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Res. 07009-2019 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 26/04/2019
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Revisión del Documento *190016620007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiseis de abril de dos mil diecinueve .
Recurso de amparo interpuesto por ÁNGEL LARA ALVARADO, portador de la cédula de identidad No. 0501240160 y OTROS, contra EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA y EL MINISTERIO DE SALUD.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Araya García; y,
CONSIDERANDO:
Mediante escritos agregados a los autos los días 8 y 12 de febrero del 2019, Otilio Ruiz Quirós y otros interesados, así como Jaime Enrique García González, respectivamente, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activos del presente proceso. Estos últimos indicaron que los recurridos no han tomado las medidas pertinentes para atender enfermedad la renal crónica no tradicional y que existe suficiente prueba científica y documental que respalda los riesgos que produce el uso del glifosato en la salud y el ambiente en general. De otra parte, por escritos aportados los días 21 y 27 de febrero de 2019, Federico Lizano González, en calidad de Apoderado Generalísimo de la Asociación Cámara de Insumos Agropecuarios de Costa Rica, Juan Rafael Lizano Sáenz, en su condición de Presidente de la Cámara Nacional de Agricultura y Ganadería y Enrique Egloff Gerli, en su condición de representante legal con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos.
Igualmente, mediante memoriales aportados el 22 de marzo de 2019 y el 12 de abril de 2019, Rigoberto Vega Arias, en su condición de Apoderado General Judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) y Guido Vargas Artavia, en su condición de Secretario General de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL), solicitaron respectivamente que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. En términos generales, estos últimos interesados indican que la prohibición del uso de glifosato afecta directamente a sus afiliados y, en general, la productividad agrícola del país. Asimismo, sostuvieron que existen estudios que acreditan que el glifosato no produce cáncer. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en la norma de rito supra señalada y lo expuesto por los mencionados intervinientes, resultan admisibles las referidas coadyuvancias.
Los recurrentes aducen vulnerados sus derechos a la salud y al ambiente, por cuanto, en su criterio: a) Las autoridades del Ministerio de Salud no han tomado las medidas pertinentes para monitorear y atender la denominada enfermedad renal crónica no tradicional que afecta actualmente a muchas personas, principalmente, en la provincia de Guanacaste y b) tanto las autoridades el Ministerio de Agricultura y Ganadería como del Ministerio de Salud han permitido el uso del agroquímico llamado glifosato, pese a que este es un posible causante de cáncer y de la arriba citada enfermedad.
De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes:
Por consiguiente, la OPS y otros han venido usando el término provisional de “enfermedad renal crónica de causas no tradicionales” (ERCnt) para referirse a este cuadro clínico (OPS, 2017). Los principales factores de riesgo posiblemente relacionados con este cuadro son los siguientes: Trabajo extenuante físico y de agricultura en climas calientes. El uso de Antiinflamatorios no esteroideos. La exposición a plaguicidas. Sexo masculino. Calidad del Agua potable. Clase económica baja. Consumo de bebidas azucaradas para la rehidratación (…)”. (ver prueba aportada a los autos).
Su diseminado uso en múltiples cultivos puede conferir resistencia genéticamente inducida a otras especies vegetales, así como a una pérdida de biodiversidad, debido a su impacto en especies sensibles, en particular aquellos en la base de la cadena trófica como son las especies vegetales. 4. La Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC, por sus siglas en inglés), organismo dependiente de la Organización Mundial de la Salud (OMS), reúne grupos de expertos internacionales para detectar, examinar y preparar revisiones críticas, evaluando evidencia relevante y pública de cada sustancia y decide sobre el nivel de evidencia científica que apoya el potencial de una agente para causar o no cáncer en un amplio rango de exposiciones humanas, para lo cual publicó el estudio realizado a la molécula glifosato en el año 2015 y quedó plasmado en la monografía 112, que constituye un referente mundial para la toma de decisiones de los Estados. 5.
El 20 de marzo del 2015 la IARC/OMS aumentó la calificación de riesgo del glifosato para la salud humana, incorporándolo a la lista de sustancias “probablemente carcinógenas” del grupo 2A, que se utiliza cuando hay pruebas indicativas de carcinogenicidad en seres humanos y suficiente evidencia de carcinogenicidad en animales de experimentación (…) 6. La IARC/OMS evidenció que en estudios de casos y controles en personas expuestas ocupacionalmente a productos que contienen glifosato, en los EEUU, Canadá y Suiza, estas resultaron con riesgo aumentado para linfoma no Hodgking (LNH). 7. En los estudios de laboratorio en animales revisados por la IARC/OMS se observó que productos conteniendo glifosato indujeron una tendencia positiva en la incidencia de un tumor raro, el carcinoma de túbulos renales y de hemangiosarcoma; aumentaron el adenoma de células de islotes pancreáticos y promovieron tumores de piel, linfoma maligno, tumores renales, carcinoma pancreático, adenoma hepático, adenoma tiroideo de células C (IARC, 2015-, Clausing, 2017). 8.
En cuanto a aspectos mecanística para explicar carcinogenicidad, en los estudios en humanos, otros mamíferos y células animales in vitro e in vivo, revisados por la IARC/OMS, los productos conteniendo glifosato indujeron estrés oxidativo y daño en el ADN (prueba de micronúcleo). En estudios revisados por IARC/OMS reportó aumento en los marcadores sanguíneos de daño cromosómico (micronúcleo) en población residente de varias comunidades luego del asperjado de formulaciones de glifosato. 9. El potencial de daño agudo a la salud humana por productos que contienen glifosato se ha comprobado a raíz de los estudios de intoxicaciones deliberadas, las que presentan un amplio rango de manifestaciones clínicas dosis-dependientes, que van desde irritación de conjuntivas, piel y garganta con dosis menores hasta efectos corrosivos del tubo digestivo, disfunción renal y hepática, shock y fallo respiratorio (…) 10.
Una vía de exposición para la persona trabajadora puede ser la ingestión de alimentos y agua contaminada, así como el contacto mano-boca. 11. La exposición de las personas trabajadoras en Costa Rica aumenta debido a carencias como el uso incompleto o incorrecto del equipo de protección personal que, además, no se adapta a las condiciones climáticas del país, la falta de capacitación y licencia en el manejo y uso de plaguicidas y la falta de exámenes médicos preexposición y periódicos. 12. Estudios de laboratorio en líneas celulares humanas expuestas a formulaciones de glifosato evidencian que las células epiteliales derivadas de la boca y garganta son susceptibles a daño citotóxico y de ADN, encontrándose efectos genotóxicos después de exposiciones cortas a diluciones menores de las utilizadas en agricultura, lo que indica que es posible que este agente pueda causar daño al ADN de los individuos expuestos por inhalación (…) 13.
La exposición de la población en general a productos que contienen glifosato es extendida y recurrente, ya que los residuos están en los alimentos y en el agua. Además, por ser un herbicida sistémico que la planta no metaboliza, no puede ser removido de los alimentos por medio de lavado, pelado o procesado (…) 14. Tanto el glifosato como su metabólito AMPA (ácido aminometilfosfónico), muestran una residualidad de hasta dos años en semillas (…) 15. Estudios científicos en América Latina revelan numerosos efectos agudos y crónicos de las formulaciones de glifosato, sobre todo en trabajadores y vecinos de plantaciones, más evidentes como resultados de la aplicación área (…) 16. Existe evidencia que indica que productos que contienen glifosato, por acción sobre la ruta metabólica del shilimato, pueden afectar bacterias y hongos, además de especies vegetales, disminuyendo potencialmente la biodiversidad (…). 17.
Diversas formulaciones de glifosato presentan concentraciones de metales pesados dañinos a la salud y al ambiente. 18. Dosis de glifosato consideradas inocuas para el ser humano, resultan disruptores endócrinos, citotóxicas, daños en el ADN (…) citotóxico a través de alteraciones de la enzima succinato deshidrogenasa y tóxico para células mononucleares de la sangre (…) Se describe citotoxicidad y muere en líneas celulares embrionarias de riñón humano (…) y aumento en la expresión de líneas celulares relacionadas con cáncer de mama, después de exposiciones breves y bajas de formulaciones de glifosato (…) 19. Estudios in vitro de líneas celulares animales expuestas a formulaciones de glifosato evidencian que hay afectación en la regulación del ciclo celular de óvulos fecundados de erizos de mar, modificaciones como la inestabilidad genética, que está en las primeras etapas que conducen al cáncer: lo descrito sucede con dosis menores a las utilizadas en agricultura y afecta la enzima CDK1/ciclin B, también presente en humanos (…) 20.
La Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con glifosato concluye que el glifosato puede considerarse como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud, de acuerdo con el criterio de la IARC en la Monografía 112. Se considera además que las condiciones de uso del plaguicida requieren de medidas de seguridad que no pueden ser garantizadas a cabalidad en el país tomando en cuenta el perfil de los aplicadores y las condiciones ambientales, así como otras condiciones de uso prevalecientes en el país, tales como la aplicación aérea del herbicida. 21. Según el criterio de identificación No. 8 de la FAO/OMS, de conformidad con lo acordado en la Reunión Conjunta FAO/OMS sobre Manejo de Plaguicidas (2008) y el Código Internacional de Conducta en el Manejo de Plaguicidas de la FAO/OMS (2016) en sus artículos 1.2, 3.6, 6.1.1 y 7.5 se indica que la prohibición de importación, distribución, venta y compra de plaguicidas de alta peligrosidad puede ser considerada si la valoración de riesgo, medidas de mitigación del riesgo, medidas de buenas prácticas de mercado son insuficientes para asegurar que el producto pueda ser manejado sin riesgo inaceptable para humanos y el ambiente. 22.
El Estado debe regular las sustancias químicas o afines para uso agrícola de forma que sean manejadas correcta y razonablemente y no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. A fin de cumplir con el deber de protección de la salud pública, el principio precautorio ambiental contenido en el artículo 11, incisos 1 y 2 de la Ley 7788, Ley de Biodiversidad y el artículo 5, inciso e), de la Ley 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, y las mejores prácticas agrícolas, se hace necesario y oportuno prohibir el uso del glifosato, sus sales y formulaciones que las contengan, en particular considerando que existen alternativas químicas y no químicas a dichas sustancias” (ver prueba aportada a los autos).
Los recurrentes aducen que las autoridades del Ministerio de Salud no han emitido las medidas necesarias para hacer frente a la denominada enfermedad renal crónica no tradicional. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleven razón los tutelados en su alegato, por las razones que se explicarán a continuación.
En primer término, conviene aclarar que la enfermedad renal crónica no tradicional –según explicó el Director de la Dirección de Vigilancia de la Salud Pública del Ministerio de Salud–, se presenta en comunidades agrícolas, afecta principalmente a trabajadores masculinos y se caracteriza precisamente por no guardar relación con los factores tradicionales de la enfermedad renal crónica, como lo son la diabetes, la hipertensión arterial, la obesidad, la glomerulonefritis, ni con otros síntomas renales bien definidos. Asimismo, debe tomarse en cuenta que, conforme indicó la referida autoridad de la Dirección de Vigilancia de la Salud Pública, en el año 2013 la mencionada enfermedad fue reconocida en la Declaración de San Salvador ciertamente como un problema importante de salud pública.
Ahora bien, según se desprende de los autos y, contrario a lo afirmado por los tutelados, el Ministerio de Salud sí ha realizado una serie de actuaciones tendentes a hacerle frente a la mencionada enfermedad. Así, se tiene por demostrado que desde el año 2014 se creó la llamada Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana y la Comisión Nacional Interinstitucional de Nefropatía Mesoamericana, encargadas respectivamente de servir como un órgano asesor y de consulta del Ministerio de Salud, así como un órgano técnico y de consulta de esa misma entidad ministerial en lo que respecta a la materia bajo estudio. Según informó bajo juramento el Ministro de Salud, a través de la labor realizada por tales comisiones se promulgaron una serie de decretos tendentes a tratar la enfermedad renal crónica y la enfermedad renal crónica no tradicional. De este modo, mediante el Decreto No. 39147-S-TSS de 25 de julio de 2015, se creó un reglamento para prevenir y proteger a las personas trabajadores que se exponen a estrés término por calor.
Por Decreto No. 39589-S de 29 de febrero de 2016, se oficializó la aplicación obligatoria de la llamada “Norma de Hidratación de las Personas Expuestas a Estrés Térmico por Calor en Actividades Físicas de Tipo Laboral de Riesgo IV”. Asimismo, se tiene que por medio del Decreto No. 39709-S de 15 de abril de 2016 se establecieron las zonas del país para la vigilancia epidemiológica de la enfermedad renal crónica y que mediante el Acuerdo No. DM-FP-8138-2016 del año 2016, se declaró de interés público la denominada “Norma nacional para la prevención, detección y atención a las personas con enfermedad renal crónica”, la cual hace referencia a la enfermedad renal crónica y a la enfermedad renal crónica no tradicional.
Aunado lo anterior se tiene por acreditado que la Dirección de Vigilancia del Ministerio de Salud, en seguimiento a la promulgación de los referidos decretos y como parte de la Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana, ha trabajado en conjunto diversas actividades como lo son la definición de caso sospechoso y caso confirmado de la enfermedad renal crónica no tradicional. Asimismo, se informó bajo juramento que actualmente el Ministerio de Salud trabaja en el desarrollo de un protocolo de vigilancia de la enfermedad renal crónica no tradicional, el cual incluye las definiciones de caso sospechoso y caso confirmado. Último que, a su vez, se investigará mediante una ficha diseñada para tal efecto, con el fin de encontrar factores comunes entre las personas enfermas que orienten a las posibles causas de la enfermedad. Dicho protocolo, según igualmente fue aseverado por el Ministro de Salud, pretende aplicarse durante los meses de marzo y abril del año en curso.
A mayor abundamiento, consta en autos que las autoridades de la Dirección de Vigilancia de Salud, en conjunto con la Dirección de Desarrollo Científico, ambas del Ministerio de Salud, se encuentran actualmente diseñando un protocolo de investigación para realizar un estudio de causalidad, de forma tal que se puedan conocer los principales factores de riesgo de la citada enfermedad con el fin, a su vez, que se establezcan las políticas públicas que se consideren pertinentes de acuerdo a los hallazgos.
Bajo tal estado de cosas, no observa este órgano constitucional que las autoridades del Ministerio de Salud hayan sido omisas en atender lo referente a la enfermedad reclamada. Por el contrario, según se pudo observar, consta que desde el año 2014 hasta la fecha, dicho ente ministerial ha efectuado distintas actuaciones para hacer frente a la enfermedad renal crónica no tradicional, concretamente, a través de la conformación de comisiones especializadas, del dictado de normativa o bien, de la elaboración de protocolos. Asimismo, se pudo acreditar que el Ministerio de Salud continúa en la actualidad trabajando en busca de abordar integralmente la enfermedad en cuestión; de ahí que, esta Sala no pueda imputarle un comportamiento arbitrario en lo que a este tema en particular se refiere.
Los recurrentes igualmente reclaman que las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y del Ministerio de Salud han permitido el uso en el país del agroquímico llamado glifosato, pese a que este último es un posible causante de la enfermedad renal crónica no tradicional, así como de cáncer.
Sobre el particular, el Ministerio de Salud informó a esta Sala que en el año 2017 la entonces Ministra de Salud promovió la conformación de un grupo de trabajo para analizar y atender las denuncias relacionadas con los efectos producidos por el uso del glifosato. De este modo, se creó la denominada “Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con Glifosato”, la cual se encuentra integrada por el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente y Energía, el Consejo de Salud Ocupacional, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Defensoría de los Habitantes de la República y el Comité Ambiente y Salud del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica. Asimismo, la referida autoridad informó que la citada comisión, en el mes de diciembre de 2018, emitió el documento denominado “Glifosato: caracterización de los posibles efectos para la salud y vías de exposición”, el cual concluyó, entre otros aspectos, lo siguiente: “el glifosato puede considerarse como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud, de acuerdo con el criterio de la IARC en la Monografía 112.
Se considera además que las condiciones de uso del plaguicida requieren de medidas de seguridad que no pueden ser garantizadas a cabalidad en el país tomando en cuenta el perfil de los aplicadores y las condiciones ambientales, así como otras condiciones de uso prevalecientes en el país, tales como la aplicación aérea del herbicida”. En razón de lo anterior, el Ministro de Salud afirmó que dicha comisión se encuentra realizando actualmente una propuesta de reglamento a efecto de prohibir la importación, fabricación, comercialización y suministro de ingredientes activos grado técnico, sus sales y productos formulados que contengan glifosato.
Ahora bien, por su parte, el Ministro de Agricultura y Ganadería, al contestar la audiencia conferida por esta Sala, señaló primeramente que, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 30 de la Ley de Protección Fitosanitaria (Ley No. 7664), dicho ministerio es el competente para restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que su empleo es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente. En ese mismo orden de consideraciones, explicó que toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida en el país debe observar los procedimientos previamente establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico, por lo que no puede llevarse a cabo simplemente mediante la promulgación de un decreto ejecutivo, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos, que el producto daña la salud o el ambiente.
Asimismo, el Ministro de Agricultura y Ganadería afirmó que con las pruebas y evidencias científicas existentes a la fecha, no resulta procedente la prohibición o la restricción del plaguicida glifosato. En particular, dicha autoridad manifestó que no hay evidencia alguna que el glifosato cause o contribuya con la enfermedad renal. De igual forma, aseveró que aunque la IARC (International Agency for Research on Cancer) haya clasificado el glifosato en la categoría 2A como “probable carcinógeno”, las autoridades regulatorias en los Estados Unidos, Europa, Canadá, Corea, Japón, Nueva Zelanda y Australia, han concluido que dicho producto no produce cáncer. Adicionalmente, afirmó que otro programa de la Organización Mundial de la Salud, concretamente, la reunión conjunta FAO/OMS sobre Residuos de Plaguicidas, posteriormente concluyó que “es poco probable que el glifosato represente un riesgo carcinogénico para los humanos por exposición a través de la dieta”.
Igualmente, refirió que el llamado Estudio de la Salud Agrícola, que es el estudio de cohorte prospectivo más grande liderado por investigadores de las agencias del gobierno de Estados Unidos –incluyendo el Instituto Nacional de Cáncer, el Instituto Nacional de Ciencias de Salud Ambiental, la Agencia de Protección Ambiental y el Instituto Nacional para la Seguridad y Salud Ocupacional–, no demostró asociación aparente entre el glifosato y ninguno de los tumores sólidos y las neoplasias malignas de las células linfoides en general, incluyendo Linfoma No Hodgking y sus subtipos. Por consiguiente, el Ministro de Agricultura y Ganadería, en el caso concreto, señaló categóricamente que si el glifosato se utiliza de acuerdo a las disposiciones establecidas y para las cuales fue autorizado, esto no supone ningún riesgo inaceptable para la salud o el ambiente.
Como puede observarse con meridiana claridad, las autoridades estatales recurridas poseen criterios absolutamente contrapuestos con respecto a los efectos que produce el uso del plaguicida conocido como glifosato en la salud de los seres humanos y en el ambiente en general. En esencia, el Ministerio de Salud, con base en una reciente investigación realizada junto con otras autoridades públicas, incluido el Ministerio de Ambiente y Energía (la cual, a su vez, se encuentra sustentada en varios estudios y criterios emitidos por expertos), señaló que el producto glifosato es de alta peligrosidad y produce efectos negativos en la salud y el ambiente, mientras que, por su parte, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con fundamento también en otras investigaciones y estudios efectuados, sostuvo lo contrario.
Asimismo, se tiene por demostrada la existencia de un conflicto en cuanto a la entidad que tiene competencia para disponer la restricción o eliminación del referido producto en caso de considerarse dañino para la salud y el ambiente, así como el procedimiento correcto para tal efecto. Nótese que a pesar que el Ministerio de Salud señaló que emitiría un reglamento para prohibir el uso del glifosato, el Ministerio de Agricultura y Ganadería fue enfático en indicar que, con fundamento en lo dispuesto en la citada Ley No. 7664, es dicho ministerio el que cuenta con tal potestad, previo cumplimiento de los procedimientos establecidos al efecto en el ordenamiento jurídico. Igualmente, el Ministro de Agricultura y Ganadería señaló que dicha disposición no puede ejecutarse simplemente a través del dictado de un decreto ejecutivo, pues previamente se debe demostrar, mediante estudios técnicos y científicos y, conforme los lineamientos establecidos, si el plaguicida bajo estudio daña o no la salud y el ambiente.
Bajo tal estado de cosas, este Tribunal Constitucional estima que no resulta competente para analizar por el fondo los agravios y argumentos supra citados. Esto, pues no se cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de este proceso amparo, si el plaguicida alegado por los recurrentes es dañino o no y, por consiguiente, si debe prohibirse su comercialización y uso en el país. No puede esta Sala, en este caso particular y, por tratarse de un tema estrictamente técnico, respaldar el criterio de una autoridad pública en detrimento de otra, cuando ambas son especialistas en la materia bajo estudio y sostienen sus criterios con fundamento en estudios científicos emitidos al efecto. Mucho menos, se podría entrar a analizar cada uno de los estudios técnicos aportados a los autos por ambas partes, así como por los coadyuvantes activos y pasivos, para finalmente determinar cuál de todos es el que debe privar ante las circunstancias descritas en este proceso. Lo anterior implica claramente una discusión cuya resolución excede la naturaleza eminentemente sumaria del recurso de amparo, donde no es material ni razonablemente posible entrar a la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas como las que se requieren para dilucidar el objeto del presente asunto.
Tampoco, este Tribunal se encuentra en posición de determinar cuál de los ministerios es el competente para restringir o limitar el uso del producto en cuestión ni, mucho menos, el procedimiento correcto a seguir.
Todos estos alegatos y posiciones, por consiguiente, deben ser analizadas, discutidas y dirimidas por las propias autoridades recurridas o bien, deben plantearse ante las vías jurisdiccionales de índole ordinario que correspondan, pues, como se dijo, exceden el carácter sumario del recurso de amparo, así como la competencia de este Tribunal otorgada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la propia Constitución Política.
En mérito de lo expuesto, se impone desestimar el presente proceso de amparo.
VII.Razones adicionales de la Magistrada Esquivel Rodríguez. En el presente asunto comparto la posición de la mayoría respecto a que este Tribunal declara sin lugar el presente recurso por la naturaleza sumaria del recurso de amparo y la complejidad de los estudios que se refiere, lo cual debe ser atendido ante otra instancia que determine si existe una posible afectación al medio ambiente. Lo anterior, pues no se cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de este proceso amparo, si el plaguicida alegado por los recurrentes es dañino o no y, por consiguiente, si debe prohibirse su comercialización y uso en el país. Asimismo, también comparto el punto respecto a que esta Sala tampoco se encuentra en posición de determinar cuál de los ministerios es el competente para restringir o limitar el uso del producto en cuestión ni, mucho menos, el procedimiento correcto a seguir.
Sin embargo, considero prudente recordar que este Tribunal, mediante sentencia número 2019-004046 de las 09:30 horas del 08 de marzo de 2019, con redacción de esta Magistrada, estableció que existe una obligación del Estado en su totalidad de garantizar el derecho a la alimentación, el cual se considera cumplido cuando las personas tienen acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada y a los medios para obtenerla. De esta manera, existe seguridad alimentaria cuando toda la población, y en todo momento, tiene acceso físico, social y económico a alimentos seguros y nutritivos que satisfacen sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida activa y saludable. Además, el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria implica una serie de principios que se deben cumplir, entre los cuales encontramos la disponibilidad, el consumo, y la utilización biológica de los alimentos.
Así, siguiendo lo indicado en el voto señalado, la disponibilidad se refiere a la cantidad y calidad de los alimentos que la población tiene disponibles para su consumo a escala local, regional o nacional. Respecto, al acceso, se entiende como la capacidad de la población para adquirir los alimentos (comprar o producir) suficientes y variados para cubrir sus necesidades nutricionales, depende del precio, la disponibilidad, el poder adquisitivo, y el autoconsumo de alimentos. Se refuerza el hecho de que el acceso de la población vulnerable a alimentos debe ser garantizado por el área de protección social, con la finalidad de fortalecer los núcleos de las familias, apoyar poblaciones en desventaja social, (entrega de recursos temporales, incentivo para el desarrollo de capital social, incentivo para la capacitación y desarrollo de competencias laborales), servicios de bienestar social para adultos mayores, personas en indigencia y aquellos con discapacidad.
Por otra parte, respecto al consumo se indica que está condicionado por la producción de alimentos en el hogar, el nivel de ingresos, el tamaño de la familia, la distribución intrafamiliar de los alimentos, la educación nutricional, los conocimientos en la selección, la preparación y la cocción, según las costumbres y tradiciones del lugar, el efecto de la publicidad (positivo o negativo) y medios de comunicación en la selección de alimentos para su consumo. Por último, en cuanto a la utilización biológica, se define como la utilización que hace el organismo de los nutrientes obtenidos de los alimentos, la cual depende tanto del alimento (composición química y combinación con otros alimentos), como del estado nutricional y de salud de las personas que puede afectar la absorción y la bio-disponibilidad de nutrientes de la dieta. Está condicionada por la cobertura y uso de servicios de salud, saneamiento ambiental, programas de fortificación alimentos y alimentación complementaria, entre otras.
Por consiguiente, es menester recordarle a los recurridos que, respecto al tema del uso de agroquímicos en la producción de alimentos, se deben respetar estos aspectos del derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria, pues no se trata únicamente de disponer de cualquier alimento para la población, sino que éstos deben cumplir con la calidad y disposiciones señaladas. Lo anterior es de suma importancia en el país, pues, según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), del World Resources Institute y del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional, Costa Rica es el mayor consumidor en el mundo de plaguicidas químicos en la agricultura. Específicamente, datos del World Resources Institute presenta al país como el mayor consumidor de plaguicidas en el mundo, con 51.2 kg por hectárea. En América Latina le siguen, bastante lejos, Colombia con 16.7 kg, y Ecuador con 6 kg.
En un mismo sentido, datos del 2015 en poder del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional (UNA) demuestran que en el país se usan en promedio 18,2 kilogramos de plaguicidas por hectárea de cultivo agrícola. Así, los mismos datos señalan que, comparado con otros países, Costa Rica aparece en el primer lugar mundial, seguido por China, con 17 kilos. De esta forma, estos datos revelan una preocupante realidad para el país. Por ende, estimo adecuado indicarle a los recurridos que el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria son derechos fundamentales que el Estado debe garantizar asumiendo políticas que los refuercen, adoptando los principios de universalidad e igualdad para lograr la satisfacción de este derecho elemental para la vida. De este modo, al momento de analizar el uso en el país del agroquímico llamado glifosato, se deben respetar y tutelar estos derechos y los principios que ellos contienen.
VIII.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Esquivel Rodríguez da razones adicionales.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Mauricio Chacón J.
Ileana Sánchez N.
*VRMMOWOF9KM61* 1
Revisión del Documento *190016620007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiseis de abril de dos mil diecinueve .
Recurso de amparo interpuesto por ÁNGEL LARA ALVARADO, portador de la cédula de identidad No. 0501240160 y OTROS, contra EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERIA y EL MINISTERIO DE SALUD.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Araya García; y,
CONSIDERANDO:
Mediante escritos agregados a los autos los días 8 y 12 de febrero del 2019, Otilio Ruiz Quirós y otros interesados, así como Jaime Enrique García González, respectivamente, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes activos del presente proceso. Estos últimos indicaron que los recurridos no han tomado las medidas pertinentes para atender enfermedad la renal crónica no tradicional y que existe suficiente prueba científica y documental que respalda los riesgos que produce el uso del glifosato en la salud y el ambiente en general. De otra parte, por escritos aportados los días 21 y 27 de febrero de 2019, Federico Lizano González, en calidad de Apoderado Generalísimo de la Asociación Cámara de Insumos Agropecuarios de Costa Rica, Juan Rafael Lizano Sáenz, en su condición de Presidente de la Cámara Nacional de Agricultura y Ganadería y Enrique Egloff Gerli, en su condición de representante legal con facultades de apoderado generalísimo de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, solicitaron que se les tuviera como coadyuvantes pasivos.
Igualmente, mediante memoriales aportados el 22 de marzo de 2019 y el 12 de abril de 2019, Rigoberto Vega Arias, en su condición de Apoderado General Judicial de la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) y Guido Vargas Artavia, en su condición de Secretario General de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios Costarricenses (UPANACIONAL), solicitaron respectivamente que se les tuviera como coadyuvantes pasivos. En términos generales, estos últimos interesados indican que la prohibición del uso de glifosato afecta directamente a sus afiliados y, en general, la productividad agrícola del país. Asimismo, sostuvieron que existen estudios que acreditan que el glifosato no produce cáncer. Sobre este particular, el numeral 34, párrafo 3°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estipula que quien posea un interés legítimo en el proceso puede intervenir, sea en su perfil activo o pasivo, como coadyuvante. En consecuencia, en virtud de lo dispuesto en la norma de rito supra señalada y lo expuesto por los mencionados intervinientes, resultan admisibles las referidas coadyuvancias.
Los recurrentes aducen vulnerados sus derechos a la salud y al ambiente, por cuanto, en su criterio: a) Las autoridades del Ministerio de Salud no han tomado las medidas pertinentes para monitorear y atender la denominada enfermedad renal crónica no tradicional que afecta actualmente a muchas personas, principalmente, en la provincia de Guanacaste y b) tanto las autoridades el Ministerio de Agricultura y Ganadería como del Ministerio de Salud han permitido el uso del agroquímico llamado glifosato, pese a que este es un posible causante de cáncer y de la arriba citada enfermedad.
De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por acreditados los siguientes:
Por consiguiente, la OPS y otros han venido usando el término provisional de “enfermedad renal crónica de causas no tradicionales” (ERCnt) para referirse a este cuadro clínico (OPS, 2017). Los principales factores de riesgo posiblemente relacionados con este cuadro son los siguientes: Trabajo extenuante físico y de agricultura en climas calientes. El uso de Antiinflamatorios no esteroideos. La exposición a plaguicidas. Sexo masculino. Calidad del Agua potable. Clase económica baja. Consumo de bebidas azucaradas para la rehidratación (…)”. (ver prueba aportada a los autos).
Su diseminado uso en múltiples cultivos puede conferir resistencia genéticamente inducida a otras especies vegetales, así como a una pérdida de biodiversidad, debido a su impacto en especies sensibles, en particular aquellos en la base de la cadena trófica como son las especies vegetales. 4. La Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC, por sus siglas en inglés), organismo dependiente de la Organización Mundial de la Salud (OMS), reúne grupos de expertos internacionales para detectar, examinar y preparar revisiones críticas, evaluando evidencia relevante y pública de cada sustancia y decide sobre el nivel de evidencia científica que apoya el potencial de una agente para causar o no cáncer en un amplio rango de exposiciones humanas, para lo cual publicó el estudio realizado a la molécula glifosato en el año 2015 y quedó plasmado en la monografía 112, que constituye un referente mundial para la toma de decisiones de los Estados. 5.
El 20 de marzo del 2015 la IARC/OMS aumentó la calificación de riesgo del glifosato para la salud humana, incorporándolo a la lista de sustancias “probablemente carcinógenas” del grupo 2A, que se utiliza cuando hay pruebas indicativas de carcinogenicidad en seres humanos y suficiente evidencia de carcinogenicidad en animales de experimentación (…) 6. La IARC/OMS evidenció que en estudios de casos y controles en personas expuestas ocupacionalmente a productos que contienen glifosato, en los EEUU, Canadá y Suiza, estas resultaron con riesgo aumentado para linfoma no Hodgking (LNH). 7. En los estudios de laboratorio en animales revisados por la IARC/OMS se observó que productos conteniendo glifosato indujeron una tendencia positiva en la incidencia de un tumor raro, el carcinoma de túbulos renales y de hemangiosarcoma; aumentaron el adenoma de células de islotes pancreáticos y promovieron tumores de piel, linfoma maligno, tumores renales, carcinoma pancreático, adenoma hepático, adenoma tiroideo de células C (IARC, 2015-, Clausing, 2017). 8.
En cuanto a aspectos mecanística para explicar carcinogenicidad, en los estudios en humanos, otros mamíferos y células animales in vitro e in vivo, revisados por la IARC/OMS, los productos conteniendo glifosato indujeron estrés oxidativo y daño en el ADN (prueba de micronúcleo). En estudios revisados por IARC/OMS reportó aumento en los marcadores sanguíneos de daño cromosómico (micronúcleo) en población residente de varias comunidades luego del asperjado de formulaciones de glifosato. 9. El potencial de daño agudo a la salud humana por productos que contienen glifosato se ha comprobado a raíz de los estudios de intoxicaciones deliberadas, las que presentan un amplio rango de manifestaciones clínicas dosis-dependientes, que van desde irritación de conjuntivas, piel y garganta con dosis menores hasta efectos corrosivos del tubo digestivo, disfunción renal y hepática, shock y fallo respiratorio (…) 10.
Una vía de exposición para la persona trabajadora puede ser la ingestión de alimentos y agua contaminada, así como el contacto mano-boca. 11. La exposición de las personas trabajadoras en Costa Rica aumenta debido a carencias como el uso incompleto o incorrecto del equipo de protección personal que, además, no se adapta a las condiciones climáticas del país, la falta de capacitación y licencia en el manejo y uso de plaguicidas y la falta de exámenes médicos preexposición y periódicos. 12. Estudios de laboratorio en líneas celulares humanas expuestas a formulaciones de glifosato evidencian que las células epiteliales derivadas de la boca y garganta son susceptibles a daño citotóxico y de ADN, encontrándose efectos genotóxicos después de exposiciones cortas a diluciones menores de las utilizadas en agricultura, lo que indica que es posible que este agente pueda causar daño al ADN de los individuos expuestos por inhalación (…) 13.
La exposición de la población en general a productos que contienen glifosato es extendida y recurrente, ya que los residuos están en los alimentos y en el agua. Además, por ser un herbicida sistémico que la planta no metaboliza, no puede ser removido de los alimentos por medio de lavado, pelado o procesado (…) 14. Tanto el glifosato como su metabólito AMPA (ácido aminometilfosfónico), muestran una residualidad de hasta dos años en semillas (…) 15. Estudios científicos en América Latina revelan numerosos efectos agudos y crónicos de las formulaciones de glifosato, sobre todo en trabajadores y vecinos de plantaciones, más evidentes como resultados de la aplicación área (…) 16. Existe evidencia que indica que productos que contienen glifosato, por acción sobre la ruta metabólica del shilimato, pueden afectar bacterias y hongos, además de especies vegetales, disminuyendo potencialmente la biodiversidad (…). 17.
Diversas formulaciones de glifosato presentan concentraciones de metales pesados dañinos a la salud y al ambiente. 18. Dosis de glifosato consideradas inocuas para el ser humano, resultan disruptores endócrinos, citotóxicas, daños en el ADN (…) citotóxico a través de alteraciones de la enzima succinato deshidrogenasa y tóxico para células mononucleares de la sangre (…) Se describe citotoxicidad y muere en líneas celulares embrionarias de riñón humano (…) y aumento en la expresión de líneas celulares relacionadas con cáncer de mama, después de exposiciones breves y bajas de formulaciones de glifosato (…) 19. Estudios in vitro de líneas celulares animales expuestas a formulaciones de glifosato evidencian que hay afectación en la regulación del ciclo celular de óvulos fecundados de erizos de mar, modificaciones como la inestabilidad genética, que está en las primeras etapas que conducen al cáncer: lo descrito sucede con dosis menores a las utilizadas en agricultura y afecta la enzima CDK1/ciclin B, también presente en humanos (…) 20.
La Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con glifosato concluye que el glifosato puede considerarse como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud, de acuerdo con el criterio de la IARC en la Monografía 112. Se considera además que las condiciones de uso del plaguicida requieren de medidas de seguridad que no pueden ser garantizadas a cabalidad en el país tomando en cuenta el perfil de los aplicadores y las condiciones ambientales, así como otras condiciones de uso prevalecientes en el país, tales como la aplicación aérea del herbicida. 21. Según el criterio de identificación No. 8 de la FAO/OMS, de conformidad con lo acordado en la Reunión Conjunta FAO/OMS sobre Manejo de Plaguicidas (2008) y el Código Internacional de Conducta en el Manejo de Plaguicidas de la FAO/OMS (2016) en sus artículos 1.2, 3.6, 6.1.1 y 7.5 se indica que la prohibición de importación, distribución, venta y compra de plaguicidas de alta peligrosidad puede ser considerada si la valoración de riesgo, medidas de mitigación del riesgo, medidas de buenas prácticas de mercado son insuficientes para asegurar que el producto pueda ser manejado sin riesgo inaceptable para humanos y el ambiente. 22.
El Estado debe regular las sustancias químicas o afines para uso agrícola de forma que sean manejadas correcta y razonablemente y no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. A fin de cumplir con el deber de protección de la salud pública, el principio precautorio ambiental contenido en el artículo 11, incisos 1 y 2 de la Ley 7788, Ley de Biodiversidad y el artículo 5, inciso e), de la Ley 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, y las mejores prácticas agrícolas, se hace necesario y oportuno prohibir el uso del glifosato, sus sales y formulaciones que las contengan, en particular considerando que existen alternativas químicas y no químicas a dichas sustancias” (ver prueba aportada a los autos).
Los recurrentes aducen que las autoridades del Ministerio de Salud no han emitido las medidas necesarias para hacer frente a la denominada enfermedad renal crónica no tradicional. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleven razón los tutelados en su alegato, por las razones que se explicarán a continuación.
En primer término, conviene aclarar que la enfermedad renal crónica no tradicional –según explicó el Director de la Dirección de Vigilancia de la Salud Pública del Ministerio de Salud–, se presenta en comunidades agrícolas, afecta principalmente a trabajadores masculinos y se caracteriza precisamente por no guardar relación con los factores tradicionales de la enfermedad renal crónica, como lo son la diabetes, la hipertensión arterial, la obesidad, la glomerulonefritis, ni con otros síntomas renales bien definidos. Asimismo, debe tomarse en cuenta que, conforme indicó la referida autoridad de la Dirección de Vigilancia de la Salud Pública, en el año 2013 la mencionada enfermedad fue reconocida en la Declaración de San Salvador ciertamente como un problema importante de salud pública.
Ahora bien, según se desprende de los autos y, contrario a lo afirmado por los tutelados, el Ministerio de Salud sí ha realizado una serie de actuaciones tendentes a hacerle frente a la mencionada enfermedad. Así, se tiene por demostrado que desde el año 2014 se creó la llamada Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana y la Comisión Nacional Interinstitucional de Nefropatía Mesoamericana, encargadas respectivamente de servir como un órgano asesor y de consulta del Ministerio de Salud, así como un órgano técnico y de consulta de esa misma entidad ministerial en lo que respecta a la materia bajo estudio. Según informó bajo juramento el Ministro de Salud, a través de la labor realizada por tales comisiones se promulgaron una serie de decretos tendentes a tratar la enfermedad renal crónica y la enfermedad renal crónica no tradicional. De este modo, mediante el Decreto No. 39147-S-TSS de 25 de julio de 2015, se creó un reglamento para prevenir y proteger a las personas trabajadores que se exponen a estrés término por calor.
Por Decreto No. 39589-S de 29 de febrero de 2016, se oficializó la aplicación obligatoria de la llamada “Norma de Hidratación de las Personas Expuestas a Estrés Térmico por Calor en Actividades Físicas de Tipo Laboral de Riesgo IV”. Asimismo, se tiene que por medio del Decreto No. 39709-S de 15 de abril de 2016 se establecieron las zonas del país para la vigilancia epidemiológica de la enfermedad renal crónica y que mediante el Acuerdo No. DM-FP-8138-2016 del año 2016, se declaró de interés público la denominada “Norma nacional para la prevención, detección y atención a las personas con enfermedad renal crónica”, la cual hace referencia a la enfermedad renal crónica y a la enfermedad renal crónica no tradicional.
Aunado lo anterior se tiene por acreditado que la Dirección de Vigilancia del Ministerio de Salud, en seguimiento a la promulgación de los referidos decretos y como parte de la Comisión de Gestión Institucional de Nefropatía Mesoamericana, ha trabajado en conjunto diversas actividades como lo son la definición de caso sospechoso y caso confirmado de la enfermedad renal crónica no tradicional. Asimismo, se informó bajo juramento que actualmente el Ministerio de Salud trabaja en el desarrollo de un protocolo de vigilancia de la enfermedad renal crónica no tradicional, el cual incluye las definiciones de caso sospechoso y caso confirmado. Último que, a su vez, se investigará mediante una ficha diseñada para tal efecto, con el fin de encontrar factores comunes entre las personas enfermas que orienten a las posibles causas de la enfermedad. Dicho protocolo, según igualmente fue aseverado por el Ministro de Salud, pretende aplicarse durante los meses de marzo y abril del año en curso.
A mayor abundamiento, consta en autos que las autoridades de la Dirección de Vigilancia de Salud, en conjunto con la Dirección de Desarrollo Científico, ambas del Ministerio de Salud, se encuentran actualmente diseñando un protocolo de investigación para realizar un estudio de causalidad, de forma tal que se puedan conocer los principales factores de riesgo de la citada enfermedad con el fin, a su vez, que se establezcan las políticas públicas que se consideren pertinentes de acuerdo a los hallazgos.
Bajo tal estado de cosas, no observa este órgano constitucional que las autoridades del Ministerio de Salud hayan sido omisas en atender lo referente a la enfermedad reclamada. Por el contrario, según se pudo observar, consta que desde el año 2014 hasta la fecha, dicho ente ministerial ha efectuado distintas actuaciones para hacer frente a la enfermedad renal crónica no tradicional, concretamente, a través de la conformación de comisiones especializadas, del dictado de normativa o bien, de la elaboración de protocolos. Asimismo, se pudo acreditar que el Ministerio de Salud continúa en la actualidad trabajando en busca de abordar integralmente la enfermedad en cuestión; de ahí que, esta Sala no pueda imputarle un comportamiento arbitrario en lo que a este tema en particular se refiere.
Los recurrentes igualmente reclaman que las autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y del Ministerio de Salud han permitido el uso en el país del agroquímico llamado glifosato, pese a que este último es un posible causante de la enfermedad renal crónica no tradicional, así como de cáncer.
Sobre el particular, el Ministerio de Salud informó a esta Sala que en el año 2017 la entonces Ministra de Salud promovió la conformación de un grupo de trabajo para analizar y atender las denuncias relacionadas con los efectos producidos por el uso del glifosato. De este modo, se creó la denominada “Comisión Interinstitucional para el estudio de los efectos sobre la salud y el ambiente de las formulaciones con Glifosato”, la cual se encuentra integrada por el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente y Energía, el Consejo de Salud Ocupacional, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Defensoría de los Habitantes de la República y el Comité Ambiente y Salud del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica. Asimismo, la referida autoridad informó que la citada comisión, en el mes de diciembre de 2018, emitió el documento denominado “Glifosato: caracterización de los posibles efectos para la salud y vías de exposición”, el cual concluyó, entre otros aspectos, lo siguiente: “el glifosato puede considerarse como plaguicida de alta peligrosidad con base en la caracterización de los posibles efectos graves o irreversibles en la salud, de acuerdo con el criterio de la IARC en la Monografía 112.
Se considera además que las condiciones de uso del plaguicida requieren de medidas de seguridad que no pueden ser garantizadas a cabalidad en el país tomando en cuenta el perfil de los aplicadores y las condiciones ambientales, así como otras condiciones de uso prevalecientes en el país, tales como la aplicación aérea del herbicida”. En razón de lo anterior, el Ministro de Salud afirmó que dicha comisión se encuentra realizando actualmente una propuesta de reglamento a efecto de prohibir la importación, fabricación, comercialización y suministro de ingredientes activos grado técnico, sus sales y productos formulados que contengan glifosato.
Ahora bien, por su parte, el Ministro de Agricultura y Ganadería, al contestar la audiencia conferida por esta Sala, señaló primeramente que, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 30 de la Ley de Protección Fitosanitaria (Ley No. 7664), dicho ministerio es el competente para restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el reenvase, el reempaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que su empleo es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente. En ese mismo orden de consideraciones, explicó que toda propuesta tendente a restringir o prohibir el uso agrícola de un plaguicida en el país debe observar los procedimientos previamente establecidos al efecto por el ordenamiento jurídico, por lo que no puede llevarse a cabo simplemente mediante la promulgación de un decreto ejecutivo, sin demostrar, mediante estudios técnicos y científicos, que el producto daña la salud o el ambiente.
Asimismo, el Ministro de Agricultura y Ganadería afirmó que con las pruebas y evidencias científicas existentes a la fecha, no resulta procedente la prohibición o la restricción del plaguicida glifosato. En particular, dicha autoridad manifestó que no hay evidencia alguna que el glifosato cause o contribuya con la enfermedad renal. De igual forma, aseveró que aunque la IARC (International Agency for Research on Cancer) haya clasificado el glifosato en la categoría 2A como “probable carcinógeno”, las autoridades regulatorias en los Estados Unidos, Europa, Canadá, Corea, Japón, Nueva Zelanda y Australia, han concluido que dicho producto no produce cáncer. Adicionalmente, afirmó que otro programa de la Organización Mundial de la Salud, concretamente, la reunión conjunta FAO/OMS sobre Residuos de Plaguicidas, posteriormente concluyó que “es poco probable que el glifosato represente un riesgo carcinogénico para los humanos por exposición a través de la dieta”.
Igualmente, refirió que el llamado Estudio de la Salud Agrícola, que es el estudio de cohorte prospectivo más grande liderado por investigadores de las agencias del gobierno de Estados Unidos –incluyendo el Instituto Nacional de Cáncer, el Instituto Nacional de Ciencias de Salud Ambiental, la Agencia de Protección Ambiental y el Instituto Nacional para la Seguridad y Salud Ocupacional–, no demostró asociación aparente entre el glifosato y ninguno de los tumores sólidos y las neoplasias malignas de las células linfoides en general, incluyendo Linfoma No Hodgking y sus subtipos. Por consiguiente, el Ministro de Agricultura y Ganadería, en el caso concreto, señaló categóricamente que si el glifosato se utiliza de acuerdo a las disposiciones establecidas y para las cuales fue autorizado, esto no supone ningún riesgo inaceptable para la salud o el ambiente.
Como puede observarse con meridiana claridad, las autoridades estatales recurridas poseen criterios absolutamente contrapuestos con respecto a los efectos que produce el uso del plaguicida conocido como glifosato en la salud de los seres humanos y en el ambiente en general. En esencia, el Ministerio de Salud, con base en una reciente investigación realizada junto con otras autoridades públicas, incluido el Ministerio de Ambiente y Energía (la cual, a su vez, se encuentra sustentada en varios estudios y criterios emitidos por expertos), señaló que el producto glifosato es de alta peligrosidad y produce efectos negativos en la salud y el ambiente, mientras que, por su parte, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con fundamento también en otras investigaciones y estudios efectuados, sostuvo lo contrario.
Asimismo, se tiene por demostrada la existencia de un conflicto en cuanto a la entidad que tiene competencia para disponer la restricción o eliminación del referido producto en caso de considerarse dañino para la salud y el ambiente, así como el procedimiento correcto para tal efecto. Nótese que a pesar que el Ministerio de Salud señaló que emitiría un reglamento para prohibir el uso del glifosato, el Ministerio de Agricultura y Ganadería fue enfático en indicar que, con fundamento en lo dispuesto en la citada Ley No. 7664, es dicho ministerio el que cuenta con tal potestad, previo cumplimiento de los procedimientos establecidos al efecto en el ordenamiento jurídico. Igualmente, el Ministro de Agricultura y Ganadería señaló que dicha disposición no puede ejecutarse simplemente a través del dictado de un decreto ejecutivo, pues previamente se debe demostrar, mediante estudios técnicos y científicos y, conforme los lineamientos establecidos, si el plaguicida bajo estudio daña o no la salud y el ambiente.
Bajo tal estado de cosas, este Tribunal Constitucional estima que no resulta competente para analizar por el fondo los agravios y argumentos supra citados. Esto, pues no se cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de este proceso amparo, si el plaguicida alegado por los recurrentes es dañino o no y, por consiguiente, si debe prohibirse su comercialización y uso en el país. No puede esta Sala, en este caso particular y, por tratarse de un tema estrictamente técnico, respaldar el criterio de una autoridad pública en detrimento de otra, cuando ambas son especialistas en la materia bajo estudio y sostienen sus criterios con fundamento en estudios científicos emitidos al efecto. Mucho menos, se podría entrar a analizar cada uno de los estudios técnicos aportados a los autos por ambas partes, así como por los coadyuvantes activos y pasivos, para finalmente determinar cuál de todos es el que debe privar ante las circunstancias descritas en este proceso. Lo anterior implica claramente una discusión cuya resolución excede la naturaleza eminentemente sumaria del recurso de amparo, donde no es material ni razonablemente posible entrar a la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas como las que se requieren para dilucidar el objeto del presente asunto.
Tampoco, este Tribunal se encuentra en posición de determinar cuál de los ministerios es el competente para restringir o limitar el uso del producto en cuestión ni, mucho menos, el procedimiento correcto a seguir.
Todos estos alegatos y posiciones, por consiguiente, deben ser analizadas, discutidas y dirimidas por las propias autoridades recurridas o bien, deben plantearse ante las vías jurisdiccionales de índole ordinario que correspondan, pues, como se dijo, exceden el carácter sumario del recurso de amparo, así como la competencia de este Tribunal otorgada por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la propia Constitución Política.
En mérito de lo expuesto, se impone desestimar el presente proceso de amparo.
VII.Razones adicionales de la Magistrada Esquivel Rodríguez. En el presente asunto comparto la posición de la mayoría respecto a que este Tribunal declara sin lugar el presente recurso por la naturaleza sumaria del recurso de amparo y la complejidad de los estudios que se refiere, lo cual debe ser atendido ante otra instancia que determine si existe una posible afectación al medio ambiente. Lo anterior, pues no se cuenta con elementos claros y contundentes para determinar, a través de este proceso amparo, si el plaguicida alegado por los recurrentes es dañino o no y, por consiguiente, si debe prohibirse su comercialización y uso en el país. Asimismo, también comparto el punto respecto a que esta Sala tampoco se encuentra en posición de determinar cuál de los ministerios es el competente para restringir o limitar el uso del producto en cuestión ni, mucho menos, el procedimiento correcto a seguir.
Sin embargo, considero prudente recordar que este Tribunal, mediante sentencia número 2019-004046 de las 09:30 horas del 08 de marzo de 2019, con redacción de esta Magistrada, estableció que existe una obligación del Estado en su totalidad de garantizar el derecho a la alimentación, el cual se considera cumplido cuando las personas tienen acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada y a los medios para obtenerla. De esta manera, existe seguridad alimentaria cuando toda la población, y en todo momento, tiene acceso físico, social y económico a alimentos seguros y nutritivos que satisfacen sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida activa y saludable. Además, el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria implica una serie de principios que se deben cumplir, entre los cuales encontramos la disponibilidad, el consumo, y la utilización biológica de los alimentos.
Así, siguiendo lo indicado en el voto señalado, la disponibilidad se refiere a la cantidad y calidad de los alimentos que la población tiene disponibles para su consumo a escala local, regional o nacional. Respecto, al acceso, se entiende como la capacidad de la población para adquirir los alimentos (comprar o producir) suficientes y variados para cubrir sus necesidades nutricionales, depende del precio, la disponibilidad, el poder adquisitivo, y el autoconsumo de alimentos. Se refuerza el hecho de que el acceso de la población vulnerable a alimentos debe ser garantizado por el área de protección social, con la finalidad de fortalecer los núcleos de las familias, apoyar poblaciones en desventaja social, (entrega de recursos temporales, incentivo para el desarrollo de capital social, incentivo para la capacitación y desarrollo de competencias laborales), servicios de bienestar social para adultos mayores, personas en indigencia y aquellos con discapacidad.
Por otra parte, respecto al consumo se indica que está condicionado por la producción de alimentos en el hogar, el nivel de ingresos, el tamaño de la familia, la distribución intrafamiliar de los alimentos, la educación nutricional, los conocimientos en la selección, la preparación y la cocción, según las costumbres y tradiciones del lugar, el efecto de la publicidad (positivo o negativo) y medios de comunicación en la selección de alimentos para su consumo. Por último, en cuanto a la utilización biológica, se define como la utilización que hace el organismo de los nutrientes obtenidos de los alimentos, la cual depende tanto del alimento (composición química y combinación con otros alimentos), como del estado nutricional y de salud de las personas que puede afectar la absorción y la bio-disponibilidad de nutrientes de la dieta. Está condicionada por la cobertura y uso de servicios de salud, saneamiento ambiental, programas de fortificación alimentos y alimentación complementaria, entre otras.
Por consiguiente, es menester recordarle a los recurridos que, respecto al tema del uso de agroquímicos en la producción de alimentos, se deben respetar estos aspectos del derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria, pues no se trata únicamente de disponer de cualquier alimento para la población, sino que éstos deben cumplir con la calidad y disposiciones señaladas. Lo anterior es de suma importancia en el país, pues, según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), del World Resources Institute y del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional, Costa Rica es el mayor consumidor en el mundo de plaguicidas químicos en la agricultura. Específicamente, datos del World Resources Institute presenta al país como el mayor consumidor de plaguicidas en el mundo, con 51.2 kg por hectárea. En América Latina le siguen, bastante lejos, Colombia con 16.7 kg, y Ecuador con 6 kg.
En un mismo sentido, datos del 2015 en poder del Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional (UNA) demuestran que en el país se usan en promedio 18,2 kilogramos de plaguicidas por hectárea de cultivo agrícola. Así, los mismos datos señalan que, comparado con otros países, Costa Rica aparece en el primer lugar mundial, seguido por China, con 17 kilos. De esta forma, estos datos revelan una preocupante realidad para el país. Por ende, estimo adecuado indicarle a los recurridos que el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria son derechos fundamentales que el Estado debe garantizar asumiendo políticas que los refuercen, adoptando los principios de universalidad e igualdad para lograr la satisfacción de este derecho elemental para la vida. De este modo, al momento de analizar el uso en el país del agroquímico llamado glifosato, se deben respetar y tutelar estos derechos y los principios que ellos contienen.
VIII.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Esquivel Rodríguez da razones adicionales.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Mauricio Chacón J.
Ileana Sánchez N.
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