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Res. 04046-2019 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 08/03/2019
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Revisión del Documento *180104940007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del ocho de marzo de dos mil diecinueve .
Recurso de amparo interpuesto por FREDDY GERARDO RODRÍGUEZ CORDERO, cédula de identidad No. 0600790537, en su calidad de SECRETARIO GENERAL del SINDICATO INDUSTRIAL DE PESCADORES ARTESANALES, CRIADORES ACUICOLAS Y ANEXOS DE PUNTARENAS, cédula jurídica No. 03011635247, contra EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE), EL SERVICIO NACIONAL DE GUARDACOSTAS Y EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA (INCOPESCA).
Resultando:
Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente, quien es un adulto mayor, reclama violación a sus derechos fundamentales, pues acusa que en el Golfo de Nicoya existe, de forma generalizada, la utilización de artes de pesca prohibidas. No obstante, no existe un debido control de vigilancia en esta zona, especialmente, en las vedas anuales que decreta INCOPESCA, debido a que en este periodo se pesca y se comercializa el producto capturado. Asimismo, reclama que en INCOPESCA existe una mala planificación con el periodo de veda, debido a que la Junta Directiva omite los criterios técnicos y científicos existentes, lo cual permite que los pescadores ilegales capten más productos que los pescadores con licencia.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
En vista de lo anterior, se recomienda que la veda de este año se realice en los meses de junio a agosto, lo cual estaría basado en la recomendación antes detallada. No omito manifestar que el Departamento a mi cargo está realizando una investigación sobre la época reproductiva del camarón blanco, durante el año 2018-2019, con lo cual se podrá realizar una actualización de la época de veda para los años venideros. En cuanto a la posible consulta a la Comisión de Coordinación Científico Técnica, al respecto le informo que esta Comisión presentó en diciembre de 2015 el PRONUNCIAMIENTO CCCT No. 04: 12-2015 SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE LAS VEDAS EN EL GOLFO DE NICOYA, en el cual se dan varias medidas de manejo. Además, es importante informar, que esa Comisión no realiza investigación, sino que sus pronunciamientos se basan en las publicaciones científico técnicas que se hayan producido y en el caso de época reproductiva, no se cuenta con información nueva, por lo que no se podría emitir un nuevo criterio” (véase prueba aportada).
Establecer una veda total para la pesca de pequeña escala, en el área comprendida por una línea recta imaginaria que va desde Punta Torres conocida como Peñón (09°53´31” Latitud Norte, 084°43´52” Longitud Oeste) al Faro de la Isla Negritos afuera (09°49´14” Latitud Norte, 084°49´35 Longitud Oeste) y desde ahí hasta la parte Este de Punta Cuchillo en el Península de Nicoya y de ahí aguas adentro hasta la desembocadura del río Tempisque. Esta prohibición de pesca va desde el 01 de junio hasta el 31 de agosto del 2018, ambas fechas incluidas. 2. Establecer una veda para la pesca semi-industrial camaronera de arrastre en el área comprendida por una línea imaginaria que va desde Punta Agujas (09°43´46” Latitud Norte, 084°38´57” Longitud Oeste) al Faro de la Isla Negritos afuera de (09°49´14” Latitud Norte, 084°49´35” Longitud Oeste) y desde ahí hasta la parte este de Punta Cuchillo en la Península de Nicoya y de esta líneas aguas adentro hasta la desembocadura del río Tempisque.
Esta veda va desde el 01 de junio hasta el 31 de agosto del 2018, ambas fechas incluidas. 3. Autorizar a los permisionarios de pesca turística y deportiva realizar actividades de pesca en la zona de veda, únicamente en los torneos de pesca aprobados por el INCOPESCA. Se comenta que no se tienen los recursos suficientes para sostener una veda de 3 meses, Guardacostas requiere coordinar tanto con Fuerza Pública, como en la búsqueda de recursos internos. Se manifiesta que es posible coordinar los operativos a realizar posteriormente, una vez definido el período de veda, donde se realizarán reuniones conjuntas con este fin (…) Esta propuesta fue sometida a votación y aprobada por unanimidad” (véase prueba aportada).
De esta manera, se trabaja en la implementación de estos 13 radares de los cuales en el 2015 se instaló el primer radar en la Isla del Coco, y actualmente se encuentran en procesos de instalación en el Área Marina de Manejo Cabo Blanco (véase informe rendido).
III.Sobre el fondo. En el presente asunto, el tutelado presenta dos reclamos: por un lado, acusa que en el Golfo de Nicoya existe, de forma generalizada, la utilización de artes de pesca prohibidas. No obstante, no existe un debido control de vigilancia en esta zona, especialmente, en las vedas anuales que decreta INCOPESCA, debido a que en este periodo se pesca y se comercializa el producto capturado; por otro lado, acusa que en INCOPESCA existe una mala planificación con el periodo de veda, debido a que la Junta Directiva omite los criterios técnicos y científicos existentes, lo cual permite que los pescadores ilegales capten más productos que los pescadores con licencia. Por consiguiente, para un mejor análisis de estos reclamos, se examinarán por separado. Ahora bien, previo al análisis de los reclamos, este Tribunal considera menester establecer la importancia del derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria como un derecho fundamental.
IV.Sobre el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria como un derecho fundamental. Respecto a la seguridad alimentaria, es menester indicar que en la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948, establece en su artículo 25 que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad” (el subrayado no es del original). En un sentido similar, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, señala en su artículo 11 que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento” (el subrayado no es del original). De esta manera, se establece la obligación de los estados de garantizar el derecho a la alimentación, el cual se considera cumplido cuando las personas tienen acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada y a los medios para obtenerla. Desde la Cumbre Mundial de la Alimentación, desarrollada en Roma, Italia, del 13 al 17 de noviembre de 1996, se indicó que existe seguridad alimentaria cuando toda la población, y en todo momento, tiene acceso físico, social y económico a alimentos seguros y nutritivos que satisfacen sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida activa y saludable. Asimismo, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, desarrollada cinco años después de la primera e igualmente en Roma, Italia, se incluyen directrices en apoyo al derecho a la alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria.
Por último, en los objetivos de Desarrollo del Milenio promulgados por las Naciones Unidas y/o las metas y objetivos de la Organización Mundial para la Agricultura y la Alimentación (FAO), se sitúan la política de seguridad alimentaria y nutricional como un instrumento para el combate a la pobreza, sobre los sectores más vulnerables, la generación de ingresos, la productividad agrícola y el acceso de bienes para consumo nacional.
Para ahondar más en el tema, es necesario hacer mención al documento “Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2011-2021” del Ministerio de Salud (2011), el cual se desarrolló en el Marco del Plan de Salud de Centroamérica y República Dominicana 2010-2015, aprobado por el Consejo de Ministros de Salud del Sistema de Integración Centroamericana. Lo anterior, pues en ese contexto se estableció como un desafío la necesidad de contar con una Política Nacional sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional en los países de la Región. Asimismo el Plan Nacional de Salud en Costa Rica 2010-2021, incluye en sus objetivos específicos, diversas líneas de acción en los diferentes ámbitos de la seguridad alimentaria y nutricional. Es así, que, con base en lo anterior, el Ministerio de Salud por medio de la Dirección de Planificación Estratégica de las Acciones en Salud y la Secretaría de Políticas de Alimentación y Nutrición (SEPAN), como instancia responsable de la Política en este tema, desarrolló un proceso de formulación de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, con amplia participación y concertación de los diferentes sectores de la sociedad civil de nivel nacional, regional y local involucrados en este campo, cuyo propósito es identificar y articular las acciones necesarias que contribuyan a mejorar el estado nutricional de la población.
Siguiendo la línea de esa Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, se entiende como seguridad alimentaria y nutricional lo siguiente: “el Estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso físico, económico y social, a los alimentos que necesitan, en calidad y cantidad, para su adecuado consumo y utilización biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo. Los ámbitos fundamentales que determinan la seguridad alimentaria y nutricional son: a) disponibilidad, b) acceso, c) consumo y d) utilización biológica” (Ministerio de Salud, 2011: 12).
Así, continúa ese texto indicando que la disponibilidad se refiere a la cantidad y calidad de los alimentos que la población tiene disponibles para su consumo a escala local, regional o nacional. Respecto, al acceso, se entiende como la capacidad de la población para adquirir los alimentos (comprar o producir) suficientes y variados para cubrir sus necesidades nutricionales, depende del precio, la disponibilidad, el poder adquisitivo, y el autoconsumo de alimentos. Se refuerza el hecho de que el acceso de la población vulnerable a alimentos debe ser garantizado por el área de protección social, con la finalidad de fortalecer los núcleos de las familias, apoyar poblaciones en desventaja social, (entrega de recursos temporales, incentivo para el desarrollo de capital social, incentivo para la capacitación y desarrollo de competencias laborales), servicios de bienestar social para adultos mayores, personas en indigencia y aquellos con discapacidad.
Por otra parte, respecto al consumo se indica que está condicionado por la producción de alimentos en el hogar, el nivel de ingresos, el tamaño de la familia, la distribución intrafamiliar de los alimentos, la educación nutricional, los conocimientos en la selección, la preparación y la cocción, según las costumbres y tradiciones del lugar, el efecto de la publicidad (positivo o negativo) y medios de comunicación en la selección de alimentos para su consumo. Por último, en cuanto a la utilización biológica, se define como la utilización que hace el organismo de los nutrientes obtenidos de los alimentos, la cual depende tanto del alimento (composición química y combinación con otros alimentos), como del estado nutricional y de salud de las personas que puede afectar la absorción y la bio-disponibilidad de nutrientes de la dieta. Está condicionada por la cobertura y uso de servicios de salud, saneamiento ambiental, programas de fortificación alimentos y alimentación complementaria, entre otras.
Por otra parte, en ese documento se establecen los principios rectores de la seguridad alimentaria (Ministerio de Salud, 2011: 31 y 32). En ese sentido, se menciona lo siguiente: “El derecho a la alimentación: Derechos inherentes a la persona humana y a su dignidad, que el Estado está en el deber de respetar, garantizar o satisfacer. Son universales, integrales e innegociables. Los derechos humanos tienen como fin la igualdad, la dignidad, la justicia social y la libertad para todas las personas, sin discriminación alguna (…) Enfoque diversidad: Vivimos en una sociedad donde la multiplicidad e interacción de las diferentes capacidades y características que tienen las personas, pone en evidencia la complejidad de los múltiples factores y elementos que nos conforman, por lo cual, no es posible dejar de reconocer la diversidad que nos caracteriza (…) Enfoque igualdad y equidad de género: Mujeres y hombres tienen iguales derechos (económicos, culturales, sociales, civiles y políticos) y oportunidades, deben participar por igual en todas las esferas de la vida pública y privada, libres para desarrollar sus capacidades y para tomar decisiones.
Ello no significa que deben convertirse en iguales, sino que sus derechos, responsabilidades y oportunidades no dependan de si se es hombre o se es mujer (…) Enfoque de cohesión social: La construcción de sociedades incluyentes, igualitarias, justas y solidarias, será posible mediante la integración social, la concertación y la participación activa de la ciudadanía., promover la sostenibilidad de largo plazo de la política de SAN con enfoque de derecho humano”.
Como conclusión de lo anterior, podemos afirmar que el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria son derechos fundamentales que el Estado debe garantizar asumiendo políticas que los refuercen, adoptando los principios de universalidad e igualdad para lograr la satisfacción de este derecho elemental para la vida. Lo anterior es conforme a la jurisprudencia de este Tribunal que estableció la obligación de respetar el principio de seguridad alimentaria en la sentencia número 2013-010540.
V.Sobre la falta de un debido control de vigilancia en el Golfo de Nicoya acerca de las vedas anuales decretada por INCOPESCA. Respecto al caso concreto, después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal verifica que existe violación a los derechos fundamentales del recurrente en cuanto a este punto. Lo anterior, porque en los informes rendidos por los representantes de las autoridades recurridas -que se tiene por dado bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción- y la prueba aportada para la resolución del asunto, ha sido debidamente acreditado que sí existe un control y vigilancia de los recursos marinos, sin embargo el mismo es deficiente y limitado. Al respecto, se constata que, según lo informado bajo juramento por el Ministro de Ambiente y Energía, el control y vigilancia de los recursos marinos se realiza mediante un trabajo interinstitucional, siendo que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), el Instituto Costarricense de Pesca y Agricultura (INCOPESCA) y el Servicio Nacional de Guardacostas tienen áreas y programas específicos para ese control y vigilancia.
Asimismo, se citan algunos datos que demuestran que sí existen planes de control y vigilancia los cuales están siendo implementados y coordinados por las diferentes instituciones. No obstante, el mismo Ministro acepta y concuerda con el reclamo del recurrente acerca que se deben generar esfuerzos institucionales mayores para atender la pesca ilegal en el Gofo de Nicoya enfocados en mejorar los recursos financieros y humanos y que debido a las limitaciones presupuestarias que enfrenta el SINAC son las principales causas de que los esfuerzos de control y vigilancia no se perciban en las comunidades afectadas. Asimismo, el Ministro también acepta que sin duda alguna existe en Costa Rica una problemática relacionada con usos de prácticas de pesca ilegales, entendiéndose por prácticas de pesca ilegal todos aquellos instrumentos o implementos que puedan ser utilizados para la pesca que no cumplan con las características indicadas en la normativa vigente y/o en lo establecido en la licencia de pesca otorgada.
Igualmente, la Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) informa bajo juramento que existe un problema de falta de recursos y personal como lo indica el accionante. De esta forma, es en este sentido que este Tribunal considera que el control y vigilancia de los recursos marinos en el Golfo de Nicoya es deficiente y limitado, lo que perjudica los recursos marinos. Recordemos que esta Sala ha mencionado que el derecho a un ambiente sano y equilibrado obliga al Estado a procurar una protección adecuada al ambiente; consecuentemente, a tomar las medidas necesarias para evitar que las alteraciones producidas por la actividad humana constituyan una lesión al ambiente. De esa forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, los principios rectores del Derecho al Ambiente exigen que se adopten las medidas de precaución que se estimen convenientes para que esa afectación no se produzca.
Así pues, el Estado costarricense se encuentra obligado a velar y a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del medio ambiente. Inclusive, el Derecho a la Constitución exige utilizar todos los medios disponibles -sean estos jurídicos o fácticos- para preservar el ambiente. El artículo 50 constitucional obliga al Estado y a las demás instituciones públicas a intervenir activamente en protección del ambiente. La ley ordinaria es la encargada del desarrollo del canon constitucional y de propiciar en su contenido un desarrollo económico y social en compatibilidad total con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (véase sentencia número 2009-9022). Igualmente, en un mismo sentido, esta Sala también ha establecido la obligación de coordinación entre las dependencias públicas para garantizar la protección del ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados (véase sentencia número 2009-9022).
Así, al comprobarse un deficiente y limitado control y vigilancia de los recursos marinos en las zonas costeras, se verifica una omisión del Estado, en este caso en particular del Ministerio de Ambiente y Energía, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), el Instituto Costarricense de Pesca y Agricultura (INCOPESCA) y el Servicio Nacional de Guardacostas, respecto a su obligación de proteger adecuadamente el ambiente. Asimismo, esta omisión por parte de las instituciones mencionadas tiene incidencia en el tema de la veda, pues, según criterio de la Máster Lidia Rosa Soto Rojas, académica de la Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad Nacional, el objetivo de las vedas no se logrará sin un control estricto de la pesca ilegal por los entes gubernamentales encargados de este control durante y después de la veda, siendo esta una medida de gestión para la pesca sostenible.
Igualmente, y según lo señalado en considerando anterior, es menester recordar que esta Sala ha mencionado que el deterioro del ecosistema marino que causa la pesca ilegal pone en grave riesgo la seguridad alimentaria de las generaciones futuras (véase sentencia número 2013-010540). Así, ante una vigilancia limitada de los recursos humanos en el periodo de veda que impide lograr un estricto control de la pesca ilegal no solamente se violenta el derecho al ambiente sino también la seguridad alimentaria de las generaciones futuras. Lo anterior, ya que como indicó este Tribunal en la última sentencia mencionada, la Sala entiende que no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria.
En una misma línea, recordemos que en el considerando anterior se hizo énfasis en el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria como derechos fundamentales, los cuales deben ser tutelados por el Estado. Por consiguiente, el presente recurso debe ser declarado con lugar respecto a este punto. Ahora bien, ante esta situación, el Ministro recurrido menciona que en el 2013 se empezó a implementar formalmente la Estrategia de Control y Vigilancia Marítima que incluye la creación de un Sistema de Control y Vigilancia Marítimo basado en tecnología de radares y monitoreo electrónico dotando al país de un sistema de tecnología de punta que incluye radares y dispositivos de detección de Sistemas de Identificación Automática y VesselMonitoringSystem, con el fin de contribuir al seguimiento y monitoreo de las actividades que tienen efectos sobre el aprovechamiento de los recursos y espacios marinos en Costa Rica.
Lo anterior, ha conllevado a la implementación de 13 radares de los cuales en el 2015 se instaló el primer radar en la Isla del Coco, y actualmente se encuentran en procesos de instalación en el Área Marina de Manejo Cabo Blanco. Es decir, de los 13 radares para cumplir con un adecuado control y vigilancia de los recursos marinos, desde el 2015 únicamente se ha instalado uno y está en proceso la instalación del segundo. Por lo tanto, este Tribunal considera necesario, para la adecuada protección de los recursos marinos y el ambiente, la instalación de todos los radares en un plazo de 18 meses.
VI.Sobre la falta de criterios técnicos y científicos existentes por parte de INCOPESCA para establecer las vedas anuales en el Golfo de Nicoya. En cuanto a este reclamo, este Tribunal verifica que también ha existido violación a los derechos fundamentales del recurrente. Al respecto, es menester explicar que es cierto que en el 2015 la Comisión Científico Técnica de INCOPESCA emitió el PRONUNCIAMIENTO CCCT No. 04: 12-2015 SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE LAS VEDAS EN EL GOLFO DE NICOYA, en donde se establecen los conceptos científico técnico sobre las vedas, los antecedentes administrativos en el tema de vedas en el Golfo de Nicoya, análisis de los estudios biológicos pesqueros realizados sobre las vedas, así como conclusiones y recomendaciones sobre la veda. Por consiguiente, mediante oficio DDI-021-2018 del 15 de marzo de 2018, el Jefe del Departamento de Investigación y Desarrollo de INCOPESCA emitió el criterio técnico sobre la veda del año 2018 al Coordinador de la Comisión Nacional de Vedas, siendo que indicó como fundamento técnico científico el Pronunciamiento vertido, así como un criterio verbal dado por el Lic. José A. Palacios en el año 1985, investigador de la Universidad Nacional, además de la investigación “Longitud a la primera madurez, ciclo reproductivo y crecimiento del camarón blanco Penaeus Occidentales, Decápoda: Penaeidae”.
Así, con fundamento en estos estudios, recomendó a la Comisión Nacional de Veda que la veda del 2018 se realice en los meses de junio a agosto. Asimismo, manifestó que el Departamento está realizando una investigación sobre la época reproductiva del camarón blanco, durante el año 2018-2019, con lo cual se podrá realizar una actualización de la época de veda para los años venideros. Por consiguiente, según acta CNV-01-2018 del 13 de abril de 2018, la Comisión Nacional de Veda analizó la propuesta de veda para el 2018, según lo establecido por el criterio técnico del Jefe del Departamento de Investigación y Desarrollo de INCOPESCA, siendo que esa propuesta fue sometida a votación y aprobada por unanimidad. Como se puede observar, en esa sesión se estableció en qué términos y condiciones se daba la veda para el 2018. De esta forma, la Junta Directiva de Incopesca emitió el acuerdo de la Junta Directiva AJDIP 194-2018, el cual fue publicado en la Gaceta número 81 del 10 de mayo de 2018, en donde establece aprobar la veda 2018 del 01 de junio hasta el 31 de agosto de 2018.
No obstante, a pesar de que, como se indicó sí existe claridad en cuanto a los términos y condiciones en que se daba la veda para el 2018, este Tribunal no puede ignorar que tanto el criterio emitido por la académica de la Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad Nacional, así como el criterio de la investigadora del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR) y profesora de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, ambas coinciden en la necesidad de actualizar los datos con los que se fundamentan las vedas. Así, la académica de la UNA insta a las instituciones a realizar campañas de muestreo o monitoreos de los periodos de desove de las diferentes especies marinas, al menos cada cinco años, con el fin de comprobar que no se haya dado algún cambio significativo, sobre todo considerando que existen fenómenos tales como El Niño y La Niña o efectos del cambio climático, que puede variar las temperaturas del océano y por lo tanto variar los patrones de comportamiento de las especies, afectando principalmente los periodos de reproducción.
Por otra parte, pero en un sentido similar, la investigadora de la UCR insta a las instituciones a buscar los medios necesarios para asegurar actualizaciones constantes de la información científica básica que fundamente estas acciones de manejo. Por ende, considera que deberían obtenerse datos actualizados constantemente. De esta forma, aunque este Tribunal constata que sí existen criterios técnicos científicos en los cuales se fundamentó INCOPESCA para establecer la veda del 2018, esta Sala no puede ignorar, tal y como se analizó, que tanto el criterio emitido por la académica de la Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad Nacional, así como el criterio de la investigadora del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR) y profesora de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, ambas coinciden en la necesidad de actualizar los datos con los que se fundamentan las vedas.
En este sentido, se verifica que aunque sí existen los criterios técnicos científicos, sin embargo los mismos se encuentran desactualizados. Ahora bien, esta Cámara Constitucional también comprueba que el artículo 34 de la Ley de Pesca y Acuicultura, que establece que “INCOPESCA establecerá, conforme a criterios técnicos, científicos, económicos y sociales, las zonas o épocas de veda, sea por áreas o por especies determinadas. La información relativa a las vedas que se establezcan para las distintas especies hidrobiológicas y para cualquier tipo de arte de pesca que se determine, así como las cuotas, las zonas de pesca y las artes de pesca permitidas para explotar la flora y fauna acuáticas, serán objeto de amplia difusión. Con la debida antelación, se les comunicará a los pescadores, los permisionarios, los concesionarios y las autoridades competentes para ejercer el control y la inspección”.
Al respecto, se constata que en los documentos en que INCOPESCA fundamenta la veda se echan de menos los criterios económicos y sociales que establece la ley. De esta forma, al no existir criterios económicos y sociales, además de los criterios técnicos y científicos desactualizados, al momento de fundamentar la veda, se violenta el derecho a la seguridad alimentaria de la población, pues, como se mencionó en los considerandos anteriores, no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria de la población. Asimismo, se reitera el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria como derechos fundamentales que deben ser tutelados por el Estado.
De esta manera, de lo descrito hasta el momento y tomando en cuenta lo señalado en el considerando IV, se puede concluir que el derecho humano a la alimentación se asocia a la lucha contra la pobreza y a la atención de población en condición de riesgo social. Por ende, es relevante no ignorar la relación existente entre el derecho a la alimentación con la pobreza y los grupos vulnerables y la necesidad de que cuenten con acceso universal a una alimentación adecuada. Es por esa situación, que no consta con criterios científicos y técnicos actualizados, así como ignorar la importancia de los criterios económicos y sociales para imponer la veda, que además la normativa vigente menciona que deben de fundamentar dicha regulación, atenta contra la seguridad alimentaria de la población de pescadores así como de la sociedad en general, configurándose una violación a sus derechos fundamentales. Recordemos que en el Decimonoveno Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible del 2013 se menciono que la “gestión marina costera en Costa Rica ha sido un área conflictiva en la última década, particularmente por reclamos del sector ambiental sobre la sobreexplotación de recursos pesqueros, la falta de políticas ambientales y de aprovechamiento de los recursos marinos”.
Asimismo, en el estudio de Doris Fernández Carvajal (investigadora del Instituto de Estudios de la Mujer de la Universidad Nacional de Costa Rica), publicado en la Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Costa Rica (número 140 del 2013) se realiza un análisis sobre la relación entre pesca artesanal y pobreza en comunidades aledañas al Golfo de Nicoya. En síntesis, al omitirse los criterios económicos y sociales a la hora de imponer la veda, no se fundamenta el tema de que la actividad de pesca sea respetuosa del ambiente y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro. En este sentido, esta Cámara Constitucional considera prudente ordenarle a INCOPESCA que realice las acciones pertinentes para que se actualicen los criterios técnicos y científicos para el establecimiento de la veda y que se incorporen los aspectos económicos y sociales que fundamentan dicha regulación. Ahora bien, tomando en cuenta que la veda del 2018, cuestionada en este recurso de amparo, ya transcurrió, lo procedente es ordenar lo mencionado para la imposición de las próximas vedas.
El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso en todos sus extremos pero por las siguientes razones:
Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, a Grettel Vega Arce, en su condición de Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), a Milton Alvarado Navarro, en su condición de Director General del Servicio Nacional de Guardacostas, y a Moises Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quienes ocupen los cargos, que, de forma coordinada, lleven a cabo todas las actuaciones que se encuentren dentro del ámbito de sus competencias y atribuciones a efectos de que se proceda con la instalación de la totalidad de los radares establecidos en la Estrategia de Control y Vigilancia Marítima del Ministerio de Ambiente y Energía, de los cuales únicamente se ha instalado uno en la Isla del Coco. Lo anterior, deberá ejecutarse dentro del plazo de los 18 meses siguientes a la notificación de esta sentencia.
Además, se le ordena a Moises Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quien ocupe el cargo, que realice las acciones pertinentes para que se actualicen los criterios técnicos y científicos para el establecimiento de la veda y que se incorporen los criterios económicos y sociales que fundamentan la misma, según lo establecido por la normativa vigente, para la imposición de las próximas vedas. Se advierte a los recurridos que de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados por los hechos que han dado lugar a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a los recurridos, en forma personal. El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso en todos sus extremos.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Anamari Garro V.
Mauricio Chacón J.
*DKOHUSSXXAW61*
Revisión del Documento *180104940007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del ocho de marzo de dos mil diecinueve .
Recurso de amparo interpuesto por FREDDY GERARDO RODRÍGUEZ CORDERO, cédula de identidad No. 0600790537, en su calidad de SECRETARIO GENERAL del SINDICATO INDUSTRIAL DE PESCADORES ARTESANALES, CRIADORES ACUICOLAS Y ANEXOS DE PUNTARENAS, cédula jurídica No. 03011635247, contra EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE), EL SERVICIO NACIONAL DE GUARDACOSTAS Y EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA (INCOPESCA).
Resultando:
Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente, quien es un adulto mayor, reclama violación a sus derechos fundamentales, pues acusa que en el Golfo de Nicoya existe, de forma generalizada, la utilización de artes de pesca prohibidas. No obstante, no existe un debido control de vigilancia en esta zona, especialmente, en las vedas anuales que decreta INCOPESCA, debido a que en este periodo se pesca y se comercializa el producto capturado. Asimismo, reclama que en INCOPESCA existe una mala planificación con el periodo de veda, debido a que la Junta Directiva omite los criterios técnicos y científicos existentes, lo cual permite que los pescadores ilegales capten más productos que los pescadores con licencia.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
En vista de lo anterior, se recomienda que la veda de este año se realice en los meses de junio a agosto, lo cual estaría basado en la recomendación antes detallada. No omito manifestar que el Departamento a mi cargo está realizando una investigación sobre la época reproductiva del camarón blanco, durante el año 2018-2019, con lo cual se podrá realizar una actualización de la época de veda para los años venideros. En cuanto a la posible consulta a la Comisión de Coordinación Científico Técnica, al respecto le informo que esta Comisión presentó en diciembre de 2015 el PRONUNCIAMIENTO CCCT No. 04: 12-2015 SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE LAS VEDAS EN EL GOLFO DE NICOYA, en el cual se dan varias medidas de manejo. Además, es importante informar, que esa Comisión no realiza investigación, sino que sus pronunciamientos se basan en las publicaciones científico técnicas que se hayan producido y en el caso de época reproductiva, no se cuenta con información nueva, por lo que no se podría emitir un nuevo criterio” (véase prueba aportada).
Establecer una veda total para la pesca de pequeña escala, en el área comprendida por una línea recta imaginaria que va desde Punta Torres conocida como Peñón (09°53´31” Latitud Norte, 084°43´52” Longitud Oeste) al Faro de la Isla Negritos afuera (09°49´14” Latitud Norte, 084°49´35 Longitud Oeste) y desde ahí hasta la parte Este de Punta Cuchillo en el Península de Nicoya y de ahí aguas adentro hasta la desembocadura del río Tempisque. Esta prohibición de pesca va desde el 01 de junio hasta el 31 de agosto del 2018, ambas fechas incluidas. 2. Establecer una veda para la pesca semi-industrial camaronera de arrastre en el área comprendida por una línea imaginaria que va desde Punta Agujas (09°43´46” Latitud Norte, 084°38´57” Longitud Oeste) al Faro de la Isla Negritos afuera de (09°49´14” Latitud Norte, 084°49´35” Longitud Oeste) y desde ahí hasta la parte este de Punta Cuchillo en la Península de Nicoya y de esta líneas aguas adentro hasta la desembocadura del río Tempisque.
Esta veda va desde el 01 de junio hasta el 31 de agosto del 2018, ambas fechas incluidas. 3. Autorizar a los permisionarios de pesca turística y deportiva realizar actividades de pesca en la zona de veda, únicamente en los torneos de pesca aprobados por el INCOPESCA. Se comenta que no se tienen los recursos suficientes para sostener una veda de 3 meses, Guardacostas requiere coordinar tanto con Fuerza Pública, como en la búsqueda de recursos internos. Se manifiesta que es posible coordinar los operativos a realizar posteriormente, una vez definido el período de veda, donde se realizarán reuniones conjuntas con este fin (…) Esta propuesta fue sometida a votación y aprobada por unanimidad” (véase prueba aportada).
De esta manera, se trabaja en la implementación de estos 13 radares de los cuales en el 2015 se instaló el primer radar en la Isla del Coco, y actualmente se encuentran en procesos de instalación en el Área Marina de Manejo Cabo Blanco (véase informe rendido).
III.Sobre el fondo. En el presente asunto, el tutelado presenta dos reclamos: por un lado, acusa que en el Golfo de Nicoya existe, de forma generalizada, la utilización de artes de pesca prohibidas. No obstante, no existe un debido control de vigilancia en esta zona, especialmente, en las vedas anuales que decreta INCOPESCA, debido a que en este periodo se pesca y se comercializa el producto capturado; por otro lado, acusa que en INCOPESCA existe una mala planificación con el periodo de veda, debido a que la Junta Directiva omite los criterios técnicos y científicos existentes, lo cual permite que los pescadores ilegales capten más productos que los pescadores con licencia. Por consiguiente, para un mejor análisis de estos reclamos, se examinarán por separado. Ahora bien, previo al análisis de los reclamos, este Tribunal considera menester establecer la importancia del derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria como un derecho fundamental.
IV.Sobre el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria como un derecho fundamental. Respecto a la seguridad alimentaria, es menester indicar que en la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948, establece en su artículo 25 que: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad” (el subrayado no es del original). En un sentido similar, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, señala en su artículo 11 que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento” (el subrayado no es del original). De esta manera, se establece la obligación de los estados de garantizar el derecho a la alimentación, el cual se considera cumplido cuando las personas tienen acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada y a los medios para obtenerla. Desde la Cumbre Mundial de la Alimentación, desarrollada en Roma, Italia, del 13 al 17 de noviembre de 1996, se indicó que existe seguridad alimentaria cuando toda la población, y en todo momento, tiene acceso físico, social y económico a alimentos seguros y nutritivos que satisfacen sus necesidades dietéticas y preferencias alimentarias para una vida activa y saludable. Asimismo, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, desarrollada cinco años después de la primera e igualmente en Roma, Italia, se incluyen directrices en apoyo al derecho a la alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria.
Por último, en los objetivos de Desarrollo del Milenio promulgados por las Naciones Unidas y/o las metas y objetivos de la Organización Mundial para la Agricultura y la Alimentación (FAO), se sitúan la política de seguridad alimentaria y nutricional como un instrumento para el combate a la pobreza, sobre los sectores más vulnerables, la generación de ingresos, la productividad agrícola y el acceso de bienes para consumo nacional.
Para ahondar más en el tema, es necesario hacer mención al documento “Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2011-2021” del Ministerio de Salud (2011), el cual se desarrolló en el Marco del Plan de Salud de Centroamérica y República Dominicana 2010-2015, aprobado por el Consejo de Ministros de Salud del Sistema de Integración Centroamericana. Lo anterior, pues en ese contexto se estableció como un desafío la necesidad de contar con una Política Nacional sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional en los países de la Región. Asimismo el Plan Nacional de Salud en Costa Rica 2010-2021, incluye en sus objetivos específicos, diversas líneas de acción en los diferentes ámbitos de la seguridad alimentaria y nutricional. Es así, que, con base en lo anterior, el Ministerio de Salud por medio de la Dirección de Planificación Estratégica de las Acciones en Salud y la Secretaría de Políticas de Alimentación y Nutrición (SEPAN), como instancia responsable de la Política en este tema, desarrolló un proceso de formulación de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, con amplia participación y concertación de los diferentes sectores de la sociedad civil de nivel nacional, regional y local involucrados en este campo, cuyo propósito es identificar y articular las acciones necesarias que contribuyan a mejorar el estado nutricional de la población.
Siguiendo la línea de esa Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, se entiende como seguridad alimentaria y nutricional lo siguiente: “el Estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso físico, económico y social, a los alimentos que necesitan, en calidad y cantidad, para su adecuado consumo y utilización biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo. Los ámbitos fundamentales que determinan la seguridad alimentaria y nutricional son: a) disponibilidad, b) acceso, c) consumo y d) utilización biológica” (Ministerio de Salud, 2011: 12).
Así, continúa ese texto indicando que la disponibilidad se refiere a la cantidad y calidad de los alimentos que la población tiene disponibles para su consumo a escala local, regional o nacional. Respecto, al acceso, se entiende como la capacidad de la población para adquirir los alimentos (comprar o producir) suficientes y variados para cubrir sus necesidades nutricionales, depende del precio, la disponibilidad, el poder adquisitivo, y el autoconsumo de alimentos. Se refuerza el hecho de que el acceso de la población vulnerable a alimentos debe ser garantizado por el área de protección social, con la finalidad de fortalecer los núcleos de las familias, apoyar poblaciones en desventaja social, (entrega de recursos temporales, incentivo para el desarrollo de capital social, incentivo para la capacitación y desarrollo de competencias laborales), servicios de bienestar social para adultos mayores, personas en indigencia y aquellos con discapacidad.
Por otra parte, respecto al consumo se indica que está condicionado por la producción de alimentos en el hogar, el nivel de ingresos, el tamaño de la familia, la distribución intrafamiliar de los alimentos, la educación nutricional, los conocimientos en la selección, la preparación y la cocción, según las costumbres y tradiciones del lugar, el efecto de la publicidad (positivo o negativo) y medios de comunicación en la selección de alimentos para su consumo. Por último, en cuanto a la utilización biológica, se define como la utilización que hace el organismo de los nutrientes obtenidos de los alimentos, la cual depende tanto del alimento (composición química y combinación con otros alimentos), como del estado nutricional y de salud de las personas que puede afectar la absorción y la bio-disponibilidad de nutrientes de la dieta. Está condicionada por la cobertura y uso de servicios de salud, saneamiento ambiental, programas de fortificación alimentos y alimentación complementaria, entre otras.
Por otra parte, en ese documento se establecen los principios rectores de la seguridad alimentaria (Ministerio de Salud, 2011: 31 y 32). En ese sentido, se menciona lo siguiente: “El derecho a la alimentación: Derechos inherentes a la persona humana y a su dignidad, que el Estado está en el deber de respetar, garantizar o satisfacer. Son universales, integrales e innegociables. Los derechos humanos tienen como fin la igualdad, la dignidad, la justicia social y la libertad para todas las personas, sin discriminación alguna (…) Enfoque diversidad: Vivimos en una sociedad donde la multiplicidad e interacción de las diferentes capacidades y características que tienen las personas, pone en evidencia la complejidad de los múltiples factores y elementos que nos conforman, por lo cual, no es posible dejar de reconocer la diversidad que nos caracteriza (…) Enfoque igualdad y equidad de género: Mujeres y hombres tienen iguales derechos (económicos, culturales, sociales, civiles y políticos) y oportunidades, deben participar por igual en todas las esferas de la vida pública y privada, libres para desarrollar sus capacidades y para tomar decisiones.
Ello no significa que deben convertirse en iguales, sino que sus derechos, responsabilidades y oportunidades no dependan de si se es hombre o se es mujer (…) Enfoque de cohesión social: La construcción de sociedades incluyentes, igualitarias, justas y solidarias, será posible mediante la integración social, la concertación y la participación activa de la ciudadanía., promover la sostenibilidad de largo plazo de la política de SAN con enfoque de derecho humano”.
Como conclusión de lo anterior, podemos afirmar que el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria son derechos fundamentales que el Estado debe garantizar asumiendo políticas que los refuercen, adoptando los principios de universalidad e igualdad para lograr la satisfacción de este derecho elemental para la vida. Lo anterior es conforme a la jurisprudencia de este Tribunal que estableció la obligación de respetar el principio de seguridad alimentaria en la sentencia número 2013-010540.
V.Sobre la falta de un debido control de vigilancia en el Golfo de Nicoya acerca de las vedas anuales decretada por INCOPESCA. Respecto al caso concreto, después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal verifica que existe violación a los derechos fundamentales del recurrente en cuanto a este punto. Lo anterior, porque en los informes rendidos por los representantes de las autoridades recurridas -que se tiene por dado bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción- y la prueba aportada para la resolución del asunto, ha sido debidamente acreditado que sí existe un control y vigilancia de los recursos marinos, sin embargo el mismo es deficiente y limitado. Al respecto, se constata que, según lo informado bajo juramento por el Ministro de Ambiente y Energía, el control y vigilancia de los recursos marinos se realiza mediante un trabajo interinstitucional, siendo que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), el Instituto Costarricense de Pesca y Agricultura (INCOPESCA) y el Servicio Nacional de Guardacostas tienen áreas y programas específicos para ese control y vigilancia.
Asimismo, se citan algunos datos que demuestran que sí existen planes de control y vigilancia los cuales están siendo implementados y coordinados por las diferentes instituciones. No obstante, el mismo Ministro acepta y concuerda con el reclamo del recurrente acerca que se deben generar esfuerzos institucionales mayores para atender la pesca ilegal en el Gofo de Nicoya enfocados en mejorar los recursos financieros y humanos y que debido a las limitaciones presupuestarias que enfrenta el SINAC son las principales causas de que los esfuerzos de control y vigilancia no se perciban en las comunidades afectadas. Asimismo, el Ministro también acepta que sin duda alguna existe en Costa Rica una problemática relacionada con usos de prácticas de pesca ilegales, entendiéndose por prácticas de pesca ilegal todos aquellos instrumentos o implementos que puedan ser utilizados para la pesca que no cumplan con las características indicadas en la normativa vigente y/o en lo establecido en la licencia de pesca otorgada.
Igualmente, la Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) informa bajo juramento que existe un problema de falta de recursos y personal como lo indica el accionante. De esta forma, es en este sentido que este Tribunal considera que el control y vigilancia de los recursos marinos en el Golfo de Nicoya es deficiente y limitado, lo que perjudica los recursos marinos. Recordemos que esta Sala ha mencionado que el derecho a un ambiente sano y equilibrado obliga al Estado a procurar una protección adecuada al ambiente; consecuentemente, a tomar las medidas necesarias para evitar que las alteraciones producidas por la actividad humana constituyan una lesión al ambiente. De esa forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, los principios rectores del Derecho al Ambiente exigen que se adopten las medidas de precaución que se estimen convenientes para que esa afectación no se produzca.
Así pues, el Estado costarricense se encuentra obligado a velar y a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del medio ambiente. Inclusive, el Derecho a la Constitución exige utilizar todos los medios disponibles -sean estos jurídicos o fácticos- para preservar el ambiente. El artículo 50 constitucional obliga al Estado y a las demás instituciones públicas a intervenir activamente en protección del ambiente. La ley ordinaria es la encargada del desarrollo del canon constitucional y de propiciar en su contenido un desarrollo económico y social en compatibilidad total con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (véase sentencia número 2009-9022). Igualmente, en un mismo sentido, esta Sala también ha establecido la obligación de coordinación entre las dependencias públicas para garantizar la protección del ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados (véase sentencia número 2009-9022).
Así, al comprobarse un deficiente y limitado control y vigilancia de los recursos marinos en las zonas costeras, se verifica una omisión del Estado, en este caso en particular del Ministerio de Ambiente y Energía, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), el Instituto Costarricense de Pesca y Agricultura (INCOPESCA) y el Servicio Nacional de Guardacostas, respecto a su obligación de proteger adecuadamente el ambiente. Asimismo, esta omisión por parte de las instituciones mencionadas tiene incidencia en el tema de la veda, pues, según criterio de la Máster Lidia Rosa Soto Rojas, académica de la Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad Nacional, el objetivo de las vedas no se logrará sin un control estricto de la pesca ilegal por los entes gubernamentales encargados de este control durante y después de la veda, siendo esta una medida de gestión para la pesca sostenible.
Igualmente, y según lo señalado en considerando anterior, es menester recordar que esta Sala ha mencionado que el deterioro del ecosistema marino que causa la pesca ilegal pone en grave riesgo la seguridad alimentaria de las generaciones futuras (véase sentencia número 2013-010540). Así, ante una vigilancia limitada de los recursos humanos en el periodo de veda que impide lograr un estricto control de la pesca ilegal no solamente se violenta el derecho al ambiente sino también la seguridad alimentaria de las generaciones futuras. Lo anterior, ya que como indicó este Tribunal en la última sentencia mencionada, la Sala entiende que no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria.
En una misma línea, recordemos que en el considerando anterior se hizo énfasis en el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria como derechos fundamentales, los cuales deben ser tutelados por el Estado. Por consiguiente, el presente recurso debe ser declarado con lugar respecto a este punto. Ahora bien, ante esta situación, el Ministro recurrido menciona que en el 2013 se empezó a implementar formalmente la Estrategia de Control y Vigilancia Marítima que incluye la creación de un Sistema de Control y Vigilancia Marítimo basado en tecnología de radares y monitoreo electrónico dotando al país de un sistema de tecnología de punta que incluye radares y dispositivos de detección de Sistemas de Identificación Automática y VesselMonitoringSystem, con el fin de contribuir al seguimiento y monitoreo de las actividades que tienen efectos sobre el aprovechamiento de los recursos y espacios marinos en Costa Rica.
Lo anterior, ha conllevado a la implementación de 13 radares de los cuales en el 2015 se instaló el primer radar en la Isla del Coco, y actualmente se encuentran en procesos de instalación en el Área Marina de Manejo Cabo Blanco. Es decir, de los 13 radares para cumplir con un adecuado control y vigilancia de los recursos marinos, desde el 2015 únicamente se ha instalado uno y está en proceso la instalación del segundo. Por lo tanto, este Tribunal considera necesario, para la adecuada protección de los recursos marinos y el ambiente, la instalación de todos los radares en un plazo de 18 meses.
VI.Sobre la falta de criterios técnicos y científicos existentes por parte de INCOPESCA para establecer las vedas anuales en el Golfo de Nicoya. En cuanto a este reclamo, este Tribunal verifica que también ha existido violación a los derechos fundamentales del recurrente. Al respecto, es menester explicar que es cierto que en el 2015 la Comisión Científico Técnica de INCOPESCA emitió el PRONUNCIAMIENTO CCCT No. 04: 12-2015 SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE LAS VEDAS EN EL GOLFO DE NICOYA, en donde se establecen los conceptos científico técnico sobre las vedas, los antecedentes administrativos en el tema de vedas en el Golfo de Nicoya, análisis de los estudios biológicos pesqueros realizados sobre las vedas, así como conclusiones y recomendaciones sobre la veda. Por consiguiente, mediante oficio DDI-021-2018 del 15 de marzo de 2018, el Jefe del Departamento de Investigación y Desarrollo de INCOPESCA emitió el criterio técnico sobre la veda del año 2018 al Coordinador de la Comisión Nacional de Vedas, siendo que indicó como fundamento técnico científico el Pronunciamiento vertido, así como un criterio verbal dado por el Lic. José A. Palacios en el año 1985, investigador de la Universidad Nacional, además de la investigación “Longitud a la primera madurez, ciclo reproductivo y crecimiento del camarón blanco Penaeus Occidentales, Decápoda: Penaeidae”.
Así, con fundamento en estos estudios, recomendó a la Comisión Nacional de Veda que la veda del 2018 se realice en los meses de junio a agosto. Asimismo, manifestó que el Departamento está realizando una investigación sobre la época reproductiva del camarón blanco, durante el año 2018-2019, con lo cual se podrá realizar una actualización de la época de veda para los años venideros. Por consiguiente, según acta CNV-01-2018 del 13 de abril de 2018, la Comisión Nacional de Veda analizó la propuesta de veda para el 2018, según lo establecido por el criterio técnico del Jefe del Departamento de Investigación y Desarrollo de INCOPESCA, siendo que esa propuesta fue sometida a votación y aprobada por unanimidad. Como se puede observar, en esa sesión se estableció en qué términos y condiciones se daba la veda para el 2018. De esta forma, la Junta Directiva de Incopesca emitió el acuerdo de la Junta Directiva AJDIP 194-2018, el cual fue publicado en la Gaceta número 81 del 10 de mayo de 2018, en donde establece aprobar la veda 2018 del 01 de junio hasta el 31 de agosto de 2018.
No obstante, a pesar de que, como se indicó sí existe claridad en cuanto a los términos y condiciones en que se daba la veda para el 2018, este Tribunal no puede ignorar que tanto el criterio emitido por la académica de la Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad Nacional, así como el criterio de la investigadora del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR) y profesora de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, ambas coinciden en la necesidad de actualizar los datos con los que se fundamentan las vedas. Así, la académica de la UNA insta a las instituciones a realizar campañas de muestreo o monitoreos de los periodos de desove de las diferentes especies marinas, al menos cada cinco años, con el fin de comprobar que no se haya dado algún cambio significativo, sobre todo considerando que existen fenómenos tales como El Niño y La Niña o efectos del cambio climático, que puede variar las temperaturas del océano y por lo tanto variar los patrones de comportamiento de las especies, afectando principalmente los periodos de reproducción.
Por otra parte, pero en un sentido similar, la investigadora de la UCR insta a las instituciones a buscar los medios necesarios para asegurar actualizaciones constantes de la información científica básica que fundamente estas acciones de manejo. Por ende, considera que deberían obtenerse datos actualizados constantemente. De esta forma, aunque este Tribunal constata que sí existen criterios técnicos científicos en los cuales se fundamentó INCOPESCA para establecer la veda del 2018, esta Sala no puede ignorar, tal y como se analizó, que tanto el criterio emitido por la académica de la Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad Nacional, así como el criterio de la investigadora del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR) y profesora de la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, ambas coinciden en la necesidad de actualizar los datos con los que se fundamentan las vedas.
En este sentido, se verifica que aunque sí existen los criterios técnicos científicos, sin embargo los mismos se encuentran desactualizados. Ahora bien, esta Cámara Constitucional también comprueba que el artículo 34 de la Ley de Pesca y Acuicultura, que establece que “INCOPESCA establecerá, conforme a criterios técnicos, científicos, económicos y sociales, las zonas o épocas de veda, sea por áreas o por especies determinadas. La información relativa a las vedas que se establezcan para las distintas especies hidrobiológicas y para cualquier tipo de arte de pesca que se determine, así como las cuotas, las zonas de pesca y las artes de pesca permitidas para explotar la flora y fauna acuáticas, serán objeto de amplia difusión. Con la debida antelación, se les comunicará a los pescadores, los permisionarios, los concesionarios y las autoridades competentes para ejercer el control y la inspección”.
Al respecto, se constata que en los documentos en que INCOPESCA fundamenta la veda se echan de menos los criterios económicos y sociales que establece la ley. De esta forma, al no existir criterios económicos y sociales, además de los criterios técnicos y científicos desactualizados, al momento de fundamentar la veda, se violenta el derecho a la seguridad alimentaria de la población, pues, como se mencionó en los considerandos anteriores, no basta traer alimento a la mesa y contribuir con la alimentación de la población para que una actividad sea conforme al derecho a la vida, la salud y el ambiente; además, se requiere que la actividad sea en sí misma respetuosa de la vida y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro, de lo contrario la actividad en cuestión compromete la seguridad alimentaria de la población. Asimismo, se reitera el derecho a la alimentación y a la seguridad alimentaria como derechos fundamentales que deben ser tutelados por el Estado.
De esta manera, de lo descrito hasta el momento y tomando en cuenta lo señalado en el considerando IV, se puede concluir que el derecho humano a la alimentación se asocia a la lucha contra la pobreza y a la atención de población en condición de riesgo social. Por ende, es relevante no ignorar la relación existente entre el derecho a la alimentación con la pobreza y los grupos vulnerables y la necesidad de que cuenten con acceso universal a una alimentación adecuada. Es por esa situación, que no consta con criterios científicos y técnicos actualizados, así como ignorar la importancia de los criterios económicos y sociales para imponer la veda, que además la normativa vigente menciona que deben de fundamentar dicha regulación, atenta contra la seguridad alimentaria de la población de pescadores así como de la sociedad en general, configurándose una violación a sus derechos fundamentales. Recordemos que en el Decimonoveno Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible del 2013 se menciono que la “gestión marina costera en Costa Rica ha sido un área conflictiva en la última década, particularmente por reclamos del sector ambiental sobre la sobreexplotación de recursos pesqueros, la falta de políticas ambientales y de aprovechamiento de los recursos marinos”.
Asimismo, en el estudio de Doris Fernández Carvajal (investigadora del Instituto de Estudios de la Mujer de la Universidad Nacional de Costa Rica), publicado en la Revista de Ciencias Sociales de la Universidad de Costa Rica (número 140 del 2013) se realiza un análisis sobre la relación entre pesca artesanal y pobreza en comunidades aledañas al Golfo de Nicoya. En síntesis, al omitirse los criterios económicos y sociales a la hora de imponer la veda, no se fundamenta el tema de que la actividad de pesca sea respetuosa del ambiente y contribuya a la subsistencia, alimentación y salud de la población tanto en el presente como en el futuro. En este sentido, esta Cámara Constitucional considera prudente ordenarle a INCOPESCA que realice las acciones pertinentes para que se actualicen los criterios técnicos y científicos para el establecimiento de la veda y que se incorporen los aspectos económicos y sociales que fundamentan dicha regulación. Ahora bien, tomando en cuenta que la veda del 2018, cuestionada en este recurso de amparo, ya transcurrió, lo procedente es ordenar lo mencionado para la imposición de las próximas vedas.
El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso en todos sus extremos pero por las siguientes razones:
Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Carlos Manuel Rodríguez Echandi, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, a Grettel Vega Arce, en su condición de Directora Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), a Milton Alvarado Navarro, en su condición de Director General del Servicio Nacional de Guardacostas, y a Moises Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quienes ocupen los cargos, que, de forma coordinada, lleven a cabo todas las actuaciones que se encuentren dentro del ámbito de sus competencias y atribuciones a efectos de que se proceda con la instalación de la totalidad de los radares establecidos en la Estrategia de Control y Vigilancia Marítima del Ministerio de Ambiente y Energía, de los cuales únicamente se ha instalado uno en la Isla del Coco. Lo anterior, deberá ejecutarse dentro del plazo de los 18 meses siguientes a la notificación de esta sentencia.
Además, se le ordena a Moises Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, o a quien ocupe el cargo, que realice las acciones pertinentes para que se actualicen los criterios técnicos y científicos para el establecimiento de la veda y que se incorporen los criterios económicos y sociales que fundamentan la misma, según lo establecido por la normativa vigente, para la imposición de las próximas vedas. Se advierte a los recurridos que de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados por los hechos que han dado lugar a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a los recurridos, en forma personal. El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso en todos sus extremos.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Anamari Garro V.
Mauricio Chacón J.
*DKOHUSSXXAW61*
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