Constitutionality Challenge to Decree 39150-MINAE on Transitional Rules for Regulatory PlansInconstitucionalidad del Decreto 39150-MINAE sobre transición para planes reguladores

**EXP: 15-014450-0007-CO** **Res. No. 2018020341** **CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.** San José, at nine forty-five on the seventh of December, two thousand eighteen.

An unconstitutionality action brought by ALLAN FRANCISCO ASTORGA GATGENS, of legal age, married once, resident of San Rafael de Montes de Oca, holder of identity card number 3-0252-0451, and ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, of legal age, married once, resident of Palmares, Alajuela, holder of identity card number 2-0365-0227; against Articles 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 subsection c), 24 subsection c), and 31 of Decree No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, published in La Gaceta 172 of September 3, 2015.

**Whereas:** 1.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at ten forty-eight on September twenty-nine, two thousand fifteen, the petitioners request that the unconstitutionality of Articles 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 subsection c), 24 subsection c), and 31 of Decree No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, published in La Gaceta 172 of September 3, 2015, be declared. They allege that the norms aim to develop an expediting mechanism for the approval of regulatory plans, yet have a regressive character that under-protects the environment and disregards pre-established procedures and current technical and legal norms. A five-year transition period is created to expedite the environmental assessment process for regulatory plans before SETENA and the plan's approval before the INVU's Urban Planning Directorate, with the suspension of express procedures before SETENA, which did not rule on the matter. The expediting tools allow municipalities to depart from existing regulations and avail themselves of exceptions during the transition period, all to the detriment of hydrogeological vulnerability and, in general, the environment, by bypassing technical aspects linked to the protection of underground water resources, preventive risk management regarding natural hazards, and land-use capacity. The procedure allows that, during the validity of the exception conditions, regulatory plans that lack complete information on the indicated points are approved and come into force.

2.- In order to substantiate the standing he holds to bring this unconstitutionality action, he states that it derives from diffuse interests and Article 50 of the Political Constitution.

3.- By resolution issued at eleven o'clock eight minutes on November twelve, two thousand fifteen, the action was admitted, granting a hearing to the Office of the Attorney General of the Republic, the ministries of Environment and Energy, Agriculture and Livestock, Housing and Human Settlements, Tourism, National Planning and Economic Policy, as well as the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), the National Service for Groundwater, Irrigation, and Drainage (SENARA), the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, and the Institute for Municipal Development and Advisory.

4.- Eduardo Mora Castro, in his capacity as head of the Legal Advisory Unit of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, submits a report stating that the petitioners argue that the "expediting tools" constitute a series of authorizations and exceptions to be used by municipalities, which would improperly allow them to depart from the regulations in force, violating constitutional numerals 21 and 50. From the petitioners' perspective, this path of exception would cause regulatory plans that lack hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capacity information to come into force. The petitioners also allege that the National Emergency Commission has generated, in recent years, natural hazard maps for various cantons of the country, which have used the IFA methodology that zones different types of natural hazards. They question that Article 22 of the decree under analysis does not cite anything regarding the cantonal information held by the National Emergency Commission, but rather uses outdated and incomplete data, such as the CNE hazard maps at a scale of 1:50,000, which would imply susceptibility to natural hazards. Regarding these statements, he points out that the Risk Research and Analysis Unit of the National Emergency Commission provides advice to municipalities for the preparation of regulatory plans. Likewise, it historically and systematically provides information on hazard areas as inputs for the preparation of regulatory plans. He argues that the questioned article is of facultative and not prescriptive use for municipalities, since it indicates that local governments may use the information generated by the Commission on natural hazards. He notes that, regarding regulatory plans, his represented entity only develops advisory competencies for Local Governments, without it being necessary to carry out any process before that body in matters of review and approval of regulatory plans. He considers that one cannot speak of an exception if a procedure does not exist, and therefore the petitioners' argument lacks foundation. For the foregoing, he finds that Article 22 does not contravene Articles 21 and 50 of the Political Constitution.

5.- Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Attorney General of the Republic, answered the hearing granted by the Presidency of the Chamber. She indicates that the Court has already referred on different occasions to the principles of progressivity and non-regression, as was the case in rulings numbers 2009-1056, 2012-13367, 2013-11088, 2013-14078, 2014-12887, and 2014-18836, among others. She notes that the Chamber has admitted the possibility of making environmental requirements more flexible when there is scientific certainty that the human actions to be executed in the environment are of low impact, but not in the opposite case, as indicated in ruling number 2013-6615. She states that the requirement to integrate the environmental variable into regulatory plans, in accordance with the environmental feasibility process before SETENA and the technical procedure of the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process Part III, is provided for in Article 67 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Executive Decree 31849/2004. On the other hand, Executive Decree 39267/2006 provides in its Article 1 that in all land-use planning developed in the country, the environmental variable must be integrated according to the Procedure for the Introduction of the Environmental Variable in Regulatory Plans or other Land-Use Planning established in Annex 1 of that decree. This procedure was to be mandatorily applied for land-use planning prepared from the moment of the publication of said provision. She indicates that Executive Decree 39150, faced with the "chronic shortage" of regulatory plans and the complexity of the review process for the environmental variable to be incorporated into them, creates a transition to expedite the approval and entry-into-force processes for those plans, with the basic information with which they have been prepared or are prepared during that period, subject to subsequent improvements through the inputs that the competent institutions will generate. Thus, Article 1 creates the transition for the review of the environmental variable and the approval of regulatory plans, which will be maintained for five years from the official publication of the decree, at which time information inputs for the preparation of territorial planning on some topics, such as hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capacity, will be provided to Local Governments. She adds that the Municipalities will make the transition effective through the expediting tools defined in Article 2, which consist of a series of authorizations and exceptions that the municipalities may use during the validity of the transition, before the different national bodies competent in the review of the environmental variable and the approval of regulatory plans. According to Article 3, the Local Government that uses any of those tools during the validity of the expediting is conditioned to make a subsequent improvement to its regulatory plan, which will integrate all the information generated for its canton by the Municipality and respective institutions, regarding hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capacity. As stated in Article 4 of the challenged norm, the improvement of the information in the regulatory plans will be processed by the respective Local government "as a modification or update to the regulatory plan," within a maximum period of two years, starting from when the required information inputs are made available to them for those purposes. She adds that regarding the timeframes set in Articles 1 and 4, ambiguity is noted, since the sum of both yields a total of 7 years, provided that the competent institutions to supply the information have resources. She affirms that with the celerity in the review process of the environmental variable in the regulatory plans that Decree 39150 authorizes, there will not be a strict adjustment to the regulations in force at the time of its issuance, but rather a tempering or flexibilization of the technical requirements that were to be observed with it in the indicated areas. She finds that the regressivity of the norms is implicit in their statements, because if, after five years, information inputs are to be provided to Local Governments for the preparation of territorial planning regarding hydrogeological vulnerability, natural hazards, or land-use capacity, it is because they will be omitted in the review and approval of regulatory plans during the transition. Likewise, if the use of the expediting tools is conditioned upon making a subsequent improvement to the regulatory plan, it is because, for the moment, important information on the mentioned topics will be dispensed with. The foregoing could lead to the planning of land uses that, due to their hydrogeological vulnerability, are susceptible to soil and groundwater contamination, or prone to risks from natural hazards, with irreversible damage to natural resources and the environment. Similarly, by allowing the Decree that regulatory plans be approved during the transition period without complete information on 3 basic aspects, rights will be created for the governed parties to carry out developments, constructions, and activities in conformity with the approved territorial planning, all subject to a future update, thus creating uncertainty and potential liabilities for the municipality if, by reason of the implementation of the improvement, those rights come to be affected. She affirms that although recital XVIII does not set forth SETENA's endorsement of the decreed transition, there is no norm that establishes the consultation or hearing of that body as mandatory, or to which the exercise of the Executive Branch's powers in issuing that type of decree is subjected. Regarding the methodology for hydrogeological assessment, she notes that according to agreement number 4975 adopted by the Board of Directors of SENARA in 2015, "hydrogeological studies will be developed only for those areas that are cataloged by the Local Governments as urban or as areas of future growth, providing the information necessary for that purpose," this as indicated by Article 16 of the questioned decree. In her view, with this restrictive criterion, lacking technical foundation, the underground water resources of rural zones are under-protected, as they may present conditions of hydrogeological vulnerability and be subject to contamination from various human activities developed on the earth's surface. The foregoing would contravene the preventive principles and the principle of objectification of environmental protection. Regarding soils and land-use capacity, as an expediting tool, agreement 001-2015 of the MAG was set, which enables Local Governments to use the 1992 map, at a scale of 1:200,000, and more detailed information on the matter, if they have it made official by the competent entity, "for those projects of urban, industrial, tourist, commercial development, mining, aggregate extraction, and reforestation, on properties smaller than 400 hectares, and in the event that the spatial resolution is not sufficiently precise, detailed studies of soils and land-use capacity must be submitted. This, so that the Ministry can establish their agronomic value and define the execution of national plans for soil management, conservation, and recovery, in collaboration with the competent institutions in agricultural production matters." The foregoing, according to the provisions of Article 21 of the questioned decree. She alleges that in this way, the challenged decree disapplies the IFA-Edafoaptitud map of Decree 32976, section 5.10, referring to soil type and land-use capacity or potential land use, which is subject to the official methodology for establishing land-use categories determined by Decree 23214/1994, and sets the procedure for the professional responsible for that IFA component to adjust the information, including field verification, since soil type maps are available at scales equal to 1:50,000 or greater. Thus, the change of scales, insofar as it makes the representation of reality difficult or imprecise, may impair adequate land planning and put natural resources and the environment at serious risk, thereby generating regressivity and non-compliance with the principle of objectification. She considers that the duty to submit detailed studies of soils and land-use capacity only for projects on properties smaller than 400 hectares, without a technical-scientific foundation to support it, does not conform to the principle of objectification. Although the norm is silent on how the competent body will make official the detailed studies of soil and land capacity, the concealed transfer of competencies from the MAG to the Municipalities for the preparation of soil and land-use capacity maps cannot be inferred from it, as alleged in the action. She notes that Decree 39150, as an expediting tool, authorizes Local Governments to use the information generated by the National Emergency Commission on natural hazards, in maps at a scale of 1:50000, as provided in Article 22. However, it causes insecurity when it affirms that those maps have "implicit limitations on the areas that appear in white," that "the necessary changes of location" must be made, and that said inputs "do not substitute for the specialized technical maps made at a smaller scale and in particular places," without identifying them. Finally, it provides that "regarding regulatory plans, the CNE only develops advisory competencies for Local Governments without it being necessary to carry out any process before that body in matters of review and approval of regulatory plans." She states that Article 22 of Decree 39150 disregards the provisions of Decree 32976, section 5.2, which contemplates the condition of susceptibility to natural hazards, among other indicators, to determine the geoaptitude of lands and the duty to integrate into this concept the slope stability factor (landslides), as well as the natural hazards factor, and to set the guidelines (sections 5.6 and 5.7). The natural hazards factor provides the topics that must be integrated into the analysis, the information sources to be obtained for generating methodological data that the responsible professional must follow to complete the IFA-Natural Hazards map, once all available information is integrated, and the need for them to prepare a Natural Hazards Map of the study area with the collected information. She argues that, in light of the foregoing, the referenced Article 22 sidelines the application of Decree 32967 and leads to disregarding technical information useful in land-use planning for sites potentially vulnerable to natural hazards, which would transgress the principles of non-regressivity, precaution, and objectification of environmental protection. She affirms that to expedite the analysis of the incorporation of the environmental variable, Article 23, subsection c of Decree 39150 authorizes municipalities to use the methodological flexibility tool, consisting of the use of substitute methodologies for those in the EIA Manual, Part III, Decree 32967, stating to SETENA the reasons why it is not applicable in the territory being assessed. Said provision would be against the uniformity of the process at the national level and the principle of non-regressivity, because that uncertain methodology left to municipal discretion would come to substitute the one already established for the entire country regarding the procedure to be followed to integrate the environmental variable into regulatory plans. The foregoing, as provided by Article 67 of Executive Decree 31849, numeral 1 and Annex 1 point 2.1.1 of Executive Decree 32967. In this sense, she adds that the procedure described by Decree 32967 is defined as a minimum and basic orientation for the introduction of the environmental variable into land-use planning. On the other hand, she argues that Article 24, subsection c, of the questioned decree states that for cases of application of the tool contained in subsection b of the previous article (use of inputs available in archived files), "only the latest version of the environmental variable in digital format must be attached to the request, including the shape files of inputs, intermediate and final products, with their respective databases." The petitioners allege that this requirement is not included in Decree 32967, according to which the technical report must be submitted in printed and digital form (points 5.14.4.3 and 6.11.3), and not in an open digital format, which can be subject to subsequent manipulation and modification, as they understand the mentioned Article 24, subsection c permits. They indicate that the consultants who generate the IFA information, they add, do so under oath, subject to the environmental liability clause, and in the event that false or erroneous information is provided, they will be responsible for this fault and for the consequences of the decision that SETENA may have made based on that data (Decree 32967, points 5.14.1.3 and 6.11). Therefore, they request the annulment of said Article 24, subsection c, of Decree 39150, for failing to comply with the principle of non-regression and the technical modification procedure provided for in Decree 32967, Section 8, regarding biannual review by SETENA, in coordination with the Joint Support Commission, to make technical adjustments to the procedure, attending to the written and technically justified suggestions submitted by interested parties. The Attorney General's Office clarifies that it does not share that claim, since the possibility of manipulation or modification of the generated information and the liability problem would not derive from the norm itself, but from its incorrect application, a matter not reviewable in this venue. She affirms that as provided by Article 31 of Decree 39150, within a period of no more than two years from its entry into force, the MINAE, with the technical inputs provided for that purpose by SETENA, "must issue a new regulation establishing the methodology and order of assessment of the environmental variable in regulatory plans," including "the methodology determined by SENARA for the assessment of hydrogeological vulnerability in the territory." The action criticizes that said norm fails to comply with the principle of non-regression and progressivity because it seeks to change the IFA methodology without fulfilling the appropriate procedure (hearing the opinion of the Joint Commission). Furthermore, it contradicts the objective of expediting regulatory plans, causes asymmetry between the different environmental zonings that support regulatory plans, and may cause potential damage to the environment. On this point, she states that for the issuance of the type of regulation in question, there is no legal text that establishes the prior consultation of SETENA as mandatory and binding, or subjects the exercise of the Executive Branch's powers in that regard. Nor is that requirement listed, of inexorable observance, within the functions of the Technical Secretariat in Articles 84 of Law 7554 and 13 of Decree 36815/2011. What is said for SETENA applies, with greater reason, to the Technical Advisory Commission of SETENA, which is an auxiliary, technical support body that issues recommendations or opinions for the modernization of the EIA technical instruments, changes for the proper functioning and operation of the Secretariat, etc. (Decrees 31849, Art. 121, and 32631, Art. 6°), without there being any text that forces strict adherence to the opinion rendered and prevents departing from it. On this point, she recalls that the rule is that opinions of advisory bodies are facultative and not binding, with the express exceptions provided by law (Law 6227, Art. 303). She considers that the new regulation to be prepared by the MINAE regarding the methodology for strategic environmental assessment, according to the cited Article 31, will be "with the technical inputs that SETENA provides for these purposes," and one cannot prejudge the constitutionality of future provisions that have not yet been issued. The same can be said of the alleged asymmetry of zonings that may be produced with the methodology that may be issued to introduce the environmental variable in regulatory plans and those approved with the IFA methodology, Decree 32967. The lack of correspondence between the two, per se and a priori, would not denote a constitutionality problem without examining the content of the norms to be enacted, whether they are regressive, and the potential effects they may have on the environment. On the other hand, the petitioners argue that if the challenged Article 31 is applied, if at the end of the second year of the transition period a new methodology is created, it would generate contradiction with this regulation and uncertainty as to which methodology the municipalities should apply during the interval remaining in the transition, which is not advisable. Regarding this point, she reiterates that it is not appropriate to judge or subject to examination future norms whose content is unknown. Depending on what that content may be, the interpretation problem could be located in the realm of mere legality, and not necessarily in that of constitutionality, from which the concurrence of non-exclusive norms may be exempt. By virtue of the foregoing in her report, the Attorney General's Office concludes that even though the purpose of Executive Decree 39150 is laudable, in seeking celerity and efficiency in the analysis of the environmental variable to be incorporated into regulatory plans, it has inconsistencies and constitutionality objections.

6.- Ms. Irene Cañas Arias, in her capacity as acting minister of Environment and Energy, Mr. Luis Felipe Arauz Cavallini, in his capacity as minister of Agriculture and Livestock, Mr. Alberto López Chaves, in his capacity as general manager of the Costa Rican Tourism Institute, Ms. Olga Sánchez Oviedo, in her capacity as minister of National Planning and Economic Policy, Mr. Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as general secretary of the National Environmental Technical Secretariat, Ms. Patricia Quirós Quirós, in her capacity as general manager of the National Service for Groundwater, Irrigation, and Drainage (SENARA), Ms. Sonia Montero Díaz, in her capacity as executive president of the National Institute of Housing and Urbanism, Mr. Iván Brenes Reyes, in his capacity as president of the Board of Directors of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, and Ms. Yanina Soto Vargas, in her capacity as executive president of the Institute for Municipal Development and Advisory (IFAM), report that the petitioners omit referring to the standing with which they act, which suggests they do so based on diffuse interests; however, they consider that the petitioners attempt to confuse that collective interest with their private interests. They argue that the petitioners do not detail with clarity and precision what standing assists them to claim the unconstitutionality of the challenged norms, nor do they indirectly allude to this aspect. In their view, the petitioners are unconcerned about their standing, presuming that the Constitutional Court will remedy their omission, which implies a failure to observe requirements for the admissibility and hearing of this unconstitutionality action. On the other hand, they consider that, before addressing the merits of the petitioners' arguments, it is necessary to inform the Chamber of the state in which Costa Rica finds itself regarding territorial planning, and, specifically, regarding the entry into force of regulatory plans in the different cantons of the country. The foregoing, in order to have clarity regarding the motivations that the Executive Branch had for issuing the challenged decree, which was preceded by an inter-institutional commission composed of representatives of the Minister of Environment and Energy, the Minister of Agriculture and Livestock, the Minister of Housing and Human Settlements, National Planning and Economic Policy, the General Secretary of the National Environmental Technical Secretariat, the General Manager of the National Service for Groundwater, Irrigation, and Drainage, and a representative of the National Institute of Housing and Urbanism. From the total analysis of the matrix, it is concluded that the real state of cantonal territorial matters as of February 2015 is as described below. Since the enactment of the Urban Planning Law in 1963, there are barely 28 approved and current regulatory plans in the entire country, of which only 12 cover the entirety of a canton's territory (the remaining 16 are partial). Of those 28 approved and current regulatory plans, only 10 have environmental feasibility duly granted by SETENA. Of the municipalities that have carried out review processes before SETENA, from 2004 to the present, of the 96 studies that have been submitted, 62 were archived.

Thus, in accordance with the information submitted by SETENA, since the entry into force of Executive Decree 32967-MINAE, which created the procedure for incorporating the environmental viability (viable ambiental) into the regulatory plans (planes reguladores), 27 environmental viabilities have been approved. This gap is no different from the evaluation of the hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) of the Regulatory Plans before SENARA, since out of the 81 cantons, 65 still need to submit documentation to be analyzed by the institution. Since February 2015, 6 hydrogeological studies and 9 hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos) have been approved. This reinforces the idea that the Executive Branch had to assist local governments in bringing the regulatory plans into effect, which includes the preparation, review, and approval of the regulatory plans and their respective environmental variable. The study included reports from the Audit of the Comptroller General of the Republic DFOE-SM-IF-13 2009 and the report DFOE-AE-IF-12-2014, among other relevant institutions. Meetings were held with the municipalities; on May 7, 2015, a formal public consultation call for the executive decree was published in the newspaper Diario La Extra for a period of ten business days; it was made available on the websites of MINAE, MIVAH, MIDEPLAN, and IFAM, and an email address was enabled to receive comments. Subsequently, more follow-up was given to the concerns of local governments with high hydrogeological vulnerability, among other things.

Substantively, Article 28 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, Law No. 7554) stands out, where Costa Rican land-use planning (ordenamiento territorial) has the potential to effectively protect the environment from the uncontrolled expansion of human settlements, which in turn increases their vulnerability to natural hazards (amenazas naturales). Decree 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which is the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process, as well as the Hydrogeological Vulnerability Matrix (Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica) of SENARA, and subsection a) of Article 29 of the Organic Environmental Law, which aims to “optimally locate, within the national territory, productive activities, human settlements, public use and recreational areas, communication and transportation networks, wilderness areas, and other vital infrastructure works, such as energy units and irrigation and drainage districts.” The regulatory plans (planes reguladores) are a land-use planning instrument used at the local level that allows for the complementary protection of environmental assets (bienes ambientales) that have somehow not been covered by national legislation. Their definition is in Article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana, Law No. 4240). Territorial planning, and particularly the physical planning of human settlements like the determination of their growth patterns, constitute important instruments for improving the efficacy and efficiency of the functioning of cities and urban systems. Powerful techniques for promoting sustainable development and protecting the environment stand out: (i) avoiding the subdivision (fraccionamiento) of environmentally vulnerable areas into small properties; (ii) promoting the concentration of physical growth of human settlements, avoiding the construction of public roads outside the edges of said settlements; (iii) establishing zones for the development of activities within a canton's territory, taking into account vulnerability to natural hazards (landslides and/or floods) or the existence of valuable environmental assets (aquifers). It is necessary to clarify that, by the very conception of land-use planning (ordenamiento territorial) and all its land-use planning instruments, processes begin with a territorial diagnosis phase (fase de diagnóstico territorial), which is the starting point for assigning, reassigning, or consolidating land uses given to the territory. For this, not only is this basic territorial diagnosis indispensable, but also phases where various models of possible land uses under different conditions are assessed, this is the forecast phase (fase de pronóstico), which will always be in line with the future vision for the territory and the technical limitations and potential that it has reflected as a result of that indispensable initial diagnosis phase. Subsequently, after evaluating the possible scenarios, concrete proposals for territorial intervention are prepared that increasingly strive to bring the territory in question closer to the ideal model or chosen future scenario; a final phase is the regulation that must be applied so that each and every one of those involved (from their respective position and role) complies to achieve, in the medium to long term, that desired future scenario. National planning is executed using various operational instruments, namely: plans, programs, and projects, when viewed on a large scale or from a macro perspective. The principle of cascade planning alludes to the fact that lower-level instruments must be subject to the general guidelines indicated at higher planning levels. They graphically offer the concept as follows: On the right, the scales or levels of planning are noted, and on the left, examples of the planning instruments corresponding to each scale or level are provided. In the land-use planning process, there are five moments that must be conceptually differentiated, starting with diagnosis (diagnóstico), forecast (pronóstico), prospective model or formulation of the future territorial model (modelo prospectivo or formulación del modelo territorial futuro), execution and forms of territorial intervention, and evaluation and adjustment of the plan and actions. Each of the 5 stages must be consistent with the next and must provide feedback to the other phases, this by virtue of the fact that territorial planning is simultaneously a process (of successive and complementary stages) and a system (of institutions and decision-making bodies). They argue that applying the current land-use matrix (matriz de usos de suelo), based on the maps of intrinsic vulnerability to aquifer contamination, necessarily causes a large part of stage 1 to be omitted and stage 2 to be completely omitted, because with one variable from that diagnosis stage, a decision is directly made on the use that will henceforth be given to the territory. They likewise explain in detail the relationship of ED 32967-MINAE with the previously indicated phases, as well as all the information it requires.

Land-use plans have different validation and approval processes depending on their scale, the planning instrument, and their nature; however, the common element is that the granting of environmental viability (viabilidad ambiental) is one of the first endorsements that land-use planning initiatives must receive to continue their approval processes. In this way, the case of regulatory plans (which constitute at least 75% of the studies of this type evaluated at SETENA) is exemplified. After the preparation of the regulatory plan, the evaluation process begins, including institutional endorsements, public hearings, and approvals by the municipalities before their entry into force upon publication in La Gaceta. This entire process begins at SETENA, since the environmental assessment and endorsement is a requirement both at INVU and at ICT before they issue their corresponding endorsement. Thus, and for the reasons previously outlined regarding the technically correct moment to incorporate the variable of the intrinsic vulnerability to aquifer contamination map, SETENA requires that upon submitting these environmental studies, they already have the endorsement of SENARA (since the preparation and entry into force of a regulatory plan is, by its nature, also a process and a system, where the modification of one of the initial input elements could imply a change or modification in intermediate and final results, which in turn are inputs for other sub-processes or phases). Having the endorsement of SENARA implies having the intrinsic vulnerability to aquifer contamination map, which, as has already been noted, is minimal in the area of the country that possesses this type of cartography to allow local planning. The most immediate repercussions of complying with the ruling in question, where one of the starting inputs for any municipality is the preparation of the intrinsic vulnerability to aquifer contamination map to be submitted for SENARA's assessment and thus used as an input for the regulatory plan's diagnosis studies; due to economic costs, lack of clarity in the process, lack of technical inputs and starting information to prepare these maps, among other things, few municipalities today can continue processes of preparing and updating their regulatory plan. In our country, for more than forty years, before the amendment to Article 50 of the Constitution, the legislator had foreseen the necessary protection of the environment and planning in urban growth, through the regulatory plans introduced by the Urban Planning Law. Failure to comply with the mandate of the Urban Planning Law, due to the lack of regulatory plans, generates not only uncertainty and legal insecurity for the development of activities in the territory, but also translates into a deterioration in environmental protection standards. The challenged Decree aims to expedite the entry into force of these local land-use planning instruments in order to effectively materialize, in all possible aspects, the principles that inspire environmental protection, such as the precautionary principle (principio precautorio), the principle of intergenerational justice, and also—contrary to what the claimant alludes to—the principle of non-regression in environmental matters. It must be considered that the mere intention of protection does not in any way guarantee that the means adopted by the Administration and the manner of their application make them suitable for such protection. They deny that regression is occurring, since to the extent that there is no progressiveness in introducing the environmental variable into regulatory plans, as proposed by the challenged Decree, the inconvenient current situation will persist, which—contrary to what the claimants indicate—is that of the 81 cantons in the country, only 31 of them have a regulatory plan with the environmental variable duly incorporated and approved by SETENA.

The claimants point out that the exceptions regressively fail to comply with current legislation and may have very serious consequences for the State and the populations. On this point, the intention is to make it clear to the Court that at no time has the Executive Branch changed, exempted requirements, or obviated technical studies for the preparation, review, and approval of cantonal and coastal regulatory plans; quite the contrary, it intends to fulfill the constitutional and legal obligations within the competencies of each institution that obligates them to participate in the process of reviewing and approving regulatory plans. In this sense, it cites jurisprudential doctrine and doctrine from the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) on the principle of legality (principio de legalidad), as well as the applicable legal and regulatory texts that empower the Administration's actions. They consider that much of the language used by the claimants is fallacious, that it does not recognize the efforts to provide land-use planning instruments for the effective, and not apparent or pretended, protection of the environment, to move from the mere statement of action to what reality and the legal system demand of public officials who have competencies directly related to this matter. The Constitutional Court itself has been emphatic in establishing the obligation of municipalities to enact regulatory plans that regulate land use (uso del suelo), among other things. Once the legal framework is clear, the essential objective is the development and approval of regulatory plans, since these instruments are very necessary. It is better to create regulations that protect the environment than to lack them. There is no alleged attempt by the claimants to protect the Costa Rican natural resource; quite the contrary, an intention to protect private interests is observed, such as the sole permanence of the IFAS as an environmental measurement instrument. Their intention is to maintain the IFAS over time as environmental analysis instruments, obviating the fact that science and technique, Articles 16 and 158 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), are the parameters that must prevail in order to determine which methodologies and techniques will be most appropriate in the future to provide effective environmental protection. Establishing a five-year transition period in Article 1 is setting objective parameters in time for the development of environmental instruments that imply progressiveness. The streamlining tools (herramientas de agilización) in Articles 2 and 3 are a sort of transitional rules (normas transitorias) that, like transitional law, have the purpose of facilitating the transition between legal scenarios, said transition being conditioned by the reason, purpose, and content. It is reckless to affirm that streamlining tools are exceptions when the Public Administration is obliged to integrally apply the existing legal system (Article 11 of the Constitution), so that authorizations and exceptions have a legal component, not a linguistic one; the concept of exception cannot be linked to a way of deviating from the rule or the regulations, but to a different way of applying the rules without violating them. The exceptions are linked to the way in which environmental variables can be presented, what is essentially not desired is the possibility of applying environmental fragility models (modelos de fragilidad ambiental) different from the IFAS. That is, the problem is not environmental; it is, as previously indicated, a personal problem. From the framework evaluation standard in Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Chapter VII on “Strategic Evaluation” (“Evaluación Estratégica”) where land-use planning is regulated with general premises, and which is materialized, for proper implementation, through Executive Decree No. 32967-MINAE, which establishes the procedures. With it, the environmental variable is incorporated into national land-use planning under the guardianship of Article 50 of the Constitution, to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the right to sustainable development, which is mandatory at the national level. In those terms, the Public Administration must apply it, but furthermore, it must be considered that it is not immutable because it can be modified or even repealed if the Executive Branch so determines. Although here we are not (sic) repealing or modifying any executive decree, it must be clear that an Executive Decree cannot be perpetuated, much less a technical decree; on the contrary, it must be dynamic and adjust to the advances of technique and science, always respecting the principle of non-regression, of course.

On this matter, the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, SENARA) informs that the regulation does not in itself regulate any granting of permits for specific projects. Specific projects will continue to require the corresponding environmental evaluation, and will continue to be subject to the land-use matrix according to aquifer vulnerability (commonly called the “Poas Matrix”), made for extensive application to all cantons, by order of this Constitutional Court, until it is replaced by another prepared by SENARA through a participatory process. Article 16 of the challenged decree simply refers to the methodology to be used for the hydrogeological evaluation of regulatory plans, that is, for a strategic environmental evaluation (evaluación ambiental estratégica) matter. The regulation has a technical criterion that supports it; it is not as the claimants assert. The methodology is established by SENARA as the technical entity with legal competencies in the matter of water resource protection. In this regard, applying science and technique criteria, it divided this methodology into three stages: diagnosis (diagnóstico), hydrogeological study (estudio hidrogeológico), and resource risk management policies, which is technically correct. What numeral 16 regulates is the Strategic Environmental Evaluation for regulatory plans, not for project construction permits, nor specific forms of projects. A large amount of hydrogeological research must be generated, including lithology information through well drilling, which is needed in large quantities to obtain reliable technical information, which is not currently available in all areas of the country. The consideration that 76% of the country has water potential was made based on preliminary information, so it is not possible for SENARA to validate said information without the execution of hydrogeological studies. The existing information within the entity that allows for greater reliability is located in urban areas or in areas close to them, as can be verified on a map drawn up for this purpose, on which all drilling points and urban areas at the national level can be visualized. From this map, it was determined that the well information is concentrated in approximately 30% of the national territory and largely coincides with urban areas, including a “buffer” (sic) zone of up to 2 km around urban areas. Progress in the approval of regulatory plans is made with SENARA's methodological proposal, to determine the priority areas of the country where these hydrogeological investigations will be carried out during the validity of the decree, defining three phases. According to the report, the different items that compose each of the phases are detailed. Thus, for the diagnosis, first, the existing geological, land use, climatological, and hydrogeological information in the area of the canton to be analyzed is reviewed (the report details the institutions that may contain that information, the variables reviewed, among other things visible on page 73 of the filing). Second, all the collected information is assessed, and the work scale, quantity, quality, and spatial distribution of the elements in the study zone are analyzed. Third, the results of the hydrogeological information diagnosis are integrated into an information diagnosis map, which is made based on the information collected to identify two zones: Zone 1 with sufficient geological and hydrogeological information and scale (from 1:5000 to 1:50,000) with the possibility of creating the hydrogeological model, vulnerability, protection zones, and recharge zones, for the incorporation of the hydrogeological component into the regulatory plans; as for Zone 2, it consists of those areas where sufficient information is not available, as described for Zone 1. Fourth, based on the definition of the potential growth areas of the canton and the results of the diagnosis of the collected information, the proposal for hydrogeological studies must be prepared to create the hydrogeological model, aquifer vulnerability and recharge, for the zones with sufficient hydrogeological information and the projected growth zones, all based on the definition of the technical requirements (geological survey, soil analysis, infiltration tests, exploratory drilling, etc.) necessary to assess these zones according to the terms of reference (términos de referencia) established in Phase 2 – Hydrogeological Study. All this serves to define the requirements or terms of reference for executing the hydrogeological study. For the preparation of Phase 2, the results of the previous phase are taken into account and must comply with the terms of reference defined by SENARA. These hydrogeological studies will be focused mainly on the study areas with hydrogeological information and/or projected growth. The final products of this phase will result in a zoning map of hydrogeological management areas and a land-use management proposal for the sustainability of the quality and quantity of the groundwater resource, adhering to the provisions of current laws, as well as other existing management guidelines (for example: vulnerability matrix). The Hydrogeological Study must be prepared in order to evaluate the conceptual hydrogeological model of the aquifers, the intrinsic vulnerability to contamination, recharge zones, and protection zones for water sources, in order to have the hydrogeological zoning and management proposals for the sectors of the canton determined as: Zones with sufficient hydrogeological information to conduct the hydrogeological studies (Type 1 Zones, Phase 1), and Projected growth zones but without sufficient information to conduct the studies (Type 2 Zones, Phase 1). The work scale for all the products to be generated will have a scale defined in the information diagnosis (between 1:5000 and 1:50,000) at a minimum. The geo-referencing system corresponds to the Lambert Costa Rica Norte grid and/or the CRTM05 system; the geographic base is with contour lines and elevations every 10 meters from the Regularization and Cadastre program and with intervals every 5 meters when the information is available. The presentation must comply with the physical and digital requirements described in the report, including types of geographic information system computer programs. SENARA will prepare the hydrogeological zoning that incorporates the results of the previous sections into a Hydrogeological Zoning Map, by integrating at least the following maps: hydrogeological, recharge zones, intrinsic vulnerability to contamination, and protection and capture zones for water sources. It must include land-use management proposals in relation to recharge, vulnerability, and protection and capture zones for water sources, which will incorporate the hydrogeological variable into the regulatory plans process for the investigated canton, both for the zones where the hydrogeological study was conducted and for the other zones of the canton. The zones determined to lack information will be classified as high vulnerability zones (zonas de vulnerabilidad alta), and future impact projects must present detailed hydrogeological studies, with which the regulations of the Land Use Criteria Matrix According to Aquifer Contamination Vulnerability for the Protection of Water Resources will be applied, until the hydrogeological studies are available. Phase 3 refers to the definition of management policies, which consists of the process of defining or constructing alternative land-use zoning proposals with the municipalities based on the results of Phase 2, in cases where required, due to differences between the current situation and the regulations defined from the EHGs and the regulations of the current vulnerability matrix. The Regulatory Plan integrates, in addition to the regulations established from the hydrogeological study, those established by the other environmental, social, and economic components, even with participatory processes led by SINARA and the Municipality. Among other things, this methodology, defined and approved by SENARA Board of Directors Agreement 4975 of the ordinary session 669-15 of April 27, 2015, was based on the possibility of carrying out hydrogeological studies for their inclusion in regulatory plans, in the first instance in the zones with hydrogeological information, which coincide with urban areas and areas of future urban growth, with the need to protect them during the validity of the transition created in the challenged Decree. But this does not mean that the other areas will not be studied, or that they remain unprotected, since all cases of particular construction projects must comply with the environmental evaluation and the application of the land use criteria matrix issued by SENARA.

Regarding the claimants' allegations about the land capability map (mapa de capacidad de uso del suelo) (which would be covered by the IFA Decree), which would not require an exception, much less a new requirement like the one established in Article 21. On this matter, the authorities inform the Court that one of the drawbacks of the IFA methodology is that it has a strong geological component that tends to weigh more than the other components, which distorts the real carrying capacities of the ecosystem and underestimates the values of its other components. The foregoing is interesting to clearly determine that the intention of at least one of the claimants is to try to protect the IFAS, more than the environmental variable. The importance of analyzing how risk is handled within the methodology is due to the fact that in Costa Rica, natural hazard management is conducted independently of development planning, and this lack of integration between both aspects causes heavy social, economic, and environmental losses. The foregoing, given that the IFAS, more than an environmental variable, analyze morphological aspects. As can be noted, there is a strong link between what constitutes proper land-use planning that incorporates the geophysical environment upon which developments or activities are intended to be carried out; thus promoting adequate risk management that seeks to reduce population vulnerability in order to promote the country's sustainable development. That is the idea, sustainable development. And this decree generates progress in what has been indicated. Therefore, IFAS cannot be the sole component; it is one among several elements that are necessary to determine environmental vulnerability. There is progressiveness because municipalities possess more detailed information regarding soils, and the pertinent approach is to use it. Clearly, the foregoing may violate the private activity of one of the claimants. It must be clear, the permanence over time of the IFA methodology is linked to private interests and not public ones. It includes a series of technical elements only linked to the IFAS that implies an analysis of mere legality. Furthermore, there is no transfer of competence whatsoever; on the contrary, an attitude of institutional coordination is observed, protecting aspects linked to the public interest and the protection of the environment. That coordination does not violate competence; it implements it in connection with the interests that each State entity safeguards.

Regarding the challenge to Article 22 of the challenged Executive Decree (natural hazards covered by the IFAs) and the risks of using a map at a scale of 1:50,000. The public authorities deny that the infractions pointed out by the claimants exist. To this end, they rely on the definition given within the Controlled Vocabulary on Disasters by the Regional Disaster Information Center for Latin America and the Caribbean (CRID), which is transcribed and commented upon, stating that hazards can have different origins; current development models have driven human beings to manipulate, distort, and degrade the environment in which they live, resulting in more frequent discussion of socio-natural hazards (amenazas socio-naturales) rather than natural ones. The decree focuses on avoiding these situations; in turn, CNE maintains its competence and acts when a hazard occurs as well as when there is a disaster. Socio-natural hazards are created at the intersection of the natural environment with human action and represent a process of converting natural resources into hazards. Changes in the environment and the new hazards generated by global climate change are the most extreme example of the notion of socio-natural hazard. Socio-natural hazards mimic or assume the same characteristics as various natural hazards. Attempts are made to mitigate them; however, they remain latent, but this does not mean regression. The three fundamental causes that dominate disaster processes are: human vulnerability (from poverty and inequality); environmental degradation from land abuse (hence the decree's subject matter); and rapid demographic growth. They conclude that regulating means advancing.

Regarding the definition of vulnerability, it is understood (as partially transcribed) as “… the internal risk factor of an element or group of elements exposed to a hazard…” and they point out that the main characteristic of vulnerability is that it is eminently social, as are those that prevent a human system from adapting to a change in the environment. The solution is established by provision 22 of the Decree, with the 1:50,000 maps, which are for general guidance, and that is that, scale. Risk is reduced so that the population and exposed elements do not suffer the effects of a hazard that transforms into a disaster.

There is a strong scientific and academic consensus regarding the methodologies for measuring the threat factor, but for vulnerability there are no commonly accepted ones, which is illogical but is due to the qualitative nature, variability of the different contexts and scales required for the analysis, which also happens with the IFAS.

The CNE's Risk Research and Analysis Unit, as a Technical Unit, provides advisory services to municipalities for the preparation of regulatory plans (planes reguladores). It historically and systemically provides information on threat areas as inputs for the preparation of regulatory plans, with the information detailed in official communication IAR-OF-513-2015 currently available, describing the type of product (landslide maps, mudflows, flood potential, geological faults, etc.) and the working scale or coverage (national or cantonal, depending on the study). The National Emergency Commission (CNE) generates information so that municipalities have references to prepare their plans. Likewise, Article 3 in question is for optional and not mandatory use by municipalities, as it indicates that local governments may use the information generated by the CNE on natural threats. In the matter of regulatory plans, the CNE only develops advisory competencies for local governments without it being necessary to carry out any procedure before that body regarding the review and approval of regulatory plans. One cannot speak of an exception if a procedure does not exist, therefore the petitioner's argument in this regard lacks foundation.

Regarding subsection c) of Article 23 of the Transition Regulation for the review and approval of Regulatory Plans (Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores), the authorities state that from the detailed reading of the article, several key aspects are extracted: a) Municipalities may (non-binding) use a flexible methodology, having to present to SETENA the necessary use of substitute methodologies to those established in the EIA Manual (Part III); b) The necessary use of substitute methodologies to those established in the EIA Manual (Part III) must be demonstrated; c) The reasons why the established methodology is NOT applicable in the territory being evaluated must be indicated; d) It must be TECHNICALLY argued that the methodology used GUARANTEES the effective materialization of the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) of the Regulatory Plan proposal. These alternative methodologies to the provisions of Executive Decree No. 31849 do not operate within a framework of complete freedom. On the contrary, they must have technical-scientific rigor, so that the introduction of the environmental variable (variable ambiental) into the regulatory plan proposal achieves effective sustainable development. In addition, the technical-legal analysis of the proposed methodology, that is, in accordance with the body of legality (bloque de legalidad). The subsection under discussion transfers to the Administration the power to study the proposed methodology, which must meet the technical-scientific rigor to be accepted. At no time is the use of methodologies in a whimsical manner being permitted. It must be exposed, as must its necessary use be demonstrated, and indicate the reasons why the methodology of Executive Decree No. 31849 is not applicable in the territory being evaluated. All the above in accordance with Article 50 of the Constitution.

They allege that substitute measures may exist, especially because the IFAS have a high geological component and do not link elements related to ecosystems, biological activity, and pollution schemes in general. There are particular interests for a methodology to be perpetuated and become a "perpetual norm" (norma pétrea). Such a norm grants immutability to a clause, institution, principle, or value that, at a given historical moment, is considered primordial, through the prohibition of its reform. This may imply that, with the passage of time, the will of the people is tied to certain definitions or options that no longer correspond to their values and do not satisfy their needs. Every society evolves incessantly and every person aspires to their continuous development, which gives rise to the constant gestation of new aspirations, anxieties, and beliefs, a reality that cannot be repressed or contained by the sole virtue of a legal formula, even if it is the supreme norm. The application of a flexible methodology does not mean that things are left free without any technical rigor; on the contrary, SETENA's professionals must analyze said methodology, must adhere to the existing body of legality (both technical and legal), in addition to reliably verifying that said methodology is the most adequate, even above that established in Executive Decree 32967. The use of a substitute methodology must be duly justified; there must be a nexus between science and technique. Decree 39150 adapts to reality, seeking an improvement in the process to be followed to formulate and approve regulatory plans, which entails the purpose of identifying land uses for the benefit of the environment.

Regarding contravening Executive Decree 31849 and 32967 which establish the environmental variable in regulatory plans, these are decrees that came into effect in the years 2004 and 2006, respectively. An average of ten years has passed, and they point out the need to keep abreast of changes in society, commerce, and the economy. Technology represents progress, change, and improvements in living conditions. Humanity has witnessed this, citing several examples, among them the "computer revolution" that promoted radical advances in information and communication technologies. Law must evolve and adapt to the new existing technologies; subsection c) of Executive Decree 39150 comes to consider this scientific and technological development, allows methodologies to streamline the approval procedure for regulatory plans, and employs new methods to include the environmental variable. The State must create norms that admit the possibility of protecting and conserving the environment, without this meaning a degradation of it, as the technical and scientific rigor must be maintained and improved. Therefore, what is stated in the General Regulation for Environmental Impact Assessment (Reglamento General de Evaluación de Impacto Ambiental) is not contravened. When the IFA decree "allows the use of an alternative instrument, however complementary in nature." Confusion cannot be created about the alternative methodology to apply, as subsection "c" of the aforementioned Article 23 establishes a possibility; it is indicated in this regard: "Local Governments may use this tool to present to SETENA the necessary use of substitute methodologies to those established in the EIA Manual (Part III)" (emphasis added). As observed, it is at the discretion of the Municipalities whether to opt for the use of this tool, having to present, and technically and scientifically demonstrate, the reason for the necessary use of the adopted methodology, its convenience, and its search for the benefit of the community and not for a particular interest, including for those generations not yet born.

Regarding the discussion of subsection c) of Article 24 of the challenged Executive Decree, the authorities state that it is not true that the PDF digital format is requested, which is false, as the norm limits itself to indicating that the format is digital (section 6.11.3 of Annex 1 (Anexo 1)). Through Executive Decree 39150, the Administration is specifying that the format must be shapefile. It is also false that the shapefile format is open, since although it is true it is editable, its modification can be limited and even annulled through the technological resources existing today. It is not true that by requesting what is detailed in subsection "c" of Article 24, the aim is to discredit the significance of the environmental liability clause (cláusula de responsabilidad ambiental), as it is SETENA's duty to verify that the information provided by the proponent is truthful; otherwise, there would be no supervisory role for this Technical Secretariat to fulfill. This task is technically impossible to perform with a map image in any digital format (whether PDF, JPG, BMP, or any other), as the oversight process is not about one or two maps. For the environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental) of geo-aptitude alone, more than 25 different coverages (coberturas) or thematic layers would need to be integrated, which is only possible with the help of geographic information systems and layers in the appropriate format for their overlay, one of these formats being the shapefile requested in Executive Decree 39150.

On the other hand, the oversight process continues, and it is the Administration's task to guarantee to the citizenry that it has taken place. If the possibility for SETENA to have access to shapefile formats is annulled and, on the contrary, only files in image format are submitted, the oversight processes will always be carried out, but they will take twice or triple the time than having the shape files, since prior to any technical evaluation, the data will be migrated from image to shape files, which is a slow process. The annulment of the resolution of the Plenary Commission 382-2009 indeed occurred due to using an incorrect legal technique, hence it was ordered in the files to incorporate individually in shapefile format. To date, there is not a single case where proponents refuse to deliver the information in the required terms.

Regarding the problems of the objectives, they clarify that it is not true that one must return to a single methodology since it will be the new norm that defines if it is indeed only one methodology or more alternatives; secondly, there would be no such uncertainty when Executive Decree 39150 constitutes a faculty, that is, a different methodology may be used, but it is not mandatory. Likewise, the possibility of using substitute methodologies takes place during a specific period, just as Decree 39150 stipulates. Once a new decree is issued, that will be the norm governing going forward. That today there is a methodology from Decree No. 32967, and that the challenged decree provides an alternative method for 5 years, for whoever decides it is optional. Regarding the complaints of asymmetry in the environmental zonings (zonificaciones ambientales) of regulatory plans, they clarify that the results of the environmental diagnosis that we know today as integrated IFA zones are not and have not been substitutes for the zoning of the regulatory plan. To this end, they refer to section 2.2.2. of Annex I of Executive Decree No. 32967.

The Joint Commission (Comisión Mixta) arose as an advisory body to SETENA, when it did not have the experience or the necessary human input to fend for itself, a situation that 10 years later has drastically changed. In 2006, by Executive Decree 32992, a modification was made to Article 6 of the previous Decree, maintaining the quality of advisors. Its main function lies in advising, and in no case is it deduced that its recommendations or resolutions (in case of issuing them) are binding. The Joint Commission arose at a historical moment and for a particular purpose, which is far from the reality (2015). Ten years later, SETENA possesses the technical and legal capacity to issue its own norms, without the need to convene the Joint Commission.

The authorities recognize the legal obligation that municipalities have in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (Article 15) to issue regulatory plans, to organize the territory, which has been an almost titanic task for some, but ironically the required procedures are not the problem, but rather the red tape (tramitología) in charge of some institutions, and the response times for those procedures. Hence, conversations were initiated with various institutions, among them SETENA, SENARA, and the INVU, which are responsible for the greatest burden of the procedures required for the approval of regulatory plans. Hence, a consensus was reached to streamline procedures, and an instrument was sought that would enable that streamlining in said institutions, streamlining, not bypassing the procedures, as Messrs. Sagot and Astorga want to make the Court believe. The Decree puts into effect corrective and emergency measures for the approval of the regulatory plans so necessary to organize the territory, hence its importance and necessity. The procedures and requirements to be followed with the approval of a regulatory plan are not eliminated; what they do is lighten or streamline the processing in the entities tasked with giving approval (vistos buenos) to the plan, incorporating necessary and technical studies that also enable the protection of the environment, without halting urban development and other human activities, included in these regulatory instruments called regulatory plans or territorial planning plans (planes de ordenamiento territorial).

The authorities review several articles of the challenged executive decree, among them, to defend Article 1, as it does not eliminate the preparation of studies, or the approval thereof. What is done is to generally indicate that there will be streamlining tools that Municipalities can use in the different stages of the Regulatory Plan, and before the different bodies that have already, and through agreements published in La Gaceta, agreed to give special treatment to the issue of the studies required in the preparation of a Regulatory Plan, without eliminating them, as has been stated. They even point out that Articles 6, 7, and 8 describe the police power (potestad de policía) of the INVU not only in these cases but in everything concerning territorial planning. They review the legal competencies of the Directorate of Urbanism (Dirección de Urbanismo), in that it is granted the power to examine and approve plans, prior to municipal approval, inform or denounce municipal corporations of the commission of serious infractions of the Urban Planning Law or the Local Regulatory Plan, and if applicable, order the suspension of works, for which it may request the assistance of the public force authorities. Reviewing Articles 16 and 17 of the aforementioned Law, they point out that it is clearly evident that there is an imperative need to achieve the creation and implementation of regulatory plans that lead to the protection of the environment and the correct distribution of the territory in all fields in order to achieve a better coexistence of human beings and nature. Without this order, -previously regulated- and for which the questioned Decree was born, we cannot advance, and hence the need for the streamlining tools which go hand in hand with correct oversight by different institutions and the citizenry in general.

The Decree allows requesting non-reimbursable pre-investment funds from MIDEPLAN to reactivate or initiate the process, an aspect that is very positive for the majority of the country's municipalities since some have outdated inputs, some no longer have their own budget, and others have not even been able to start and have conveyed to the INVU their interest in taking advantage of the Decree to be able to approve or reactivate in a shorter time the tool that for many years they have had in oblivion due to lack of budget. For the INVU, working with attention priorities is much more organized, agile, and faster because it allows organizing the small staff into attention zones to provide joint and coordinated follow-up to the development of the tool.

Regarding the alleged problems of budget resources, they point out that for the SENARA authorities to provide municipalities with technical information on hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica), the CNE to provide municipalities with technical information on natural threats, and the INTA to provide municipalities with technical information regarding land-use capacity (capacidad de uso de suelos), the petitioner indicates that: "It is also unclear if said entities have the budget to carry out such studies." They point out, in attention to the above, that Executive Decree No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR establishes in Article 28 a support tool so that public administration entities involved in the process of reviewing the environmental variable and the approval of regulatory plans manage reimbursable pre-investment resources during the transition to prepare the pertinent studies by establishing that "MIDEPLAN will endeavor to provide support to the organs and entities of the Public Administration and to Local Governments that carry out review and approval processes for regulatory plans in the transition period, for the management of reimbursable pre-investment resources, according to their regulations, scheduling, and financial availability, as well as other national or international financing and technical assistance sources" (emphasis added in the report). The tool provides for the use of other financing sources including those derived from international cooperation. Likewise, Article 19 of the questioned Executive Decree establishes that during the transition period, MIDEPLAN will prioritize the review of financing requests for the incorporation of hydrogeological assessments through the Pre-investment Fund (Fondo de Preinversión).

The authorities affirm that if the Executive Decree is declared unconstitutional, there is a loss of opportunity for the State. In the last decade, Costa Rica has grown disproportionately in residential, recreational, and tourist development, leaving behind rigid planning structures dating from the last century. However, it has not been possible to follow a step parallel to the disproportionate growth, in terms of territorial planning, necessary for development and for the protection of the environment. The majority of regulatory plans, and especially the coastal ones, have been surpassed by the construction of a series of establishments of social organization that, at the time of the current planning, were unthinkable. Despite this, social and structural expansionism has continued to be permitted, leaving behind order and planning. Thus, they provide examples of the province of Guanacaste, in which it can be observed that most exceed ten years since their issuance, which shows that reality is not adjusted to what is regulated by local governments, a situation that has caused the genesis of structural disorder in coastal sectors, where the decision of the individual has prevailed without any respect for social order. For this reason, and given the need to organize the coastal zone, the urgent obligation to update local planning was born, in an effort to safeguard the lands located in coastal zones and regulate them for the benefit of the Costa Ricans themselves. Not updating this planning condition could not only cause a structural disaster in the coastal zone but would also paralyze economic activity, hitting the coastal zone that has seen improvement as a result of the repopulation of the coasts. The Decree in question brings about uniformity in the regulation of territorial planning, respecting at all times the essential environmental variable. Paralyzing this means a serious setback, which they exemplify with graphics. It also allows the integration of development policies and objectives, which in the coastal zone are concentrated in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) as an area arranged for such purpose, with the limitations it has; development will only be possible where there are no National Heritage Areas (Patrimonio Natural del Estado, PNE), which means that areas covered by forest (bosque), areas of forest aptitude (aptitud forestal), mangroves, wetlands, and parks and reserves in general are a priori excluded for investment and development purposes. It also contributes to the harmonization of policies and policy instruments, which according to Decree 7841-P, the formulation of the National Tourism Development Plan corresponds to the ICT, with collaboration from the INVU and MIDEPLAN. The ICT is responsible for the superior and general oversight of everything related to the ZMT. The administration of the ZMT corresponds to the Municipalities, and is linked to the three-level planning process: National Tourism Plan, General land-use plan for the ZMT, and coastal regulatory plans. The latter correspond to a policy instrument to promote the orderly development of the ZMT. Coastal regulatory plans are prepared and approved by the Regulation issued by the ICT Board of Directors, called the Manual for the Preparation of Coastal Regulatory Plans, which specifies the relevant aspects for the development of planning and future development of coastal zones. Among these norms, the manual refers to aspects such as coastal areas not included in the development of the ZMT (PNE for example), the management of the environmental variable (before SETENA and the environmental license (licencia ambiental)), management of the social variable (within the environmental variable, social assessment (evaluación social) is included, among them censuses, potentialities, and restrictions to tourism, and productive). It also includes the balanced distribution of land uses to promote the participation of the different actors in the comprehensive development of the tourist space in the ZMT, among other things. They request that the action be dismissed.

7.- Mr. Rosendo Pujol Mesalles, in his capacity as Minister of Housing and Human Settlements, reports that regarding the standing (legitimación) granted by Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), in this specific case he considers that there is a sort of direct interest of the petitioner, which tends to confuse or overlap that interest of the community with their particular interests. The petitioner carries out part of his professional work providing specialized environmental services, and omits to invoke the type of standing that might assist him. He also refers to the standing granted by diffuse interests or those that concern the community as a whole, as well as the institutional standing exhaustively granted to the Comptroller General, Attorney General, Fiscal General, and the Ombudsman (defensor de los habitantes). In none of these scenarios do the petitioners detail clearly and precisely what standing assists them in claiming the unconstitutionality of the challenged norms. He explains to the Court in detail the motivations that the Executive Branch had for the issuance of Decree 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, Transition Regulation for the Review and Approval of Regulatory Plans (Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores). Thus, he points to the Twenty-First State of the Nation Report on Sustainable Human Development 2014 in the report on the Regulatory framework, institutionality, and conflictivity of territorial planning, which states "... low performance of the institutionality to approve these plans is a reflection of deep problems of Costa Rican territorial planning." The antecedent to the challenged decree established in subsection c) of Article 5 of Decree 38728-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN Regulation to streamline the review and approval actions of Local and Coastal Regulatory Plans, with the aim of jointly identifying, from the Executive Branch, solutions to advance the review and approval processes of regulatory plans. In this Decree, an inter-institutional commission was created comprised of representatives from the Ministries of Environment and Energy (coordinator); Agriculture and Livestock, Housing and Human Settlements, National Planning and Economic Policy, a representative of the INVU, and the Secretary General of SETENA and the General Manager of SENARA. With a mandate of 45 days to establish immediate transitional actions to streamline the review and approval process of regulatory plans, as well as those aimed at generating a comprehensive solution to the existing paralysis and legal uncertainty on the issue. An inventory was carried out on the matter of regulatory plans, and a matrix was generated, which is provided digitally to the file. Within the 45-day period, a technical proposal was presented through which the Executive Branch would assist local governments to streamline the processes of drafting, review, and approval of regulatory plans and their respective environmental variable. The legislation within the legal system was analyzed, the required information inputs, or the inclusion of the environmental variable, the review of Audit reports from the Comptroller General of the Republic on the status of coastal and urban regulatory plans (DFOE-SM-IF-13-2009 of September 30, 2009, and DFOE-AE-IF-12-2014 of November 19, 2014). Through coordination, various institutional agreements were reached, which are detailed in the report, among them with the CNE regarding information on natural threats and their incorporation into local territorial planning, for which the technical criterion established in official communication PRE-AL-OF-038-2015, issued by the Executive Presidency (official communication provided), was available. Informative sessions were held with technical and political representatives, in order to learn about their concerns and solutions in a more direct way. On May 7, 2015, the notice of the formal public consultation to which the executive decree would be submitted for ten business days was published in the newspaper La Extra. The text was available on the websites of MINAE, MIVAH, MIDEPLAN, and IFAM sent a letter inviting the Municipalities to give their opinions. Several submissions were received, which were detailed in the report to the Court, but despite opening that space, the petitioners did not appear to make any observation on the consulted document. After the Public Consultation and given the large number of concerns from a group of local governments with territory with high hydrogeological vulnerability (considered by the Constitutional Court), a special working session was convened to reinforce the democratic and technical-scientific process to adequately determine the mechanisms that would be established in the decree. Thus, things being as they are, and once this space was developed, the final version was prepared which, once definitively reviewed and approved, was signed by the heads of the Ministries involved. He points out that the Executive Branch can agree on the protection of the areas it deems necessary through specific laws such as the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), the Forestry Law (Ley Forestal), or the current Water Law (Ley de Aguas). The same as a systematic protection of the environment at a micro level (to carry out specific activities), as is Decree 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, and its Parts I and II, and complementary technical instruments such as the Hydrogeological Vulnerability Matrix (Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica) issued by SENARA.

He points out that the instruments of the Strategic Environmental Assessment (EAE) and the Environmental Impact Study (EIA) are complementary. In the first instance, it is relevant to highlight that the EAE is the mechanism through which it is sought to guarantee the incorporation of considerations on environmental protection into policies, plans, and programs. Said incorporation must be carried out from the moment of the conception of the policy, plan, or program to be executed within a determined territory. The effective materialization of the EAE in a territorial planning instrument is guaranteed through the adequate use of available scientific information, which at the same time allows the Regulatory Plan to take into consideration general environmental protection variables that will later be complemented with specific studies. Costa Rica established that the mechanism to verify the incorporation of the EAE into territorial planning instruments is the IFA methodology. In other latitudes, other preventive methods of a more guiding nature that can be developed in a more programmatic way are used. Contrary to what is indicated by the petitioners, the EAE cannot and should not aim to substitute the specific studies that any activity risky to the environment must develop. The EAE is materialized as a macro element of a preventive nature that alerts the authorities to the existence of a sector of the territory that is environmentally vulnerable and that therefore requires more restrictive urban regulations and detailed studies that allow understanding the impact of A SPECIFIC ACTIVITY in that territory. If there is very high hydrogeological vulnerability, it is possible for the municipality to make appropriate decisions on territorial planning, for example, indicating restrictive uses and large lot sizes. Through a Regulatory Plan, it is not possible to completely empty the content of property rights, which makes it necessary to authorize the development of some activities, which must be subject to the completion of specific, detailed studies under the instrument of the Environmental Impact Study. So that both instruments for environmental protection coexist in a sort of complementarity, such that the EAE guarantees that environmental protection has been considered in a policy, plan, or program, while the EIA is the instrument that precisely and concretely determines the risks and/or damages that an activity may generate to the environment; based on specific studies with more detailed spatial information, which also allows proposing preventive and/or mitigation actions.

The challenged Decree seeks at all times to maintain the dual protection of the environment through the SEA in the regulatory plans and the EIA, but with clarity in understanding the ultimate purpose of both instruments, which is the protection of the environment but at different spatial scales. There is no repeal of environmental protection instruments; rather, the use of scientific information available at the national level is authorized, which perfectly allows the SEA to be materialized in local regulatory plans. As such, there is no "authorization to pollute," an incorrect and imprecise assertion by the plaintiffs. It is consistent with all the principles of territorial planning technique that the scientific information available with a scale of lesser spatial detail be used for the configuration of the SEA, because it is the EIA that correspondingly has the responsibility of carrying out the information requirements, with a scale of greater spatial detail. This would be contained in one of the purposes of territorial planning mentioned in subsection a) of Article 29 of the Organic Environmental Law. In this order of things, the Regulatory Plans constitute an instrument of territorial planning that is used at the local level and that allows complementing the protection of environmental assets, which in some way have not been covered by national legislation. Territorial planning, and particularly the physical planning of human settlements such as the determination of their growth patterns, constitute important instruments to improve the effectiveness and efficiency of the functioning of cities and urban systems. Some powerful techniques used through the Regulatory Plan for the promotion of sustainable development and environmental protection are the following: i) avoiding the subdivision in small properties of environmentally vulnerable zones; ii) promoting the concentration of the physical growth of human settlements, avoiding the construction of public roads outside the boundaries of said settlements; iii) establishing zones for the development of activities within the territory of a canton that avoid increasing vulnerability to natural threats (for example, the presence or possibility of landslides and/or floods) or the existence of valuable environmental assets (such as the presence of aquifers). The purposes of Executive Decree No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR are the execution of corrective and urgent measures for the approval of regulatory plans in several directions: Coordination. The decree starts from the basic premise that territorial planning cannot be achieved without coordinated work, which in this case implies the concertation of wills of public officials and the coherent and organized exercise of competencies. See Articles 1, 6, 7, 8, 11 and following of the challenged decree, an obligation of the State that the Constitutional Chamber has obviously upheld through Resolution No. 2012-18371 in a case of the plaintiffs regarding: "... there must be a high degree of institutional coordination, since the aim is to assert a permanent State policy that needs to be reconciled with other fundamental rights" (judgment 2010-13436). The State of the Nation Report indicates that "one of the institutional problems underlying the conflict over the approval of regulatory plans derives from the incapacity of the different entities to adjust to an integral vision of territorial planning that balances the objectives that each one requests from its specific area with the main objective that municipalities have their respective territorial planning instruments." In these efforts, spaces were generated to coordinate at the interministerial level, as well as at the level of autonomous institutions and the Executive Branch, which led to the development of awareness-raising processes on the need to create transitional processes, which translated into agreements of Boards of Directors aimed at creating internal regulations for the different institutions, through which the effective integration of all their competencies was permitted, orienting them towards the same goal and in the same executive decree. Another point is the establishment of deadlines given the problem of non-compliance with deadlines and the backlog in territorial planning matters, which exceeds more than 45 years since the entry into force of the Urban Planning Law, in approximately 2/3 of the national territory. The Constitutional Chamber has held in the case of territorial planning that omissions in the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and natural resources can occur, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions. It is emphasized that the base information for developing territorial planning must be so accessible that it can be used by any local government regardless of its financial possibilities. Any regulation regarding environmental protection and the development of territorial planning must necessarily contemplate the use of available information as a premise, in order to achieve its effective application and entry into force. The Decree makes basic information available to local governments, on a transitional basis and without incurring additional expenses, while the Costa Rican State updates the existing information at a scale of greater spatial detail. The reporting minister affirms that it is perfectly possible to offer environmental protection with the available information, at the scale and spatial detail it currently possesses. The use of such information is not detrimental to the quality or purpose of the regulatory plan instrument. Another additional aspect is the identification of institutional information, which is detailed in public institutions and has potential value. Considerable amounts of public funds have been invested over the years so that the country's authorities can make decisions based on science and technique and in the service of the public interest. Furthermore, financing for territorial planning is indicated when it establishes the priority of territorial planning in the environmental, agricultural, social, urban, tourism fields, among others, and a catalog of financing options available to the country both nationally and from international cooperation. This has a multiplier effect for national and local development (Art. 19 and 28 of the Decree). Finally, enabling the accessibility of information and transparency. On the subject of digital files, it allows access for administrative departments and citizens; in this sense, the "shape" format (or open digital format, which can eventually be modified, or managed by the observer, to overlay it on other images) was demanded by the same plaintiff in an amparo appeal 11-012896-0007-CO. In any case, it was based on the premise that many local governments have studies carried out in digital form and that printing them to present them again to SETENA, in addition to implying new associated costs, does not allow SETENA to contrast, in a timely manner, the information presented with the information existing in this format. Additionally, it facilitates third-party access to everything presented, which promotes transparency and democratization of information. The motivations leading the plaintiff in relation to this particular issue are unknown, as in the past he has even resorted to constitutional channels demanding the use of the shape format, which, as he himself points out, is of great utility for anyone interested in accessing technical information relating to the territory. Finally, in these general observations, it must be noted that Executive Decree No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR does not eliminate the procedures and requirements to be followed in the approval of a regulatory plan; what is intended is to STREAMLINE ITS PROCESSING before the entities in charge of its review, incorporating necessary and technical studies that equally enable environmental protection, which should not be lost sight of as one of the main purposes pursued by territorial planning. Available information is not ignored; it is sought that through the joint work of the different institutions, the information is located, and where it can be accessed is indicated, certainly to take advantage of the immense value it entails for planning.

On another topic, the Minister points out that there are constitutional principles and rights that inspire and underpin Executive Decree No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR. Non-compliance with the mandate of the Urban Planning Law is incurred because there are no regulatory plans, a law which requires authorities called upon to comply with regulatory provisions to take proactive action in pursuit of their compliance, making the issuance of the questioned Decree imperative, as has been explained. The absence not only generates uncertainty and insecurity but also the worsening of environmental protection standards foreseen by the legislator, which does constitute a regression in environmental matters. Therefore, it is of constitutional relevance, because as a consequence of the Administration's inertia, damage to the environment and natural resources can occur. Seeking sustainable development, which frames the public interest of territorial planning, has as its purpose – among others – the optimal location of productive activities within the national territory, human settlements, public and recreational use zones, wilderness areas, among others. What is stated is possible to concretize in a Regulatory Plan, based on the scientific information the country currently has. Concretizing the regulation and protection of the territory through Regulatory Plans is definitively in the public interest, and based on that interest embodied by the legislator, as indicated more than 45 years ago, the national institutional framework is obligated to adopt decisions that have been postponed, thereby facilitating the effective protection of the environment.

Due obedience to the resolutions of the Constitutional Chamber and the provisions of the Comptroller General of the Republic. On this point, it reiterates the public interest in territorial planning by the State, municipalities, and other competent public entities, as can be seen from resolutions 2014-00881, 2008-15272, and 2007-13293, from a list of judgments of the Constitutional Chamber. On the other hand, the Comptroller General of the Republic, through official letter No. DFOE-AE-IF-12-2014, ordered the Rector Minister of the Environment, Energy, Seas, and Territorial Planning Sector or whoever holds the position in their place, and the boards of directors of the ICT and INVU, "(...) 4.3. Restructure, in accordance with the legal framework, the process of elaboration and approval of regulatory plans, as well as their procedures and requirements, in accordance with the competencies of each institution. The foregoing, with criteria of effectiveness, efficiency, integrality in the planning and territorial planning, simplification of procedures, social participation, and in congruence with what is indicated in paragraphs 2.1 to 2.13 [...] This restructuring must consider the logical order of the process phases, procedures, and requirements, be congruent with the territorial planning instruments at the national, regional, and cantonal level, and be validated with SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN, and SENARA. Also, identify the legal reforms that are necessary to optimize the restructured process, its procedures and requirements, and take the corresponding action before the Legislative Assembly. (...) Ensure that the National Territorial Information System integrates all standardized georeferenceable information generated, administered, and managed by the Executive Branch, and that agreed upon with other institutions, related to the process of elaboration and approval of regulatory plans, and give access to users; this, in accordance with the purpose established in Article 5 of Executive Decree No. (sic) 37773-JP-H-MINAE-MICITT. This system will include the geographic (geospatial) information of the regulatory plans in force, and that which is required as an input to elaborate the regulatory plans, (...) Define and formalize technical norms for geographic information that guarantee the use and management of basic and thematic geographic information about the territory, with standards that ensure its interoperability, as well as its integrated publication through the geoportal of the National Territorial Information System, created for this purpose through Executive Decree No. (sic) 37773-JP-H-MINAE-MICIT. (...)". That is to say, the challenged Decree, in addition to the technical-scientific reasons that inspire it, as can be noted, is issued in compliance with the binding provisions of the Comptroller General of the Republic.

The minister points out the precautionary principle or prudent avoidance, since the decree does not translate solely into a sort of uncontrolled and discretionary streamlining, but develops a supervision mechanism under the responsibility of the Institute of Housing and Urbanism, with which the future improvement of territorial planning instruments is sought, once all the inputs of technical information at the national level are developed in a more precise manner. It seeks to guarantee the development of a more equitable base of information for the national territory, prioritizing the most vulnerable sectors, and as part of the inspection, control, and follow-up mechanisms, the local governments using the streamlining tools have the duty to make a commitment to review their regulatory plan, including the information that will be generated later with a scale of greater spatial detail. All tools have been designed so that their final effective application is previously verified in all extremes that science and technique allow, in accordance with the technical criterion issued by each and every one of the competent institutions and specialists in the different regulated subjects. There is no automatic and discretionary use of the streamlining tools; instead, it compels the municipalities to make the request for the application of the tool, and the competent institution will determine its use, upon prior technical-scientific verification of the studies presented. Where information with less spatial detail does not exist, it must be restrictively zoned and, at the same time, subject the development of any activity to the completion of prior technical environmental studies for each specific case. The previous description is the legally correct way to develop the CONDITIONED USES imprecisely alleged by the plaintiffs. The practice applauded by the plaintiffs of establishing conditioned uses without regulatory plans in force is, on a daily basis, one of the legal forms most misconstrued and used to request studies without precise technical parameters, which on multiple occasions translate into the authorization of activities harmful to the environment. The challenged decree demands a series of information and studies in those sites that could receive the greatest impacts and whose environmental condition must therefore be known prima facie and with certainty, essentially to avoid irreparable damage to the environment. As an example, where residential, commercial, or industrial development will not occur in a first stage, hydrogeological maps are not required, precisely because of how restricted the uses are in those territories. They could support other uses compatible with environmental protection. It does not mean that the maps will not be made; on the contrary, they will be generated within a concrete, realistic, and planned deadline.

The principle of non-regression and in dubio pro natura, in which it reiterates that the lack of regulatory plans is a worsening by omission in the environmental protection standards foreseen by the legislator. The Environmental Fragility Indices (IFA) – advocated by the plaintiff – based on the interpretation given by the National Environmental Technical Secretariat, and the requirements that said interpretation entails for its adequate and literal compliance (criterion applied approximately from May 2012 to May 2014), demand information at a spatially detailed scale that the country currently does not have (For example, geological, geomorphological, hydrogeological maps but at a scale that the country does not have). This has turned the IFA into a dead letter in the legal system, given that the information required for its application does not exist in the country. This regulation of the IFA, being currently impossible to comply with, leads to its real contribution today for environmental protection being null. An ineffective regulation is the same as not having a regulation. Technical discretion contradicts the methodology itself, but as of 2012, when its literal compliance was required, in practice it meant that approximately 40 regulatory plans could not obtain the environmental viability (viabilidad ambiental) of their regulatory plan from SETENA. The minister takes up the Twenty-First State of the Nation Report on Sustainable Human Development 2014 in the report on the normative framework, institutionality, and conflictiveness of territorial planning, specifically on the Environmental Fragility Indices: "Nevertheless, this has also ended up producing other unexpected problems. For example, executive decree 32967, issued in 2006 with the purpose of indicating the elements that SETENA should consider to approve environmental viabilities of a regulatory plan (in response to the constitutional resolution), was not actually born from SETENA but rather, in view of the lack of institutional capacities, was prepared by an external private consultant hired by the Ministry of Environment and Energy (MINAE) and imposed to be implemented within the institution. By not involving the entity in the preparation of the decree and, therefore, not having a deep knowledge of its approaches, an adjustment period had to be mediated within the entity to define the best way to implement these provisions. This has also allowed other interests to take advantage of the situation. For example, it is recognized that the considerable expansion of new requirements for the elaboration of these plans has led to the generation of a strong offer for private companies dedicated to developing regulatory plans. In some cases, these companies take advantage of the situation to charge for their services and include less content than is required for the approval of the regulatory plan, as happens with the requirements for the elements necessary to approve the environmental viability of SETENA, which, not being well specified in executive decree 32967, these companies prepare incomplete documents that are rejected by SETENA (Bolaños, interview, 2015)." This ironically paralyzes environmental protection, because as long as the information that the IFA demand does not exist, they cannot be applied, since in light of the state of affairs indicated (the non-existence of information), they are currently impossible to comply with, and this in turn has meant that there are also no Regulatory Plans, since they are conditioned on the existence of the IFA. The precautionary and in dubio pro natura principles, transversal to territorial planning and planning, necessarily couple with the fact that when there is no certainty and it cannot be guaranteed that a zone should be protected, it will be protected by the planner in charge of the Regulatory Plan. In Costa Rica, there is greater lack of protection because the IFA cannot be applied due to the information the country has, therefore there are no regulatory plans, and the seriousness of this is that many negative impacts and damages to the environment can and could be avoided based on the general information existing in the country. The same State of the Nation Report indicates: "Environmental studies are not being applied to territorial planning, but are being considered as a project in themselves because the physical-environmental variable is given an over-dimensioning, which practically turns these plans into environmental plans, when in reality territorial planning is an integration of several topics (Rosales, interview, 2015). Ironically, as mentioned before, it is the requirement of these environmental variables that does not allow, at this moment, the municipalities to have a regulatory plan." It cites as an example the Municipality of Poás, which has not been able to approve its regulatory plan due to excessive bureaucracy, long waiting times, and technical criteria, both from SENARA and SETENA, and it has been rejected twice. According to the municipality, the high cost and lack of resources to carry out the hydrogeological vulnerability maps at a scale as detailed as those requested by SENARA, and without them, SETENA's IFA cannot be prepared.

Regarding the principle of objectification of environmental protection, despite the alleged lack of scientific support, nevertheless, the studies, specialized literature, and documentation indicate the following: 1. A detailed state of the question was carried out with inputs from SETENA, SENARA, INTA, and INVU, through which the progress of the regulatory plan for each specific Municipality was determined, assessing the main obstacles due to which they had not been able to start or finish their local planning processes; 2. The status of all the information required to develop territorial planning was assessed in detail and with contributions from all the competent institutions in the process prior to the issuance of the Decree; 3. The environmental information received is at a spatial scale that allows territorial planning (Regulatory Plans) to be carried out; 4. Territorial planning is also complemented by other infra-constitutional normative provisions, which refer to what was resolved in case file 11-012896-0007-CO citing the Organic Environmental Law; 5. Also, the dense and vast legislative framework, the Forest Law, the Phytosanitary Protection Law, the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas, the Biodiversity Law, the Law for the Use, Management and Conservation of Soils, the Law for Integrated Waste Management, Article 50 of the Constitution, and other sectoral laws for the protection and defense of the environment... ; 6. That the support for the unconstitutionality action is the simple word of the plaintiff without the provision of studies that support his alarmist assertions, which lack technical-scientific support, without explaining, for example, and this must be absolutely clear in the present process, that the IFA methodology that is sought to be reviewed and that the plaintiff defends to the utmost, unfortunately entails from its conception what we will denote for expository effects as the error of the average, because although it raises the demand for information at a spatially detailed scale (which the country currently does not have), said information according to the IFA methodology must be averaged, which renders invisible, at the end of the average, the relevant findings it might provide. The foregoing is a serious methodological error, as it demands the investment of public funds to obtain information that would not be given the weight that such detail would hypothetically entail. As a corollary to what has been indicated, it can be affirmed that the methodology promises Costa Rican society a protection that it does not actually provide, and this is indeed very serious, and it is the responsibility of the State and the professionals who, from academia, have developed research in urban planning matters over more than 40 years, to expose, clarify, and correct these errors.

It is necessary to advance towards a model that maintains the positive and scientifically correct aspects of the IFA methodology, but correcting the methodological errors that must be corrected precisely in compliance with the regulations already noted, because the Administration cannot legally issue acts contrary to the univocal rules of technique and science. The tools contained in the challenged Decree are aimed at creating a transition stage while an optimal and technically supported legal scenario is developed, in which the methodology for incorporating the environmental variable is developed with the available information and, additionally, forms part of the regulatory plan elaboration process between the Municipality and SETENA; setting aside the conception of an isolated study whose integration always ends up being dubious.

The Decree seeks i) to build a scenario of significant advances in local territorial planning; ii) to develop a strategic plan for the generation of information with greater spatial detail at the national level; iii) to provide legal certainty in the development of activities in the territory; and iv) to promote sustainable and orderly development of the country's cantons through the entry into force of a large number of regulatory plans prepared with the scientific information available to the country, which allows the authorities to make territorial planning decisions based on science and technique.

It is necessary to reiterate that the applicable principle in planning is not to wait to carry out studies at a scale of greater spatial detail to begin protecting zones previously identified as aquifer recharge, forest, among others. For such protection, with the scientific information the country currently has, territorial planning can and must be carried out, planning that has as one of its main axes precisely the protection of the environment. The report cites literature on territorial planning and the use of available scientific information as a further mechanism for protecting the environment.

There are certain standards that must be followed, which reduce the scope of the planner's discretion in setting the material planning options. Finally, the Minister's report addresses some of the specific allegations of the plaintiffs (starting from folio 35 of their brief). It asks to reject the action, and if it is heard on its merits, to dismiss it based on the arguments presented.

8.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in numbers 236, 237, and 238 of the Judicial Bulletin, on the 4th, 7th, and 8th of December, 2015.

9.- Mr. Gerardo Oviedo Espinoza, in his capacity as Municipal Mayor of the Canton of Santa Ana, filed a request on January 7, 2016, to have his represented party as a passive coadjuvant, that is, in coadjuvancy in favor of the challenged norm. The presidency of this Chamber, by resolution at ten twenty-one of January fourteen, two thousand sixteen, accepted the coadjuvancy petition, having been presented in time.

10.- Roberto Thompson Chacón filed a coadjuvancy request received on January 27, 2016.

11.- Mr. Astorga Gättgens submits briefs on May 18, 2016, November 15, 2017, and June 18, 2018, in which he formulates a reply to the reports of the reporting authorities in this action, as well as requests the Chamber to rule on the matter of the suspension of the challenged norm, respectively. He complains about the issuance of the Manual of Regulatory Plans as an Instrument of Territorial Organization by INVU, which he considers to be an act of disobedience. On the other hand, IFAM, on July 6, 2016, requests the Chamber to resolve the action.

12.- By resolution at eleven thirty-nine on September thirteen, two thousand eighteen, it is ordered to hold the hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law, on November 1, two thousand eighteen, in the Miguel Blanco Cervantes Auditorium, First Judicial Circuit of San José, at nine o'clock.

13.- By official record at nine twelve on November first, two thousand eighteen, a record is made of the holding of the hearing with the intervention of the parties: as plaintiff Allan Francisco Astorga Gätgens and the Msc.

Mario Arce Guillén (attorney substituting for Álvaro Sagot Rodríguez); in addition, intervening in their capacity as public authorities were Irene Campos Gómez, Minister of Housing and Human Settlements; Renato Alvarado Rivera, Minister of Agriculture and Livestock; Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Minister of Environment and Energy; Tomas Martínez Balladares, Executive President of INVU, Sergio Bermúdez Muñoz, General Secretary of the National Technical Environmental Secretariat, and Eduardo Enrique Mora Castro, the National Emergency Commission, and José Adolfo Gell Loría, for the Municipality of Santa Ana in its capacity as passive coadjuvant, and Julio Jurado Fernández, Attorney General of the Republic. Ten minutes were granted for the use of the floor to all intervenors, and five minutes for rebuttal. At eleven fifty-eight in the morning, the hearing was concluded.- 14. Briefs were filed to indicate a new address for receiving notifications for SETENA, MIDEPLAN, and an unsigned brief by the Costa Rican Tourism Institute appointing a special judicial power of attorney to Lic. Jimmy Alvarez García, which was not used at the hearing.- 15.- By a brief filed by the Executive President of the National Institute of Housing and Urbanism, Msc. Arch. Tomás Martínez Baldares, with which he contributed the technical criterion consisting of the description of the generalities, arguments, and conclusions. Additionally, the Municipality of Santa Ana adds to the case file report DFOE-AE-IF-00008-2017 of July 14, 2017, from the Operational and Evaluative Oversight Division, Environmental and Energy Services Oversight Area. This is the Operational Audit Report on the Effectiveness and Efficiency of the Strategic Environmental Assessment Process Carried Out by the National Technical Environmental Secretariat, from 2017.

16.- The Attorney General of the Republic filed a brief in which he states that his represented party’s previous report is the result of comparing the texts of DE 39,150 and DE 32,967 (IFAS Decree). From that analysis, it is inferred that the challenged decree, insofar as it proposes exceptions and requirements different from those established in the IFAS decree, can be classified as regressive to the extent that such exceptions and requirements are seen as a way of making the introduction of the environmental variable into regulatory plans (planes reguladores), both cantonal and coastal, more flexible. However, analyzing the challenged decree in relation to the effects its application generates, the proposed novelties might not be regressive compared to the regulation established in the IFAS decree. In this way, he presents an expansion to the report already submitted to the Chamber, to offer a perspective that may lead to conclusions different from those already expressed, as an objective advisory body of the Constitutional Chamber. The approach proposed here involves analyzing the regressivity or non-regressivity of environmental standards, not simply by comparing what their texts provide, but also based on their practical effects. These are two standards that regulate how territorial planning instruments incorporate the environmental variable. The real scenario against which the regressive nature or non-regressive nature of the challenged decree must be assessed is that of territories subject to regulatory plans with environmental viability and territories that are not. Faced with this situation, what must be asked is whether the challenged decree facilitates the incorporation of the environmental variable into regulatory plans under parameters technically adequate for that purpose, regardless of whether the required requirements are lesser or different from those required by Decree No. 32,976. If the answer to the previous question is affirmative, then the challenged decree is not regressive to the extent that it allows adopting regulatory plans for cantons that do not have them. It is not regressive because a territory subject to a regulatory plan with the environmental variable included implies a greater degree of environmental protection than a territory lacking a regulatory plan. The owner can use the land without restrictions, limited only by what laws and regulations provide. Subjecting a territory to a regulatory plan containing the environmental variable implies determining land use, with its permitted and non-permitted uses, based on its environmental vulnerability. Specifically, he indicates regarding Article 3 of the regulation that the standard is an instrument designed as a transitional standard, so its effects are limited in time, but also obliges the improvement of regulatory plans with the incorporation of new and more precise information. Certainly, this new information may imply the zoning established by the respective regulation of a regulatory plan; however, this does not entail legal uncertainty, as the claimant alleges. It should be borne in mind that zoning—determination of land use—by itself does not generate rights. At most, it can give rise to expectations of rights. What generates subjective rights are the authorizations and permits granted by the Administration based on that zoning. The granting of administrative permits and authorizations, due to modification of zoning, would translate into cases of application of the principle of non-retroactivity, which guarantees legal certainty as a goal of law. On the other hand, regarding Article 31 of the regulation, its challenge lacks meaning, given that the issuance of a new regulation is a constitutional power of the Executive Branch, in accordance with Article 140, subsection 3) of the Political Constitution. It would not be worth dwelling on this argument of unconstitutionality, if not because it reflects a particular way of understanding the principle of non-regression as an absolute impediment to modifying environmental regulations, as if they enjoyed the virtue of immutability. Only in this way is it understood that an article is challenged simply because it raises the eventual repeal of a regulation and its replacement by another, without knowing what the content of the new one would be. Finally, it is important to bear in mind that Decree 32,976 is a technical standard. As such, it must be subject to review to improve its application. This is inherent to its technical nature. Therefore, its immutability cannot be sought. This decree, and the challenged Decree 39,150, must be assessed for their effectiveness in allowing the incorporation of the environmental variable into regulatory plans, taking into account the capacity of municipal governments and the information they have.

The central theme of the action is summarized in what was previously raised, in the sense that one would have to ask whether the challenged decree facilitates the incorporation of the environmental variable into regulatory plans under parameters technically adequate for that purpose. The problem is that an assessment of this type is more technical than legal. Faced with this situation, the Attorney General's Office, in its capacity as an advisory body to the Constitutional Chamber, recommends that this Chamber take into account: a. That, the definition of technical matters is inherent to the administrative function exercised by the Executive Branch; b. That the methodological—that is, technical—novelties introduced by the challenged decree must be legally assessed based on their reasonableness and proportionality in relation to achieving the pursued goal: the incorporation of the environmental variable into regulatory plans; c. That facilitating the incorporation of the environmental variable into regulatory plans allows adopting this type of territorial planning instruments for cantons or portions of the maritime-terrestrial zone that currently lack them, which, in itself, implies raising the level of environmental protection.

17.- By a brief filed at fourteen hours forty-one minutes on November 6, 2018, the claimant Allan Astorga Gättgens, files a brief in which he alludes to the regressive nature of the challenged standard, and points this out regarding subsection c) of Article 23 of the challenged Decree, insisting that the public authorities contributed nothing at the hearing. Regarding Article 22 of the challenged Executive Decree, he points out that the vulnerability created by the "blank zones (zonas en blanco)" is serious and delicate, since it may later be discovered that they constitute high and very high threat zones. They understand that legal uncertainty is created because municipal permits and authorizations could be issued in very high-risk zones, consequences that would occur to the detriment of municipal coffers and not the Central Government. The PRODUS representative who made the presentation on behalf of the Mayor of the Municipality of Santa Ana, speaks about the "inapplicability" of the environmental variable methodology of DE 32967. One of his arguments is about DFOE-AE-IF-00008-2017 of July 14, 2017, in which it is qualified as inapplicable, confusing, etc. The impression given at the hearing is not the same just by citing provision 4.10 of the report. In it, the Comptroller's Office says that it should be "restructured" not "changed," and it is clear it means to organize the structure of something that already exists. What is wanted is to substitute it with a different and uncertain methodology, but evidently more flexible, which would be regressive. He provides a clarification and expansion on Executive Decree No. 32967-MINAE, regarding report DFOE-AE-IF-00008-2017 of July 14, 2017. He points out which legal framework must be considered when carrying out territorial planning, but in the claimant's opinion, the Comptroller's Office's approach focuses on the procedure alone, and leaves aside the technical foundation which is key. He denies, on the other hand, that the methodology is inapplicable, which he demonstrates by alluding to the group of territorial planning plans with environmental viability in 36 cases. As can be seen, if the methodology were inapplicable, there should be no approved POT, but since there are at least 36, including PRUGAM, that argument falls by itself and is not admissible. He could, in this way, add the 15 cantons located in the Greater Metropolitan Area, covered by the environmental viability given to PRUGAM. Of these 51 cantons, there are 10 with approval from INVU and the respective Municipal Council, meaning they are now current regulatory plans. The Comptroller's Office report does not say that there are many omissions or errors that can be resolved simply, and therefore he requested clarification to government authorities and society in general that DE 32967-MINAE is not inapplicable and that its problems of errors or omissions can be corrected logically and simply with a kind of "Errata" published as an executive decree. As for the Attorney General's Office and the Attorney General, he highlights that the brief of December 10, 2015, makes an interpretation of DE 39150 that finds it regressive and therefore unconstitutional, particularly with regard to the challenged articles. It is not a simple normative comparison, but a detailed and objective analysis of the constitutionality of the challenged articles. He highlights the analysis of Article 23, subsection c) of DE 39150, which he transcribes, and concludes that it is not a simple normative comparison, but a detailed analysis, technically and legally supported, in reaching the conclusion that there are inconsistencies and constitutional objections. In this regard, the position of the Attorney General is very surprising, who, on one hand, does not revoke said Report, but, on the other hand, affirms "that there is no regressivity." From our point of view, there would be disrespect to this Constitutional Chamber, to the extent that the Attorney General makes a series of statements that seem, rather, a personal opinion on the subject, and not the formal position of the Attorney General's Office, something that casts much doubt on the seriousness of the Attorney General's approach at the Hearing before the honorable magistrates of this Chamber. Therefore, we maintain our position of requesting the Chamber to declare the unconstitutionality of the challenged articles of DE 31950, as regressive and therefore unconstitutional, and to proceed with their annulment.

18.- In the proceedings, the prescriptions of law have been complied with.

Drafted by Magistrate Esquivel Rodríguez; and,

Considering:

I.- On admissibility. Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the requirements determining the admissibility of unconstitutionality actions, demanding the existence of a pending matter to be resolved in administrative or judicial venue in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when by the nature of the standard there is no individual or direct harm, when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsman, in these latter cases, within their respective spheres of competence. The text in question provides that it proceeds when "by the nature of the matter, there is no individual or direct harm." Secondly, the possibility of appearing in defense of "diffuse interests" is provided for; this concept, whose content has been gradually outlined by the Chamber, could be summarized in the terms used in ruling of this court No. 3750-93 at fifteen hours on July thirty, nineteen ninety-three:

"… Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law - as this Chamber has already stated - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that opposite them, determined persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate interests that concern a community as a whole. It is thus a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive a damage, actual or potential, more or less equal for all, for which reason it is rightly said that they are equal interests of groups found in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective - because they are common to a generality - and individual, because they can be claimed in such character." In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is blurred, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has listed various rights to which it has given the qualifier of "diffuse," such as: the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity and the proper management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on one hand, the referred goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer, in principle, to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; environmental damage does not only affect the neighbors of a region or the consumers of a product, but injures or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; in the same way, the defense of the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest that concerns all inhabitants of Costa Rica, not just any group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber does not go beyond a simple description inherent to its obligation - as a jurisdictional body - to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible, in any way, to be understood that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights.

II.- On standing in the specific case and the coadjuvancy filed by the Municipality of Alajuela.- The petition initiated in this unconstitutionality action is for the annulment of Articles 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 subsection c), 24 subsection c), and 31 of Executive Decree 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, called "Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores," since it infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as being accused of being contrary to the principles of objectification of environmental law and non-regression of human rights. The claimants invoke as a requirement of standing for the action the diffuse interests for the protection of the environment, regarding which this Chamber has held that standing does not necessarily rest on a single holder, but it is possible to identify a plurality of undetermined but determinable individuals who share that same interest, so it is not required that there be a prior matter, serving as a reasonable means to protect the injured right, but rather the action can be brought directly.

On the other hand, it must be noted that the coadjuvancy action by the Municipality of Alajuela is untimely, given that, in light of the provisions of Article 83 of the Law of Constitutional Jurisdiction, coadjuvants have fifteen days from the publication of the first edict of the action to submit their respective arguments for or against the challenged provision. In accordance with the foregoing, the notice was published in Judicial Bulletin No. 236 of December 4, 2015, and the action was filed only on January 27, 2016, when the fifteen days had already been exceeded. Therefore, the deadline for submitting coadjuvancies having expired, the Presidency of the Chamber accepted the sole action of the Municipal Mayor of Santa Ana, by resolution at ten hours twenty-one minutes on January fourteen, two thousand sixteen. Consequently, the action initiated on January 27 by the Municipality of Alajuela is untimely and, therefore, must be rejected.

III.- Object of the challenge. To analyze the unconstitutionality action, this Chamber permits itself to transcribe, individually, the challenged articles in the following recitals, except for the first four articles, in order to examine the claims of the claimants, as well as the reports from the representatives of the different public agencies, and the coadjuvant in this action.

III.- On the merits. Through separate briefs from the reporting authorities in this unconstitutionality action, they make clear what the intentions of the Executive Branch were in promulgating Executive Decree No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, called Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores. Among the background facts, the most relevant are the chronic impossibility of a great majority of the country's municipalities to be able to complete the approval procedures for their respective Regulatory Plans, which, in accordance with national legislation, often becomes an insurmountable obstacle harming the environment, doubly so, both due to the void of a regulation that should order urban growth, and due to its real effects that often result in haphazard development. Added to the foregoing, there are the control reports on municipalities through the audit reports of the Comptroller General of the Republic (DFOE-SM-IF-13-2009 of September 30, 2009, and DFOE-AE-IF-12-2014 of November 19, 2014), which indicate that the process of formulating and approving regulatory plans, their procedures, and requirements should be restructured in accordance with the legal framework. Additionally, the State of the Nation report on the matter is noted as background. Also, the challenged Decree was preceded by No. 38728-MANAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN called Reglamento para agilizar las acciones de revisión y aprobación de Planes Reguladores Locales y Costero, which laid the bases for discussion at the inter-institutional level and with civil society, to establish immediate transitional actions to streamline the process of reviewing and approving regulatory plans, whose scope would, logically, concentrate on transforming the chaotic situation in land uses for urban purposes. With the aggravating factor that regulatory plans incorporate a bundle of uses in the affected territories, in such a way that they address the vocation of cantonal areas with sufficient precision adjusted to the needs of the communities and environmental protection. For the decision of this unconstitutionality action, it is important to highlight the link between legal and environmental instruments, because depending on their general scope, less importance should be given to the specificity of the information required, which results, of course, in the need to rationalize the information to be used. This was heavily emphasized in the petition of the Ministries of Environment and Energy, among others, as is also reflected in the MIVAH brief. All of this brings us to the importance of respecting planning levels and their correlative planning instruments, each of which, in its category, is nourished by technical and scientific information from the other, which will demand greater specificity as one descends the planning scale, until reaching concrete activities and works, at which point all the highest scientific and technical requirements of the EsIA will be plausible. Having said the above, Executive Decree No. 39150 aims to establish the legal and technical framework for transition to the adjustment of the needs of each regulatory plan, moving from a model whose implementation has been very difficult—it is said to have been unsuccessful in producing concrete, current regulatory plans—to another that seeks to improve conditions so that studies are more precise to the needs of the canton with the information required at that level. Emphasis is placed on giving foundation to an environmental variable for these territorial planning processes, allowing their processing until final approval more efficiently. In the same vein as the above, the Hearing held on November 1st of this past year allowed learning additional details to the positions of the different public entities that not only intervene in the formation of Regulatory Plans, but also in advisory and control functions. On this last point, it should be noted that Report No. DFOE-AE-IF-00008-2017 of July 14, 2017, is of great value, insofar as it concludes that:

"3.1 The mandate to implement the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) for relevant policies, plans, programs, and projects was established 13 years ago in Executive Decree No. 31849. However, the Costa Rican State has been ineffective in this matter, due to a lack of strategic and normative guidelines that allow its application; which presents the risk that relevant initiatives with significant environmental implications are not passing through the sieve of this type of assessment, to the detriment of the sustainable development model established in the country.

3.2 Furthermore, in said Executive Decree, the impact approach was framed as applicable to the strategic environmental assessment. However, theoretical trends have transcended this approach, moving away from impacts and closer to strategic issues, in search of greater added value and simplicity in the procedure.

3.3 [...]

3.4 Additionally, the strategic environmental assessment process applied to territorial planning plans established in Executive Decree No. 32967 is ineffective and inefficient, as there is no proportion between the complexity of the required inputs and the type of resulting environmental measures, which are sometimes limited to citing legally and regulatorily mandatory standards. The need for intelligent use of the scarce resources available to municipalities and SETENA and greater balance in the nature of the requirements and activities of the SEA process is evident, which would allow establishing environmental measures with greater impact on land management and on the citizens' quality of life.

3.5 Likewise, the lack of precision of requirements for the submission to SETENA of digital cartographic information as an input for the strategic environmental assessment applied to territorial planning plans is unacceptable, since the electronic files lack fundamental elements for their interpretation, which reduces the speed and depth of the review by SETENA. Thus, it is imperative for that Secretariat [...] clarity in the rules and the demand for higher quality in the digital cartographic information that supports decisions on the territory.

3.6 Finally, the structure of Executive Decree No. 32967-MINAE makes the process of incorporating the environmental variable into territorial planning plans labyrinthine and dysfunctional, which is incongruent with science and technique. This implies that the environmental variable to be included in territorial planning plans must be assessed and controlled in an objective and simple manner, as a prerequisite to the determination of land use, in order to progress with respect to the protection levels previously achieved, and to promote social and economic well-being, as well as the country's competitiveness" (The highlighted text is not from the original).

The Chamber is clear that it will be necessary for the State to make all efforts and use its public powers to produce the regulations that will mediate between the ius edificandi of property owners, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the public powers that municipalities and the State itself must reserve when establishing limited spaces for urban, residential, industrial growth, agriculture, streets and highways, squares and parks, etc.

The action does not attack the problems arising from property owners' right to build, per se, but rather the State's obligation to establish sufficient technical and scientific controls to guarantee the right to the environment, and denounces a presumed regressive attitude. As a general comment for this unconstitutionality action, it must be said that it does not fall to the Chamber to define the type of assessment that municipalities will use when creating their regulatory plans, whether by establishing the type of technical and scientific studies on which they will rely to guarantee the sufficiency of environmental protection. This must be defined by the competent authorities and the scientific community. From a technical and scientific point of view, the approval of regulatory plans is a task that integrates various professional disciplines. What can be decided is that if there is an absence of such studies, the gaps that could endanger the environment due to the lack of scientific and technical content could be assessed, but without quantifying it, because if that is the case, this should be discussed in the ordinary legality proceeding. This Court is extremely concerned by the MIVAH's statement that there are companies dedicated to producing studies, but which could be taking advantage of the level of technical and scientific requirements to leave information gaps, which ultimately reduce the success of municipal management when they are rejected in the respective administrative instance, with the consequent loss of scarce and precious public funds. It is important to mention that the methods for developing regulatory plans are a decision of the country's institutional legal-policy, accompanied and informed by technique and science; therefore, different methods exist for developing regulatory plans; some are said to be preventive methods of a more guiding and programmatic nature, and others, as in Costa Rica, require the Strategic Environmental Assessment (SEA) through the IFA methodology. The relevance of the different levels of technical and scientific requirements must go hand in hand with the aspects that the legal framework seeks to obtain when Regulatory Plans are approved, as instruments of planning and approximation to land use in the different cantons of the country. Having said this, we must start from a very important element extracted from the MIVAH's arguments, that the SEA cannot and must not attempt to substitute the specific studies that any activity risky for the environment requires; for that, the EIA exists to assess in a precise and concrete manner the risks and harms of a specific activity for the environment.

Finally, what is sought is to generate the specific legal conditions to guide and regulate the preparation of regulatory plans in the country. Consequently, the challenged articles will be analyzed as follows:

A.- Regarding the challenge to articles 1, 2, 3, and 4 of the Transition Regulation for the Review and Approval of Regulatory Plans. These articles establish the following:

"Article 1.- Creation and validity. A transition is created for the review of the environmental variable and the approval of regulatory plans, which will remain in effect for up to five years from the publication of this Decree in the Official Gazette La Gaceta, at which time Local Governments will be provided with information inputs for the preparation of land-use planning (ordenamiento territorial) on any of the following topics: hydrogeological vulnerability, natural hazards, or land-use capacity (capacidad de uso del suelo). Said transition shall be made effective by the Local Governments through the use of the streamlining tools (herramientas de agilización) defined in the following article and regulated in Chapter II of this Decree.

Article 2.- Streamlining tools. The streamlining tools consist of a series of authorizations and exceptions that may be used by Local Governments during the validity of the transition, before the various national bodies competent in the review of the environmental variable and the approval of regulatory plans.

Article 3.- Conditions for the use of streamlining tools. Any Local Government that, during the validity of the transition, uses any of the streamlining tools, will be conditioned to carry out a subsequent improvement to its regulatory plan in which it will integrate all the information generated for its canton, whether by the Municipality itself and by the respective institutions, regarding hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capacity.

Article 4.- On the improvement of information in regulatory plans. The improvement indicated in the previous article shall be processed by the respective Local Government as a modification or update to the regulatory plan. The processing of said modification or update shall be initiated by the Local Government within a maximum period of two years, counted from the date the information inputs mentioned above and required for said purposes are made available." The plaintiffs challenge articles 1, 2, 3, and 4 of the Transition Regulation for the Review and Approval of Regulatory Plans because both believe that the provisions establish a legal regime that is regressive for the environment and urban development. The plaintiffs' main argument is that the development of certain authorizations and exceptions rolls back previously obtained advances, with serious consequences for the State and the populations. For their part, the reporting authorities defend the regulation based on the need to approach the issue of regulatory plans in a different way, given the severe existing backlog, the absence of specific required information, and consequently the high cost of some of the components necessary to carry out the diagnostics that make it impossible for municipalities to enact land-use plans, as should be and is constantly pointed out by the Contraloría General de la República and the State of the Nation reports.

Under discussion before this Court are the first challenged articles establishing a five-year transition regime for the review of the environmental variable and the approval of regulatory plans, which in principle would allow access to and the use of certain information in public archives for the preparation of land-use planning, including hydrogeological vulnerability, natural hazards, or land-use capacity. In principle, this Chamber observes that Article 2 establishes an optional use of some authorizations and exceptions established in the regulations for regulatory plans, establishing the subsequent obligation to make improvements in Article 3, and the duty to process these as a modification or update to the regulatory plan, within a period of 2 years. These provisions also outline the "streamlining tools" and the conditions municipalities face in order to use them. Hence, we must examine the Transition Regulation for the Review and Approval of Regulatory Plans, No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, as a modification to the legal regime for the approval of land-use plans.

In the Chamber's opinion, it is very revealing that if there is a high percentage of cantons without land-use planning, this obviously triggers a lack of environmental protection, so the reasons why decades pass and land-use planning regulations are not approved must be uncovered. The reporting authorities indicate that the challenged executive decree is an effort to establish a viable solution to the problem. It originated from Decreto Ejecutivo No. 38728-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN, which developed, through an inter-institutional commission, a diagnosis of the problem, and had to, within a period of 45 days "... establish both the immediate transitory actions necessary to streamline the process of reviewing and approving regulatory plans, and those aimed at generating a comprehensive solution to the existing paralysis and legal uncertainty on the issue." With the background of existing regulations, a review of requirements and procedures, required information inputs (environmental), and the Audit reports of the Contraloría General de la República (DFOE-SM-IF-13-2009 of September 30, 2009, and report DFOE-AE-IF-12-2014 of November 19, 2014), the mechanism at hand was developed.

In accordance with the political decision embodied in Decreto Ejecutivo No. 38782-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN, the conditions were established to generate a national diagnosis that would allow for assessment, as well as to generate concrete actions and reform provisions that improve the opportunities for municipalities to approve their regulatory plans. This per se is not something prohibited by the Constitución Política; on the contrary, it would fall within the proper functions of the Public Administration enshrined in the principles of public service (article 4 of the Ley General de la Administración Pública), so it is important that mechanisms exist allowing the creation of new standards, as well as the operation of transitory provisions, so as not to cause the change to negatively impact the community.

Now, specifically, the plaintiffs claim that hydrogeological vulnerability is not properly addressed, that is, it does not protect against human activities occurring on the surface of the land, which could have a contaminating effect on the soil and from there to the groundwater at its different levels. On the other hand, they cite similar problems regarding natural hazards, which should not and cannot be ignored, as well as identifying land use to conduct good land planning, with the land-use or land capacity, because by failing to follow those criteria, it would evidently be harmful due to the use of inadequate areas, potentially generating rights for the governed parties. On these issues, the Procuraduría General de la República agrees with the plaintiffs, indicating that it is regressive to provide streamlining methods on the topics of hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capacity, because, as it concludes, these will be omitted. However, at the hearing scheduled for November 1st last year, at another procedural moment, the Procurador finally moderated his position as advisor to the Chamber, in the sense that the proposed innovations might not be regressive compared to the regulation established in the IFAS decree. From the foregoing, this Court considers it important to take into account the reports of the public authorities in the action, since it is the duty of this Chamber to weigh all the arguments involved in the case. In this regard, they indicate that land-use plans are seriously compromised by the current procedure, due to its geophysical emphasis, whose contribution stems from certain elements that do not fit the needs of municipalities to create appropriate land-use plans. And the MIVAH goes further, affirming that what is being approved are environmental plans, which is not the exclusive purpose of regulatory plans as urban-territorial plans.

Sustainable urban development implies generating conditions for social and economic development for the entire population, within a legal framework with mandatory standards that include and support the environment. In reality, it is not strange for this Court to consider that Urban Law is a part of Environmental Law, where the requirements of the latter can be applied to land-use rules.

"Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment – developed extensively by constitutional jurisprudence – will comprise both its natural parts and its artificial parts, understood as such, the human habitat, that built by man, that is, the urban, so that they remain free from all contamination, both due to the effects and repercussions it may have on the health of people and other living beings, and due to the intrinsic value of the environment" (judgment No. 2003-2864).

Therefore, if it is brought to the attention of this Chamber that little or nothing has happened in forty years (40 years), it should be a cause for concern, as the public authorities state in their respective writings, in addition to the need detected by the State to facilitate a path towards the preparation of Regulatory Plans, a need that is evident in the reports of the Contraloría General de la República, and those of the State of the Nation. Both, the first as a public control entity of the State and its institutions, and the second, as a generator of valuable objective and impartial information for political decision-makers, reflect the problems the country has in performance and the increasingly slow progress in decision-making by the different political actors. Evidently, the reports are not flattering, and it is not difficult to conclude that the objectives of the Ley de Planificación Urbana regarding land-use planning are not being met, among other provisions.

The Sala Constitucional reiterates that the lack of Regulatory Plans also results in the lack of environmental protection that materializes with the disorderly and unlimited growth of populations in our country, as evidenced by the spontaneous development of Costa Rican populations, casually, along public roads throughout the national territory. The action points out the defect of regressivity that they claim the challenged Regulation would be fostering; however, the authorities reply that these are different forms of compliance with the same environmental standards established by the legal system. Evidently, the crux of the matter is to determine if the environmental safeguards are affected by the challenged regulation. And for that to be the case, it would be necessary to study whether indeed, the remaining challenged articles, which establish the tools in the Decreto Ejecutivo, offend the invoked principles, in the way the plaintiffs claim. To that extent, these first challenged articles would be contrary to the principles of non-regressivity and the objectification of the environment, and if there were any way to determine this.

On the other hand, as a matter of principle, we must agree with the public authorities that for the development, review, and approval of regulatory plans, a large quantity of formalities and information has accumulated, archived in different public offices. This data and records can perfectly be leveraged to materialize land-use planning, not just environmental. Therefore, in favor of the regulation is the purpose of rationalizing the technical and scientific requirements across their different levels of normative hierarchy, from the most general to the specific, which should be linked, among other things, with the prevailing environmental requirements, respectively. The authorities insist that more general and not particular effects are expected from this regulation in a specific geographic area, and according to this logic, environmental requirements increase as one descends the scale to the activities of the ius edificandi. This is made clear in the reports presented. The Minister of Housing affirms that the Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE) and the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EIA) are complementary instruments, as does the brief submitted on December 10, 2015, by the Ministries of Environment and Energy, Agriculture and Livestock, National Planning and Economic Policy, the General Management of the Instituto Costarricense de Turismo, the General Secretary of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, the Executive Presidency of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and the President of the Board of Directors of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, and the Executive Presidency of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), hereinafter the group of authorities. The EAE corresponds to the support instruments for regulatory plans, but the EsIA will be the other instrument to link the holder of the rights derived from the property, in accordance with the limitations established in the respective regulation.

For all of the above reasons, the fate of these first articles of Decreto Ejecutivo No. 39150 will depend on the analysis made of the remaining articles challenged as unconstitutional.

B.- Regarding the challenge to Article 16 for lacking a technical basis.- The plaintiffs challenge the following provision as unconstitutional:

"Article 16.- Methodology for hydrogeological evaluation by SENARA. The methodology for the preparation of hydrogeological studies for regulatory plans shall be carried out in accordance with the provisions of Acuerdo number 4975 of the Junta Directiva of SENARA, published in La Gaceta number 137 of Thursday, July 16, 2015. It shall consist of three stages: (i) diagnosis, (ii) hydrogeological study, and (iii) risk management policies for the underground water resource. The hydrogeological studies shall be developed only for those areas that are classified by the Local Governments as urban or as areas of future growth, providing the information necessary for this. The evaluation periods for said methodology shall be defined by the Junta Directiva of SENARA, through an agreement duly published in the Official Gazette La Gaceta." The challenged regulation aims to create the legal framework to establish better conditions that allow the 81 municipalities urban planning regulations tailored to the needs of the cantons. The reporting authorities insist that the regulation will generate general provisions, which do not entail the particular application of activities and developments that materialize in specific places, but rather that the matter is related to the development policy of selected areas in specific cantons.

Article 16 of Decreto Ejecutivo No. 39150 seeks to use, within a specific radius, the information that already exists in public archives, and to avoid a requirement beyond what is necessary or in an unreasonable manner in urban and environmental terms, without falling into excesses. In this sense, the point is to determine what levels of environmental requirements are needed, because for the plaintiffs, what is regulated in the challenged Article 16, regarding the reception of Acuerdo number 4975 of the Junta Directiva of SENARA, is insufficient. It describes a hydrogeological evaluation methodology, in the three stages that were detailed in the report. But the constitutionality problem being claimed is when it establishes that: "The hydrogeological studies shall be developed only for those areas that are classified by the Local Governments as urban or as areas of future growth, providing the information necessary for this." The Procuraduría General de la República considers it to be a restrictive criterion that leaves underground water resources in rural zones unprotected under conditions of hydrogeological vulnerability, contrary to preventive principles and the objectification of environmental protection. However, the Procuraduría argues that due to the nature of the provisions that have been in force, they are also subject to review because they are technical standards. For their part, the reporting authorities insist that the regulation does not regulate the granting of construction permits for projects, nor the specific environmental evaluation of projects, but rather that, through the application of scientific and technical criteria, SENARA established a three-stage methodology: diagnosis, hydrogeological study, and resource risk management policies. In this sense, they defend the regulations and maintain that what is regulated there is technically correct. Likewise, specific projects will need the corresponding environmental evaluation, which will be subject to the land-use matrix (matriz de Poás), until it is replaced by another at the discretion of SENARA, as it is the technical entity with the legal powers to do so, and they deny that it pertains to matters related to specific environmental evaluation or permits for the construction of projects; quite the contrary, its purpose is the formation of the Strategic Environmental Assessment.

The Chamber does not agree with the plaintiffs' argument that at the end of the 5-year period, consolidated legal situations would be constituted to the detriment of the environment and municipal interests, since, as stated previously, the purpose of the challenged Decree is to generate Regulatory Plans, and not to authorize individual projects or activities without complying with Environmental Impact Studies. Furthermore, with regard to the Municipalities, the hydrogeological vulnerability study is the first requirement or step so that the support instruments for land-use planning can begin to be fulfilled, prepared from the scientific and technical information that must then be processed before the SETENA. That is, with the map of intrinsic vulnerability to aquifer contamination (once verified, given that not all underground water bodies qualify as such), the protection that the plaintiffs miss must be provided. The plaintiffs' assertion that two-thirds of the country has water potential is an assertion made based on preliminary studies and with that information cannot be validated or confirmed. But in addition, there is a technical reason to delimit the hydrogeological studies, which is not arbitrary. As a matter of principle, it is an insurmountable obstacle for many municipalities to conduct a hydrogeological study of the entire canton, and we must not forget that the processes of planning a territory, urbanization, and construction must be channeled by regulations that limit property rights, contained especially in existing urban zones. The reason for the limited nature of the circumscription lies, according to the explanation in the report, in the fact that to reach reliable conclusions, lithological information must be obtained that is only obtained through drilling, which is not available in all areas of the country, with the exception of urban zones or areas close to these, that is, 30% of the national territory, which allows for generating reliable information and is found within a 2 km radius around urban zones. Therefore, Article 16 approaches a response to the very serious problem Costa Rica has, to order urban growth in a limited way, and to have controls that prevent spontaneous urban growth along the different public roads, and to promote concentrated growth of urban settlements, or future growth, in the zones classified as such by the municipalities.

Article 16 of the Decreto Ejecutivo establishes the methodology to be applied to the preparation of hydrogeological studies for regulatory plans, and for this purpose, the Junta Directiva of SENARA created that mechanism, which according to the numerous submissions filed against the constitutionality objections of the plaintiffs, it is clear that there is great complexity in the information that must be submitted to SENARA (Acuerdo No. 4975 published in La Gaceta No. 137 of July 16, 2015). The methodology includes establishing the diagnosis of the area, determining if there are previous studies available, which includes geological, land-use, climatological, and hydrogeological investigation of the canton, searching archives of wells, registered springs (nacientes) of MINAE, AyA, and SENARA, ASADAS, water concessions, etc. (which is further detailed in the report submitted to the Chamber, with more data on these aspects). Subsequently, an assessment of the information is made, and then the results are integrated into a diagnostic information map. If, on the contrary, there is no relevant information, as happens in the majority of cases, where the void and an impossibility of having hydrogeological studies is evident, one must proceed in another way. According to the public authorities, the greatest quantity of hydrogeological studies exists near urban zones, so this Chamber understands that progress must be made initially with an enabling regulation, and those studies must be used as a means to determine whether or not those instruments exist. It is a way of streamlining and also accelerating the procedures for forming urban policies while leveraging existing resources, in accordance with the challenged Decreto Ejecutivo 39150. Requiring hydrogeological studies for other zones beyond those susceptible to strictly urban use and for their confined growth would be an attempt to regulate other objectives that are not municipal or alien to municipal ones, since they would not relate to the purpose of regulatory plans, without attempting to err by reducing the problem to its minimum expression, which would be to curb uncontrolled urban growth. In this sense, if other purposes are intended, there are other specialized public sector institutions of the State that look after national interests, not local ones, but which could determine the latter. In line with the above, regulatory plans, when establishing their land-use plans, must adjust to the determinations and regulations in force issued by the national authorities in matters not under their competence. This is logical if what is wanted from urban planning is for populations to become concentrated, or in other words, to avoid the dispersion of populations and to protect those zones that are not suitable for supporting construction activities, whether due to some vulnerability from natural hazards, or in particular, for the protection of aquifers, which would dictate that development must be directed elsewhere.

The intrinsic vulnerability to aquifer contamination information aims to generate the Strategic Environmental Assessment, which is the mechanism for protecting the environment at a more general level, that is, it allows establishing the general lines of action for the planning or programming of projects, not for their specific planning or execution. The specific activity is exhaustively regulated in other regulations for obtaining the EsIA. Of course, a Strategic Environmental Assessment could contain errors, if obviously there is a fundamentally bad diagnosis, bad hydrogeological studies, and with them erroneous risk management policies are generated, but the Chamber believes that the problem cannot be blamed on the methodology itself, but on those who produce the information for said studies. To heed the plaintiffs' claims in this regard would be to fall into mere presumptions, speculations, and even value judgments anticipated to the hydrogeological evaluations intended to be carried out. For this, there would be the public authorities whose function is to review and accept the submitted information.

Consequently, from what has been said so far, Article 16 of the challenged Decreto Ejecutivo cannot be read in isolation, as its relationship with Acuerdo No. 4975 of the Junta Directiva of SENARA, published in La Gaceta No. 137 of Thursday, July 16, 2015, is indispensable to understand that it first regulates the procedure for discovering information, then the generation of information and production for later stages, whose content is wide and vast. In the event that the plaintiffs consider that in a specific case this is not so, the discussion should not be based in this constitutional jurisdiction, but rather must be resolved in another avenue with the respective jurisdictional remedies.

C.- Regarding the streamlining tool for soil and land-use capacity. The plaintiffs challenge the following provision:

"Article 21.- Streamlining tool for soils and land-use capacity. In accordance with ministerial agreement 001-2015 issued by the Minister of Agriculture and Livestock (MAG) based on the technical opinion of the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agraria (INTA), Local Governments are enabled to use the map prepared in the year 1992 for the entire national territory, regarding soils and land-use capacity at a scale of 1:200,000, for the construction of the IFA-Edafoaptitud. In the event that the Local Government has more detailed information on this matter, it may be used provided it is duly officialized by the competent entity.

For those urban development, industrial, tourism, commercial, mining, aggregate extraction, and reforestation projects, on properties smaller than four hundred hectares (400 hectares) and in the case where the spatial resolution is not sufficiently precise, detailed studies of soils and land-use capacity must be submitted. The foregoing is so that this Ministry can establish their agronomic value, and define the execution of the national soil management, conservation, and recovery plans, in collaboration with the institutions competent in agricultural production." In summary, there are three issues being challenged: that the land-use capacity map would already be regulated by the IFA decree; it adds a new requirement in the second paragraph of Article 21. It also alleges a change in competence via regulation. According to DE 32967 MINAE, the IFA Edafoaptitud maps must be prepared, which the plaintiffs consider protects the environment with the existence of MAG soil maps and provides the procedure so that the responsible professional can improve said maps by leveraging the information generated for other topics linked to the IFAs, particularly the IFAs for Geoaptitud. Not applying them implies a regression, therefore the exception is not needed. Regarding Land-Use Capacity (Capacidad de Uso), they consider that DE 23314 MAG MIRENEN, prepared by a responsible professional (registered with the Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica), is sufficient.

Now, this Chamber must recall the arguments of the reporting authorities regarding the problems generated by the IFAS methodology (established in DE No. 32967), given that they maintain that it nullifies and overlooks the importance of soil studies and land-use capacity when preparing the integrated IFA. The IFAS methodology is composed of 85% geology and 15% other IFAs. Therefore, they consider it better that the methodology be under review during the challenged transitional Decreto Ejecutivo. As explained in the reports, it must be understood that there are dominant thematic axes for diagnosing geoaptitude (lithopetrophysics, external geology, hydrogeology, slope stability, natural hazards), compared to the other axes of bioaptitude, anthroaptitude, and edaphoaptitude, all combined to yield the environmental fragility index. It is for this reason that the State proposes the review of the methodology and the formation of a new one to overcome the drawbacks perceived by the State and the municipalities, a situation that must be revisited at the end of this judgment, when the content of the challenged Article 31 is assessed.

For now, it must be said that all administrative action must conform to science and technique, which will be the floor or basis of every administrative act (concrete or general), and will constitute the limit of the Public Administration's discretion.

The plaintiffs accuse that the regime established in DE 39150 ignores the land-use (usos de suelo) criteria established in DE 23314 MAG MIRENEM and 32967 MINAE. The authorities point out that there is confusion among the plaintiffs, who are not specialists in edaphology, since they could confuse terms such as soil and land, which are completely different for establishing the difference that exists for agricultural uses versus other functions; unlike what the appellants indicate, an important point is that there are certain types of soils in classes VII and VIII that may not be for agriculture, but can be for construction despite being classified as such by other factors (as occurs with superficial soils that could be suitable for construction). The opposite can even occur, where lands susceptible to flooding are not suitable for urbanization but are suitable for agriculture. The authorities insist that the Methodology for Determining Land-Use Capacity (Metodología para la Determinación de la Capacidad de uso de las tierras) is a tool for agriculture, not for other uses as the plaintiffs seek to establish for urbanization.

For this Chamber, the regulation authorizes—optionally—the use of information collected and generated from the agrarian legal system, with the addition of soil studies that allow forming the base of information that will serve as input to make the best decisions regarding areas of greatest agricultural potential, specifically the map prepared in the year 1992 and at a scale of 1:200,000, which could be used to reserve areas in the preparation of the IFA-Edafoaptitud. The foregoing does not prevent the Municipality from using the information it possesses at a smaller scale, when it is duly made official by the competent entity. Recognizing the importance of more detailed studies for concrete activities on the type of soil, on the capacity or potential for use, it must be noted that ministerial agreement 001-2015 of MAG and with the technical criterion of INTA, states that the map at this scale "has preliminary information for use in planning activities in areas greater than 400 ha, which is the minimum mapped unit for this cartography" (considerando VI).

On the other hand, it must be reiterated that the challenged regulation incorporates the ministerial agreement, that there is no authorization for the development of any specific project or activity; on the contrary, the regulation prevents it, and also limits smaller-scale projects due to the risk that this could represent for agrarian use. That is, a Regulating Plan (Plan Regulador) would be born with an implicit limitation in this sense, requiring the more detailed studies that are claimed missing at smaller scales. In summary, the 1:200,000 scale in surface area measurement is equal to the 400 hectares regulated in the challenged Executive Decree (Decreto Ejecutivo). This Chamber recalls that the regulation seeks to generate policies of territorial planning (ordenamiento territorial) or land-use planning, urbanization, and building, that is, so that municipalities can establish their Regulating Plans with reasonable specificity, that is, with all the implications they have for private property, especially if their purpose is construction activity or the development of economic activities, including consistency with State policies on the preservation of soils with agronomic value. In no way does this Chamber interpret that environmental impact studies are being eliminated or waived for specific activities.

Another relevant aspect is the rationalization sought with the challenged Executive Decree, of the existing information in other public departments such as municipal ones; in the absence of more detailed information, the information generated in 1992 may be used, which makes it evident that the plaintiffs' allegations must be resolved with prudence, since it is not that the use of maps is being authorized for specific developments, but rather to increase the collection of information that will be used, for example, in the diagnostic axes for the initial phases of preparing regulating plans. So, for greater clarity, projects with a surface area measurement of less than 400 hectares will require detailed soil studies and land-use capacity (capacidad de uso de las tierras) studies, which—automatically—excludes the 1992 information reproached by the plaintiffs, which may not be used; what could indeed be said is that it is an important method for the reservation and preservation of agricultural production lands, for the decisions that must be taken at the local level within the need to ensure the country's food security.

We must not forget that the inter-institutional and inter-organic effort of the State is vital, in accordance with the principles of coordination and unity, which must always act directed towards the common good. In this context, the assertion of the authorities makes great sense when they point out that the main purpose of mapping for MAG – INTA, for the adequate management of soils and land-use capacity, is the preservation of agrarian uses on the best quality lands for agriculture and to free up those with lesser agricultural suitability for uses such as urban ones. Therefore, we can say that they safeguard, in more general features, that this protection exists by regulating with a spatial criterion of 400 hectares to use that information for the purpose of preparing the diagnosis of the areas and, with this, once all institutional approvals are fulfilled, finally, this Chamber understands that the Regulating Plan would be limited to that measurement. And as has been stated repeatedly, for areas smaller than 400 hectares, detailed soil and land-use capacity studies, agronomic value by the respective professionals, etc., must be prepared, as established by the provision, which would reportedly be based on a scale of 1:10,000 or 1:5,000 as a floor or base, from which the respective IFAs and the Environmental Impact Studies (Estudios de Impacto Ambiental) must be developed. In this way, this Chamber does not see how it could be affirmed, without it being speculation or personal appreciation, that there is a serious risk of developing human settlements in sensitive areas due to issues of land-use capacity (zones VII and VIII), with the spatial limitations noted. This Chamber understands that the plaintiffs reinforce their arguments with the examples they offer in the filing brief, which the public authorities expressly reject. In this sense, the information in Table 1 of the appellants' brief is doubted (page 23), figure 3 (page 24) contradicts table 1, and figure 4 (page 32, all from the plaintiffs' brief) as unofficial, and the information it uses is from the 1992 map of 1:200,000 cartography, which is the one worked on by one of the plaintiffs. Discrepancies in content can be discussed in another venue that is broader than that offered by constitutional review.

To conclude the objections against the challenged regulation, it is argued that a new requirement is created and they understand that the Municipalities can modify the determinations of MAG and INTA; however, for this Chamber, that interpretation cannot be deduced from the regulation; on the contrary, the studies must be carried out by MAG, through the INTA office. In reality, the basis of the plaintiffs' argument rests on the interpretation of Articles 6 and 18 of Law No. 7779, which is the Law on Use, Management, and Conservation of Soils (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos), to demonstrate that the decree incurs an excess of regulatory power; however, this line of reasoning should not be addressed by this Tribunal, but rather must be filed in the ordinary legality venue.

The same conclusion is reached when the plaintiffs allege that the Executive Branch (Poder Ejecutivo) and SETENA already have technical instruments and the corresponding procedures to promote a justified and well-founded review of the "Methodology for introducing the environmental variable in regulating plans and any other type of land-use planning," established as part of Executive Decree No. 32967 MINAE. They maintain that this must be done through the Joint Commission (Comisión Mixta), through a participatory, open, and transparent process of analysis, discussion, and concrete proposals for adjustments to said methodology. The principle of non-regression of the decree generated since 2006 is added. On this point, the Attorney General's Office (Procuraduría) maintains that there is no legal text that requires the mandatory and binding prior consultation of SETENA and that subordinates the Executive Branch to make changes in regulatory provisions, such as those at hand. Having reviewed that argument, this Chamber considers that since said obligation does not exist in numerals 84 of Law 7554, 13 of Executive Decree No. 36815, and Articles 121 of Decree 31849 and 6 of Decree 32631, it is not a matter that this Chamber should assess, as to whether there is a breach of a legal standard that establishes a violation of the principle of legality, normative hierarchy, in addition to the other invoked principles. In reality, said discussion can be asserted in the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), which is the natural jurisdiction to discuss these types of arguments, and not the constitutional one.

D.- On the development of the streamlining tool on natural threats in the territory.-- The plaintiffs complain that the natural threats contained in Article 22 are already covered by the IFA methodology and do not require an exception, particularly due to the use of 1:50,000 scale maps that have many information gaps. "Article 22.- Streamlining tool on natural threats in the territory. In accordance with what is indicated by the National Emergency Commission (Comisión Nacional de Emergencias), Local Governments may use the information generated by the CNE on natural threats in maps at a 1:50,000 scale as a general orientation on the matter, with the implicit limitations on the areas that appear blank and the necessary location adjustments. Said inputs do not replace the specialized technical maps made at a smaller scale and in particular locations. Regarding regulating plans, the CNE only develops advisory competencies for Local Governments without it being necessary to develop any procedure before that instance for the review and approval of regulating plans." Regarding this article, the authorities elaborate their criteria based on the Controlled Vocabulary on Disasters by the Regional Disaster Information Center for Latin America and the Caribbean (CRID), given that there are differences not appreciated by the plaintiffs regarding the terms threats and disasters. Threats have different origins, some driven by the current development model where human beings manipulate, distort, and degrade the environment, generating a more generalized concept nowadays, which are socio-natural threats instead of just natural ones. Among other things they point out, it is logical for this Chamber that disaster processes in the developing world stem from human vulnerability directly related to poverty and inequality; environmental degradation produced by land abuse; and rapid demographic growth. Evidently, these points are highly related to marginalized populations that need the protection the State is obliged to offer them, not merely as a discretionary function, but as the duty to materialize comprehensive conditions for population growth under safety conditions, both internal and external to them. As they state, vulnerability is intrinsic to the communities that are exposed, which "... Corresponds to the physical, economic, political, or social predisposition or susceptibility of a community to be affected or to suffer adverse effects in the event that a dangerous phenomenon of natural, socio-natural, or anthropogenic origin manifests. ..." From the challenged regulation, it must be understood that the information generated by the CNE on natural threats in maps at a 1:50,000 scale may be used with the limitations indicated by the regulation. The reason the plaintiffs consider Article 22 of the challenged Executive Decree unconstitutional is because it permits the use of information held by the National Emergency Commission, at a scale that, in the plaintiffs' opinion, is not very detailed. It is maintained that there are imminent dangers with its use, that it suspends the use of other tools; however, this allegation has been rebutted by the public authorities. This Chamber does not agree with the plaintiffs regarding the alleged violation of the lack of non-regression and of progressivity of the provision transcribed above. In this sense, it is understood, as indicated by the Municipality of Santa Ana acting as a coadjuvant, that the rule must be interpreted differently than the plaintiffs do: first, because it empowers the use of information held by the CNE; second, because it authorizes the use of maps on which the general design—therefore not particular—of a specific area of interest may be initiated. Third, it must be noted that the same provision conditions the use on the most specific material on the subject, at smaller scales (if available and contributed to the report), so that it designates the 1:50,000 scale as the upper ceiling of the scale without excluding smaller ones. Furthermore, the authorities maintain that it is not an instrument in the strict sense for managing natural threats; obviously, it must take them into consideration, and it is both consistent and convenient that it be used as a general orientation on the matter. Thus, the information held by the CNE will serve to prepare general instruments in the country's cantons, without in any way replacing the more concrete and specific information available regarding the area in question. Therefore, the plaintiffs are not correct, because maps with scales of 1:50,000 are not placed before inputs with greater information (that is, smaller scale), because the regulation expressly states that they do not replace the specialized technical maps made at a smaller scale and in particular locations; in this sense, if more detailed information on areas studied and drawn at a smaller scale exists in a file, this clearly fulfills the objective that municipalities do not have to pay for those same studies, if they logically already exist. Thus, when there are information gaps, the implicit limitations will apply, meaning this Chamber understands that the requirements of DE 32967, or whatever part of them is missing, must be fulfilled. We must not forget that the objective of the challenged provisions is to make available to municipalities the inputs they need to carry out or generate a regulating plan, which will serve as a matrix for concrete land-use activities. So, none of the foregoing implies that an EIA (EsIA) should not be carried out; on the contrary, the rule is maintained that when concrete activities must be carried out, it will always be necessary.

The same occurs with the plaintiffs' allegation pointing to the CNE's advisory competencies for local governments, a situation the Attorney General's Office brings up with Article 14, subsections c) and h) of Law No. 8488, noting the CNE's competencies to issue resolutions on situations of risk, disaster, and imminent danger, and advisory services. The first thing that must be said about this argument is that if, during the procedure of diagnosis, preparation, and approval of a Regulating Plan, a binding resolution of the CNE was or is issued, it is evident that these must be taken into account and addressed, by reason of the police powers and governing body authority it holds under Law 8488, because the current legal mandate is being adhered to. If the regulatory provision is considered to be contrary to the law, this Chamber holds the view that this claim should not be discussed as a matter of constitutionality, but rather one of legality in the ordinary venue. Furthermore, this Chamber agrees with the Attorney General's Office that the legal system does not designate the CNE as an instance for reviewing and approving regulating plans, but this does not mean that local governments would be exempt from, or authorized to disregard, the binding resolutions the CNE issues on the matter, or those advised by science and technique.

To recapitulate, Article 22 challenged in the action seeks not to confine the information held by the CNE to exclusive and excluding use by other public agencies; on the contrary, it expressly authorizes local governments to access the maps for their own work and use in territorial planning (ordenamientos territoriales). The rule, consequently, rationalizes the State's resources, uses them for the benefit of the public interest, and does not necessarily imply a removal of the requirements established in DE 32967, because as this Chamber understands it, "... the implicit limitations on the areas that appear blank and the necessary location adjustments" obliges the prioritization of this information and any other gathered to necessarily complement the protection against natural threats. On the other hand, it is noteworthy that such use of maps at a 1:50,000 scale, which is considered less detailed, does not constitute the rule, logically, because it conditions them so that "[s]aid inputs do not replace the specialized technical maps made at a smaller scale and in particular locations." Hence, it is not possible to arrive at the same conclusion as the plaintiffs, which is why the unconstitutionality claim must be dismissed.

E.- On the streamlining tools for analyzing the environmental variable for the regulating plan by SETENA.-- Subsection c) of Article 23 creates an inappropriate mechanism that allows the use of substitutive methodologies for IFAs, which is the official methodology in force since 2006. The challenged article is as follows: "Article 23.- Streamlining tools for the analysis of incorporating the environmental variable into the regulating plan by SETENA. It is authorized so that, in the review process of incorporating the environmental variable in regulating plans carried out by SETENA, Local Governments have the possibility of using some of the following tools: a. [...] b. [...] c. Methodological flexibility tool: Local Governments may use this tool to present to SETENA the necessary use of substitutive methodologies to those established in the EIA Manual (Part III) Executive Decree No. 32967-MINAE. To do so, they must indicate the reasons why the established methodology is not applicable in the territory being evaluated, and they must technically argue the fact that the methodologies used guarantee the effective materialization of the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) of the regulating plan proposal. d. [...] e. [...]".

If one of the objectives of Executive Decree 39150 is to produce transitory and flexible regulations to establish new rules in the future, the provision at hand is a clear example of the criticism that has been made against IFAS and their prevailing value before SETENA as a mechanism for obtaining the environmental variable for regulating plans. It is brought up that these studies maintain a high geological component and do not link the elements related to ecosystems, or to biological activity and contamination schemes. The rule regulates a different way of methodological approach than the EIA Manual (Part III) Executive Decree No. 32967-MINAE, in the sense that it allows municipalities to propose, with broad discretion, a substitutive methodology in the environmental assessment equation. It is known that if an exception to the rule of law is established, it will be used to the extent possible, and it must be determined whether it will be an exception that endangers human life, as well as the right to an ecologically balanced environment. Upon reading the challenged regulation, the broad discretion to depart from the current model is observed, in light of the Public Administration's need to adapt to the problems and scenarios affecting the multiple institutions that handle and process approvals, including control bodies like the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), and other institutions distinct from the public evaluation and study bodies (State of the Nation), so an interpretation must be allowed that adjusts to the needs of municipalities in particular, or better yet, complements it to fulfill a more comprehensive evaluation in the aspects that each municipality really requires, and therefore, allows SETENA to determine the sufficiency of the substitutive methodology, if it is a better form of evaluation. Here it must be said that the Attorney General's Office addresses the problem raised in the action by affirming that the effects that the challenged Decree may generate in its application might not be regressive compared to the regulation established in the IFAS decree. For this Chamber, we must not forget what all the public authorities have pointed out, regarding that the sought objective is to avoid a markedly geological emphasis by offering adaptability and flexibility in the process. Thus, the problem lies in the breadth of discretion, where SETENA would issue the administrative acts—only when the Municipality adequately justifies its request—based on the parameters of science and technique, as well as the normative floor established in the EIA Manual (Part III) Executive Decree No. 32967-MINAE. The foregoing, because the challenged provision demands compliance with two rules: justify that the methodology of the mentioned EIA Manual is not applicable to the territory being evaluated, and technically justify that the proposed substitutive methodology guarantees the effective materialization of the Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE).

The authorities refute the plaintiffs' thesis, to the extent that accepting their arguments means continuing with the same straitjacket imposed on municipalities that prevents the approval of regulating plans, coupled with the inevitable conclusion that not even the Executive Branch itself could—then—modify its own regulations. In this sense, the legal system must evolve to meet new social needs, and it could not be accepted that there is immutability of legal requirements in the behavior of public entities, as well as private legal subjects. They explain that what is needed is to issue more efficient and specific regulations, so their obligation to improve it would be curtailed. In this sense, although the immediate background to methodological flexibility is mentioned (contained in the challenged regulation), which had been issued by resolution No. 1800-2015-SETENA at 1:00 p.m. on August 11, 2015, and it was annulled because it was an administrative resolution and not issued as an Executive Decree, this defect was corrected with this Transition Regulation for the review and approval of Regulating Plans (No. 39150). Now the regulation allows modifying the excessive rigidity that the IFAS geoaptitud of Executive Decree No. 32967 entails, by introducing a transitional provision to a more flexible one, that is, one that establishes the bases for the process, even with other complementary instruments, which by definition complete or improve something (as indicated by the Attorney General's Office) upon another legal regime that allows the analysis of substitutive methodologies. For this Chamber, the approach to this problem must be meditated and well-weighed, given that the current methodology is criticized for a technical and scientific emphasis imposed by the EIA Manual (Part III) Executive Decree 32967-MINAE based on a high geological component. The criticism made is that the (required) IFAS do not link elements related to ecosystems, biological activity, and contamination schemes in general. Despite the plaintiffs' allegations of unconstitutionality against the challenged provision of Executive Decree No. 39150, for this Chamber, there would be no such problem because the entity that would finally define any methodology would be SETENA; it is said institution that must accept any proposed substitutive methodology, which must comply with the principle of legality, but also, according to the methodological flexibility tool, must be accompanied by technical-scientific rigor (according to the doctrine that would be regulated in Article 16 of the General Law of Public Administration), etc. In the authorities' opinion, the Executive Decree is optional to use, and also complies with a healthy and ecologically balanced environment because it opens more protection options.

Although this Chamber agrees with the foregoing, it is probable that this legal environmental assessment mechanism will be used more frequently to streamline the processing of regulating plans; even though the authorities try to present it as a mechanism for exceptional use and optional use for the Municipality, it is considered that this does not per se generate a defect of constitutionality, because the new standard allows the issuance of concrete administrative acts subject to administrative discretion and control through ordinary legality. In this sense, the challenged Executive Decree allows SETENA a mechanism, a substitutive method that must provide the technical and scientific guarantees consistent with urban law (that is, environmental law applied to land-use regulation), integrating the most relevant elements for the areas intended to be subjected to a regulating plan. This authorization of substitutive methods would be within the legal and constitutional powers to adapt the Executive Branch's legal regime to any change in social need. It must be brought up that all this arises as a response to the current model that has generated a great backlog in territorial planning matters, and which needs updating to avoid further environmental deterioration while regulating plans do not exist. The interested municipalities could then make exceptional use, with the necessary motivation to reveal the failures or defects of the pre-established method, and explain how the proposed methodology guarantees, protects, or fulfills, for the specific case, the same goals of the strategic environmental assessment. For all the foregoing, the action must be declared without merit on this point.

F.- On the streamlining tool for the environmental variable – digital format.-- Subsection c) of Article 24 of the challenged Executive Decree is challenged because it creates additional requirements not established in the IFA methodology, which, far from streamlining, hinder and complicate regulating plans. The provision establishes the following: "Article 24.- Requirements for the application of streamlining tools for the analysis of incorporating the environmental variable into the regulating plan by SETENA. To apply the tool established in the previous article, Local Governments must comply with the following: a. [...] b. [...] c. For the cases of application of the tool contained in subsection b) of the previous article, only the latest version of the environmental variable must be attached to the application in digital format, including the shape files of inputs, products, intermediate and final, with their respective databases." Subsection c) of Article 24 of the Regulation establishes the requirements for the application of the streamlining tools for the analysis of incorporating the environmental variable into the regulating plan by SETENA. This rule must be interpreted as a rationalization and procedural economy tool, as it allows the streamlining and reuse of information that is archived digitally or physically in another administrative file and that was previously submitted to SETENA. As subsection b) of numeral 23 of the challenged Executive Decree concludes, it seeks to grant "... the possibility of initiating a new procedure with the inputs from the archived administrative file and giving it continuity," which has the fundamental purpose of leveraging the public resources invested, the information resulting from previous work on the matter, and allowing the use of data without duplicating efforts uselessly.

Specifically, this Chamber observes that section 6.11.3 of Executive Decree No. 32967 generally establishes the report format, which is "... printed and digital, in the conventional format that SETENA applies for Environmental Impact Studies (Estudios de Impacto Ambiental)." It is evident that the rule also does not establish—as the plaintiffs argue—a specific digital format; on the contrary, it qualifies the format as the conventional one of SETENA, which, in simple terms, is the one that would enjoy the institution’s trust or the one the institution deems performs best in the oversight work it must carry out. That this is specified later in a regulatory provision does not evidence a constitutional problem that must be analyzed in this jurisdiction, given that the format is arranged discretionally by SETENA, with science and technique as limits to administrative discretion. Although the plaintiffs doubt the security of the Shape format, they must resort to another avenue to demonstrate it. Contrary to what the plaintiffs affirm, it is stated that editing and, with it, changes by third parties can indeed be limited. Furthermore, they argue that the performance of images in Shapefile facilitates the oversight and control of information, allows the superposition of dozens of images, and accelerates analysis (which is one of the purposes of the challenged decree), which would ultimately produce better results for public interests. The Chamber considers that nowadays, with the quantity of computer programs and systems, SETENA can define those that balance information security with the required celerity, such that if provision 6.11.3 does not concern itself with indicating a concrete format, it would not be possible to conclude that the Public Administration cannot choose the one it deems best for the public interest in an executive decree. Moreover, it seems timely to the Chamber that the administration standardize work requirements, even so that it is naturally within the possibility to establish a specific type of digital format that allows working in association with the institutional purposes of SETENA, and not others, if it judges them inconvenient, as is said regarding PDF, JPG, BMP, or others.

Finally, it must be said that the Chamber does not have elements to decide that the plaintiffs are correct regarding the content or the effects of subsection c) of Article 24 of Decreto Ejecutivo No. 39150. Moreover, based on the reports rendered, it cannot be affirmed that the provision diminishes the possibility of exercising the oversight that SETENA must carry out; on the contrary, it is stated that there is a utilization of technological resources that enable the use of information collected by layers with the shapefile format, improving—in the argument of the reporting public entities—response times. In none of this can one concur with the plaintiffs’ conclusions, for which reason the challenge must be dismissed on these points.

G.- Regarding the new methodology for the Strategic Environmental Assessment.- The plaintiffs complain that in Article 31 the principle of non-regression is disrespected since the issuance of a new regulation establishing the methodology for evaluating the environmental variable in land-use plans (planes reguladores) is proposed, in a contradictory manner. The provision establishes the following: “Article 31.- Methodology for the Strategic Environmental Assessment. Within a period not exceeding two years from the entry into force of this Decree, MINAE, with the technical inputs that SETENA provides for these purposes, must issue a new regulation establishing the methodology and order for evaluating the environmental variable in land-use plans. The foregoing, including the methodology determined by SENARA for assessing hydrogeological vulnerability in the territory.” Additionally, another point that the plaintiffs deem unconstitutional lies in the presumed consequences of the transitional regulations, especially because they consider that Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE offers greater protection to the environment, which is not obtained with Decreto Ejecutivo No. 39150; they say that the new regulations neither respect what was regulated in that Decreto Ejecutivo, even considering that it could be contradictory. It is important for the Chamber to point out that the reporting authorities insist, throughout their briefs, that the objective of the provisions is not to establish liberalities in favor of municipal authorities; on the contrary, these will be subject to the control and oversight of public authorities that ensure a territorial planning (ordenamiento territorial) adjusted to the rules of science and technique. The concern, precisely, is not to hinder with excessive requirements the creation of tools that allow the completion of land-use plans, because many municipalities do not have the possibility of finishing this type of work (which they describe as titanic), it being of large proportions and demanding for the budgets of many of them. And it is insisted that there is a high emphasis on geophysical components. Invoking unconstitutionality against this Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores—as it is currently in force—to maintain the IFAS is one of many problems, but not the only one, because land-use plans are regulations that integrate many disciplines and areas of human knowledge; they are not circumscribed only to environmental topics, but also spatial ones in relation to other factors of social, productive, etc. uses. As such, from another perspective, municipalities must be responsible for producing legal instruments that provide comprehensive development for the cantons, to make them environmentally sustainable, safe, and even, this Court considers that this work is quite complicated because urban development as territorial planning goes hand in hand with the form of the development of human settlements, leisure places, their natural and urban scenic beauties, as well as productive spaces. Article 31 establishes that MINAE must, within a period not exceeding two years, with the technical inputs provided by SETENA, issue a new regulation establishing the methodology and order for evaluating the environmental variable in land-use plans. It is an ambitious claim because it seeks to totally or partially reform Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE. It also establishes the inclusion of the methodology that SENARA provides for assessing hydrogeological vulnerability in the territory. The Chamber accepts the criterion of the Procuraduría General de la República in the sense that the Executive Branch is not legally obligated to hear SETENA, and the latter the Mixed Commission, to establish changes to regulatory provisions, whose only limits, of course, will be those proper to administrative acts, such as technique and science, among others. It concerns the exercise of a prerogative granted by the Political Constitution to develop laws, which, according to the Procuraduría, does not impose consulting—necessarily—any Mixed Commission, or the Technical Advisory Commission of SETENA, and that obligation is not established in Articles 84 of Ley 7554 and 13 of Decreto Ejecutivo No. 36815. In the case of advisory bodies, it is true that one must recall the general rule established in the Ley General de la Administración Pública, which indicates that advisory opinions are optional for the deciding body, unless the law establishes the contrary. As can be inferred, the obligations of the Executive Branch to attend, previously, to SETENA or the Mixed Commission do not apply in the case at hand. Therefore, the specific objection that there is no follow-up on the procedure established regulatively, nor is consideration given—also—to other commissions, must be dismissed. In this sense, it is not necessary to obligatorily consult other administrative bodies in general to order modifications that improve the fulfillment of legal and regulatory duties, in favor of the integrity of a healthy and sustainable environment. On the other hand, it is worth bringing up the contribution of the Municipality of Santa Ana, in its condition as passive coadjuvant in the action, by indicating that the Technical Commission only fulfills an advisory function but does not play a preponderant role that prevents the Executive Branch from exercising constitutional powers to reform the methodology of the IFA, if that is appropriate. Finally, as has been indicated, the Executive Branch is under the obligation to improve and clarify the normative framework so that municipalities can promulgate urban legislation, adapting to any change in the legal regime or social need. The examination of the provisions resulting from this process, of course, may be carried out in the future, when they are promulgated, but it is not possible to grant the plaintiffs’ claim that the Court take for granted the unconstitutionality of provisions that have not yet materialized, because they presume that insurmountable contradictions from one or another regulation will exist. The plaintiffs also accuse their concern over the presumed asymmetry of provisions, but the foregoing has no reason to be when each one would be implemented with the regulations in force, or updated as appropriate. In any case, the consequences must be analyzed according to the case, which should be carried out through ordinary legality channels. IV.- Regarding the lack of impact on the principle of non-regressivity.- The plaintiffs allege that the challenged regulation treats the right to a healthy and ecologically balanced environment in a lax and flexible manner, with the consequence of being unconstitutional due to its regressive character, which in the Chamber’s criterion is not receivable. First, because said rules in no way violate legal and constitutional provisions, and second, insofar as we understand that their application does not authorize an application contrary to the precautionary principles, as well as the principles of science and technique. The challenged provisions would not be directed at producing inconsistencies with the effective protection of the environment, as long as they respect environmental principles, given that their objective or purpose is to produce the approval of territorial planning instruments, or land-use plans, with the environmental variable; that is, conditioned on them going to improve land-use situations in the different cantons of the country, not as what occurs today, in which there is an uncontrolled situation in much of the national territory. Although the plaintiffs reply that there are land-use plans that with the IFA Decree have obtained environmental feasibility, the underlying problem is one of cost-benefit, and efficiency, which is not obtained with the current regulation. In the hearing held on November 1st last, the precarious situation in which urban growth in Costa Rica finds itself was ventilated before this Chamber, which has been captured in different instances of our country, which describe it as exponential growth, bringing us closer to problems in the exhaustion of developable land. But in addition, this Chamber coincides with the criterion expressed in the amplification of the Procuraduría, that it is a properly administrative function of the Executive Branch, consistent with science and technique, and that the problem posed is more a matter of technical assessment than a legal issue, and this Chamber adds, consistent with the choice among different models that doctrine describes for generating territorial planning. In any case, all these administrative decisions may be controllable through administrative channels and in ordinary jurisdiction. On the other hand, the Procuraduría concludes on the need to assess the challenged regulations in terms of reasonableness and proportionality in relation to the pursued end, which throws us a dramatic result. To this end, the recent report of the Contraloría General de la República No. DFOE-AE-IF-00008-2017 is transcribed, which indicates: “2.4. In the case of Costa Rica, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC does not precisely establish the ends pursued by the EAE with an impact-based approach, in such a way that it is possible to establish the appropriate instruments and subsequently measure the effect of their implementation. Article 62 of said Decree only establishes the immediate objective, which consists of integrating the environmental impact variable into the country’s economic development planning.” And finally, the Procuraduría coincides with what has been sustained in the judgment, that the implementation of land-use plans raises the level of environmental protection, in which case, the problem raised in the action, to maintain the previous legal and scientific mechanism, is not receivable. It is clear that the majority of the technical reports point to the need for improvement in this field, which will not imply for this Court that the levels of protection that the environment scientifically and technically requires be dispensed with. V.- Conclusion.- By reason of all the foregoing, and given that no reasons were found to deem unconstitutional Articles 16, 21, 22, 23 subsection c), 24 subsection c), and 31, neither are deemed unconstitutional numerals 1, 2, 3, and 4, all of the Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores, Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR. Consequently, the appropriate course is to dismiss the action. Judge Cruz Castro dissents and grants the action.

Por tanto: Se declara sin lugar la acción. Judge Cruz Castro dissents and grants the action.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Nancy Hernández L.

Jorge Araya G. Marta Eugenia Esquivel R.

Alicia Salas T. Ronald Salazar M.

SEPARATE OPINION OF JUDGE CRUZ C.

Unlike the majority criterion, I consider that this action must be granted, based on the following reasons:

Several rules of the “Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores” Decreto 39150 are being challenged. As can be denoted from the name of the same regulation, it concerns the establishment of a “transitional” model to make environmental requirements in land-use plans more flexible and thereby expedite the approval of these Plans.

The establishment of this transitional model is intended to be justified by the fact that the previous model is very difficult and not very successful in producing concrete, effective land-use plans. It is affirmed that the impossibility of a great majority of the country’s municipalities to be able to complete the approval procedures for their respective land-use plans rather harms the environment. Additionally, the reports are supported by the audit report of the Contraloría General de la República (2014), which indicates that the elaboration and approval process for land-use plans, its procedures and requirements, must be restructured.

The plaintiffs request that the unconstitutionality of Articles 1°, 2°, 3°, 4°, 16, 21, 22, 23 subsection c, 24 subsection c, and 31 of Decreto 39150 be declared, which they deem contrary to constitutional 21, 50, and 89, the principles of objectification, progressivity, and, above all, non-regression, because:

Procedures before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) are suspended, without it having given its approval (art. 1°).

The exceptions, as an expediting tool, depart from the current regulations and are regressive (art. 2°) and authorize the approval of land-use plans, subject to a subsequent improvement, that will bypass technical aspects related to groundwater protection, preventive risk management in natural hazards, and land-use capacity (arts. 3° and 4°).

Without a technical basis, it circumscribes hydrogeological vulnerability studies to urban or future growth areas (art. 16).

It disregards Decreto 32976 regarding the land-use capacity map, without exception of area, as well as the topic of natural hazards, which it handles inadequately, the same as in the change of scales and competencies for the elaboration of soil maps (arts. 21 and 22).

It allows the use of an unknown substitutive methodology for the official one, which could be lax, generate irreversible damage to the environment, and confusion. Decreto 32976 empowers the use of an alternative instrument, but in a complementary manner (art. 23, subsec. c).

It fails to comply with the procedure to modify the methodology of the IFA, which does not include the additional requirement of attaching the latest version of the environmental variable with the shape files of intermediate and final product inputs, and databases (art. 24, subsec. c).

The new methodology to be issued at the end of the second year will create a contradiction with the Reglamento de Transición and uncertainty regarding the methodology to be applied by the municipalities (art. 31).

I consider that the plaintiffs are correct; as indicated by the Procuraduría General de la República (PGR) in its initial report, this regulation is regressive.

The majority indicates that, since the lack of land-use plans equally fails to protect the environment, then “de-protecting” it is justified by facilitating land-use plans, making the environmental variable more flexible. Which seems contradictory. In environmental matters, flexibilization cannot be accommodated if it is demonstrated that the requirements being excepted are unavoidable and, additionally, technically necessary. The environmental variable is not the obstacle to the lack of approval of land-use plans, but the lack of technical specificity regarding how said variable should be taken. So by eliminating this “apparent cause,” the environment is instead left unprotected. There is no certainty that, by “flexibilizing” the environmental variable, land-use plans that protect the environment will be approved. There is a relevant social interest, of indeterminate scope, that prevents devaluing environmental requirements in favor of approving a land-use plan with weakened environmental requirements.

The PGR is correct in its original report when it indicates that there is regression due to the expediting regarding issues of hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capacity, because these will be omitted. This omission keeps the harm to the environment unaltered.

The report of the Contraloría General de la República (note, moreover, that this document is contributed by the Municipality of Santa Ana, and it is not that the CGR appeared personally in this action) does NOT actually say that the problem found (deficient structuring of this rule makes it labyrinthine and practically inapplicable due to the difficulty of identifying the stages of the procedure and the ambiguity in the requirements of land-use plans) finds a solution in “flexibilizing” the environmental variable. Rather, what it does is point out the problem of the lack of land-use plans in the country. Additionally, the solution it posits clearly is not that, when it affirms: “the environmental variable to be included in land-use plans (planes de ordenamiento territorial) must be evaluated and controlled in an objective and simple manner, as a prerequisite to determining land use, in order to advance the levels of protection previously achieved, and to promote social and economic well-being, as well as the country’s competitiveness.” In a country that internationally proclaims itself a defender of the environment, the approval of land-use plans with weaknesses in the environmental variables is not justified.

Although the authorities reply that these are diverse forms of compliance with the same environmental standards established by the legal system, in reality it is a “flexibilization” that may favor the generation of land-use plans, but it does not ensure the protection of the environmental variable, which is a fundamental objective of any land-use plan. What do we want, more land-use plans but less environmental protection, or fewer land-use plans but more environmental protection? Nor is it a matter, as the Minister of Housing indicates, that land-use plans were converting into environmental plans, but rather that every land-use plan must contemplate the environmental variable when ordering the territory.

On the other hand, it does not cease to draw attention that, in this case, the Procuraduría General de la República presented a first report in December 2015, indicating that the decree in question suffered from vices of unconstitutionality, when, as was stated, it indicates that there is regression due to the expediting regarding issues of hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capacity, because these will be omitted. But later, in November 2018, it presents what it calls an amplification of the report, indicating that a new assessment is carried out, in relation to the effects generated by its application, from which it concludes that the proposed novelties could then not be regressive. Thus it was said: “what is posited in this brief has the character of an amplification to what was said in the report already presented before this Chamber. The purpose is to offer another perspective that may give rise to conclusions different from those already expressed in the previous report… The approach proposed here entails analyzing the regressivity or not of environmental regulations, not simply by comparing what their texts state, but, additionally, in light of their practical effects.” From which it is understood that the regression in environmental protection that the challenged rules establish is maintained; what changed was the assessment made thereof by the Procuraduría. It is indicated that, since the challenged decree would facilitate adopting land-use plans for cantons where there are none, then there is no regression. Hence, I consider it pertinent to ask again: What do we want, more land-use plans but less environmental protection, or fewer land-use plans but more environmental protection? The ideal being a third option: more land-use plans with incorporation of the environmental variable. So the problem of the lack of land-use plans is not in the rules, nor in the environmental requirements, for which reason the solution was not the regression in the challenged rules and the consequent environmental non-protection, but rather including the environmental variable in an objective manner, as the mentioned CGR report indicates.

Thus, the unconstitutionality of the Regulation in question, what it would indicate, is that its regulations fail to protect the environment. This declaration of unconstitutionality does not prejudge the regulations prior to the Regulation, nor is it indicating that it cannot have defects or be improvable, but rather that, in comparison with the challenged regulation, the prior regulations are more protective of the environment. There is a clear setback in environmental protection. The solution to the problematic lack of land-use plans is not to make the environmental variable more flexible; the significance that the environmental variable has in this matter cannot be ignored. What is required is what the CGR audit report indicates: including the environmental variable in an evaluated and controlled, objective and simple manner, as a prerequisite to determining land use.

For all these reasons, I consider that this action must be granted.

Fernando Cruz C.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONAL del Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 050- Ambiente Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

"...El desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población, dentro de un marco jurídico con cánones obligatorios que incluyan y soporten el medio ambiente. En realidad, no es extraño para este Tribunal considerar que el Derecho Urbanístico es una parte del Derecho Ambiental, donde las exigencias de este último se pueden aplicar a las reglas de uso del suelo... La Sala Constitucional reitera que la falta de Planes Reguladores resulta, igualmente, en la desprotección ambiental que se materializa con el crecimiento desordenado e ilimitado de las poblaciones en nuestro país, y lo atestigua el desarrollo vegetativo de las poblaciones costarricenses, casualmente, sobre las vías públicas en todo el territorio nacional. " Sentencia 20341-18 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

20341-18. REGLAMENTO DE TRANSICIÓN PARA LA REVISIÓN Y APROBACIÓN DE PLANES REGULADORES. Artículos 1,2,3,4,16,21,22,23 inciso c), 24 inciso c) y 31 del Decreto No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, publicado en La Gaceta 172 de 3 de setiembre de 2015. Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores ... Ver más Res. Nº 2018020341 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del siete de diciembre de dos mil dieciocho. Acción de inconstitucionalidad promovida por ALLAN FRANCISCO ASTORGA GATGENS, mayor, casado una vez, vecino de San Rafael de Montes de Oca, portador de la cédula de identidad número 3-0252-0451, y ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, mayor, casado una vez, vecino de Palmares, Alajuela, portador de la cédula de identidad número 2-0365-0227; contra artículos 1,2,3,4,16,21,22,23 inciso c), 24 inciso c) y 31 del Decreto No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, publicado en La Gaceta 172 de 3 de setiembre de 2015. Resultando: 1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas cuarenta y ocho minutos del veintinueve de septiembre de dos mil quince, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 inciso c), 24 inciso c) y 31 del Decreto No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, publicado a La Gaceta 172 de 3 de setiembre de 2015. Alegan que las normas tienen como objetivo el desarrollo de un mecanismo de agilización para la aprobación de planes reguladores, tiene, sin embargo, un carácter regresivo que desprotege el ambiente e irrespeta procedimientos preestablecidos y normas técnicas y legales vigentes. Se crea un período de transición de cinco años para agilizar el trámite de evaluación ambiental de los planes reguladores ante la SETENA y de aprobación del plan ante la Dirección de Urbanismo del INVU, con la suspensión de procedimientos expresos ante la SETENA, que no se pronunció sobre el tema. Las herramientas de agilización permiten a las municipalidades apartarse de la normativa existente y acogerse a excepciones durante el periodo de transición, todo ello en perjuicio de la vulnerabilidad hidrogeológica y, en general, del ambiente, al obviarse aspectos técnicos vinculados a la protección de los recursos hídricos subterráneos, a la gestión del riesgo preventivo en materia de amenazas naturales y a la capacidad de uso del suelo. El procedimiento permite que durante la vigencia de las condiciones de excepción, se aprueben y entren en vigencia planes reguladores que no cuenten con información completa en los extremos señalados. 2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene de los intereses difusos y el artículo 50 de la Constitución Política. 3.- Por resolución de las once horas ocho minutos del doce de noviembre de dos mil quince, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, a los ministerios de Ambiente y Energía, Agricultura y Ganadería, Vivienda y Asentamientos Humanos, Turismo, Planificación Nacional y Política Económica, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. 4.- Rinde informe Eduardo Mora Castro, en su calidad de jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, que los accionantes argumentan que las “herramientas de agilización”, constituyen una serie de autorizaciones y excepciones a ser utilizadas por las municipalidades, lo que permitiría indebidamente apartarse de la normativa vigente, violentando los numerales 21 y 50 constitucionales. A criterio de los accionantes, esa vía de excepción provocaría que entre en vigencia planes reguladores que no cuentan con vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso del suelo. Asimismo los accionantes alegan que la Comisión Nacional de Emergencias ha generado en los últimos años mapas de amenazas naturales para diversos cantones del país, los cuales han utilizado la metodología de los IFA que zonifica los diferentes tipos de amenazas naturales. Cuestionan que en el artículo 22 del decreto en análisis no se cita nada con respecto a la información cantonal que tiene la Comisión Nacional de Emergencias, sino que se utilizan datos desactualizados e incompletos, como lo son los mapas de amenaza de la CNE a escala 1:50.000, lo que implicaría susceptibilidad a amenazas naturales. Con respecto a dichas afirmaciones, señala que la Unidad de Investigación y Análisis de Riesgo de la Comisión Nacional de Emergencias brinda asesoría a las municipalidades para la elaboración de planes reguladores. Asimismo, provee de manera histórica y sistemática información de áreas de amenazas, como insumos para la elaboración de planes reguladores. Aduce que el artículo cuestionado es de uso facultativo y no preceptivo para las municipalidades, por cuanto indica que los gobiernos locales podrán utilizar la información generada por la Comisión sobre amenazas naturales. Señala que en materia de planes reguladores, su representada únicamente desarrolla competencias de asesoría a los Gobiernos Locales, sin que sea necesario llevar a cabo trámite alguno ante esa instancia en materia de revisión y aprobación de planes reguladores. Considera que no puede hablarse de excepción, sino existe un procedimiento, por lo que el argumento de los accionantes carece de fundamento. Por lo anterior, estima que el artículo 22 no contraviene los artículos 21 y 50 de la Constitución Política. 5.- Ana Lorena Brenes Esquivel, en su calidad de procuradora general de la República, contestó la audiencia conferida por la Presidencia de la Sala. Indica que ya en distintas ocasiones el Tribunal se ha referido a los principios de progresividad y no regresión, tal y como fue el caso de las sentencias números 2009-1056, 2012-13367, 2013-11088, 2013-14078, 2014-12887 y 2014-18836, entre otras. Señala que la Sala ha admitido la posibilidad de flexibilizar las exigencias ambientales, cuando hay certeza científica de las acciones humanas a ejecutar en el medio ambiente son de bajo impacto, más no así en el caso contrario, según indicó en el voto número 2013-6615. Manifiesta que el requisito de integrar la variable ambiental en los planes reguladores, con arreglo al proceso de viabilidad ambiental ante SETENA y al procedimiento técnico del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental Parte III, lo prevé el artículo 67 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo 31849/2004. Por otra parte, el Decreto Ejecutivo 39267/2006, dispone en su artículo 1, que en toda planificación de uso de suelo que se desarrolle en el país, deberá integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso de suelo que se establece en el Anexo 1 de ese decreto. Dicho procedimiento debía ser aplicado en forma obligatoria para la planificación de uso de suelo que se elabore a partir del momento de la publicación de dicha disposición. Indica que el Decreto Ejecutivo 39150, ante la “carencia crónica” de planes reguladores, y lo complejo del trámite de revisión de la variable ambiental que ha de incorporarse a los mismos, crea una transición para agilizar los procesos de aprobación y puesta en vigencia de aquellos, con la información básica con que han sido elaborados o se elaboren durante ese período, sujetos a posteriores mejoras mediante los insumos que las instituciones competentes generará. Así, el artículo 1 crea la transición para la revisión de la variable ambiental y la aprobación de los planees reguladores, que se mantendrá por cinco años a partir de la publicación oficial del decreto, momento en el cual se facilitarán a los Gobiernos Locales insumos de información para la confección del ordenamiento territorial en algunos temas, tales como vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo. Agrega que los Municipalidades harán efectiva la transición por medio de las herramientas de agilización que define el artículo 2, y que consisten en una serie de autorizaciones y excepciones que podrán utilizar los municipios durante la vigencia de la transición, ante las distintas instancias nacionales competentes en la revisión de la variable ambiental y la aprobación de planes reguladores. Conforme el artículo 3, el Gobierno Local que utilice alguna de esas herramientas durante la vigencia de la agilización, está condicionado a realizar una mejora posterior a su plan regulador, el cual integrará toda la información que se genere para su cantón por la Municipalidad e instituciones respectivas, en materia de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo. Según lo externado en el artículo 4 de la norma impugnada, la mejora de la información en los planes reguladores la tramitará el respectivo Gobierno local “como una modificación o actualización al plan regulador”, en un plazo máximo de dos años, a partir de que se pongan a su disposición los insumos de información requeridos para dichos efectos. Agrega que en cuanto a los plazos fijados en los artículos 1 y 4, se aprecia ambigüedad, pues la suma de ambos da un total de 7 años, siempre que las instituciones competentes de suministrar la información cuenten con recursos. Afirma que con la celeridad en el trámite de revisión de la variable ambiental en los planes reguladores que el Decreto 39150 autoriza, no habrá un ajuste estricto a la normativa en vigor al dictarse, sino una atemperación o flexibilización de los requisitos técnicos que con ésta debían observarse en los ámbitos señalados. Estima que la regresividad de las normas va implícita en sus enunciados, pues si al cabo de cinco años se le facilitaran a los Gobiernos Locales insumos de información para la confección del ordenamiento territorial en materia de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales o capacidad de uso de suelo, es porque se omitirá en la revisión y aprobación de los planes reguladores durante la transición. Asimismo, si el empleo de las herramientas de agilización está condicionado a realizar una mejora posterior del plan regulador, es porque de momento se prescindirá de información importante en los temas mencionados. Lo anterior, puede propiciar que se planifiquen usos de terrenos que por su vulnerabilidad hidrogeológica, sean susceptibles a la contaminación de suelos y aguas subterráneas, o propensos a riesgos por amenazas naturales, con daño irreversible a los recursos naturales y al medio ambiente. De igual forma, al permitir el Decreto que se aprueben planes reguladores durante el período de transición, sin información completa en 3 aspectos básicos, se crearán derechos en los administrados a realizar desarrollos, construcciones y actividades conformes con el ordenamiento territorial aprobado, todo supeditado a una actualización futura, creando así incertidumbre y eventuales responsabilidades para el municipio, si con motivo de la implementación de la mejora, se lleguen a afectar esos derechos. Afirma que si bien en el considerando XVIII no se consigna el respaldo de la SETENA a la transición decretada, no hay norma que establezca la consulta o audiencia a ese órgano como preceptiva, o a la que se someta el ejercicio de las potestades del Poder Ejecutivo en el dictado de ese tipo de decreto. En lo que respecta a la metodología para la evaluación hidrogeológica, señala que conforme el acuerdo número 4975 adoptado por la Junta Directiva de SENARA en el año 2015 “los estudios hidrogeológicos se desarrollarán únicamente para aquellas zonas que sean catalogadas por los Gobiernos Locales como urbanas o bien como de crecimiento futuro, aportando la información para que ello sea necesaria”, esto conforme lo señala el artículo 16 del decreto cuestionado. A su parecer, con este criterio restrictivo, carente de fundamento técnico, se desprotegen los recursos hídricos subterráneos de las zonas rurales, que pueden presentar condiciones de vulnerabilidad hidrogeológica y ser objeto de contaminación con diversas actividades humanas que se desarrollen en la superficie de la tierra. Lo anterior, contravendría los principios preventivos y de objetivación de la tutela ambiental. En lo que respecta a los suelos y capacidad de uso de tierras, como herramienta de estabilización se fijó el acuerdo 001-2015 del MAG que posibilita a los Gobiernos Locales a utilizar el mapa de 1992, en escala 1:200.000 e información de más detalle en la materia, si la tuvieran oficializada por la entidad competente, “para aquellos proyectos de desarrollo urbanístico, industrial, turístico, comercial, mineros, extracción de áridos y reforestación, en inmuebles inferiores a las 400 hectáreas, y en caso de que la resolución espacial no sea suficientemente precisa, se deberán presentar estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras. Esto, a efecto de que el Ministerio pueda establecer el valor agronómico de los mismos, y defina la ejecución de los planes nacionales de manejo, conservación y recuperación de suelos, en colaboración con las instituciones competentes en materia de producción agrícola. Lo anterior, según lo dispuesto por el artículo 21 del decreto cuestionado. Alega que de este modo, el decreto impugnado desaplica el mapa de IFA-Edafoaptitud del Decreto 32976, aparte 5.10, referido al tipo de suelo y la capacidad de uso o uso potencial de la tierra, el cual se supedita a la metodología oficial para establecer las categorías de uso de la tierra que determina el Decreto 23214/1994, y fija el procedimiento para que el profesional responsable de ese componente de IFA realice el ajuste de información, incluida la verificación de campo, toda vez que los mapas de tipo de suelo se disponen a escalas iguales a 1:50.000 o superiores. Así, el cambio de escalas, en tanto dificulte o haga imprecisa la representación de la realidad, puede perjudicar la adecuada planificación del suelo y poner en grave riesgo los recursos naturales y el ambiente, generando así una regresividad e incumplimiento del principio de objetivación. Considera que el deber de presentar estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras, solo para proyectos en inmuebles menores a las 400 hectáreas, sin fundamento técnico-científico que lo avale, no se adecúa al principio de objetivación. Pese a que la norma es omisa en la forma cómo el órgano competente oficializará los estudios detallados de suelo y capacidad de tierras, de la misma no se infiere el encubierto traslado de competencias del MAG a las Municipalidades para la elaboración de mapas de suelo y capacidad de uso, tal y como se alega en la acción. Señala que el Decreto 39150, como herramienta de agilización, autoriza a los Gobiernos Locales a usar la información generada por la Comisión Nacional de Emergencias sobre amenazas naturales, en mapas con escala 1:50000, tal y como dispone el artículo 22. No obstante, origina inseguridad cuando afirma que esos mapas tienen “limitaciones implícitas sobre las áreas que aparecen en blanco”, que han de hacerse “los necesarios cambios de ubicación”, y que dichos insumos “no sustituyen a los mapas técnicos especializados que se realicen a menor escala y en lugares particulares”, sin identificarlos. Por último, dispone que “en materia de planes reguladores, la CNE únicamente desarrolla competencias de asesoría de los Gobiernos Locales sin que sea necesario desarrollar trámite alguno ante esa instancia en materia de revisión y aprobación de planes reguladores”. Manifiesta que el artículo 22 del Decreto 39150 desatiende lo dispuesto en el Decreto 32976, aparte 5.2, que contempla la condición de susceptibilidad a las amenazas naturales, entre otros indicadores, para determinar la geoaptitud de los terrenos y el deber de integrar en este concepto del factor de estabilidad de ladera (deslizamientos), así como el factor amenazas naturales y fijar las pautas (aptes 5.6 y 5.7). En el factor amenazas naturales, prevé los temas que deben integrarse en el análisis, las fuentes de información a obtener para la generación de datos metodológicos que ha de seguir el profesional responsable para completar el mapa de IFA-Amenazas Naturales, una vez integrada toda la información disponible, y la necesidad de que elabore un Mapa de Amenazas Naturales del área de estudio con la información copilada. Aduce que en atención a lo anterior, el referido artículo 22 margina la aplicación del Decreto 32967 y dé lugar a que no se tome en cuenta información técnica, útil en la planificación de uso del suelo de sitios potencialmente vulnerables a las amenazas naturales, transgrediría los principios de no regresividad, precautorio y el de objetivación de la tutela ambiental. Afirma que para agilizar el análisis de la incorporación de la variable ambiental, el artículo 23, inciso c del Decreto 39150 autoriza a las municipalidades a utilizar la herramienta de flexibilidad metodológica, consistente en el uso de metodologías sustitutivas a las del Manual de EIA, Parte III, Decreto 32967, manifestando a la SETENA los motivos por la que ésta no es aplicable en el territorio que se evalúa. Dicha disposición estaría en contra de la uniformidad del trámite a nivel nacional, del principio de no regresividad, por cuanto esa metodología incierta que queda al arbitrio municipal, vendría a sustituir la que ya se encuentra fijada para todo el país, respecto del procedimiento que ha de cumplirse para integrar la variable ambiental en los planes reguladores. Lo anterior, conforme lo dispuesto por el artículo 67 del Decreto Ejecutivo 31849, numeral 1 y Anexo 1 punto 2.1.1 del Decreto Ejecutivo 32967. En ese sentido, agrega que el procedimiento que describe el Decreto 32967, se define como mínimo y de orientación básica para la introducción de la variable ambiental en la planificación de uso del suelo. Por otra parte, aduce que el artículo 24, inciso c, del decreto cuestionado señala que para los casos de aplicación de la herramienta contenida en el inciso b del anterior (utilización de insumos disponibles en expedientes archivados), “se deberán adjuntar a la solicitud únicamente la última versión de la variable ambiental en formato digital, incluyendo los archivos shape de insumos, productos, intermedios y finales, con sus respectivas bases de datos”. Los accionantes alegan que este requisito no lo incluye el Decreto 32967, con arreglo al cual el informe técnico se debe presentar en forma impresa y digital (puntos.5.14.4.3 y 6.11.3), y no en un formato digital abierto, que puede ser objeto de manipulación y modificación posterior, como entienden permite el mencionado artículo 24, inciso c. Indican que los consultores que generan la información de los IFA, agregan, lo hacen bajo fe de juramento, sujetos a la cláusula de responsabilidad ambiental, y en caso de que se aportara información falsa o errónea, serán responsables por esta falta y por las consecuencias de la decisión que a partir de esos datos haya incurrido la SETENA (Decreto 32967, puntos. 5.14.1.3 y 6.11). Por ello, solicitan la anulación de dicho artículo 24, inciso c, Decreto 39150, por incumplir el principio de no regresión y el procedimiento técnico de modificación previsto en el Decreto 32967, Sección 8, de revisión bianual por la SETENA, en coordinación con la Comisión Mixta de Apoyo, para realizar ajustes técnicos al procedimiento, atendiendo las sugerencias escritas y justificadas técnicamente que presenten los interesados. Aclara la Procuraduría que no comparte dicho alegato, pues la posibilidad de manipulación o modificación de la información generada y el problema de responsabilidad no derivarían de la norma en sí, sino de su incorrecta aplicación, asunto no revisable en esta sede. Afirma que conforme lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 39150, en un plazo no mayor de dos años, a partir de la entrada en vigencia de éste, el MINAE, con los insumos técnicos que al efecto proporcione la SETENA, “deberá emitir un nuevo reglamento que establezca la metodología y el orden de la evaluación de la variable ambiental en los planes reguladores”, incluyendo “la metodología que determine el SENARA para la valoración de la vulnerabilidad hidrogeológica en el territorio”. En la acción se reprocha que esa norma incumple el principio de no regresión y de progresividad debido a que se pretende cambiar la metodología de los IFA sin cumplir el procedimiento adecuado (oír el parecer de la Comisión Mixta). Además, contradice el objetivo de la agilización de los planes regulares, provoca asimetría entre las diferentes zonificaciones ambientales que sustentan los planes reguladores y puede ocasionar potenciales daños al ambiente. Sobre ese punto, manifiesta que para el dictado del tipo de normativa en referencia no hay texto legal que establezca la previa consulta a la SETENA como preceptiva y vinculante, o supedite el ejercicio de las potestades del Poder Ejecutivo en tal sentido. Tampoco ese requisito se enlista, de inexorable acatamiento, dentro de las funciones de la Secretaría Técnica en los artículos 84 de la Ley 7554 y 13 del Decreto 36815/2011. Lo dicho para la SETENA, es aplicable, a mayor razón, a la Comisión Técnica Asesora de la SETENA, que es un órgano auxiliar, de apoyo técnico, y emite recomendaciones u opiniones para la modernización de los instrumentos técnicos de la EIA, cambios para el buen funcionamiento y operación de la Secretaría, etc. (Decretos 31849, art. 121, y 32631, art. 6°), sin que haya texto que obligue a ceñirse estrictamente al parecer vertido e impida apartarse de él. Sobre el particular, recuerda que la regla es que los dictámenes u opiniones de los órganos asesores son facultativos, y no vinculantes, con las salvedades expresas de ley (Ley 6227, art. 303). Considera que el nuevo reglamento a elaborar por el MINAE, acerca la metodología para la evaluación ambiental estratégica, a tenor del citado artículo 31, lo será “con los insumos técnicos que para estos efectos brinde la SETENA”, y no cabría prejuzgar sobre la constitucionalidad de disposiciones futuras, que no se han emitido. Lo mismo cabe decir de la presunta asimetría de zonificaciones que pueda producirse con la metodología que llegue a dictarse para introducir la variable ambiental en los planes reguladores y los aprobados con la metodología de los IFA, Decreto 32967. La falta de correspondencia entre ambas, per se y a priori, no denotaría un problema de constitucionalidad, sin examinar el contenido de las normas que se promulgarán, si son regresivas y las eventuales afectaciones que puedan tener en el ambiente. Por otra parte, los accionantes aducen que de aplicarse el artículo 31 impugnado, si al final del segundo año de vigencia del período de transición se crea una nueva metodología, generaría contradicción con este reglamento e incertidumbre en cuál metodología deberán aplicar las municipalidades durante el intervalo que reste a la transición, lo que no es conveniente. En cuanto a dicho punto, reitera que no procede enjuiciar o someter a examen normas futuras, cuyo contenido se desconoce. Dependiendo de cual éste sea, el problema de interpretación podría ubicarse en el plano de mera legalidad, y no necesariamente en el de constitucionalidad, del que puede estar exenta la concurrencia de normas no excluyentes. En virtud de lo expuesto en su informe, la Procuraduría concluye que aun y cuando el objeto del Decreto Ejecutivo 39150 es loable, al procurar la celeridad y eficiencia en el análisis de la variable ambiental a incorporar a los planes reguladores, tiene inconsistencias y reparos de constitucionalidad. 6.- La señora Irene Cañas Arias, en su calidad de ministra a.i. de Ambiente y Energía, Luis Felipe Arauz Cavallini, en su calidad de ministro de Agricultura y Ganadería, Alberto López Chaves, en su calidad de gerente general del Instituto Costarricense de Turismo, Olga Sánchez Oviedo, en su calidad de ministra de Planificación Nacional y Política Económica, Marco Vinicio Arroyo Flores, en su calidad de secretario general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Patricia Quirós Quirós, en su calidad de gerente general del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA), Sonia Montero Díaz, en su calidad de presidenta ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Iván Brenes Reyes, en su calidad de presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, y Yanina Soto Vargas, en su calidad de presidenta ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), informan que la parte accionante omite hacer referencia a la legitimación con la que actúa, lo que hace pensar que lo hace con base en intereses difusos, no obstante, consideran que los accionantes intentan confundir ese interés de la colectividad con sus intereses particulares. Aducen que los accionantes no detallan con claridad y precisión cuál es la legitimación que les asiste para reclamar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, ni aluden de manera indirecta dicho aspecto. A su parecer, la parte accionante se despreocupa por su legitimación, presumiendo que el Tribunal Constitucional subsanará su omisión, lo que implica una inobservancia de requisitos para la admisibilidad y conocimiento de esta acción de inconstitucionalidad. Por otra parte, consideran que previo a referirse al fondo de los argumentos de los accionantes, resulta necesario poner en conocimiento de la Sala, el estado en que se encuentra Costa Rica en materia de ordenamiento territorial, y, específicamente, respecto de la puesta en vigencia de los planes reguladores en los distintos cantones del país. Lo anterior, con el fin de tener claridad con respecto a las motivaciones que tuvo el Poder Ejecutivo para le emisión del decreto cuestionado, el cual fue antecedido por una comisión inter-institucional compuesta por representantes del Ministro de Ambiente y Energía, Ministro de Agricultura y Ganadería, Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, Planificación Nacional y Política Económica, el Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el Gerente General de Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, y un representante del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Del análisis total de la matriz, se concluye que el estado real en materia territorial cantonal, a febrero del 2015 es el que a continuación se describe. Desde la promulgación de la Ley de Planificación Urbana en 1963, apenas existen 28 planes reguladores aprobados y vigentes en todo el país, de los cuales solamente 12 abarcan la totalidad del territorio de un cantón (los restantes 16 son parciales). De esos 28 planes reguladores aprobados y vigentes, solamente 10 cuentan con viabilidad ambiental debidamente otorgada por la SETENA. De las municipalidades que hacen gesiones de revisión ante SETENA, desde el año 2004 y hasta la actualidad, de los 96 estudios que han ingresado, 62 fueron archivados. Así las cosas, de conformidad con la información remitida por SETENA, desde la entrada en vigencia de Decreto Ejecutivo 32967-MINAE en el cual se crea el procedimiento de incorporación de la viable ambiental a los planes reguladores, se han aprobado 27 viabilidades ambientales. No dista tampoco este vacío con la evaluación de los estudios hidrogeológicos de los Planes Reguladores ante SENARA, pues de los 81 cantones faltan 65 de presentar la documentación, para ser analizada por la institución. Desde febrero de 2015 se han aprobado 6 estudios hidrogeológicos y 9 mapas hidrogeológicos. Esto refuerza la idea de que el Poder Ejecutivo debía coadyuvar con los gobiernos locales para poner en vigencia los planes reguladores, lo que incluye la confección, revisión y aprobación de los planes reguladores y su respectiva variable ambiental. El estudio incluyó los informes de la Auditoria de la Contraloría General de la República DFOE-SM-IF-13 2009 y el informe DFOE-AE-IF-12-2014, entre otras instituciones de relevancia. Se sostuvo reuniones con las municipalidades, se hizo el 7 de mayo de 2015 la publicación en el Diario La Extra una convocatoria de consulta pública formal a la cual se sometería el decreto ejecutivo, por un plazo de diez días hábiles, se puso a disposición en los sitios web del MINAE, MIVAH, MIDEPLAN y el IFAM, y se habilitó un correo electrónico para recibir observaciones. Se dio posteriormente más seguimiento a las inquietudes de los gobiernos locales con alta vulnerabilidad hidrogeológica, entre otras cosas. De fondo destacan los artículos 28 de la Ley Orgánica del Ambiente (Ley No. 7554), donde el ordenamiento territorial costarricense cuenta con el potencial de proteger el medio ambiente de una manera efectiva ante la expansión descontrolada de los asentamiento humanos que a su vez, aumenta su vulnerabilidad ante las amenazas naturales. El Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC que es el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, como también la Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica de SENARA, el inciso a) del artículo 29 de la Ley Orgánica del Ambiente, que tiene como fin “ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento”. Los planes reguladores son un instrumento del ordenamiento territorial que se utiliza a nivel local y que permite complementar la protección de bienes ambientales, que de alguna manera no han sido cubiertos por la legislación de carácter nacional. Su definición está en el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana (Ley No. 4240). La planificación territorial y en particular la planificación física de los asentamientos humanos como la determinación de sus patrones de crecimiento, constituyen importante instrumentos para mejorar la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las ciudades y los sistemas urbanos. Destacan las técnicas poderosas para la promoción de desarrollo sostenible y protección el medio ambiente: (i) evitar el fraccionamiento en pequeñas propiedades de zonas ambientalmente vulnerables; (ii) promover la concentración del crecimiento físico de los asentamientos humanos, evitando la construcción de caminos públicos fuera de los bordes de dichos asentamientos; (iii) establecer zonas para el desarrollo de actividades dentro del territorio de un cantón tomando en cuenta la vulnerabilidad ante las amenazas naturales (deslizamientos y/o inundaciones) o la existencia de bienes ambientales valiosos (acuíferos). Es necesario, aclarar que por una concepción misma del ordenamiento territorial y de todos sus instrumentos de planificación de uso del territorio, se inician los procesos por una fase de diagnóstico territorial que es el punto de partida para asignar, reasignar o consolidar usos de la tierra que se dan al territorio, para lo cual resulta indispensable no solamente este diagnóstico de base territorial, sino además fases en donde se entran a valorar diversos modelos, de posibles usos de la tierra en diferentes condiciones, esta es la fase de pronóstico, que siempre estará en consonancia con la visión que se tenga del territorio a futuro y de las limitantes y potencialidades técnicas que el mismo haya reflejado como resultado de esa indispensable fase inicial de diagnóstico. Posteriormente, y previa valoración de los posibles escenarios, se elaboran las propuestas concretas de intervención territorial que cada vez más, logren acercar al territorio en cuestión al modelo ideal o escenario futuro elegido; una fase final es la reglamentación que debe aplicarse para que todos y cada uno de los involucrados (desde su posición y papel respectivo) cumplan para lograr a mediano – largo plazo, alcanzar ese escenario futuro deseado. La planificación nacional se ejecuta usando varios instrumentos operativos, ellos son: los planes, los programas y los proyectos, si lo vemos a gran escala o desde una perspectiva macro. El principio de planificación en cascada alude a que los instrumentos inferiores deben estar sujetos a los lineamientos generales indicados a niveles superiores de planificación. Ofrecen gráficamente el concepto de la siguiente manera: A la derecha se anotan las escalas o niveles de planificación y a la izquierda se aportan los ejemplos de los instrumentos de planificación correspondientes a cada escala o nivel. En el proceso de planificación de uso del territorio, hay cinco momentos que se deben diferenciar conceptualmente, que inicia con el diagnóstico, pronóstico, modelo prospectivo o formulación del modelo territorial futuro, ejecución y formas de intervención territorial, y evaluación y ajuste del plan y de las acciones. Cada una de las 5 etapas debe ser consecuente con la siguiente y debe retroalimentar las demás fases, esto en virtud de que la planificación territorial es a su vez, un proceso (de etapas sucesivas y complementarias) y un sistema (de instituciones e instancias decisorias). Alegan que aplicar la matriz de usos de suelo vigente, en función del mapas de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos, hace que necesariamente se omita una gran parte de la etapa 1 y se omita por completo la etapa 2, porque con una variable de esa etapa de diagnóstico directamente se toma la decisión del uso que en adelante se dará al territorio. De igual manera explican en forma detallada la relación del DE 32967-MINAE con las fases anteriormente señaladas, así como toda la información que exige. Los planes de ordenamiento territorial tienen procesos de validación y aprobación diferentes en función de su escala, el instrumento de planificación y su naturaleza, sin embargo, el elemento común es que el otorgamiento de la viabilidad ambiental es de los primeros avales que deben recibir las iniciativas de ordenamiento territorial para continuar sus procesos de aprobación, de esta manera, se ejemplifica el caso de los planes reguladores (que constituyen al menos el 75% de los estudios de este tipo evaluados en SETENA). Posterior a la elaboración del plan regulador, inicia el proceso de evaluación, avales institucionales, audiencias públicas y aprobaciones de los municipios antes de la puesta en vigencia en el momento que se publica en La Gaceta, todo este proceso inicia en SETENA, puesto que la valoración y aval ambiental es requisito tanto en el INVU como en el ICT previo a ellos emitir su aval correspondiente, de esta manera, y por las razones expuestas anteriormente sobre el momento técnicamente correcto de incorporar la variable del mapa de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos, SETENA requiere que al ingresar estos estudios ambientales, ya cuenten con el aval de SENARA (puesto que la elaboración y puesta en vigencia de un plan regulador es por su naturaleza, también un proceso y un sistema, donde la modificación de uno de los elementos iniciales de entrada, podría implicar un cambio o modificación en resultados intermedios y finales, que a su vez son insumo de otros subprocesos o fases). Tener el aval de SENARA implica tener el mapa de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos que como ya se anotado, es mínima el área del país que posee cartografía de este tipo que permita realizar planificación local. Las repercusiones más inmediatas del acatamiento de la sentencia en cuestión, donde uno de los insumos de partida para cualquier municipio, es la elaboración del mapa de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos para que sea sometido a valoración de SENARA y con esto utilizarlo como insumo para los estudios de diagnóstico del plan regulador; por costos económicos, por falta de claridad en el proceso, por falta de insumos técnicos e información de partida para confeccionar estos mapas entre otros, son escasos los municipios que hoy día pueden continuar procesos de elaboración y actualización de su plan regulador. En nuestro país desde hace más de cuarenta años, antes de la reforma al artículo 50 constitucional, el legislador había previsto la necesaria protección al ambiente y la planeación en el crecimiento urbano, esto a través de los planes reguladores que introdujo la Ley de Planificación Urbana. El incumplimiento del mandato de la Ley de Planificación Urbana, debido a que no se cuenta con planes reguladores, genera no sólo incerteza e inseguridad jurídica para el desarrollo de las actividades en el territorio, sino que también se traduce en una desmejoría en los estándares de protección ambiental. El Decreto impugnado pretende agilizar la puesta en vigencia de estos instrumentos de ordenamiento territorial local a efectos de materializar efectivamente y en todos sus extremos posibles, los principios que inspiran la protección del ambiente como el principio precautorio, el de justicia intergeneracional y también –contrario a lo que alude el accionante- el de no regresión en material ambiental. Tómese en consideración que la mera intención de protección, no garantiza de manera alguna que los medios adoptados por la Administración y la forma de aplicación de estos, les haga idóneos para dicha protección. Niegan que se esté actuando regresivamente toda vez que en la medida en que no exista una progresividad en la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores, como lo propone el Decreto impugnado, se dará la inconveniente situación que se presenta actualmente que – contrario a lo que indican los accionantes, de los 81 cantones del país, tan solo 31 de ellos cuentan con un plan regulador con la variable ambiental debidamente incorporada y aprobada por la SETENA. Los accionantes señalan que las excepciones incumplen regresivamente la legislación vigente y puede tener consecuencias muy graves para el Estado y las poblaciones. En este punto, se pretende dejar en claro a la Sala que en ningún momento el Poder Ejecutivo haya cambiado, eximido requisitos u obviado estudios técnicos para la elaboración, revisión y aprobación de planes reguladores cantonales y costeros, muy por el contrario pretende salir adelante con las obligaciones constitucionales y legales dentro de las competencias de cada institución que les obliga a participar en el proceso de revisión y aprobación de planes reguladores. En este sentido cita doctrina jurisprudencial y de la Procuraduría General de la República sobre el principio de legalidad, como también los textos legales y reglamentarios aplicables que facultan la actuación de la Administración. Estiman que mucho del lenguaje utilizado por los accionantes es falaz, que no reconoce los esfuerzos por dotar de instrumentos de ordenamiento territorial para el efectivo y no aparente y pretendido resguardo del ambiente, para pasar del mero enunciado de la acción que la realidad y el ordenamiento jurídico demandan de los funcionarios públicos que tienen competencias relacionadas directamente con esta materia. La misma Sala Constitucional ha sido tajante en establecer la obligación de las municipalidades de promulgar los planes reguladores que normativicen el uso del suelo, entre otras cosas. Una vez teniendo claro el marco legal, el objetivo esencial es el desarrollo y aprobación de planes reguladores, puesto que éstos instrumentos son muy necesarios. Es mejor crear normativa que regule la protección del ambiente que carecer de ella. No hay un supuesto intento por parte de los accionantes de protección del recurso natural costarricense; todo lo contrario, se observa una intención de proteger intereses particulares, como lo son la permanencia única de los IFAS como instrumento de medición ambiental. Su intención es mantener en el tiempo los IFAS como instrumentos de análisis ambiental, obviando que la ciencia y la técnica, artículos 16 y 158 de la Ley General de la Administración Pública son los parámetros que debe preponderar a fin de determinar cuáles metodologías y técnicas serán en un futuro las más adecuadas para brindar una efectiva protección del medio ambiente. El establecer cinco años al periodo de transición en el artículo 1 es establecer parámetros objetivos en el tiempo para el desarrollo de instrumentos ambientales que impliquen progresividad. Las herramientas de agilización en los artículos 2 y 3 son una suerte de normas transitorias que como el derecho transitorio tienen como propósito facilitar el tránsito entre escenarios jurídicos, condicionado dicho tránsito por el motivo, la finalidad y contenido. Es temerario afirmar que herramientas de agilización son excepciones, cuando la Administración Pública está obligada a aplicar integralmente el ordenamiento jurídico existente (artículo 11 constitucional), de modo que las autorizaciones y excepciones tienen un componente jurídico, no lingüístico, no puede ligarse el concepto excepción a una forma de apartarse de la regla ni de la normativa, sino a una forma diversa de aplicar las normas sin que se violenten las mismas. Las excepciones están ligadas a la forma en que se pueden presentar las variables ambientales, lo que en el fondo no se quiere es que se tenga la posibilidad de aplicar modelos de fragilidad ambiental diferentes a los IFAS. Es decir, el problema no es ambiental, es como se indicó anteriormente un problema de índole personal. De la norma marco de evaluación en el Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Capítulo VII de “Evaluación Estratégica” donde se regula la planificación del suelo con premisas generales, y que se materializa, para la debida implementación mediante el Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE que establece los procedimientos. Con él se incorpora la variable ambiental en la planificación nacional de uso de suelo en tutela del artículo 50 constitucional, para garantiza el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y el derecho del desarrollo sostenible, el cual es de acatamiento obligatorio a nivel nacional. En esos términos la Administración Pública debe aplicarlo, pero además, se debe considerar que no es inmutable porque puede ser modificado o hasta derogado si así lo determina el Poder Ejecutivo. Aunque aquí no (sic) estamos derogando o modificando ningún decreto ejecutivo, debe quedar claro que no se puede perpetuar un Decreto Ejecutivo, y mucho menos un decreto técnico, por el contrario deberá ser dinámico y ajustarse a los avances de la técnica y la ciencia, desde luego siempre respetando el principio de no regresión. Sobre esto informa el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), que la norma no regula en si ningún otorgamiento de permisos para proyectos específicos. Los proyectos específicos seguirán requiriendo la evaluación ambiental correspondiente, y seguirán sujetándose a la matriz de uso de suelo según la vulnerabilidad acuífera (denominada comúnmente “Matriz de Poas”), hecha de aplicación extensiva para todos los cantones, por disposición de ésta Sala Constitucional, hasta que no sea sustituida por otra elaborada por SENARA a partir de un proceso participativo. El artículo 16 del decreto impugnado, simplemente se refiere a la metodología que se va a utilizar para la evaluación hidrogeológica de los planes reguladores, es decir para un tema de evaluación ambiental estratégica. La norma tiene un criterio técnico que la respalda, no es como afirman los accionantes. La metodología la establece SENARA como entidad técnica y con competencias legales en materia de protección de recurso hídrico. En tal sentido, en aplicación de criterios de la ciencia y de la técnica dividió dicha metodología en tres etapas: diagnóstico, estudio hidrogeológico y políticas de manejo de riesgo del recurso, lo cual es técnicamente correcto. Lo que regula el numeral 16 es la Evaluación Ambiental Estratégica para planes reguladores, no para permisos de construcción de proyectos, ni formas específicas de proyectos. Hay que generar gran cantidad de investigación hidrogeológica, entre ella información de la litología a través de las perforaciones de pozos, lo que se ocupa en gran cantidad para obtener información técnica y confiable, con la cual en este momento no se cuenta en todas las áreas del país. La consideración de que el 76% del país tiene potencial hídrico, fue realizado con base en información preliminar, por lo que no es posible para el SENARA validar dicha información, sin la ejecución de los estudios hidrogeológicos. La información existente en la entidad y que permite más confiabilidad se encuentran localizadas en las zonas urbanas o en zonas cercanas a estas, tal y como se puede comprobar en un mapa levantado al efecto, en el cual se pueden visualizar todos los puntos de las perforaciones y las zonas urbanas a nivel nacional. De dicho mapa se logró determinar que la información de los pozos se concentra aproximadamente en un 30% del territorio nacional y que coinciden en gran medida con las zonas urbanas, incluida una zona “buffer” (sic) de hasta 2 km alrededor de las zonas urbanas. El avance en materia de aprobación de planes reguladores se hace con la propuesta metodológica del SENARA, para determinar las zonas prioritarias del país en que se llevarán a cabo dichas investigaciones hidrogeológicas durante la vigencia del decreto, definiendo tres fases. De conformidad con el informe, se detallan de cada una de las fases los diferentes ítems que los componen. Así, para el diagnóstico primero se revisa la información geológica, uso de suelo, climatológica e hidrogeológica existente en el área del cantón a analizar (en el informe se detallan las instituciones que pueden contener esa información, las variables que se revisan, entre otras cosas visible a folio 73 del escrito). De segundo se valora toda la información recopilada y analiza la escala de trabajo, cantidad, calidad y distribución espacial de los elementos en la zona de estudio. Tercero, se integran los resultados del diagnóstico de información hidrogeológica en un mapa de diagnóstico de la información, la cual se hace con base en la información recopilada para identificar dos zonas: La zona 1 con suficiente información geológica e hidrogeológica y escala (desde 1:5000 y 1:50.000) con posibilidad de realizar el modelo hidrogeológico, la vulnerabilidad, zonas de protección y las zonas de recarga, para la incorporación del componente hidrogeológico en los planes reguladores; en cuanto a la zona 2 se constituye por aquellas áreas con las que no se cuenta con suficiente información, según es descrita para la zona 1. Cuarto, con base en la definición de las áreas potenciales de crecimiento del cantón y los resultados del diagnóstico de la información recopilada, se tiene que elaborar la propuesta de los estudios hidrogeológicos para realizar el modelo hidrogeológico, la vulnerabilidad y recarga acuífera, de las zonas con suficiente información hidrogeológica y de las zonas de crecimiento proyectado, todo con base en la definición de los requerimientos técnicos (levantamiento geológico, análisis de suelos, pruebas de infiltración, perforaciones exploratorias, etc.) necesarios para valorar dichas zonas de acuerdo a los términos de referencia establecidos en la Fase 2 – Estudio hidrogeológico. Todo esto sirve para definir los requisitos o términos de referencia para ejecutar el estudio hidrogeológico. Fase 2 para la elaboración se toman en cuenta los resultados de la fase anterior y deberán cumplir con los términos de referencia definidos por el SENARA. Dichos estudios hidrogeológicos estarán enfocados principalmente a las áreas de estudio con información hidrogeológica y/o con crecimiento proyectado. Los productos finales de esta fase dará como resultado un mapa de zonificación de áreas de manejo hidrogeológicas y de propuesta de manejo del uso del suelo para la sostenibilidad de la calidad y cantidad del recurso hídrico subterráneo, atendiendo lo dispuesto en las leyes vigentes, así como, otros lineamientos de manejo existentes (por ejemplo: matriz de vulnerabilidad). Se deberá elaborar el Estudio Hidrogeológico con el fin de evaluar el modelo hidrogeológico conceptual de los acuíferos, la vulnerabilidad intrínseca a la contaminación, zonas de recarga, zonas de protección de las fuentes de agua, a fin de contar con la zonificación hidrogeológica y propuestas de manejo de los sectores del cantón determinada como: Zonas con suficiente información hidrogeológica para realizar los estudios hidrogeológicos (Zonas tipo 1, Fase 1), y Zonas de crecimiento proyectado pero no cuentan con la suficiente información para realizar los estudios (Zonas tipo 2, Fase 1). La escala de trabajo para todos los productos a generar tendrá un escala definida en el diagnóstico de la información (entre 1:5000 a 1:50.000) como mínimo. El sistema de geo-referenciación corresponde a la cuadrícula Lambert Costa Rica Norte y/o el sistema de CRTM05; la base geográfica es con las curvas de nivel y elevaciones cada 10 metros del programa de Regularización y Catastro y con intervalos cada 5 metros cuando exista la disponibilidad de la información. La presentación debe cumplir con requisitos físicos y digitales descritos en el informe, tipos de programas de cómputo de sistemas de información geográfica. El SENARA elaborará la zonificación hidrogeológica que incorpora los resultados de los apartados anteriores en un Mapa de Zonificación Hidrogeológica, al integrar al menos los siguientes mapas: hidrogeológico, zonas de recarga, vulnerabilidad Intrínseca a la contaminación, y de zonas de protección y de captura de las fuentes de agua. Deberá incluir las propuestas de manejo del uso del suelo en relación a la recarga, vulnerabilidad y zonas de protección y de captura de fuentes de agua, que incorporará la variable hidrogeológica en el proceso de los planes reguladores para el cantón investigado, tanto para las zonas donde se realizó el estudio hidrogeológico como para las otras zonas del cantón. Las zonas que se determinen sin información, se clasificarán como zonas de vulnerabilidad alta y los proyectos futuros de impacto, deben presentar los estudios hidrogeológicos detallados, con lo cual, se aplicarían las regulaciones de la Matriz de Criterios de Uso del Suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico, hasta que se cuente con los estudios hidrogeológicos. La Fase 3 se refiere a la definición de las políticas de manejo que consiste en el proceso de definición o construcción de propuestas alternativas de zonificación del uso del terreno con las municipalidades de los resultados de la Fase 2, en los casos que así se requiera, por diferencias entre la situación actual y las regulaciones que se definen a partir de los EHG y las regulaciones de la matriz de vulnerabilidad vigente. El Plan Regulador integra además de las regulaciones que se establecen a partir del estudio hidrogeológico, las establecidas por los otros componentes de carácter ambiental, social y económico, incluso con procesos participativos liderados por SINARA y la Municipalidad. Entre otras cosas, esta metodología, definida y aprobada por el Acuerdo de la Junta Directa de SENARA 4975 de la sesión ordinaria 669-15 del 27 de abril de 2015, se basó en la posibilidad de llevar a cabo los estudios hidrogeológicos para su inclusión en los planes reguladores, en primera instancia en las zonas con información hidrogeológica, que coinciden con las zonas urbanas y las de crecimiento urbano futuro, con la necesidad de proteger durante la vigencia de la transición creada en el Decreto impugnado, pero no significa que las otras áreas no se estudien, o que quedan desprotegidas, por cuanto todos los casos de proyecto constructivo particular deberá cumplir con la evaluación ambiental, y la aplicación de la matriz de criterios de uso del suelo emitida por SENARA. En cuanto a los alegatos de los accionantes sobre el mapa de capacidad de uno del suelo (el cual estaría cubierto por el Decreto de los IFA), el cual no requeriría una excepción y menos un nuevo requisito como el establecido en el artículo 21. Sobre esto las autoridades informan a la Sala que uno de los inconvenientes de la metodología IFA, es que posee un fuerte componente geológico que tiende pesar más que los demás componentes, lo que desvirtúa las capacidades de carga reales del ecosistema y subestima los valores de otros de sus componentes. Interesante lo anterior para determinar claramente que la intención de al menos uno de los accionantes es que se traten de proteger los IFAS, más que la variable ambiental. La importancia de analizar de qué manera se trata el riesgo dentro de la metodología se debe, a que en Costa Rica, se conduce el manejo de amenazas naturales independientes a la planificación del desarrollo y esa falta de integración entre ambos aspectos ocasiona fuertes pérdidas sociales, económicas y ambientales. Lo anterior puesto que los IFAS, mas que variable ambiental, analizan aspectos de morfología. Como es de notar existe un fuerte vínculo entre lo que es un ordenamiento adecuado que incorpore el medio geofísico sobre el cual se piensan hacer desarrollos o actividades; impulsando así una adecuada gestión de riesgo que busque reducir la vulnerabilidad de la población con el fin de impulsar al desarrollo sostenible del país. La idea es esa, el desarrollo sostenible. Y este decreto genera un avance en lo indicado. Por ello, los IFAS no pueden ser el único componente, es uno entre varios elementos que son necesarios para determinar vulnerabilidad ambiental. Hay progresividad porque las municipalidades poseen información más detallada en materia de suelos, pues lo pertinente es utilizarla. Claro, lo anterior puede violentar la actividad privada de uno de los accionantes. Se debe ser claro, la permanencia en el tiempo de la metodología IFA está ligada a intereses particulares y no públicos. Incluye una serie de elementos técnicos solo vinculados con los IFAS que implica un análisis de mera legalidad. No existe, además, transferencia alguna de competencia, por el contrario, se observa una actitud de coordinación institucional, protegiendo aspectos ligados al interés público y a la protección del ambiente. Esa coordinación no violenta la competencia, la implementa en ligamen con los intereses que tutela cada ente del Estado. Sobre la impugnación del artículo 22 del Decreto Ejecutivo impugnado (amenazas naturales cubiertas por los IFA) y los riesgo de usar un mapa a escala 1:50.000. Niegan las autoridades públicas que exista la infracciones apuntadas por los accionantes. Para ello se apoyan en la definición dada dentro del Vocabulario Controlado sobre Desastres por el Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe (CRID), que transcribe y se comenta que las amenazas pueden tener diferentes orígenes, los modelos de desarrollo actuales han impulsado a que los seres humanos manipulen, distorsionen y degraden el medio ambiente donde se desenvuelven, ocasionando que actualmente se hable más de amenazas socio-naturales en vez de las naturales. El decreto se concentra en evitar estas situaciones, a su vez la CNE mantiene su competencia, y actúa cuando se da una amenaza como también cuando hay un desastre. Las amenazas socio-naturales se crean en la intersección del medio ambiente natural con la acción humana y representan un proceso de conversión de recursos naturales en amenazas. Los cambios en el ambiente y las nuevas amenazas que se generan con el cambio climático global son el ejemplo más extremo de la noción de amenaza socio-natural. Las amenazas socio-naturales mimetizan o asumen las mismas características que diversas amenazas naturales. Se intenta mitigar, no obstante siguen latentes, pero no significa regresión. Las tres causas fundamentales que dominan los procesos de desastres son: la vulnerabilidad humana (de la pobreza y desigualdad); la degradación ambiental por el abuso de las tierras (por ello el tema del decreto), y el rápido crecimiento demográfico. Concluyen que regular significa avanzar. Sobre la definición de vulnerabilidad se entiende (lo que se transcribe parcialmente) como “… el factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos expuestos ante una amenaza…” y señalan que la principal característica de la vulnerabilidad es que es eminentemente social, como bien aquellas que le impiden a un sistema humano adaptarse a un cambio del medio ambiente. La solución la establece la disposición 22 del Decreto, con los mapas 1:50.000 que con de orientación general, y son eso, escala. El riesgo se reduce para que la población y elementos expuestos no sufran efectos de una amenaza que se transforme en desastre. Existe un fuerte consenso científico y académico en cuanto a las metodologías para medir el factor de amenaza, pero para la vulnerabilidad no hay comúnmente aceptadas, lo que es poco lógico pero se debe a la naturaleza cualitativa, variabilidad de los diferentes contextos y escalas requeridas para el análisis, lo que también sucede con los IFAS. La Unidad de Investigación y Análisis de Riesgo de la CNE, como Unidad Técnica brinda asesoría a las municipalidades para la elaboración de planes reguladores, ésta provee de manera histórica y sistémica información de áreas de amenazas como insumos para la elaboración de planes reguladores, contándose a la fecha con la información que se detalla en el oficio IAR-OF-513-2015, que describe el tipo de producto (mapas de deslizamientos, flujos de lodo, potencial de inundación, fallas geológicas, etc.) y la escala de trabajo o cobertura (nacional o cantonal, dependiendo del estudio). La Comisión Nacional de Emergencias genera información para que las municipalidades tengan referencias para elaborar sus planes. Asimismo, el artículo 3 cuestión es de uso facultativo y no preceptivo para las municipalidades, por cuanto indica que los gobiernos locales podrán utilizar la información generada por la CNE sobre amenazas naturales. En materia de planes reguladores, la CNE únicamente desarrolla competencias de asesoría a los gobiernos locales sin que sea necesario desarrollar trámite alguno ante esa instancia en materia de revisión y aprobación de planes reguladores. No puede hablarse de excepción si no existe un procedimiento, por lo que el argumento del accionante en este aspecto carece de fundamento. En cuanto al inciso c) del artículo 23 del Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores, las autoridades manifiestan que de la lectura pormenorizada del artículo, se extraen varios aspectos claves: a) Las municipalidades podrán (no vinculante) utilizar una metodología flexible, debiendo exponer ante la SETENA el necesario uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Parte III); b) Se debe demostrar el necesario uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Parte III); c) Se deben indicar los motivos por los cuales la metodología establecida NO es aplicable en el territorio que se está evaluando; d) Se debe de argumentar TECNICAMENTE el hecho de que la metodología utilizada GARANTICE la efectiva materialización de la evaluación ambiental estratégica de la propuesta del Plan Regulador. Estas metodologías alternas a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 31849, no opera en un marco de plena libertad. Por el contrario, deben tener un rigor técnico-científico, de manera tal que la introducción de la variable ambiental a la propuesta de plan regulador sea para lograr un efectivo desarrollo sostenible. Además, el análisis técnico-jurídico de la metodología propuesta, es decir, conforme al bloque de legalidad. El inciso en comentario, traslada a la Administración la facultad de efectuar el estudio de la metodología propuesta, la cual debe cumplir con el rigor técnico-científico para ser aceptada. En ningún momento se está permitiendo el uso de metodologías de manera antojadiza. Debe exponerse, como demostrarse su necesario uso, e indicar los motivos por los cuales la metodología del Decreto Ejecutivo No. 31849 no es aplicable en el territorio que se está evaluando. Todo lo anterior de conformidad con el artículo 50 constitucional. Alegan que pueden existir medidas sustitutivas, sobretodo porque los IFAS poseen un alto componente geológico y no liga elementos vinculados a los ecosistemas, a la actividad biológica y a los esquemas de contaminación en general. Existen intereses particulares para que una metodología se perpetúe y se convierta en una “norma pétrea”. Una norma así otorga inmutabilidad a una cláusula, institución, principio o valor que, en determinado momento histórico, se estima primordial, mediante la prohibición de su reforma. Ello puede implicar que, con el paso del tiempo, la voluntad del pueblo se vea atada a determinadas definiciones u opciones que ya no corresponden a sus valores y que no satisfacen sus necesidades. Toda sociedad evoluciona incesantemente y todo hombre aspira a su continuo desarrollo, lo que da lugar a que se gesten de manera constante nuevas aspiraciones, ansiedades y creencias, realidad que no puede reprimirse o contenerse por la sola virtud de una fórmula jurídica, aunque ésta sea la norma suprema. La aplicación de una metodología flexible no significa que se dejen a la libre sin ningún rigor técnico, por el contrario, los profesionales de la SETENA deben analizar dicha metodología, deben de apegarse al bloque de legalidad existentes (tanto técnico como jurídico), además de comprobar de manera fehaciente que dicha metodología es la más adecuada, inclusive por encima de la establecida en el Decreto Ejecutivo 32967. Debe de justificarse debidamente la utilización de una metodología sustitutiva, debe existir un nexo entre ciencia y técnica. El Decreto 39150 se adapta a la realidad, que busca una mejora del proceso a seguir para formular y aprobar planes reguladores, lo cual conlleva como finalidad identificar los usos del suelo para beneficio del ambiente. En cuanto a contravenir el Decreto Ejecutivo 31849 y 32967 que establecen la variable ambiental en los planes reguladores, se trata de decretos que entraron en vigencia en los años 2004 y 2006, respectivamente. Han pasado un promedio de diez años, y señalan la necesidad de mantenerse al tanto de cambios en la sociedad, el comercio y la economía. La tecnología representa progreso, cambio y mejoras en las condiciones de vida. De eso ha sido testigo la humanidad, citando varios ejemplos, entre ellos la “revolución informática” que promovió avances radicales en las tecnologías de la información y las comunicaciones. El Derecho debe evolucionar y adaptarse a las nuevas tecnologías existentes, el inciso c) del D.E 39150 viene a considerar este desarrollo científico y tecnológico, permite metodologías para agilizar el procedimiento de aprobación de planes reguladores, y emplear nuevos métodos para incluir la variable ambiental. El Estado debe crear normas que admitan la posibilidad de proteger y conservar el medio ambiente, sin que ello signifique una desmejora del mismo, pues el rigor técnico y científico se debe mantener y mejorar. Por ello, no se contraviene lo señalado en el Reglamento General de Evaluación de Impacto Ambiental. Cuando el decreto de los IFA “permite el uso de un instrumento alternativo, empero de forma complementaria”. No puede crearse confusión sobre la metodología alternativa a aplicar, pues el inciso “c” del mencionado artículo 23 establece una posibilidad; se indica al respecto: “Los Gobiernos Locales podrán utilizar esta herramienta para exponer ante la SETENA el necesario uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Parte III)” (subrayado agregado). Como se observa, queda a discreción de las Municipalidades, optar por la utilización de esta herramienta, debiendo exponer, y demostrar técnica y científicamente, el por qué del necesario uso de la metodología adoptada, su conveniencia y su búsqueda en el beneficio de la colectividad y no a un interés particular, inclusive para aquellas generaciones que no han nacido. En cuanto se discute el inciso c) del artículo 24 del Decreto Ejecutivo impugnado, las autoridades manifiestan que no es cierto que se pide el formato digital PDF, lo cual es falso, ya que la norma se limita a indicar que el formato es digital (apartado 6.11.3 del anexo 1). Mediante el DE-39150 la Administración está especificando que el formato debe ser shapefile. Es falso también que el formato shapefile sea abierto, ya que si bien es cierto es editable, puede mediante los recursos tecnológicos existentes hoy en día, limitarse e inclusive anularse su modificación. No es cierto que al solicitar lo que detalla el inciso “c” del artículo 24 se busque desacreditar la significancia que tiene la cláusula de responsabilidad ambiental, ya que es deber de la SETENA, verificar que la información aportada por el proponente sea verídica, de lo contrario no existiría un rol fiscalizador que cumplir por parte de esta Secretaría Técnica. Esta tarea es técnicamente imposible realizarla con una imagen del mapa en cualquier formato digital (sea PDF, JPG, BMP, o cualquier otra), ya que el proceso de fiscalización no es sobre un mapa o dos. Solamente para el índice de fragilidad ambiental de geoaptitud se deberían integrar más de 25 diferentes coberturas o capas temáticas, lo cual sólo es posible con ayuda de los sistemas de información geográfica y las capas en el formato adecuado para su sobre posición, siendo uno de estos formatos el shapefile solicitado en el DE-39150. Por otra parte, el proceso de fiscalización continúa, y es tarea de la Administración garantizar a la ciudadanía que el mismo tuvo lugar. Si se anula la posibilidad de que SETENA tenga acceso a los formatos shapefile y, por el contrario, solamente se presentan los archivos en formato de imagen, los procesos de fiscalización siempre se llevarán a cabo, pero demorarán el doble o triple del tiempo que teniendo los archivos shape, ya que previo a cualquier evaluación técnica, se migrarán los datos de imagen a archivos shape, lo cual es un proceso lento. La anulación de la resolución de la Comisión Plenaria 382-2009 efectivamente se dio por utilizar una técnica legal incorrecta, de ahí que, se ordenó en los expedientes la incorporación individual en formato shapefile. A la fecha no existe ni un solo caso en donde los proponentes se rehúsen a entregar la información en los términos requeridos. En cuanto a los problemas de los objetivos aclaran que no es cierto que se deba regresar a una metodología única puesto que será la nueva norma la que defina si efectivamente se trata de solo una metodología o más alternativas; en segundo término que no habría tal incertidumbre cuando el DE-39150 constituye una facultad, es decir, puede utilizarse una metodología diferente, pero no es obligatorio. De igual manera, la posibilidad de utilizar metodologías sustitutivas tiene lugar durante un periodo específico, tal cual lo dispone el 39150. Emitido un nuevo decreto, esa será la norma que rige hacia delante. Que hoy se tenga una metodología del Decreto No. 32967, y que el decreto impugnado disponga de un método alterno durante 5 años, para quien lo decida es facultativo. Sobre los reclamos de asimetría en las zonificaciones ambientales de los planes reguladores, aclaran que los resultados del diagnóstico ambiental que hoy conocemos como zonas de IFA integrado, no son ni han sido sustitutos de la zonificación del plan regulador. Para ello, remite al apartado 2.2.2. del Anexo I del Decreto Ejecutivo No. 32967. La Comisión Mixta surgió como un cuerpo asesor de la SETENA, cuando ésta no tenía la experiencia ni el insumo humano necesario para valerse por sí misma, situación que 10 años después ha variado drásticamente. En el año 2006, por Decreto Ejecutivo 32992 se efectúa una modificación al artículo 6 del Decreto anterior, manteniéndose la calidad de asesores. Su función principal radica en asesorar y en ningún caso se deduce que sean vinculantes sus recomendaciones o resoluciones (en caso de emitirlas). La Comisión Mixta surgió en un momento histórico y para un propósito particular, que dista mucho de la realidad (2015). Diez años después, la SETENA posee la capacidad técnica y jurídica para emitir sus propias normas, sin necesidad de convocar la Comisión Mixta. Reconocen las autoridades la obligación legal que tienen las municipalidades en la Ley de Planificación Urbana (artículo 15) para dictar los planes reguladores, de ordenar el territorio, que ha sido una tarea casi titánica para algunas, pero irónicamente los trámites exigidos no son el problema, sino la tramitología a cargo de algunas instituciones, y los tiempos de respuesta de esos trámites. De ahí que se iniciaron conversaciones con varias instituciones, entre ellas SETENA, SENARA y el INVU, quienes tiene a cargo la mayor carga de los trámites exigidos para la aprobación de los planes reguladores. De ahí es que se llegó a un consenso de agilizar los trámites y se buscó un instrumento que posibilitara esa agilización en dichas instituciones, agilizando no obviando los trámites, como quieren hacer creer a la Sala los señores Sagot y Astorga. El Decreto pone en ejecución medidas correctivas y de urgencia para la aprobación de los planes reguladores tan necesarios para ordenar el territorio, de ahí su importancia y necesidad. No se eliminan los procedimientos y requerimientos a seguir con la aprobación de un plan regulador; lo que hacen es aligerar o agilizar la tramitación en las entidades encargasa a dar los vistos buenos al plan, incorporando estudios necesarios y técnicos que posibiliten igualmente la protección del ambiente, sin frenar el desarrollo urbano y de otras actividades humanas, incluidas en estos instrumentos reguladores denominados planes reguladores o de ordenamiento territorial. Las autoridades repasar varios artículos del decreto ejecutivo impugnado, entre ellos, para defender el artículo 1° pues no elimina la elaboración de estudios, o la aprobación de estos, lo que se hace es indicar de manera general, que van a existir herramientas de agilización que pueden utilizar las Municipalidades en las diferentes etapas del Plan Regulador, y ante las diferentes instancias que desde ya, y mediante acuerdos publicados en La Gaceta, aceptaron dar un tratamiento especial al tema de los estudios requeridos en la elaboración de un Plan Regulador, sin eliminarlos, lo que se ha dicho. Incluso señalan que los artículos 6, 7, y 8 describen la potestad de policía del INVU no solo en estos casos sino en todo lo concerniente al ordenamiento territorial. Repasa las competencias legales de la Dirección de Urbanismo, en cuanto se le otorga la potestad de examinar y visar planos, previamente a la aprobación municipal, informar o denunciar a las corporaciones municipales, la comisión de infracciones graves a la Ley de Planificación Urbana o al Plan Regulador Local, y si es del caso, ordenar la suspensión de obras, para lo cual podrá requerir el auxilio de las autoridades de la fuerza pública. Repasando los artículo 16 y 17 de la mencionada Ley, señalan que a todas luces se constata la necesidad imperiosa de lograr la creación e implementación de planes reguladores que lleven a la protección del ambiente y ala correcta distribución del territorio en todos los campos para así lograr una mejor convivencia de los seres humanos y la naturaleza. Sin este orden, -previamente regulado- y para lo cual ha nacido el Decreto cuestionado, no podemos avanzar, y de ahí la necesidad de las herramientas de agilización las cuales van de la mano con una correcta fiscalización por parte de diferentes instituciones y ciudadanía en general. El Decreto permite solicitar fondos de pre inversión no reembolsables del MIDEPLAN para reactivar el proceso o iniciarlo, aspecto que es muy positivo para la mayoría de las municipalidades del país ya que algunas tienen insumos desactualizados, algunos ya no tienen presupuesto propio y otros no han podido ni siquiera iniciar y han transmitido al INVU su interés de aprovechar el Decreto para poder aprobar o reactivar en un tiempo más corto la herramienta que por muchos años tienen en el olvido por falta presupuestaria. Para el INVU, el trabajar con prioridades de atención es mucho más ordenado, ágil y rápido porque permite organizar el poco personal, en zonas de atención para poder dar seguimiento conjunto y coordinado al desarrollo de la herramienta. Sobre los presuntos problemas de los recursos presupuestarios, señalan que para que las autoridades del SENARA aporte a los municipios la información técnica en materia de vulnerabilidad hidrogeológica, la CNE aporte a los municipios la información técnica en materia de amenazas naturales, y el INTA aporte a los municipios la información técnica referente a la capacidad de uso de suelos, los recurrente indica que: “Tampoco queda claro si dichas entidades cuentan con el presupuesto para realizar dichos estudios”. Señalan, en atención a lo anterior, que el Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR instaura en el artículo 28 una herramienta de apoyo para que los entes de la administración pública, involucrados en el proceso de revisión de la variable ambiental como en la aprobación de planes reguladores, gestionen durante la transición recursos de preinversión reembolsables para elaborar los estudios pertinentes al establecer que “MIDEPLAN procurará brindar apoyo a los órganos y entes de la Administración Pública y a los Gobiernos Locales que realicen procesos de revisión y aprobación de planes reguladores en el período de transición, para la gestión de recursos de preinversión de naturaleza reembolsable, acorde a sus normativas, programación y disponibilidad financiera, así como de otras fuentes de financiamiento y asistencia técnica nacionales o internacionales” (el subrayado agregado en el informe). La herramienta prevé el uso de otras fuentes de financiamiento incluyendo las derivadas de la cooperación internacional. Asimismo, en el artículo 19 del Decreto Ejecutivo cuestionado se establece que durante el período de transición, el MIDEPLAN priorizará en la revisión de solicitudes de financiamiento para la incorporación de evaluaciones hidrogeológicas a través de Fondo de Preinversión.

Afirman las autoridades que si se declara inconstitucional el Decreto Ejecutivo hay una pérdida de oportunidad para el Estado. En la última década, Costa Rica ha crecido desmesuradamente en desarrollo habitacional, recreativo y turístico, dejando atrás rígidas estructuras planificadores que datan del siglo pasado. Sin embargo, no se ha podido seguir un paso paralelo al desmesurado crecimiento, en cuanto a la planificación territorial, necesaria para el desarrollo y para la protección del ambiente. La mayoría de los planes reguladores, y sobre todo los costeros, han sido superados por la construcción de una serie de establecimientos de la organización social, que al momento de la planificación vigente, eran impensables. Pese a ello se ha seguido permitiendo el expansionismo social y estructural dejando atrás el orden y la planificación. Así aportan ejemplos de la provincia de Guanacaste, en el que puede observarse que en su mayoría superan los diez años de emisión, lo que evidencia que la realidad no está ajustada a lo regulado por los gobiernos locales, situación que ha provocado la génesis de un desorden estructural en los sectores costeros, donde ha prevalecido la decisión del particular sin respeto alguno al orden social. Por esta razón, y ante la necesidad de ordenar la zona costera, nace la urgente obligación de actualizar la planificación local, en procura de resguardar los terrenos ubicados en zonas costeras, y reglarlos en pro de los mismos costarricenses. No actualizar esta condición de planificación, no solo podría provocar un desastre estructural en la zona costera, sino paralizaría la actividad económica golpeando la zona costera que ha visto mejoría a consecuencia de la repoblación de las costas. El Decreto en cuestión provoca uniformidad en la regulación de la planificación territorial, respetando en todo momento la esencial variable ambiental. Paralizar esto significa un serio retroceso que ejemplifica con gráficos. Permite también la integración de políticas y objetivos de desarrollo, que en la zona costera se concentra en la ZMT como un área dispuesta para tal fin, con las limitaciones que tiene, el desarrollo solo será posible donde no exista PNE, lo que quiere decir que a priori se excluyen para fines de inversión y desarrollo las áreas cubiertas por bosque, las áreas de aptitud forestal, manglares, humedales y parques y reservas en general. También contribuye a la armonización de políticas e instrumentos de política, que de acuerdo con el decreto 7841-P la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Turístico corresponde al ICT, con colaboración del INVU y el MIDEPLAN. Al ICT le corresponde la superior y general vigilancia de todo lo referente a la ZMT. La administración de la ZMT corresponde a los Municipios, y está ligada al proceso de planificación de tres niveles: Plan Nacional de Turismo, Plan general de uso del suelo en la ZMT y planes reguladores costeros. Estos últimos corresponden a un instrumento de política para impulsar el desarrollo ordenado de la ZMT. Los planes reguladores costeros se elaboran y aprueban por el Reglamento emitido por la Junta Directiva del ICT, denominado Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros, en el que se especifican los aspectos relevantes para el desarrollo de la planificación y futuro desarrollo de las zonas costeras. Entre estas normas, el manual se refiere a aspectos tales como las areas costeras no incluidas en el desarrollo de la ZMT (PNE por ejemplo), el manejo de la variable ambiental (ante SETENA y la licencia ambiental), manejo de la variable social (dentro de la variable ambiental se incluye la evaluación social, entre ellos censos, potencialidades y restricciones al turismo, y productivo). Incluye también la distribución equilibrada de usos del suelo para promover la participación a los diferentes actores en el desarrollo integral del espacio turístico en la ZMT, entre otras cosas. Piden declarar sin lugar la acción.- 7.- El señor Rosendo Pujol Mesalles, en su condición de Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, informa que en cuanto a la legitimación que otorga el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el caso concreto considera que existe una suerte de interés directo de la parte accionante, que tiende a confundir o solapar ese interés de la colectividad con sus intereses particulares. El accionante desarrolla parte de su labor profesional brindando servicios especializados en materia ambiental, y omite la invocación al tipo de legitimación que pudiera asistirle. También se refiere a la legitimación que otorgan los intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, como también a la legitimación institucional otorgada taxativamente al contralor general, procurador general, fiscal general y el defensor de los habitantes. En ninguno de estos supuestos los accionantes detallan con claridad y precisión cuál es la legitimación que les asiste para reclamar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. Expone a la Sala en detalle las motivaciones que tuvo el Poder Ejecutivo para la emisión del Decreto 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores. Así señala el Vigésimo Primer Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible 2014 en el informe sobre Marco normativo, institucionalidad y conflictividad del ordenamiento territorial, en el que se señala “… bajo desempeño de la institucionalidad para aprobar estos planes es reflejo de problemas profundos del ordenamiento territorial costarricense”. El antecedente al decreto impugnado establecido en el inciso c) del artículo 5 del Decreto 38728-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN Reglamento para agilizar las acciones de revisión y aprobación de Planes Reguladores Locales y Costero, con el fin de identificar en forma conjunta desde el Poder Ejecutivo las soluciones para avanzar en procesos de revisión y aprobación de planes reguladores. En este Decreto se creó una comisión interinstitucional conformada por representantes de los Ministerios de Ambiente y Energía (coordinador); Agricultura y Ganadería, Vivienda y Asentamientos Humanos, Planificación Nacional y Política Económica, un representante del INVU, y el Secretario General de la SETENA y Gerente General del SENARA. Con el mandato de 45 días para establecer las acciones transitorias inmediatas para agilizar el proceso de revisión y aprobación de planes reguladores, como aquellas dirigidas a generar una solución integral a la parálisis e inseguridad jurídica existente en el tema. Se realizó un inventario en materia de planes reguladores y se generó una matriz que se aporta digitalmente al expediente. En el plazo de los 45 días se presentó una propuesta técnica a través de la cual el Poder Ejecutivo coadyuvaría con los gobiernos locales para agilizar los procesos de confección, revisión y aprobación de los planes reguladores y su respectiva variable ambiental. Se analizó la legislación en el ordenamiento jurídico, insumos de información requeridos, o bien de la inclusión de la variable ambiental, la revisión de informes de Auditoría de la Contraloría General de la República sobre el estado de los planes reguladores costeros y urbanos (DFOE-SM-IF-13-2009 del 30 de septiembre 2009 y DFOE-AE-IF-12-2014 del 19 de noviembre de 2014). En coordinación se tomaron diversos acuerdos institucionales que se detallan en el informe, entre ellos con la CNE sobre información de amenazas naturales y su incorporación en el ordenamiento territorial local, para lo cual se contó con el criterio técnico establecido en el oficio PRE-AL-OF-038-2015, emitido por la Presidencia Ejecutiva (oficio que se aporta). Se realizaron sesiones informativas con representantes técnicos y políticos, a efectos de conocer de una manera más directa sus inquietudes y soluciones. El 7 de mayo de 2015 se publicó en el Diario La Extra el aviso de la consulta pública formal a la cual se sometería el decreto ejecutivo por diez días hábiles. El texto estuvo disponible en los sitios web del MINAE, MIVAH, MIDEPLAN y el IFAM envió una carta invitando a las Municipalidades a que dieran sus opiniones. Se recibieron varias instancias que fueron detalladas en el informe a la Sala, pero a pesar de abrirse ese espacio los accionantes no se apersonaron a realizar observación alguna al documento consultado. Pasada la Consulta Pública y ante la gran cantidad de inquietudes de un grupo de gobiernos locales con territorio con alta vulnerabilidad hidrogeológica (considerado por la Sala Constitucional), se convocó a una sesión de trabajo especial para reforzar el proceso democrático y técnico científico para determinar adecuadamente los mecanismos que se establecerían en el decreto. Así las cosas y una vez desarrollado este espacio, se confecciona la versión final que una vez revisada y aprobada de manera definitiva, es firmada por los jerarcas de los Ministerios involucrados. Señala que el Poder Ejecutivo puede acordar la protección a las áreas que considere necesarias mediante leyes específicas como la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Forestal o la Ley de Aguas vigente. Lo mismo que una protección sistemática del medio ambiente a nivel micro (para realizar actividades concretas), como lo es el Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, y sus partes I y II, e instrumentos técnicos complementario como la Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica emitida por SENARA. Señala que los instrumentos de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) son complementarios. En primera instancia, es relevante destacar que la EAE es el mecanismo a través del cual se busca garantizar la incorporación de consideraciones sobre la protección al medio ambiente en las políticas, planes y programas. Dicha incorporación debe ser realizada desde el momento de la concepción de la política, plan o programa a ejecutarse dentro de un territorio determinado. La efectiva materialización de la EAE en un instrumento de ordenamiento territorial, se garantiza a través del uso adecuado de la información científica disponible, que a la vez permita que el Plan Regulador tome en consideración variables de protección ambiental general que posteriormente serán complementadas con estudios específicos. Costa Rica estableció que el mecanismo para verificar la incorporación de la EAE a los instrumentos de ordenamiento del territorio, sea la metodología IFA. En otras latitudes se utilizan otros métodos preventivos de carácter más orientador y que pueden desarrollarse de una manera más programática. Contrario a lo indicado por los accionantes, la EAE no puede ni debe pretender sustituir a los estudios específicos que cualquier actividad riesgosa para el medio ambiente debe desarrollar. La EAE se materializa como un elemento macro de carácter preventivo que alerta a las autoridades de la existencia de un sector del territorio que es vulnerable a nivel ambiental y que por ende, requiere de regulaciones urbanísticas más restrictivas y de estudios detallados que permitan entender el impacto de UNA ACTIVIDAD CONCRETA en ese territorio. Si hay altísima vulnerabilidad hidrogeológica, le es posible a la municipalidad tomar decisiones sobre el ordenamiento territorial adecuadas, señalando por ejemplo usos restrictivos y tamaños de lotes grandes. A través de un Plan Regulador no es posible vaciar por completo el contenido del derecho de propiedad, lo que hace necesario que se autorice el desarrollo de algunas actividades, las cuales deben estar sujetas a la realización de estudios micro y detallados al amparo del instrumento de Estudio de Impacto Ambiental. De manera que ambos instrumentos de protección al medio ambiente coexisten en una suerte de complementariedad, de forma que la EAE garantiza que se hayan tomado en cuenta la protección del medio ambiente en una política, plan o programa mientras que el EIA, es el instrumento que determina de forma precisa y concreta los riesgos y/o perjuicios que una actividad pueda generar al medio ambiente; a partir de estudios específicos con información de mayor detalle especial, que también permite proponer acciones preventivas y/o de mitigación. El Decreto impugnado busca en todo momento mantener la doble protección del medio ambiente a través de la EAE en los planes reguladores y del EIA, pero teniendo claridad en el entendimiento del fin último de ambos instrumentos, que es la protección del medio ambiente pero en escalas espaciales distintas. No hay una derogación de los instrumentos de protección al medio ambiente, sino que se faculta el uso de información científica disponible a nivel nacional, que permite perfectamente materializar la EAE en los planes reguladores locales, como tal no hay una “autorización a contaminar” afirmación incorrecta e imprecisa de los accionantes. Es consistente con todos los principios de la técnica de la planificación territorial, que se utilice la información científica disponible con una escala de menor detalle especial para la configuración de la EAE, debido a que es la EIA al que le corresponde complementariamente realizar las exigencias de información, con una escala de mayor detalle espacial. Esto estaría contenido en uno de los fines del ordenamiento territorial mencionado en el inciso a) del artículo 29 de la Ley Orgánica del Ambiente. En este orden de cosas, los Planes Reguladores constituyen un instrumento del ordenamiento territorial que se utiliza a nivel local y que permite complementar la protección de bienes ambientales, que de alguna manera no han sido cubiertos por la legislación de carácter nacional. La planificación territorial y en particular la planificación física de los asentamientos humanos como la determinación de sus patrones de crecimiento, constituyen importantes instrumentos para mejorar la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las ciudades y los sistemas urbanos. Algunas técnicas poderosas utilizadas a través del Plan Regulador para la promoción del desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente, son las siguientes: i) evitar el fraccionamiento en pequeñas propiedades de zonas ambientalmente vulnerables; ii) promover la concentración del crecimiento físico de los asentamientos humanos, evitando la construcción de caminos públicos fuera de los bordes de dichos asentamientos; iii) establecer zonas para el desarrollo de actividades dentro del territorio de un cantón, que eviten aumentar la vulnerabilidad ante las amenazas naturales (por ejemplo presencia o posibilidad de deslizamientos y/o de inundaciones) o bien, la existencia de bienes ambientales valiosos (como por ejemplo la presencia de acuíferos). Como fines del Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR son la ejecución de medidas correctivas y de urgencia para la aprobación de los planes reguladores en varias direcciones: Coordinación. El decreto parte de premisa básica, no se puede dar ordenamiento territorial sin trabajo coordinado, que en el caso implica el concierto de voluntades de funcionarios públicos y el ejercicio coherente y organizado de competencias. Véase artículos 1, 6, 7, 8, 11 y siguientes del decreto impugnado, obligación del Estado que obviamente ha mantenido la Sala Constitucional por resolución No. 2012-18371 en un caso de los accionantes en cuanto “… debe existir un alto grado de coordinación institucional, toda vez que se pretende hacer valer una política permanente de Estado que requiere conciliarse con otros derechos fundamentales” (sentencia 2010-13436). En el informe del Estado de La Nación se señala que “uno de los problemas institucionales que subyace el conflicto sobre la aprobación de planes reguladores deriva de la incapacidad de las diferentes entidades de ajustarse a una visión integral del ordenamiento territorial que balancee, los objetivos que cada una solicita desde su parcela específica con el objetivo principal de que las municipalidades cuenten con sus respectivos instrumentos de planificación territorial”. En estos esfuerzos se generaron espacios para coordinar a nivel interministerial, como a nivel de instituciones autónomas y el Poder Ejecutivo, lo que conllevó el desarrollo de procesos de concientización sobre la necesidad de crear procesos transitorios, que se tradujeron en acuerdos de Juntas Directivas tendientes a crear normativa interna de las distintas instituciones, a través de las cuales se permitiera la integración efectiva de todas sus competencias, orientándolas a un mismo fin y en un mismo decreto ejecutivo. Otro punto es el establecimiento de plazos dado el problema del incumplimiento de plazos y del rezago en la materia de ordenamiento territorial que supera más de los 45 años desde la entrada en vigencia de la Ley de Planificación Urbana, en aproximadamente 2/3 partes del territorio nacional. La Sala Constitucional ha sostenido en el caso del ordenamiento territorial que las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que las derivadas de las actuaciones de la Administración. Se destaca que la información base para desarrollar ordenamiento territorial debe ser tan accesible que pueda ser utilizada por cualquier gobierno local indistintamente de sus posibilidades financieras. Toda regulación en materia de protección del medio ambiente y desarrollo de ordenamiento territorial, debe necesariamente contemplar el uso de la información disponible como premisa, para lograr su efectiva aplicación y puesta en vigencia. El Decreto pone a disposición de los gobiernos locales la información básica disponible, de manera transitoria y sin incurrir en gastos adicionales, mientras que el Estado costarricense actualiza la información existente a una escala de mayor detalle espacial. Afirma el ministro informante que es perfectamente posible ofrecer la protección ambiental con la información disponible, en la escala y el detalle espacial que actualmente ostenta. El uso de dicha información, no va en detrimento de la calidad o finalidad del instrumento plan regulador. Otro aspecto adicional es la identificación de la información institucional, que se detalla en las instituciones públicas y que tienen un valor potencial. Se han invertido a lo largo de los años considerables cantidades de fondos públicos con el propósito de que las autoridades del país puedan adoptar decisiones basadas en la ciencia y la técnica y al servicio del interés público. Además, se indica la financiación para el ordenamiento territorial cuando establece la prioridad de ordenamiento territorial en los campos ambiental, agrícola, social, urbano, turístico, entre otros, y un catálogo de opciones de financiamiento con que cuenta el país tanto a nivel nacional como de cooperación internacional. Esto tiene un efecto multiplicador para el desarrollo nacional y local (art. 19 y 28 del Decreto). Finalmente, posibilitar la accesibilidad de la información y transparencia. Sobre el tema de los archivos digitales permite su acceso a los departamentos administrativos y a los habitantes; en tal sentido, el formato “shape” (o formato digital abierto, que sí puede ser eventualmente modificado, o bien manejado por el observador, para sobreponerlo sobre otras imágenes), fue reclamado por el mismo accionante en un recurso de amparo 11-012896-0007-CO. En todo caso, se partió de la premisa de que muchos gobiernos locales cuentan con estudios realizados en forma digital y que la impresión de los mismos para presentarlos nuevamente a la SETENA, además de implicar nuevos costos asociados, no permiten que la SETENA pueda contrastar de manera oportuna, la información presentada con la información existente en este formato. Adicionalmente, facilita el acceso a los terceros a todo lo presentado, lo cual promueve la transparencia y democratización de la información. Se desconoce las motivaciones que lleva al accionante en relación con este tema en particular, pues en el pasado ha incluso acudido a la vía constitucional exigiendo la utilización del formato shape, que como él mismo apunta, es de gran utilidad para cualquier interesado en acceder a la información técnica relativa al territorio. Finalmente en estas apreciaciones generales debe apuntarse que en el Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR, no se eliminan los procedimientos y requerimientos a seguir en la aprobación de un plan regulador; lo que se pretende es AGILIZAR SU TRAMITACIÓN ante las entidades encargadas de su revisión, incorporando estudios necesarios y técnicos que posibiliten igualmente la protección del ambiente, que no debe perderse de vista es uno de los principales fines que persigue el ordenamiento territorial. No se obvia información disponible, se procura que a partir de la labor conjunta de las diferentes instituciones se ubica la información, se señala dónde se puede acceder, ciertamente para aprovechar el inmenso valor que ésta conlleva para la planificación. En otro tema, señala el Ministro que hay principios y derechos constitucionales que inspiran y fundamentan al Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR. Se incurre en el incumplimiento del mandato de la Ley de Planificación Urbana, debido a que no se cuenta con planes reguladores, la que exige de las autoridades llamadas a cumplir las disposiciones normativas, un accionar proactivo en busca del cumplimiento de éstas, lo que devino imperiosa la emisión del Decreto cuestionado, según se ha expuesto. La ausencia no solo genera incerteza e inseguridad, también la desmejora de los estándares de protección ambiental previstos por el legislador, lo que si consiste en una regresión en material ambiental. Por ello, es de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales. Pretender un desarrollo sustentable que enmarca el interés público del ordenamiento territorial tiene como finalidad –entre otras- la ubicación en forma óptima de las actividades productivas dentro del territorio nacional, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, áreas silvestres entre otros. Lo enunciado es posible de concretarlo en un Plan Regulador, a partir de la información científica con que cuenta el país actualmente. Concretizar la regulación y protección del territorio a través de Planes Reguladores, reviste definitivamente un interés público y a partir de dicho interés plasmado por el legislador como se indicara más de 45 años es que se encuentra obligada la institucionalidad nacional a adoptar decisiones que se han postergado y con ello facilitado la efectiva protección del ambiente. La debida obediencia a las resoluciones de la Sala Constitucional y las disposiciones de la Contraloría General de la República. En este punto, reitera el interés público sobre el ordenamiento territorial por parte del Estado, municipalidades y otros entes públicos competentes, según se puede ver de las resoluciones 2014-00881, 2008-15272 y 2007-13293, de un listado de sentencias de la Sala Constitucional. Por otra parte, la Contraloría General de la República mediante oficio No. DFOE-AE-IF-12-2014 dispuso al Ministro Rector del Sector Ambiente, Energía, Mares y ordenamiento territorial o a quien en su lugar ocupe el cargo y las juntas directivas del ICT y del INVU, “(…) 4.3. Reestructurar, de conformidad con el marco legal, el proceso de elaboración y aprobación de los planes reguladores, así como, sus procedimientos y requisitos, de acuerdo con las competencias de cada institución. Lo anterior, con criterios de eficacia, eficiencia, integralidad en el ordenamiento y la planificación del territorio, simplificación en los trámites, participación social y en congruencia con lo indicado en los párrafos del 2.1 al 2.13 […] Esta reestructuración debe considerar el órden lógico de las fases del proceso, los procedimientos y requisitos; congruente con los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial a nivel nacional, regional y cantonal, y ser validado con la SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN y SENARA. Además, identificar las reformas legales que resulten necesarias para optimizar el proceso reestructurado, sus procedimientos y requisitos, y accionar lo correspondiente ante la Asamblea Legislativa. (…) Lograr que se integre en el Sistema Nacional de Información Territorial toda la información georreferenciable estandarizada que genere, administre y gestione el Poder Ejecutivo, y aquella que convenga con otras instituciones, relativa al proceso de elaboración y aprobación de planes reguladores, y dar acceso a los usuarios; ello, conforme al propósito establecido en el artículo 5 del Decreto Ejecutivo nro. (sic) 37773-JP-H-MINAE-MICITT. Este sistema incluirá la información geográfica (geoespacial) de los planes reguladores vigentes, y aquella que se requiera como insumo para elaborar los planes reguladores, (…) Definir y oficializar normas técnicas de información geográfica que garanticen el uso y gestión de información geográfica básica y temática sobre el territorio, con estándares que aseguren la interoperabilidad de ésta, así como, su publicación integrada mediante el geoportal del Sistema Nacional de Información Territorial, creado para dicho efecto mediante el Decreto Ejecutivo nro. (sic) 37773-JP-H-MINAE-MICIT. (…)”. Es decir, el Decreto impugnado, además de las razones técnico científicas que le inspiran, como se puede notar, se emite en cumplimiento de las disposiciones vinculantes de la Contraloría General de la República. Señala el ministro el principio precautorio o de la evitación prudente, toda vez que el decreto no se traduce únicamente en una suerte de agilizaciones descontroladas y discrecionales, sino que desarrolla un mecanismo de supervisión a cargo del Instituto de Vivienda y Urbanismo, con lo cual se busca la mejora futura de los instrumentos de ordenamiento territorial, una vez desarrollados de una manera más precisa, todos los insumos de información técnica a nivel nacional. Se procura garantizar un desarrollo de información base más equitativa para el territorio nacional, priorizando aquellos sectores más vulnerables, y como parte de los mecanismos de fiscalización, control y seguimiento, los gobiernos locales que utilicen las herramientas de agilización, ostentan el deber de realizar un compromiso para revisar su plan regulador incluyendo la información que más adelante se genere con una escala de mayor detalle espacial. Todas las herramientas han sido diseñadas para que su aplicación final efectiva, sea previamente verificada en todos los extremos que la ciencia y la técnica lo permitan, de conformidad con el criterio técnico emanado por parte de todas y cada una de las instituciones competentes y especialistas en los distintos temas regulados. No hay un uso automático y discrecional de las herramientas de agilización, sino que compele a las municipalidades a realizar la solicitud de la aplicación de la herramienta y quien determinará su uso, será la institución competente, previa verificación técnico-científica de los estudios presentados. Donde no exista información con un menor detalle espacial debe ser zonificado de manera restrictiva y, a la vez, sujetar el desarrollo de cualquier actividad a la realización de estudios técnicos ambientales previos, para cada caso concreto. La descripción anterior, es la forma legalmente correcta de desarrollar los USOS CONDICIONADOS esgrimidos de manera imprecisa por los accionantes. La práctica aplaudida por los accionantes sobre establecer usos condicionados sin que existan planes reguladores vigentes, es a diario una de las formas legales que más se tergiversa y que se utiliza para solicitar estudios sin parámetros técnicos precisos, que en múltiples ocasiones se traducen en la autorización de actividades perjudiciales al medio ambiente. El decreto impugnado exige una serie de información y estudios en aquellos sitios que podrían recibir los mayores impactos y que por tanto, debe conocerse prima facie y a ciencia cierta, su condición ambiental, esencialmente para evitar daños irreparables al medio ambiente. Como ejemplo, donde no se va a dar desarrollo habitacional, comercial o industrial, en una primera etapa, no se requieren mapas hidrogeológicos, precisamente por lo restringidos que son los usos en dichos territorios. Podría soportar otros usos compatibles con la protección al medio ambiente. No significa que no se realizarán los mapas, por el contrario, se generarán en un plazo concreto, realista y planificado. El principio de no regresión e indubio pro natura, en el que reitera que la falta de planes reguladores, es una desmejora por omisión en los estándares de protección ambiental previstos por el legislador. Los Índices de Fragilidad Ambiental (IFA) –que preconiza el accionante- a partir de la interpretación dada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y las exigencias que dicha interpretación conllevan para su adecuado y literal cumplimiento (criterio aplicado aproximadamente desde mayo 2012 a mayo 2014), exigen información a escala detallada espacialmente con la que el país actualmente no cuenta (Por ejemplo mapas geológicos, geomorfológicos, hidrogeológicos pero a una escala con que no cuenta el país). Esta ha convertido a los IFA en letra muerta en el ordenamiento jurídico dado que la información que se requiere para su aplicación no existe en el país. Esta regulación de los IFA al ser actualmente de imposible cumplimiento, conlleva a que su aporte real al día de hoy para la protección del ambiente sea nulo. Una regulación ineficaz es igual que no contar con una regulación. Una discrecionalidad técnica contradice la metodología misma, pero a partir del 2012 que se exige su literal cumplimiento, en la práctica significó que aproximadamente 40 planes reguladores no pudiera obtener la viabilidad ambiental de su plan regulador por parte de la SETENA. El ministro retoma el Vigésimo Primer Informe del Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible 2014 en el informe sobre marco normativo, institucionalidad y conflictividad del ordenamiento territorial, específicamente sobre los Índices de Fragilidad Ambiental: “No obstante, esto también ha terminado produciendo otros problemas inesperados. Por ejemplo, el decreto ejecutivo 32967, emitido en 2006 con el propósito de indicar los elementos que SETENA debería considerar para aprobar viabilidades ambientales de un plan regulador (en respuesta a la resolución constitucional), no nació propiamente de SETENA sino que, en vista de la falta de capacidades institucionales, fue elaborado por un consultor privado externo contratado por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) e impuesto para implementarse dentro de la institución. Al no involucrarse la entidad en la elaboración del decreto y, por ende, no tener un conocimiento profundo de sus planteamientos, se tuvo que mediar un tiempo de ajuste dentro de la entidad para definir la mejor forma de implementar estas disposiciones. Esto también ha producido que otros intereses tomen provecho de la situación. Por ejemplo, se reconoce que la expansión considerable de nuevos requisitos para la elaboración de estos planes ha derivado en la generación de una fuerte oferta para empresas privadas que se dedican a realizar planes reguladores. En algunos casos, estas empresas se aprovechan de la situación para cobrar sus servicios e incluir menos contenidos de los que son requeridos para la aprobación del plan regulador, como sucede con los requisitos de los elementos necesarios para aprobar la viabilidad ambiental de SETENA, que al no estar bien especificados en el decreto ejecutivo 32967, dichas empresas elaboran documentos incompletos que son rechazados por SETENA (Bolaños, entrevista, 2015)”. Esto pone irónicamente en parálisis la protección del ambiente, pues mientras no exista la información que demandan los IFA, no se pueden aplicar ya que frente al estado de cosas señalado (de inexistencia de información) son actualmente de cumplimiento imposible y esto a la vez ha supuesto, que tampoco haya Planes Reguladores, pues están condicionados a la existencia del IFA. Los principios precautorio y de indubio pro natura, transversales a la planificación y ordenamiento del territorio, que aparejan necesariamente el que cuando no se tiene seguridad y no se puede garantizar que una zona debería ser protegida, ésta se protegerá por parte del planificador a cargo del Plan Regulador. En Costa Rica hay mayor desprotección porque no se pueden aplicar los IFA por la información con que cuenta el país, por lo tanto no se tienen planes reguladores y lo grave de estos es que muchos impactos negativos y daños al ambiente pueden y podrían evitarse a partir de la información general existente en el país. En el mismo informe del Estado de La Nación se indica: “Los estudios ambientales no se están aplicando al ordenamiento territorial, sino que se están considerando como un proyecto en sí mismo pues se le brinda un sobredimensionamiento a la variable físico-ambiental, que prácticamente convierte a estos planes en planes ambientales, cuando en realidad el ordenamiento territorial es una integración de varios temas (Rosales, entrevista, 2015). Irónicamente, como se mencionó antes, el requerimiento de estas variables ambientales es el que no permite, en este momento, que las municipalidades tengan plan regulador”. Cita como ejemplo la Muncipalidad de Poás que no ha podido aprobar su plan regulador por exceso de trámites, tiempos largos de espera y criterios técnicos, tanto del SENARA como de la SETENA, y se le ha rechazado dos veces. Según la municipalidad el alto costo y la falta de recursos para realizar los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica en una escala tan detallada como los que solicita SENARA y sin ellos no se puede elaborara los IFA de SETENA. En cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental, pese a que se alega la falta de sustento científico, sin embargo, los estudios, literatura especializada y documentación, señalan lo siguiente: 1. Se realizó un estado de la cuestión detallado con insumos de SETENA, SENARA, INTA e INVU, a través del cual se determinó el avance del plan regulador para cada Municipalidad en concreto, valorando los principales obstáculos en razón de los cuales, no habían podido iniciar o bien, finalizar sus procesos de planificación local; 2. Se valoró detalladamente y con aportes de todas las instituciones competentes, el estado de toda la información requerida para desarrollar ordenamiento del territorio en el proceso previo a la emisión del Decreto; 3. La información ambiental recibida se encuentra en una escala espacial que permite realizar ordenamiento del territorio (Planes Reguladores); 4. El ordenamiento del territorio además se complementa con otras disposiciones normativas infra constitucionales, que hace referencia a lo resuelto en el expediente 11-012896-0007-CO que cita la Ley Orgánica del Ambiente; 5. También, el denso y vasto entramado legislativo, de la ley Forestal, Ley de Protección Fitosanitaria, Ley de concesión y operación de marinas turísticas, Ley de Biodiversidad, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Ley para la Gestión Integral de Residuos, el artículo 50 constitucional y otras leyes sectoriales de protección y defensa del medio ambiente… ; 6. Que el sustento de la acción de inconstitucionalidad es el simple dicho del accionante sin la aportación de estudios que respalden sus aseveraciones alarmistas, las que carecen de sustento técnico científico, sin explicar por ejemplo y esto debe quedar absolutamente claro en el presente proceso, que la metodología de IFA que se pretende revisar y que el accionante defiende a ultranza, lamentablemente conlleva desde su concepción lo que vamos a denominar para efectos expositivos, el error del promedio, pues aunque plantea la exigencia de información a escala detallada espacialmente (con la que el país actualmente no cuenta), dicha información según la metodología IFA debe promediarse, lo que invisibiliza, al final del promedio, los hallazgos relevantes que pudiese aportar. Lo anterior es un error metodológico grave, pues exige la inversión de fondos públicos para obtener información a la que no se le dará el peso que ese detalle hipotéticamente conllevaría. Como corolario de lo señalado, se puede afirmar que la metodología promete a la sociedad costarricense una protección que en la realidad no brinda y esto, sí que es muy grave y corresponde al Estado y a los profesionales que hemos desarrollado desde la academia investigación en materia de planificación urbana a lo largo de más de 40 años, el exponer, clarificar y enderezar dichos errores. Se necesita avanzar hacia un modelo que mantenga lo positivo y científicamente correcto de la metodología IFA, pero enderezando los errores metodológicos que corresponda corregir justamente en cumplimiento de la normativa ya apuntada, pues la Administración no puede legalmente emitir actos contrarios a las reglas unívocas de la técnica y la ciencia. Las herramientas contenidas en el Decreto impugnado están dirigidas a crear un estadio de transición mientras que se desarrolla un escenario jurídico óptimo y técnicamente sustentado, en la cual, la metodología de la incorporación de la variable ambiental se desarrolle con la información disponible y además, forme parte del proceso de elaboración del plan regulador entre la Municipalidad y la SETENA; dejando de lado la concepción de estudio aislado cuya integración siempre termina siendo dudosa. El Decreto busca i) construir un escenario de avances significativos en materia de ordenamiento territorial local; ii) desarrollar un plan estratégico para la generación de información con mayor detalle espacial a nivel nacional; iii) brindar seguridad jurídica en el desarrollo de las actividades en el territorio y iv) promover un desarrollo sostenible y ordenado de los cantones del país a través de la puesta en vigencia de gran cantidad de planes reguladores elaborados con la información científica con la que cuenta el país y que permite a las autoridades tomar decisiones de ordenamiento territorial, basadas en la ciencia y en la técnica. Es necesario reiterar que el principio aplicable en planificación es el de no esperar a realizar estudios de escala de mayor detalle espacial para comenzar a proteger zonas previamente identificadas como de recarga acuífera, de bosque, entre otros, para dicha protección con la información científica con que actualmente cuenta el país, se puede y debe hacerse ordenamiento del territorio, ordenamiento que tiene como uno de sus ejes principales precisamente la protección del ambiente. Se cita en el informe la literatura sobre planificación del territorio y la utilización de la información científica disponible como mecanismo más para proteger el medio ambiente. Hay determinados estándares que deben seguirse que reducen el ámbito de discrecionalidad del planificador para la fijación de las opciones materiales de ordenación. Finalmente, el informe del Ministro se refiere a algunos de los alegatos concretos de los accionantes (a partir del folio 35 de su escrito). Pide rechazar la acción, y en caso de conocerse por el fondo, desestimarla en razón de los alegatos presentados. 8.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 236, 237 y 238 del Boletín Judicial, de los días 04, 07 y 08 de diciembre de 2015. 9.- El señor Gerardo Oviedo Espinoza, en su condición de Alcalde Municipal del Cantón de Santa Ana, presentó solicitud el 7 de enero de 2016 para tener a su representada como coadyuvante pasivo, es decir, en coadyuvancia a favor de la norma impugnada. La presidencia de esta Sala, por resolución de las diez horas veintiún minutos del catorce de enero de dos mil dieciséis tuvo por aceptada la gestión de coadyuvancia, al haber sido presentada en tiempo. 10.- Roberto Thompson Chacón presentó solicitud de coadyuvancia recibido el 27 de enero de 2016. 11.- El señor Astorga Gättgens presenta escritos el 18 de mayo de 2016, el 15 de noviembre de 2017 y el 18 de junio de 2018, en el que formula una réplica a los informes de las autoridades informantes en esta acción, así como, solicita se pronuncie la Sala sobre el tema de la suspensión de la norma impugnada, respectivamente. Se queja de la emisión del Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenación Territorial por parte del INVU lo cual considera ser un acto de desobediencia. Por otra parte, el IFAM el 6 de julio de 2016 solicita a la Sala resolver la acción. 12.- Por resolución de las once horas treinta y nueve minutos del trece de septiembre de dos mil dieciocho, se ordena celebrar la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el 1° de noviembre de dos mil dieciocho, en el Auditorio Miguel Blanco Cervantes, Primer Circuito Judicial de San José, a las nueve horas. 13.- Mediante acta de las nueve horas doce minutos del primero de noviembre de 2018, se deja constancia de la celebración de la vista con la intervención de las partes: como accionante Allan Francisco Astorga Gätgens y el Msc. Mario Arce Guillén (abogado en sustitución de Álvaro Sagot Rodríguez); además, intervinientes en calidad de autoridades públicas fueron Irene Campos Gómez, Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos; Renato Alvarado Rivera, Ministro de Agricultura y Ganadería; Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Ministro de Ambiente y Energía; Tomas Martínez Balladares, Presidente Ejecutivo del INVU, Sergio Bermúdez Muñoz, Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y Eduardo Enrique Mora Castro, la Comisión Nacional de Emergencias, y José Adolfo Gell Loría, por la Municipalidad de Santa Ana en su calidad de coadyuvante pasivo, y Julio Jurado Fernández, Procurador General de la República. Se otorgó diez minutos para el uso de la palabra a todos los intervinientes, y cinco minutos para la réplica. Al ser las once horas cincuenta y ocho minutos se da por finalizada la audiencia.- 14. Fueron presentados escritos para señalar nuevo lugar para recibir notificaciones de SETENA, MIDEPLAN, y un escrito no firmado por el Instituto Costarricense de Turismo nombrando un poder especial judicial al Lic. Jimmy Alvarez García, que no fue utilizado en la vista.- 15.- Por escrito presentado por el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Msc. Arq. Tomás Martínez Baldares, con el cual aportó el criterio técnico que consiste en la descripción de las generalidades, argumentos, y conclusiones. Adicionalmente, la Municipalidad de Santa Ana agrega al expediente el informe DFOE-AE-IF-00008-2017 del 14 de julio de 2017, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía. Este es el Informe de la Auditoría Operativa acerca de la Eficacia y Eficiencia del Proceso de Evaluación Ambiental Estratégica Efectuado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, del 2017. 16.- El Procurador General de la República presentó un escrito en el que afirma que el informe anterior de su representada es el resultado de la confrontación de los textos del DE 39.150 y el DE 32.967 (Decreto IFAS). De ese análisis se colige que el decreto impugnado, en tanto plantea excepciones y requisitos distintos a los establecidos en el decreto IFAS, puede ser catalogado como regresivo en la medida en que tales excepciones y requisitos, sean vistos como una forma de flexibilizar la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores, tanto cantonales como costeros. Sin embargo, analizado el decreto impugnado en relación a los efectos que genera su aplicación, las novedades propuestas podrían no ser regresivas en comparación con la regulación establecida en el decreto IFAS. De esta forma, presenta una ampliación al informe ya presentado a la Sala, para ofrecer una perspectiva que puede dar lugar a conclusiones distintas a las ya expresadas, como órgano asesor objetivo de la Sala Constitucional. El enfoque aquí propuesto supone analizar la regresividad o no de las normas ambientales, no simplemente por la comparación de lo que disponen sus textos, sino, además, en función de sus efectos prácticos. Se trata de dos normas que regulan la forma en que los instrumentos de ordenamiento territorial incorporan la variable ambiental. El escenario real frente al cual hay que valorar el carácter regresivo o no del decreto impugnado es el de territorios sometidos a planes reguladores con viabilidad ambiental y territorios que no lo están. Ante esta situación, lo que hay que preguntarse es si el decreto impugnado facilita la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores bajo parámetros técnicamente adecuados a tal fin, independientemente de que los requisitos exigidos sean menores o distintos a los que se exige el decreto número 32.976. Si la respuesta a la pregunta anterior es positiva, entonces el decreto impugnado no es regresivo en la medida en que permite adoptar planes reguladores para cantones que no los tienen. No es regresivo porque un territorio sometido a un plan regulador con la variable ambiental incluida, implica un grado mayor de tutela ambiental que un territorio que carece de plan regulador. El propietario puede usar la tierra en forma irrestricta, solo limitado por lo que disponen las leyes y los reglamentos. El sometimiento de un territorio a un plan regulador que contenga la variable ambiental, implica la determinación del uso del suelo, con sus permitidos y no permitidos, en función de su vulnerabilidad ambiental. De forma puntual, indica sobre el artículo 3 del reglamento que la norma es un instrumento que se diseña como una norma transitoria, por lo que sus efectos están limitados en el tiempo, pero que, además, obliga al mejoramiento de los planes reguladores con la incorporación de información nueva y más precisa. Ciertamente, esa nueva información puede implicar la zonificación establecida por el respectivo reglamento de un plan regulador; sin embargo, ello no conlleva inseguridad jurídica, como lo alega el accionante. Tómese en cuenta que la zonificación –determinación del uso de suelo- por si misma no genera derechos. A lo sumo, puede dar lugar a expectativas de derechos. Lo que genera derechos subjetivos son las autorizaciones y permisos otorgados por la Administración con base en esa zonificación. El otorgamiento de permisos y autorizaciones administrativas, por modificación de la zonificación se traduciría en supuestos de aplicación del principio de irretroactividad, que garantiza la seguridad jurídica como fin del derecho. Por otra parte, en cuanto al artículo 31 del reglamento, carece de sentido su impugnado, dado que es una potestad constitucional del Poder Ejecutivo la emisión de un nuevo reglamento, de conformidad con el artículo 140, inciso 3) de la Constitución Política. No valdría detenerse en este argumento de inconstitucionalidad, si no fuera porque refleja una particular forma de entender el principio de no regresión como impedimento absoluto para modificar la normativa ambiental, como si ésta gozara de la virtud de la inmutabilidad. Solo así se entiende que se impugne un artículo simplemente porque plantea la eventual derogatoria de un reglamento y su sustitución por otro, sin saber cuál sería el contenido del nuevo. Finalmente, es importante tener presente que el decreto 32.976 es una norma técnica. Como tal, debe someterse a revisión para mejorar su aplicación. Es propio de su naturaleza técnica. Por ello, no se puede pretender su inmutabilidad. Este decreto, y el 39.150 impugnado, deben ser valorados por su efectividad en permitir la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores, tomando en cuenta la capacidad de los gobiernos municipales y la información con que disponen. El tema central de la acción se resume en lo que se planteó antes en el sentido de que habría que preguntarse si el decreto impugnado facilita la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores bajo parámetros técnicamente adecuados a tal fin. El problema es que una valoración de este tipo es más técnica que jurídica. Ante esta situación, la Procuraduría, en su condición de órgano asesor de la Sala Constitucional, recomienda a esta Sala tener en cuenta: a. Que, la definición de los temas técnicos es propio de la función administrativa que ejerce el Poder Ejecutivo; b. Que las novedades metodológicas –es decir, técnicas- que introduce el decreto impugnado, deben ser valoradas jurídicamente en función de su razonabilidad y proporcionalidad en relación con el logro del fin perseguido: la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores; c. Que facilitar la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores permite adoptar este tipo de instrumentos de ordenación del territorio para cantones o porciones de la zona marítimo terrestres que actualmente carece de ellos, lo cual, por si mismo, implica elevar el nivel de tutela del ambiente. 17.- Por escrito presentado a las catorce horas cuarenta y un minutos del 6 de noviembre de 2018, el accionante Allan Astorga Gättgens, presenta escrito en el que en el que hace alusión al carácter regresivo de la norma impugnada, y señala ello respecto del inciso c) del artículo 23 del Decreto impugnado, insiste en que las autoridades públicas no aportaron nada en la vista. Sobre el artículo 22 del Decreto Ejecutivo impugnado señala que la vulnerabilidad que se crea con las “zonas en blanco” es serio y delicado, pues luego se puede descubrir que constituyen zonas de alta y muy alta amenazas. Entienden que se crea inseguridad jurídica pues pueden librarse permisos y autorizaciones municipales en zonas de muy alto riesgo, consecuencias que se producirían en perjuicio de las arcas municipales y no del Gobierno Central. El representante de PRODUS que hizo la exposición de parte del Alcalde de la Municipalidad de Santa Ana, en el que habla sobre la “inaplicabilidad” de la metodología de la variable ambiental del DE 32967. Uno de sus argumentos es sobre el DFOE-AE-IF-00008-2017 del 14 de julio de 2017, en la que se califica como inaplicable, confusa, etc. La impresión que dio en la vista no es la misma con solo citar la disposición 4.10 del informe. En ella la Contraloría dice que se debe “reestructurar” no “cambiar” y está claro es ordenar la estructura de algo que ya existe. Lo que se quiere es sustituir por una metodología diferente e incierta, pero evidentemente más flexible, lo que sería regresivo. Aporta una aclaración y ampliación sobre el Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, referente al informe DFOE-AE-IF-00008-2017 del 14 de julio de 2017. Señala cuál es el marco jurídico que debe considerarse a la hora de hacer el ordenamiento territorial, pero en el criterio del accionante, el enfoque de la Contraloría se concentra en el procedimiento por sí solo, y deja de lado el fundamento técnico que es clave. Niega por otra parte que la metodología sea inaplicable lo que demuestra haciendo alusión al grupo de planes de ordenamiento territorial con la viabilidad ambiental en 36 casos. Como se puede ver, si la metodología fuera inaplicable, no debería haber ningún POT aprobado, pero al haber al menos 36, incluyendo el PRUGAM, ese argumento cae por sí solo y no es de recibo. Podría de esta forma, agregar los 15 cantones ubicados en la Gran Área Metropolitana, cobijados por la viabilidad ambiental dada al PRUGAM. De estos, 51 cantones, hay 10 con aprobación del INVU y del respectivo Concejo Municipal, con lo que ya son planes reguladores vigentes. El informe de la Contraloría no dice que hay muchas omisiones o errores que se pueden resolver de forma sencilla, y por ello pidió la aclaración a las autoridades gubernamentales y la sociedad en general que el DE 32967-MINAE no es inaplicable y que sus problemas de errores u omisiones, pueden subsanarse con lógica y de forma simple con una especie de “Fe de erratas” que se publique como decreto ejecutivo. En cuanto a la Procuraduría General de la República y el señor Procurador General, del cual destaca que el escrito del 10 de diciembre de 2015 hace una interpretación del DE 39150 que encuentra como regresivo y por tanto inconstitucional, particularmente, en lo que se refiere a los artículos impugnados. No se trata de una simple comparación normativa, sino un detallado y objetivo análisis de la constitucionalidad de los artículos impugnados. Destaca el análisis del artículo 23 inciso c) del DE 39150, el cual transcribe, y concluye que no es una simple comparación normativa, sino un análisis detallado, técnica y legalmente sustentado en cuanto arriba a que hay inconsistencias y los reparos de constitucionalidad. A este respecto, sorprende mucho, la posición del señor Procurador, quien, por un lado, no revoca dicho Informe, pero, por otro lado, afirma “que no hay regresividad”. Desde nuestro punto de vista, se estaría dando un irrespeto a esta Sala Constitucional, en la medida de que el señor Procurador General realiza una serie de afirmaciones que, parecen, más bien una opinión personal, sobre el tema, y no la posición formal de la Procuraduría General de la República, algo que deja muy entredicho, la seriedad del planteamiento del señor Procurador en la Vista ante los honorables magistrados de esta Sala. Por lo anterior, mantenemos la posición de solicitar a la Sala que declaren la inconstitucionalidad de los artículos impugnados del DE 31950, como regresivos y por tanto inconstitucionales, y se proceda a su anulación. 18.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y, Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos "; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal No. 3750-93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales. II.- Sobre la legitimación en el caso concreto y la coadyuvancia presentada por la Municipalidad de Alajuela.- La petitoria incoada en esta acción de inconstitucionalidad es para que se anulen los artículos 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 inciso c), 24 inciso c) y 31 del Decreto Ejecutivo 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, denominado “Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores”, toda vez que infringe el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como también se acusa por ser contrario a los principios de objetivación del derecho ambiental y de no-regresión de los derechos humanos. Los accionantes invocan como presupuesto de legitimación de la acción los intereses difusos para la protección al ambiente, el cual ha sostenido esta Sala que la legitimación no recae necesariamente en un titular, sino es posible identificar una pluralidad de individuos no determinados pero determinables que comparten ese mismo interés, por lo que, no se requiere de la existencia de un asunto previo, que sirva de medio razonable para amparar el derecho lesionado, sino que puede promover la acción de forma directa. Por otra parte, se debe señalar que la gestión de coadyuvancia de la Municipalidad de Alajuela es extemporánea, toda vez que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los coadyuvantes tiene quince días a partir de la publicación del primer edicto de la acción para presentar sus respectivos argumentos a favor o en contra de la disposición impugnada. De conformidad con lo anterior, el aviso fue publicado en el Boletín Judicial No. 236 del día 04 de diciembre de 2015, y la gestión fue presentada hasta el 27 de enero de 2016, cuando los quince días habían sido superados. Por ello, cumplido el plazo para la presentación de las coadyuvancias, la Presidencia de la Sala aceptó la única gestión del Alcalde Municipal de Santa Ana, por resolución de las diez horas veintiún minutos del catorce de enero de dos mil dieciséis. En consecuencia, la gestión incoada hasta el 27 de enero de la Municipalidad de Alajuela, resulta extemporánea y por ello, debe rechazarse. III.- Objeto de la impugnación. Para analizar la acción de inconstitucionalidad, esta Sala se permite transcribir, individualmente, los artículos impugnados en los siguientes considerandos, salvo los primeros cuatro numerales, para examinar los reclamos de los accionantes, así como los informes de los representantes de las diferentes dependencias públicas, y del coadyuvante en esta acción.

III.- Sobre el fondo. Mediante sendos escritos de las autoridades informantes de esta acción de inconstitucionalidad, dejan en claro cuáles fueron las pretensiones del Poder Ejecutivo, al promulgar el Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, denominado Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores. Entre los antecedentes, los más relevantes están la imposibilidad crónica de una gran mayoría de las municipalidades del país de poder culminar los procedimientos de aprobación de sus respectivos Planes Reguladores, la cual, conforme a la legislación nacional se torna muchas veces en un obstáculo insuperable perjudicando al ambiente, doblemente, sea por el vacío de una regulación que debería ordenar el crecimiento urbano, y por sus efectos reales que determinan un desarrollo muchas veces a la libre. Agregado a lo anterior, existen los informes de control sobre las municipalidades mediante los informes de la Auditoría de la Contraloría General de la República (DFOE-SM-IF-13-2009 del 30 de septiembre de 2009 y DFOE-AE-IF-12-2014 del 19 de noviembre de 2014) en el que se señala que se debía reestructurar de conformidad con el marco legal, el proceso de elaboración y aprobación de los planes reguladores, sus procedimientos y requisitos. Adicionalmente, se señala como antecedente el informe del Estado de la Nación sobre la materia. También, le antecedió al Decreto impugnado el No. 38728-MANAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN denominado Reglamento para agilizar las acciones de revisión y aprobación de Planes Reguladores Locales y Costero, el cual sentó las bases de discusión a nivel interinstitucional y con la sociedad civil, para establecer acciones transitorias inmediatas para agilizar el proceso de revisión y aprobación de planes reguladores, cuyos alcances, lógicamente, se concentrarían en transformar la caótica situación en los usos del suelo para fines urbanos. Con el agravante, que los planes reguladores incorporan un haz de usos en los territorios que afecta, de manera que, se ocupa de la vocación de las áreas cantonales con la suficiente precisión ajustada a las necesidades de las comunidades y a la protección ambiental. Para la decisión de esta acción de inconstitucionalidad, es importante destacar el ligamen que tienen los instrumentos jurídicos y ambientales, pues dependiendo de su alcance general, menor importancia se le debe dar a la especificidad de la información que se requiere, lo que resulta, claro está, en la necesidad de racionalizar la información que se usará. En ello, se insistió mucho en el libelo de los ministerios de Ambiente y Energía, entre otros, como también se refleja en el escrito del MIVAH. Todo esto, nos lleva a la importancia de respetar los niveles de planificación y sus correlativos instrumentos de planificación, los cuales, cada uno en su categoría se nutre de información técnica y científica del otro, que demandará mayor especificidad conforme se descienda por la escala de planificación, hasta llegar las actividades y obras concretas, en cuyo momento será plausible todas las más altas exigencias científicas y técnicas del EsIA. Dicho lo anterior, el Decreto Ejecutivo No. 39150 tiene como fin, establecer el marco jurídico y técnico de transición al ajuste de las necesidades de cada plan regulador, pasando de un modelo que su puesta en práctica ha sido muy difícil, se dice que no ha sido exitoso en producir planes reguladores concretos vigentes, a otro que pretende mejorar las condiciones para que los estudios sean más precisos a las necesidades del cantón con la información que se requiere a ese nivel. Se pone énfasis en dar fundamento a una variable ambiental para estos ordenamientos territoriales, que permita su tramitación hasta su aprobación final de forma más eficiente. En el mismo sentido que lo anterior, la audiencia de Vista que se celebró el 1° de noviembre pasado, permitió conocer detalles adicionales a las posiciones de los distintos entes públicos que no solo intervienen en la formación de los Planes Reguladores, como también, de asesoría y de control. En este último punto, cabe indicar que resulta de gran valor el Informe N.° DFOE-AE-IF-00008-2017 del 14 de julio de 2017, en cuanto concluye que:

“3.1 El mandato de implementar la evaluación ambiental estratégica a políticas, planes, programas y proyectos de relevancia se estableció desde hace 13 años en el Decreto Ejecutivo n.° 31849. Sin embargo, el Estado costarricense ha sido ineficaz en esta materia, a falta de orientaciones estratégicas y normativas que permitan su aplicación; lo cual, presenta el riesgo de que iniciativas relevantes con implicaciones ambientales significativas no estén pasando por el tamiz de este tipo de evaluación, en detrimento del modelo de desarrollo sostenible establecido en el país.

3.2 Además, en el citado Decreto Ejecutivo se plasmó el enfoque de impactos como el aplicable a la evaluación ambiental estratégica. No obstante, las tendencias teóricas han trascendido dicho enfoque, de forma que se alejan de los impactos y se acercan más a los asuntos estratégicos, en búsqueda de un mayor valor agregado y simplicidad en el procedimiento.

3.3 […]

3.4 Además, es ineficaz e ineficiente el proceso de evaluación ambiental estratégica aplicado a los planes de ordenamiento territorial establecido en el Decreto Ejecutivo n.° 32967, al no existir proporción entre la complejidad de los insumos requeridos y el tipo de medidas ambientales resultantes, que en ocasiones se circunscriben a citar normas legales y reglamentarias de obligatorio cumplimiento. Es evidente la necesidad de un uso inteligente de los recursos escasos con que cuentan las municipalidades y la SETENA y mayor equilibrio en la naturaleza de los requisitos y actividades del proceso de EAE, que permita establecer medidas ambientales con mayor impacto en el manejo del territorio y en la calidad de vida de los ciudadanos.

3.5 Asimismo, resulta inadmisible la falta de precisión de requisitos para la entrega a la SETENA de la información cartográfica digital como insumo de la evaluación ambiental estratégica aplicada a planes de ordenamiento territorial, toda vez que los archivos electrónicos carecen de elementos fundamentales para su interpretación, lo cual reduce la celeridad y profundidad de la revisión a cargo de la SETENA. Es así como, resulta imperioso para esa Secretaría […] la claridad en las reglas y la exigencia de mayor calidad en la información cartográfica digital que sustenta las decisiones sobre el territorio.

3.6 Finalmente, la estructura del Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE hace que el proceso de incorporación de la variable ambiental a los planes de ordenamiento territorial resulte laberíntico y disfuncional, lo cual es incongruente con la ciencia y la técnica. Ello implica que la variable ambiental a incluir en los planes de ordenamiento territorial sea evaluada y controlada de manera objetiva y simple, como requisito previo a la determinación del uso del territorio, con el fin de avanzar con respecto a los niveles de protección alcanzados anteriormente, e impulsar el bienestar social y económico, así como la competitividad del país” (Lo resaltado no es del original).

La Sala tiene claro que será necesario que el Estado ponga todos los esfuerzos y sus potestades públicas, para producir la normativa que mediará entre el ius edificandi de los propietarios, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y las potestades públicas que las municipalidades y el mismo Estado deben reservarse al establecer espacios limitados para el crecimiento urbano, residencial, industrial, agricultura, calles y carreteras, plazas y parques, etc.

La acción no ataca los problemas que surgen del derecho a edificar de los propietarios, propiamente, sino la obligación del Estado de establecer suficientes controles técnicos y científicos para garantizar el derecho al ambiente, y denuncia una presunta actitud regresiva. Como comentario general para esta acción de inconstitucionalidad, debe decirse que la Sala no le corresponde definir el tipo de evaluación que ocuparán las municipalidades al crear sus planes reguladores, sea estableciendo el tipo de estudios técnicos y científicos en que se apoyarán para garantizar la suficiencia de protección del medio ambiente. Esto lo deben definir las autoridades competentes y la comunidad científica. Desde un punto de vista técnico y científico, la aprobación de planes reguladores es una labor que integra diversas disciplinas profesionales. Lo que se puede decidir, es que si hay ausencia de tales estudios, se podría valorar los vacios que podrían poner en peligro el ambiente por la falta de contenido científico y técnico, pero sin cuantificarlo, pues si de eso se trata, esto debería discutirse en la vía ordinaria de legalidad. Preocupa sobremanera a este Tribunal, la afirmación del MIVAH de que hay empresas que se dedican a la elaboración de estudios, pero que podrían estar aprovechándose del nivel de exigencias técnicas y científicas para dejar vacíos de información, las que finalmente reducen el éxito de la gestión municipal cuando son rechazados en la respectiva instancia administrativa, con la consecuente pérdida de los escasos y preciados fondos públicos. Es importante mencionar, que los métodos para elaborar planes reguladores es una decisión de la política-jurídica institucional del país, acompañada e informada en la técnica y ciencia, por ello, existen diferentes métodos para la elaboración de los planes reguladores, se dice que algunos son métodos preventivos de carácter más orientador y programáticos, y otros, como en Costa Rica, que se requiere de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) a través de la metodología de los IFA. La pertinencia de los diferentes niveles de exigencia técnico y científico, debe ir de la mano con los aspectos que el marco jurídico pretende obtener cuando se aprueben los Planes Reguladores, como instrumentos de ordenación y de aproximación al uso del suelo en los diferentes cantones del país. Dicho esto, debemos partir de un elemento muy importante que se extrae de los argumentos de la MIVAH, que la EAE no puede ni debe pretender sustituir a los estudios específicos que cualquier actividad riesgosa para el medio ambiente, para ello está el EIA para evaluación en forma precisa y concreta los riesgos y perjuicios de una actividad concreta para el ambiente.

Finalmente, lo que se persigue es generar las condiciones jurídicas específicas para orientar y regular la confección de los planes reguladores en el país. Consecuentemente, se procederá a analizar los artículos cuestionados de la siguiente manera: A.- Sobre la impugnación de los artículos 1, 2, 3 y 4 del Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores. Estos artículos establecen lo siguiente: “Artículo 1°- Creación y vigencia. Créase una transición para la revisión de la variable ambiental y la aprobación de planes reguladores, la cual se mantendrá vigente hasta por cinco años a partir de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial La Gaceta, momento en el cual se le facilitarán a los Gobiernos Locales insumos de información para la confección de ordenamiento territorial en alguno de los siguientes temas: vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales o capacidad de uso del suelo. Dicha transición, se hará efectiva por parte de los Gobiernos Locales a través del uso de las herramientas de agilización que se definen en el artículo siguiente y se regulan en el Capítulo II del presente Decreto. Artículo 2°- Herramientas de agilización. Las herramientas de agilización consisten en una serie de autorizaciones y excepciones que podrán ser utilizadas por los Gobiernos Locales durante la vigencia de la transición, ante las distintas instancias nacionales competentes en materia de revisión de la variable ambiental y la aprobación de planes reguladores. Artículo 3°- Condiciones para la utilización de las herramientas de agilización. Todo aquel Gobierno Local que durante la vigencia de la transición utilice alguna de las herramientas de agilización, estará condicionado a realizar una mejora posterior a su plan regulador en la cual integrará toda aquella información que se genere para su cantón sea por parte del Municipio mismo y de las instituciones respectivas en materia de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso del suelo. Artículo 4°- De la mejora de la información en los planes reguladores. La mejora indicada en el artículo anterior, será tramitada por parte del Gobierno Local respectivo como una modificación o actualización al plan regulador. El trámite de dicha modificación o actualización será iniciada por el Gobierno Local en un plazo máximo de dos años, el cual se contará a partir de que se pongan a disposición, los insumos de información antes mencionados y requeridos para dicho efectos”. Los accionantes impugnan los artículos 1, 2, 3 y 4 del Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores por cuanto ambos estiman que las disposiciones establecen un régimen jurídico que resulta regresivo para el ambiente y el desarrollo urbano. El argumento principal de los accionantes es que el desarrollo de ciertas autorizaciones y excepciones retroceden los avances obtenidos anteriormente, con graves consecuencias para el Estado y las poblaciones. Por su parte, las autoridades informantes de la acción defienden la normativa en la necesidad de aproximarse de otro modo al tema de los planes reguladores, dado el grave rezago existente, la ausencia de información específica requerida, por consiguiente el alto costo de algunos de los componentes necesarios para hacer los diagnósticos que imposibilitan a las municipalidades a promulgar los ordenamientos territoriales, como debería ser y es, constantemente, señalado por la Contraloría General de la República y los informes del Estado de la Nación. En discusión ante este Tribunal están los primeros artículos impugnados que establecen un régimen de transición por cinco años para la revisión de la variable ambiental y la aprobación de planes reguladores, lo que en principio permitiría el acceso y la utilización de cierta información en archivos públicos para la confección del ordenamiento territorial, entre ellas vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales o capacidad de uso de suelo. En principio observa la Sala que el artículo 2 establece un uso potestativo de algunas autorizaciones y excepciones establecidas en la normativa para planes reguladores, estableciendo la obligación posterior de hacerle mejoras en el artículo 3, y del deber de tramitarse éstas como una modificación o actualización al plan regulador, en el periodo de 2 años. Estos numerales además, enuncian las “herramientas de agilización” y las condiciones a las que se enfrentan los municipios para que las lleguen a utilizar. De ahí que, debemos examinar el Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores, No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, como una modificación al régimen jurídico de la aprobación de ordenamientos territoriales. En el criterio de la Sala, es muy revelador que si hay un alto porcentaje de cantones sin ordenamiento territorial, evidentemente, eso desencadena la desprotección al medio ambiente, por lo que se deben descubrir las razones por las que pasan las décadas y no se aprueban normas de ordenamiento territorial. Las autoridades informantes señalan que el decreto ejecutivo impugnado es un esfuerzo por establecer una solución viable al problema. Se gestó a partir del Decreto Ejecutivo No. 38728-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN, que elaboró a partir de una comisión interinstitucional un diagnóstico del problema, y debía en un plazo de 45 días “… establecer tanto las acciones transitorias inmediatas que son necesarias para la agilización del proceso de revisión y aprobación de planes reguladores, como aquellas dirigidas a generar una solución integral a la parálisis e inseguridad jurídica existente en el tema”. Con los antecedentes de las regulaciones existentes, revisión de requisitos y procedimientos, insumos de información requeridas (ambientales) y los informes de la Auditoría de la Contraloría General de la República (DFOE-SM-IF-13-2009 del 30 de septiembre de 2009 y el informe DFOE-AE-IF-12-2014 del 19 de noviembre de 2014) es que se elaboró el mecanismo que nos ocupa. De conformidad con la decisión política que se plasmó en el Decreto Ejecutivo No. 38782-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN, se establecieron las condiciones para generar un diagnóstico nacional que permitiera valorar, como también generar acciones concretas y reformar de las disposiciones que mejoren las oportunidades de las municipalidades en aprobar sus planes reguladores. Esto per se no es algo vedado por la Constitución Política, por el contrario, estaría dentro de las funciones propias de la Administración Pública recogidas en los principios del servicios público (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública), por lo que es importante que existan mecanismos que permitan la creación de nuevos cánones, así como el funcionamiento de disposiciones transitorias, para no hacer que el cambio impacte negativamente a la colectividad.

Ahora bien, en concreto los accionantes acusan que no se aborda la vulnerabilidad hidrogeológica, apropiadamente, es decir, no protege contra las actividades humanas que sucedan en la superficie de los terrenos, las que podrán tener un efecto contaminante en el suelo y de ahí a las aguas subterráneas en sus diferentes niveles. De otra parte, aducen similares problemas en cuanto a las amenazas naturales, las que no se deben ni pueden obviar, lo mismo que identificar el uso del suelo para hacer una buena planificación del suelo, con la capacidad de uso del suelo o de la tierra, por dejar de seguir esos criterios, evidentemente, sería perjudicial por el uso de áreas inadecuadas, pudiendo generar derechos de los administrados. Sobre estos temas, la Procuraduría General de la República coincide con los accionantes, señalando que es regresivo proporcionar formas de agilización sobre los temas de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo, porque según concluye éstas se van a omitir. Sin embargo, en la vista señalada para el 1° de noviembre pasado, en otro momento procesal, el Procurador finalmente modera la posición como asesor de la Sala, en el sentido que las novedades propuestas podrían no ser regresivas en comparación con la regulación establecida en el decreto IFAS. De lo anterior, considera este Tribunal que es importante tomar en consideración los informes de las autoridades públicas en la acción, toda vez que es el deber de esta Sala ponderar todos los argumentos involucrados en el caso. En este sentido, señalan que los ordenamientos territoriales están seriamente comprometidos con el procedimiento actual, por el énfasis geofísico que tiene, cuyo aporte parte de ciertos elementos que no se ajustan a las necesidades de los municipios para crear ordenamientos territoriales apropiados. Y el MIVAH va más allá, al afirmar que lo que están aprobando son planes ambientales, lo que no es el propósito exclusivo de los planes reguladores como ordenamientos urbano-territoriales.

El desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población, dentro de un marco jurídico con cánones obligatorios que incluyan y soporten el medio ambiente. En realidad, no es extraño para este Tribunal considerar que el Derecho Urbanístico es una parte del Derecho Ambiental, donde las exigencias de este último se pueden aplicar a las reglas de uso del suelo.

“Así, el derecho fundamental a tener ambiente sano y ecológicamente equilibrado –desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente” (sentencia No. 2003-2864).

Entonces, si se trae a la atención de esta Sala, que poco o nada ha sucedido en cuarenta años (40 años), debe ser motivo de preocupación, como lo afirman las autoridades públicas en sus sendos escritos, además la necesidad detectada por el Estado por facilitar una vía hacia la confección de Planes Reguladores, misma que se hace patente en los propios informes de la Contraloría General de la República, y los del Estado de la Nación. Ambas, como entidad pública de control del Estado y sus instituciones, y la segunda, como un generador de información objetiva e imparcial valiosa para los tomadores de decisiones políticas, reflejan los problemas que tiene el país en el desempeño y el avance cada vez más lento en la toma de decisiones por los diferentes actores políticos. Evidentemente, los informes no son nada halagüeños, y no es difícil arribar a la conclusión de que no se están cumpliendo con los objetivos de la Ley de Planificación Urbana en materia de ordenamiento territorial, entre otras disposiciones.

La Sala Constitucional reitera que la falta de Planes Reguladores resulta, igualmente, en la desprotección ambiental que se materializa con el crecimiento desordenado e ilimitado de las poblaciones en nuestro país, y lo atestigua el desarrollo vegetativo de las poblaciones costarricenses, casualmente, sobre las vías públicas en todo el territorio nacional. La acción señala el defecto de la regresividad que alegan estaría propiciando el Reglamento impugnado, sin embargo, las autoridades replican que se trata de formas diversas de cumplimiento de los mismos estándares ambientales establecidos por el ordenamiento jurídico. Evidentemente, el quid del asunto es determinar si las garantías ambientales resultan afectadas con la normativa impugnada. Y para que ello sea así, habría que estudiar si en efecto, los restantes artículos impugnados, que establecen las herramientas en el Decreto Ejecutivo ofenden los principios invocados, en el modo en que lo acusan los accionantes. En esa medida, estos primeros artículos impugnados resultarían contrarios a los principios de no regresividad y de objetivación del ambiente, y si hubiera alguna forma de determinarlo.

Por otra parte, como tesis de principio, debemos coincidir con las autoridades públicas que para el desarrollo, revisión y aprobación de los planes reguladores, se han acumulado una gran cantidad de trámites e información archivados en diferentes dependencias públicas. Estos datos y registros pueden perfectamente aprovecharse para materializar el ordenamiento territorial, no solo ambiental. Entonces, a favor de la normativa estaría la finalidad de racionalizar las exigencias técnicas y científicas por sus diferentes niveles de jerarquía normativa, de lo más general a lo específico, lo cual debería estar vinculado entre otras cosas con las exigencias ambientales prevalentes, respectivamente. Las autoridades insisten que se espera de esta reglamentación efectos más generales y no particulares en una determinada área geográfica, y conforme a esta lógica, las exigencias ambientales se incrementan según se desciende la escala hasta las actividades del ius edificandi. Así se hace de notorio con los informes presentados. El Ministro de la Vivienda afirma que la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) son instrumentos complementarios, lo mismo que el escrito presentado el 10 de diciembre de 2015, por parte de los Ministerios de Ambiente y Energía, de Agricultura y Ganadería, de Planificación Nacional y Política Económica, Gerencia General del Instituto Costarricense de Turismo, Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, Presidencia Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y el Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, y la Presidencia Ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) en adelante el grupo de autoridades. El EAE corresponde a los instrumentos de apoyo para los planes reguladores, pero el EsIA será el otro instrumento para enlazar al titular de los derechos que se derivan de la propiedad, conforme a las limitaciones establecidas en la normativa respectiva.

Por todo lo anterior, la suerte de estos primeros artículos del Decreto Ejecutivo No. 39150 dependerá del análisis que se haga de los restantes artículos atacados como inconstitucionales. B.- Sobre la impugnación del artículo 16 por carecer de base técnica.- Los accionantes atacan por inconstitucional la siguiente norma: “Artículo 16.- Metodología para la evaluación hidrogeológica por parte de SENARA. La metodología para la elaboración de los estudios hidrogeológicos para los planes reguladores, se llevará a cabo de conformidad con lo establecido en el Acuerdo número 4975 de la Junta Directiva de SENARA, publicado en La Gaceta número 137 del jueves 16 de julio del 2015. Constará de tres etapas: (i) diagnóstico, (ii) estudio hidrogeológico y (iii) políticas de manejo del riesgo del recurso hídrico subterráneo. Los estudios hidrogeológicos, se desarrollarán únicamente para aquellas zonas que sean catalogadas por los Gobiernos Locales como urbanas o bien como de crecimiento futuro, aportando la información que para ello sea necesaria. Los plazos de evaluación de dicha metodología serán definidos por la Junta Directiva de SENARA, mediante acuerdo debidamente publicado en el Diario Oficial La Gaceta”.

La normativa impugnada tiene como objetivo crear el marco jurídico para establecer mejores condiciones que permitan a las 81 municipalidades una normativa urbanística a la medida de las necesidades de los cantones. Las autoridades informantes insisten en que la normativa generará disposiciones generales, que no conllevan a la aplicación particular de actividades y desarrollos que se materializan en lugares específicos, sino que la materia estaría relacionada con la política de desarrollo de áreas seleccionadas de determinados cantones.

El artículo 16 del Decreto Ejecutivo No. 39150, procura utilizar dentro de un radio concreto, la información que ya existe en los archivos públicos, y evitar, una exigencia más allá de la necesaria o de una manera irrazonable en términos urbanos y medio ambientales, sin caer en excesos. En este sentido, el punto es determinar qué niveles se requieren de exigencias ambientales, porque para los accionantes es insuficiente lo regulado en el artículo 16 impugnado, en cuanto recepta el Acuerdo número 4975 de la Junta Directiva de SENARA. En él se describe una metodología de evaluación hidrogeológica, en las tres etapas que fueron detalladas en el informe. Pero el problema de constitucionalidad que se reclama es que cuando establece que: “Los estudios hidrogeológicos, se desarrollarán únicamente para aquellas zonas que sean catalogadas por los Gobiernos Locales como urbanas o bien como de crecimiento futuro, aportando la información que para ello sea necesaria”. La Procuraduría General de la República considera que es un criterio restrictivo que desprotege recursos hídricos subterráneos de las zonas rurales en condiciones de vulnerabilidad hidrogeológica, contrario a principios preventivos y de objetivización de la tutela ambiental. Sin embargo, la Procuraduría aduce que por la naturaleza de las disposiciones que han estado vigentes, son también susceptibles de revisión por ser normas técnicas. Por su parte, las autoridades informantes insisten que la norma no regula el otorgamiento de permisos de construcción de proyectos, ni evaluación ambiental específica de proyectos, sino que, a través de la aplicación de criterios de la ciencia y de la técnica, el SENARA estableció una metodología en tres etapas: diagnóstico, estudio hidrogeológico y políticas de manejo de riesgo del recurso. En este sentido, defienden la normas y sostienen que es técnicamente correcto lo ahí regulado. De igual manera, los proyectos específicos necesitarán la evaluación ambiental correspondiente, las que estarán sujetas a la matriz de uso de suelo (matriz de Poás), hasta que no sea sustituida por otra a criterio del SENARA, al ser la entidad técnica con las competencias legales para hacerlo, y niegan que se trate de materia relacionada a la evaluación ambiental específica o de permisos para la construcción de proyectos; muy por el contrario su finalidad es la formación de la Evaluación Ambiental Estratégica.

La Sala no coincide con el argumento de los accionantes de que al final del período de 5 años se constituirían situaciones jurídicas consolidadas en perjuicio del ambiente y de los intereses municipales, toda vez que, como se dijo, anteriormente, el fin del Decreto impugnado es generar Planes Reguladores, y no autorizar proyectos individuales o actividades sin cumplir con los Estudios de Impacto Ambiental. Además, en lo que concierne a las Municipalidades es el estudio de vulnerabilidad hidrogeológica es el primer requisito o paso para que se pueda empezar a cumplirse con los instrumentos de apoyo para el ordenamiento territorial, elaborado a partir de la información científica y técnica que debe tramitarse luego ante la SETENA. Es decir, con el mapa de vulnerabilidad intrínseca de la contaminación de acuíferos (una vez constatados, dado que no todos los cuerpos de agua subterráneas califican como tales), se debe proveer la protección que echan de menos los accionantes. La afirmación de los accionantes de que dos terceras partes del país tiene un potencial hídrico, es una afirmación que se hace basada en estudios preliminares y que con esa información no se puede validar ni confirmar. Pero además, existe una razón técnica para delimitar los estudios hidrogeológicos, la cual no resulta antojadiza. Como tesis de principio, es un obstáculo insuperable para muchas municipalidades hacer un estudio hidrogeológico de todo el cantón, y no debemos olvidar que los procesos de planificación de un territorio, de urbanización y construcción, debe estar encausada por normativa que limite los derechos de propiedad, contenidos especialmente en las zonas urbanas existentes. La razón de la naturaleza limitada de la circunscripción, radica según se explica en el informe, que para llegar a conclusiones fehacientes se debe obtener información de la litología que solo se obtiene mediante perforaciones, que no se tiene a disposición en todas las áreas del país, con excepción de las zonas urbanas o zonas cercanas a éstas, es decir, un 30% del territorio nacional lo que permite generar información confiable y que se encuentra dentro de un radio de 2 km alrededor de las zonas urbanas. Por ello, el artículo 16 se aproxima a una respuesta al problema tan grave que tiene Costa Rica, para ordenar el crecimiento urbano de forma limitada, y disponer de controles que eviten el crecimiento urbano vegetativo sobre las diferentes vías públicas, y propiciar un crecimiento concentrado de los asentamientos urbanos, o de crecimiento futuro, en las zonas catalogadas como tales por las municipalidades.

El artículo 16 del Decreto Ejecutivo establece la metodología que se aplicará a la elaboración de los estudios hidrogeológicos para los planes reguladores, y para ello la Junta Directiva de SENARA creó ese mecanismo que conforme a los sendos alegatos presentados a las objeciones de constitucionalidad de los accionantes, es claro que existe una gran complejidad en la información que debe cumplirse ante SENARA (Acuerdo No. 4975 publicado a La Gaceta No. 137 del 16 de julio de 2015). La metodología incluye establecer el diagnóstico del área, se debe determinar si hay estudios previos disponibles lo que incluye investigación geológica, uso de suelo, climatológica e hidrogeológica del cantón, se busca en archivos de pozos, nacientes registrados del MINAE, AyA y SENARA, ASADAS, concesiones de aguas, etc. (lo que se profundiza aún más en el informe entregado a la Sala, con más datos en estos aspectos). Posteriormente se hace una valoración de la información y luego se integran los resultados en un mapa de diagnóstico de información. Si al contrario no hay información relevante, como sucede en la mayoría de los casos, en que se hace patente el vacio y una imposibilidad de contar con estudios hidrogeológicos se debe proceder de otra manera. Según las autoridades públicas, la mayor cantidad de los estudios hidrogeológicos existen en la cercanía de las zonas urbanas, de manera que, comprende esta Sala, que se debe avanzar con una norma habilitante, inicialmente, y se deben usar esos estudios, como medio para determinar si existen o no esos instrumentos. Es una forma de racionalizar como también acelerar los trámites de formación de políticas urbanas mientras se aprovechan los recursos existentes, conforme al Decreto Ejecutivo 39150 impugnado. Exigir estudios hidrogeológicos a otras zonas más allá de las que sean susceptibles de uso estrictamente urbano y para su crecimiento confinado, sería pretender regular otros objetivos no municipalidades o ajenas a las municipales, toda vez que no guardarían relación con el propósito de los planes reguladores, sin pretender pecar por reducir el problema a su mínima expresión, que sería frenar el crecimiento urbano descontrolado. En tal sentido, si se pretenden otros fines, para ello están las otras instituciones especializadas del sector público del Estado que velan por los intereses nacionales, no locales, pero que podrían determinar estos últimos. En sintonía con lo anterior, los planes reguladores al establecer sus ordenamientos territoriales, en lo que no es de su competencia deberán ajustarse a las determinaciones y regulaciones vigentes emanadas de las autoridades nacionales. Esto es lógico, si lo que se quiere de la planificación urbana es que las poblaciones se vayan concentrando, o dicho de otro modo, evitar la dispersión de las poblaciones y proteger aquellas zonas que no sean adecuadas para soportar actividades constructivas, sea por alguna vulnerabilidad por amenazas naturales, o en lo particular, para la protección de los acuíferos, lo que dictaría que el desarrollo deberá dirigirse hacia otra dirección.

La información de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos, tiene como fin generar la Evaluación Ambiental Estratégica que es el mecanismo de protección del ambiente a un nivel más general, es decir, permite establecer las líneas generales de acción de planificación o programación de proyectos, no de la planeación concreta o ejecución de los mismos. La actividad concreta está exhaustivamente regulada en otra normativa para la obtención de los EsIA. Por supuesto, que una Evaluación Ambiental Estratégica podría contener errores, si obviamente de fondo hay un mal diagnóstico, malos estudios hidrogeológicos y con ellos generar políticas de manejo de riesgo erróneo, pero estima la Sala que el problema no se puede achacar a la metodología propiamente, sino a quienes producen la información para dichos estudios. De atender a los reclamos de los accionantes en este sentido, es caer en meras presunciones, especulaciones e inclusive en juicios de valor anticipadas a las evaluaciones hidrogeológicas que se pretenden realizar. Para ello, estarían las autoridades públicas cuya función es revisar y aceptar la información presentada.

Por consiguiente de lo dicho hasta ahora, el artículo 16 del Decreto Ejecutivo impugnado no puede leerse aisladamente, pues su relación con el Acuerdo No. 4975 de la Junta Directiva de SENARA, publicado en La Gaceta No. 137 del jueves 16 de julio de 2015, es indispensable para entender que regula primero el procedimiento de descubrimiento de información, luego generación de información y producción para etapas ulteriores, cuyo contenido es amplio y vasto. En el caso que los accionantes consideren que en un caso concreto no es así, la discusión no debe radicarse en esta jurisdicción constitucional, sino por el contrario, deberá dirimirse en otra vía con los remedios jurisdiccionales respectivos.

C.- Sobre la herramienta de agilización de suelo y de la capacidad de uso de las tierras. Los accionantes impugnan el siguiente numeral: “Artículo 21.- Herramienta de agilización sobre suelos y capacidad de uso de las tierras. De conformidad con el acuerdo ministerial 001-2015 emitido por el Ministro de Agricultura y Ganadería (MAG) con fundamento en el criterio técnico del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agraria (INTA), se posibilita a los Gobiernos Locales para que utilicen el mapa confeccionado en el año 1992 para todo el territorio nacional, en lo referente a suelos y capacidad de uso de las tierras en escala 1:200.000, para la construcción del IFA-Edafoaptitud. En el supuesto de que el Gobierno Local cuente con información más detallada en esta materia, será posible utilizarla siempre que sea debidamente oficializada por la entidad competente. Para aquellos proyectos de desarrollo urbanísticos, industrial, turístico, comercial, mineros, extracción de áridos y reforestación, en inmuebles inferiores a las cuatrocientos hectáreas (400 hectáreas) y en el caso que la resolución espacial no sea suficientemente precisa se deberán presentar estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras. Lo anterior a efecto de que este Ministerio pueda establecer el valor agronómico de los mismos, y defina la ejecución de los planes nacionales de manejo, conservación y recuperación de suelos, en colaboración con las instituciones competentes en materia de producción agrícola”. En resumen son tres los temas que se impugnan en cuanto que el mapa de capacidad de uso ya estaría regulado por el decreto de los IFA, agrega un nuevo requisito en el párrafo segundo del artículo 21. Alega también un cambio competencial vía reglamento. Conforme al DE 32967 MINAE se deben elaborar los mapas de IFA Edafoaptitud, lo que los accionantes consideran protege el ambiente con la existencia de mapas de suelos del MAG y dan el procedimiento para que el profesional responsable pueda mejorar dichos mapas aprovechando la información generada para otros temas vinculados a los IFA, particularmente los IFA de Geoaptitud. No aplicarlos implica una regresión, por ello no se necesita la excepción. En cuanto a la Capacidad de Uso (del suelo), consideran que es suficiente el DE 23314 MAG MIRENEN que es preparado por un profesional responsable (incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica). Ahora bien, debe esta Sala recordar los argumentos de las autoridades informantes, respecto de los problemas que genera la metodología de los IFAS (establecido en el DE No. 32967), toda vez que sostienen que desaparece y soslaya el peso de los estudios de suelos y capacidad de uso de las tierras al elaborar el IFA integrado. La metodología de los IFAS se constituye en un 85% en geología y un 15% en los demás IFAS. Por ello, consideran mejor que la metodología este en revisión durante el Decreto Ejecutivo impugnado de transición. Conforme se explicó en los informes, debe entenderse que existen ejes temáticos dominantes de diagnóstico de la geoaptitud (litopetrofísica, geología externa, hidrogeología, estabilidad de laderas, amenazas naturales), frente a los otros ejes de bioaptitud, antroaptitud y edafoaptitud, todo ello combinados para dar el índice de fragilidad ambiental. Es por esta razón, que el Estado propone la revisión de la metodología y la formación de una nueva para superar los inconvenientes percibidos por el Estado y las municipalidades, situación que deberá retomarse al final de esta sentencia, cuando se aprecie el contenido del artículo 31 impugnado. Por lo pronto, debe decirse que toda actuación administrativa debe conformarse a la ciencia y a la técnica, las que serán el piso o base de todo acto administrativo (concreto o general), y se constituirá en el límite de la discrecionalidad de la Administración Pública.

Los accionantes acusan que el régimen establecido en el DE 39150 obvia los criterios de usos de suelo establecidos en el DE 23314 MAG MIRENEM y 32967 MINAE. Las autoridades señalan que existe una confusión entre los accionantes que no son especialistas en edafología, pues podrían confundir términos como suelo y tierra, que son totalmente diferentes para establecer la diferencia que hay para los usos agrícolas de otras funciones, a diferencia de lo que señalan los recurrentes, es un punto importante que hay ciertos tipos de suelos en las clases VII y VIII que pueden no ser para la agricultura, pero si para la construcción no obstante estar clasificados como tales por otros factores (como sucede con suelos superficiales que podría ser aptos para la construcción). Incluso puede ocurrir al contrario, en el que son tierras susceptibles de inundación no aptas para la urbanización pero si para la agricultura. Las autoridades insisten en que la Metodología para la Determinación de la Capacidad de uso de las tierras es una herramienta para la agricultura, no para otros usos como los accionantes pretenden establecer para la urbanización.

Para la Sala la norma autoriza –facultativamente- la utilización de información recopilada y generada a partir del ordenamiento jurídico agrario, con el agregado de los estudios de suelos que permiten formar la base de la información que servirá de insumo para tomar las mejores decisiones respecto de las áreas de mayor potencial agrícola, en concreto el mapa confeccionado en el año 1992 y en la escala 1:200.000, lo que podría utilizarse para reservar áreas en la elaboración del IFA-Edafoaptitud. Lo anterior, no imposibilita a la Municipalidad a usar la información que posea a menor escala, cuando esté debidamente oficializada por la entidad competente. Reconociendo la importancia de estudios más detallados para las actividades concretas en el tipo de suelo, de la capacidad o potencialidad de uso, debe indicarse que el acuerdo ministerial 001-2015 del MAG y con el criterio técnico del INTA, que el mapa en esta escala “cuenta con información preliminar de utilización para la planificación de actividades en áreas superiores a las 400 ha, que es la unidad mínima mapeada para esta cartografía” (considerando VI).

Por otra parte, se debe reiterar que la norma impugnada incorpora el acuerdo ministerial, que no existe una autorización para el desarrollo de ningún proyecto o actividad concreta, por el contrario, la norma lo evita, así como también limita proyectos de menor envergadura por el riesgo que eso podría representar para el uso agrario. Es decir, un Plan Regulador nacería con una limitación implícita en este sentido, requiriendo de los estudios que se echan de menos a menores escalas. En resumen, la escala 1:200.000 en medida de superficie es igual a las 400 hectáreas reguladas en el Decreto Ejecutivo impugnado. Recuerda esta Sala, que la normativa busca generar políticas de ordenamiento territorial o de planificación del territorio, urbanización y edificación, es decir, para que los municipios puedan establecer sus Planes Reguladores con una especificidad razonable, es decir, con todas las implicaciones que tienen para la propiedad privada, especialmente, si el destino de ellas es la actividad constructiva, o el de desarrollo de actividades económicas, incluidas la congruencia con las políticas del Estado sobre la preservación de los suelos con valor agronómico. De ningún modo, interpreta esta Sala que los estudios de impacto ambiental se están eliminando o exonerando a actividades concretas.

Otro aspecto de relevancia es la racionalización que se quiere con el Decreto Ejecutivo impugnado, de la información existente en otros departamentos públicos como los municipales, a falta de información más detallada, es que se puede utilizar la generada en 1992, lo que hace evidente que los alegatos de los accionantes deban resolverse con prudencia, pues no es que se está autorizando la utilización de mapas para desarrollos concretos, sino para aumentar el acervo de información que se utilizará, por ejemplo, en los ejes de diagnóstico para las primeras fases de elaboración de los planes reguladores. Entonces para mayor claridad, los proyectos con una medida de superficie menor a 400 hectáreas exigirán estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras, con lo que –automáticamente- excluye la información de 1992 reprochada por los accionantes, la que no podrá utilizarse; lo que sí podría decirse es que es un método importante para la reserva y preservación de las tierras de producción agrícola, para las decisiones que a nivel local se deban tomar dentro de la necesidad de asegurar la seguridad alimentaria del país.

No hay que olvidar que es vital el esfuerzo inter-institucional e inter-orgánico del Estado, conforme a los principios de coordinación y de unidad, que debe actuar siempre dirigidos hacia el bien común. En este contexto, tiene gran sentido la afirmación de las autoridades cuando señalan que el principal fin del mapeo para el MAG – INTA, es el manejo adecuado de suelos y capacidad de uso de las tierras, es la preservación de los usos agrarios en las tierras de mejor calidad para la agricultura y liberar a las de menor aptitud agrícola, para usos como el urbano. Entonces, podemos decir, que se resguardan en rasgos más generales, que esa protección exista al regularse con un criterio espacial de 400 hectáreas para aprovechar esa información con el fin de preparar el diagnóstico de las áreas y con ello cumplidas todas las aprobaciones institucionales, finalmente, entiende esta Sala que el Plan Regulador estaría limitado a esa medida. Y como se ha dicho, reiteradamente, para áreas menores a las 400 hectáreas, se deben preparar los estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras, valor agronómico por los respectivos profesionales, etc. como lo establece la disposición, el que se informa sería como piso o base la escala 1:10.000 o 1:5.000, a partir del cual se debe desarrollar los IFA’s respectivos y los Estudios de Impacto Ambiental. De este modo, no observa la Sala cómo podría afirmarse, sin que sea una especulación o apreciación personal, que hay un grave riesgo de desarrollar asentamientos humanos en áreas sensibles por temas de capacidad de uso de suelo (zonas VII y VIII), con las limitantes espaciales apuntadas. La Sala entiende que los accionantes refuerzan sus argumentos con los ejemplos que ofrecen en el libelo de interposición, los que, las autoridades públicas expresamente rechazan. En este sentido, se duda de la información de la Tabla 1 del escrito de los recurrentes (pag. 23), la figura 3 (pag. 24) contradice la tabla 1, y la figura 4 ( pag. 32, todos del libelo de los accionantes) como no oficial y la información que utiliza es del mapa de 1992 de cartografía 1:200000 que es la que trabajó uno de los accionantes. Las discrepancias en los contenidos pueden ser discutidos en otra vía que sea más amplia que la que ofrece el control de constitucionalidad.

Para ir terminando los reparos contra la normativa impugnada, se argumenta que se crea un nuevo requisito y entienden que las Municipalidades pueden modificar las determinaciones del MAG y del INTA, sin embargo para la Sala esa interpretación no se deduce del reglamento, por el contrario, los estudios deben ser realizados por el MAG, a través de la oficina del INTA. En realidad, la base del argumento de los accionantes se finca en la interpretación de los artículos 6 y 18 de la Ley No. 7779, que es la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, para demostrar que el decreto incurre en un exceso de la potestad reglamentaria, sin embargo, esta vertiente de razonamiento no debe ser abordado por este Tribunal, sino que debe radicarse en la vía de la legalidad ordinaria. La misma conclusión se llega cuando alegan los accionantes que el Poder Ejecutivo y la SETENA ya disponen de instrumentos técnicos y los procedimientos correspondientes para promover una revisión justificada y fundamentada de la “Metodología de introducción de la variable ambiental en los planes reguladores y cualquier otro tipo de planificación de uso del suelo”, establecido como parte del Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE. Sostienen que eso debe hacerse a través de la Comisión Mixta, por medio de un proceso participativo, abierto y transparente, el análisis, discusión y propuestas concretas de ajustes a dicha metodología. Se le agrega el principio de no regresión del decreto que se generó desde 2006. Sobre este punto, la Procuraduría sostiene que no hay texto legal alguno que exija la consulta previa a la SETENA (preceptiva y vinculante) y que supedite al Poder Ejecutivo para disponer de cambios en las disposiciones reglamentarias, como las que nos ocupa. Revisado esa argumentación, estima esta Sala que al no existir esa obligación en los numerales 84 de la Ley 7554, 13 del Decreto Ejecutivo No. 36815, y los artículos 121 del Decreto 31849 y 6 del Decreto 32631, no es un asunto que esta Sala deba entrar a valorar, de si existe un quebrantamiento a un estándar legal que establezca un quebrantamiento al principio de legalidad, jerarquía normativa, además de los otros principios invocados. En realidad, dicha discusión, puede hacerse valer en la jurisdicción contencioso-administrativa, que es la jurisdicción natural para discutir este tipo de argumentos, y no la constitucional. D.- Sobre el desarrollo de la herramienta de agilización sobre amenazas naturales en el territorio.- Los accionantes se quejan que las amenazas naturales contenido en el artículo 22 ya está cubierto por la metodología de los IFA, y no requiere excepción, en particular, por el uso de mapas de escalas 1:50.000 que tiene muchos vacíos de información. “Artículo 22.- Herramienta de agilización sobre amenazas naturales en el territorio. De acuerdo con lo indicado por la Comisión Nacional de Emergencias, los Gobiernos Locales podrán utilizar la información generada por la CNE sobre amenazas naturales en mapas con escala 1:50000 como una orientación general en la materia, con las limitaciones implícitas sobre las áreas que aparecen en blanco y los necesarios ajustes de ubicación. Dichos insumos no sustituyen a los mapas técnicos especializados que se realicen a menor escala y en lugares particulares. En materia de planes reguladores, la CNE únicamente desarrolla competencias de asesoría a los Gobiernos Locales sin que sea necesario desarrollar trámite alguno ante esa instancia en materia de revisión y aprobación de planes reguladores”.

Sobre este artículo las autoridades elaboran sus criterios a partir del Vocabulario Controlado sobre Desastres por el Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe (CRID), dado que existen diferencias no apreciadas por los accionantes, respecto de los términos amenazas y desastres. Las amenazas tienen diferentes orígenes, algunas impulsadas por el modelo de desarrollo actual donde los seres humanos manipulan, distorsionan y degradan el medio ambiente generando un concepto más generalizado hoy en día, que son las amenazas socio-naturales en vez de solo naturales. Entre otras cosas más que señalan, resulta lógico para la Sala que los procesos de desastres en el mundo en desarrollo provienen de la vulnerabilidad humana directamente relacionada con la pobreza y desigualdad; la degradación del ambiente que se produce por abuso de las tierras; y el rápido crecimiento demográfico. Evidentemente estos puntos tienen mucha relación con las poblaciones marginadas que necesitan de la protección que el Estado está obligado a ofrecerles, no como una función apenas potestativa, sino el deber de materializar condiciones integrales de crecimiento de las poblaciones en condiciones de seguridad para un ambiente interno como externas a ellas. Conforme lo exponen, la vulnerabilidad es intrínseca a las comunidades que se ven expuestas, el que “… Corresponde a la predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenómeno peligroso de origen natural, socio-natural o antropogénico. …” De la norma impugnada, debe entenderse que se podrán utilizar la información generada por la CNE sobre amenazas naturales en mapas con escala 1:50.000 con las limitaciones que señala la norma. La razón por la que los accionantes estiman que el artículo 22 del Decreto Ejecutivo impugnado es inconstitucional es porque permite la utilización de información en poder de la Comisión Nacional de Emergencias, en una escala que en el criterio de los accionantes resulta poco detallada. Se sostiene que existen peligros eminentes con su uso, que suspende el uso de otras herramientas, sin embargo, ese alegato ha sido rebatido por las autoridades públicas. La Sala no coincide con los accionantes respecto de la infracción a la falta de no regresividad, y de progresividad de la disposición transcrita arriba. En este sentido se entiende, como lo indica la Municipalidad de Santa Ana que interviene como coadyuvante, que la norma debe interpretarse diferente a como lo hacen los accionantes, primero porque faculta el uso de información en poder de la CNE; segundo que autoriza el uso de mapas sobre los cuales se podrá iniciar el diseño general, por ende no particular de una determinada área de interés. De tercero, debe indicarse que la misma disposición condiciona el uso a la materia más específica en el tema, a escalas menores (que si hay disponibles y que se aportan al informe), de manera que señala la escala de 1:50.000 como el techo superior de la escala sin excluir menores. Además, las autoridades sostienen que no se trata de un instrumento en estricto sentido para gestionar amenazas naturales, obviamente las debe tomar en consideración, y resulta tanto congruente como conveniente que se utilice como orientación general en la materia. Entonces, la información en el poder de la CNE servirá para elaborar instrumentos generales en los cantones del país, sin sustituir en modo alguna la información más concreta y específica que se tenga del área en cuestión. Entonces no llevan razón los accionantes, porque los mapas cuyas escalas sean de 1:50.000 no se antepone a los insumos con mayor información (es decir, de menor escala), porque la norma expresamente dice que no sustituyen a los mapas técnicos especializados que se realicen a menor escala y en lugares particulares; en este sentido, si en un expediente existe información más detallada de áreas estudiadas y dibujadas a menor escala, esto claramente cumple con el objetivo de que las municipalidades no tengan que costear esos mismos estudios, si lógicamente ya existen. Entonces, cuando hay vacíos de información, aplicarán las limitaciones implícitas, es decir, entiende esta Sala que deberá cumplirse con las exigencias del DE 32967, o lo que falte de ellas. No debemos olvidar que el objetivo de las disposiciones impugnadas es poner a disposición de las municipalidades, los insumos que necesitan para realizar o generar un plan regulador, que servirá de matriz para las actividades concretas de uso del suelo. Entonces, nada de lo anterior implica que un EsIA no deberá llevarse a cabo, por el contrario, se mantiene la regla que cuando deban llevarse a cabo actividades concretas, siempre será necesario.

Lo mismo ocurre con el alegato de los accionantes que apuntan a las competencias de la CNE de asesoría a los gobiernos locales, situación que trae la Procuraduría a colación con el artículo 14 inciso c) y h) de la Ley No. 8488, al señalar las competencias de la CNE de dictar resoluciones sobre situaciones de riesgo, desastre y peligro inminente, y de asesoría. Lo primero que debe decirse de la argumentación es que si durante el procedimiento de diagnóstico, confección y de aprobación de un Plan Regulador se hubiese o se dictase una resolución vinculante de la CNE, es evidente, que las mismas deberán tomarse en cuenta y atenderse, en razón de las potestades de policía y de ente rector que tiene a la luz de la Ley 8488, esto porque se atiende el mandato legal vigente. Si se considera que la disposición reglamentaria resulta ser contraria a la ley, la Sala es del criterio que este reclamo no debe discutirse como un asunto de constitucionalidad, sino uno de legalidad en la vía ordinaria. Además, la Sala coincide con la Procuraduría de que el ordenamiento jurídico no dispone a la CNE como una instancia de revisión y aprobación de los planes reguladores, pero, ello no significa que los gobiernos locales estarían exentos o autorizados de desacatar las resoluciones vinculantes de la CNE en la materia dicte, o las que aconseje la ciencia y la técnica.

Para recapitular, el artículo 22 impugnado en la acción busca no confinar la información en poder de la CNE a un uso exclusivo y excluyente de otras dependencias públicas, por el contrario, expresamente autoriza a los gobiernos locales al acceso de los mapas para el trabajo y uso propio de los ordenamientos territoriales. La norma, en consecuencia racionaliza los recursos del Estado, los aprovecha en beneficio del interés público, y no necesariamente implica, un levantamiento de los requisitos establecidos en el DE 32967, pues al modo de entenderlo la Sala “… las limitaciones implícitas sobre las áreas que aparecen en blanco y los necesarios ajustes de ubicación”, obliga a priorizar esta información y cualquier otra que se reúne para complementar –necesariamente- la protección contra las amenazas naturales. Por otra parte, llama la atención, que tal uso de mapas cuya escala 1:50.000, que se considera menos detallada, no constituye la regla, lógicamente, porque las condiciona a que “[d]ichos insumos no sustituyen a los mapas técnicos especializados que se realicen a menor escala y en lugares particulares”. De ahí que no es posible arribar a la misma conclusión de los accionantes, razón por la que la inconstitucionalidad debe ser desestimada.

E.- Sobre las herramientas de agilización de análisis de la variable ambiental al plan regulador por parte de SETENA.- El inciso c) del artículo 23 crea un mecanismo inapropiado que permite la utilización de metodologías sustitutivas de los IFA que es la metodología oficial vigente desde el año 2006. El artículo impugnado es el siguiente: “Artículo 23.- Herramientas de agilización para el análisis de la incorporación de la variable ambiental al plan regulador por parte de SETENA. Se autoriza para que en el trámite de revisión de la incorporación de la variable ambiental en planes reguladores realizado por parte de la SETENA, los Gobiernos Locales tengan la posibilidad de utilizar alguna de las siguientes herramientas: a. […] b. […] c. Herramienta de flexibilidad metodológica: los Gobiernos Locales podrán utilizar esta herramienta para exponer ante la SETENA el necesario uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE. Para ello, deberán indicar los motivos por los cuales la metodología establecida no es aplicable en el territorio que se está evaluando, asimismo deberán argumentar técnicamente el hecho de que las metodologías utilizadas, garantizan la efectiva materialización de la evaluación ambiental estratégica de la propuesta de plan regulador. d. […] e. […]”.

Si uno de los objetivos del Decreto Ejecutivo 39150 es producir normativa transitoria y flexible para establecer nuevas reglas en el futuro, la disposición que nos ocupa es un claro ejemplo de la crítica que se ha venido haciendo contra los IFAS, y su valor prevalente ante la SETENA como mecanismo para obtener la variable ambiental a los planes reguladores. Se trae a colación que estos estudios mantienen un alto componente geológico y que no liga los elementos vinculados a los ecosistemas, o a la actividad biológica y a los esquemas de contaminación. La norma regula una forma diferente de abordaje metodológico al Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, en el sentido que permite a las municipalidades proponer con amplia discrecionalidad una metodología sustitutiva, en la ecuación de la evaluación ambiental. Es sabido que si se establece una excepción a la regla de derecho, ésta se utilizará hasta los límites posibles, y deberá determinarse si será una excepción que ponga en peligro a la vida humana, así como el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado. Con la lectura de la norma impugnada se observa la amplia discrecionalidad para apartarse del modelo actual, a la luz de la necesidad de la Administración Pública de adaptarse a los problemas y escenarios que afectan a las múltiples instituciones que conocen y tramitan las aprobaciones, incluidas las de control como la Contraloría General de la República, y otras instituciones distintas a las públicas de evaluación y estudio (Estado de la Nación), por lo que debe permitirse una interpretación que se ajuste a las necesidades de las municipalidades en particular, o mejor aún le complemente para cumplir una evaluación más integral en los aspectos que realmente requiere cada municipalidad, y por ello, permite a la SETENA determinar la suficiencia de la metodología sustitutiva, que sea una forma mejor de evaluación. Aquí debe decirse que la Procuraduría General de la República aborda el problema planteado en la acción afirmando que los efectos que pueda generar el Decreto impugnado en su aplicación podrían no ser regresivas en comparación con la regulación establecida en el decreto IFAS. Para esta Sala no debemos olvidar lo señalado por todas las autoridades públicas, en cuanto a que el objetivo que se busca es evitar un énfasis marcadamente geológico al ofrecer adaptabilidad y flexibilidad en el trámite. Entonces, el problema radica en la amplitud de la discrecionalidad, donde la SETENA dictaría los actos administrativos –solo cuando la Municipalidad justifique adecuadamente su solicitud- con fundamento en los parámetros de la ciencia y de la técnica, así como el piso normativo establecido en el Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE. Lo anterior, porque la disposición impugnada exige el cumplimiento de dos reglas: justificar que la metodología del Manual de EIA mencionado no es aplicable al territorio que se está evaluando, y justificar técnicamente que la metodología sustitutiva propuesta garantiza la efectiva materialización de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE).

Las autoridades rebaten la tesis de los accionantes, en el tanto que aceptar sus argumentos es continuar con la misma camisa de fuerza impuesta a las municipalidades que evita la aprobación de planes reguladores, aunado a la inevitable conclusión que ni siquiera el mismo Poder Ejecutivo podría –entonces- modificar su propia normativa. En tal sentido, el ordenamiento jurídico debe evolucionar a las necesidades sociales nuevas, y no se podría aceptar que existe la inmutabilidad de las exigencias jurídicas en el comportamiento de los entes públicos, como de los sujetos de derecho privado. Explican que lo que se necesita es dictar una normativa más eficiente y específica, por lo que se coartaría su obligación por mejorarla. En tal sentido, aunque se menciona el antecedente inmediato a la flexibilidad metodológica (contenido en la norma impugnada), que se había dictado por resolución No. 1800-2015-SETENA de las 13 horas del 11 de agosto de 2015, y que la misma se anuló por ser una resolución administrativa, y no haberse dictado como un Decreto Ejecutivo, dicho defecto se corrigió con este Reglamento de la transición para revisión y aprobación de Planes Reguladores (No. 39150). Ahora la norma permite modificar la rigidez excesiva que suponen los IFAS geoaptitud del Decreto Ejecutivo No. 32967 al introducir una disposición transitoria a otra más flexible, sea, de una que establece las bases para el trámite incluso con otros instrumentos complementarios, que por definición completa o mejora algo (como lo indica la Procuraduría General de la República) a otro régimen jurídico que permite el análisis de metodologías sustitutivas. Para esta Sala el abordaje a este problema debe ser meditado y bien ponderado, toda vez que la metodología actual se le critica por un énfasis técnico y científico que impone el Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo 32967-MINAE basado en un alto componente geológico. La crítica que se hace es que los IFAS (exigidos) no relacionan los elementos vinculados a los ecosistemas, a la actividad biológica y a los esquemas de contaminación en general. A pesar de los alegatos de inconstitucionalidad de los accionantes contra la disposición impugnada del Decreto Ejecutivo No. 39150, para la Sala no habría tal problema pues la que definiría finalmente cualquier metodología sería la SETENA, es dicha institución la que debe aceptar cualquier metodología sustitutiva propuesta, la que debe cumplir el principio de legalidad, pero además, según la herramienta de flexibilidad metodológica tendría que venir acompañada de un rigor técnico – científico (según la doctrina que estaría regulada en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), etc. En el criterio de las autoridades, el Decreto Ejecutivo es de uso potestativo, además cumple con el ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque abre a más opciones de protección.

Aunque la Sala coincida con lo anterior, es probable que este mecanismo jurídico de evaluación ambiental vaya a utilizarse con mayor frecuencia al agilizar la tramitación de planes reguladores, a pesar de que las autoridades tratan de mostrarlo como un mecanismo de uso excepcional, y de uso optativo para la Municipalidad, se estima que ello no genera per se un vicio de constitucionalidad, porque el nuevo canon permite la emisión de actos administrativos concretos sujetos a la discrecionalidad administrativa y control de la vía de la legalidad ordinaria. En este sentido, el Decreto Ejecutivo impugnado permite a la SETENA un mecanismo, un método sustitutivo que debe proporcionar las garantías técnicas y científicas acordes con el derecho urbanístico (es decir, derecho ambiental aplicado a la regulación del suelo), integrando los elementos más relevantes para las áreas que se pretendan someter a un plan regulador. Esta autorización de métodos sustitutivos estaría dentro de las potestades legales y constitucionales de adaptar el régimen jurídico del Poder Ejecutivo a todo cambio en la necesidad social. Se debe traer a colación, que todo esto surge como una respuesta al modelo actual que ha generado un gran rezago en la materia de ordenamiento territorial, y que necesita de su actualización para evitar mayores deterioros al ambiente mientras no existan los planes reguladores. Las municipalidades interesadas entonces, podrían hacer uso excepcional, con la motivación necesaria para revelar los fallos o defectos del método preestablecido, y explicar como la metodología propuesta garantiza, protege o cumple para el caso en particular, con los mismos fines de la evaluación ambiental estratégica. Por todo lo anterior, la acción debe declararse sin lugar, sobre este extremo.

F.- Sobre la herramienta de agilización de la variable ambiental – formato digital.- Se impugna el inciso c) del artículo 24 del Decreto Ejecutivo impugnado, porque se crean requisitos adicionales y no establecidos en la metodología de los IFA que, lejos de agilizar, entraban y complican los planes reguladores. La disposición establece lo siguiente: “Artículo 24.- Requisitos para la aplicación de las herramientas de agilización para el análisis de la incorporación de la variable ambiental al plan regulador por parte de SETENA. Para aplicar la herramienta establecida en el artículo anterior, los Gobiernos Locales deberán cumplir con lo siguiente: a. […] b. […] c. Para los casos de la aplicación de la herramienta contenida en el inciso b) del artículo anterior, se deberá adjuntar a la solicitud únicamente la última versión de la variable ambiental en formato digital, incluyendo los archivos shape de insumos, productos, intermedios y finales, con sus respectivas bases de datos”.

El inciso c) del artículo 24 del Reglamento establece los requisitos para la aplicación de las herramientas de agilización para el análisis de la incorporación de la variable ambiental al plan regulador por parte de la SETENA. Esta norma debe interpretarse como una herramienta de racionalización y de economía procedimental, toda vez que permite la agilización y la reutilización de la información que se encuentra archivada digital o físicamente en otro expediente administrativo y que fue presentada con anterioridad ante la SETENA. Como concluye el inciso b) del numeral 23 del Decreto Ejecutivo impugnado, se quiere otorgar “… la posibilidad de iniciar un nuevo trámite con los insumos del expediente administrativo archivado y darle continuidad”, lo que tiene como propósito fundamental aprovechar los recursos públicos invertidos, la información resultante de trabajos previos en la materia y permitir usar datos sin duplicar esfuerzos inútilmente.

En concreto, observa esta Sala que la sección 6.11.3 del Decreto Ejecutivo No. 32967 establece en forma general el formato del informe, el cual es “… impresa y digital, en el formato convencional que aplica la SETENA para los Estudios de Impacto Ambiental”. Es evidente, la norma tampoco establece –como lo arguyen los accionantes- un formato digital específico, al contrario, califica el formato como el convencional de la SETENA, el cual, en términos sencillos, es el que gozaría de la confianza de la institución o el que estima la institución se desempeña mejor en la labor de fiscalización que debe llevar a cabo. Que esto sea especificado posteriormente en una disposición reglamentaria no evidencia un problema de constitucionalidad que deba ser analizado en esta jurisdicción, dado que el formato lo dispone discrecionalmente la SETENA, con la ciencia y la técnica como límites a la discrecionalidad administrativa. Si bien los accionantes dudan de la seguridad del formato Shape, debe acudir a otra vía a demostrarlo. En contrario a lo afirmado por los accionantes, se dice que si se puede limitar la edición y con ello los cambios de terceros. Más aún, argumentan que el desempeño de las imágenes en Shapefile facilita la fiscalización y control de la información, permite la superposición de decenas de imágenes y acelera el análisis (que es uno de los fines del decreto impugnado), lo que, finalmente produciría mejores resultados para los intereses públicos. La Sala estima que hoy en día, con la cantidad de programas y sistemas informáticos, la SETENA puede definir aquellos que equilibren la seguridad de la información con la celeridad que se requiere, de modo que si la disposición 6.11.3 no se ocupa de señalar un formato concreto no sería posible concluir que la Administración Pública no puede escoger el que se estime mejor para el interés público en un decreto ejecutivo. Más aún, a la Sala le parece oportuno que la administración uniforme los requerimientos de trabajo, incluso para que esté naturalmente en la posibilidad de establecer un determinado tipo de formato digital que permite trabajar asociado con los fines institucionales de SETENA, y no otros, si lo juzga como inconveniente, según se dice como el PDF, JPG, BMP u otros.

Finalmente, debe decirse que la Sala no tiene elementos para decidir que los accionantes lleven razón sobre el contenido o los efectos del inciso c) del artículo 24 del Decreto Ejecutivo No. 39150. Más aún, a partir de los informes rendidos no se puede afirmar que la disposición disminuye la posibilidad de ejercer la fiscalización que debe llevar a cabo la SETENA, por el contrario se dice que hay un aprovechamiento de los recursos tecnológicos, que posibilitan el uso de la información recopilada por capas con el formato shapefile, mejorando –en el argumento de las entidades públicas informantes- los tiempos de respuesta. En nada de esto se puede coincidir con las conclusiones de los accionantes, razón por la cual debe declararse sin lugar sobre estos extremos.

G.- Sobre la nueva metodología para la Evaluación Ambiental Estratégica.- Los accionantes se quejan que en el artículo 31 se irrespeta el principio de no regresión ya que se plantea, de forma contradictoria, la emisión de un nuevo reglamento que establezca la metodología de la evaluación de la variable ambiental en los planes reguladores. La disposición establece lo siguiente: “Artículo 31.- Metodología para la Evaluación Ambiental Estratégica. En un plazo no mayor a dos años a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, el MINAE con los insumos técnicos que para estos efectos brinde la SETENA, deberá emitir un nuevo reglamento que establezca la metodología y el orden de la evaluación de la variable ambiental en los planes reguladores. Lo anterior, incluyendo la metodología que determine el SENARA para la valoración de la vulnerabilidad hidrogeológica en el territorio”. Además, otro punto que estiman los accionantes como inconstitucional radica en las presuntas consecuencias que tiene la normativa transitoria, especialmente, porque consideran que el Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE ofrece mayor protección al medio ambiente, el que no se obtiene con el Decreto Ejecutivo No. 39150, dicen que ni la nueva normativa respeta lo regulado en aquél Decreto Ejecutivo, ni siquiera tomando en cuenta que podría ser contradictoria. Es importante para la Sala señalar que las autoridades informantes insisten, a lo largo de sus escritos, en que el objetivo de las disposiciones no es establecer liberalidades a favor de las autoridades municipales, por el contrario éstas estarán sujetos al control y fiscalización de las autoridades públicas que velan por un ordenamiento territorial ajustado a las reglas de la ciencia y de la técnica. La preocupación, precisamente, es no entorpecer con requisitos excesivos la creación de herramientas que permitan culminar los planes reguladores, porque para muchas municipalidades no tienen la posibilidad de finalizar este tipo de labor (el que califican como titánica), por ser de grandes proporciones y exigente para los presupuestos de muchas de ellas. Y se insiste, en que hay un alto énfasis en los componentes geofísicos. El invocar la inconstitucionalidad contra este Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores –tal cual está vigente ahora-, para mantener a los IFAS es uno de los tantos problemas, pero no el único, porque los planes reguladores son ordenamientos que integran muchas disciplinas y áreas del conocimiento humano, no solo se circunscriben a temas ambientales, también espaciales en relación con otros factores de usos sociales, productivos, etc. Como tales, desde otra perspectiva las municipalidades deben encargarse de producir instrumentos jurídicos que proporcionen un desarrollo integral para los cantones, para hacerlos ambientalmente sostenibles, seguros, e incluso, estima este Tribunal que esa labor es bastante complicada porque el desarrollo urbano como ordenamiento territorial, va de la mano con la forma del desenvolvimiento de los asentamientos humanos, de los lugares de ocio, de sus bellezas escénicas naturales y urbanas, como también de los espacios productivos. El artículo 31 establece que el MINAE deberá en un plazo no mayor de dos años, con los insumos técnicos que le proporcione la SETENA, emitir un nuevo reglamento que establezca la metodología y el orden de la evaluación de la variable ambiental en los planes reguladores. Es una pretensión ambiciosa porque busca reformar total o parcialmente el Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE. También establece la inclusión de la metodología que el SENARA proporcione para la valoración de la vulnerabilidad hidrogeológica en el territorio. La Sala acepta el criterio de la Procuraduría General de la República en el sentido que el Poder Ejecutivo no está obligado legalmente a escuchar a la SETENA, y ésta a la Comisión Mixta, para establecer cambios a las disposiciones reglamentarias, cuyos únicos límites por supuesto serán los propios de los actos administrativos, como la técnica y la ciencia, entre otros. Se trata del ejercicio de una prerrogativa otorgada por la Constitución Política de desarrollar las leyes, la cual según la Procuraduría no le impone consultar –necesariamente- a ninguna Comisión Mixta, o la Comisión Técnica Asesora de SETENA, y no está establecida esa obligación en los artículos 84 de la Ley 7554 y 13 del Decreto Ejecutivo No. 36815. En el caso de los órganos asesores es cierto que debe recordarse la regla general establecida en la Ley General de la Administración Pública, que indica que los dictámenes de asesorías son facultativos para el órgano decisor, salvo que la ley establezca lo contrario. Como puede inferirse, las obligaciones del Poder Ejecutivo de atender, previamente, a la SETENA o la Comisión Mixta no proceden para el caso que nos ocupa. Entonces debe desestimarse la objeción concreta que no hay un seguimiento del procedimiento dispuesto reglamentariamente, ni se toma en cuenta –tampoco- a otras comisiones. En este sentido, no se necesita consultar obligatoriamente a otros órganos administrativos en general para disponer modificaciones que mejoren el cumplimiento de los deberes legales y reglamentarios, a favor de la integridad del medio ambiente, sano y sustentable. Por otra parte, cabe traer a colación el aporte de la Municipalidad de Santa Ana, en su condición de coadyuvante pasivo en la acción, al indicar que la Comisión Técnica solo cumple una función asesora, pero no cumple un rol preponderante que impida al Poder Ejecutivo ejercer las competencias constitucionales de reformar la metodología de los IFA, si es que ello es procedente. Por último, como se ha indicado el Poder Ejecutivo está en la obligación de mejorar y precisar el marco normativo para que las municipalidades puedan promulgar legislación urbana, de adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social. El examen de las disposiciones que resulten de este proceso, por supuesto podrá hacerse en un futuro, cuando se promulguen, pero no es posible acceder a la pretensión de los accionantes, que el Tribunal de por sentado la inconstitucionalidad de disposiciones que aún no se han materializado, porque presumen que existirán contradicciones insalvables de una u otra normativa. Lo accionantes acusan también, su preocupación por la presunta asimetría de disposiciones, pero lo anterior no tiene razón de ser cuando cada una se implementaría con la normativa en vigencia, o actualizada según corresponda. En todo caso, las consecuencias deberán analizarse según el caso, lo cual debería realizarse en la vía de la legalidad ordinaria. IV.- Sobre la no afectación al principio de no regresividad.- Los accionantes alegan que el reglamento impugnado trata de forma laxa y flexible el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, con la consecuencia, de ser inconstitucional por su carácter regresivo, lo cual en el criterio de la Sala no es de recibido. Primero porque dichas normas no violentan en ningún modo disposiciones de carácter legal y constitucional, y segundo, en el tanto en que entendemos que su aplicación no autoriza una aplicación contraria a los principios precautorios, así como los principios de la ciencia y la técnica. La disposiciones impugnadas no estarían dirigidas a producir incongruencias con la tutela efectiva del ambiente, siempre y cuando, respete los principios ambientales, siendo que su objetivo o finalidad es producir la aprobación de instrumentos de ordenación territorial, o Planes Reguladores, con la variable ambiental; es decir, condicionados a que vayan a mejorar las situaciones del uso del suelo de los diferentes cantones del país, no como lo que ocurre al día de hoy, en el que en mucho del territorio nacional hay una situación descontrolada. Aunque los accionantes repliquen que existen planes reguladores que con el Decreto IFAS han obtenido la viabilidad ambiental, el problema de fondo es uno de costo-beneficio, y de eficiencia, que no se obtiene con la regulación actual. En la vista celebrada el 1° de noviembre pasado, se ventiló ante esta Sala la precaria situación en la que se encuentra el crecimiento urbano en Costa Rica que, ha sido recogido en diferentes instancias de nuestro país, que califican como de crecimiento exponencial, acercándonos a problemas en el agotamiento de los terrenos urbanizables. Pero además, coincide esta Sala con el criterio vertido en la ampliación de la Procuraduría, de que se trata de una función propiamente administrativa del Poder Ejecutivo, acorde con la ciencia y de la técnica, y que el problema planeado es más de valoración de la técnica que un tema jurídico, y agrega esta Sala, acorde con la escogencia entre distintos modelos que la doctrina describe para generar ordenamientos territoriales. En todo caso, todas estas decisiones administrativas pueden ser controlables en la vía administrativa y en la jurisdicción ordinaria. Por otra parte, la Procuraduría concluye en la necesidad de que se valore la normativa impugnada en función de la razonabilidad y proporcionalidad en relación con el fin perseguido, lo que nos arroja un resultado dramático. Para ello, se transcribe el informe reciente de la Contraloría General de la República No. DFOE-AE-IF-00008-2017, que indica: “2.4. En el caso de Costa Rica, el Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC no establece de forma precisa los fines perseguidos por la EAE con un enfoque de impactos, de manera que sea posible establecer los instrumentos acordes y posteriormente medir el efecto de su implementación. El artículo 62 de dicho Decreto únicamente establece el objetivo inmediato que consiste en integrar la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país”. Y finalmente, coincide la Procuraduría con lo que se ha venido sosteniendo en la sentencia, que la implementación de los Planes Reguladores eleva el nivel de tutela del ambiente, en cuyo caso, el problema planteado en la acción, para mantener el anterior mecanismo jurídico y científico no es de recibo. Es claro, que la mayoría de los informes técnicos apuntan a que se requiere de una mejora en este campo, lo cual, no implicará para este Tribunal que se prescinda de los niveles de protección que científica y técnicamente requiere el medio ambiente. V.- Conclusión.- En razón de todo lo expuesto, y dado que no se encontraron razones para estimar la inconstitucionalidad de los artículos 16, 21, 22, 23 inciso c), 24 inciso c) y 31, tampoco se estiman inconstitucionales los numerales 1, 2, 3 y 4, todos del Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores, Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR. Por consecuencia, lo procedente es declarar sin lugar la acción. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la acción. Por tanto: Se declara sin lugar la acción. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la acción.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Nancy Hernández L.

Jorge Araya G. Marta Eugenia Esquivel R.

Alicia Salas T. Ronald Salazar M.

VOTO PARTICULAR DEL MAGISTRADO CRUZ C.

A diferencia del criterio de mayoría, considero que esta acción debe ser declarada con lugar, con fundamento en las siguientes razones:

Se están impugnando varias normas del “Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores” Decreto 39150. Como se puede denotar del nombre del mismo reglamento, se trata de la instauración de un modelo “transitorio” para flexibilizar las exigencias ambientales en los Planes Reguladores y con ello agilizar la aprobación de estos Planes.

Se pretende justificar la instauración de este modelo transitorio, en el hecho de que el modelo anterior es muy difícil y poco exitoso en producir planes reguladores concretos vigentes. Se afirma que, la imposibilidad de una gran mayoría de las municipalidades del país de poder culminar los procedimientos de aprobación de sus respectivos Planes Reguladores, más bien perjudica al ambiente. Además, se sustentan los informes en el informe de auditoría de la Contraloría General de la República (2014) donde se indica que el proceso de elaboración y aprobación de los planes reguladores, sus procedimientos y requisitos debe reestructurarse.

Los accionantes solicitan declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 16, 21, 22, 23 inciso c, 24, inciso c, y 31 del Decreto 39150, que estiman contrarios al 21, 50 y 89 constitucionales, los principios de objetivación, progresividad y, sobre todo al de regresión, por cuanto:

Se suspenden los procedimientos ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), sin que ésta haya dado el visto bueno (art. 1°).

Las excepciones, como herramienta de agilización, se apartan de la normativa vigente y es regresiva (art. 2°) y autorizan la aprobación de planes reguladores, sujetos a una mejora posterior, que obviarán aspectos técnicos relacionados a la protección de aguas subterráneas, gestión del riesgo preventivo en amenazas naturales y capacidad de uso del suelo (arts. 3° y 4°).

Sin base técnica, circunscribe los estudios de vulnerabilidad hidrogeológica a las áreas urbanas o de crecimiento futuro (art. 16).

Desconoce el Decreto 32976 en lo relativo al mapa de capacidad de uso, sin excepción de cabida, así como en el tema de amenazas naturales, del que hace un manejo inadecuado, igual que en el cambio de escalas y competencias para la elaboración de mapas de suelos (arts. 21 y 22).

Permite la utilización de una desconocida metodología sustitutiva de la oficial, que puede ser laxa, generar daños irreversibles al ambiente y confusión. El decreto 32976 faculta el uso de un instrumento alternativo, pero en forma complementaria (art. 23, inc. c).

Incumple el procedimiento para modificar la metodología de los IFA, que no incluye el requisito adicional de adjuntar la última versión de la variable ambiental con los archivos shape de insumos productos intermedios, finales, y bases de datos (art. 24, inc. c).

La nueva metodología que se emitirá al final del segundo año creará contradicción con el Reglamento de Transición e incertidumbre de la metodología a aplicar por las municipalidades. (art. 31).

Considero que los accionantes llevan razón, tal como lo indica la Procuraduría General de la República (PGR) en su informe inicial, este reglamento es regresivo.

La mayoría indica que, como la falta de Planes Reguladores igualmente desprotege al ambiente, entonces se justifica “desprotegerlo” facilitando los planes reguladores, flexibilizando la variable ambiental. Lo cual parece un contrasentido. En materia ambiental no cabe la flexibilización si se demuestra que las exigencias que se excepcionan, son ineludibles y además, técnicamente necesarias. No es la variable ambiental el obstáculo para la falta de aprobación de planes reguladores, sino la falta de especificidad técnica de cómo se debe tomar dicha variable. Así que eliminando esta “causa aparente”, el ambiente más bien queda desprotegido. No hay certeza de que, “flexibilizando” la variable ambiental se vayan a aprobar planes reguladores que protejan el ambiente. Hay un interés social relevante, de alcance indeterminado, que impide devaluar las exigencias ambientales en función de la aprobación de un plan regulador con exigencias medioambientales debilitadas.

La PGR lleva razón en su informe original cuando indica que hay regresión debido a la agilización sobre los temas de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo, porque éstas se van a omitir. Esta omisión mantiene inalterable la lesión al ambiente.

El informe de la Contraloría General de la República (nótese por demás que este documento es aportado por la Municipalidad de Santa Ana, y no es que la CGR se apersonó a esta acción), en realidad NO dice que el problema encontrado (deficiente estructuración de esta norma la hace laberíntica y prácticamente inaplicable ante la dificultad de identificar las etapas del procedimiento y la ambigüedad en los requisitos, de los planes reguladores) encuentra solución “flexibilizando” la variable ambiental. Sino que lo que hace es señalar el problema de falta de planes reguladores en el país. Además, claramente la solución que plantea no es esa, cuando afirma: “la variable ambiental a incluir en los planes de ordenamiento territorial sea evaluada y controlada de forma objetiva y simple, como requisito previo a la determinación del uso del territorio, a fin de avanzar en los niveles de protección alcanzados anteriormente, e impulsar el bienestar social y económico, así como la competitividad del país.” En un país que se proclama internacionalmente como defensor del ambiente, no se justifica la aprobación de planes reguladores con debilidades en las variables ambientales.

Aunque las autoridades replican que se trata de formas diversas de cumplimiento de los mismos estándares ambientales establecidos por el ordenamiento jurídico, en realidad se trata de una “flexibilización” que puede que favorezca la generación de planes reguladores, pero ello no asegura la protección de la variable ambiental, que es un objetivo fundamental de cualquier plan regulador. Qué es lo que queremos, más planes reguladores pero menos protección ambiental, o menos planes reguladores pero más protección ambiental? No se trata tampoco, como indica el Ministro de Vivienda, que los planes reguladores se estaban convirtiendo en planes ambientales, sino que, todo plan regulador debe contemplar la variable ambiental a la hora de ordenar el territorio.

Por otro lado, no deja de llamar la atención que, en este caso, la Procuraduría General de la República presentara un primer informe en diciembre del 2015, indicando que el decreto en cuestión adolecía de vicios de inconstitucionalidad, cuando, según se dijo, indica que hay regresión debido a la agilización sobre los temas de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo, porque éstas se van a omitir. Pero luego, en noviembre del 2018, presenta lo que denomina una ampliación del informe, indicando que se realiza una nueva valoración, en relación con los efectos que genera su aplicación, de lo cual concluye que las novedades propuestas podrían entonces no ser regresivas. Así se dijo: “lo planteado en este escrito tiene el carácter de una ampliación a lo dicho en el informe ya presentado ante esta Sala. El propósito es ofrecer otra perspectiva que puede dar lugar a conclusiones distintas a las ya expresadas en el informe anterior… El enfoque aquí propuesto supone analizar la regresividad o no de las normas ambientales, no simplemente por la comparación de lo que disponen sus textos, sino, además, en función de sus efectos prácticos.” De lo cual se entiende que, la regresión en la tutela ambiental que establecen las normas impugnadas se mantiene, lo que cambió fue la valoración que al respecto hace la Procuraduría. Se indica que, como el decreto impugnado facilitaría adoptar planes reguladores para cantones donde no hay, entonces no hay regresión. De ahí que considero pertinente volver a plantear la pregunta: Qué es lo que queremos, más planes reguladores pero menos protección ambiental, o menos planes reguladores pero más protección ambiental? Siendo lo ideal una tercera opción, más planes reguladores con incorporación de la variable ambiental. Así que el problema de la falta de planes reguladores no está en las normas, ni en las exigencias ambientales, por lo que la solución no era la regresión en las normas impugnadas y la consecuente desprotección ambiental, sino en incluir la variable ambiental de forma objetiva, como lo indica el informe mencionado de la CGR.

Así que la inconstitucionalidad del Reglamento en cuestión, lo que indicaría, es que su normativa desprotege el ambiente. Esta declaratoria de inconstitucionalidad no prejuzga sobre la normativa anterior al Reglamento, ni se está indicando que no pueda tener defectos o ser mejorable, sino que, en comparación con el reglamento impugnado la normativa anterior resulta más proteccionista del ambiente. Hay una claro retroceso en la tutela ambiental. La solución a la problemática de la falta de planes reguladores no es flexibilizar la variable ambiental; no puede ignorarse la trascendencia que tiene la variable medioambiental en esta materia. Lo que se requiere es lo que indica el informe de auditoría de la CGR, incluyendo la variable ambiental de forma evaluada y controlada objetiva y simple, como requisito previo a la determinación del uso del territorio.

Por todas estas razones, considero que esta acción debe ser declarada con lugar.

Fernando Cruz C.

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