Mandatory Regulation of Satellite Beacons on Fishing VesselsRegulación obligatoria de balizas satelitales pesqueras

Document Review *180200600007CO* Decision No. 2019003579 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine forty-five a.m. on uno de marzo de dos mil diecinueve.

Petition for constitutional relief (recurso de amparo) filed by Marco Antonio Seas Sosa, identity card 1-0843-0098, in his capacity as representative of the Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera and of the national longline fishing sector as a whole, against the Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.

Findings:

1. 1By a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at 11:05 a.m. on 12 de diciembre de 2018, the petitioner filed a petition for constitutional relief against the Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), stating that Executive Decree No. 38681-MAG-MINAE of 9 de septiembre de 2014 establishes the obligation of the longline fleet “to carry and keep in operation a satellite monitoring and tracking device or beacon.” He asserts that this provision was applied under different time frames to the fleets fishing within designated polygons and that, by virtue thereof, the vessels have installed the corresponding satellite devices. In that context, he considers it necessary to have specific regulations governing the daily operations of Costa Rican fishers, which must address matters such as the place and manner in which the devices must be installed in relation to other navigation equipment already installed, and the authority to which failures or malfunctions occurring outside business hours must be reported.He argues that the absence of regulations in this area is due to the Executive President of INCOPESCA having failed to submit a regulatory proposal to the institution’s Board of Directors. He alleges that satellite beacons are essential for fisheries-resource management. He considers that the described omission violates the right to a healthy environment and the principle of legal certainty and therefore requests that this petition be granted, with the consequences prescribed by law.
2. 2Moisés Mug Villanueva, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, reports under oath, by means of a document filed with the Office of the Clerk of the Chamber on 24 de diciembre del 2018, that Decree Nº 38681-MAG-MINAE of 9 de septiembre de 2014 is more than clear and is fully known throughout the national fishing sector. He states that it requires the entire commercial fishing fleet to carry and keep in operation a satellite monitoring and tracking device or beacon. He asserts that implementation was carried out in stages and that, at present, the entire advanced commercial fishing fleet must have the device connected and operating, while the medium-scale commercial fishing fleet still has time to comply because its deadline was extended. He clarifies that, in any event, this obligation has existed since 2009 (Board of Directors Resolution AJDIP/230-2009) and constitutes regulations required at both the regional and national levels, including rules that supplement that provision.He states that, for this reason, the petitioner’s argument lacks merit and no legal injury to the constitutional order has occurred. He affirms that they are preparing a legal-updating instrument concerning the regulation of satellite-control systems and, considering that no fundamental rights have been violated, requests that the petition be dismissed.
3. 3By an order of the Reporting Justice issued at 9:05 a.m. on 16 de enero del 2019, and as evidence required for a better determination of the matter (prueba para mejor resolver), a report was requested from the Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura so that he might inform the Chamber of the following: The petitioner states that Executive Decree No. 38681-MAG-MINAE of 9 de septiembre del 2014 established the obligation of the longline fleet “to carry and keep in operation a satellite monitoring and tracking device or beacon”; therefore, in his view, the daily operations of Costa Rican fishers require specific regulations governing the operation of satellite devices. According to the petitioner, such regulations do not exist, and fishers do not know how to proceed when they encounter problems involving satellite-beacon failures and the reporting thereof, which he considers harmful to fundamental rights.In this regard, the petitioner states that there must be specific regulations governing the devices that address: a) how and where they are installed within the vessel in relation to other navigation equipment already installed; b) where a failure must be reported and who is responsible for providing notice if the beacon malfunctions; c) what happens if the malfunction occurs outside business hours with respect to the report, and where or to whom that report must be made; d) how it must be reported; and e) how often the device must be checked to ensure that it is operating for transmission purposes. It was reported under oath that all the rules and regulations sought already exist; accordingly, he must expressly and in detail inform the Chamber in which decree, regulation, Board of Directors resolution, or other rule the matters that the petitioner claims are lacking are addressed. Likewise, the respondent must inform the Chamber of:1) the consequences of vessels not having such a device;2) the consequences of there being no clear and specific regulations of the type sought by the petitioner in light of the problems he identifies; and3) what those consequences would be in terms of: a) protection of marine resources; b) environmental protection; c) the right to work of fishers in the national longline fishing sector; d) fishing; and e) legal certainty. In addition, the respondent must explain to the Chamber what longline fishing and/or the longline industry is.
4. 4The foregoing order was served on the respondent at 2:16 p.m. on 16 de enero del 2019; notwithstanding the foregoing, according to the certification dated 25 de enero del 2019 appearing in the electronic case file, he did not submit the requested report.
5. 5By a written submission filed with the Office of the Clerk of the Chamber on 15 de febrero del 2019, Marco Seas Sosa appeared in his capacity as petitioner and stated that, through that document, he would address the response submitted to the Chamber by the respondent. First, he states that it is necessary to note that, in his view, the response provided by the Executive President of INCOPESCA is misleading and made in bad faith, or at least manifestly erroneous. He states that it is very clear that the petition for constitutional relief he filed does not assert the need to introduce into the Costa Rican legal system an obligation for certain fishing vessels to carry satellite beacons, because such an obligation does in fact exist and remains in force. He asserts that the petition states that INCOPESCA has failed to develop the regulations necessary for the proper implementation of the procedures—concerning the use of the beacons—such as the penalties established in the Ley de Pesca y Acuicultura for the captain’s or vessel owner’s failure to notify INCOPESCA of malfunctions in beacon devices.In addition, he warns that this is not merely a “subjective assessment” on his part; rather, as of the present date, several criminal proceedings involving cases of this kind are pending, and there is no clarity regarding the administrative proceedings concerning the beacons, thereby creating a serious situation of legal uncertainty. He adds that, in his view, it is quite evident that the alleged omission does not concern the obligation to carry a beacon, as the respondent incorrectly claims, but rather other matters. Second, he argues that, in his view, the Executive President’s response itself demonstrates what they have alleged, namely, that a proposal for regulating the beacons has been developed within that office but has not been submitted to the institution’s Board of Directors. He adds that, far from being a whim, as the respondent has attempted to portray it, the petition states that, during meetings with the sector and senior government officials, the respondent undertook to publish the proposed beacon regulations for public consultation because of the need for them; to date, he has not done so, despite acknowledging that such work is in fact under way.Finally, he notes that, at the time this document was filed, the Executive President had also failed to submit the report requested of him in the order issued by the Sala Constitucional at 9:05 a.m. on 16 de enero de 2019, which posed questions concerning the unregulated procedures applicable to the beacons. With respect to these matters, he considers that the respondent should be held liable in his capacity as Executive President of INCOPESCA, both for contempt of the authority of the Sala Constitucional and for creating a situation of legal uncertainty by failing to submit to the Board of Directors the regulatory proposal mentioned in his response. In his view, it is imperative that this situation be resolved as soon as possible; he therefore also considers it appropriate to set a deadline within which INCOPESCA must definitively regulate this matter.
6. 6The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Hernández López authored the decision; and,

Considering:

I.Subject matter of the petition. The petitioner alleges that, despite the need for specific regulations governing the daily operation of satellite monitoring and tracking devices or beacons, no such regulations have been issued to date, thereby violating fundamental rights; he therefore requests that the petition be granted, with the corresponding consequences.

II.Proven facts. The following facts of importance to the determination of this matter are deemed duly established: a) that the obligation to install “Satellite Tracking Devices for the Commercial Fishing Fleet and Foreign-Flagged Purse-Seine Tuna Vessels Operating in Costa Rican Jurisdictional Waters” (“Seguimiento Satelital de la Flota Pesquera Comercial y de las Embarcaciones Atuneras de Bandera Extranjera con Red de Cerco que operan en Aguas Jurisdiccionales Costarricenses”) has existed since 2009 pursuant to Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura Board of Directors Resolution number AJDIP/230-2009 (see report submitted under oath and evidence filed in the electronic case record); b) that Decreto Ejecutivo No. 38681-MAG-MINAE of 9 de septiembre de 2014 provided that the entire medium-scale and advanced commercial fishing fleet must carry and keep in operation a satellite monitoring and tracking device or beacon (dispositivo o baliza de monitoreo y seguimiento satelital), in accordance with INCOPESCA Board of Directors Resolution number AJDIP/230-2009 (see report submitted under oath and evidence filed in the electronic case record); c) that INCOPESCA Board of Directors Resolution AJDIP/213-2016 established a deadline for installing beacons on the shrimp-trawling fleet, thereby imposing this obligation on the semi-industrial shrimp-fishing fleet and the foreign-flagged purse-seine tuna-vessel fleet, in accordance with the obligation established in Ley 8436 de Pesca y Acuicultura (see report submitted under oath and evidence filed in the case record); d) that Incopesca Board of Directors Resolution number AJDIP/158-2017 of 20 de abril del 2017 established the “regulation for the withdrawal of the semi-industrial shrimp-trawling fishing fleet in the Pacific Ocean and sustainable shrimp-harvesting marine areas for the small-scale commercial fishing fleet in the Caribbean Sea, for conducting fishing operations in accordance with the participatory zoning maps prepared by the research working group within the framework of the shrimp-fishery management dialogue roundtable” (see report submitted under oath and evidence filed in the electronic case record); e) that all the foregoing regulations are supplemented by Reglamento OSP-03-10 para la Creación e Implementación de un Sistema Regional de Seguimiento y Control Satelital de Embarcaciones Pesqueras de los Estados del Istmo Centroamericano (see report submitted under oath and evidence filed in the electronic case record); f) that work is currently underway on a legal-updating instrument concerning the regulation of satellite-control systems (see report submitted under oath).

III.Unproven facts. Based on the case record (autos), the Chamber has been unable to deem the following facts established: a) that INCOPESCA currently has clear, specific, and orderly regulations governing the satellite monitoring and tracking devices or beacons referred to by the petitioner, addressing: how and where they are installed within the vessel in relation to other installed navigational equipment; where a malfunction must be reported and who is responsible for providing notice if the beacon malfunctions; what happens if the malfunction occurs outside business hours with respect to the report, and where or to whom that report must be made; how it must be reported; and how often the device must be checked to ensure that it is operating for transmission purposes; b) that INCOPESCA has clearly, specifically, and systematically regulated the consequences of vessels not having such a device.

IV.Merits. In this matter, the petitioner states that Decreto Ejecutivo No. 38681-MAG-MINAE del 9 de septiembre del 2014 established the obligation of the longline fleet (flota palangrera) to “carry and keep in operation a satellite monitoring and tracking device or beacon” and that, in his view, the daily operations of Costa Rican fishers therefore require specific regulations governing the operation of satellite devices. According to the petitioner, no such regulations exist, and fishers do not know how to proceed when they encounter problems involving satellite-beacon failures and the reporting thereof, which he considers a violation of fundamental rights. In this regard, the petitioner states that there must be specific regulations governing the devices that address: a) how and where they are installed within the vessel in relation to other installed navigational equipment; b) where a malfunction must be reported and who is responsible for providing notice if the beacon malfunctions; c) what happens if the malfunction occurs outside business hours with respect to the report, and where or to whom that report must be made; d) how it must be reported; and e) how often the device must be checked to ensure that it is operating for transmission purposes.

Contrary to the petitioner’s position, it was reported under oath that sufficient regulations already exist governing the matters complained of; that such regulations have been issued by the respondent Institute since 2009, as well as through decrees and regulations; and that they are also based on regional community instruments binding upon Costa Rica as a State Party to the Central American Integration System (Sistema de Integración Centroamericano, SICA), within the framework of the Organización del Sector Pesquero y Acuícola del Istmo Centroamericano (OSPESCA). It was further reported under oath that a legal-updating instrument concerning the regulation of satellite-control systems is currently being prepared on the basis of all existing rules and regulations. Nevertheless, notwithstanding the respondent’s assertions, the fact remains that, based on the evidence in the case record, the Chamber has been unable to establish that INCOPESCA currently has clear, specific, and orderly regulations governing the satellite monitoring and tracking devices or beacons referred to by the petitioner and addressing the following: a) how and where they are installed within the vessel in relation to other installed navigational equipment; b) where a malfunction must be reported and who is responsible for providing notice if the beacon malfunctions; c) what happens if the malfunction occurs outside business hours with respect to the report, and where or to whom that report must be made; d) how it must be reported; and d) how often the device must be checked to ensure that it is operating for transmission purposes.

Likewise, it has not been established that the consequences of vessels not having such a device have been clearly, specifically, and systematically regulated. Because knowledge of those matters was of great importance to this Court, they were requested from the Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura as evidence to assist in reaching a decision (prueba para mejor resolver), by means of the ruling issued at 9 horas 05 minutos del 16 de enero del 2019, which was served on him that same day at 14 horas 16 minutos. Notwithstanding the foregoing, he did not submit the requested report. Consequently, pursuant to artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Chamber deems the facts alleged by the petitioner to be true; moreover, as stated above, those facts are supported by the materials currently contained in the case file. Thus, although the longline fleet is required to “carry and keep in operation a satellite monitoring and tracking device or beacon,” it is also true that there are currently no specific regulations governing the operation of satellite devices and, consequently, fishers lack clear and specific regulatory guidance on how to proceed when they encounter problems involving satellite-beacon failures and the reporting thereof.

Accordingly, there are no regulations concerning: a) how and where they are installed within the vessel in relation to other installed navigational equipment; b) where a malfunction must be reported and who is responsible for providing notice if the beacon malfunctions; c) what happens if the malfunction occurs outside business hours with respect to the report, and where or to whom that report must be made; d) how it must be reported; and e) how often the device must be checked to ensure that it is operating for transmission purposes. Consequently, this Court finds that the absence of such regulations constitutes a threat to the right to a healthy environment (derecho al ambiente), as well as manifest legal uncertainty (inseguridad jurídica) affecting fishers’ right to work. The petition for constitutional relief (amparo) must therefore be granted, and the respondent authority must be ordered, within the non-extendable period of 4 meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, to regulate the matters identified above. This must be done through a clear legal instrument setting forth the matters raised by the petitioner in an orderly manner and specifically addressing the following:

• 1)determination of the consequences of vessels not having such a device;
• 2)a penalty regime (régimen de sanciones) for fishers who fail to comply with that obligation, and identification of the personnel responsible for conducting the proceedings and imposing the penalties;
• 3)oversight mechanisms and officials responsible for verifying the presence and operation of the devices;
• 4)a system for disciplining officials who fail to perform their duties under these regulations;
• 5)specific identification of each and every vessel that, based on its size, the type of fishing it conducts, and the areas in which it is authorized to operate, must install and use such devices. In addition, this Court considers it advisable, likewise in the interest of legal certainty, that the legal-updating instrument reportedly being prepared, as stated under oath, also be completed within the same period.

V. DISSENTING OPINION OF JUSTICE SALAZAR ALVARADO

Justice Salazar Alvarado would deny the petition in all respects for the following reasons:

1. 1THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS SUBCONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH AN EXTENSIVE REGULATORY FRAMEWORK. Article 50 of the 1949 Constitution underwent a partial amendment in the year 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) to introduce, in its second paragraph, as an express and clearly defined fundamental right, the right of “Every person” to enjoy “a healthy and ecologically balanced environment.” Before the 1994 constitutional amendment, this fundamental right had been broadly developed through the progressive and protective case law of this Constitutional Court, based entirely on the existing rules of International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial amendment of Article 50 of the Constitution. Following the partial amendment of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed subconstitutional regulatory framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, considering that the third paragraph provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; these constitutional mandates and obligations have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive subconstitutional regulatory framework embodied in various statutes, regulations, and executive decrees addressing substantive and procedural matters concerning the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Additionally, that subconstitutional legal system has established an extensive and complex administrative organization to implement the constitutional mandates and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this body or standard of legality, created to implement Article 50 of the Constitution, particular importance attaches to Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, which, among other matters, develops and regulates issues of primary importance such as public participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental, EIA) (Chapter IV), the protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), land-use planning (ordenamiento territorial) and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (Chapter VII), marine and coastal resources and wetlands (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Article XV), environmental administrative organization (XVII), and the creation of an Environmental Administrative Court (Tribunal Ambiental Administrativo) for the protection, defense, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI).

Also prominent within this dense and extensive legislative framework are Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 and its amendments; Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997; Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997; Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998; Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998; and, more recently, Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. Moreover, even before Article 50 of the Constitution was partially amended, sector-specific statutes already existed for the protection and defense of certain aspects of the environment, such as Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 and its amendments; Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 and its amendments; Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 and its amendments; Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994; and Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.

At the substatutory level, the regulatory framework is even more extensive, with various executive regulations implementing those statutes and decrees governing the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 is particularly noteworthy. It constitutes the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), which comprehensively regulates every aspect of environmental impact assessment procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, in order to prevent any environmental harm or injury, as well as their review and environmental feasibility (viabilidad ambiental), subsequent monitoring and oversight, complaints, participation mechanisms, the environmental officer (responsable ambiental), compliance and operating guarantees, and a sanctions regime.

Also noteworthy is Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007, which constitutes the Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo, governing the body responsible for hearing and deciding complaints concerning threatened infringements or actual violations of legislation protecting the environment and natural resources, and for determining compensation for damage or injury to them.

1. 2NEED TO DISTINGUISH CONSTITUTIONALITY REVIEW FROM LEGALITY REVIEW IN MATTERS CONCERNING THE PROTECTION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense subconstitutional regulatory framework or legal system that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Constitution and seeks to guarantee, protect, and preserve it requires this Constitutional Court to distinguish, in this area, the scope of constitutionality review (control de constitucionalidad) from that of legality review (control de legalidad). With regard to constitutional review mechanisms or constitutional questions, as Title IV of Ley de la Jurisdicción Constitucional calls them—a concept encompassing an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) and a constitutional consultation (consulta de constitucionalidad), whether legislative or judicial—the distinction between constitutionality review and legality review is clear and unequivocal because this Constitutional Court unquestionably has exclusive jurisdiction to hear and decide such matters (Articles 10 of the Constitution, 1°, 2°, subsection b), 73 to 108 of Ley de la Jurisdicción Constitucional); for example, where it is alleged that a statutory or regulatory provision is unconstitutional because it violates Article 50, namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment and the values and principles underlying it.The true difficulty in distinguishing the respective spheres of review arises in relation to the amparo remedy or proceeding (recurso o proceso de amparo), for several evident reasons: a) the cross-cutting nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which permeates every layer or stratum of the legal system; b) the open-textured nature of constitutional provisions, as a result of which any grievance may appear to be constitutional in nature; and c) the tendency to use amparo proceedings as a substitute for proceedings before the ordinary courts. Nevertheless, certain criteria may be established, based on Article 7° of Ley de la Jurisdicción Constitucional, that make it possible to distinguish amparo proceedings from other ordinary judicial proceedings. Thus, when a public authority—an administrative entity or body—has intervened with respect to an activity, work, or project by conducting studies, assessments, reports, or evaluations of any kind pursuant to the dense and extensive subconstitutional legal system, it is clear that the matter must be brought before the ordinary courts rather than the constitutional jurisdiction.The same applies when a public authority has failed to comply with obligations imposed upon it by the statutory or regulatory subconstitutional legal system concerning the protection of the environment and natural resources. Under this interpretation, this Constitutional Court should hear and decide a matter through amparo proceedings only when no public authority has intervened in the exercise of its oversight or authorization powers and conduct is occurring that potentially or actually infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment; additionally, the violation of that right must be evident and manifest or readily ascertainable—without extensive production or taking of evidence—and must also be highly relevant or consequential and serious. If a public authority has failed to fulfill the obligations and duties established by the subconstitutional legal system, the matter likewise should not be heard by the constitutional jurisdiction because, in addition to the complaint mechanisms available at the administrative level, the ordinary jurisdiction, particularly the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), has sufficient authority to review the substantive or procedural omissions of public entities.From the moment a public authority has intervened in the exercise of its statutory and regulatory powers, conducting a procedure—a connected series of administrative actions—and issuing administrative acts (actos administrativos), the matter falls outside the scope of constitutionality review; the same is true when it fails to fulfill or omits its statutory and regulatory obligations. The amparo remedy is essentially a summary proceeding governed by simplicity or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a remedy that must be simple and prompt. Consequently, where it is necessary to review various administrative actions—procedures and formal acts reflected and embodied in an administrative record (expediente administrativo)—the matter ceases to fall within the scope of amparo because recourse must be had to plenary cognizance proceedings (proceso de cognición plenaria), that is, full-review proceedings that may be conducted only before the ordinary jurisdiction.Amparo is not designed to compare or review technical or legal opinions rendered under the subconstitutional legal system, or to take new evidence for comparison with the evidence contained in an administrative record that has been processed deliberately over extended periods. Ultimately, amparo proceedings cannot be transformed into ordinary proceedings involving full review (“ordinariarlo”), because doing so distorts their nature and corrupts their aims and purposes. Accordingly, when a public authority has intervened by conducting studies, approving or ratifying expert assessments submitted by interested parties, issuing reports, rendering administrative decisions, granting permits or licenses, issuing any other formal administrative act, or, generally, conducting one or more administrative procedures, amparo proceedings are not the proper avenue for reviewing such actions; contentious-administrative proceedings are.Administrative intervention that can be verified or established is decisive in determining whether the matter falls within the inherently abstract and open sphere or level of constitutionality or within the denser sphere of legality. Nor should this Constitutional Court hear and decide matters involving noncompliance with obligations imposed by the statutory or regulatory framework, since powerful and effective mechanisms exist for that purpose at the administrative level—a sanctions regime, complaints, and the Tribunal Ambiental Administrativo—and, ultimately, there is a contentious-administrative jurisdiction whose function is to review the legality of administrative action (Article 49 of the Constitution), including substantive or procedural statutory or regulatory omissions. With the new procedural legislation, that ordinary jurisdiction is now more flexible, expeditious, prompt, plenary, and universal.
2. 3COROLLARY. In light of the foregoing, I believe that this amparo petition (recurso de amparo) should have been summarily dismissed ad limine litis because it involves a matter pertaining to judicial review of legality (control de legalidad). However, since it was not, I consider that it should be denied, without ruling on the merits of the matter, because it falls to the ordinary courts (jurisdicción ordinaria), particularly the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), to determine whether the administrative actions and conduct undertaken (acts or omissions) in the sub-lite substantially comply with the infra-constitutional legal framework (ordenamiento jurídico infra constitucional) for the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VI. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, they must retrieve them from the court within a maximum period of 30 business days from service of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The petition is granted. Moisés Mug Villanueva, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), or whoever serves in that position in his stead, is ordered to adopt the necessary measures so that, within the non-extendable period of 4 months from service of this judgment, the following matters relating to the satellite monitoring and tracking devices or beacons that must be installed on fishing vessels are regulated clearly and systematically in a single legal instrument: a) how and where those devices are to be installed within the vessel in relation to other installed navigation equipment; b) where a malfunction must be reported and who is responsible for providing notice if the beacon malfunctions; c) what procedure applies if the malfunction occurs outside business hours, with respect to the report and where or to whom it must be made; d) how it must be reported; and e) how often the device must be checked to ensure that it is operating for transmission purposes. Those regulations must also specifically contain the following:

• 1)determination of the consequences of vessels not having that device;
• 2)a sanctions regime (régimen de sanciones) for fishers who fail to comply with that obligation, and designation of the personnel responsible for conducting the proceedings and imposing the sanctions;
• 3)oversight mechanisms (mecanismos de control) and officials responsible for verifying the existence and operation of the devices;
• 4)a disciplinary system for officials who fail to perform their duties in connection with these regulations;
• 5)specific identification of each and every vessel that, based on its size, the type of fishing it conducts, and the locations where it is authorized to operate, must install and use such devices. He is likewise ordered, within the same period, to complete the legal update instrument which, under oath, was reported to be under preparation. The foregoing is ordered with the warning that failure to comply with said order shall constitute the offense of disobedience and that, pursuant to Article 71 of the Law governing this jurisdiction, any person who receives an order issued in an amparo petition that the person must comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years, or by a fine of twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed in contentious-administrative judgment-enforcement proceedings (ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo). This decision shall be personally served on Moisés Mug Villanueva, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), or whoever serves in that position in his stead. Justice Salazar Alvarado dissents and would deny the petition in all respects.- Fernando Castillo V.

President Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Marta Eugenia Esquivel R.

Ronald Salazar Murillo Mauricio Chacón J.

*A8AIESGL51461* CASE FILE N° 18-020060-0007-CO Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur of the Perpetuo Socorro church). Filing of matters involving vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

Revisión del Documento *180200600007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del uno de marzo de dos mil diecinueve .

Recurso de amparo interpuesto por Marco Antonio Seas Sosa, cédula de identidad 1-0843-0098, en su condición de representante de la Asociación Cámara Nacional de la Industria Palangrera y del Sector Pesquero Palangrero Nacional en su conjunto; contra el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11 horas 05 minutos del 12 de diciembre de 2018, la parte recurrente interpone recurso de amparo contra el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) y manifiesta que el Decreto Ejecutivo No. 38681-MAG-MINAE de 9 de septiembre de 2014, establece la obligación de la flota palangrera de "llevar y tener en operación un dispositivo o baliza de monitoreo y seguimiento satelital." Aduce que dicha disposición se aplicó en plazos distintos a las flotas que pescan en polígonos y, en virtud de ello, las embarcaciones han instalado los dispositivos satelitales respectivos. En ese contexto, estima necesario contar con una regulación específica de la operación diaria de los pescadores costarricenses, la cual debe contemplar aspectos como: el lugar y modo en el que deben instalarse los dispositivos en relación con otros aparatos de navegación que se encuentran instalados y la autoridad ante la cual deben reportarse las fallas o desperfectos suscitados en horas no hábiles.Arguye que la ausencia de normativa en esta materia se debe a que el Presidente Ejecutivo de INCOPESCA ha omitido presentar una propuesta de regulación ante la Junta Directiva de la institución. Alega que las balizas satelitales son un elemento indispensable para la gestión de recursos pesqueros. Considera que la omisión descrita resulta violatoria del derecho a un medio ambiente sano y al principio de seguridad jurídica por lo que solicita que se declare con lugar este recurso, con las consecuencias de ley.
2. 2Informa bajo juramento Moisés Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, mediante documento presentado en la Secretaría de la Sala el 24 de diciembre del 2018, que el Decreto Nº 38681-MAG-MINAE del 9 de septiembre de 2014 es más que claro y de pleno conocimiento de todo el sector pesquero nacional. Indica que obliga a toda la flota pesquera comercial, a llevar y tener en operación un dispositivo o baliza de monitoreo y seguimiento satelital. Aduce que la implementación se realizó en etapas y, actualmente, toda la flota pesquera comercial avanzada debe tener conectado y funcionando el dispositivo; mientras que la flota pesquera comercial de mediana escala, aún tiene plazo para cumplir puesto que se les amplió el plazo. Aclara que, en todo caso, dicha obligación existe desde el año 2009 (acuerdo de Junta Directiva AJDIP/230-2009) y se trata de normativa necesaria a nivel comunitario y nacional, dentro de la cual existen normas que complementan aquélla disposición.Manifiesta que, por tal razón, carece de validez el argumento del recurrente, y no se produce ninguna lesión jurídica al orden constitucional. Afirma que se encuentran elaborando un instrumento de actualización jurídica sobre la regulación de los sistemas de control satelital y al estimar que no se han vulnerado derechos fundamentales, pide que se desestime el recurso planteado.
3. 3En resolución de Magistrada Instructora de las 9 horas 05 minutos del 16 de enero del 2019 y como prueba para mejor resolver, se solicitó informe al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura a fin de que informe a la Sala sobre lo siguiente: Señala el recurrente que en el Decreto Ejecutivo No. 38681-MAG-MINAE del 9 de septiembre del 2014 se estableció la obligación de la flota palangrera de "llevar y tener en operación un dispositivo o baliza de monitoreo y seguimiento satelital" por lo que, en su criterio, para la operación diaria de los pescadores costarricenses, se hace necesario contar con una regulación específica del funcionamiento de los dispositivos satelitales; regulación que, según el recurrente, no existe, afirmando que los pescadores no cuentan con conocimiento sobre cómo proceder cuando tienen problemas relacionados con los fallos de las balizas satelitales y sus reportes, estimando que ello es lesivo de derechos fundamentales.Sobre el particular, el recurrente señala que se debe contar con regulación específica de los dispositivos que contemple: a) cómo y donde se instalan en el espacio de la embarcación en relación con otros aparatos de navegación que se encuentran instalados; b) dónde se avisa si hay una falla y quien es el responsable de dar aviso en caso de que suceda un desperfecto de la baliza; c) qué sucede si el desperfecto ocurren en hora no hábil con relación al reporte y adónde o a quien se le hace ese reporte; d) cómo se debe de reportar; y e) cada cuánto se debe de revisar que el aparato esté funcionando para efectos de transmisión. Bajo juramento se informa que toda la normativa y regulación reclamada ya existe, por lo que entonces deberá indicar a la Sala de manera expresa y detallada, en cuál decreto, reglamento, acuerdo de Junta Directiva o norma en general, se encuentran esos puntos que echa de menos el recurrente. De igual manera, deberá el accionado informar a la Sala:1) cuáles son las consecuencias de no contar con ese dispositivo en las embarcaciones;2) cuáles son las consecuencias de que no exista de manera clara y específica la regulación que reclama el recurrente de cara a la existencia de los problemas que menciona;3) cuáles serían esas consecuencias en términos de: a) protección de los recursos marinos; b) protección del ambiente; c) derecho al trabajo de los pescadores del sector pesquero palangrero nacional; d) pesca; e) seguridad jurídica. Adicionalmente debe el recurrido explicar a la Sala qué es la pesca palagrera y/o la industria palagrera.
4. 4La anterior resolución le fue notificada al accionado a las 14 horas 16 minutos del 16 de enero del 2019; no obstante lo anterior, según constancia de 25 de enero del 2019, visible en el expediente electrónico, no rindió el informe que le fuera solicitado.
5. 5Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala el 15 de febrero del 2019, se apersona Marco Seas Sosa en su condición de recurrente, e indica que, a través de ese documento, va a referirse a la respuesta brindada a la Sala por el accionado. En primer lugar, señala que se hace necesario mencionar que la respuesta dada por el Presidente Ejecutivo de INCOPESCA, en su criterio, resulta falaz y mal intencionada, o por lo menos notoriamente errada. Señala que es muy claro que el recurso de amparo que interpuso, no plantea la necesidad de que se introduzca en el ordenamiento jurídico costarricense la obligación de ciertas embarcaciones pesqueras de portar balizas satelitales, pues tal obligación efectivamente existe y se encuentra vigente. Afirma que lo que se indica en el recurso de amparo es que el INCOPESCA ha sido omiso en desarrollar la normativa necesaria para el buen desarrollo de los procedimientos -a propósito del uso de las baliza- tales como las sanciones contempladas en la Ley de Pesca y Acuicultura debido a la falta de aviso por parte del capitán o el armador, al INCOPESCA, a propósito de fallos en los dispositivos de las balizas.Adicionalmente, advierte que esto no se trata de una mera ‘valoración subjetiva’ de su parte, sino que, a la fecha, hay varios procesos penales abiertos por este tipo de casos, y no hay claridad a propósito de los procesos administrativos concernientes a las balizas, generando una grave situación de inseguridad jurídica. Añade que, en su criterio, es muy evidente que la omisión denunciada no trata sobre la obligatoriedad de portar baliza, como lo señala el accionado erróneamente, sino de otros elementos. En segundo lugar, argumenta que la misma respuesta del Presidente Ejecutivo, en su criterio, muestra lo que han denunciado, a saber: que en el seno de dicha presidencia se ha desarrollado una propuesta de regulación de las balizas pero que no ha sido presentada ante la Junta Directiva de la Institución. Agrega que, lejos de tratarse de un capricho, como lo ha intentado hacer ver el recurrido, en el recurso de amparo se ha indicado que en reuniones con el sector y altas autoridades del gobierno, él se ha comprometido a publicar la propuesta de regulación de balizas -a manera de consulta- debido a su necesidad; acto que, a la fecha, no ha cumplido, esto a pesar de aceptar que efectivamente, dicha labor, se encuentra desarrollándose.Finalmente, advierte que, al momento de presentar este documento, el Presidente Ejecutivo tampoco ha cumplido con rendir el informe que se le solicitó en la resolución dictada a las 9 horas 05 minutos de 16 de enero de 2019 por la Sala Constitucional, en la cual se hacen preguntas relacionadas con los procedimientos no regulados de las balizas. Sobre estos extremos, considera que el accionado debe ser condenado en su carácter de Presidente Ejecutivo de INCOPESCA, tanto por desacato a la autoridad de la Sala Constitucional, como por propiciar una situación de inseguridad jurídica al omitir presentar -ante la Junta Directiva-, la propuesta de regulación mencionada en su respuesta. En su criterio, es imperativo solventar esta situación cuanto antes, por lo que también considera oportuno que se ordene un plazo para que este tema sea regulado definitivamente por el INCOPESCA.
6. 6En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Hernández López; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. El recurrente acusa que, a pesar de ser necesario contar con una regulación específica de la operación diaria de los dispositivos o balizas de monitoreo y seguimiento satelital, a la fecha no se ha emitido dicha normativa y ello produce vulneración de derechos fundamentales por lo que pide que se declare con lugar el recurso, con sus consecuencias.

II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que la obligación de instalar dispositivos de "Seguimiento Satelital de la Flota Pesquera Comercial y de las Embarcaciones Atuneras de Bandera Extranjera con Red de Cerco que operan en Aguas Jurisdiccionales Costarricenses", existe desde el 2009 a partir del Acuerdo de Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura número AJDIP/230-2009 (ver informe rendido bajo juramento y prueba aportada al expediente electrónico); b) que mediante Decreto Ejecutivo No. 38681-MAG-MINAE de 9 de septiembre de 2014, se dispuso que toda la flota pesquera comercial de mediana escala y comercial avanzada, debe llevar y tener en operación el dispositivo o baliza de monitoreo y seguimiento satelital de acuerdo con lo establecido en el acuerdo de Junta Directiva de INCOPESCA número AJDIP/230-2009 (ver informer rendido bajo juramento y prueba aportada al expediente electrónico); c) que mediante Acuerdo de Junta Directiva de INCOPESCA AJDIP/213-2016 se estableció un plazo para colocar balizas a la flota camaronera de arrastre, obligándose a la flota pesquera semiindustrial de camarón y a la flota de barcos atuneros con red de cerco de bandera extranjera, ello de acuerdo con la obligación establecida en la Ley 8436 de Pesca y Acuicultura (ver informe rendido bajo juramento y prueba aportada al expediente); d) que mediante Acuerdo de Junta Directiva de Incopesca número AJDIP/158-2017 de 20 de abril del 2017 se estableció la “regulación para el retiro de la flota pesquera semi-industrial camaronera de arrastre en el Océano Pacífico y espacios marinos de aprovechamiento sostenible de camarón para la flota pesquera comercial de pequeña escala en el mar caribe para realizar faenas de pesca de acuerdo a los mapas de zonificación participativa elaborados por el grupo de trabajo de investigación, en el marco de la mesa de diálogo de ordenamiento de la pesca de camarón” (ver informe rendido bajo juramento y prueba aportada al expediente electrónico); e) que toda la normativa anterior se complementa con el Reglamento OSP-03-10 para la Creación e Implementación de un Sistema Regional de Seguimiento y Control Satelital de Embarcaciones Pesqueras de los Estados del Istmo Centroamericano (ver informe rendido bajo juramento y prueba aportada al expediente electrónico); f) que en la actualidad se trabaja en un instrumento de actualización jurídica sobre regulación de los sistemas de control satelital (ver informe rendido bajo juramento).

III.Hechos no probados. A partir de los autos, la Sala no ha logrado tener por demostrados los siguientes hechos: a) que el INCOPESCA cuente a la fecha con una regulación clara, específica y ordenada en relación con los dispositivos o balizas de monitoreo y seguimiento satelital a los que se refiere el recurrente en la que se contemple: cómo y donde se instalan en el espacio de la embarcación en relación con otros aparatos de navegación que se encuentran instalados; dónde se avisa si hay una falla y quien es el responsable de dar aviso en caso de que suceda un desperfecto de la baliza; qué sucede si el desperfecto ocurren en hora no hábil con relación al reporte y adónde o a quien se le hace ese reporte; cómo se debe de reportar; y cada cuánto se debe de revisar que el aparato esté funcionando para efectos de transmisión; b) que el INCOPESCA tenga regulado de manera clara, específica y ordenada, cuáles son las consecuencias de no contar con ese dispositivo en las embarcaciones.

IV.Sobre el fondo. En el presente asunto, el recurrente señala el recurrente que en el Decreto Ejecutivo No. 38681-MAG-MINAE del 9 de septiembre del 2014, se estableció la obligación de la flota palangrera de "llevar y tener en operación un dispositivo o baliza de monitoreo y seguimiento satelital" por lo que, en su criterio, para la operación diaria de los pescadores costarricenses, se hace necesario contar con una regulación específica del funcionamiento de los dispositivos satelitales; regulación que, según el recurrente, no existe, afirmando que los pescadores no cuentan con conocimiento sobre cómo proceder cuando tienen problemas relacionados con los fallos de las balizas satelitales y sus reportes, estimando que ello es lesivo de derechos fundamentales. Sobre el particular, el recurrente señala que se debe contar con regulación específica de los dispositivos que contemple: a) cómo y donde se instalan en el espacio de la embarcación en relación con otros aparatos de navegación que se encuentran instalados; b) dónde se avisa si hay una falla y quien es el responsable de dar aviso en caso de que suceda un desperfecto de la baliza; c) qué sucede si el desperfecto ocurren en hora no hábil con relación al reporte y adónde o a quien se le hace ese reporte; d) cómo se debe de reportar; y e) cada cuánto se debe de revisar que el aparato esté funcionando para efectos de transmisión.

En contradicción con el criterio del recurrente, bajo juramento se informa que ya existe suficiente normativa en la que se regula lo reclamado; regulación que desde el 2009 se ha venido emitiendo en el Instituto accionado así como también a partir de Decretos y Reglamentos, pero que también se sustenta en instrumentos comunitarios regionales de carácter vinculante para Costa Rica como EStado parte dentro del Sistema de Integración Centroamericano (SICA) dentro del marco de la Organización del Sector Pesquero y Acuícola del Istmo Centroamericano (OSPESCA), informándose además bajo juramento que, en la actualidad, se encuentran elaborando un instrumento de actualización jurídica sobre la regulación de los sistemas de control satelital, a partir de toda la normativa y regulación que ya existe. Ahora bien, no obstante el dicho del accionado, lo cierto del caso es que, a partir de la prueba que consta en autos, a la fecha, la Sala no ha logrado tener por demostrado que el INCOPESCA efectivamente cuente con una regulación clara, específica y ordenada en relación con los dispositivos o balizas de monitoreo y seguimiento satelital a los que se refiere el recurrente y en la que se contemple lo siguiente: a) cómo y donde se instalan en el espacio de la embarcación en relación con otros aparatos de navegación que se encuentran instalados; b) dónde se avisa si hay una falla y quien es el responsable de dar aviso en caso de que suceda un desperfecto de la baliza; c) qué sucede si el desperfecto ocurre en hora no hábil con relación al reporte y adónde o a quien se le hace ese reporte; d) cómo se debe de reportar; y d) cada cuánto se debe de revisar que el aparato esté funcionando para efectos de transmisión.

De igual manera, tampoco se ha logrado demostrar que se tenga regulado igualmente, de manera clara, específica y ordenada, cuáles son las consecuencias de no contar con ese dispositivo en las embarcaciones. En vista de que conocer esos elementos eran de gran importancia para este Tribunal, le fueron solicitados al Presidente Ejecutivo Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, como prueba para mejor resolver, mediante resolución de las 9 horas 05 minutos del 16 de enero del 2019, la cual le fue notificada ese mismo día a las 14 horas 16 minutos. No obstante lo anterior, no rindió el informe que le fuera solicitado. En consecuencia y de conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala tiene por ciertos los hechos alegados por la parte recurrente, los cuales además -como se dijo-, encuentran sustento en los elementos que constan en el expediente hasta la fecha.

Entonces, de este modo, si bien la flota palangrera tiene la obligación de "llevar y tener en operación un dispositivo o baliza de monitoreo y seguimiento satelital", también es lo cierto que, a la fecha, no se cuenta con una regulación específica del funcionamiento de los dispositivos satelitales y, por ende, los pescadores no cuentan con las herramientas normativas claras y específicas sobre cómo proceder cuando tienen problemas relacionados con los fallos de las balizas satelitales y sus reportes, de manera tal que no hay regulación sobre: a) cómo y donde se instalan en el espacio de la embarcación en relación con otros aparatos de navegación que se encuentran instalados; b) dónde se avisa si hay una falla y quien es el responsable de dar aviso en caso de que suceda un desperfecto de la baliza; c) qué sucede si el desperfecto ocurren en hora no hábil con relación al reporte y adónde o a quien se le hace ese reporte; d) cómo se debe de reportar; y e) cada cuánto se debe de revisar que el aparato esté funcionando para efectos de transmisión.

En consecuencia, es criterio de este Tribunal que la carencia de tales regulaciones implica una amenaza al derecho al ambiente, pero también una evidente inseguridad jurídica que incide en el derecho al trabajo de los pescadores, por lo que el amparo debe ser declarado con lugar, ordenándose a la autoridad accionada que dentro del improrrogable plazo de 4 meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, deberá reglamentar los aspectos relacionados supra, lo cual se deberá elaborar mediante un instrumento jurídico que sea claro, y en donde, de manera ordenada, se establezcan los aspectos que reclama el recurrente, pero además, deberá contener de modo específico, lo siguiente:

• 1)determinación de las consecuencias de no contar con ese dispositivo en las embarcaciones;
• 2)régimen de sanciones para los pescadores en caso de incumplimiento de esa obligación y personal encargado de realizar el procedimiento así como de aplicarlas;
• 3)mecanismos de control y funcionarios responsables de verificar la existencia y funcionamiento de los dispositivos;
• 4)sistema de corrección de funcionarios que omitan el ejercicio de sus obligaciones en relación con esta normativa;
• 5)determinación específica de todos y cada uno de los barcos que, por su tamaño, tipo de pesca que efectúan y sitios en los que están autorizados para operar, deberán de instalarlos y utilizarlos. Aunado a lo anterior, considera recomendable este Tribunal que igualmente, en aras de la seguridad jurídica, dentro del mismo plazo se culmine con el instrumento de actualización jurídica que, bajo juramento, se ha informado que se está elaborando.

V. VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO

El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso en todos sus extremos por las siguientes razones:

1. 1DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).

También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.

El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

1. 2NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste.El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional.Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos.Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria.El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo.La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
2. 3COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Moisés Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) o a quien en su lugar ejerza ese cargo, que deberá de adoptar las medidas que sean necesarias para que dentro del improrrogable plazo de 4 meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, en relación con los dispositivos o balizas de monitoreo y seguimiento satelital que deben instalarse en los barcos de pesca, se reglamente de manera clara y ordenada en un solo instrumento jurídico, lo siguiente: a) cómo y donde se instalan esos dispositivos en el espacio de la embarcación en relación con otros aparatos de navegación que se encuentran instalados; b) dónde se avisa si hay una falla y quien es el responsable de dar aviso en caso de que suceda un desperfecto de la baliza; c) qué sucede si el desperfecto ocurre en hora no hábil con relación al reporte y adónde o a quien se le hace ese reporte; d) cómo se debe de reportar; y e) cada cuánto se debe de revisar que el aparato esté funcionando para efectos de transmisión. Esa reglamentación además deberá contener, de modo específico, lo siguiente:

• 1)determinación de las consecuencias de no contar con ese dispositivo en las embarcaciones;
• 2)régimen de sanciones para los pescadores en caso de incumplimiento de esa obligación y personal encargado de realizar el procedimiento así como de aplicarlas;
• 3)mecanismos de control y funcionarios responsables de verificar la existencia y funcionamiento de los dispositivos;
• 4)sistema de corrección de funcionarios que omitan el ejercicio de sus obligaciones en relación con esta normativa;
• 5)determinación específica de todos y cada uno de los barcos que, por su tamaño, tipo de pesca que efectúan y sitios en los que están autorizados para operar, deberán de instalarlos y utilizarlos. Igualmente se le ordena que dentro del mismo plazo se culmine con el instrumento de actualización jurídica que, bajo juramento, se ha informado que se está elaborando. Lo anterior bajo la advertencia que de no acatar la orden dicha, incurrirá en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a Moisés Mug Villanueva, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), o a quien en su lugar ejerza ese cargo, en forma personal. El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso en todos sus extremos.- Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Marta Eugenia Esquivel R.

Ronald Salazar Murillo Mauricio Chacón J.

*A8AIESGL51461*