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Res. 07009-2019 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 26/04/2019
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Revisión del Documento *190016620007CO* Res. Nº 2019007009 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiseis de abril de dos mil diecinueve .
Recurso de amparo interpuesto por ÁNGEL LARA ALVARADO, portador de la cédula de identidad No. 0501240160 y OTROS, contra EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA y EL MINISTERIO DE SALUD.
RESULTANDO:
1.- Por escrito recibido en la Sala el 1 de febrero de 2019, los recurrentes interponen recurso de amparo y manifiestan que son familiares y/o afectados directos de la enfermedad renal crónica no tradicional (ERCNT) que existe en Guanacaste. Manifiestan que, en su criterio, la epidemia no ha sido atendida con la seriedad que se requiere por parte de las autoridades recurridas. Indican que la Organización Panamericana de la Salud ha dado cuenta de esta epidemia, la cual se denomina no tradicional porque la población que la sufre no presenta las características de una lesión consecuencia de la diabetes o la presión alta, sino que son personas jóvenes, la mayoría trabajadoras del campo. Establecen que la seriedad de esta condición fue reconocida por la OPS en su 52avo Consejo Directivo, el 30 de setiembre de 2013, en el que se retomó la Declaración de San Salvador de 16 de abril de 2013, suscrita por Costa Rica. Narran que en tal declaración se tomaron varios acuerdos, especialmente en los puntos 3 a 11. Mencionan que al cabo de 6 años, los recurridos no han implementado medida alguna para su cumplimiento ni el abordaje integral del problema de salud indicado, pues se ha omitido toda acción tendente a corregir los condicionantes de la salud que están involucrados. Agregan que a pesar que el agroquímico glifosato ha sido reconocido como factor causal de la enfermedad a nivel global, no se han tomado medidas para limitar su uso indiscriminado por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Refieren que el Ministerio de Salud ni el Ministerio de Agricultura y Ganadería utilizan el principio precautorio para prevenir el uso del glifosato como una de las posibles causas de la referida enfermedad (ERCNT). Mencionan que según la monografía 127 de la Agencia Internacional de Investigación sobre Cáncer, el glifosato es probablemente cancerígeno para los seres humanos. Dicho producto ha sido reconocido por otros países como muy peligroso para la salud humana y el medio ambiente. Mencionan que dicho químico está prohibido en Sri Lanka ante la sospecha de estar relacionado con la enfermedad renal crónica por interacción con metales pesados en el agua de bebida y también se prohibió en El Salvador, motivado por la enfermedad renal crónica en el país. Narran que Bélgica, Holanda, Bermudas, Malta y Francia también prohibieron su uso, debido a su toxicidad. Comentan que la Oficina de Evaluación de Peligros para la Salud Ambiental de California, catalogó al "glifosato" como causante de cáncer en el 2017 y obligó a etiquetar con esa leyenda el que se vende en el estado de California. Indican que recientemente en Estados Unidos un jardinero de California, que padece "linfoma no Hodkin", tipo cáncer terminal, ganó un juicio contra el principal fabricante, la transnacional Monsanto, y el Tribunal le asignó 289 millones de dólares, creando un precedente y abriendo el camino para muchas demandas similares. Estiman que la omisión de los recurridos compromete gravemente sus derechos fundamentales. En consecuencia, solicitan que se tomen las medidas pertinentes para atender la citada enfermedad y, a su vez, se prohíba el uso de glifosato en Costa Rica.
2.- Por resolución de las 16:16 hrs. de 5 de febrero de 2019, se le dio curso al proceso y se requirieron los informes a las autoridades recurridas.
3.- Mediante memorial aportado a la Sala el 8 de febrero de 2019, Otilio Ruiz Quirós y otros, solicitan que se les tenga como coadyuvantes activos del presente proceso. Indican que los recurridos no han tomado las medidas pertinentes para atender la epidemia (enfermedad renal crónica no tradicional) que se sufre en Guanacaste. Solicitan que se acoja el presente amparo.
4.- Por oficio presentado en la Sala el 11 de febrero de 2019, Daniel Salas Peraza, en su condición de Ministro de Salud, informa bajo juramento conforme lo señalado, en primer término, por el Dr. Rodrigo Marín Rodríguez, Director de la Dirección de Vigilancia de la Salud, tocante a la atención de la epidemia de enfermedad renal crónica no tradicional. En ese particular, señala, expresamente, lo siguiente: “es más frecuente en los trabajadores masculino, y de especial gravedad en los cortadores de caña de azúcar. Las mujeres tiene también mayor riesgo en esas zonas (…) Los principales factores de riesgo posiblemente relacionados con este cuadro son los siguientes: Trabajo extenuante físico y de agricultura en climas calientes. El uso de Antiinflamatorios no esteroideos. La exposición a plaguicidas. Sexo masculino. Calidad del Agua potable. Clase económica baja. Consumo de bebidas azucaradas para la rehidratación. Principales Hallazgos: 1. En Costa Rica se definió mediante el Decreto N° 38372-S promulgado en abril de 2014, que formaran las siguientes comisiones: Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana, dentro de sus funciones se encuentran como lo indica el artículo 6: Articular la gestión de las diferentes direcciones del Ministerio de Salud para ejercer la función rectora en este tema prioritario de salud pública y Recomendar directrices y lineamientos a la comisión técnica ampliada… Asimismo, se crea la Comisión Nacional Interinstitucional de Nefropatía Mesoamericana, en sus funciones se incluye según el artículo 12: b) Promover investigaciones de la Nefropatía Mesoamericana en Costa Rica… Promover la realización de un mapeo completo de la Nefropatía Mesoamericana, definiendo zonas prioritarias para intervención”. 2. Que a través de esta comisión se promulgaron los Decretos: Decreto No. 39709-S. Zonas endémicas para la vigilancia epidemiológica de la enfermedad renal crónica. Decreto No. 39147-S-TSS. Reglamento para la prevención y protección de las personas trabajadoras expuestas a estrés término por calor. Decreto N°39589-S. Oficialización de la norma de hidratación de las personas expuestas a estrés térmico por calor en actividades físicas de tipo laboral de riesgo IV. Decreto No. DM-FP-8138-2016. Acuerdo para Declarar de Interés Público y Nacional La Norma nacional para la prevención, detección y atención a las personas con enfermedad renal crónica. Decreto No. 40556-S. Nuevo Reglamento de vigilancia de la salud”. Decreto No. 38372-S Creación de la Comisión de Gestión Institucional e Interinstitucional de Nefropatía Mesoamericana de abril del 2014. 3. Que en conjunto con las comisiones se realizó análisis de la información determinando las zonas endémicas para realizar la vigilancia epidemiológica de enfermedad renal crónica, según el decreto N° 39709-S de abril de 2016. 4. Que la notificación de la Enfermedad Renal Crónica inició luego de incluirse en el Decreto 40556-S, promulgado en agosto 2017, la cual se realiza mediante Boleta Ve-01 de forma semanal. 5. Que en seguimiento a la promulgación de estos decretos y como parte de la Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana, esta Dirección de Vigilancia ha trabajado en conjunto diversas actividades como lo son: la definición de caso sospechoso y caso confirmado de ERCnt. 6. Debido a que la Enfermedad Renal Crónica es secundaria a diversas enfermedades entre ellas diabetes mellitus, hipertensión arterial, glomerulopatías y las intervenciones terapeúticas y prevención de factores de riesgo son diferentes de las causadas por la Enfermedad Renal Crónica no tradicional, es necesario establecer una definición de caso que excluya todas las otras posibles causas de Enfermedad Renal Crónica. 7. Que la definición de caso permite el seguimiento de los casos y la identificación de sus factores de riesgo para establecer otras acciones además de las ya definidas en los decretos N° 39147-S-TSS, N° 39589-S. 8. Las definiciones de caso son suficientemente sensibles como para poder identificar a las personas con daño renal antes de que estas se encuentren en estadios muy avanzados, para dar un abordaje más oportuno a estos pacientes. 9. Se está desarrollando el protocolo de vigilancia de la enfermedad renal crónica no tradicional, el cual incluye las definiciones de caso sospechoso y caso confirmado, este último se estará investigando mediante una ficha diseñada para tal efecto, con el fin de encontrar factores comunes entre las personas enfermas que orienten a las posibles causas de la enfermedad. 10. A partir de la implementación del protocolo, la notificación de los casos de enfermedad crónica no tradicional será obligatoria como establece el mismo. 11. Que la presentación a las autoridades ministeriales del protocolo de vigilancia de la enfermedad renal crónica no tradicional se estará haciendo en febrero de 2019. 12. La capacitación a los usuarios del protocolo de vigilancia se hará en marzo de 2019 y su implementación se realizará entre marzo y abril de 2019. 13- Como parte de este proceso investigativo en conjunto con la Dirección de Desarrollo Científico del Ministerio de Salud, se está diseñando un protocolo de investigación para realizar un estudio de causalidad, de forma que se conozcan los principales factores de riesgo de la enfermedad para que los tomadores de decisiones puedan establecer las políticas públicas que se consideren de acuerdo a los hallazgos. 14. Que la Dirección de Vigilancia de la Salud pertenece a ambas comisiones y en el marco de sus competencias se están desarrollando las intervenciones mencionadas”. Señala que, por su parte, el Ingeniero Androvetto Villalobos, Director de la Dirección de Protección al Ambiente Humano, sobre el glifosato, expuso lo siguiente: “Mediante oficio DM-3933-2017 del 13 de junio del 2017, la entonces Ministra de Salud a.i., Dra. María Esther Anchía Angulo, solicita al Dr. Daniel Salas Peraza, entonces Director a.i. de la Dirección de Vigilancia de la Salud y al Ing. Eugenio Androvetto Villalobos, Director de Protección al Ambiente Humano, conformar un grupo de trabajo para atender denuncia sobre los efectos del Glifosato en la salud humana, en virtud de los informes de la Agencia Internacional de Investigaciones en Cáncer (IARC) y la alta probabilidad de efectos cancerígenos en los humanos. Se crea la comisión, la cual se compone de las siguientes instituciones que la integran: Ministro de Salud (Coordinación de la Comisión). Ministerio de Ambiente y Energía. Consejo de Salud Ocupacional. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Defensoría de los Habitantes de la República. Comité Ambiente y Salud del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica. La citada comisión denominada Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con Glifosato, realiza la investigación del caso, de la cual emite el Documento denominado: Glifosato: caracterización de los posibles efectos para la salud y vías de exposición (…) Del citado estudio se desprenden las siguientes conclusiones y recomendaciones: (…) 2. Según datos proporcionados por el SFE, el glifosato es el herbicida de mayor uso en Costa Rica, con un promedio anual de uso aparente superior a 1500 toneladas de ingrediente activo. Esto produce una alta exposición a los trabajadores agropecuarios que alcanza valores de 4,5 a 8,9 kg i.a según el registro de los años 2012 al 2016. (…) 5. El 20 de marzo del 2015 la IARC/OMS aumentó la calificación de riesgo del glifosato para la salud humana, incorporándolo a la lista de sustancias “probablemente carcinógenas” del grupo 2A, que se utiliza cuando hay pruebas indicativas de carcinogenicidad en seres humanos y suficiente evidencia de carcinogenicidad en animales de experimentación (…) 9. El potencial de daño agudo a la salud humana por productos que contienen glifosato se ha comprobado a raíz de los estudios de intoxicaciones deliberadas, las que presentan un amplio rango de manifestaciones clínicas dosis-dependientes, que van desde irritación de conjuntivas, piel y garganta con dosis menores hasta efectos corrosivos del tubo digestivo, disfunción renal y hepática, shock y fallo respiratorio (…) 10. Una vía de exposición para la persona trabajadora puede ser la ingestión de alimentos y agua contaminada, así como el contacto mano-boca. (…) 11. La exposición de las personas trabajadoras en Costa Rica aumenta debido a carencias como el uso incompleto o incorrecto del equipo de protección personal que, además, no se adapta a las condiciones climáticas del país, la falta de capacitación y licencia en el manejo y uso de plaguicidas y la falta de exámenes médicos preexposición y periódicos (…) 13. La exposición de la población en general a productos que contienen glifosato es extendida y recurrente, ya que los residuos están en los alimentos y en el agua. Además, por ser un herbicida sistémico que la planta no metaboliza, no puede ser removido de los alimentos por medio de lavado, pelado o procesado (…) 14. Tanto el glifosato como su metabólito AMPA (ácido aminometilfosfónico), muestran una residualidad de hasta dos años en semillas (…) 15. Estudios científicos en América Latina revelan numerosos efectos agudos y crónicos de las formulaciones de glifosato, sobre todo en trabajadores y vecinos de plantaciones, más evidentes como resultados de la aplicación área (…) 20. La Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con glifosato concluye que el glifosato puede considerarse como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud, de acuerdo con el criterio de la IARC en la Monografía 112. Se considera además que las condiciones de uso del plaguicida requieren de medidas de seguridad que no pueden ser garantizadas a cabalidad en el país tomando en cuenta el perfil de los aplicadores y las condiciones ambientales, así como otras condiciones de uso prevalecientes en el país, tales como la aplicación aérea del herbicida. (…) 22. El Estado debe regular las sustancias químicas o afines para uso agrícola de forma que sean manejadas correcta y razonablemente y no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. A fin de cumplir con el deber de protección de la salud pública, el principio precautorio ambiental contenido en el artículo 11, incisos 1 y 2 de la Ley 7788, Ley de Biodiversidad y el artículo 5, inciso e), de la Ley 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, y las mejores prácticas agrícolas, se hace necesario y oportuno prohibir el uso del glifosato, sus sales y formulaciones que las contengan, en particular considerando que existen alternativas químicas y no químicas a dichas sustancias. Producto de lo anterior, la Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con Glifosato realiza una propuesta de reglamento denominada Prohibición de la importación, fabricación, comercialización y suministro de ingredientes activos grado técnico, sus sales y productos formulados que contengan el ingrediente activo n-(fosfonometil) glicina (glifosato), el cual tiene como objetivo: “(…) prohibir la importación, fabricación, comercialización y suministro de ingredientes activos grado técnico, sus sales y productos formulados que contengan el ingrediente activo N-(fosfonometil) glicina (Glifosato) en todo el territorio nacional”. Aclara que la propuesta de reglamento que se indica actualmente se encuentra en análisis en dicho despacho ministerial. Manifiesta que dada la conclusión a la que llega la Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con glifosato, a dicho plaguicida le resulta aplicable lo que establece el inciso o), del artículo 5°, de la Ley No. 7664, Ley de Protección Fitosanitaria. Afirma que el Ministerio de Salud ha tomado las medidas necesarias para atender la epidemia de enfermedad renal crónica no tradicional, a través de la emisión de los Decretos Ejecutivos No. 38372-S Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana; No. 39709-S Zonas endémicas para la vigilancia epidemiológica de la enfermedad renal crónica; No. 39147S-S-TSS Reglamento para la prevención y protección de las personas trabajadoras expuestas a estrés térmico por calor; No. 39589-S Oficialización de la norma de hidratación de las personas expuestas a estrés térmico por calor en actividades físicas de tipo laboral de riesgo IV; No. DM-FP-8138-2016 Acuerdo para Declarar de Interés Público y Nacional La Norma Nacional para la Prevención, Detección y Atención a las Personas con Enfermedad Renal Crónica y No. 40556-S Nuevo Reglamento de Vigilancia de la Salud. Reitera que en el año 2017 se creó la Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con glifosato. Refiere que dicha comisión llegó a la conclusión que el glifosato puede ser considerado como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud. Manifiesta que no llevan razón los recurrentes cuando indican que el Ministerio de Salud no ha implementado medida alguna, pues desde el año 2013 se encuentra trabajando en ambos temas. Solicita que se desestime el recurso planteado.
5.- Por oficio aportado a la Sala el 12 de febrero de 2019, Jaime Enrique García González solicita que se le tenga como coadyuvante activo. Indica que existe suficiente prueba científica y documental que acredita los riesgos que produce el uso del glifosato en la salud y el ambiente en general.
6.- Por oficio presentado en la Sala el 21 de febrero de 2019, Luis Renato Alvarado Rivera, en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería, informa bajo juramento que es dicho ministerio la autoridad competente para prohibir un plaguicida de uso agrícola. Refiere que, según el artículo 5°, inciso o), de la Ley No. 7664, es el Servicio Fitosanitario del Estado al que le corresponde controlar las sustancias químicas en lo tocante a su inscripción e importación. Asimismo, el artículo 23 de ese mismo cuerpo normativo establece la obligación que todas las sustancias químicas para uso agrícola deben inscribirse en el registro del Servicio Fitosanitario del Estado conforme a los requisitos que señale el reglamento a la ley. Igualmente, indica que es “para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país”. Agrega que el ordinal 30 de la citada Ley No. 7664 indica que el Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, almacenamiento, venta, mezcla y utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que su empleo es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente. De otra parte, señala que la prohibición de un plaguicida registrado en Costa Rica debe cumplir con lo dispuesto en la resolución No. 118-2004 (COMIECO) de 28 de junio de 2004. Explica que nuestro país, mediante el Decreto Ejecutivo No. 39161- COMEX-MAG de 26 de julio de 2004, puso en vigencia la supra citada resolución. Esta última en su anexo 4 establece el procedimiento para la inclusión de un ingrediente activo en la lista armonizada de plaguicidas prohibidos en unión aduanera. De modo expreso, dicho anexo sobre procedimiento establece lo siguiente: “El responsable será la autoridad de registro del país solicitante. Cuando algún país miembro solicite la inclusión de un producto en la lista armonizada de productos prohibidos deberá hacerlo previa evaluación con base en la “Norma para el trámite de solicitudes de revisión de registros de plaguicidas con fines de restricción o prohibición de uso”. Se dará un plazo de 30 días calendario para recibir comentarios de los demás países. Si algún país presenta oposición deberá presentar justificación técnico-científica al respecto. Una vez cumplido el plazo, si no hay oposición se considerará aceptada la solicitud. Se aprobará su inclusión únicamente por unanimidad y se emitirá una resolución firmada por los Estados Parte.” Conforme dictámenes de la Procuraduría General de la República, la resolución No. 118-2004 (reconocida mediante el Decreto No. 39161-COMEX) debe prevalecer en caso de choque con alguna otra normativa de rango inferior. En consecuencia, indica que toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida debe observar el procedimiento establecido en la norma comunitaria supra citada. Menciona que no puede pretenderse, mediante decreto ejecutivo, impedir la comercialización de un producto registrado sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos, que el plaguicida daña la salud y el ambiente. Tampoco es procedente pretender cancelar registros vigentes mediante decreto ejecutivo. Tal y como lo indica la Procuraduría General de la República, si el Ministerio de Ambiente o el Ministerio de Salud consideran que se debe anular un registro de IAGT o de producto formulado que se encuentre vigente, están facultados para solicitar dicha anulación cumpliendo los procedimientos que indica la Ley General de la Administración Pública y el “Código de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”, concretamente, mediante la nulidad absoluta, evidente y manifiesta y el proceso de lesividad. La prohibición del uso agrícola no puede ser antojadiza o arbitraria, pues necesariamente tiene que tener una base científica derivada del perfil toxi y eco del producto. Además debe estar basada en la clasificación toxicológica y en el nivel de riesgo del proyecto. Por imperativo legal (artículo 29 LPF), solo puede declararse la venta y uso restringido a los plaguicidas clasificados en la categoría de mayor toxicidad. Según la OMS correspondería a los plaguicidas clasificados en la Clase I a: Productos sumamente peligros, muy tóxicos, identificados con la banda roja y con una DL50 oral >20 y >40 dermal para formulaciones líquidas y para formulaciones sólidas la DL50 de >5 la oral y de >10 la dermal. A partir del desarrollo de sustancias químicas sintéticas y órganos sintéticos, se han elaborado diversos plaguicidas con diferentes actividades entre las que se encuentran sustancias con capacidad y toxicidad diferente. Estas sustancias se pueden clasificar por: a) toxicidad, b) grupo estructura y c) función. En Costa Rica los plaguicidas se clasifican de acuerdo a lo recomendado por la OMS. Esta clasificación toxicológica se basa en el grado de peligrosidad, entendido como la capacidad de producir daño agudo a la salud cuando se produce una o múltiples exposiciones en un tiempo relativamente corto. En esta clasificación los plaguicidas se dividen en categorías de mayor o menor peligrosidad según la DL50 oral y cutánea y de acuerdo a la ley vigente (artículo 29 de la Ley No. 7664) se debe entender que los plaguicidas de venta restringida son los que se venden bajo receta profesional. Para entrar en esa categoría (venta restringida) deben concurrir dos presupuestos: estar clasificados en la categoría de mayor toxicidad y que haya declaratoria de uso restringido por parte del Poder Ejecutivo. Reitera que la propuesta de la prohibición absoluta debe derivar de un análisis técnico. Debe existir fundamento técnico o científico que justifique la prohibición propuesta. Señala que, conforme lo indicó la Procuraduría General de la República en el dictamen No. C-255-2009 de 9 de septiembre de 2009, “A partir de que un plaguicida queda registrado el justiciable ha consolidado una situación jurídica, independientemente de si se hizo o no una debida integración del ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, la Administración debe respetar ese derecho”. Indica que es claro que, a partir que un plaguicida queda registrado, el titular del registro ha consolidado una situación jurídica. Refiere que si el Ministerio de Ambiente o el Ministerio de Salud consideran que se debe anular un registro de IAGT o de producto formulado que se encuentre vigente, independientemente de la normativa con la que este registro haya sido otorgado –por considerar que no se haya realizado una evaluación ambiental y de salud–, pueden y están facultados para solicitar la anulación de ese registro, conforme los procedimientos de nulidad fijados por la Ley General de la Administración Pública y el “Código de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”. Por ende, refiere que no es aceptable la propuesta, por cuanto plantea la cancelación de registros mediante decreto ejecutivo y esto podría lesionar derechos y garantías constitucionales como lo es el derecho de defensa y el debido proceso. Agrega que en el pasado mes de julio se remitió al Despacho del Ministro de Ambiente y al del Ministro de Salud el oficio No. DM-MAG-543-2018 de 20 de julio de 2018 con el objeto de notificarles formalmente que todo proyecto o iniciativa reglamentaria para restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola estará a cargo de esta cartera ministerial. Asimismo, se les dijo que el Ministerio de Agricultura –previo análisis y valoración de las razones técnicas y científicas–, establecerá las medidas de restricción o prohibición que se estimen necesarias para proteger la salud y el ambiente mediante decreto ejecutivo del Poder Ejecutivo en sentido estricto (Presidente y el Ministro de Agricultura). Asimismo, mediante dicho oficio se les recordó que la Procuraduría General de la República, a través del Dictamen No. C-175-2005 de 11 de mayo de 2005, señaló lo siguiente: “En materia de control de los establecimientos e insumos para uso agrícola, el Ministerio tiene la potestad de restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines, así como de equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente (artículo 30). Ahora bien, debe recordarse que el Poder Ejecutivo lo constituyen el Presidente de la República y el Ministro del ramo y que, para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo, “…habrá los Ministros de Gobierno que determine la Ley” (artículo 141 de la Constitución Política). Entonces, si bien al Ejecutivo le compete la definición de las políticas en materia agropecuaria, con inclusión de la materia fitosanitaria, el Ministerio de Agricultura y Ganadería es el órgano con competencia específica en la materia, tal y como se deriva de la Ley en cuestión.”. Menciona que también se les reiteró a los señores Ministros que en el Ministerio de Agricultura y Ganadería se encuentran anuentes y con la mejor disposición de recibir sugerencias, recomendaciones y solicitudes para futuras prohibiciones o restricciones de sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola. Igualmente, se les requirió que en estas solicitudes se incluyan las razones y argumentos técnicos y científicos que justifiquen el motivo por el cual el MAG debe emitir un decreto restringiendo o prohibiendo su uso agrícola. También se les hizo saber que en caso de prohibir el uso absoluto de sustancias que cuentan con un registro vigente, se encuentran obligados a respetar los derechos que ese registro otorga a los administrados, tal y como lo indicó la Procuraduría General de la República en el citado dictamen No. C-255-2009. Refiere que dicha Procuraduría señaló, expresamente, que “A partir de que un plaguicida queda registrado el justiciable ha consolidado una situación jurídica, independientemente de si se hizo o no una debida integración del ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, la Administración debe respetar ese derecho”. Reitera que a partir que un plaguicida queda registrado, el titular del registro ha consolidado una situación jurídica. Ahora bien, si el Ministerio de Salud considera que se debe anular un registro de IAGT o de producto formulado que se encuentre vigente, independientemente de la normativa con la que este registro haya sido otorgado (por considerar que hizo una evaluación ambiental y de salud) puede y está facultado para solicitar su anulación, cumpliendo con los procedimientos que fija la Ley General de la Administración Pública y el “Código de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”. Explica que se les hizo un cordial llamado a actuar de forma coordinada, pues no se puede pretender que los Ministerio de Agricultura, Salud o Ambiente impidan la comercialización de un producto registrado, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos, que el plaguicida daña la salud y el derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. Agrega que el MAG emitió también dos instrucciones ministeriales al Servicio Fitosanitario del Estado por oficio Nos. DM-669-2018 y DM-672-2018. La primera para establecer la posición institucional respecto del principio precautorio en materia de plaguicidas de uso agrícola y la segunda sobre criterios, políticas y competencias para futuras restricciones y prohibiciones de plaguicidas. Refiere que la posición institucional en cuanto al principio precautorio –aplicado al campo específico del registro y comercialización de agroquímicos–, es coincidente con el que externó la Procuraduría General de la República en el dictamen No. C-255-2009, bajo los siguientes términos: “Por último, en este análisis no se puede dejar de lado el principio precautorio, máxime que, en este caso, el registro del plaguicida constituye un acto previo para su importación, fabricación, manipulación, almacenaje, transporte, comercialización, suministro y aplicación. Cabe recordar que este principio implica lo siguiente:“C) PRINCIPIOS PREVENTIVO, PRECAUTORIO e IN DUBIO PRO NATURA 5) En la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, se enuncia el principio precautorio (principio 15): deber de los Estados de aplicar ampliamente el criterio de precaución. ‘De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio ‘in dubio pro natura’ (…) No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata’. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 5893-95 y 2004-14404. Con relación a los principios preventivos, precautorio e in dubio pro natura, ver también de la misma Sala los votos 5893-95, 1250 y 2219, los dos de 1999, 9773-2000, 1711 y 5048, los dos del 2001, 2515-2002, 3419, 6322 y 10421, los tres del 2003 y 1923-2004, entre otros)”. Señala que la tesis que están siguiendo no sólo impide daños irreversibles a la salud de la población y al ambiente, sino que constituye un antídoto frente a eventuales condenatorias contra el Estado por responsabilidad del Estado-Legislador. Con fundamento en lo anterior, la facultad que se le otorga al Servicio Fitosanitario del Estado en su artículo 14 se convertiría en una potestad-deber. También debe acatarse el dictamen referido en cuanto a las facultades de los Ministerio de Salud y Ambiente respecto de los plaguicidas registrados y el principio precautorio. Esto, por cuanto en dicho dictamen la Procuraduría General de la República se refiere específicamente a la aplicación de dicho principio en materia de plaguicidas agrícolas, su registro y comercialización. La Procuraduría indicó que, en el supuesto que un plaguicida que esté debidamente registrado (como IAGT o como plaguicida formulado) cause daños a la salud o al ambiente, tienen atribuciones y competencias para impedir la importación, fabricación, manipulación, almacenaje, transporte, comercialización, suministro y aplicación como medida precautoria o cautelar, mientras se declara lesivo el acto de registro. Esto, por cuanto el acto de registro del plaguicida no conlleva per se su uso indiscriminado. Todo lo contrario, cuando se demuestra que es un agente dañino para la salud y el ambiente, el Ministerio de Salud y de Ambiente pueden y deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar esos derechos fundamentales a toda la población. Por ello, es claro que tanto el MINSA como el MINAE están facultados, incluso obligados, a accionar legalmente en las situaciones en que un plaguicida que esté debidamente registrado cause daños a la salud o al ambiente. El hecho que no participen en los procesos de evaluación de la información y otorgamiento de registros, no menoscaba, enerva o impide el ejercicio de las competencias legales y constitucionales de tales ministerios, ni tampoco supone una trasgresión del principio precautorio. Explica que la posición institucional sobre el principio precautorio que se plasma en la Instrucción Ministerial No. DM-669-2018 aplica a los procesos de registro de fertilizantes, enmiendas para suelo, plaguicidas químicos, químicos sintéticos, sea ingrediente activo grado técnico o formulado, botánicos, microbiológicos o coadyuvantes, ampliaciones de uso y otras modificaciones al registro, así como a las iniciativas para la restricción y prohibiciones futuras de plaguicidas. Lo anterior, recordando que si se trata de sustancias que cuentan con un registro vigente, se debe respetar los derechos que el mismo otorga a los administrados. Indica que se instruye al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado a efecto que los funcionarios de ese órgano de mínima concentración queden notificados de la política y posición institucional, respecto del principio precautorio, su interpretación y aplicación en materia de registro, uso y control de agroquímicos de uso agrícola. De otra parte, refiere que la instrucción ministerial oficio No. DM-672-2018 (sobre criterios, políticas y competencias para futuras restricciones y prohibiciones de plaguicidas), ordena que en los trámites y procesos de registro, el Servicio Fitosanitario del Estado ajuste su accionar a lo siguiente: “Primero y a efecto de coordinar acciones futuros, que nos permitan actuar oportunamente en materia de restricciones y prohibiciones, se procederá en estricto apego a las competencias, poderes y deberes que el legislador le confirió de manera excluyente, exclusiva y prevalente, en el artículo 30 de la ley 7664 (…) En segundo término que en materia de control de los establecimientos e insumos para uso agrícola, el Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene la potestad de restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines, así como de equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente, en consecuencia el Ministerio de Agricultura y Ganadería es el órgano con competencia específica en la materia, tal y como se deriva de la Ley de Protección Fitosanitaria. Tercera se les hace saber que el despacho Ministerial notificó a los Ministerios de Salud y Ambiente, que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, se encuentra anuente y en la mejor disposición de recibir las sugerencias, recomendaciones o solicitudes de los Ministerios, insistiendo en que las mismas incluyan las razones y argumentos técnicos y científicos que justifiquen que el MAG emita un decreto restringiendo o prohibiendo una sustancia de uso agrícola. Además les recordó, que si se trata de sustancias que cuentan con un registro vigente, estamos obligados a respetar los derechos que ese registro otorga a los administrados, tal y como lo reitera el dictamen vinculante número C-255-2009 (…) Desde esa perspectiva, la Administración debe respetar ese derecho y cuarta se instruye al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado, a efecto de que los funcionarios de ese órgano de mínima desconcentración queden notificados de la política y posición institucional, respecto de la potestad de restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines, así como de equipos de aplicación para uso agrícola, además para efectos de mejorar los procesos de control interno, la participación de funcionarios del Servicio Fitosanitario del Estado en foros, grupos de trabajo o iniciativas tendientes al análisis sobre restricciones y prohibiciones de plaguicidas deberá ser solicitada previamente al despacho Ministerial y su participación quedará sujeta a la aprobación de este Despacho (…)”. Sobre los hechos objeto del amparo, indica que el tema de restricciones y prohibiciones es un tema de manejo técnico y científico. No es un tema político. Por ende, resulta inaceptable que, por razones de otra índole, se decrete u ordene la restricción, prohibición, o suspensión de una sustancia de uso agrícola, debidamente registrada y sobre la cual no existen eventos de afectación a la salud, al ambiente o a la agricultura. Como autoridad competente su criterio es claro y concreto en que, con lo que hasta ahora se tiene de pruebas y evidencias científicas, no es procedente la prohibición o restricción del herbicida glifosato. Lo indicado por los recurrentes en el hecho primero no constituye evidencia de que el glifosato cause o contribuya con la enfermedad renal. Dicha enfermedad es una forma crónica progresiva de falla renal (nefropatía), que es un problema significativo de salud en Sri Lanka, en algunas partes de América Central y es conocida históricamente en Queensland, Australia y en las nefropatías de los Balcanes. Más importante aún, la referida enfermedad existía antes que se introdujera el uso del glifosato. Indica que el MAG sí ha tomado medidas técnicas y acciones fiscalizadoras para verificar que tanto los ingredientes activos grado técnico glifosato como las formulaciones a base de este IAGT, se registren y se utilicen conforme a las disposiciones de uso autorizados y que se comercialicen de conformidad con la etiqueta y panfleto que se les aprueba, con las indicaciones agronómicas, médicas, toxicológicas y ecotoxicológicas. Respecto a la afirmación de asociar el glifosato con la enfermedad renal crónica de etiología desconocida, señala que en la actualidad no se conoce evidencia convincente que soporte la contribución del glifosato a dicha enfermedad. Esto incluye la falta de estudios epidemiológicos que sugieran que las exposiciones a productos basados en glifosato estén asociadas con enfermedades renales. El glifosato no ha producido enfermedad renal en animales, aun cuando se haya ingerido a concentraciones muy altas. La Academia Nacional de Ciencias de Sri Lanka ha declarado que “(…) los datos científicos no apoyan la teoría que el glifosato sea la causa de la Enfermedad Crónica de Etiología Desconocida (…)”. Añade que el glifosato tiene una historia larga de uso seguro que consiste en una base de datos excepcionalmente grande. La Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos y la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, han revisado las propiedades de disruptor endocrino del glifosato. Ambas agencias regulatorias han concluido, basándose en diez ensayos separados de disrupción endocrina realizados dentro del llamado Programa de Detección de Disrupción Endocrina y en el peso de la evidencia, que el glifosato no posee potencial de disrupción endocrina a través de modos de acción estrogénicos, androgénicos, tiroideos, ni esteroidogénicos. Indica que los datos toxicológicos para el glifosato han demostrado que no existe evidencia de cancinogenicidad ni tampoco de efectos endocrinos mediados por tal producto. Adicionalmente no existe evidencia que el glifosato cause o contribuya a la aparición de la enfermedad renal. Aclara que el glifosato no está clasificado ni se ha propuesto clasificarlo como carcinógeno. Aunque la IARC clasificó el glifosato en la categoría 2A “probable carcinógeno”, las autoridades regulatorias en los Estados Unidos, Europa, Canadá, Corea, Japón, Nueva Zelanda y Australia, han concluido que dicho producto no produce cáncer. Además, otro programa de la Organización Mundial de la Salud, la Reunión Conjunta FAO/OMS sobre Residuos de Plaguicidas, posteriormente concluyó que “es poco probable que el glifosato represente un riesgo carcinogénico para los humanos por exposición a través de la dieta”. Indica que un panel de expertos revisó la evaluación de la IARC y concluyó que “los datos no soportan la conclusión de la IARC de que Glifosato es un probable carcinógeno para los humanos y, en forma consistente con evaluaciones regulatorias anteriores, concluyó además que es poco probable que el glifosato represente un riesgo carcinogénico para los humanos”. Adicionalmente, el llamado Estudio de la Salud Agrícola, el estudio de cohorte prospectivo más grande liderado por investigadores de las agencias del gobierno de Estados Unidos –incluyendo el Instituto Nacional de Cáncer, el Instituto Nacional de Ciencias de Salud Ambiental, la Agencia de Protección Ambiental y el Instituto Nacional para la Seguridad y Salud Ocupacional–, no demostró asociación aparente entre el glifosato y ninguno de los tumores sólidos y las neoplasias malignas de las células linfoides en general, incluyendo Linfoma No Hodgking y sus subtipos. Adjunta los enlaces que sostienen las conclusiones arriba referenciadas. Reitera que lo tocante a las restricciones y prohibiciones de plaguicidas no es un tema político, sino meramente técnico y científico. La decisión de prohibir el uso de una sustancia agrícola se sustenta en evidencia científica que acredita la eventual afectación de la salud o del ambiente. Sin embargo, en el caso del glifosato, está acreditado que si se utiliza de acuerdo a las disposiciones establecidas y para las cuales fue autorizado, esto no genera ningún riesgo inaceptable para la salud o el ambiente. Indica que los recurrentes confunden la fiscalización del uso autorizado de un plaguicida con la restricción o prohibición al uso de esto. Explica que los plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines clasificados extremadamente y altamente peligros y aquellos que se declaren restringidos, sólo podrán venderse al usuario bajo receta profesional firmada por un profesional en ciencias agrícolas incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos. La receta profesional utilizada en la comercialización de plaguicidas sintéticos formulados, coadyuvantes y sustancias afines, se hará constar en formularios especiales aprobados por el Colegio de Ingenieros y Agrónomos de Costa Rica conforme el artículo 29 de la Ley de Protección Fitosanitaria. El MAG es la autoridad competente para prohibir o restringir severamente plaguicidas de uso agrícola. Sin embargo, indica que, a la fecha, no han recibido, para efecto de prohibir el glifosato, ninguna propuesta formal sustentada técnica, jurídica y científicamente. Se desconoce si el Ministerio de Salud tiene en análisis una propuesta en ese sentido. Solicita que se desestime el recurso planteado.
7.- Mediante memorial aportado a la Sala el 21 de febrero de 2019, Federico Lizano González, en calidad de Apoderado Generalísimo de la Asociación Cámara de Insumos Agropecuarios de Costa Rica, solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo del presente proceso. Estima que la acción de amparo incoada no tiene ningún sustento técnico, legal o científico. Señala que la prohibición del uso de glifosato afecta directamente a sus afiliados y, en general, la productividad agrícola del país.
8.- Por escrito aportado a la Sala el 21 de febrero de 2019, Juan Rafael Lizano Sáenz, en su condición de Presidente de la Cámara Nacional de Agricultura y Ganadería, solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo del presente proceso. Indica que cuenta con interés legítimo, ya que la organización que representa agrupa a 29 organizaciones de productores agrícolas, ganaderos y pesqueros. Asimismo tiene como asociados no sólo a cámaras de productores agrícolas, pecuarias y pesqueras, sino también a la Cámara Nacional de Agroinsumos y Productos Genéricos y a la Cámara Nacional de Insumos Agrícolas, las cuales están integradas por empresas dedicadas a la importación, formulación y comercialización –nacional e internacional–, de insumos agrícolas, entre estos plaguicidas, insecticidas, herbicidas y otras sustancias de uso en la agricultura. Sostiene que el uso del glifosato, desde hace muchas décadas, es esencial para la producción nacional. Por ende, tiene un interés para la citada cámara y sus agremiados, no solo por un tema comercial, sino para garantizar la seguridad y eficacia de todos los insumos de uso agrícola que cuentan con registro vigente y que fueran aprobados e inscritos a lo largo de estos años. Indica que con el fin de garantizar nuestra producción para consumo nacional y para la exportación, el sector agrícola depende hoy día del uso de los glifosato, por lo que resulta totalmente inviable pensar en su prohibición.
9.- Mediante memorial aportado a la Sala el 27 de febrero de 2019, Enrique Egloff Gerli, en su condición de representante legal con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, solicitó que se le tuviera como coadyuvante pasivo. Indica que se encuentra legitimado para formular la presente gestión, en el tanto la citada asociación (la cual cuenta con más de 800 afiliados), impulsa el desarrollo sostenible del sector productivo. Menciona que los cultivos de sus afiliados en el área agrícola dependen, en gran medida, del uso del glifosato, el cual se aplica de manera responsable, siguiendo los lineamientos del Ministerio de Agricultura y Ganadería y con base en cientos de estudios emitidos al efecto. Menciona que pretender prohibir el glifosato sin que exista una relación de causalidad clara con la enfermedad renal crónica no tradicional, no solo es temerario sino que causaría un profundo daño y retroceso en el país. Explica que la agroindustria costarricense debe competir internacionalmente con países que puedan utilizar los últimos avances tecnológicos y los insumos agrícolas más innovadores. En nuestro caso, indica que pasan los años y ha existido una total incapacidad de las autoridades en permitir el registro de insumos agrícolas innovadores. Si a esta realidad se le suma una infundada prohibición del glifosato, se reduciría totalmente la competitividad agrícola nacional siendo un importante golpe a la economía. Agrega que una decisión de prohibición causaría un daño irreparable a nuestras cosechas, pues no solo el producto es seguro, sino que también es la solución eficaz para el control de malezas de nuestra producción agrícola de consumo local y de exportación. Solicita que se desestime el recurso planteado.
10.- Mediante memorial aportado el 22 de marzo de 2019, Rigoberto Vega Arias, en su condición de Apoderado General Judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo. Indica que la pretensión de prohibir el glifosato amenaza a todo su sector productivo de quedarse sin opciones de combatir las malezas de los cultivos de la caña de azúcar. Sostiene que dicho producto no amenaza la salud.
11.- Por escrito aportado a la Sala el 26 de marzo de 2019, Jaime Enrique García González, quien se apersonó anteriormente como coadyuvante, hace alusión a la amplia gama de efectos tóxicos que produce el uso del herbicida glifosato. Asimismo, aporta varias referencias que, en su criterio, acreditan dicha aseveración. Solicita que se declare con lugar el recurso planteado.
12.- Mediante memorial aportado el 29 de marzo de 2019, Jaime Enrique García González emitió una serie de consideraciones adicionales con respecto al uso del herbicida glifosato.
13.- Mediante memorial aportado a la Sala el 2 de abril de 2019, Jaime Enrique García González adjuntó a los autos una noticia sobre el tema bajo estudio.
14.- Mediante memorial aportado a la Sala el 9 de abril de 2019, Jaime Enrique García González adjuntó a los autos prueba para mejor resolver.
15.- Por escrito aportado a la Sala el 12 de abril de 2019, Guido Vargas Artavia, en su condición de Secretario General de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL), solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo. Asevera que existe evidencia científica reciente emitida por agencias regulatorias en materia agrícola y de salud, que acredita que el glifosato no produce cáncer ni tiene relación con la enfermedad renal crónica no tradicional.
16.- Mediante memoriales aportados a la Sala los días 23 y 25 de abril de 2019, Jaime Enrique García González, adjuntó prueba científica.
17.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Araya García; y,
CONSIDERANDO:
I.- SOBRE LAS SOLICITUDES DE COADYUVANCIAS ACTIVAS Y PASIVAS. Mediante escritos agregados a los autos los días 8 y 12 de febrero del 2019, Otilio Ruiz Quirós y otros interesados, así como Jaime Enrique García González, respectivamente, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activos del presente proceso. Estos últimos indicaron que los recurridos no han tomado las medidas pertinentes para atender enfermedad la renal crónica no tradicional y que existe suficiente prueba científica y documental que respalda los riesgos que produce el uso del glifosato en la salud y el ambiente en general. De otra parte, por escritos aportados los días 21 y 27 de febrero de 2019, Federico Lizano González, en calidad de Apoderado Generalísimo de la Asociación Cámara de Insumos Agropecuarios de Costa Rica, Juan Rafael Lizano Sáenz, en su condición de Presidente de la Cámara Nacional de Agricultura y Ganadería y Enrique Egloff Gerli, en su condición de representante legal con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Igualmente, mediante memoriales aportados el 22 de marzo de 2019 y el 12 de abril de 2019, Rigoberto Vega Arias, en su condición de Apoderado General Judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) y Guido Vargas Artavia, en su condición de Secretario General de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL), solicitaron respectivamente que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. En términos generales, estos últimos interesados indican que la prohibición del uso de glifosato afecta directamente a sus afiliados y, en general, la productividad agrícola del país. Asimismo, sostuvieron que existen estudios que acreditan que el glifosato no produce cáncer. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en la norma de rito supra señalada y lo expuesto por los mencionados intervinientes, resultan admisibles las referidas coadyuvancias.
II.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes aducen vulnerados sus derechos a la salud y al ambiente, por cuanto, en su criterio: a) Las autoridades del Ministerio de Salud no han tomado las medidas pertinentes para monitorear y atender la denominada enfermedad renal crónica no tradicional que afecta actualmente a muchas personas, principalmente, en la provincia de Guanacaste y b) tanto las autoridades el Ministerio de Agricultura y Ganadería como del Ministerio de Salud han permitido el uso del agroquímico llamado glifosato, pese a que este es un posible causante de cáncer y de la arriba citada enfermedad.
III.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes:
IV.- SOBRE LAS MEDIDAS TOMADAS POR EL MINISTERIO DE SALUD PARA ATENDER LA LLAMADA ENFERMEDAD RENAL CRÓNICA NO TRADICIONAL. Los recurrentes aducen que las autoridades del Ministerio de Salud no han emitido las medidas necesarias para hacer frente a la denominada enfermedad renal crónica no tradicional. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleven razón los tutelados en su alegato, por las razones que se explicarán a continuación.
En primer término, conviene aclarar que la enfermedad renal crónica no tradicional –según explicó el Director de la Dirección de Vigilancia de la Salud Pública del Ministerio de Salud–, se presenta en comunidades agrícolas, afecta principalmente a trabajadores masculinos y se caracteriza precisamente por no guardar relación con los factores tradicionales de la enfermedad renal crónica, como lo son la diabetes, la hipertensión arterial, la obesidad, la glomerulonefritis, ni con otros síntomas renales bien definidos. Asimismo, debe tomarse en cuenta que, conforme indicó la referida autoridad de la Dirección de Vigilancia de la Salud Pública, en el año 2013 la mencionada enfermedad fue reconocida en la Declaración de San Salvador ciertamente como un problema importante de salud pública.
Ahora bien, según se desprende de los autos y, contrario a lo afirmado por los tutelados, el Ministerio de Salud sí ha realizado una serie de actuaciones tendentes a hacerle frente a la mencionada enfermedad. Así, se tiene por demostrado que desde el año 2014 se creó la llamada Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana y la Comisión Nacional Interinstitucional de Nefropatía Mesoamericana, encargadas respectivamente de servir como un órgano asesor y de consulta del Ministerio de Salud, así como un órgano técnico y de consulta de esa misma entidad ministerial en lo que respecta a la materia bajo estudio. Según informó bajo juramento el Ministro de Salud, a través de la labor realizada por tales comisiones se promulgaron una serie de decretos tendentes a tratar la enfermedad renal crónica y la enfermedad renal crónica no tradicional. De este modo, mediante el Decreto No. 39147-S-TSS de 25 de julio de 2015, se creó un reglamento para prevenir y proteger a las personas trabajadores que se exponen a estrés término por calor. Por Decreto No. 39589-S de 29 de febrero de 2016, se oficializó la aplicación obligatoria de la llamada “Norma de Hidratación de las Personas Expuestas a Estrés Térmico por Calor en Actividades Físicas de Tipo Laboral de Riesgo IV”. Asimismo, se tiene que por medio del Decreto No. 39709-S de 15 de abril de 2016 se establecieron las zonas del país para la vigilancia epidemiológica de la enfermedad renal crónica y que mediante el Acuerdo No. DM-FP-8138-2016 del año 2016, se declaró de interés público la denominada “Norma nacional para la prevención, detección y atención a las personas con enfermedad renal crónica”, la cual hace referencia a la enfermedad renal crónica y a la enfermedad renal crónica no tradicional.
Aunado lo anterior se tiene por acreditado que la Dirección de Vigilancia del Ministerio de Salud, en seguimiento a la promulgación de los referidos decretos y como parte de la Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana, ha trabajado en conjunto diversas actividades como lo son la definición de caso sospechoso y caso confirmado de la enfermedad renal crónica no tradicional. Asimismo, se informó bajo juramento que actualmente el Ministerio de Salud trabaja en el desarrollo de un protocolo de vigilancia de la enfermedad renal crónica no tradicional, el cual incluye las definiciones de caso sospechoso y caso confirmado. Último que, a su vez, se investigará mediante una ficha diseñada para tal efecto, con el fin de encontrar factores comunes entre las personas enfermas que orienten a las posibles causas de la enfermedad. Dicho protocolo, según igualmente fue aseverado por el Ministro de Salud, pretende aplicarse durante los meses de marzo y abril del año en curso.
A mayor abundamiento, consta en autos que las autoridades de la Dirección de Vigilancia de Salud, en conjunto con la Dirección de Desarrollo Científico, ambas del Ministerio de Salud, se encuentran actualmente diseñando un protocolo de investigación para realizar un estudio de causalidad, de forma tal que se puedan conocer los principales factores de riesgo de la citada enfermedad con el fin, a su vez, que se establezcan las políticas públicas que se consideren pertinentes de acuerdo a los hallazgos.
Bajo tal estado de cosas, no observa este órgano constitucional que las autoridades del Ministerio de Salud hayan sido omisas en atender lo referente a la enfermedad reclamada. Por el contrario, según se pudo observar, consta que desde el año 2014 hasta la fecha, dicho ente ministerial ha efectuado distintas actuaciones para hacer frente a la enfermedad renal crónica no tradicional, concretamente, a través de la conformación de comisiones especializadas, del dictado de normativa o bien, de la elaboración de protocolos. Asimismo, se pudo acreditar que el Ministerio de Salud continúa en la actualidad trabajando en busca de abordar integralmente la enfermedad en cuestión; de ahí que, esta Sala no pueda imputarle un comportamiento arbitrario en lo que a este tema en particular se refiere.
V.- TOCANTE AL USO DEL GLIFOSATO Y LA PRESUNTA AFECTACIÓN A LA SALUD Y AL AMBIENTE. Los recurrentes igualmente reclaman que las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y del Ministerio de Salud han permitido el uso en el país del agroquímico llamado glifosato, pese a que este último es un posible causante de la enfermedad renal crónica no tradicional, así como de cáncer.
Sobre el particular, el Ministerio de Salud informó a esta Sala que en el año 2017 la entonces Ministra de Salud promovió la conformación de un grupo de trabajo para analizar y atender las denuncias relacionadas con los efectos producidos por el uso del glifosato. De este modo, se creó la denominada “Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con Glifosato”, la cual se encuentra integrada por el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente y Energía, el Consejo de Salud Ocupacional, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Defensoría de los Habitantes de la República y el Comité Ambiente y Salud del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica. Asimismo, la referida autoridad informó que la citada comisión, en el mes de diciembre de 2018, emitió el documento denominado “Glifosato: caracterización de los posibles efectos para la salud y vías de exposición”, el cual concluyó, entre otros aspectos, lo siguiente: “el glifosato puede considerarse como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud, de acuerdo con el criterio de la IARC en la Monografía 112. Se considera además que las condiciones de uso del plaguicida requieren de medidas de seguridad que no pueden ser garantizadas a cabalidad en el país tomando en cuenta el perfil de los aplicadores y las condiciones ambientales, así como otras condiciones de uso prevalecientes en el país, tales como la aplicación aérea del herbicida”. En razón de lo anterior, el Ministro de Salud afirmó que dicha comisión se encuentra realizando actualmente una propuesta de reglamento a efecto de prohibir la importación, fabricación, comercialización y suministro de ingredientes activos grado técnico, sus sales y productos formulados que contengan glifosato.
Ahora bien, por su parte, el Ministro de Agricultura y Ganadería, al contestar la audiencia conferida por esta Sala, señaló primeramente que, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 30 de la Ley de Protección Fitosanitaria (Ley No. 7664), dicho ministerio es el competente para restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que su empleo es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente. En ese mismo orden de consideraciones, explicó que toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida en el país debe observar los procedimientos previamente establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico, por lo que no puede llevarse a cabo simplemente mediante la promulgación de un decreto ejecutivo, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos, que el producto daña la salud o el ambiente. Asimismo, el Ministro de Agricultura y Ganadería afirmó que con las pruebas y evidencias científicas existentes a la fecha, no resulta procedente la prohibición o la restricción del plaguicida glifosato. En particular, dicha autoridad manifestó que no hay evidencia alguna que el glifosato cause o contribuya con la enfermedad renal. De igual forma, aseveró que aunque la IARC (International Agency for Research on Cancer) haya clasificado el glifosato en la categoría 2A como “probable carcinógeno”, las autoridades regulatorias en los Estados Unidos, Europa, Canadá, Corea, Japón, Nueva Zelanda y Australia, han concluido que dicho producto no produce cáncer. Adicionalmente, afirmó que otro programa de la Organización Mundial de la Salud, concretamente, la reunión conjunta FAO/OMS sobre Residuos de Plaguicidas, posteriormente concluyó que “es poco probable que el glifosato represente un riesgo carcinogénico para los humanos por exposición a través de la dieta”. Igualmente, refirió que el llamado Estudio de la Salud Agrícola, que es el estudio de cohorte prospectivo más grande liderado por investigadores de las agencias del gobierno de Estados Unidos –incluyendo el Instituto Nacional de Cáncer, el Instituto Nacional de Ciencias de Salud Ambiental, la Agencia de Protección Ambiental y el Instituto Nacional para la Seguridad y Salud Ocupacional–, no demostró asociación aparente entre el glifosato y ninguno de los tumores sólidos y las neoplasias malignas de las células linfoides en general, incluyendo Linfoma No Hodgking y sus subtipos. Por consiguiente, el Ministro de Agricultura y Ganadería, en el caso concreto, señaló categóricamente que si el glifosato se utiliza de acuerdo a las disposiciones establecidas y para las cuales fue autorizado, esto no supone ningún riesgo inaceptable para la salud o el ambiente.
Como puede observarse con meridiana claridad, las autoridades estatales recurridas poseen criterios absolutamente contrapuestos con respecto a los efectos que produce el uso del plaguicida conocido como glifosato en la salud de los seres humanos y en el ambiente en general. En esencia, el Ministerio de Salud, con base en una reciente investigación realizada junto con otras autoridades públicas, incluido el Ministerio de Ambiente y Energía (la cual, a su vez, se encuentra sustentada en varios estudios y criterios emitidos por expertos), señaló que el producto glifosato es de alta peligrosidad y produce efectos negativos en la salud y el ambiente, mientras que, por su parte, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con fundamento también en otras investigaciones y estudios efectuados, sostuvo lo contrario.
Asimismo, se tiene por demostrada la existencia de un conflicto en cuanto a la entidad que tiene competencia para disponer la restricción o eliminación del referido producto en caso de considerarse dañino para la salud y el ambiente, así como el procedimiento correcto para tal efecto. Nótese que a pesar que el Ministerio de Salud señaló que emitiría un reglamento para prohibir el uso del glifosato, el Ministerio de Agricultura y Ganadería fue enfático en indicar que, con fundamento en lo dispuesto en la citada Ley No. 7664, es dicho ministerio el que cuenta con tal potestad, previo cumplimiento de los procedimientos establecidos al efecto en el ordenamiento jurídico. Igualmente, el Ministro de Agricultura y Ganadería señaló que dicha disposición no puede ejecutarse simplemente a través del dictado de un decreto ejecutivo, pues previamente se debe demostrar, mediante estudios técnicos y científicos y, conforme los lineamientos establecidos, si el plaguicida bajo estudio daña o no la salud y el ambiente.
Bajo tal estado de cosas, este Tribunal Constitucional estima que no resulta competente para analizar por el fondo los agravios y argumentos supra citados. Esto, pues no se cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de este proceso amparo, si el plaguicida alegado por los recurrentes es dañino o no y, por consiguiente, si debe prohibirse su comercialización y uso en el país. No puede esta Sala, en este caso particular y, por tratarse de un tema estrictamente técnico, respaldar el criterio de una autoridad pública en detrimento de otra, cuando ambas son especialistas en la materia bajo estudio y sostienen sus criterios con fundamento en estudios científicos emitidos al efecto. Mucho menos, se podría entrar a analizar cada uno de los estudios técnicos aportados a los autos por ambas partes, así como por los coadyuvantes activos y pasivos, para finalmente determinar cuál de todos es el que debe privar ante las circunstancias descritas en este proceso. Lo anterior implica claramente una discusión cuya resolución excede la naturaleza eminentemente sumaria del recurso de amparo, donde no es material ni razonablemente posible entrar a la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas como las que se requieren para dilucidar el objeto del presente asunto.
Tampoco, este Tribunal se encuentra en posición de determinar cuál de los ministerios es el competente para restringir o limitar el uso del producto en cuestión ni, mucho menos, el procedimiento correcto a seguir.
Todos estos alegatos y posiciones, por consiguiente, deben ser analizadas, discutidas y dirimidas por las propias autoridades recurridas o bien, deben plantearse ante las vías jurisdiccionales de índole ordinario que correspondan, pues, como se dijo, exceden el carácter sumario del recurso de amparo, así como la competencia de este Tribunal otorgada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la propia Constitución Política.
VI.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se impone desestimar el presente proceso de amparo.
VII.- Razones adicionales de la Magistrada Esquivel Rodríguez. En el presente asunto comparto la posición de la mayoría respecto a que este Tribunal declara sin lugar el presente recurso por la naturaleza sumaria del recurso de amparo y la complejidad de los estudios que se refiere, lo cual debe ser atendido ante otra instancia que determine si existe una posible afectación al medio ambiente. Lo anterior, pues no se cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de este proceso amparo, si el plaguicida alegado por los recurrentes es dañino o no y, por consiguiente, si debe prohibirse su comercialización y uso en el país. Asimismo, también comparto el punto respecto a que esta Sala tampoco se encuentra en posición de determinar cuál de los ministerios es el competente para restringir o limitar el uso del producto en cuestión ni, mucho menos, el procedimiento correcto a seguir. Sin embargo, considero prudente recordar que este Tribunal, mediante sentencia número 2019-004046 de las 09:30 horas del 08 de marzo de 2019, con redacción de esta Magistrada, estableció que existe una obligación del Estado en su totalidad de garantizar el derecho a la alimentación, el cual se considera cumplido cuando las personas tienen acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada y a los medios para obtenerla. De esta manera, existe seguridad alimentaria cuando toda la población, y en todo momento, tiene acceso físico, social y económico a alimentos seguros y nutritivos que satisfacen sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida activa y saludable. Además, el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria implica una serie de principios que se deben cumplir, entre los cuales encontramos la disponibilidad, el consumo, y la utilización biológica de los alimentos. Así, siguiendo lo indicado en el voto señalado, la disponibilidad se refiere a la cantidad y calidad de los alimentos que la población tiene disponibles para su consumo a escala local, regional o nacional. Respecto, al acceso, se entiende como la capacidad de la población para adquirir los alimentos (comprar o producir) suficientes y variados para cubrir sus necesidades nutricionales, depende del precio, la disponibilidad, el poder adquisitivo, y el autoconsumo de alimentos. Se refuerza el hecho de que el acceso de la población vulnerable a alimentos debe ser garantizado por el área de protección social, con la finalidad de fortalecer los núcleos de las familias, apoyar poblaciones en desventaja social, (entrega de recursos temporales, incentivo para el desarrollo de capital social, incentivo para la capacitación y desarrollo de competencias laborales), servicios de bienestar social para adultos mayores, personas en indigencia y aquellos con discapacidad. Por otra parte, respecto al consumo se indica que está condicionado por la producción de alimentos en el hogar, el nivel de ingresos, el tamaño de la familia, la distribución intrafamiliar de los alimentos, la educación nutricional, los conocimientos en la selección, la preparación y la cocción, según las costumbres y tradiciones del lugar, el efecto de la publicidad (positivo o negativo) y medios de comunicación en la selección de alimentos para su consumo. Por último, en cuanto a la utilización biológica, se define como la utilización que hace el organismo de los nutrientes obtenidos de los alimentos, la cual depende tanto del alimento (composición química y combinación con otros alimentos), como del estado nutricional y de salud de las personas que puede afectar la absorción y la bio-disponibilidad de nutrientes de la dieta. Está condicionada por la cobertura y uso de servicios de salud, saneamiento ambiental, programas de fortificación alimentos y alimentación complementaria, entre otras. Por consiguiente, es menester recordarle a los recurridos que, respecto al tema del uso de agroquímicos en la producción de alimentos, se deben respetar estos aspectos del derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria, pues no se trata únicamente de disponer de cualquier alimento para la población, sino que éstos deben cumplir con la calidad y disposiciones señaladas. Lo anterior es de suma importancia en el país, pues, según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), del World Resources Institute y del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional, Costa Rica es el mayor consumidor en el mundo de plaguicidas químicos en la agricultura. Específicamente, datos del World Resources Institute presenta al país como el mayor consumidor de plaguicidas en el mundo, con 51.2 kg por hectárea. En América Latina le siguen, bastante lejos, Colombia con 16.7 kg, y Ecuador con 6 kg. En un mismo sentido, datos del 2015 en poder del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional (UNA) demuestran que en el país se usan en promedio 18,2 kilogramos de plaguicidas por hectárea de cultivo agrícola. Así, los mismos datos señalan que, comparado con otros países, Costa Rica aparece en el primer lugar mundial, seguido por China, con 17 kilos. De esta forma, estos datos revelan una preocupante realidad para el país. Por ende, estimo adecuado indicarle a los recurridos que el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria son derechos fundamentales que el Estado debe garantizar asumiendo políticas que los refuercen, adoptando los principios de universalidad e igualdad para lograr la satisfacción de este derecho elemental para la vida. De este modo, al momento de analizar el uso en el país del agroquímico llamado glifosato, se deben respetar y tutelar estos derechos y los principios que ellos contienen.
VIII.- Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Esquivel Rodríguez da razones adicionales.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Mauricio Chacón J.
Ileana Sánchez N.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *VRMMOWOF9KM61* 1
Revisión del Documento *190016620007CO* Res. Nº 2019007009 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiseis de abril de dos mil diecinueve .
Recurso de amparo interpuesto por ÁNGEL LARA ALVARADO, portador de la cédula de identidad No. 0501240160 y OTROS, contra EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA y EL MINISTERIO DE SALUD.
RESULTANDO:
1.- Por escrito recibido en la Sala el 1 de febrero de 2019, los recurrentes interponen recurso de amparo y manifiestan que son familiares y/o afectados directos de la enfermedad renal crónica no tradicional (ERCNT) que existe en Guanacaste. Manifiestan que, en su criterio, la epidemia no ha sido atendida con la seriedad que se requiere por parte de las autoridades recurridas. Indican que la Organización Panamericana de la Salud ha dado cuenta de esta epidemia, la cual se denomina no tradicional porque la población que la sufre no presenta las características de una lesión consecuencia de la diabetes o la presión alta, sino que son personas jóvenes, la mayoría trabajadoras del campo. Establecen que la seriedad de esta condición fue reconocida por la OPS en su 52avo Consejo Directivo, el 30 de setiembre de 2013, en el que se retomó la Declaración de San Salvador de 16 de abril de 2013, suscrita por Costa Rica. Narran que en tal declaración se tomaron varios acuerdos, especialmente en los puntos 3 a 11. Mencionan que al cabo de 6 años, los recurridos no han implementado medida alguna para su cumplimiento ni el abordaje integral del problema de salud indicado, pues se ha omitido toda acción tendente a corregir los condicionantes de la salud que están involucrados. Agregan que a pesar que el agroquímico glifosato ha sido reconocido como factor causal de la enfermedad a nivel global, no se han tomado medidas para limitar su uso indiscriminado por parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Refieren que el Ministerio de Salud ni el Ministerio de Agricultura y Ganadería utilizan el principio precautorio para prevenir el uso del glifosato como una de las posibles causas de la referida enfermedad (ERCNT). Mencionan que según la monografía 127 de la Agencia Internacional de Investigación sobre Cáncer, el glifosato es probablemente cancerígeno para los seres humanos. Dicho producto ha sido reconocido por otros países como muy peligroso para la salud humana y el medio ambiente. Mencionan que dicho químico está prohibido en Sri Lanka ante la sospecha de estar relacionado con la enfermedad renal crónica por interacción con metales pesados en el agua de bebida y también se prohibió en El Salvador, motivado por la enfermedad renal crónica en el país. Narran que Bélgica, Holanda, Bermudas, Malta y Francia también prohibieron su uso, debido a su toxicidad. Comentan que la Oficina de Evaluación de Peligros para la Salud Ambiental de California, catalogó al "glifosato" como causante de cáncer en el 2017 y obligó a etiquetar con esa leyenda el que se vende en el estado de California. Indican que recientemente en Estados Unidos un jardinero de California, que padece "linfoma no Hodkin", tipo cáncer terminal, ganó un juicio contra el principal fabricante, la transnacional Monsanto, y el Tribunal le asignó 289 millones de dólares, creando un precedente y abriendo el camino para muchas demandas similares. Estiman que la omisión de los recurridos compromete gravemente sus derechos fundamentales. En consecuencia, solicitan que se tomen las medidas pertinentes para atender la citada enfermedad y, a su vez, se prohíba el uso de glifosato en Costa Rica.
2.- Por resolución de las 16:16 hrs. de 5 de febrero de 2019, se le dio curso al proceso y se requirieron los informes a las autoridades recurridas.
3.- Mediante memorial aportado a la Sala el 8 de febrero de 2019, Otilio Ruiz Quirós y otros, solicitan que se les tenga como coadyuvantes activos del presente proceso. Indican que los recurridos no han tomado las medidas pertinentes para atender la epidemia (enfermedad renal crónica no tradicional) que se sufre en Guanacaste. Solicitan que se acoja el presente amparo.
4.- Por oficio presentado en la Sala el 11 de febrero de 2019, Daniel Salas Peraza, en su condición de Ministro de Salud, informa bajo juramento conforme lo señalado, en primer término, por el Dr. Rodrigo Marín Rodríguez, Director de la Dirección de Vigilancia de la Salud, tocante a la atención de la epidemia de enfermedad renal crónica no tradicional. En ese particular, señala, expresamente, lo siguiente: “es más frecuente en los trabajadores masculino, y de especial gravedad en los cortadores de caña de azúcar. Las mujeres tiene también mayor riesgo en esas zonas (…) Los principales factores de riesgo posiblemente relacionados con este cuadro son los siguientes: Trabajo extenuante físico y de agricultura en climas calientes. El uso de Antiinflamatorios no esteroideos. La exposición a plaguicidas. Sexo masculino. Calidad del Agua potable. Clase económica baja. Consumo de bebidas azucaradas para la rehidratación. Principales Hallazgos: 1. En Costa Rica se definió mediante el Decreto N° 38372-S promulgado en abril de 2014, que formaran las siguientes comisiones: Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana, dentro de sus funciones se encuentran como lo indica el artículo 6: Articular la gestión de las diferentes direcciones del Ministerio de Salud para ejercer la función rectora en este tema prioritario de salud pública y Recomendar directrices y lineamientos a la comisión técnica ampliada… Asimismo, se crea la Comisión Nacional Interinstitucional de Nefropatía Mesoamericana, en sus funciones se incluye según el artículo 12: b) Promover investigaciones de la Nefropatía Mesoamericana en Costa Rica… Promover la realización de un mapeo completo de la Nefropatía Mesoamericana, definiendo zonas prioritarias para intervención”. 2. Que a través de esta comisión se promulgaron los Decretos: Decreto No. 39709-S. Zonas endémicas para la vigilancia epidemiológica de la enfermedad renal crónica. Decreto No. 39147-S-TSS. Reglamento para la prevención y protección de las personas trabajadoras expuestas a estrés término por calor. Decreto N°39589-S. Oficialización de la norma de hidratación de las personas expuestas a estrés térmico por calor en actividades físicas de tipo laboral de riesgo IV. Decreto No. DM-FP-8138-2016. Acuerdo para Declarar de Interés Público y Nacional La Norma nacional para la prevención, detección y atención a las personas con enfermedad renal crónica. Decreto No. 40556-S. Nuevo Reglamento de vigilancia de la salud”. Decreto No. 38372-S Creación de la Comisión de Gestión Institucional e Interinstitucional de Nefropatía Mesoamericana de abril del 2014. 3. Que en conjunto con las comisiones se realizó análisis de la información determinando las zonas endémicas para realizar la vigilancia epidemiológica de enfermedad renal crónica, según el decreto N° 39709-S de abril de 2016. 4. Que la notificación de la Enfermedad Renal Crónica inició luego de incluirse en el Decreto 40556-S, promulgado en agosto 2017, la cual se realiza mediante Boleta Ve-01 de forma semanal. 5. Que en seguimiento a la promulgación de estos decretos y como parte de la Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana, esta Dirección de Vigilancia ha trabajado en conjunto diversas actividades como lo son: la definición de caso sospechoso y caso confirmado de ERCnt. 6. Debido a que la Enfermedad Renal Crónica es secundaria a diversas enfermedades entre ellas diabetes mellitus, hipertensión arterial, glomerulopatías y las intervenciones terapeúticas y prevención de factores de riesgo son diferentes de las causadas por la Enfermedad Renal Crónica no tradicional, es necesario establecer una definición de caso que excluya todas las otras posibles causas de Enfermedad Renal Crónica. 7. Que la definición de caso permite el seguimiento de los casos y la identificación de sus factores de riesgo para establecer otras acciones además de las ya definidas en los decretos N° 39147-S-TSS, N° 39589-S. 8. Las definiciones de caso son suficientemente sensibles como para poder identificar a las personas con daño renal antes de que estas se encuentren en estadios muy avanzados, para dar un abordaje más oportuno a estos pacientes. 9. Se está desarrollando el protocolo de vigilancia de la enfermedad renal crónica no tradicional, el cual incluye las definiciones de caso sospechoso y caso confirmado, este último se estará investigando mediante una ficha diseñada para tal efecto, con el fin de encontrar factores comunes entre las personas enfermas que orienten a las posibles causas de la enfermedad. 10. A partir de la implementación del protocolo, la notificación de los casos de enfermedad crónica no tradicional será obligatoria como establece el mismo. 11. Que la presentación a las autoridades ministeriales del protocolo de vigilancia de la enfermedad renal crónica no tradicional se estará haciendo en febrero de 2019. 12. La capacitación a los usuarios del protocolo de vigilancia se hará en marzo de 2019 y su implementación se realizará entre marzo y abril de 2019. 13- Como parte de este proceso investigativo en conjunto con la Dirección de Desarrollo Científico del Ministerio de Salud, se está diseñando un protocolo de investigación para realizar un estudio de causalidad, de forma que se conozcan los principales factores de riesgo de la enfermedad para que los tomadores de decisiones puedan establecer las políticas públicas que se consideren de acuerdo a los hallazgos. 14. Que la Dirección de Vigilancia de la Salud pertenece a ambas comisiones y en el marco de sus competencias se están desarrollando las intervenciones mencionadas”. Señala que, por su parte, el Ingeniero Androvetto Villalobos, Director de la Dirección de Protección al Ambiente Humano, sobre el glifosato, expuso lo siguiente: “Mediante oficio DM-3933-2017 del 13 de junio del 2017, la entonces Ministra de Salud a.i., Dra. María Esther Anchía Angulo, solicita al Dr. Daniel Salas Peraza, entonces Director a.i. de la Dirección de Vigilancia de la Salud y al Ing. Eugenio Androvetto Villalobos, Director de Protección al Ambiente Humano, conformar un grupo de trabajo para atender denuncia sobre los efectos del Glifosato en la salud humana, en virtud de los informes de la Agencia Internacional de Investigaciones en Cáncer (IARC) y la alta probabilidad de efectos cancerígenos en los humanos. Se crea la comisión, la cual se compone de las siguientes instituciones que la integran: Ministro de Salud (Coordinación de la Comisión). Ministerio de Ambiente y Energía. Consejo de Salud Ocupacional. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Defensoría de los Habitantes de la República. Comité Ambiente y Salud del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica. La citada comisión denominada Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con Glifosato, realiza la investigación del caso, de la cual emite el Documento denominado: Glifosato: caracterización de los posibles efectos para la salud y vías de exposición (…) Del citado estudio se desprenden las siguientes conclusiones y recomendaciones: (…) 2. Según datos proporcionados por el SFE, el glifosato es el herbicida de mayor uso en Costa Rica, con un promedio anual de uso aparente superior a 1500 toneladas de ingrediente activo. Esto produce una alta exposición a los trabajadores agropecuarios que alcanza valores de 4,5 a 8,9 kg i.a según el registro de los años 2012 al 2016. (…) 5. El 20 de marzo del 2015 la IARC/OMS aumentó la calificación de riesgo del glifosato para la salud humana, incorporándolo a la lista de sustancias “probablemente carcinógenas” del grupo 2A, que se utiliza cuando hay pruebas indicativas de carcinogenicidad en seres humanos y suficiente evidencia de carcinogenicidad en animales de experimentación (…) 9. El potencial de daño agudo a la salud humana por productos que contienen glifosato se ha comprobado a raíz de los estudios de intoxicaciones deliberadas, las que presentan un amplio rango de manifestaciones clínicas dosis-dependientes, que van desde irritación de conjuntivas, piel y garganta con dosis menores hasta efectos corrosivos del tubo digestivo, disfunción renal y hepática, shock y fallo respiratorio (…) 10. Una vía de exposición para la persona trabajadora puede ser la ingestión de alimentos y agua contaminada, así como el contacto mano-boca. (…) 11. La exposición de las personas trabajadoras en Costa Rica aumenta debido a carencias como el uso incompleto o incorrecto del equipo de protección personal que, además, no se adapta a las condiciones climáticas del país, la falta de capacitación y licencia en el manejo y uso de plaguicidas y la falta de exámenes médicos preexposición y periódicos (…) 13. La exposición de la población en general a productos que contienen glifosato es extendida y recurrente, ya que los residuos están en los alimentos y en el agua. Además, por ser un herbicida sistémico que la planta no metaboliza, no puede ser removido de los alimentos por medio de lavado, pelado o procesado (…) 14. Tanto el glifosato como su metabólito AMPA (ácido aminometilfosfónico), muestran una residualidad de hasta dos años en semillas (…) 15. Estudios científicos en América Latina revelan numerosos efectos agudos y crónicos de las formulaciones de glifosato, sobre todo en trabajadores y vecinos de plantaciones, más evidentes como resultados de la aplicación área (…) 20. La Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con glifosato concluye que el glifosato puede considerarse como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud, de acuerdo con el criterio de la IARC en la Monografía 112. Se considera además que las condiciones de uso del plaguicida requieren de medidas de seguridad que no pueden ser garantizadas a cabalidad en el país tomando en cuenta el perfil de los aplicadores y las condiciones ambientales, así como otras condiciones de uso prevalecientes en el país, tales como la aplicación aérea del herbicida. (…) 22. El Estado debe regular las sustancias químicas o afines para uso agrícola de forma que sean manejadas correcta y razonablemente y no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. A fin de cumplir con el deber de protección de la salud pública, el principio precautorio ambiental contenido en el artículo 11, incisos 1 y 2 de la Ley 7788, Ley de Biodiversidad y el artículo 5, inciso e), de la Ley 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, y las mejores prácticas agrícolas, se hace necesario y oportuno prohibir el uso del glifosato, sus sales y formulaciones que las contengan, en particular considerando que existen alternativas químicas y no químicas a dichas sustancias. Producto de lo anterior, la Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con Glifosato realiza una propuesta de reglamento denominada Prohibición de la importación, fabricación, comercialización y suministro de ingredientes activos grado técnico, sus sales y productos formulados que contengan el ingrediente activo n-(fosfonometil) glicina (glifosato), el cual tiene como objetivo: “(…) prohibir la importación, fabricación, comercialización y suministro de ingredientes activos grado técnico, sus sales y productos formulados que contengan el ingrediente activo N-(fosfonometil) glicina (Glifosato) en todo el territorio nacional”. Aclara que la propuesta de reglamento que se indica actualmente se encuentra en análisis en dicho despacho ministerial. Manifiesta que dada la conclusión a la que llega la Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con glifosato, a dicho plaguicida le resulta aplicable lo que establece el inciso o), del artículo 5°, de la Ley No. 7664, Ley de Protección Fitosanitaria. Afirma que el Ministerio de Salud ha tomado las medidas necesarias para atender la epidemia de enfermedad renal crónica no tradicional, a través de la emisión de los Decretos Ejecutivos No. 38372-S Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana; No. 39709-S Zonas endémicas para la vigilancia epidemiológica de la enfermedad renal crónica; No. 39147S-S-TSS Reglamento para la prevención y protección de las personas trabajadoras expuestas a estrés térmico por calor; No. 39589-S Oficialización de la norma de hidratación de las personas expuestas a estrés térmico por calor en actividades físicas de tipo laboral de riesgo IV; No. DM-FP-8138-2016 Acuerdo para Declarar de Interés Público y Nacional La Norma Nacional para la Prevención, Detección y Atención a las Personas con Enfermedad Renal Crónica y No. 40556-S Nuevo Reglamento de Vigilancia de la Salud. Reitera que en el año 2017 se creó la Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con glifosato. Refiere que dicha comisión llegó a la conclusión que el glifosato puede ser considerado como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud. Manifiesta que no llevan razón los recurrentes cuando indican que el Ministerio de Salud no ha implementado medida alguna, pues desde el año 2013 se encuentra trabajando en ambos temas. Solicita que se desestime el recurso planteado.
5.- Por oficio aportado a la Sala el 12 de febrero de 2019, Jaime Enrique García González solicita que se le tenga como coadyuvante activo. Indica que existe suficiente prueba científica y documental que acredita los riesgos que produce el uso del glifosato en la salud y el ambiente en general.
6.- Por oficio presentado en la Sala el 21 de febrero de 2019, Luis Renato Alvarado Rivera, en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería, informa bajo juramento que es dicho ministerio la autoridad competente para prohibir un plaguicida de uso agrícola. Refiere que, según el artículo 5°, inciso o), de la Ley No. 7664, es el Servicio Fitosanitario del Estado al que le corresponde controlar las sustancias químicas en lo tocante a su inscripción e importación. Asimismo, el artículo 23 de ese mismo cuerpo normativo establece la obligación que todas las sustancias químicas para uso agrícola deben inscribirse en el registro del Servicio Fitosanitario del Estado conforme a los requisitos que señale el reglamento a la ley. Igualmente, indica que es “para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país”. Agrega que el ordinal 30 de la citada Ley No. 7664 indica que el Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, almacenamiento, venta, mezcla y utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que su empleo es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente. De otra parte, señala que la prohibición de un plaguicida registrado en Costa Rica debe cumplir con lo dispuesto en la resolución No. 118-2004 (COMIECO) de 28 de junio de 2004. Explica que nuestro país, mediante el Decreto Ejecutivo No. 39161- COMEX-MAG de 26 de julio de 2004, puso en vigencia la supra citada resolución. Esta última en su anexo 4 establece el procedimiento para la inclusión de un ingrediente activo en la lista armonizada de plaguicidas prohibidos en unión aduanera. De modo expreso, dicho anexo sobre procedimiento establece lo siguiente: “El responsable será la autoridad de registro del país solicitante. Cuando algún país miembro solicite la inclusión de un producto en la lista armonizada de productos prohibidos deberá hacerlo previa evaluación con base en la “Norma para el trámite de solicitudes de revisión de registros de plaguicidas con fines de restricción o prohibición de uso”. Se dará un plazo de 30 días calendario para recibir comentarios de los demás países. Si algún país presenta oposición deberá presentar justificación técnico-científica al respecto. Una vez cumplido el plazo, si no hay oposición se considerará aceptada la solicitud. Se aprobará su inclusión únicamente por unanimidad y se emitirá una resolución firmada por los Estados Parte.” Conforme dictámenes de la Procuraduría General de la República, la resolución No. 118-2004 (reconocida mediante el Decreto No. 39161-COMEX) debe prevalecer en caso de choque con alguna otra normativa de rango inferior. En consecuencia, indica que toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida debe observar el procedimiento establecido en la norma comunitaria supra citada. Menciona que no puede pretenderse, mediante decreto ejecutivo, impedir la comercialización de un producto registrado sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos, que el plaguicida daña la salud y el ambiente. Tampoco es procedente pretender cancelar registros vigentes mediante decreto ejecutivo. Tal y como lo indica la Procuraduría General de la República, si el Ministerio de Ambiente o el Ministerio de Salud consideran que se debe anular un registro de IAGT o de producto formulado que se encuentre vigente, están facultados para solicitar dicha anulación cumpliendo los procedimientos que indica la Ley General de la Administración Pública y el “Código de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”, concretamente, mediante la nulidad absoluta, evidente y manifiesta y el proceso de lesividad. La prohibición del uso agrícola no puede ser antojadiza o arbitraria, pues necesariamente tiene que tener una base científica derivada del perfil toxi y eco del producto. Además debe estar basada en la clasificación toxicológica y en el nivel de riesgo del proyecto. Por imperativo legal (artículo 29 LPF), solo puede declararse la venta y uso restringido a los plaguicidas clasificados en la categoría de mayor toxicidad. Según la OMS correspondería a los plaguicidas clasificados en la Clase I a: Productos sumamente peligros, muy tóxicos, identificados con la banda roja y con una DL50 oral >20 y >40 dermal para formulaciones líquidas y para formulaciones sólidas la DL50 de >5 la oral y de >10 la dermal. A partir del desarrollo de sustancias químicas sintéticas y órganos sintéticos, se han elaborado diversos plaguicidas con diferentes actividades entre las que se encuentran sustancias con capacidad y toxicidad diferente. Estas sustancias se pueden clasificar por: a) toxicidad, b) grupo estructura y c) función. En Costa Rica los plaguicidas se clasifican de acuerdo a lo recomendado por la OMS. Esta clasificación toxicológica se basa en el grado de peligrosidad, entendido como la capacidad de producir daño agudo a la salud cuando se produce una o múltiples exposiciones en un tiempo relativamente corto. En esta clasificación los plaguicidas se dividen en categorías de mayor o menor peligrosidad según la DL50 oral y cutánea y de acuerdo a la ley vigente (artículo 29 de la Ley No. 7664) se debe entender que los plaguicidas de venta restringida son los que se venden bajo receta profesional. Para entrar en esa categoría (venta restringida) deben concurrir dos presupuestos: estar clasificados en la categoría de mayor toxicidad y que haya declaratoria de uso restringido por parte del Poder Ejecutivo. Reitera que la propuesta de la prohibición absoluta debe derivar de un análisis técnico. Debe existir fundamento técnico o científico que justifique la prohibición propuesta. Señala que, conforme lo indicó la Procuraduría General de la República en el dictamen No. C-255-2009 de 9 de septiembre de 2009, “A partir de que un plaguicida queda registrado el justiciable ha consolidado una situación jurídica, independientemente de si se hizo o no una debida integración del ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, la Administración debe respetar ese derecho”. Indica que es claro que, a partir que un plaguicida queda registrado, el titular del registro ha consolidado una situación jurídica. Refiere que si el Ministerio de Ambiente o el Ministerio de Salud consideran que se debe anular un registro de IAGT o de producto formulado que se encuentre vigente, independientemente de la normativa con la que este registro haya sido otorgado –por considerar que no se haya realizado una evaluación ambiental y de salud–, pueden y están facultados para solicitar la anulación de ese registro, conforme los procedimientos de nulidad fijados por la Ley General de la Administración Pública y el “Código de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”. Por ende, refiere que no es aceptable la propuesta, por cuanto plantea la cancelación de registros mediante decreto ejecutivo y esto podría lesionar derechos y garantías constitucionales como lo es el derecho de defensa y el debido proceso. Agrega que en el pasado mes de julio se remitió al Despacho del Ministro de Ambiente y al del Ministro de Salud el oficio No. DM-MAG-543-2018 de 20 de julio de 2018 con el objeto de notificarles formalmente que todo proyecto o iniciativa reglamentaria para restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola estará a cargo de esta cartera ministerial. Asimismo, se les dijo que el Ministerio de Agricultura –previo análisis y valoración de las razones técnicas y científicas–, establecerá las medidas de restricción o prohibición que se estimen necesarias para proteger la salud y el ambiente mediante decreto ejecutivo del Poder Ejecutivo en sentido estricto (Presidente y el Ministro de Agricultura). Asimismo, mediante dicho oficio se les recordó que la Procuraduría General de la República, a través del Dictamen No. C-175-2005 de 11 de mayo de 2005, señaló lo siguiente: “En materia de control de los establecimientos e insumos para uso agrícola, el Ministerio tiene la potestad de restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines, así como de equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente (artículo 30). Ahora bien, debe recordarse que el Poder Ejecutivo lo constituyen el Presidente de la República y el Ministro del ramo y que, para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo, “…habrá los Ministros de Gobierno que determine la Ley” (artículo 141 de la Constitución Política). Entonces, si bien al Ejecutivo le compete la definición de las políticas en materia agropecuaria, con inclusión de la materia fitosanitaria, el Ministerio de Agricultura y Ganadería es el órgano con competencia específica en la materia, tal y como se deriva de la Ley en cuestión.”. Menciona que también se les reiteró a los señores Ministros que en el Ministerio de Agricultura y Ganadería se encuentran anuentes y con la mejor disposición de recibir sugerencias, recomendaciones y solicitudes para futuras prohibiciones o restricciones de sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola. Igualmente, se les requirió que en estas solicitudes se incluyan las razones y argumentos técnicos y científicos que justifiquen el motivo por el cual el MAG debe emitir un decreto restringiendo o prohibiendo su uso agrícola. También se les hizo saber que en caso de prohibir el uso absoluto de sustancias que cuentan con un registro vigente, se encuentran obligados a respetar los derechos que ese registro otorga a los administrados, tal y como lo indicó la Procuraduría General de la República en el citado dictamen No. C-255-2009. Refiere que dicha Procuraduría señaló, expresamente, que “A partir de que un plaguicida queda registrado el justiciable ha consolidado una situación jurídica, independientemente de si se hizo o no una debida integración del ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, la Administración debe respetar ese derecho”. Reitera que a partir que un plaguicida queda registrado, el titular del registro ha consolidado una situación jurídica. Ahora bien, si el Ministerio de Salud considera que se debe anular un registro de IAGT o de producto formulado que se encuentre vigente, independientemente de la normativa con la que este registro haya sido otorgado (por considerar que hizo una evaluación ambiental y de salud) puede y está facultado para solicitar su anulación, cumpliendo con los procedimientos que fija la Ley General de la Administración Pública y el “Código de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”. Explica que se les hizo un cordial llamado a actuar de forma coordinada, pues no se puede pretender que los Ministerio de Agricultura, Salud o Ambiente impidan la comercialización de un producto registrado, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos, que el plaguicida daña la salud y el derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. Agrega que el MAG emitió también dos instrucciones ministeriales al Servicio Fitosanitario del Estado por oficio Nos. DM-669-2018 y DM-672-2018. La primera para establecer la posición institucional respecto del principio precautorio en materia de plaguicidas de uso agrícola y la segunda sobre criterios, políticas y competencias para futuras restricciones y prohibiciones de plaguicidas. Refiere que la posición institucional en cuanto al principio precautorio –aplicado al campo específico del registro y comercialización de agroquímicos–, es coincidente con el que externó la Procuraduría General de la República en el dictamen No. C-255-2009, bajo los siguientes términos: “Por último, en este análisis no se puede dejar de lado el principio precautorio, máxime que, en este caso, el registro del plaguicida constituye un acto previo para su importación, fabricación, manipulación, almacenaje, transporte, comercialización, suministro y aplicación. Cabe recordar que este principio implica lo siguiente:“C) PRINCIPIOS PREVENTIVO, PRECAUTORIO e IN DUBIO PRO NATURA 5) En la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, se enuncia el principio precautorio (principio 15): deber de los Estados de aplicar ampliamente el criterio de precaución. ‘De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio ‘in dubio pro natura’ (…) No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata’. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 5893-95 y 2004-14404. Con relación a los principios preventivos, precautorio e in dubio pro natura, ver también de la misma Sala los votos 5893-95, 1250 y 2219, los dos de 1999, 9773-2000, 1711 y 5048, los dos del 2001, 2515-2002, 3419, 6322 y 10421, los tres del 2003 y 1923-2004, entre otros)”. Señala que la tesis que están siguiendo no sólo impide daños irreversibles a la salud de la población y al ambiente, sino que constituye un antídoto frente a eventuales condenatorias contra el Estado por responsabilidad del Estado-Legislador. Con fundamento en lo anterior, la facultad que se le otorga al Servicio Fitosanitario del Estado en su artículo 14 se convertiría en una potestad-deber. También debe acatarse el dictamen referido en cuanto a las facultades de los Ministerio de Salud y Ambiente respecto de los plaguicidas registrados y el principio precautorio. Esto, por cuanto en dicho dictamen la Procuraduría General de la República se refiere específicamente a la aplicación de dicho principio en materia de plaguicidas agrícolas, su registro y comercialización. La Procuraduría indicó que, en el supuesto que un plaguicida que esté debidamente registrado (como IAGT o como plaguicida formulado) cause daños a la salud o al ambiente, tienen atribuciones y competencias para impedir la importación, fabricación, manipulación, almacenaje, transporte, comercialización, suministro y aplicación como medida precautoria o cautelar, mientras se declara lesivo el acto de registro. Esto, por cuanto el acto de registro del plaguicida no conlleva per se su uso indiscriminado. Todo lo contrario, cuando se demuestra que es un agente dañino para la salud y el ambiente, el Ministerio de Salud y de Ambiente pueden y deben adoptar todas las medidas necesarias para garantizar esos derechos fundamentales a toda la población. Por ello, es claro que tanto el MINSA como el MINAE están facultados, incluso obligados, a accionar legalmente en las situaciones en que un plaguicida que esté debidamente registrado cause daños a la salud o al ambiente. El hecho que no participen en los procesos de evaluación de la información y otorgamiento de registros, no menoscaba, enerva o impide el ejercicio de las competencias legales y constitucionales de tales ministerios, ni tampoco supone una trasgresión del principio precautorio. Explica que la posición institucional sobre el principio precautorio que se plasma en la Instrucción Ministerial No. DM-669-2018 aplica a los procesos de registro de fertilizantes, enmiendas para suelo, plaguicidas químicos, químicos sintéticos, sea ingrediente activo grado técnico o formulado, botánicos, microbiológicos o coadyuvantes, ampliaciones de uso y otras modificaciones al registro, así como a las iniciativas para la restricción y prohibiciones futuras de plaguicidas. Lo anterior, recordando que si se trata de sustancias que cuentan con un registro vigente, se debe respetar los derechos que el mismo otorga a los administrados. Indica que se instruye al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado a efecto que los funcionarios de ese órgano de mínima concentración queden notificados de la política y posición institucional, respecto del principio precautorio, su interpretación y aplicación en materia de registro, uso y control de agroquímicos de uso agrícola. De otra parte, refiere que la instrucción ministerial oficio No. DM-672-2018 (sobre criterios, políticas y competencias para futuras restricciones y prohibiciones de plaguicidas), ordena que en los trámites y procesos de registro, el Servicio Fitosanitario del Estado ajuste su accionar a lo siguiente: “Primero y a efecto de coordinar acciones futuros, que nos permitan actuar oportunamente en materia de restricciones y prohibiciones, se procederá en estricto apego a las competencias, poderes y deberes que el legislador le confirió de manera excluyente, exclusiva y prevalente, en el artículo 30 de la ley 7664 (…) En segundo término que en materia de control de los establecimientos e insumos para uso agrícola, el Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene la potestad de restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines, así como de equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente, en consecuencia el Ministerio de Agricultura y Ganadería es el órgano con competencia específica en la materia, tal y como se deriva de la Ley de Protección Fitosanitaria. Tercera se les hace saber que el despacho Ministerial notificó a los Ministerios de Salud y Ambiente, que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, se encuentra anuente y en la mejor disposición de recibir las sugerencias, recomendaciones o solicitudes de los Ministerios, insistiendo en que las mismas incluyan las razones y argumentos técnicos y científicos que justifiquen que el MAG emita un decreto restringiendo o prohibiendo una sustancia de uso agrícola. Además les recordó, que si se trata de sustancias que cuentan con un registro vigente, estamos obligados a respetar los derechos que ese registro otorga a los administrados, tal y como lo reitera el dictamen vinculante número C-255-2009 (…) Desde esa perspectiva, la Administración debe respetar ese derecho y cuarta se instruye al Director Ejecutivo del Servicio Fitosanitario del Estado, a efecto de que los funcionarios de ese órgano de mínima desconcentración queden notificados de la política y posición institucional, respecto de la potestad de restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines, así como de equipos de aplicación para uso agrícola, además para efectos de mejorar los procesos de control interno, la participación de funcionarios del Servicio Fitosanitario del Estado en foros, grupos de trabajo o iniciativas tendientes al análisis sobre restricciones y prohibiciones de plaguicidas deberá ser solicitada previamente al despacho Ministerial y su participación quedará sujeta a la aprobación de este Despacho (…)”. Sobre los hechos objeto del amparo, indica que el tema de restricciones y prohibiciones es un tema de manejo técnico y científico. No es un tema político. Por ende, resulta inaceptable que, por razones de otra índole, se decrete u ordene la restricción, prohibición, o suspensión de una sustancia de uso agrícola, debidamente registrada y sobre la cual no existen eventos de afectación a la salud, al ambiente o a la agricultura. Como autoridad competente su criterio es claro y concreto en que, con lo que hasta ahora se tiene de pruebas y evidencias científicas, no es procedente la prohibición o restricción del herbicida glifosato. Lo indicado por los recurrentes en el hecho primero no constituye evidencia de que el glifosato cause o contribuya con la enfermedad renal. Dicha enfermedad es una forma crónica progresiva de falla renal (nefropatía), que es un problema significativo de salud en Sri Lanka, en algunas partes de América Central y es conocida históricamente en Queensland, Australia y en las nefropatías de los Balcanes. Más importante aún, la referida enfermedad existía antes que se introdujera el uso del glifosato. Indica que el MAG sí ha tomado medidas técnicas y acciones fiscalizadoras para verificar que tanto los ingredientes activos grado técnico glifosato como las formulaciones a base de este IAGT, se registren y se utilicen conforme a las disposiciones de uso autorizados y que se comercialicen de conformidad con la etiqueta y panfleto que se les aprueba, con las indicaciones agronómicas, médicas, toxicológicas y ecotoxicológicas. Respecto a la afirmación de asociar el glifosato con la enfermedad renal crónica de etiología desconocida, señala que en la actualidad no se conoce evidencia convincente que soporte la contribución del glifosato a dicha enfermedad. Esto incluye la falta de estudios epidemiológicos que sugieran que las exposiciones a productos basados en glifosato estén asociadas con enfermedades renales. El glifosato no ha producido enfermedad renal en animales, aun cuando se haya ingerido a concentraciones muy altas. La Academia Nacional de Ciencias de Sri Lanka ha declarado que “(…) los datos científicos no apoyan la teoría que el glifosato sea la causa de la Enfermedad Crónica de Etiología Desconocida (…)”. Añade que el glifosato tiene una historia larga de uso seguro que consiste en una base de datos excepcionalmente grande. La Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos y la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, han revisado las propiedades de disruptor endocrino del glifosato. Ambas agencias regulatorias han concluido, basándose en diez ensayos separados de disrupción endocrina realizados dentro del llamado Programa de Detección de Disrupción Endocrina y en el peso de la evidencia, que el glifosato no posee potencial de disrupción endocrina a través de modos de acción estrogénicos, androgénicos, tiroideos, ni esteroidogénicos. Indica que los datos toxicológicos para el glifosato han demostrado que no existe evidencia de cancinogenicidad ni tampoco de efectos endocrinos mediados por tal producto. Adicionalmente no existe evidencia que el glifosato cause o contribuya a la aparición de la enfermedad renal. Aclara que el glifosato no está clasificado ni se ha propuesto clasificarlo como carcinógeno. Aunque la IARC clasificó el glifosato en la categoría 2A “probable carcinógeno”, las autoridades regulatorias en los Estados Unidos, Europa, Canadá, Corea, Japón, Nueva Zelanda y Australia, han concluido que dicho producto no produce cáncer. Además, otro programa de la Organización Mundial de la Salud, la Reunión Conjunta FAO/OMS sobre Residuos de Plaguicidas, posteriormente concluyó que “es poco probable que el glifosato represente un riesgo carcinogénico para los humanos por exposición a través de la dieta”. Indica que un panel de expertos revisó la evaluación de la IARC y concluyó que “los datos no soportan la conclusión de la IARC de que Glifosato es un probable carcinógeno para los humanos y, en forma consistente con evaluaciones regulatorias anteriores, concluyó además que es poco probable que el glifosato represente un riesgo carcinogénico para los humanos”. Adicionalmente, el llamado Estudio de la Salud Agrícola, el estudio de cohorte prospectivo más grande liderado por investigadores de las agencias del gobierno de Estados Unidos –incluyendo el Instituto Nacional de Cáncer, el Instituto Nacional de Ciencias de Salud Ambiental, la Agencia de Protección Ambiental y el Instituto Nacional para la Seguridad y Salud Ocupacional–, no demostró asociación aparente entre el glifosato y ninguno de los tumores sólidos y las neoplasias malignas de las células linfoides en general, incluyendo Linfoma No Hodgking y sus subtipos. Adjunta los enlaces que sostienen las conclusiones arriba referenciadas. Reitera que lo tocante a las restricciones y prohibiciones de plaguicidas no es un tema político, sino meramente técnico y científico. La decisión de prohibir el uso de una sustancia agrícola se sustenta en evidencia científica que acredita la eventual afectación de la salud o del ambiente. Sin embargo, en el caso del glifosato, está acreditado que si se utiliza de acuerdo a las disposiciones establecidas y para las cuales fue autorizado, esto no genera ningún riesgo inaceptable para la salud o el ambiente. Indica que los recurrentes confunden la fiscalización del uso autorizado de un plaguicida con la restricción o prohibición al uso de esto. Explica que los plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes y sustancias afines clasificados extremadamente y altamente peligros y aquellos que se declaren restringidos, sólo podrán venderse al usuario bajo receta profesional firmada por un profesional en ciencias agrícolas incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos. La receta profesional utilizada en la comercialización de plaguicidas sintéticos formulados, coadyuvantes y sustancias afines, se hará constar en formularios especiales aprobados por el Colegio de Ingenieros y Agrónomos de Costa Rica conforme el artículo 29 de la Ley de Protección Fitosanitaria. El MAG es la autoridad competente para prohibir o restringir severamente plaguicidas de uso agrícola. Sin embargo, indica que, a la fecha, no han recibido, para efecto de prohibir el glifosato, ninguna propuesta formal sustentada técnica, jurídica y científicamente. Se desconoce si el Ministerio de Salud tiene en análisis una propuesta en ese sentido. Solicita que se desestime el recurso planteado.
7.- Mediante memorial aportado a la Sala el 21 de febrero de 2019, Federico Lizano González, en calidad de Apoderado Generalísimo de la Asociación Cámara de Insumos Agropecuarios de Costa Rica, solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo del presente proceso. Estima que la acción de amparo incoada no tiene ningún sustento técnico, legal o científico. Señala que la prohibición del uso de glifosato afecta directamente a sus afiliados y, en general, la productividad agrícola del país.
8.- Por escrito aportado a la Sala el 21 de febrero de 2019, Juan Rafael Lizano Sáenz, en su condición de Presidente de la Cámara Nacional de Agricultura y Ganadería, solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo del presente proceso. Indica que cuenta con interés legítimo, ya que la organización que representa agrupa a 29 organizaciones de productores agrícolas, ganaderos y pesqueros. Asimismo tiene como asociados no sólo a cámaras de productores agrícolas, pecuarias y pesqueras, sino también a la Cámara Nacional de Agroinsumos y Productos Genéricos y a la Cámara Nacional de Insumos Agrícolas, las cuales están integradas por empresas dedicadas a la importación, formulación y comercialización –nacional e internacional–, de insumos agrícolas, entre estos plaguicidas, insecticidas, herbicidas y otras sustancias de uso en la agricultura. Sostiene que el uso del glifosato, desde hace muchas décadas, es esencial para la producción nacional. Por ende, tiene un interés para la citada cámara y sus agremiados, no solo por un tema comercial, sino para garantizar la seguridad y eficacia de todos los insumos de uso agrícola que cuentan con registro vigente y que fueran aprobados e inscritos a lo largo de estos años. Indica que con el fin de garantizar nuestra producción para consumo nacional y para la exportación, el sector agrícola depende hoy día del uso de los glifosato, por lo que resulta totalmente inviable pensar en su prohibición.
9.- Mediante memorial aportado a la Sala el 27 de febrero de 2019, Enrique Egloff Gerli, en su condición de representante legal con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, solicitó que se le tuviera como coadyuvante pasivo. Indica que se encuentra legitimado para formular la presente gestión, en el tanto la citada asociación (la cual cuenta con más de 800 afiliados), impulsa el desarrollo sostenible del sector productivo. Menciona que los cultivos de sus afiliados en el área agrícola dependen, en gran medida, del uso del glifosato, el cual se aplica de manera responsable, siguiendo los lineamientos del Ministerio de Agricultura y Ganadería y con base en cientos de estudios emitidos al efecto. Menciona que pretender prohibir el glifosato sin que exista una relación de causalidad clara con la enfermedad renal crónica no tradicional, no solo es temerario sino que causaría un profundo daño y retroceso en el país. Explica que la agroindustria costarricense debe competir internacionalmente con países que puedan utilizar los últimos avances tecnológicos y los insumos agrícolas más innovadores. En nuestro caso, indica que pasan los años y ha existido una total incapacidad de las autoridades en permitir el registro de insumos agrícolas innovadores. Si a esta realidad se le suma una infundada prohibición del glifosato, se reduciría totalmente la competitividad agrícola nacional siendo un importante golpe a la economía. Agrega que una decisión de prohibición causaría un daño irreparable a nuestras cosechas, pues no solo el producto es seguro, sino que también es la solución eficaz para el control de malezas de nuestra producción agrícola de consumo local y de exportación. Solicita que se desestime el recurso planteado.
10.- Mediante memorial aportado el 22 de marzo de 2019, Rigoberto Vega Arias, en su condición de Apoderado General Judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo. Indica que la pretensión de prohibir el glifosato amenaza a todo su sector productivo de quedarse sin opciones de combatir las malezas de los cultivos de la caña de azúcar. Sostiene que dicho producto no amenaza la salud.
11.- Por escrito aportado a la Sala el 26 de marzo de 2019, Jaime Enrique García González, quien se apersonó anteriormente como coadyuvante, hace alusión a la amplia gama de efectos tóxicos que produce el uso del herbicida glifosato. Asimismo, aporta varias referencias que, en su criterio, acreditan dicha aseveración. Solicita que se declare con lugar el recurso planteado.
12.- Mediante memorial aportado el 29 de marzo de 2019, Jaime Enrique García González emitió una serie de consideraciones adicionales con respecto al uso del herbicida glifosato.
13.- Mediante memorial aportado a la Sala el 2 de abril de 2019, Jaime Enrique García González adjuntó a los autos una noticia sobre el tema bajo estudio.
14.- Mediante memorial aportado a la Sala el 9 de abril de 2019, Jaime Enrique García González adjuntó a los autos prueba para mejor resolver.
15.- Por escrito aportado a la Sala el 12 de abril de 2019, Guido Vargas Artavia, en su condición de Secretario General de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL), solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo. Asevera que existe evidencia científica reciente emitida por agencias regulatorias en materia agrícola y de salud, que acredita que el glifosato no produce cáncer ni tiene relación con la enfermedad renal crónica no tradicional.
16.- Mediante memoriales aportados a la Sala los días 23 y 25 de abril de 2019, Jaime Enrique García González, adjuntó prueba científica.
17.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Araya García; y,
CONSIDERANDO:
I.- SOBRE LAS SOLICITUDES DE COADYUVANCIAS ACTIVAS Y PASIVAS. Mediante escritos agregados a los autos los días 8 y 12 de febrero del 2019, Otilio Ruiz Quirós y otros interesados, así como Jaime Enrique García González, respectivamente, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activos del presente proceso. Estos últimos indicaron que los recurridos no han tomado las medidas pertinentes para atender enfermedad la renal crónica no tradicional y que existe suficiente prueba científica y documental que respalda los riesgos que produce el uso del glifosato en la salud y el ambiente en general. De otra parte, por escritos aportados los días 21 y 27 de febrero de 2019, Federico Lizano González, en calidad de Apoderado Generalísimo de la Asociación Cámara de Insumos Agropecuarios de Costa Rica, Juan Rafael Lizano Sáenz, en su condición de Presidente de la Cámara Nacional de Agricultura y Ganadería y Enrique Egloff Gerli, en su condición de representante legal con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. Igualmente, mediante memoriales aportados el 22 de marzo de 2019 y el 12 de abril de 2019, Rigoberto Vega Arias, en su condición de Apoderado General Judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) y Guido Vargas Artavia, en su condición de Secretario General de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL), solicitaron respectivamente que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. En términos generales, estos últimos interesados indican que la prohibición del uso de glifosato afecta directamente a sus afiliados y, en general, la productividad agrícola del país. Asimismo, sostuvieron que existen estudios que acreditan que el glifosato no produce cáncer. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en la norma de rito supra señalada y lo expuesto por los mencionados intervinientes, resultan admisibles las referidas coadyuvancias.
II.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes aducen vulnerados sus derechos a la salud y al ambiente, por cuanto, en su criterio: a) Las autoridades del Ministerio de Salud no han tomado las medidas pertinentes para monitorear y atender la denominada enfermedad renal crónica no tradicional que afecta actualmente a muchas personas, principalmente, en la provincia de Guanacaste y b) tanto las autoridades el Ministerio de Agricultura y Ganadería como del Ministerio de Salud han permitido el uso del agroquímico llamado glifosato, pese a que este es un posible causante de cáncer y de la arriba citada enfermedad.
III.- HECHOS PROBADOS. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes:
IV.- SOBRE LAS MEDIDAS TOMADAS POR EL MINISTERIO DE SALUD PARA ATENDER LA LLAMADA ENFERMEDAD RENAL CRÓNICA NO TRADICIONAL. Los recurrentes aducen que las autoridades del Ministerio de Salud no han emitido las medidas necesarias para hacer frente a la denominada enfermedad renal crónica no tradicional. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleven razón los tutelados en su alegato, por las razones que se explicarán a continuación.
En primer término, conviene aclarar que la enfermedad renal crónica no tradicional –según explicó el Director de la Dirección de Vigilancia de la Salud Pública del Ministerio de Salud–, se presenta en comunidades agrícolas, afecta principalmente a trabajadores masculinos y se caracteriza precisamente por no guardar relación con los factores tradicionales de la enfermedad renal crónica, como lo son la diabetes, la hipertensión arterial, la obesidad, la glomerulonefritis, ni con otros síntomas renales bien definidos. Asimismo, debe tomarse en cuenta que, conforme indicó la referida autoridad de la Dirección de Vigilancia de la Salud Pública, en el año 2013 la mencionada enfermedad fue reconocida en la Declaración de San Salvador ciertamente como un problema importante de salud pública.
Ahora bien, según se desprende de los autos y, contrario a lo afirmado por los tutelados, el Ministerio de Salud sí ha realizado una serie de actuaciones tendentes a hacerle frente a la mencionada enfermedad. Así, se tiene por demostrado que desde el año 2014 se creó la llamada Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana y la Comisión Nacional Interinstitucional de Nefropatía Mesoamericana, encargadas respectivamente de servir como un órgano asesor y de consulta del Ministerio de Salud, así como un órgano técnico y de consulta de esa misma entidad ministerial en lo que respecta a la materia bajo estudio. Según informó bajo juramento el Ministro de Salud, a través de la labor realizada por tales comisiones se promulgaron una serie de decretos tendentes a tratar la enfermedad renal crónica y la enfermedad renal crónica no tradicional. De este modo, mediante el Decreto No. 39147-S-TSS de 25 de julio de 2015, se creó un reglamento para prevenir y proteger a las personas trabajadores que se exponen a estrés término por calor. Por Decreto No. 39589-S de 29 de febrero de 2016, se oficializó la aplicación obligatoria de la llamada “Norma de Hidratación de las Personas Expuestas a Estrés Térmico por Calor en Actividades Físicas de Tipo Laboral de Riesgo IV”. Asimismo, se tiene que por medio del Decreto No. 39709-S de 15 de abril de 2016 se establecieron las zonas del país para la vigilancia epidemiológica de la enfermedad renal crónica y que mediante el Acuerdo No. DM-FP-8138-2016 del año 2016, se declaró de interés público la denominada “Norma nacional para la prevención, detección y atención a las personas con enfermedad renal crónica”, la cual hace referencia a la enfermedad renal crónica y a la enfermedad renal crónica no tradicional.
Aunado lo anterior se tiene por acreditado que la Dirección de Vigilancia del Ministerio de Salud, en seguimiento a la promulgación de los referidos decretos y como parte de la Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana, ha trabajado en conjunto diversas actividades como lo son la definición de caso sospechoso y caso confirmado de la enfermedad renal crónica no tradicional. Asimismo, se informó bajo juramento que actualmente el Ministerio de Salud trabaja en el desarrollo de un protocolo de vigilancia de la enfermedad renal crónica no tradicional, el cual incluye las definiciones de caso sospechoso y caso confirmado. Último que, a su vez, se investigará mediante una ficha diseñada para tal efecto, con el fin de encontrar factores comunes entre las personas enfermas que orienten a las posibles causas de la enfermedad. Dicho protocolo, según igualmente fue aseverado por el Ministro de Salud, pretende aplicarse durante los meses de marzo y abril del año en curso.
A mayor abundamiento, consta en autos que las autoridades de la Dirección de Vigilancia de Salud, en conjunto con la Dirección de Desarrollo Científico, ambas del Ministerio de Salud, se encuentran actualmente diseñando un protocolo de investigación para realizar un estudio de causalidad, de forma tal que se puedan conocer los principales factores de riesgo de la citada enfermedad con el fin, a su vez, que se establezcan las políticas públicas que se consideren pertinentes de acuerdo a los hallazgos.
Bajo tal estado de cosas, no observa este órgano constitucional que las autoridades del Ministerio de Salud hayan sido omisas en atender lo referente a la enfermedad reclamada. Por el contrario, según se pudo observar, consta que desde el año 2014 hasta la fecha, dicho ente ministerial ha efectuado distintas actuaciones para hacer frente a la enfermedad renal crónica no tradicional, concretamente, a través de la conformación de comisiones especializadas, del dictado de normativa o bien, de la elaboración de protocolos. Asimismo, se pudo acreditar que el Ministerio de Salud continúa en la actualidad trabajando en busca de abordar integralmente la enfermedad en cuestión; de ahí que, esta Sala no pueda imputarle un comportamiento arbitrario en lo que a este tema en particular se refiere.
V.- TOCANTE AL USO DEL GLIFOSATO Y LA PRESUNTA AFECTACIÓN A LA SALUD Y AL AMBIENTE. Los recurrentes igualmente reclaman que las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y del Ministerio de Salud han permitido el uso en el país del agroquímico llamado glifosato, pese a que este último es un posible causante de la enfermedad renal crónica no tradicional, así como de cáncer.
Sobre el particular, el Ministerio de Salud informó a esta Sala que en el año 2017 la entonces Ministra de Salud promovió la conformación de un grupo de trabajo para analizar y atender las denuncias relacionadas con los efectos producidos por el uso del glifosato. De este modo, se creó la denominada “Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con Glifosato”, la cual se encuentra integrada por el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente y Energía, el Consejo de Salud Ocupacional, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Defensoría de los Habitantes de la República y el Comité Ambiente y Salud del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica. Asimismo, la referida autoridad informó que la citada comisión, en el mes de diciembre de 2018, emitió el documento denominado “Glifosato: caracterización de los posibles efectos para la salud y vías de exposición”, el cual concluyó, entre otros aspectos, lo siguiente: “el glifosato puede considerarse como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud, de acuerdo con el criterio de la IARC en la Monografía 112. Se considera además que las condiciones de uso del plaguicida requieren de medidas de seguridad que no pueden ser garantizadas a cabalidad en el país tomando en cuenta el perfil de los aplicadores y las condiciones ambientales, así como otras condiciones de uso prevalecientes en el país, tales como la aplicación aérea del herbicida”. En razón de lo anterior, el Ministro de Salud afirmó que dicha comisión se encuentra realizando actualmente una propuesta de reglamento a efecto de prohibir la importación, fabricación, comercialización y suministro de ingredientes activos grado técnico, sus sales y productos formulados que contengan glifosato.
Ahora bien, por su parte, el Ministro de Agricultura y Ganadería, al contestar la audiencia conferida por esta Sala, señaló primeramente que, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 30 de la Ley de Protección Fitosanitaria (Ley No. 7664), dicho ministerio es el competente para restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que su empleo es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente. En ese mismo orden de consideraciones, explicó que toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida en el país debe observar los procedimientos previamente establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico, por lo que no puede llevarse a cabo simplemente mediante la promulgación de un decreto ejecutivo, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos, que el producto daña la salud o el ambiente. Asimismo, el Ministro de Agricultura y Ganadería afirmó que con las pruebas y evidencias científicas existentes a la fecha, no resulta procedente la prohibición o la restricción del plaguicida glifosato. En particular, dicha autoridad manifestó que no hay evidencia alguna que el glifosato cause o contribuya con la enfermedad renal. De igual forma, aseveró que aunque la IARC (International Agency for Research on Cancer) haya clasificado el glifosato en la categoría 2A como “probable carcinógeno”, las autoridades regulatorias en los Estados Unidos, Europa, Canadá, Corea, Japón, Nueva Zelanda y Australia, han concluido que dicho producto no produce cáncer. Adicionalmente, afirmó que otro programa de la Organización Mundial de la Salud, concretamente, la reunión conjunta FAO/OMS sobre Residuos de Plaguicidas, posteriormente concluyó que “es poco probable que el glifosato represente un riesgo carcinogénico para los humanos por exposición a través de la dieta”. Igualmente, refirió que el llamado Estudio de la Salud Agrícola, que es el estudio de cohorte prospectivo más grande liderado por investigadores de las agencias del gobierno de Estados Unidos –incluyendo el Instituto Nacional de Cáncer, el Instituto Nacional de Ciencias de Salud Ambiental, la Agencia de Protección Ambiental y el Instituto Nacional para la Seguridad y Salud Ocupacional–, no demostró asociación aparente entre el glifosato y ninguno de los tumores sólidos y las neoplasias malignas de las células linfoides en general, incluyendo Linfoma No Hodgking y sus subtipos. Por consiguiente, el Ministro de Agricultura y Ganadería, en el caso concreto, señaló categóricamente que si el glifosato se utiliza de acuerdo a las disposiciones establecidas y para las cuales fue autorizado, esto no supone ningún riesgo inaceptable para la salud o el ambiente.
Como puede observarse con meridiana claridad, las autoridades estatales recurridas poseen criterios absolutamente contrapuestos con respecto a los efectos que produce el uso del plaguicida conocido como glifosato en la salud de los seres humanos y en el ambiente en general. En esencia, el Ministerio de Salud, con base en una reciente investigación realizada junto con otras autoridades públicas, incluido el Ministerio de Ambiente y Energía (la cual, a su vez, se encuentra sustentada en varios estudios y criterios emitidos por expertos), señaló que el producto glifosato es de alta peligrosidad y produce efectos negativos en la salud y el ambiente, mientras que, por su parte, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con fundamento también en otras investigaciones y estudios efectuados, sostuvo lo contrario.
Asimismo, se tiene por demostrada la existencia de un conflicto en cuanto a la entidad que tiene competencia para disponer la restricción o eliminación del referido producto en caso de considerarse dañino para la salud y el ambiente, así como el procedimiento correcto para tal efecto. Nótese que a pesar que el Ministerio de Salud señaló que emitiría un reglamento para prohibir el uso del glifosato, el Ministerio de Agricultura y Ganadería fue enfático en indicar que, con fundamento en lo dispuesto en la citada Ley No. 7664, es dicho ministerio el que cuenta con tal potestad, previo cumplimiento de los procedimientos establecidos al efecto en el ordenamiento jurídico. Igualmente, el Ministro de Agricultura y Ganadería señaló que dicha disposición no puede ejecutarse simplemente a través del dictado de un decreto ejecutivo, pues previamente se debe demostrar, mediante estudios técnicos y científicos y, conforme los lineamientos establecidos, si el plaguicida bajo estudio daña o no la salud y el ambiente.
Bajo tal estado de cosas, este Tribunal Constitucional estima que no resulta competente para analizar por el fondo los agravios y argumentos supra citados. Esto, pues no se cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de este proceso amparo, si el plaguicida alegado por los recurrentes es dañino o no y, por consiguiente, si debe prohibirse su comercialización y uso en el país. No puede esta Sala, en este caso particular y, por tratarse de un tema estrictamente técnico, respaldar el criterio de una autoridad pública en detrimento de otra, cuando ambas son especialistas en la materia bajo estudio y sostienen sus criterios con fundamento en estudios científicos emitidos al efecto. Mucho menos, se podría entrar a analizar cada uno de los estudios técnicos aportados a los autos por ambas partes, así como por los coadyuvantes activos y pasivos, para finalmente determinar cuál de todos es el que debe privar ante las circunstancias descritas en este proceso. Lo anterior implica claramente una discusión cuya resolución excede la naturaleza eminentemente sumaria del recurso de amparo, donde no es material ni razonablemente posible entrar a la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas como las que se requieren para dilucidar el objeto del presente asunto.
Tampoco, este Tribunal se encuentra en posición de determinar cuál de los ministerios es el competente para restringir o limitar el uso del producto en cuestión ni, mucho menos, el procedimiento correcto a seguir.
Todos estos alegatos y posiciones, por consiguiente, deben ser analizadas, discutidas y dirimidas por las propias autoridades recurridas o bien, deben plantearse ante las vías jurisdiccionales de índole ordinario que correspondan, pues, como se dijo, exceden el carácter sumario del recurso de amparo, así como la competencia de este Tribunal otorgada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la propia Constitución Política.
VI.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se impone desestimar el presente proceso de amparo.
VII.- Razones adicionales de la Magistrada Esquivel Rodríguez. En el presente asunto comparto la posición de la mayoría respecto a que este Tribunal declara sin lugar el presente recurso por la naturaleza sumaria del recurso de amparo y la complejidad de los estudios que se refiere, lo cual debe ser atendido ante otra instancia que determine si existe una posible afectación al medio ambiente. Lo anterior, pues no se cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de este proceso amparo, si el plaguicida alegado por los recurrentes es dañino o no y, por consiguiente, si debe prohibirse su comercialización y uso en el país. Asimismo, también comparto el punto respecto a que esta Sala tampoco se encuentra en posición de determinar cuál de los ministerios es el competente para restringir o limitar el uso del producto en cuestión ni, mucho menos, el procedimiento correcto a seguir. Sin embargo, considero prudente recordar que este Tribunal, mediante sentencia número 2019-004046 de las 09:30 horas del 08 de marzo de 2019, con redacción de esta Magistrada, estableció que existe una obligación del Estado en su totalidad de garantizar el derecho a la alimentación, el cual se considera cumplido cuando las personas tienen acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada y a los medios para obtenerla. De esta manera, existe seguridad alimentaria cuando toda la población, y en todo momento, tiene acceso físico, social y económico a alimentos seguros y nutritivos que satisfacen sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida activa y saludable. Además, el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria implica una serie de principios que se deben cumplir, entre los cuales encontramos la disponibilidad, el consumo, y la utilización biológica de los alimentos. Así, siguiendo lo indicado en el voto señalado, la disponibilidad se refiere a la cantidad y calidad de los alimentos que la población tiene disponibles para su consumo a escala local, regional o nacional. Respecto, al acceso, se entiende como la capacidad de la población para adquirir los alimentos (comprar o producir) suficientes y variados para cubrir sus necesidades nutricionales, depende del precio, la disponibilidad, el poder adquisitivo, y el autoconsumo de alimentos. Se refuerza el hecho de que el acceso de la población vulnerable a alimentos debe ser garantizado por el área de protección social, con la finalidad de fortalecer los núcleos de las familias, apoyar poblaciones en desventaja social, (entrega de recursos temporales, incentivo para el desarrollo de capital social, incentivo para la capacitación y desarrollo de competencias laborales), servicios de bienestar social para adultos mayores, personas en indigencia y aquellos con discapacidad. Por otra parte, respecto al consumo se indica que está condicionado por la producción de alimentos en el hogar, el nivel de ingresos, el tamaño de la familia, la distribución intrafamiliar de los alimentos, la educación nutricional, los conocimientos en la selección, la preparación y la cocción, según las costumbres y tradiciones del lugar, el efecto de la publicidad (positivo o negativo) y medios de comunicación en la selección de alimentos para su consumo. Por último, en cuanto a la utilización biológica, se define como la utilización que hace el organismo de los nutrientes obtenidos de los alimentos, la cual depende tanto del alimento (composición química y combinación con otros alimentos), como del estado nutricional y de salud de las personas que puede afectar la absorción y la bio-disponibilidad de nutrientes de la dieta. Está condicionada por la cobertura y uso de servicios de salud, saneamiento ambiental, programas de fortificación alimentos y alimentación complementaria, entre otras. Por consiguiente, es menester recordarle a los recurridos que, respecto al tema del uso de agroquímicos en la producción de alimentos, se deben respetar estos aspectos del derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria, pues no se trata únicamente de disponer de cualquier alimento para la población, sino que éstos deben cumplir con la calidad y disposiciones señaladas. Lo anterior es de suma importancia en el país, pues, según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), del World Resources Institute y del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional, Costa Rica es el mayor consumidor en el mundo de plaguicidas químicos en la agricultura. Específicamente, datos del World Resources Institute presenta al país como el mayor consumidor de plaguicidas en el mundo, con 51.2 kg por hectárea. En América Latina le siguen, bastante lejos, Colombia con 16.7 kg, y Ecuador con 6 kg. En un mismo sentido, datos del 2015 en poder del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional (UNA) demuestran que en el país se usan en promedio 18,2 kilogramos de plaguicidas por hectárea de cultivo agrícola. Así, los mismos datos señalan que, comparado con otros países, Costa Rica aparece en el primer lugar mundial, seguido por China, con 17 kilos. De esta forma, estos datos revelan una preocupante realidad para el país. Por ende, estimo adecuado indicarle a los recurridos que el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria son derechos fundamentales que el Estado debe garantizar asumiendo políticas que los refuercen, adoptando los principios de universalidad e igualdad para lograr la satisfacción de este derecho elemental para la vida. De este modo, al momento de analizar el uso en el país del agroquímico llamado glifosato, se deben respetar y tutelar estos derechos y los principios que ellos contienen.
VIII.- Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Esquivel Rodríguez da razones adicionales.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Mauricio Chacón J.
Ileana Sánchez N.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *VRMMOWOF9KM61* 1
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