Environmental Transition for Approving Regulatory PlansTransición ambiental para aprobar planes reguladores

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine forty-five a.m. on siete de diciembre de dos mil dieciocho.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by ALLAN FRANCISCO ASTORGA GATGENS, of legal age, married once, resident of San Rafael de Montes de Oca, holder of identity card number 3-0252-0451, and ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, of legal age, married once, resident of Palmares, Alajuela, holder of identity card number 2-0365-0227; challenging Articles 1,2,3,4,16,21,22,23 subsection c), 24 subsection c), and 31 of Decreto No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, published in La Gaceta 172 of 3 de setiembre de 2015.

Findings of Fact:

1. 1By a brief received by the Secretariat of the Chamber at ten forty-eight a.m. on veintinueve de septiembre de dos mil quince, the petitioners request that Articles 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 subsection c), 24 subsection c), and 31 of Decreto No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, published in La Gaceta 172 of 3 de setiembre de 2015, be declared unconstitutional. They allege that although the provisions are intended to establish an expedited mechanism for approving land-use plans (planes reguladores), they are regressive in nature, weaken environmental protection, and disregard pre-established procedures and currently applicable technical and legal standards. A five-year transition period is established to expedite the environmental assessment (evaluación ambiental) of land-use plans before SETENA and the approval of such plans by the Dirección de Urbanismo del INVU, suspending express procedures before SETENA, which did not issue an opinion on the matter.The expedited procedures allow municipalities to depart from existing regulations and avail themselves of exceptions during the transition period, all to the detriment of hydrogeological vulnerability and the environment in general, because technical considerations relating to the protection of groundwater resources, preventive risk management concerning natural hazards, and land-use capability (capacidad de uso del suelo) are disregarded. During the period in which the exceptional conditions remain in effect, the procedure allows land-use plans lacking complete information concerning the aforementioned matters to be approved and enter into force.
2. 2In support of their standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, they state that it derives from diffuse interests (intereses difusos) and Article 50 of the Political Constitution.
3. 3By a decision issued at eleven oh-eight a.m. on doce de noviembre de dos mil quince, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República; the ministerios de Ambiente y Energía, Agricultura y Ganadería, Vivienda y Asentamientos Humanos, Turismo, Planificación Nacional y Política Económica; the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA); the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU); the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias; and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal were afforded an opportunity to be heard.
4. 4Eduardo Mora Castro, in his capacity as head of the Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, submits a report stating that the petitioners argue that the “expedited procedures” constitute a series of authorizations and exceptions available to municipalities that would improperly allow them to depart from current regulations, in violation of Articles 21 and 50 of the Constitution. According to the petitioners, this exceptional procedure would result in land-use plans entering into force without information on hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capability. The petitioners further allege that, in recent years, the Comisión Nacional de Emergencias has prepared natural-hazard maps for various cantons throughout the country using the IFA methodology, which divides the different types of natural hazards into zones.They challenge the fact that Article 22 of the decree under review makes no reference to the canton-level information held by the Comisión Nacional de Emergencias and instead relies on outdated and incomplete data, such as the CNE hazard maps at a scale of 1:50.000, which would entail susceptibility to natural hazards. Regarding those assertions, he states that the Unidad de Investigación y Análisis de Riesgo de la Comisión Nacional de Emergencias advises municipalities on preparing land-use plans. It has also historically and systematically provided information on hazard areas as input for preparing land-use plans. He argues that municipalities’ use of the challenged article is discretionary rather than mandatory, since it provides that local governments may use the information on natural hazards produced by the Commission. He states that, with respect to land-use plans, the entity he represents solely exercises advisory authority for Local Governments, and no procedure before that entity is required for the review and approval of land-use plans.He considers that there can be no exception where no procedure exists and that the petitioners’ argument is therefore unfounded. Accordingly, he concludes that Article 22 does not contravene Articles 21 and 50 of the Political Constitution.

5.- Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Attorney General of the Republic, responded to the hearing granted by the Presidency of the Chamber. She states that, on various occasions, the Court has already addressed the principles of progressivity and non-regression, as in judgments numbers 2009-1056, 2012-13367, 2013-11088, 2013-14078, 2014-12887 and 2014-18836, among others. She notes that the Chamber has recognized the possibility of relaxing environmental requirements when there is scientific certainty that the human actions to be carried out in the environment will have a low impact, but not otherwise, as it stated in decision number 2013-6615. She asserts that the requirement to incorporate the environmental variable (variable ambiental) into regulatory plans (planes reguladores), in accordance with the environmental viability process (proceso de viabilidad ambiental) before SETENA and the technical procedure set forth in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental Parte III, is established in Article 67 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo 31849/2004.

Furthermore, Decreto Ejecutivo 39267/2006 provides in Article 1 that the environmental variable must be incorporated into all land-use planning (planificación de uso de suelo) undertaken in the country, in accordance with the Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso de suelo established in Anexo 1 of that decree. That procedure was to be mandatorily applied to land-use planning prepared from the date of publication of that provision onward. She states that Decreto Ejecutivo 39150, in response to the “chronic lack” of regulatory plans and the complexity of the procedure for reviewing the environmental variable to be incorporated into them, creates a transitional period to expedite the processes for approving and bringing such plans into force, using the basic information with which they were prepared or are prepared during that period, subject to subsequent improvements based on the inputs that the competent institutions will generate.

Thus, Article 1 creates the transitional period for reviewing the environmental variable and approving regulatory plans, which will remain in effect for five years from the official publication of the decree, during which time Local Governments will be provided with informational inputs for preparing land-use regulation (ordenamiento territorial) in certain areas, such as hydrogeological vulnerability, natural hazards and land-use capability. She adds that the Municipalities will implement the transitional period through the streamlining mechanisms (herramientas de agilización) defined in Article 2, which consist of a series of authorizations and exceptions that municipalities may use while the transitional period remains in effect before the various competent national authorities responsible for reviewing the environmental variable and approving regulatory plans. Under Article 3, any Local Government that uses one of those mechanisms while the streamlining measures are in effect is required to subsequently improve its regulatory plan by incorporating all information generated for its canton by the Municipality and the respective institutions concerning hydrogeological vulnerability, natural hazards and land-use capability.

As stated in Article 4 of the challenged provision, the respective Local Government will process the improvement of the information in regulatory plans “as an amendment or update to the regulatory plan” within a maximum period of two years after the informational inputs required for those purposes are made available to it. She adds that the time limits established in Articles 1 and 4 appear ambiguous because, taken together, they amount to a total of 7 years, provided that the institutions responsible for supplying the information have the necessary resources. She contends that the expedited procedure for reviewing the environmental variable in regulatory plans authorized by Decreto 39150 will not strictly conform to the regulations in force when it was issued, but will instead temper or relax the technical requirements that were to be observed under those regulations in the specified areas.

She considers the regressive nature of the provisions to be implicit in their wording, because if, after five years, Local Governments will be provided with informational inputs for preparing land-use regulation concerning hydrogeological vulnerability, natural hazards or land-use capability, this means that such information will be omitted from the review and approval of regulatory plans during the transitional period. Likewise, if the use of the streamlining mechanisms is conditioned upon a subsequent improvement of the regulatory plan, this means that important information on the aforementioned subjects will initially be omitted. The foregoing may result in land uses being planned for properties that, because of their hydrogeological vulnerability, are susceptible to soil and groundwater contamination or prone to risks from natural hazards, causing irreversible harm to natural resources and the environment.

Similarly, by allowing regulatory plans to be approved during the transitional period without complete information regarding 3 basic aspects, the Decree will create rights for private parties to undertake developments, construction and activities consistent with the approved land-use regulation, all subject to a future update, thereby creating uncertainty and potential liability for the municipality if those rights are affected as a result of implementing the improvement. She states that, although recital XVIII does not record SETENA’s endorsement of the decreed transitional period, no provision establishes that consultation with or a hearing before that body is mandatory or makes the exercise of the Executive Branch’s powers to issue that type of decree contingent upon it. With respect to the methodology for hydrogeological assessment (evaluación hidrogeológica), she notes that, pursuant to resolution number 4975 adopted by the Board of Directors of SENARA in the year 2015, “hydrogeological studies will be conducted only for those areas classified by Local Governments as urban or as areas for future growth, with the information necessary for that purpose being provided,” as stated in Article 16 of the challenged decree.

In her view, this restrictive criterion, which lacks a technical basis, leaves the groundwater resources of rural areas unprotected, even though they may present conditions of hydrogeological vulnerability and may be contaminated by various human activities carried out on the earth’s surface. The foregoing would contravene the preventive principle and the principle of objective grounding of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental). With respect to soils and land-use capability, MAG resolution 001-2015 was established as a stabilization mechanism, allowing Local Governments to use the 1992 map at a scale of 1:200.000, as well as more detailed information on the subject if it had been officially approved by the competent entity, “for urban-development, industrial, tourism, commercial, mining, aggregate-extraction and reforestation projects on properties smaller than 400 hectares; and where the spatial resolution is not sufficiently precise, detailed studies of soils and land-use capability must be submitted.

This is so that the Ministry may determine their agronomic value and define the implementation of national soil-management, conservation and restoration plans, in collaboration with the institutions responsible for agricultural production.” The foregoing is pursuant to Article 21 of the challenged decree. She alleges that, in this manner, the challenged decree disapplies the IFA-Edaphic Suitability map (mapa de IFA-Edafoaptitud) under Decreto 32976, section 5.10, which concerns soil type and the land’s use capability or potential use and is subject to the official methodology for establishing the land-use categories defined by Decreto 23214/1994; it also establishes the procedure by which the professional responsible for that IFA component must adjust the information, including field verification, given that soil-type maps are provided at scales of 1:50.000 or larger. Thus, insofar as a change in scale makes it difficult or imprecise to represent reality, it may impair proper land planning and seriously endanger natural resources and the environment, thereby causing regression and a breach of the principle of objective grounding.

She considers that the duty to submit detailed studies of soils and land-use capability only for projects on properties smaller than 400 hectares, without a supporting technical and scientific basis, is inconsistent with the principle of objective grounding. Although the provision is silent as to how the competent body will officially approve the detailed studies of soils and land-use capability, it cannot be inferred from the provision that MAG’s authority to prepare soil and land-use capability maps has been covertly transferred to the Municipalities, as alleged in the action. She states that Decreto 39150, as a streamlining mechanism, authorizes Local Governments to use information generated by the Comisión Nacional de Emergencias regarding natural hazards, in maps at a scale of 1:50000, as provided in Article 22. Nevertheless, it creates uncertainty by stating that those maps have “implicit limitations regarding areas shown in blank,” that “the necessary location changes” must be made, and that such inputs “do not replace specialized technical maps prepared at a larger scale and for specific locations,” without identifying them.

Finally, it provides that “with respect to regulatory plans, CNE exercises only advisory authority vis-à-vis Local Governments, and no procedure before that body is required for the review and approval of regulatory plans.” She asserts that Article 22 of Decreto 39150 disregards Decreto 32976, section 5.2, which includes susceptibility to natural hazards, among other indicators, in determining the geo-suitability (geoaptitud) of land, as well as the duty to incorporate into that concept the slope-stability factor (landslides) and the natural-hazards factor and to establish the corresponding guidelines (sections 5.6 and 5.7). Regarding the natural-hazards factor, it identifies the subjects that must be incorporated into the analysis, the sources from which information must be obtained to generate the methodological data to be followed by the responsible professional in completing the IFA-Natural Hazards map, once all available information has been incorporated, and the requirement that the professional prepare a Natural Hazards Map of the study area using the information compiled.

She argues that, in light of the foregoing, the referenced Article 22 sidelines the application of Decreto 32967 and results in the exclusion of technical information useful for planning land use in sites potentially vulnerable to natural hazards, thereby violating the principles of non-regression, precaution and objective grounding of environmental protection.

It asserts that, in order to expedite the analysis for incorporating the environmental variable (variable ambiental), Article 23, subsection c, of Decreto 39150 authorizes municipalities to use the methodological flexibility tool (herramienta de flexibilidad metodológica), consisting of the use of methodologies that replace those of the Environmental Impact Assessment Manual (Manual de EIA), Part III, Decreto 32967, by informing SETENA of the reasons why the latter is not applicable in the territory under evaluation. That provision would be contrary to the uniformity of the procedure nationwide and to the principle of non-regression (principio de no regresividad), because that uncertain methodology, left to municipal discretion, would replace the methodology already established for the entire country regarding the procedure to be followed to integrate the environmental variable into regulatory plans (planes reguladores).

This is pursuant to Article 67 of Decreto Ejecutivo 31849, numeral 1, and Anexo 1, point 2.1.1, of Decreto Ejecutivo 32967. In this regard, it adds that the procedure described in Decreto 32967 is defined as a minimum, basic guideline for introducing the environmental variable into land-use planning (planificación de uso del suelo). It further argues that Article 24, subsection c, of the challenged decree states that, in cases involving application of the tool contained in subsection b of the preceding article (use of inputs available in archived case files), “only the latest version of the environmental variable in digital format must be attached to the application, including the shape files for inputs and intermediate and final products, together with their respective databases.” The claimants allege that this requirement is not included in Decreto 32967, under which the technical report must be submitted in printed and digital form (points.5.14.4.3 and 6.11.3), rather than in an open digital format that may be manipulated and subsequently modified, as they understand the aforementioned Article 24, subsection c, to permit.

They state that the consultants who generate the IFA information do so under oath, subject to the environmental liability clause (cláusula de responsabilidad ambiental), and that if false or erroneous information is submitted, they will be liable for that violation and for the consequences of any decision SETENA makes on the basis of those data (Decreto 32967, points. 5.14.1.3 and 6.11). They therefore request the annulment of Article 24, subsection c, of Decreto 39150 for failing to comply with the principle of non-regression and the technical amendment procedure established in Decreto 32967, Section 8, under which SETENA conducts a biennial review, in coordination with the Comisión Mixta de Apoyo, to make technical adjustments to the procedure in response to technically substantiated written suggestions submitted by interested parties. The Procuraduría clarifies that it does not share this argument, because the possibility of manipulating or modifying the information generated and the issue of liability would arise not from the provision itself, but from its improper application, a matter not subject to review in these proceedings.

It states that, pursuant to Article 31 of Decreto 39150, within no more than two years after its entry into force, MINAE, using the technical inputs provided for that purpose by SETENA, “must issue new regulations establishing the methodology and the order for evaluating the environmental variable in regulatory plans,” including “the methodology determined by SENARA for assessing hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica) in the territory.” The action alleges that this provision violates the principles of non-regression and progressivity (principio de progresividad) because it seeks to change the IFA methodology without following the proper procedure (obtaining the opinion of the Comisión Mixta). In addition, it contradicts the objective of expediting regulatory plans, creates asymmetry among the different environmental zonings (zonificaciones ambientales) supporting those plans, and may cause potential environmental damage.

On this point, it states that no legal text requires prior consultation with SETENA as mandatory and binding before regulations of the type at issue may be issued, or makes the exercise of the Executive Branch’s powers in this regard contingent upon such consultation. Nor is this requirement listed as mandatorily binding among the functions of the Secretaría Técnica in Articles 84 of Ley 7554 and 13 of Decreto 36815/2011. What has been stated regarding SETENA applies with even greater force to the Comisión Técnica Asesora de la SETENA, which is an auxiliary technical-support body that issues recommendations or opinions concerning the modernization of the technical EIA instruments, changes to ensure the proper functioning and operation of the Secretaría, and similar matters (Decretos 31849, art. 121, and 32631, art. 6°), with no text requiring strict adherence to the opinion issued or precluding departure from it.

In this regard, it recalls that, as a rule, the opinions or advice of advisory bodies are discretionary and nonbinding, subject to express statutory exceptions (Ley 6227, art. 303). It considers that the new regulations to be prepared by MINAE regarding the methodology for strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica), pursuant to the aforementioned Article 31, will be prepared “using the technical inputs provided for these purposes by SETENA,” and that it would be inappropriate to prejudge the constitutionality of future provisions that have not yet been issued. The same applies to the alleged asymmetry in zoning that may result between the methodology ultimately issued for introducing the environmental variable into regulatory plans and plans approved under the IFA methodology, Decreto 32967. Any lack of correspondence between the two, per se and a priori, would not indicate a constitutional problem without examining the content of the provisions to be enacted, whether they are regressive, and the potential effects they may have on the environment.

The claimants further argue that, if the challenged Article 31 were applied and a new methodology were created at the end of the second year of the transition period, it would create a conflict with these regulations and uncertainty as to which methodology municipalities must apply during the remainder of the transition, which would be inadvisable. Regarding this point, it reiterates that future provisions whose content is unknown may not be adjudicated or subjected to review. Depending on that content, the interpretive problem could fall within the realm of ordinary legality rather than necessarily within the realm of constitutionality, and the concurrent application of nonexclusive provisions may be free of any constitutional defect. Based on the foregoing in its report, the Procuraduría concludes that, although the purpose of Decreto Ejecutivo 39150 is commendable insofar as it seeks speed and efficiency in analyzing the environmental variable to be incorporated into regulatory plans, it contains inconsistencies and constitutional concerns.

6.- Ms. Irene Cañas Arias, in her capacity as Acting Minister of Environment and Energy; Luis Felipe Arauz Cavallini, in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock; Alberto López Chaves, in his capacity as General Manager of the Instituto Costarricense de Turismo; Olga Sánchez Oviedo, in her capacity as Minister of National Planning and Economic Policy; Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; Patricia Quirós Quirós, in her capacity as General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA); Sonia Montero Díaz, in her capacity as Executive President of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; Iván Brenes Reyes, in his capacity as President of the Board of Directors of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias; and Yanina Soto Vargas, in her capacity as Executive President of the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), report that the petitioner fails to state the standing (legitimación) under which it acts, suggesting that it does so on the basis of diffuse interests (intereses difusos); nevertheless, they consider that the petitioners are attempting to conflate that collective interest with their private interests.

They contend that the petitioners do not clearly and precisely specify the standing that entitles them to challenge the constitutionality of the contested provisions, nor do they indirectly address that issue. In their view, the petitioner disregards the matter of standing, assuming that the Constitutional Court will cure the omission, which entails failure to comply with the requirements for the admissibility and consideration of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).

They further consider that, before addressing the merits of the petitioners’ arguments, it is necessary to inform the Chamber of the current state of land-use planning (ordenamiento territorial) in Costa Rica and, specifically, the implementation of regulatory plans (planes reguladores) in the country’s various cantons. This is necessary to clarify the reasons that led the Executive Branch to issue the contested decree, which was preceded by an inter-institutional commission composed of representatives of the Minister of Environment and Energy, the Minister of Agriculture and Livestock, the Minister of Housing and Human Settlements, National Planning and Economic Policy, the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, and a representative of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

An overall analysis of the matrix shows that, as of February 2015, the actual state of cantonal land-use planning was as follows. Since the enactment of the Ley de Planificación Urbana in 1963, only 28 regulatory plans had been approved and were in force throughout the country, of which only 12 covered the entire territory of a canton; the remaining 16 were partial. Of those 28 approved and effective regulatory plans, only 10 had environmental viability (viabilidad ambiental) duly granted by SETENA. Of the municipalities that had pursued review proceedings before SETENA from 2004 to the present, 62 of the 96 studies submitted had been closed and archived. Accordingly, based on the information provided by SETENA, 27 environmental-viability determinations had been approved since Decreto Ejecutivo 32967-MINAE entered into force, establishing the procedure for incorporating environmental viability into regulatory plans.

This deficiency is also apparent in SENARA’s evaluation of the regulatory plans’ hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos), since 65 of the 81 cantons had yet to submit documentation for analysis by that institution. Since February 2015, 6 hydrogeological studies and 9 hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos) had been approved. This reinforces the conclusion that the Executive Branch needed to assist local governments in implementing regulatory plans, including their preparation, review, and approval, together with their respective environmental variable (variable ambiental). The study included Audit Reports DFOE-SM-IF-13 2009 and DFOE-AE-IF-12-2014 of the Contraloría General de la República, as well as reports from other relevant institutions. Meetings were held with the municipalities; on 7 de mayo de 2015, a notice was published in the Diario La Extra announcing the formal public consultation to which the executive decree would be submitted for a period of ten business days; the decree was made available on the websites of MINAE, MIVAH, MIDEPLAN, and IFAM; and an email address was enabled for the receipt of comments. Subsequently, further follow-up was conducted concerning the concerns of local governments with high hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica), among other matters.

On the merits, they emphasize Article 28 of the Ley Orgánica del Ambiente (Ley No. 7554), under which Costa Rican land-use planning has the potential to protect the environment effectively from the uncontrolled expansion of human settlements, which in turn increases their vulnerability to natural hazards. They also emphasize Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which constitutes the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental; SENARA’s Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica; and subsection (a) of Article 29 of the Ley Orgánica del Ambiente, the purpose of which is “to optimally locate within the national territory productive activities, human settlements, areas for public and recreational use, communications and transportation networks, wilderness areas, and other vital infrastructure works, such as energy facilities and irrigation and drainage districts.” Regulatory plans are a land-use planning instrument used at the local level that supplements the protection of environmental assets (bienes ambientales) that, to some extent, have not been covered by national legislation.

Their definition is set forth in Article 1 of the Ley de Planificación Urbana (Ley No. 4240). Territorial planning (planificación territorial), and particularly the physical planning of human settlements and the determination of their growth patterns, are important instruments for improving the effectiveness and efficiency of cities and urban systems.

They highlight powerful techniques for promoting sustainable development and environmental protection: (i) preventing subdivision (fraccionamiento) into small properties in environmentally vulnerable areas; (ii) promoting the concentration of the physical growth of human settlements by preventing the construction of public roads beyond the boundaries of those settlements; and (iii) establishing areas for the development of activities within a canton’s territory, taking into account vulnerability to natural hazards, such as landslides and/or flooding, or the existence of valuable environmental assets, such as aquifers.

It must be clarified that, by virtue of the very concept of land-use planning and all its land-use planning instruments, the processes begin with a territorial-diagnosis phase (diagnóstico territorial), which is the starting point for assigning, reassigning, or consolidating the land uses (usos de la tierra) applied within the territory. This requires not only that baseline territorial diagnosis but also phases in which various models of possible land uses under different conditions are assessed. This is the forecasting phase (fase de pronóstico), which must always be consistent with the future vision for the territory and with the technical limitations and potential identified as a result of that essential initial diagnostic phase.

Subsequently, after the possible scenarios have been assessed, specific territorial-intervention proposals (propuestas concretas de intervención territorial) are prepared so that the territory in question may increasingly approach the selected ideal model or future scenario. A final phase consists of the regulations that must be applied so that each and every person involved, from their respective position and role, complies with them in order to achieve that desired future scenario over the medium to long term.

National planning is carried out using several operational instruments—plans, programs, and projects—when viewed on a large scale or from a macro perspective. The cascading-planning principle (principio de planificación en cascada) means that lower-level instruments must be subject to the general guidelines established at higher planning levels. They graphically present the concept as follows:

The planning scales or levels are listed on the right, while examples of the planning instruments corresponding to each scale or level are provided on the left. In the land-use planning process, five stages must be distinguished conceptually: diagnosis; forecasting; the prospective model or formulation of the future territorial model; implementation and methods of territorial intervention; and evaluation and adjustment of the plan and the actions. Each of the 5 stages must be consistent with the next and must provide feedback to the other phases, because territorial planning is both a process, consisting of successive and complementary stages, and a system, consisting of institutions and decision-making bodies.

They argue that applying the current land-use matrix (matriz de usos de suelo) on the basis of maps of intrinsic vulnerability to aquifer contamination (mapas de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos) necessarily results in the omission of a substantial part of stage 1 and the complete omission of stage 2, because a single variable from that diagnostic stage is used directly to decide the use to which the territory will thereafter be put. They likewise explain in detail the relationship between DE 32967-MINAE and the aforementioned phases, as well as all the information it requires.

Land-use planning plans (planes de ordenamiento territorial) have different validation and approval processes depending on their scale, the planning instrument, and their nature; however, the common element is that the granting of environmental viability (viabilidad ambiental) is among the first endorsements that land-use planning initiatives must receive in order to continue their approval processes. Thus, the case of regulatory plans (planes reguladores), which constitute at least 75% of the studies of this type evaluated by SETENA, serves as an example. After the regulatory plan has been prepared, the process of evaluation, institutional endorsements, public hearings, and municipal approvals begins, before it enters into force upon publication in La Gaceta. This entire process begins at SETENA, because the environmental assessment and endorsement are prerequisites for both INVU and ICT before they issue their respective endorsements.

Accordingly, and for the reasons previously stated concerning the technically appropriate time to incorporate the intrinsic aquifer-contamination vulnerability map variable (variable del mapa de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos), SETENA requires that, when these environmental studies are submitted, they already have SENARA’s endorsement (because the preparation and entry into force of a regulatory plan is, by its nature, also a process and a system in which modification of one of the initial input elements could entail a change or modification in intermediate and final results, which in turn serve as inputs for other subprocesses or phases). Having SENARA’s endorsement means having the intrinsic aquifer-contamination vulnerability map (mapa de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos); as already noted, only a minimal area of the country has mapping of this type that permits local planning.

The most immediate repercussions of complying with the judgment in question are that one of the initial inputs required of every municipality is the preparation of the intrinsic aquifer-contamination vulnerability map for submission to SENARA for assessment, so that it may then be used as an input for the diagnostic studies for the regulatory plan. Because of financial costs, a lack of clarity in the process, and a lack of technical inputs and baseline information for preparing these maps, among other factors, few municipalities today are able to continue the preparation and updating processes for their regulatory plans. In our country, for more than forty years, even before the amendment to Article 50 of the Constitution, the legislature had contemplated the necessary protection of the environment and the planning of urban growth through the regulatory plans introduced by the Ley de Planificación Urbana.

Failure to comply with the mandate of the Ley de Planificación Urbana because regulatory plans are unavailable generates not only uncertainty and legal uncertainty (inseguridad jurídica) for the development of activities within the territory, but also a deterioration in environmental-protection standards. The challenged Decree seeks to expedite the entry into force of these local land-use planning instruments so as to give full and effective application, to every extent possible, to the principles underlying environmental protection, such as the precautionary principle (principio precautorio), the principle of intergenerational justice (principio de justicia intergeneracional), and also—contrary to the petitioner’s contention—the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental). It should be borne in mind that the mere intention to protect does not in any way guarantee that the means adopted by the Administration and the manner in which they are applied make them suitable for such protection.

They deny that they are acting regressively, since unless the environmental variable (variable ambiental) is introduced progressively into regulatory plans, as proposed by the challenged Decree, the undesirable situation currently prevailing will continue: contrary to what the petitioners state, of the country’s 81 cantons, only 31 have a regulatory plan in which the environmental variable has been duly incorporated and approved by SETENA.

The petitioners assert that the exceptions constitute regressive noncompliance with the legislation in force and may have very serious consequences for the State and the public. On this point, they seek to make clear to the Sala that the Poder Ejecutivo has never changed or waived requirements or disregarded technical studies for the preparation, review, and approval of cantonal and coastal regulatory plans. Quite the contrary, it seeks to fulfill its constitutional and legal obligations within the authority of each institution required to participate in the review and approval process for regulatory plans. In this regard, it cites case-law doctrine and opinions of the Procuraduría General de la República concerning the principle of legality (principio de legalidad), as well as the applicable statutory and regulatory provisions authorizing the Administration’s actions. They consider much of the language used by the petitioners to be misleading and to disregard the efforts to provide land-use planning instruments for the effective—rather than apparent and merely purported—protection of the environment, and thereby move beyond mere statements to the action that reality and the legal system require of public officials whose authority is directly related to this matter.

The Sala Constitucional itself has been unequivocal in establishing the obligation of municipalities to enact regulatory plans governing land use (uso del suelo), among other matters. Once the legal framework is clear, the essential objective is to develop and approve regulatory plans, since these instruments are greatly needed. It is better to create regulations governing environmental protection than to have none. There is no purported effort by the petitioners to protect Costa Rica’s natural resources; quite the contrary, an intention to protect private interests is evident, namely, the exclusive and permanent use of IFAS as an environmental measurement instrument. Their intention is to preserve IFAS over time as environmental-analysis instruments, disregarding the fact that science and technology—Articles 16 and 158 of the Ley General de la Administración Pública—are the parameters that must prevail in determining which methodologies and techniques will in the future be best suited to provide effective environmental protection.

Establishing five years as the transition period (periodo de transición) in Article 1 means establishing objective time parameters for the development of environmental instruments that entail progressive advancement. The streamlining mechanisms (herramientas de agilización) in Articles 2 and 3 are a type of transitional provision which, like transitional law (derecho transitorio), is intended to facilitate the transition between legal frameworks, with that transition being governed by its grounds, purpose, and content. It is reckless to claim that streamlining mechanisms are exceptions when the Public Administration is required to apply the existing legal system in its entirety (Article 11 of the Constitution); therefore, authorizations and exceptions have a legal, not linguistic, component. The concept of an exception cannot be associated with a means of departing from the rule or the regulations, but rather with a different means of applying the rules without violating them.

The exceptions relate to the manner in which environmental variables may be presented; what is actually opposed is the possibility of applying environmental-fragility models (modelos de fragilidad ambiental) other than IFAS. In other words, the problem is not environmental; as stated above, it is a personal matter. The evaluation framework is set forth in Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Chapter VII on “Strategic Assessment” (“Evaluación Estratégica”), which regulates land-use planning through general premises and is implemented by means of Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, which establishes the procedures. Through it, the environmental variable is incorporated into national land-use planning in furtherance of Article 50 of the Constitution, in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment and the right to sustainable development (desarrollo sostenible), which must be complied with throughout the country.

Under those terms, the Public Administration must apply it; however, it must also be borne in mind that it is not immutable, because it may be amended or even repealed if the Poder Ejecutivo so determines. Although here we are not (sic) repealing or amending any executive decree, it must be clear that an Executive Decree—and much less a technical decree—cannot be perpetuated; on the contrary, it must be dynamic and adapt to advances in technology and science, while, of course, always respecting the principle of non-regression.

Regarding this matter, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) reports that the provision does not itself regulate the granting of any permits for specific projects. Specific projects will continue to require the corresponding environmental assessment (evaluación ambiental) and will remain subject to the land-use matrix (matriz de uso de suelo) based on aquifer vulnerability (vulnerabilidad acuífera), commonly known as the “Matriz de Poas,” which, by order of this Constitutional Chamber, applies broadly to all cantons until it is replaced by another matrix prepared by SENARA through a participatory process. Article 16 of the challenged decree merely refers to the methodology to be used for the hydrogeological assessment (evaluación hidrogeológica) of regulatory plans (planes reguladores), that is, for a matter involving strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica).

The provision is supported by a technical criterion, contrary to the claim made by the petitioners. The methodology is established by SENARA as the technical entity having legal authority over the protection of water resources (recurso hídrico). Accordingly, applying scientific and technical criteria, it divided that methodology into three stages: diagnosis, hydrogeological study (estudio hidrogeológico), and resource risk-management policies, which is technically correct. Section 16 regulates the Strategic Environmental Assessment for regulatory plans, not construction permits for projects or specific types of projects. A substantial amount of hydrogeological research must be generated, including lithological information obtained through well drilling, which is needed in large quantities to obtain reliable technical information that is not currently available for every area of the country.

The conclusion that 76% of the country has water-resource potential was based on preliminary information; SENARA therefore cannot validate that information without conducting hydrogeological studies. The information held by the entity that provides greater reliability is located in urban areas or nearby areas, as may be verified on a map prepared for that purpose, which shows all drilling locations and urban areas nationwide. That map established that well information is concentrated in approximately 30% of the national territory and largely coincides with urban areas, including a “buffer” (sic) zone extending up to 2 km around them. Progress in approving regulatory plans is being made using SENARA’s proposed methodology to identify the country’s priority areas in which such hydrogeological investigations will be conducted while the decree remains in force, with three phases being defined.

In accordance with the report, the various items comprising each phase are described in detail. Thus, for the diagnosis, the first step is to review the existing geological, land-use, climatological, and hydrogeological information for the area of the canton being analyzed (the report details the institutions that may hold that information, the variables reviewed, and other matters appearing at folio 73 of the filing). Second, all collected information is assessed, and the working scale and the quantity, quality, and spatial distribution of the elements in the study area are analyzed. Third, the results of the hydrogeological-information diagnosis are integrated into an information-diagnosis map, prepared on the basis of the information collected to identify two zones: Zone 1, with sufficient geological and hydrogeological information at a scale ranging from 1:5000 to 1:50.000, where it is possible to prepare the hydrogeological model (modelo hidrogeológico), determine vulnerability, protection zones (zonas de protección), and recharge zones (zonas de recarga), and incorporate the hydrogeological component into regulatory plans; and Zone 2, comprising those areas for which the information described for Zone 1 is insufficient.

Fourth, based on the identification of the canton’s potential growth areas and the results of the diagnosis of the information collected, a proposal must be prepared for the hydrogeological studies needed to develop the hydrogeological model and determine aquifer vulnerability and recharge for areas having sufficient hydrogeological information and areas of projected growth, all on the basis of defining the technical requirements—geological surveying, soil analyses, infiltration tests, exploratory drilling, etc.—needed to assess those areas in accordance with the terms of reference established in Phase 2 – Hydrogeological Study. All of this serves to define the requirements or terms of reference for conducting the hydrogeological study. For Phase 2, preparation takes into account the results of the preceding phase and must comply with the terms of reference established by SENARA. These hydrogeological studies will focus primarily on study areas having hydrogeological information and/or projected growth.

The final products of this phase will result in a zoning map of hydrogeological-management areas and a proposed land-use management plan to ensure the sustainability of the quality and quantity of groundwater resources, in accordance with applicable laws and other existing management guidelines—for example, the vulnerability matrix. The Hydrogeological Study must be prepared to assess the conceptual hydrogeological model of the aquifers, intrinsic vulnerability to contamination (vulnerabilidad intrínseca a la contaminación), recharge zones, and water-source protection zones, in order to establish hydrogeological zoning (zonificación hidrogeológica) and management proposals for the sectors of the canton classified as: Zones with sufficient hydrogeological information to conduct the hydrogeological studies (Type 1 Zones, Phase 1), and Zones of projected growth that lack sufficient information to conduct the studies (Type 2 Zones, Phase 1).

The working scale for all products to be generated shall, at a minimum, be the scale defined in the information diagnosis (between 1:5000 and 1:50.000). The georeferencing system shall correspond to the Lambert Costa Rica Norte grid and/or the CRTM05 system; the geographic base shall use contour lines and elevations at 10-meter intervals from the Regularización y Catastro program and at 5-meter intervals where the information is available. The submission must comply with the physical and digital requirements described in the report, including the specified types of geographic-information-system software. SENARA shall prepare the hydrogeological zoning, incorporating the results of the preceding sections into a Hydrogeological Zoning Map by integrating at least the following maps: hydrogeological, recharge zones, intrinsic vulnerability to contamination, and water-source protection and capture zones.

It must include land-use management proposals concerning recharge, vulnerability, and water-source protection and capture zones, thereby incorporating the hydrogeological variable into the regulatory-plan process for the canton under investigation, both for zones where the hydrogeological study was conducted and for the canton’s other zones. Zones determined to lack information shall be classified as high-vulnerability zones, and future projects having impacts must submit detailed hydrogeological studies; accordingly, the regulations of the Matriz de Criterios de Uso del Suelo based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources would apply until the hydrogeological studies become available. Phase 3 concerns the definition of management policies and consists of the process of defining or developing, together with the municipalities, alternative land-use zoning proposals based on the results of Phase 2, where required because of differences between the current situation and the regulations established on the basis of the EHG and the regulations of the applicable vulnerability matrix.

In addition to the regulations established on the basis of the hydrogeological study, the Regulatory Plan incorporates those established through other environmental, social, and economic components, including participatory processes led by SINARA and the Municipality. Among other matters, this methodology, defined and approved by SENARA Board of Directors Agreement 4975 at ordinary session 669-15 of April 27, 2015, was based on the possibility of conducting hydrogeological studies for inclusion in regulatory plans, initially in areas having hydrogeological information, which coincide with urban areas and areas of future urban growth, while recognizing the need to protect them during the transition period created by the challenged Decreto; however, this does not mean that other areas will not be studied or will remain unprotected, because every individual construction project must comply with the environmental assessment and with the land-use criteria matrix issued by SENARA.

Regarding the petitioners’ arguments concerning the land-use capability map (mapa de capacidad de uso del suelo) (which would be covered by the IFA Decree), which would not require an exception, much less a new requirement such as that established in Article 21, the authorities inform the Chamber that one of the drawbacks of the environmental fragility indices methodology (metodología de índices de fragilidad ambiental, IFA) is that it has a strong geological component that tends to outweigh the other components, thereby distorting the ecosystem’s actual carrying capacities (capacidades de carga) and underestimating the values of its other components. The foregoing is noteworthy because it clearly shows that the intention of at least one of the petitioners is to seek protection of the IFAs rather than of the environmental variable (variable ambiental). The importance of analyzing how risk is addressed within the methodology lies in the fact that, in Costa Rica, natural-hazard management (manejo de amenazas naturales) is conducted independently of development planning, and this lack of integration between the two causes significant social, economic, and environmental losses.

This is because the IFAs analyze morphological aspects rather than the environmental variable. As can be seen, there is a strong link between proper land-use planning (ordenamiento adecuado) that incorporates the geophysical environment in which developments or activities are contemplated and the promotion of adequate risk management (gestión de riesgo) aimed at reducing the population’s vulnerability in order to foster the country’s sustainable development. That is the objective: sustainable development. And this decree represents progress toward that objective. Accordingly, the IFAs cannot be the sole component; they are one of several elements needed to determine environmental vulnerability (vulnerabilidad ambiental). There is progressive advancement because the municipalities possess more detailed soil information, and the appropriate course is to use it. Of course, the foregoing may interfere with the private activity of one of the petitioners.

It must be made clear that the continued use over time of the IFA methodology is tied to private rather than public interests. It includes a series of technical elements linked solely to the IFAs, which entails a review of mere legality. Nor is there any transfer of jurisdiction; on the contrary, an approach of interinstitutional coordination is evident, protecting matters connected with the public interest and environmental protection. Such coordination does not infringe upon jurisdiction; it implements it in connection with the interests protected by each State entity.

Regarding the challenge to Article 22 of the challenged Executive Decree (natural hazards covered by the IFAs) and the risks of using a map at a scale of 1:50.000, the public authorities deny that the violations alleged by the petitioners exist. In support thereof, they rely on the definition provided in the Controlled Vocabulary on Disasters by the Regional Disaster Information Center for Latin America and the Caribbean (CRID), which they reproduce, and they explain that hazards may have different origins; current development models have led human beings to manipulate, distort, and degrade the environment in which they live, resulting in greater reference today to socio-natural hazards (amenazas socio-naturales) rather than natural hazards. The decree focuses on preventing these situations; at the same time, the CNE retains its jurisdiction and acts both when a hazard arises and when a disaster occurs.

Socio-natural hazards are created at the intersection of the natural environment and human action and represent a process by which natural resources are converted into hazards. Environmental changes and the new hazards generated by global climate change are the most extreme example of the concept of a socio-natural hazard. Socio-natural hazards mimic or assume the same characteristics as various natural hazards. Efforts are made to mitigate them; nevertheless, they remain latent, but this does not signify regression. The three fundamental causes that dominate disaster processes are human vulnerability (vulnerabilidad humana) (arising from poverty and inequality); environmental degradation caused by land misuse (hence the subject matter of the decree); and rapid population growth. They conclude that regulation constitutes progress.

Vulnerability is defined (as partially transcribed) as “… the internal risk factor affecting an element or group of elements exposed to a hazard…” and they note that the primary characteristic of vulnerability is that it is eminently social, including those conditions that prevent a human system from adapting to environmental change. The solution is established by Article 22 of the Decree through the 1:50.000 maps, which provide general guidance and are precisely that: a scale. Risk is reduced so that the population and exposed elements do not suffer the effects of a hazard that develops into a disaster. There is a strong scientific and academic consensus regarding methodologies for measuring the hazard factor (factor de amenaza), but no commonly accepted methodologies exist for vulnerability. Although this is not very logical, it is due to its qualitative nature, the variability of the different contexts, and the scales required for analysis, which is also true of the IFAs.

The CNE Risk Research and Analysis Unit, acting as a Technical Unit, advises municipalities on the preparation of regulatory plans (planes reguladores). Historically and systematically, it has provided information on hazard areas as input for the preparation of regulatory plans; to date, the available information is detailed in official letter IAR-OF-513-2015, which describes the type of product (landslide maps, mudflow maps, flood-potential maps, geological-fault maps, etc.) and the working scale or coverage (national or cantonal, depending on the study). The Comisión Nacional de Emergencias generates information so that municipalities have reference materials for preparing their plans. Likewise, Article 3 in question is discretionary rather than mandatory for municipalities, insofar as it states that local governments may use information generated by the CNE regarding natural hazards. With respect to regulatory plans, the CNE exercises only advisory powers for local governments, and no proceeding before that body is required for the review and approval of regulatory plans. There can be no question of an exception where no procedure exists; therefore, the petitioner’s argument on this point is unfounded.

Regarding subsection c) of Article 23 of the Regulations on the Transition for the Review and Approval of Regulatory Plans (Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores), the authorities state that a detailed reading of the article reveals several key aspects: a) Municipalities may, on a nonbinding basis, use a flexible methodology, but must explain to SETENA why it is necessary to use methodologies replacing those established in the EIA Manual (Part III); b) The necessity of using methodologies replacing those established in the EIA Manual (Part III) must be demonstrated; c) The reasons why the established methodology is NOT applicable in the territory under assessment must be stated; d) It must be TECHNICALLY argued that the methodology used GUARANTEES the effective implementation of the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) of the proposed Regulatory Plan.

These methodologies, which are alternatives to those provided for in Decreto Ejecutivo No. 31849, do not operate within a framework of complete freedom. On the contrary, they must possess technical and scientific rigor so that incorporating the environmental variable into the proposed regulatory plan will achieve effective sustainable development. In addition, the proposed methodology must undergo a technical and legal analysis—that is, an analysis of its conformity with the body of applicable law (bloque de legalidad). The subsection under discussion confers upon the Administration the authority to evaluate the proposed methodology, which must meet technical and scientific standards of rigor in order to be accepted. At no time is the arbitrary use of methodologies being permitted. The necessity of their use must be explained and demonstrated, and the reasons why the methodology under Decreto Ejecutivo No. 31849 is inapplicable to the territory under assessment must be stated. All of the foregoing is pursuant to Article 50 of the Constitution.

They argue that alternative measures (medidas sustitutivas) may exist, particularly because the IFAs have a substantial geological component and do not incorporate elements related to ecosystems, biological activity, and pollution patterns in general. Private interests seek to perpetuate a methodology and turn it into an “entrenched provision” (norma pétrea). Such a provision makes a clause, institution, principle, or value deemed paramount at a particular historical moment immutable by prohibiting its amendment. Over time, this may cause the will of the people to be bound by certain definitions or choices that no longer correspond to their values or satisfy their needs. Every society evolves ceaselessly, and every person aspires to continual development, constantly giving rise to new aspirations, anxieties, and beliefs—a reality that cannot be repressed or contained solely by virtue of a legal formula, even if that formula is the supreme law.

Applying a flexible methodology does not mean that methodologies are left entirely unrestricted and subject to no technical rigor; on the contrary, SETENA professionals must analyze the methodology, comply with the existing body of applicable law, both technical and legal, and reliably establish that the methodology is the most appropriate one, even more so than that established in Decreto Ejecutivo 32967. The use of an alternative methodology (metodología sustitutiva) must be duly justified, and a nexus between science and technical expertise must exist. Decreto 39150 adapts to reality and seeks to improve the process for formulating and approving regulatory plans, whose purpose is to identify land uses for the benefit of the environment.

With regard to contravening Decreto Ejecutivo 31849 and 32967, which establish the environmental variable (variable ambiental) in regulatory plans (planes reguladores), these decrees entered into force in 2004 and 2006, respectively. An average of ten years has passed, and they point to the need to keep abreast of changes in society, trade, and the economy. Technology represents progress, change, and improvements in living conditions. Humanity has witnessed this, as shown by several examples, including the “information revolution,” which promoted radical advances in information and communications technologies. The law must evolve and adapt to existing new technologies; subsection c) of D.E 39150 takes this scientific and technological development into account, allows methodologies to streamline the regulatory-plan approval procedure, and permits the use of new methods to incorporate the environmental variable.

The State must create rules that allow for the protection and conservation of the environment without causing its deterioration, since technical and scientific rigor must be maintained and improved. Accordingly, this does not contravene the provisions of the General Regulations on Environmental Impact Assessment (Reglamento General de Evaluación de Impacto Ambiental). The IFA decree “allows the use of an alternative instrument, albeit on a complementary basis.” There can be no confusion regarding the alternative methodology to be applied, since subsection “c” of the aforementioned article 23 establishes an option; in this regard, it states: “Local Governments may use this tool to demonstrate to SETENA the need to use methodologies replacing those established in the EIA Manual (Part III)” (emphasis added). As can be seen, it is at the Municipalities’ discretion whether to use this tool, and they must explain and demonstrate, technically and scientifically, why the adopted methodology is necessary, its appropriateness, and how it seeks to benefit the community rather than a private interest, including the benefit of generations yet unborn.

Regarding the challenge to subsection c) of article 24 of the contested Decreto Ejecutivo, the authorities state that it is untrue that the digital PDF format is required, which is false, since the provision merely states that the format must be digital (section 6.11.3 of anexo 1). Through DE-39150, the Administration specifies that the format must be shapefile. It is also false that the shapefile format is open, because although it is editable, currently available technological resources can be used to restrict or even prevent its modification. It is untrue that requesting the information detailed in subsection “c” of article 24 is intended to undermine the significance of the environmental liability clause (cláusula de responsabilidad ambiental), since SETENA has a duty to verify that the information submitted by the proponent is truthful; otherwise, this Technical Secretariat would have no oversight role to perform.

It is technically impossible to carry out this task using an image of the map in any digital format (whether PDF, JPG, BMP, or any other), because the oversight process does not concern merely one or two maps. For the geo-aptitude environmental fragility index (índice de fragilidad ambiental de geoaptitud) alone, more than 25 different thematic coverages or layers would have to be integrated, which is possible only with the aid of geographic information systems and layers in a suitable format for superimposition, one such format being the shapefile required by DE-39150.

Moreover, the oversight process continues, and it is the Administration’s duty to assure the public that it took place. If SETENA is denied the ability to access shapefile formats and only image-format files are submitted instead, the oversight processes will still be carried out, but they will take twice or three times as long as they would if the shape files were available, because before any technical assessment can take place, the image data will have to be migrated to shape files, which is a slow process. Resolution 382-2009 of the Plenary Commission (Comisión Plenaria) was indeed annulled because an incorrect legal mechanism was used; consequently, the individual submission of each file in shapefile format was ordered in the case files. To date, there has not been a single case in which proponents have refused to provide the information under the required terms.

Regarding the problems relating to the objectives, they clarify that it is untrue that there must be a return to a single methodology, since the new rule will define whether there is indeed only one methodology or more than one alternative; secondly, there would be no such uncertainty because DE-39150 establishes a discretionary power, meaning that a different methodology may be used, but its use is not mandatory. Likewise, the option of using replacement methodologies is available for a specific period, as provided by 39150. Once a new decree is issued, that will be the rule governing matters thereafter. Today, there is a methodology under Decreto No. 32967, while the contested decree provides an alternative method for 5 years whose use is optional for anyone choosing it. Regarding the claims of asymmetry in the environmental zoning (zonificación ambiental) of regulatory plans, they clarify that the results of the environmental assessment (diagnóstico ambiental), which we now know as integrated IFA zones, are not and have never been substitutes for the regulatory plan’s zoning. In this connection, they refer to section 2.2.2. of Anexo I of Decreto Ejecutivo No. 32967.

The Joint Commission (Comisión Mixta) emerged as an advisory body to SETENA when the latter lacked the experience and human resources necessary to operate independently, a situation that has changed dramatically 10 years later. In 2006, Decreto Ejecutivo 32992 amended article 6 of the preceding decree, while retaining its advisory status. Its principal function is to provide advice, and it cannot under any circumstances be inferred that its recommendations or resolutions, if any are issued, are binding. The Joint Commission arose at a particular historical moment and for a particular purpose, which is far removed from the present reality (2015). Ten years later, SETENA possesses the technical and legal capacity to issue its own rules without having to convene the Joint Commission.

The authorities acknowledge the legal obligation imposed on municipalities by the Ley de Planificación Urbana (article 15) to enact regulatory plans and organize land use, which has been an almost herculean task for some. Ironically, however, the required formalities are not the problem; rather, it is the bureaucratic processing handled by certain institutions and the response times for those procedures. Accordingly, discussions were initiated with several institutions, including SETENA, SENARA, and INVU, which are responsible for most of the formalities required for the approval of regulatory plans. A consensus was therefore reached on streamlining the procedures, and an instrument was sought that would enable such streamlining within those institutions—streamlining, not bypassing, the formalities, as Messrs. Sagot and Astorga would have the Chamber believe. The Decree implements corrective and urgent measures for approving the regulatory plans that are so necessary for organizing land use, hence its importance and necessity.

The procedures and requirements to be followed in approving a regulatory plan are not eliminated; instead, processing is simplified or expedited in the entities responsible for approving the plan, while incorporating necessary technical studies that likewise enable environmental protection without hindering urban development and other human activities included in these regulatory instruments known as regulatory or land-use plans (planes reguladores o de ordenamiento territorial).

The authorities review several articles of the contested Decreto Ejecutivo, including, in defense of article 1°, the fact that it does not eliminate the preparation or approval of studies. Rather, it indicates in general terms that streamlining tools will be available for Municipalities to use at the different stages of the Regulatory Plan and before the different authorities that have already agreed, through resolutions published in La Gaceta, to accord special treatment to the studies required in preparing a Regulatory Plan, without eliminating them, as has been stated. They even note that articles 6, 7, and 8 describe INVU’s police power (potestad de policía), not only in these cases but in all matters concerning land-use planning (ordenamiento territorial). They review the legal powers of the Dirección de Urbanismo, including its authority to examine and endorse plans before municipal approval; to report or denounce to municipal corporations the commission of serious violations of the Ley de Planificación Urbana or the Local Regulatory Plan; and, where appropriate, to order the suspension of construction work, for which purpose it may request assistance from law-enforcement authorities.

In reviewing articles 16 and 17 of the aforementioned Law, they state that the imperative need to create and implement regulatory plans that protect the environment and correctly allocate land across all areas is plainly evident, so as to achieve better coexistence between human beings and nature. Without this previously established order, for which the challenged Decree was created, we cannot move forward; hence the need for streamlining tools, which go hand in hand with proper oversight by different institutions and the general public.

The Decree allows applications to MIDEPLAN for non-reimbursable pre-investment funds (fondos de pre inversión no reembolsables) to reactivate or initiate the process, which is highly beneficial for most of the country’s municipalities, since some have outdated inputs, some no longer have their own budget, and others have not even been able to begin and have informed INVU of their interest in taking advantage of the Decree so that, within a shorter period, they may approve or reactivate the instrument that they have neglected for many years due to budgetary constraints. For INVU, working according to service priorities is much more orderly, efficient, and expeditious because it enables its limited staff to be organized into service areas so that the development of the instrument can be monitored jointly and in a coordinated manner.

Regarding the alleged problems with budgetary resources, they state that, for the SENARA authorities to provide municipalities with technical information on hydrogeological vulnerability, CNE to provide municipalities with technical information on natural hazards, and INTA to provide municipalities with technical information concerning land-use capability (capacidad de uso de suelos), the applicants assert: “It is also unclear whether those entities have the budget to conduct such studies.” In view of the foregoing, they state that Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR establishes in Article 28 a support mechanism so that public-administration entities involved both in reviewing the environmental component (variable ambiental) and in approving regulatory plans (planes reguladores) may, during the transition, seek reimbursable pre-investment resources to prepare the relevant studies, by providing that “MIDEPLAN shall endeavor to support the bodies and entities of the Public Administration and Local Governments that conduct regulatory-plan review and approval processes during the transition period, in securing reimbursable pre-investment resources, in accordance with their regulations, programming, and financial availability, as well as other domestic or international sources of financing and technical assistance” (emphasis added in the report).

The mechanism provides for the use of other sources of financing, including those derived from international cooperation. Likewise, Article 19 of the challenged Decreto Ejecutivo establishes that, during the transition period, MIDEPLAN shall prioritize the review of financing applications for incorporating hydrogeological assessments through the Pre-Investment Fund (Fondo de Preinversión).

The authorities maintain that if the Decreto Ejecutivo is declared unconstitutional, the State will lose an opportunity. Over the last decade, Costa Rica has experienced disproportionate growth in residential, recreational, and tourism development, leaving behind rigid planning structures dating from the previous century. Nevertheless, land-use planning (planificación territorial), which is necessary for development and environmental protection, has not kept pace with that disproportionate growth. Most regulatory plans, particularly coastal regulatory plans (planes reguladores costeros), have been overtaken by the construction of a range of facilities serving social organization that were inconceivable when the current plans were prepared. Despite this, social and structural expansion has continued to be permitted, leaving order and planning behind. They accordingly provide examples from the province of Guanacaste, where most regulatory plans can be seen to have been issued more than ten years ago, demonstrating that reality no longer conforms to what local governments have regulated.

This situation has caused structural disorder in coastal sectors, where private decisions have prevailed without any regard for the social order. For this reason, and given the need to bring order to the coastal zone, there is an urgent obligation to update local planning in order to safeguard land located in coastal areas and regulate it for the benefit of Costa Ricans themselves. Failure to update this planning framework could not only cause a structural disaster in the coastal zone, but would also halt economic activity, harming a coastal region that has improved as a result of the repopulation of the coasts. The Decreto at issue creates uniformity in the regulation of land-use planning while respecting the essential environmental component at all times. Halting this process would constitute a serious setback, as illustrated by the graphs provided. It also enables the integration of development policies and objectives, which in the coastal zone are focused on the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) as an area designated for that purpose.

Subject to its limitations, development will be possible only where there is no Natural State Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), meaning that areas covered by forest, areas suited for forestry, mangroves, wetlands, and parks and reserves in general are excluded a priori from investment and development. It also contributes to harmonizing policies and policy instruments because, under Decreto 7841-P, preparation of the National Tourism Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Turístico) falls to ICT, in collaboration with INVU and MIDEPLAN. ICT is responsible for the overall and general oversight of all matters concerning the ZMT. Administration of the ZMT falls to the Municipalities and is linked to a three-tier planning process: the National Tourism Plan (Plan Nacional de Turismo), the General Land-Use Plan for the ZMT (Plan general de uso del suelo en la ZMT), and coastal regulatory plans.

The latter are a policy instrument for promoting the orderly development of the ZMT. Coastal regulatory plans are prepared and approved under the Reglamento issued by the Junta Directiva del ICT, entitled Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros, which specifies the relevant aspects governing the planning and future development of coastal areas. Among these rules, the manual addresses matters such as coastal areas excluded from development within the ZMT (PNE, for example), management of the environmental component (before SETENA and concerning the environmental license (licencia ambiental)), and management of the social component (variable social) (the environmental component includes a social assessment (evaluación social), including censuses, tourism potential and constraints, and productive matters). It also includes the balanced distribution of land uses to promote participation by the various stakeholders in the comprehensive development of tourism space within the ZMT, among other matters. They request that the action be dismissed.-

1. 7Mr. Rosendo Pujol Mesalles, in his capacity as Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, reports that, with regard to the standing (legitimación) conferred by Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, he considers that in this particular case the applicants appear to have a direct interest that tends to be confused or conflated with the interests of the community and their own private interests. The applicant performs part of his professional work by providing specialized environmental services and fails to invoke the type of standing on which he might rely. He also refers to the standing conferred by diffuse interests (intereses difusos), or interests concerning the community as a whole, as well as the institutional standing expressly granted to the Contralor General, Procurador General, Fiscal General, and Defensor de los Habitantes. Under none of these grounds do the applicants clearly and precisely explain the standing that entitles them to challenge the constitutionality of the contested provisions.He sets forth in detail before the Chamber the reasons that led the Executive Branch to issue Decreto 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores. He thus cites the Vigésimo Primer Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible 2014, in its report on Marco normativo, institucionalidad y conflictividad del ordenamiento territorial, which notes “… the institutions’ poor performance in approving these plans reflects deep-seated problems in Costa Rican land-use planning.” The precedent for the challenged decreto was established in subsection c) of Article 5 of Decreto 38728-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN Reglamento para agilizar las acciones de revisión y aprobación de Planes Reguladores Locales y Costero, for the purpose of jointly identifying, within the Executive Branch, solutions to advance the review and approval of regulatory plans.That Decreto created an interinstitutional commission composed of representatives from the Ministerios de Ambiente y Energía (coordinator); Agricultura y Ganadería; Vivienda y Asentamientos Humanos; Planificación Nacional y Política Económica; one representative of INVU; and the Secretario General de la SETENA and Gerente General del SENARA. It was given 45 days to establish immediate transitional measures to expedite the regulatory-plan review and approval process, as well as measures aimed at producing a comprehensive solution to the paralysis and legal uncertainty surrounding the matter. An inventory of regulatory plans was prepared, and a matrix was produced and submitted digitally to the case file. Within the 45-day period, a technical proposal was submitted through which the Executive Branch would assist local governments in expediting the preparation, review, and approval of regulatory plans and their respective environmental components.The analysis covered the applicable legislation, required information inputs, the inclusion of the environmental component, and the review of reports by the Auditoría de la Contraloría General de la República on the status of coastal and urban regulatory plans (DFOE-SM-IF-13-2009 dated September 30, 2009 and DFOE-AE-IF-12-2014 dated November 19, 2014). Through coordination, various institutional agreements detailed in the report were reached, including an agreement with CNE concerning information on natural hazards and its incorporation into local land-use planning, for which the technical opinion contained in official letter PRE-AL-OF-038-2015, issued by the Presidencia Ejecutiva, was obtained (the letter is submitted herewith). Information sessions were held with technical and political representatives in order to learn more directly about their concerns and proposed solutions. On May 7, 2015, notice of the formal public consultation to which the decreto ejecutivo would be submitted for ten business days was published in Diario La Extra.The text was available on the MINAE, MIVAH, and MIDEPLAN websites, and IFAM sent a letter inviting the Municipalities to provide their opinions. Several submissions were received and described in detail in the report to the Chamber; despite having been given that opportunity, however, the applicants did not appear to submit any observations regarding the document under consultation. After the Public Consultation, and in view of the many concerns expressed by a group of local governments whose territories have high hydrogeological vulnerability (as recognized by the Sala Constitucional), a special working session was convened to strengthen the democratic and technical-scientific process for properly determining the mechanisms to be established in the decreto. Accordingly, once this process had concluded, the final version was prepared and, following its definitive review and approval, was signed by the heads of the Ministries involved.He states that the Executive Branch may provide protection for areas it considers necessary through specific laws such as the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley Forestal, or the current Ley de Aguas. It may likewise provide systematic environmental protection at the micro level (for carrying out specific activities), as established by Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC and Parts I and II thereof, as well as supplementary technical instruments such as the Hydrogeological Vulnerability Matrix (Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica) issued by SENARA.

It states that the instruments of strategic environmental assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE) and environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EIA) are complementary. First, it is important to emphasize that the EAE is the mechanism through which consideration of environmental protection is intended to be incorporated into policies, plans, and programs. Such incorporation must take place from the moment the policy, plan, or program to be implemented within a particular territory is conceived. The effective implementation of the EAE in a land-use planning instrument (instrumento de ordenamiento territorial) is ensured through the proper use of available scientific information, which in turn allows the regulatory plan (Plan Regulador) to take into account general environmental-protection variables that will subsequently be supplemented by specific studies. Costa Rica established the IFA methodology as the mechanism for verifying the incorporation of the EAE into land-use planning instruments.

Other jurisdictions use other preventive methods that are more guidance-oriented and may be developed in a more programmatic manner. Contrary to what the petitioners claim, the EAE cannot and should not be intended to replace the specific studies that must be conducted for any activity posing a risk to the environment. The EAE operates as a preventive macro-level element that alerts the authorities to the existence of an environmentally vulnerable area of the territory that therefore requires more restrictive urban-planning regulations and detailed studies capable of determining the impact of A SPECIFIC ACTIVITY within that territory. If hydrogeological vulnerability is extremely high, the municipality may make appropriate land-use planning decisions, specifying, for example, restrictive uses and large lot sizes. A regulatory plan cannot completely deprive the right to property of its substance; it is therefore necessary to authorize the development of certain activities, which must be subject to micro-level and detailed studies under the environmental impact study instrument.

Thus, both environmental-protection instruments coexist in a complementary relationship: the EAE ensures that environmental protection has been taken into account in a policy, plan, or program, while the EIA is the instrument that precisely and specifically determines the risks and/or harm that an activity may cause to the environment, based on specific studies containing information with greater spatial detail, which also makes it possible to propose preventive and/or mitigation measures. At all times, the challenged Decree seeks to maintain this dual protection of the environment through the EAE in regulatory plans and through the EIA, while clearly recognizing the ultimate purpose of both instruments, namely environmental protection, albeit at different spatial scales. The environmental-protection instruments are not repealed; rather, the use of scientific information available at the national level is authorized, and such information is fully capable of implementing the EAE in local regulatory plans.

Accordingly, there is no “authorization to pollute,” as the petitioners incorrectly and imprecisely assert. It is consistent with all principles of land-use planning practice to use available scientific information at a scale with less spatial detail to formulate the EAE, because it is the EIA that, in a complementary manner, is responsible for imposing information requirements at a scale with greater spatial detail. This would fall within one of the purposes of land-use planning mentioned in subsection a) of article 29 of the Ley Orgánica del Ambiente. In this context, regulatory plans constitute a land-use planning instrument used at the local level that makes it possible to supplement the protection of environmental assets which, in some manner, have not been covered by national legislation. Land-use planning, and particularly the physical planning of human settlements, including the determination of their growth patterns, are important instruments for improving the effectiveness and efficiency of cities and urban systems.

Some powerful techniques employed through the regulatory plan to promote sustainable development and environmental protection are as follows: i) preventing the subdivision (fraccionamiento) of environmentally vulnerable areas into small properties; ii) promoting the concentration of the physical growth of human settlements and preventing the construction of public roads beyond the boundaries of such settlements; iii) establishing zones for the development of activities within the territory of a canton that avoid increasing vulnerability to natural hazards (for example, the presence or possibility of landslides and/or flooding) or affecting valuable environmental assets (such as the presence of aquifers). The purposes of Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR include the implementation of corrective and urgent measures for the approval of regulatory plans in several respects: Coordination.

The decree proceeds from a basic premise: land-use planning cannot be carried out without coordinated work, which in this case entails the concerted action of public officials and the coherent and organized exercise of powers. See articles 1, 6, 7, 8, 11 and following of the challenged decree, an obligation of the State that the Sala Constitucional has plainly upheld in resolution No. 2012-18371, in a case involving the petitioners, insofar as “… there must be a high degree of institutional coordination, since the aim is to enforce a permanent State policy that must be reconciled with other fundamental rights” (judgment 2010-13436). The Estado de La Nación report states that “one of the institutional problems underlying the conflict over the approval of regulatory plans arises from the inability of the different entities to adopt a comprehensive view of land-use planning that balances the objectives sought by each from its particular sphere with the principal objective of ensuring that municipalities have their respective land-use planning instruments.” These efforts created forums for coordination both at the interministerial level and between autonomous institutions and the Poder Ejecutivo, which led to the development of awareness-building processes concerning the need to create transitional procedures.

These were reflected in agreements by Boards of Directors aimed at creating internal regulations for the different institutions, through which all their powers could be effectively integrated and directed toward the same purpose and embodied in the same executive decree. Another point is the establishment of deadlines, given the problem of missed deadlines and the backlog in land-use planning, which extends more than 45 years from the entry into force of the Ley de Planificación Urbana and affects approximately 2/3 of the national territory. In the context of land-use planning, the Sala Constitucional has held that failures to fulfill the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are constitutionally significant because the Administration’s inaction in this area may cause harm to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those resulting from the Administration’s actions.

It is emphasized that the baseline information needed to develop land-use planning must be sufficiently accessible to be used by any local government, regardless of its financial capacity. Any regulation concerning environmental protection and the development of land-use planning must necessarily contemplate the use of available information as a premise for achieving its effective application and entry into force. The Decree makes the available baseline information accessible to local governments on a transitional basis and without additional expenditure, while the Costa Rican State updates the existing information to a scale with greater spatial detail. The reporting minister asserts that it is entirely possible to provide environmental protection using the available information at its current scale and level of spatial detail. The use of that information does not undermine the quality or purpose of the regulatory-plan instrument.

Another additional aspect is the identification of institutional information, which is held by public institutions and has potential value. Over the years, considerable amounts of public funds have been invested so that the country’s authorities may make decisions based on science and technology and in service of the public interest. In addition, funding for land-use planning is addressed by establishing land-use planning as a priority in environmental, agricultural, social, urban, tourism, and other fields, and by setting out a catalog of financing options available to the country at both the national and international-cooperation levels. This has a multiplier effect on national and local development (art. 19 and 28 of the Decree). Finally, it makes information accessible and promotes transparency. With respect to digital files, it permits access by administrative departments and residents; in this regard, the “shape” format (or open digital format, which may eventually be modified or otherwise manipulated by the viewer in order to overlay it on other images) was requested by the same petitioner in amparo proceeding (recurso de amparo) 11-012896-0007-CO.

In any event, the starting premise was that many local governments have studies prepared in digital form and that printing them for resubmission to SETENA, in addition to entailing new associated costs, does not allow SETENA to compare the submitted information with the information existing in that format in a timely manner. Furthermore, it facilitates third-party access to everything submitted, thereby promoting transparency and the democratization of information. The petitioner’s motivations regarding this particular issue are unknown, since in the past he has even resorted to constitutional proceedings to demand the use of the shape format, which, as he himself notes, is highly useful to anyone interested in accessing technical information concerning the territory. Finally, these general observations should note that Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR does not eliminate the procedures and requirements to be followed in approving a regulatory plan; rather, it seeks to EXPEDITE ITS PROCESSING before the entities responsible for reviewing it, while incorporating the necessary technical studies that likewise enable environmental protection, which must not be overlooked as one of the principal purposes pursued by land-use planning.

No available information is overlooked; through the joint efforts of the various institutions, efforts are made to locate the information and indicate where it can be accessed, precisely so as to harness its immense value for planning.

On another matter, the Minister states that there are constitutional principles and rights that inspire and underpin Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR. The mandate of the Ley de Planificación Urbana has not been fulfilled because regulatory plans (planes reguladores) have not been established; that law requires the authorities responsible for complying with its regulatory provisions to act proactively in pursuit of such compliance, which made the issuance of the challenged Decree imperative, as explained above. This absence not only creates uncertainty and insecurity but also diminishes the environmental-protection standards established by the legislature, which does constitute regression in environmental matters. This is therefore constitutionally significant, because the Administration’s inaction may result in harm to the environment and natural resources. The pursuit of sustainable development (desarrollo sustentable), which frames the public interest underlying land-use planning (ordenamiento territorial), is intended—among other things—to ensure the optimal location within the national territory of productive activities, human settlements, public-use and recreational areas, and wilderness areas.

The foregoing can be implemented through a Regulatory Plan, based on the scientific information currently available in the country. Implementing territorial regulation and protection through Regulatory Plans unquestionably serves a public interest, and it is on the basis of that interest, expressed by the legislature more than 45 years ago, as noted, that the national institutional framework is required to adopt decisions that have been postponed, thereby facilitating effective environmental protection.

Due compliance with the decisions of the Sala Constitucional and the provisions of the Contraloría General de la República. On this point, he reiterates the public interest in land-use planning on the part of the State, municipalities, and other competent public entities, as may be seen in decisions 2014-00881, 2008-15272 and 2007-13293, among a list of judgments issued by the Sala Constitucional. Furthermore, through official communication No. DFOE-AE-IF-12-2014, the Contraloría General de la República ordered the Minister overseeing the Environment, Energy, Seas, and Land-Use Planning Sector, or whoever may hold that office in his stead, and the boards of directors of ICT and INVU, to “(…) 4.3. Restructure, in accordance with the legal framework, the process for preparing and approving regulatory plans, as well as its procedures and requirements, in accordance with the powers of each institution.

The foregoing shall be carried out based on criteria of effectiveness, efficiency, comprehensive land-use regulation and planning, procedural simplification, social participation, and consistency with paragraphs 2.1 through 2.13 […] This restructuring must consider the logical order of the phases of the process, its procedures, and its requirements; it must be consistent with land-use regulation and planning instruments at the national, regional, and cantonal levels and must be validated with SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN and SENARA. It must also identify the legal reforms necessary to optimize the restructured process, its procedures, and its requirements, and take the corresponding action before the Asamblea Legislativa. (…) Ensure the integration into the Sistema Nacional de Información Territorial of all standardized georeferenceable information generated, administered, and managed by the Poder Ejecutivo, together with any information agreed upon with other institutions, relating to the process of preparing and approving regulatory plans, and provide users with access thereto; this shall be done in accordance with the purpose established in article 5 of Decreto Ejecutivo nro. (sic) 37773-JP-H-MINAE-MICITT.

This system shall include the geographic (geospatial) information from current regulatory plans and any information required as an input for preparing regulatory plans, (…) Define and formalize technical standards for geographic information that guarantee the use and management of basic and thematic geographic information concerning the territory, using standards that ensure its interoperability and its integrated publication through the geoportal of the Sistema Nacional de Información Territorial, created for that purpose by Decreto Ejecutivo nro. (sic) 37773-JP-H-MINAE-MICIT. (…)”. In other words, as can be seen, the challenged Decree, in addition to being inspired by technical and scientific considerations, was issued in compliance with the binding provisions of the Contraloría General de la República.

The Minister invokes the precautionary principle or principle of prudent avoidance (principio precautorio o de la evitación prudente), since the decree does not merely result in a form of uncontrolled and discretionary streamlining; rather, it establishes an oversight mechanism under the responsibility of the Instituto de Vivienda y Urbanismo, thereby seeking the future improvement of land-use planning instruments once all technical-information inputs have been developed more precisely at the national level. It seeks to ensure the development of more equitable baseline information for the national territory, prioritizing the most vulnerable sectors; as part of the inspection, control, and monitoring mechanisms, local governments that use the streamlining tools have a duty to undertake to revise their regulatory plans to include information subsequently generated at a more detailed spatial scale.

All the tools have been designed so that, before their effective final application, they are fully verified to the extent permitted by science and technology, in accordance with the technical opinions issued by each and every institution having competence and expertise in the various regulated matters. The streamlining tools are not used automatically or at discretion; rather, municipalities are required to request application of the tool, and the competent institution will determine whether it may be used after technical and scientific verification of the studies submitted. Areas for which information at a finer spatial resolution is unavailable must be zoned restrictively, while the development of any activity must be made subject to prior technical environmental studies in each specific case. The foregoing description is the legally correct manner of establishing CONDITIONAL USES (USOS CONDICIONADOS), which the claimants have characterized imprecisely.

The practice endorsed by the claimants of establishing conditional uses where no current regulatory plans exist is, on a daily basis, one of the legal mechanisms most frequently distorted and used to request studies without precise technical parameters, which on numerous occasions results in the authorization of environmentally harmful activities. The challenged decree requires information and studies concerning sites that could sustain the greatest impacts and whose environmental condition must therefore be known prima facie and with certainty, essentially to prevent irreparable environmental harm. For example, where residential, commercial, or industrial development will not occur during an initial stage, hydrogeological maps are not required, precisely because the permitted uses in those territories are so restricted. Those territories could support other uses compatible with environmental protection. This does not mean that the maps will not be prepared; on the contrary, they will be produced within a specific, realistic, and planned timeframe.

The principle of non-regression (principio de no regresión) and in dubio pro natura, under which he reiterates that the absence of land-use plans (planes reguladores) constitutes, by omission, a weakening of the environmental-protection standards established by the legislature. The Environmental Fragility Indices (Índices de Fragilidad Ambiental, IFA)—advocated by the petitioner—based on the interpretation adopted by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the requirements entailed by that interpretation for proper and literal compliance (a criterion applied approximately from May 2012 to May 2014), require spatially detailed information that the country does not currently possess (for example, geological, geomorphological, and hydrogeological maps at a scale unavailable in the country). This has rendered the IFA a dead letter within the legal system because the information required for their application does not exist in the country.

Because this IFA regulation is currently impossible to comply with, its actual contribution to environmental protection today is nonexistent. An ineffective regulation is equivalent to having no regulation. Technical discretion (discrecionalidad técnica) contradicts the methodology itself, but the requirement of literal compliance beginning in 2012 meant in practice that approximately 40 land-use plans were unable to obtain environmental approval (viabilidad ambiental) from SETENA. The Minister refers again to the Twenty-First State of the Nation Report on Sustainable Human Development 2014, in the report concerning the regulatory framework, institutional structure, and conflicts regarding territorial planning (ordenamiento territorial), specifically with respect to the Environmental Fragility Indices: “Nevertheless, this has also ultimately produced other unforeseen problems. For example, Decreto Ejecutivo 32967, issued in 2006 for the purpose of identifying the factors that SETENA should consider when approving the environmental feasibility of a land-use plan (in response to the constitutional ruling), did not originate within SETENA itself; rather, given the lack of institutional capacity, it was prepared by an external private consultant retained by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) and imposed for implementation within the institution.

Because the entity did not participate in drafting the decree and consequently lacked an in-depth understanding of its proposals, a period of adjustment was necessary within the entity to determine the best way to implement these provisions. This has also allowed other interests to take advantage of the situation. For example, it is acknowledged that the considerable expansion of new requirements for preparing these plans has generated substantial demand for private companies engaged in preparing land-use plans. In some cases, these companies take advantage of the situation by charging for their services while including less content than is required for approval of the land-use plan, as occurs with the requirements concerning the elements needed to obtain SETENA’s environmental approval. Because these elements are not properly specified in Decreto Ejecutivo 32967, those companies prepare incomplete documents that SETENA rejects (Bolaños, interview, 2015).” Ironically, this brings environmental protection to a standstill because, so long as the information required by the IFA does not exist, the IFA cannot be applied, since under the circumstances described—the absence of information—compliance is currently impossible; this, in turn, has meant that there are no land-use plans either, because they are contingent upon the existence of an IFA.

The precautionary principle (principio precautorio) and the principle of in dubio pro natura, which apply across planning and territorial planning, necessarily entail that when there is uncertainty and it cannot be guaranteed whether an area should be protected, the planner responsible for the land-use plan must protect it. Costa Rica faces greater vulnerability because the IFA cannot be applied using the information available in the country; consequently, there are no land-use plans. The serious problem is that many adverse impacts and instances of environmental damage can and could be prevented on the basis of the general information available in the country. The same State of the Nation report states: “Environmental studies are not being applied to territorial planning but are instead being treated as projects in themselves, because disproportionate weight is given to the physical-environmental variable, which effectively turns these plans into environmental plans, when territorial planning is in fact an integration of multiple subjects (Rosales, interview, 2015).

Ironically, as noted above, it is the requirement of these environmental variables that currently prevents municipalities from having land-use plans.” As an example, he cites the Muncipalidad de Poás, which has been unable to approve its land-use plan because of excessive procedures, lengthy waiting periods, and technical criteria imposed by both SENARA and SETENA, and whose plan has been rejected twice. According to the municipality, the high cost and lack of resources prevent it from preparing hydrogeological vulnerability maps at the level of detail requested by SENARA, and without those maps SETENA’s IFA cannot be prepared.

Regarding the principle of objective grounding of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), although a lack of scientific support is alleged, the studies, specialized literature, and documentation nevertheless indicate the following: 1. A detailed review of the state of the matter was conducted using input from SETENA, SENARA, INTA, and INVU, through which the progress of the land-use plan for each particular municipality was determined and the principal obstacles that had prevented it from beginning or completing its local planning processes were assessed; 2. Before the Decreto was issued, the status of all information required for territorial planning was assessed in detail with contributions from all competent institutions; 3. The environmental information received is at a spatial scale that permits territorial planning (land-use plans); 4. Territorial planning is also supplemented by other subconstitutional regulatory provisions, referring to the decision issued in expediente 11-012896-0007-CO, which cites the Ley Orgánica del Ambiente; 5.

Also relevant is the dense and extensive legislative framework comprising the Ley Forestal, Ley de Protección Fitosanitaria, Ley de concesión y operación de marinas turísticas, Ley de Biodiversidad, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Ley para la Gestión Integral de Residuos, Article 50 of the Constitution, and other sector-specific laws for environmental protection and defense…; 6. The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is supported solely by the petitioner’s assertions, without the submission of studies supporting his alarmist claims, which lack technical and scientific support. Nor does he explain, for example—and this must be made absolutely clear in these proceedings—that the IFA methodology whose review is sought, and which the petitioner defends at all costs, unfortunately incorporates from its very conception what, for explanatory purposes, we shall call the averaging error: although it requires spatially detailed information, which the country does not currently possess, the IFA methodology requires that information to be averaged, ultimately obscuring any relevant findings that it might provide.

This is a serious methodological error because it requires the investment of public funds to obtain information that will not be given the weight hypothetically warranted by that level of detail. As a corollary to the foregoing, it may be stated that the methodology promises Costa Rican society protection that it does not actually provide, and this is indeed extremely serious. It is incumbent upon the State and upon those of us who, as professionals in academia, have conducted research on urban planning for more than 40 years to identify, clarify, and correct those errors.

It is necessary to move toward a model that retains the positive and scientifically sound aspects of the IFA methodology while correcting the methodological errors that must be remedied precisely in compliance with the aforementioned regulations, because the Administration may not lawfully issue acts contrary to the unequivocal rules of science and technology (reglas unívocas de la técnica y la ciencia). The tools contained in the challenged Decreto are intended to create a transitional stage while an optimal and technically supported legal framework is developed, under which the methodology for incorporating the environmental variable (variable ambiental) is implemented using the available information and also forms part of the land-use plan preparation process between the municipality and SETENA, abandoning the concept of an isolated study whose integration always ends up being uncertain.

The Decreto seeks to: i) create a setting conducive to significant progress in local territorial planning; ii) develop a strategic plan for generating more spatially detailed information at the national level; iii) provide legal certainty (seguridad jurídica) for activities conducted throughout the territory; and iv) promote the sustainable and orderly development of the country’s cantons by bringing into force a large number of land-use plans prepared using the scientific information available in the country, which enables the authorities to make territorial-planning decisions grounded in science and technology.

It must be reiterated that the principle applicable to planning is that the protection of areas previously identified as aquifer-recharge areas, forests, among others, must not be postponed until studies at a more detailed spatial scale can be conducted. To provide such protection using the scientific information currently available in the country, territorial planning can and must be undertaken, and one of its principal objectives is precisely environmental protection. The report cites literature on territorial planning and the use of available scientific information as an additional mechanism for protecting the environment.

Certain standards must be followed that reduce the planner’s scope of discretion when determining substantive planning options. Finally, the Minister’s report addresses several of the petitioners’ specific arguments (beginning on folio 35 of their submission). He requests that the action be rejected and, if considered on the merits, dismissed on the basis of the arguments presented.

1. 8The public notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 236, 237 and 238 of the Boletín Judicial, dated 04, 07 and 08 December 2015.
2. 9Mr. Gerardo Oviedo Espinoza, in his capacity as Alcalde Municipal del Cantón de Santa Ana, submitted a request on 7 January 2016 for the entity he represents to be admitted as a supporting respondent (coadyuvante pasivo), that is, as an intervenor in support of the challenged provision. By a ruling issued at ten twenty-one on the fourteenth of January two thousand sixteen, the Presidency of this Chamber accepted the request to intervene (gestión de coadyuvancia), as it had been timely filed.
3. 10Roberto Thompson Chacón filed a motion to intervene in support (solicitud de coadyuvancia), received on January 27, 2016.
4. 11Mr. Astorga Gättgens filed submissions on May 18, 2016, November 15, 2017, and June 18, 2018, in which he respectively replied to the reports of the respondent authorities in this action and requested that the Chamber rule on the suspension of the challenged provision. He complains that the INVU issued the Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenación Territorial, which he considers an act of disobedience. Separately, on July 6, 2016, IFAM requested that the Chamber rule on the action.
5. 12By an order issued at eleven thirty-nine a.m. on September 13, 2018, the hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional was scheduled for November 1, 2018, at nine a.m., in the Auditorio Miguel Blanco Cervantes, Primer Circuito Judicial de San José.
6. 13The minutes issued at nine twelve a.m. on November 1, 2018, record that the hearing was held with the participation of the parties: Allan Francisco Astorga Gätgens as petitioner and M.Sc. Mario Arce Guillén (counsel substituting for Álvaro Sagot Rodríguez). Also participating as public authorities were Irene Campos Gómez, Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos; Renato Alvarado Rivera, Ministro de Agricultura y Ganadería; Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Ministro de Ambiente y Energía; Tomas Martínez Balladares, Presidente Ejecutivo del INVU; Sergio Bermúdez Muñoz, Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; Eduardo Enrique Mora Castro, for the Comisión Nacional de Emergencias; José Adolfo Gell Loría, for the Municipalidad de Santa Ana in its capacity as an intervenor supporting the respondent (coadyuvante pasivo); and Julio Jurado Fernández, Procurador General de la República. All participants were allotted ten minutes to speak and five minutes for rebuttal. The hearing concluded at eleven fifty-eight a.m.-

14. Submissions were filed specifying new addresses for service of notices for SETENA and MIDEPLAN, as well as an unsigned submission from the Instituto Costarricense de Turismo appointing Lic. Jimmy Alvarez García as special litigation counsel (poder especial judicial), which was not used at the hearing.-

1. 15The Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, M.Sc. Arq. Tomás Martínez Baldares, filed a submission with which he provided a technical opinion consisting of a description of the general considerations, arguments, and conclusions. In addition, the Municipalidad de Santa Ana added to the case file report DFOE-AE-IF-00008-2017 of July 14, 2017, issued by the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía. This is the 2017 Informe de la Auditoría Operativa acerca de la Eficacia y Eficiencia del Proceso de Evaluación Ambiental Estratégica Efectuado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
2. 16The Procurador General de la República filed a submission stating that his office’s previous report resulted from comparing the texts of DE 39.150 and DE 32.967 (Decreto IFAS). That analysis indicates that the challenged decree, insofar as it establishes exceptions and requirements different from those set forth in the Decreto IFAS, may be characterized as regressive to the extent that such exceptions and requirements are viewed as a means of relaxing the incorporation of the environmental variable (variable ambiental) into regulatory plans (planes reguladores), both cantonal and coastal. However, when the challenged decree is analyzed in light of the effects produced by its application, the proposed changes might not be regressive compared with the regulations established in the Decreto IFAS. He therefore supplements the report already submitted to the Chamber in order to offer, in his capacity as the objective advisory body to the Constitutional Chamber, a perspective that may lead to conclusions different from those already expressed.The approach proposed here entails analyzing whether environmental provisions are regressive not merely by comparing the terms of their texts, but also in light of their practical effects. These are two provisions governing how land-use planning instruments (instrumentos de ordenamiento territorial) incorporate the environmental variable. The actual scenario against which the regressive or non-regressive nature of the challenged decree must be assessed is that of territories subject to regulatory plans with environmental clearance (viabilidad ambiental) and territories that are not. In this situation, the question that must be asked is whether the challenged decree facilitates incorporating the environmental variable into regulatory plans under parameters technically suited to that purpose, irrespective of whether the requirements imposed are fewer than or different from those imposed by decree number 32.976.If the answer to the preceding question is affirmative, then the challenged decree is not regressive insofar as it makes it possible to adopt regulatory plans for cantons that lack them. It is not regressive because a territory subject to a regulatory plan that includes the environmental variable entails a higher degree of environmental protection than a territory lacking a regulatory plan. The owner may use the land without restriction, subject only to the limitations imposed by statutes and regulations. Subjecting a territory to a regulatory plan that contains the environmental variable entails determining land use (uso del suelo), including permitted and prohibited uses, according to its environmental vulnerability (vulnerabilidad ambiental). Specifically, regarding Article 3 of the regulations, he states that the provision is designed as a transitional provision, meaning that its effects are limited in time, but that it also requires regulatory plans to be improved through the incorporation of new and more precise information.That new information may indeed affect the zoning (zonificación) established by the respective regulations governing a regulatory plan; however, this does not create legal uncertainty, as the petitioner alleges. It should be borne in mind that zoning—the determination of land use—does not in itself create rights. At most, it may give rise to expectations of rights. What creates individual rights (derechos subjetivos) are the authorizations and permits granted by the Administration based on that zoning. Where zoning is modified, the granting of administrative permits and authorizations would constitute circumstances in which the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad) applies, guaranteeing legal certainty as an objective of the law. Moreover, the challenge to Article 31 of the regulations is pointless, because issuing new regulations is a constitutional power of the Executive Branch under Article 140, subsection 3) of the Constitución Política.This constitutional challenge would not merit further consideration were it not that it reflects a particular understanding of the principle of non-regression (principio de no regresión) as an absolute bar to amending environmental regulations, as though they possessed the quality of immutability. Only on that basis can one understand why an article is challenged merely because it contemplates the possible repeal of regulations and their replacement with others, without knowing what the content of the new regulations would be. Finally, it is important to bear in mind that decree 32.976 is a technical provision. As such, it must be reviewed to improve its implementation. This is inherent in its technical nature. Its immutability therefore cannot be expected. This decree and the challenged decree 39.150 must be evaluated according to their effectiveness in allowing the environmental variable to be incorporated into regulatory plans, taking into account the capacity of municipal governments and the information available to them.

The central issue in the action is summarized by the point raised above: whether the challenged decree facilitates incorporating the environmental variable into regulatory plans under parameters technically suited to that purpose. The problem is that an assessment of this kind is more technical than legal. In view of this situation, the Procuraduría, in its capacity as advisory body to the Constitutional Chamber, recommends that this Chamber take into account: a. That defining technical matters is inherent in the administrative function exercised by the Executive Branch; b. That the methodological—that is, technical—innovations introduced by the challenged decree must be assessed legally according to their reasonableness and proportionality in relation to achieving the intended purpose: incorporating the environmental variable into regulatory plans; c. That facilitating the incorporation of the environmental variable into regulatory plans makes it possible to adopt this type of land-use planning instrument for cantons or portions of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that currently lack them, which in itself entails raising the level of environmental protection.

1. 17In a brief filed at fourteen hours forty-one minutes on 6 de noviembre de 2018, petitioner (accionante) Allan Astorga Gättgens submitted a brief referring to the regressive nature of the challenged provision and specifically pointing to subsection c) of Article 23 of the challenged Decree; he reiterates that the public authorities contributed nothing at the hearing (vista). Regarding Article 22 of the challenged Decreto Ejecutivo, he states that the vulnerability created by the “blank zones” is serious and delicate, because it may later be discovered that they constitute areas subject to high and very high hazards. They understand that this creates legal uncertainty (inseguridad jurídica), because municipal permits and authorizations may be issued in very-high-risk areas, with consequences detrimental to municipal coffers rather than to the Central Government. The representative of PRODUS who made the presentation on behalf of the Mayor of the Municipalidad de Santa Ana spoke about the “inapplicability” of the environmental-variable methodology (metodología de la variable ambiental) under DE 32967.One of his arguments concerns DFOE-AE-IF-00008-2017 of 14 de julio de 2017, in which it is characterized as inapplicable, confusing, etc. The impression conveyed at the hearing is not the same as that obtained merely by citing provision 4.10 of the report. There, the Contraloría states that it must be “restructured,” not “changed,” and it is clear that this means organizing the structure of something that already exists. What is sought is to replace it with a different and uncertain methodology, but one that is evidently more flexible, which would be regressive. He submits a clarification and expansion concerning Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, with reference to report DFOE-AE-IF-00008-2017 of 14 de julio de 2017. He identifies the legal framework that must be considered when carrying out territorial planning (ordenamiento territorial), but, in the petitioner’s view, the Contraloría’s approach focuses on the procedure alone and disregards the technical basis, which is essential.He further denies that the methodology is inapplicable, demonstrating this by referring to the group of territorial land-use plans (planes de ordenamiento territorial, POT) with environmental feasibility (viabilidad ambiental) in 36 cases. As can be seen, if the methodology were inapplicable, there should be no approved POT; however, because there are at least 36, including PRUGAM, that argument fails on its own and cannot be accepted. In this manner, the 15 cantons located within the Gran Área Metropolitana, covered by the environmental feasibility granted to PRUGAM, could be added. Of these 51 cantons, 10 have the approval of INVU and the respective Concejo Municipal, and thus already have regulatory plans (planes reguladores) in force. The Contraloría’s report does not state that there are many omissions or errors that can be easily resolved, and for that reason he asked that the government authorities and society in general be informed that DE 32967-MINAE is not inapplicable and that its errors or omissions can be logically and simply remedied through a kind of “corrigendum” (“Fe de erratas”) published as an executive decree (decreto ejecutivo).Regarding the Procuraduría General de la República and the Procurador General, he emphasizes that the brief of 10 de diciembre de 2015 interprets DE 39150 as regressive and therefore unconstitutional, particularly with respect to the challenged articles. This is not a mere comparison of legal provisions, but rather a detailed and objective analysis of the constitutionality of the challenged articles. He highlights the analysis of Article 23, subsection c), of DE 39150, which he transcribes, and concludes that it is not a mere comparison of legal provisions, but rather a detailed analysis supported on technical and legal grounds in reaching the conclusion that there are inconsistencies and constitutional objections. In this regard, the position of the Procurador is highly surprising because, on the one hand, he does not revoke that Report, yet, on the other, he asserts “that there is no regression.” From our standpoint, this would constitute disrespect toward this Sala Constitucional, insofar as the Procurador General makes a series of statements that appear to be his personal opinion on the matter rather than the formal position of the Procuraduría General de la República, which seriously calls into question the soundness of the Procurador’s arguments at the hearing before the honorable justices of this Sala.For the foregoing reasons, we maintain our request that the Sala declare the challenged articles of DE 31950 unconstitutional because they are regressive and therefore unconstitutional, and that they be annulled.
2. 18The statutory requirements have been fulfilled in these proceedings.

Justice Esquivel Rodríguez delivers the opinion; and,

Considering:

I.Admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article; that is, when, due to the nature of the provision, there is no individual or direct injury, when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole, or when it is filed by the Procurador General de la República, Contralor General de la República, Fiscal General de la República, or Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. The text in question provides that such a challenge is proper when “due to the nature of the matter, there is no individual or direct injury.” Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, the content of which has gradually been delineated by the Sala, could be summarized in the terms used in judgment No. 3750-93 of this Court, issued at fifteen hours on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Sala has already stated—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups readily capable of identification, are identified in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore correctly said that these are equal interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each of their members.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are at once collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a particular product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Sala has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, defense of the country’s territorial integrity, and the sound management of public expenditures, among others. Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but rather harms or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity.

Likewise, ensuring the sound management of public funds authorized in the National Budget is an interest concerning all inhabitants of Costa Rica, not merely any particular group among them. Second, the enumeration made by the Sala Constitucional is no more than a simple description arising from its obligation—as a judicial body—to limit itself to deciding the cases submitted to it, and it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as diffuse by the Sala may be considered diffuse rights.

II.Standing in this particular case and the supporting intervention (coadyuvancia) filed by the Municipalidad de Alajuela.- The relief sought in this constitutional challenge is the annulment of Articles 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 subsection c), 24 subsection c), and 31 of Decreto Ejecutivo 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, entitled “Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores,” because it infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment and is also alleged to violate the principles of the objective application of environmental law (objetivación del derecho ambiental) and non-regression of human rights (no-regresión de los derechos humanos). As the basis for standing (legitimación) to bring the action, the petitioners invoke diffuse interests in environmental protection. This Sala has held that standing does not necessarily rest with a single rights-holder, but that it is possible to identify a plurality of unidentified but identifiable individuals who share the same interest. Accordingly, there is no requirement that a prior matter exist as a reasonable means of protecting the infringed right; instead, the action may be brought directly.

Furthermore, it must be noted that the supporting intervention filed by the Municipalidad de Alajuela is untimely because, pursuant to Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, intervenors (coadyuvantes) have fifteen days from publication of the first notice of the action to submit their respective arguments for or against the challenged provision. Accordingly, the notice was published in Boletín Judicial No. 236 on 04 de diciembre de 2015, and the motion was not filed until 27 de enero de 2016, after the fifteen-day period had elapsed. Therefore, once the deadline for filing supporting interventions had expired, the Presidency of the Sala accepted only the motion of the Alcalde Municipal de Santa Ana, by decision issued at ten hours twenty-one minutes on catorce de enero de dos mil dieciséis. Consequently, the motion filed by the Municipalidad de Alajuela only on 27 de enero is untimely and must therefore be denied.

III.Subject matter of the challenge. To analyze the constitutional challenge, this Sala deems it appropriate to transcribe individually, in the following considerations, the challenged articles—except for the first four numbered provisions—in order to examine the petitioners’ claims, as well as the reports from the representatives of the various public agencies and from the intervenor in this action.

III. On the merits

Through their respective submissions, the reporting authorities in this constitutional challenge make clear the Executive Branch’s objectives in promulgating Executive Decree No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, entitled Regulations Governing the Transition for the Review and Approval of Regulatory Plans. Among the most relevant background circumstances is the chronic inability of a large majority of the country’s municipalities to complete the procedures for approving their respective regulatory plans (planes reguladores). Under national legislation, this inability often becomes an insurmountable obstacle that harms the environment in two ways: because of the regulatory vacuum left by the absence of rules that should govern urban growth, and because of its actual effects, which frequently allow development to proceed without restraint. In addition, there are the municipal oversight reports issued by the Office of the Comptroller General of the Republic’s Audit Division (DFOE-SM-IF-13-2009 of September 30, 2009 and DFOE-AE-IF-12-2014 of November 19, 2014), which state that the process for preparing and approving regulatory plans, including its procedures and requirements, had to be restructured in accordance with the legal framework.

The State of the Nation report on this subject is also cited as background. The challenged Decree was also preceded by Decree No. 38728-MANAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN, entitled Regulations to Expedite the Review and Approval of Local and Coastal Regulatory Plans, which laid the groundwork for discussions among institutions and with civil society to establish immediate transitional measures to expedite the process of reviewing and approving regulatory plans. Logically, those measures would focus on transforming the chaotic situation involving land uses (usos del suelo) for urban purposes. Compounding the problem is the fact that regulatory plans encompass a range of uses within the territories they affect and thus address the intended function of cantonal areas with sufficient precision, tailored to community needs and environmental protection. In deciding this constitutional challenge, it is important to emphasize the relationship between legal and environmental instruments, since the more general their scope, the less importance should be assigned to the specificity of the required information, which plainly results in a need to rationalize the information to be used.

This point was strongly emphasized in the submission of the Ministries of Environment and Energy, among others, and is also reflected in MIVAH’s submission. All of this underscores the importance of respecting the various levels of planning and their corresponding planning instruments, each of which, within its category, draws on the technical and scientific information of the others. Greater specificity will be required as one moves down the planning scale until reaching specific activities and works, at which point all of the highest scientific and technical requirements of the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) will be warranted. Having said that, the purpose of Executive Decree No. 39150 is to establish the legal and technical framework for transitioning toward an approach tailored to the needs of each regulatory plan, moving from a model that has proven very difficult to implement—and that is said not to have succeeded in producing specific regulatory plans currently in force—to another model intended to improve the conditions for ensuring that studies more precisely address the canton’s needs using the information required at that level.

Emphasis is placed on providing a basis for incorporating an environmental variable (variable ambiental) into these territorial planning instruments so that they may be processed through final approval more efficiently. Along the same lines, the oral hearing held on November 1 last provided additional details concerning the positions of the various public entities involved not only in preparing regulatory plans, but also in providing advice and oversight. On this last point, Report No. DFOE-AE-IF-00008-2017 of July 14, 2017 is particularly valuable insofar as it concludes that:

“3.1 The mandate to implement strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) for relevant policies, plans, programs, and projects was established 13 years ago in Executive Decree No. 31849. However, the Costa Rican State has been ineffective in this area because of the lack of strategic and regulatory guidelines enabling its application; this poses a risk that significant initiatives with major environmental implications are not being subjected to this type of assessment, to the detriment of the sustainable development model established in the country.

3.2 Furthermore, the aforementioned Executive Decree adopted an impacts-based approach as the approach applicable to strategic environmental assessment. Nevertheless, theoretical trends have moved beyond that approach, shifting away from impacts and toward strategic matters in pursuit of greater added value and procedural simplicity.

3.3 […]

3.4 Furthermore, the strategic environmental assessment process applicable to territorial planning plans (planes de ordenamiento territorial) established in Executive Decree No. 32967 is ineffective and inefficient because there is no proportionality between the complexity of the required inputs and the type of resulting environmental measures, which are sometimes limited to citing mandatory statutory and regulatory provisions. There is an evident need to use intelligently the scarce resources available to the municipalities and SETENA, and to achieve greater balance in the nature of the requirements and activities of the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica, EAE) process, thereby enabling the establishment of environmental measures having a greater impact on territorial management and citizens’ quality of life.

3.5 Likewise, the lack of precise requirements for submitting digital cartographic information to SETENA as an input for the strategic environmental assessment applicable to territorial planning plans is unacceptable, because the electronic files lack elements essential to their interpretation, thereby reducing the speed and thoroughness of SETENA’s review. Accordingly, that Secretariat urgently requires […] clear rules and higher-quality digital cartographic information supporting territorial decisions.

3.6 Finally, the structure of Executive Decree No. 32967-MINAE makes the process of incorporating the environmental variable into territorial planning plans labyrinthine and dysfunctional, which is inconsistent with science and technology. This means that the environmental variable to be included in territorial planning plans must be assessed and monitored objectively and simply as a prerequisite for determining the use of the territory, in order to advance beyond previously achieved levels of protection and promote social and economic well-being, as well as the country’s competitiveness” (Emphasis not in the original).

The Chamber recognizes that the State will need to devote all its efforts and public powers to producing the regulations that will mediate among property owners’ right to build (ius edificandi), the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the public powers that the municipalities and the State itself must reserve when establishing areas restricted to urban, residential, and industrial growth, agriculture, streets and highways, squares and parks, etc.

The action does not challenge, strictly speaking, the issues arising from property owners’ right to build, but rather the State’s obligation to establish sufficient technical and scientific controls to guarantee the right to the environment, and it alleges a purportedly regressive approach. As a general observation regarding this constitutional challenge, it must be stated that it is not for the Chamber to define the type of assessment that municipalities will require when creating their regulatory plans, including the type of technical and scientific studies on which they will rely to ensure adequate environmental protection. This must be defined by the competent authorities and the scientific community. From a technical and scientific standpoint, the approval of regulatory plans is a task integrating various professional disciplines. What may be decided is that, if such studies are absent, the gaps that could endanger the environment because of insufficient scientific and technical content may be assessed, but not quantified; if quantification is at issue, it should be adjudicated through ordinary legality proceedings (vía ordinaria de legalidad).

This Court is particularly concerned by MIVAH’s assertion that some companies prepare studies but may be exploiting the level of technical and scientific requirements to leave gaps in the information, ultimately reducing the success of municipal efforts when the studies are rejected by the appropriate administrative authority, with the consequent loss of scarce and valuable public funds. It is important to note that the methods used to prepare regulatory plans are a matter of the country’s institutional legal policy, supported and informed by science and technology. Consequently, different methods exist for preparing regulatory plans: some are said to be preventive methods of a more advisory and programmatic nature, while others—such as the method used in Costa Rica—require an EAE through the environmental fragility indices methodology (metodología de los Índices de Fragilidad Ambiental, IFA).

The appropriateness of the different levels of technical and scientific requirements must be aligned with the objectives that the legal framework seeks to achieve when regulatory plans are approved as instruments for organizing and determining land use in the country’s various cantons. That said, we must begin with a very important point drawn from MIVAH’s arguments: the EAE cannot and must not seek to replace the specific studies required for any activity posing a risk to the environment. For that purpose, there is the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), which precisely and specifically assesses the risks and harm that a particular activity may cause to the environment.

Ultimately, the objective is to create the specific legal conditions needed to guide and regulate the preparation of regulatory plans in the country. Accordingly, the challenged articles will be analyzed as follows:

A.- Concerning the challenge to Articles 1, 2, 3, and 4 of the Regulations Governing the Transition for the Review and Approval of Regulatory Plans. These articles provide as follows:

“Article 1°- Creation and term. A transition period is hereby established for the review of the environmental variable (variable ambiental) and the approval of regulatory plans (planes reguladores), which shall remain in effect for up to five years from the publication of this Decree in the Official Gazette La Gaceta, by which time Local Governments shall be provided with information inputs for preparing land-use planning instruments (ordenamiento territorial) on any of the following subjects: hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica), natural hazards (amenazas naturales), or land-use capability (capacidad de uso del suelo). This transition shall be implemented by Local Governments through the use of the streamlining tools (herramientas de agilización) defined in the following article and governed by Chapter II of this Decree.

Article 2°- Streamlining tools. The streamlining tools consist of a series of authorizations and exceptions that Local Governments may use during the transition period before the various national authorities responsible for reviewing the environmental variable and approving regulatory plans.

Article 3°- Conditions for the use of the streamlining tools. Any Local Government that uses any of the streamlining tools during the transition period shall be required subsequently to improve its regulatory plan by incorporating all information generated for its canton, whether by the Municipality itself or by the respective institutions, concerning hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capability.

Article 4°- Improvement of information in regulatory plans. The improvement referred to in the preceding article shall be processed by the respective Local Government as an amendment or update to the regulatory plan. The Local Government shall initiate the processing of such amendment or update within a maximum period of two years, calculated from the date on which the aforementioned information inputs required for those purposes are made available.” The petitioners challenge Articles 1, 2, 3, and 4 of the Regulations on the Transition for the Review and Approval of Regulatory Plans, because both consider that the provisions establish a legal framework that is regressive with respect to the environment and urban development. The petitioners’ principal argument is that implementing certain authorizations and exceptions reverses previously achieved progress, with serious consequences for the State and the population.

The authorities submitting reports in the action, for their part, defend the regulations based on the need to approach the issue of regulatory plans differently, given the serious existing backlog, the lack of the specific information required, and consequently the high cost of some of the components needed to conduct the assessments, all of which prevent municipalities from enacting land-use planning instruments, as they should and as is consistently noted by the Contraloría General de la República and the Estado de la Nación reports.

At issue before this Court are the first challenged articles, which establish a five-year transition framework for reviewing the environmental variable and approving regulatory plans. In principle, this would permit access to and use of certain information in public records for preparing land-use planning instruments, including information on hydrogeological vulnerability, natural hazards, or land-use capability. The Chamber initially observes that Article 2 provides for the discretionary use of certain authorizations and exceptions established in the regulations governing regulatory plans, while Article 3 establishes the subsequent obligation to make improvements and the duty to process them as an amendment or update to the regulatory plan within the period of 2 years. These provisions also set out the “streamlining tools” and the conditions that municipalities must meet in order to use them. We must therefore examine the Regulations on the Transition for the Review and Approval of Regulatory Plans, No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, as an amendment to the legal framework governing the approval of land-use planning instruments.

In the Chamber’s view, it is highly revealing that, if a large percentage of cantons lack land-use planning instruments, this plainly results in a lack of environmental protection; the reasons why decades pass without the approval of land-use planning rules must therefore be determined. The authorities submitting reports state that the challenged executive decree represents an effort to establish a viable solution to the problem. It arose from Decreto Ejecutivo No. 38728-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN, under which an interinstitutional commission prepared an assessment of the problem and was required, within 45 days, to “… establish both the immediate transitional actions necessary to streamline the process for reviewing and approving regulatory plans and those aimed at producing a comprehensive solution to the paralysis and legal uncertainty existing in this area.” The mechanism at issue was developed on the basis of the existing regulatory background, a review of requirements and procedures, the required environmental information inputs, and the audit reports of the Contraloría General de la República (DFOE-SM-IF-13-2009 del 30 de septiembre de 2009 y el informe DFOE-AE-IF-12-2014 del 19 de noviembre de 2014).

In accordance with the policy decision embodied in Decreto Ejecutivo No. 38782-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN, conditions were established for producing a national assessment that would make it possible to evaluate the situation, develop concrete actions, and amend the provisions in order to improve municipalities’ opportunities to approve their regulatory plans. This is not per se prohibited by the Constitución Política; on the contrary, it falls within the functions of the Public Administration set forth in the principles governing public services (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública). It is therefore important that mechanisms exist to allow the creation of new standards and the operation of transitional provisions, so that change does not adversely affect the community.

Specifically, however, the petitioners allege that hydrogeological vulnerability is not properly addressed; that is, no protection is provided against human activities occurring on the surface of the land that may contaminate the soil and, from there, groundwater at its various levels. They also allege similar problems concerning natural hazards, which must not and cannot be disregarded, as well as the need to identify land use (uso del suelo) in order to carry out sound land-use planning, taking into account the use capability of the soil or land. Failure to continue applying those criteria would plainly be harmful because unsuitable areas could be used, potentially creating rights for private parties subject to the Administration. On these issues, the Procuraduría General de la República agrees with the petitioners, stating that providing streamlined procedures concerning hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capability is regressive because, as it concludes, those matters will be omitted.

Nevertheless, at the hearing scheduled for 1° de noviembre pasado, at a different procedural stage, the Procurador ultimately moderated his position as an adviser to the Chamber, stating that the proposed changes might not be regressive in comparison with the regulations established in the IFAS decree. In view of the foregoing, this Court considers it important to take into account the reports submitted by the public authorities in the action, since this Chamber has a duty to weigh all the arguments involved in the case. In this regard, they state that land-use planning instruments are seriously compromised under the current procedure because of its geophysical emphasis, whose contribution is based on certain elements that do not meet municipalities’ needs for creating appropriate land-use planning instruments. MIVAH goes further, asserting that what is being approved are environmental plans, although that is not the exclusive purpose of regulatory plans as urban and territorial planning instruments.

Sustainable urban development (desarrollo urbano sostenible) entails creating conditions for the social and economic advancement of the entire population within a legal framework containing mandatory standards that include and support the environment. Indeed, it is not unusual for this Court to consider Urban Planning Law (Derecho Urbanístico) a part of Environmental Law (Derecho Ambiental), such that the requirements of the latter may be applied to land-use rules.

“Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—extensively developed in constitutional case law—shall encompass both its natural and artificial components, the latter being understood as the human habitat, that which has been built by humankind, namely, the urban environment, so that they remain free from all contamination, both because of the effects and repercussions it may have on the health of persons and other living beings and because of the environment’s intrinsic value” (sentencia No. 2003-2864).

Accordingly, if this Chamber is informed that little or nothing has happened in forty years (40 años), that must be cause for concern, as the public authorities state in their respective submissions. Also of concern is the need identified by the State to facilitate a path toward the preparation of Regulatory Plans, a need made evident in the reports of the Contraloría General de la República itself and those of the Estado de la Nación. The former, as a public body that oversees the State and its institutions, and the latter, as a source of objective and impartial information valuable to political decision-makers, reflect the country’s problems regarding performance and the increasingly slow progress made by the various political actors in reaching decisions. The reports are plainly far from encouraging, and it is not difficult to conclude that the objectives of the Ley de Planificación Urbana regarding land-use planning, among other provisions, are not being met.

The Sala Constitucional reiterates that the absence of land-use plans (Planes Reguladores) likewise results in a lack of environmental protection, manifested in the disorderly and unlimited growth of population centers in our country, as evidenced by the organic growth of Costa Rican population centers along public roads throughout the national territory. The action points to the defect of regression that, they allege, the challenged Regulations would foster; however, the authorities respond that these are different means of complying with the same environmental standards established by the legal system. Evidently, the crux of the matter is to determine whether the challenged provisions affect environmental safeguards. For this to be the case, it would be necessary to examine whether the remaining challenged articles, which establish the mechanisms in the Executive Decree, violate the principles invoked in the manner alleged by the petitioners. To that extent, these first challenged articles would be contrary to the principles of non-regression (no regresividad) and environmental objectification (objetivación del ambiente), if there were any way to establish this.

Furthermore, as a matter of principle, we must agree with the public authorities that a large volume of procedures and information has accumulated in various government agencies in connection with the preparation, review, and approval of land-use plans. These data and records may readily be used to implement land-use planning (ordenamiento territorial), and not merely environmental planning. Thus, one consideration in favor of the provisions would be their purpose of rationalizing the technical and scientific requirements according to their different levels in the hierarchy of laws, from the most general to the most specific, which should be linked, among other things, to the respective prevailing environmental requirements. The authorities insist that these regulations are expected to have general rather than specific effects in a particular geographical area and that, under this logic, environmental requirements increase as the scale narrows down to activities involving the ius edificandi.

This is made clear in the reports submitted. The Minister of Housing states that the strategic environmental assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE) and the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EIA) are complementary instruments, as does the brief filed on 10 de diciembre de 2015 by the Ministerios de Ambiente y Energía, de Agricultura y Ganadería, de Planificación Nacional y Política Económica, the Gerencia General del Instituto Costarricense de Turismo, the Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, the Presidencia Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, the Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, and the Presidencia Ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), hereinafter the group of authorities.

The EAE is one of the supporting instruments for land-use plans, while the EsIA will be the other instrument for linking the holder of the rights arising from ownership to the limitations established in the applicable regulations.

For all the foregoing reasons, the fate of these first articles of Decreto Ejecutivo No. 39150 will depend on the analysis of the remaining articles challenged as unconstitutional.

B.- Regarding the challenge to Article 16 for lack of a technical basis.- The petitioners challenge the following provision as unconstitutional:

“Article 16.- Methodology for hydrogeological assessment (evaluación hidrogeológica) by SENARA. The methodology for preparing hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) for land-use plans shall be applied in accordance with Acuerdo número 4975 of the Junta Directiva de SENARA, published in La Gaceta número 137 del jueves 16 de julio del 2015. It shall consist of three stages: (i) diagnosis, (ii) hydrogeological study, and (iii) groundwater-resource risk-management policies. Hydrogeological studies shall be conducted solely for those areas classified by Local Governments as urban or as future-growth areas, with the information necessary for that purpose being provided. The time frames for evaluating that methodology shall be established by the Junta Directiva de SENARA through an agreement duly published in the Diario Oficial La Gaceta”.

The challenged provisions are intended to create the legal framework for establishing better conditions that will enable the 81 municipalities to adopt urban-planning regulations tailored to the needs of their cantons. The reporting authorities insist that the provisions will generate general rules that do not entail their specific application to activities and developments carried out in particular locations; instead, the subject matter would relate to the development policy for selected areas of certain cantons.

Article 16 of Decreto Ejecutivo No. 39150 seeks to use, within a specific radius, information already contained in public records and to avoid imposing requirements beyond what is necessary or in an unreasonable manner from an urban-planning and environmental standpoint, without going to extremes. In this regard, the issue is to determine the required level of environmental safeguards, because the petitioners consider the provisions of the challenged Article 16 insufficient insofar as it incorporates Acuerdo número 4975 of the Junta Directiva de SENARA. That agreement describes a hydrogeological-assessment methodology involving the three stages detailed in the report. However, the alleged constitutional defect arises where it provides: “Hydrogeological studies shall be conducted solely for those areas classified by Local Governments as urban or as future-growth areas, with the information necessary for that purpose being provided.” The Procuraduría General de la República considers this a restrictive criterion that leaves groundwater resources (recursos hídricos subterráneos) in rural areas with hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica) without protection, contrary to the preventive principles and the principle of objectification of environmental protection (objetivización de la tutela ambiental).

Nevertheless, the Procuraduría argues that, given the nature of the provisions that have been in force, they are also subject to review because they are technical standards. The reporting authorities, for their part, insist that the provision does not govern the issuance of project construction permits or the project-specific environmental assessment, but rather that SENARA, through the application of scientific and technical criteria, established a three-stage methodology: diagnosis, hydrogeological study, and resource risk-management policies. In this regard, they defend the provisions and maintain that what is regulated therein is technically sound. Likewise, specific projects will require the corresponding environmental assessment and will be subject to the land-use matrix (matriz de uso de suelo) (Poás matrix), until it is replaced by another at SENARA’s discretion, since SENARA is the technical entity legally empowered to do so. They deny that the matter concerns project-specific environmental assessments or construction permits; on the contrary, its purpose is to develop the EAE.

The Sala does not agree with the petitioners’ argument that, at the end of the 5 años period, vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) would arise to the detriment of the environment and municipal interests, since, as previously stated, the purpose of the challenged Decree is to produce land-use plans, not to authorize individual projects or activities without compliance with environmental impact studies. Furthermore, as far as the Municipalities are concerned, the hydrogeological-vulnerability study is the first requirement or step toward beginning compliance with the supporting instruments for land-use planning, prepared on the basis of scientific and technical information that must subsequently be processed before SETENA. In other words, the map of intrinsic vulnerability to aquifer contamination (mapa de vulnerabilidad intrínseca de la contaminación de acuíferos) must be used to provide the protection that the petitioners consider lacking, once the aquifers have been identified, since not all bodies of groundwater qualify as such.

The petitioners’ assertion that two thirds of the country has water-resource potential is based on preliminary studies and cannot be validated or confirmed using that information. Moreover, there is a technical reason for delimiting hydrogeological studies, and it is not arbitrary. As a matter of principle, conducting a hydrogeological study of an entire canton is an insurmountable obstacle for many municipalities, and we must not forget that the processes of territorial planning, urbanization, and construction must be governed by regulations limiting property rights, particularly in existing urban areas. According to the explanation in the report, the reason for the limited scope of the area lies in the fact that reliable conclusions require lithological information that can be obtained only through drilling and is not available in every area of the country, except in urban areas or areas near them—that is, 30% of the national territory—thereby making it possible to generate reliable information within a radius of 2 km around urban areas.

Article 16 therefore represents an approach to addressing Costa Rica’s very serious problem by regulating urban growth within defined limits, establishing controls to prevent organic urban growth along the various public roads, and fostering concentrated growth of urban settlements or future-growth areas in zones classified as such by the municipalities.

Article 16 of the Executive Decree establishes the methodology to be applied in preparing hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) for regulatory plans (planes reguladores), and for that purpose the Board of Directors of SENARA created that mechanism which, based on the respective arguments submitted in response to the petitioners’ constitutional objections, clearly requires compliance with highly complex information requirements before SENARA (Agreement No. 4975 published in La Gaceta No. 137 of 16 de julio de 2015). The methodology includes establishing a diagnosis of the area; determining whether prior studies are available, including geological, land-use (uso de suelo), climatological, and hydrogeological research concerning the canton; and searching the records of wells, springs (nacientes) registered with MINAE, AyA and SENARA, ASADAS, water concessions, etc. (matters addressed in even greater depth, with additional data, in the report submitted to the Chamber).

The information is subsequently assessed, and the results are then integrated into an information-diagnostic map. If, on the other hand, there is no relevant information, as occurs in most cases, revealing a gap and making it impossible to obtain hydrogeological studies, a different approach must be taken. According to the public authorities, most hydrogeological studies concern areas near urban zones; accordingly, this Chamber understands that an enabling provision must first be adopted and that those studies must be used as a means of determining whether such instruments exist. This is a way both to rationalize and expedite the formulation of urban policies while making use of existing resources, pursuant to the challenged Executive Decree 39150. Requiring hydrogeological studies for areas other than those suitable for strictly urban use and their contained growth would amount to attempting to regulate objectives that are not municipal or that fall outside municipal authority, since they would bear no relation to the purpose of regulatory plans—without wishing to oversimplify the problem as merely one of curbing uncontrolled urban growth.

In this regard, if other objectives are sought, the State’s other specialized public-sector institutions are responsible for safeguarding national rather than local interests, although they could determine the latter. Consistent with the foregoing, when regulatory plans establish their land-use planning (ordenamiento territorial) provisions, they must, in matters outside their jurisdiction, conform to the determinations and regulations currently issued by national authorities. This is logical if the objective of urban planning is to concentrate populations or, stated differently, to prevent population dispersal and protect areas that are unsuitable for construction activities, whether because of vulnerability to natural hazards or, specifically, for the protection of aquifers, which would dictate that development be directed elsewhere.

Information on the intrinsic vulnerability of aquifers to contamination is intended to generate the Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica), which is the mechanism for environmental protection at a more general level; that is, it enables the general courses of action for project planning or programming to be established, rather than the specific planning or execution of those projects. The specific activity is comprehensively regulated under other legislation governing the obtaining of environmental impact studies (Estudios de Impacto Ambiental, EsIA). A Strategic Environmental Assessment could, of course, contain errors if it is plainly based on a flawed diagnosis and inadequate hydrogeological studies, thereby generating erroneous risk-management policies; however, the Chamber considers that the problem cannot be attributed to the methodology itself, but rather to those who produce the information for those studies. Accepting the petitioners’ claims in this regard would mean relying on mere presumptions, speculation, and even value judgments made in advance of the hydrogeological assessments to be performed. The public authorities whose function is to review and approve the information submitted are responsible for that purpose.

Consequently, based on what has been stated thus far, Article 16 of the challenged Executive Decree cannot be read in isolation, because its relationship with Agreement No. 4975 of the Board of Directors of SENARA, published in La Gaceta No. 137 of Thursday, 16 de julio de 2015, is essential to understanding that it first regulates the process of discovering information and then the generation and production of information for subsequent stages, the content of which is broad and extensive. If the petitioners consider that this is not the case in a specific matter, the dispute must not be brought before this constitutional jurisdiction but must instead be resolved through another proceeding using the corresponding judicial remedies.

C.- Regarding the tool for expediting soil and land-use-capability matters. The petitioners challenge the following provision:

“Article 21.- Tool for expediting soil and land-use-capability matters. Pursuant to Ministerial Agreement 001-2015 issued by the Minister of Agriculture and Livestock (MAG), based on the technical opinion of the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agraria (INTA), Local Governments are authorized to use the map prepared in 1992 for the entire national territory, concerning soils and land-use capability (capacidad de uso de las tierras) at a scale of 1:200.000, in preparing the IFA-Edaphic Suitability (IFA-Edafoaptitud). If the Local Government has more detailed information on this subject, it may use that information provided that it has been duly made official by the competent entity.

For urban-development, industrial, tourism, commercial, mining, aggregate-extraction, and reforestation projects on properties smaller than four hundred hectares (400 hectáreas), where the spatial resolution is insufficiently precise, detailed soil and land-use-capability studies must be submitted. This is so that this Ministry may determine their agronomic value and define the implementation of national soil-management, conservation, and restoration plans, in collaboration with the institutions having jurisdiction over agricultural production.” In summary, three issues are challenged: the land-use-capability map is already regulated by the IFA decree; the second paragraph of Article 21 adds a new requirement; and, according to the petitioners, jurisdiction is also altered by regulation. Pursuant to DE 32967 MINAE, the IFA Edaphic Suitability maps must be prepared; the petitioners consider that this protects the environment through the existence of MAG soil maps and provides the procedure by which the responsible professional may improve those maps by using information generated for other matters associated with the IFA, particularly the Geological Suitability IFA (IFA de Geoaptitud).

Failure to apply them constitutes regression; therefore, the exception is unnecessary. Regarding Land-Use Capability, they consider DE 23314 MAG MIRENEN sufficient, as it is prepared by a responsible professional (a member of the Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica).

This Chamber must now recall the reporting authorities’ arguments concerning the problems caused by the IFAS methodology (established in DE No. 32967), since they maintain that the importance of soil and land-use-capability studies disappears and is disregarded when preparing the integrated IFA. The IFAS methodology consists of 85% geology and 15% of the remaining IFAS. They therefore consider it preferable for the methodology to remain under review during the transitional challenged Executive Decree. As explained in the reports, it must be understood that there are dominant thematic axes for assessing geological suitability (lithopetrophysics, surface geology, hydrogeology, slope stability, and natural hazards), as compared with the other axes of biotic suitability, anthropogenic suitability, and edaphic suitability, all of which are combined to produce the environmental-fragility index (índice de fragilidad ambiental).

For this reason, the State proposes reviewing the methodology and developing a new one to overcome the difficulties identified by the State and the municipalities, a matter that must be revisited at the end of this judgment when the content of the challenged Article 31 is considered. For the present, it must be stated that every administrative action must conform to scientific and technical principles, which constitute the foundation or basis of every administrative act, whether specific or general, and set the limits of the discretion of the Public Administration.

The petitioners allege that the system established in DE 39150 disregards the land-use criteria established in DE 23314 MAG MIRENEM and 32967 MINAE. The authorities state that the petitioners, who are not soil-science specialists, are confused because they may conflate terms such as soil and land, which are entirely different when distinguishing agricultural uses from other functions. Contrary to the petitioners’ assertions, it is important to note that certain soil types in classes VII and VIII may be unsuitable for agriculture but suitable for construction, notwithstanding their classification based on other factors (as occurs with shallow soils that may be suitable for construction). The opposite may also occur, where land susceptible to flooding is unsuitable for urban development but suitable for agriculture. The authorities insist that the Methodology for Determining Land-Use Capability is a tool for agriculture, not for other uses such as the urban development for which the petitioners seek to use it.

In the Chamber’s view, the provision authorizes—but does not require—the use of information collected and generated under the agricultural legal framework, supplemented by soil studies that provide the information base used as an input for making the best decisions regarding areas with the greatest agricultural potential, specifically the map prepared in 1992 at a scale of 1:200.000, which may be used to reserve areas when preparing the IFA-Edaphic Suitability. The foregoing does not prevent the Municipality from using information it possesses at a more detailed scale when that information has been duly made official by the competent entity. Recognizing the importance of more detailed studies for specific activities based on soil type and its use capability or potential, it must be noted that MAG Ministerial Agreement 001-2015, supported by INTA’s technical opinion, states that the map at this scale “contains preliminary information for planning activities in areas larger than 400 ha, which is the minimum mapping unit for this cartography” (whereas VI).

Furthermore, it must be reiterated that the challenged provision incorporates the ministerial agreement and that it does not authorize the development of any specific project or activity; on the contrary, the provision prevents it and also restricts smaller-scale projects because of the risk they could pose to agricultural use. In other words, a regulatory plan (Plan Regulador) would come into being with an implicit limitation in this regard, requiring the studies that are lacking at more detailed scales. In summary, the 1:200.000 scale, in terms of surface area, is equivalent to the 400 hectares regulated in the challenged Executive Decree. This Chamber recalls that the regulations seek to establish land-use planning or territorial-planning policies, as well as policies on urban development and construction, so that municipalities may establish their regulatory plans with reasonable specificity—that is, taking into account all the implications they have for private property, especially where the intended use is construction or the development of economic activities, including consistency with State policies on preserving soils of agronomic value. This Chamber in no way interprets the provision as eliminating environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) or exempting specific activities from them.

Another relevant aspect is the streamlining sought by the challenged Executive Decree with respect to information held by other public agencies, including municipal departments: in the absence of more detailed information, the information generated in 1992 may be used. This makes it clear that the applicants’ arguments must be addressed with caution, since the use of maps is not being authorized for specific developments, but rather to expand the body of information to be used, for example, in the diagnostic components of the initial phases of preparing regulatory plans. Thus, for greater clarity, projects covering a surface area of less than 400 hectares will require detailed studies of soils and land-use capability (capacidad de uso de las tierras), which automatically excludes the 1992 information challenged by the applicants, as that information may not be used. What may be said, however, is that this is an important method for reserving and preserving agricultural-production land for decisions that must be made at the local level in light of the need to ensure the country’s food security.

It must not be forgotten that the State’s inter-institutional and inter-agency efforts are vital, in accordance with the principles of coordination and unity, and that its actions must always be directed toward the common good. In this context, the authorities’ statement that the principal purpose of the mapping for MAG – INTA is the proper management of soils and land-use capability makes considerable sense: it seeks to preserve agricultural uses on land of the highest quality for agriculture while freeing land with lower agricultural suitability for uses such as urban development. Accordingly, it may be said that, in general terms, this protection is safeguarded by applying a spatial criterion of 400 hectares in order to use that information to prepare the diagnosis of the areas; once all institutional approvals have been obtained, this Chamber ultimately understands that the regulatory plan would be limited to that area.

And, as has repeatedly been stated, for areas smaller than 400 hectares, detailed studies of soils, land-use capability, and agronomic value must be prepared by the respective professionals, etc., as established by the provision. The reported baseline scale would be 1:10.000 or 1:5.000, from which the respective environmental fragility indices (IFA’s) and Environmental Impact Studies must be developed. Thus, the Chamber does not see how it could be asserted, without such an assertion amounting to speculation or a personal assessment, that there is a serious risk of developing human settlements in sensitive areas because of land-use capability issues (zones VII and VIII), given the spatial limitations noted above. The Chamber understands that the applicants support their arguments with the examples provided in their application, which the public authorities expressly reject. In this regard, doubts have been raised concerning the information in Table 1 of the appellants’ submission (pag. 23); figure 3 (pag. 24) contradicts Table 1; and figure 4 ( pag. 32, all from the applicants’ submission) is unofficial and uses information from the 1992 map at a cartographic scale of 1:200000, which was prepared by one of the applicants. Discrepancies concerning the contents may be debated in another forum broader than that afforded by constitutional review.

To conclude the objections to the challenged regulations, it is argued that a new requirement has been created, and the applicants understand that the Municipalities may modify the determinations of MAG and INTA. For the Chamber, however, that interpretation cannot be inferred from the regulation; on the contrary, the studies must be conducted by MAG through the INTA office. In fact, the applicants’ argument is based on their interpretation of Articles 6 and 18 of Ley No. 7779, namely the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, in an effort to demonstrate that the decree exceeds the regulatory power (potestad reglamentaria). This line of reasoning, however, should not be addressed by this Court, but rather brought before the ordinary courts of law.

The same conclusion is reached regarding the applicants’ contention that the Executive Branch and SETENA already have the technical instruments and corresponding procedures necessary to undertake a justified and well-founded review of the “Methodology for introducing the environmental variable into regulatory plans and any other form of land-use planning,” established as part of Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE. They maintain that the analysis, discussion, and specific proposals for adjustments to that methodology must be carried out through the Comisión Mixta, by means of a participatory, open, and transparent process. They further invoke the principle of non-regression (principio de no regresión) with respect to the decree issued in 2006. On this point, the Procuraduría maintains that there is no legal provision requiring prior consultation with SETENA—mandatory and binding—or conditioning the Executive Branch’s authority to amend regulatory provisions such as those at issue here.

Having reviewed that argument, this Chamber finds that, because no such obligation exists under numeral 84 of Ley 7554, numeral 13 of Decreto Ejecutivo No. 36815, Article 121 of Decreto 31849, or Article 6 of Decreto 32631, it is not for this Chamber to assess whether there has been a breach of a legal standard resulting in a violation of the principle of legality (principio de legalidad), the hierarchy of norms (jerarquía normativa), or the other principles invoked. In fact, that issue may be raised before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), which is the proper jurisdiction for debating arguments of this kind, rather than before the constitutional jurisdiction.

D.- Development of the expedited tool concerning natural hazards within the territory.- The applicants complain that the natural hazards addressed in Article 22 are already covered by the IFA methodology and require no exception, particularly because maps at scales of 1:50.000 contain many information gaps.

“Article 22.- within the territory. In accordance with the guidance provided by the Comisión Nacional de Emergencias, Local Governments may use the information generated by CNE concerning natural hazards on maps at a scale of 1:50000 as general guidance on the subject, subject to the implicit limitations regarding areas shown as blank and the necessary location adjustments. Such inputs do not replace specialized technical maps prepared at a more detailed scale and for specific locations. With respect to regulatory plans, CNE provides only advisory services to Local Governments, and no proceeding before that agency is required for the review and approval of regulatory plans.” With respect to this article, the authorities developed their positions based on the Vocabulario Controlado sobre Desastres of the Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe (CRID), because there are differences, not recognized by the applicants, between the terms hazards (amenazas) and disasters (desastres).

Hazards have different origins; some are driven by the current development model, under which human beings manipulate, distort, and degrade the environment, giving rise to a concept that is now more widespread: socio-natural hazards (amenazas socio-naturales), rather than merely natural hazards. Among the other matters they raise, the Chamber finds it logical that disaster processes in the developing world stem from human vulnerability directly related to poverty and inequality, environmental degradation caused by misuse of land, and rapid population growth. These matters are clearly closely related to marginalized populations that require the protection the State is obligated to provide—not as a merely discretionary function, but as a duty to bring about comprehensive conditions for the growth of populations under conditions of security, both within their own environment and in relation to external conditions.

As they explain, vulnerability is intrinsic to communities that are exposed and “… Corresponds to the physical, economic, political, or social predisposition or susceptibility of a community to being affected or suffering adverse effects if a hazardous phenomenon of natural, socio-natural, or anthropogenic origin occurs. …” It must be understood from the challenged provision that the information generated by the CNE concerning natural hazards on maps at a scale of 1:50.000 may be used, subject to the limitations specified in the provision. The reason the petitioners consider Article 22 of the challenged Decreto Ejecutivo unconstitutional is that it permits the use of information held by the Comisión Nacional de Emergencias at a scale that, in the petitioners’ view, is insufficiently detailed. They contend that its use poses imminent dangers and precludes the use of other tools; however, that contention has been refuted by the public authorities.

The Chamber does not agree with the petitioners that the provision transcribed above violates the principles of non-regression and progressivity. In this regard, as indicated by the Municipalidad de Santa Ana, which is participating as an intervening party (coadyuvante), the provision must be interpreted differently from the petitioners’ interpretation: first, because it authorizes the use of information held by the CNE; second, because it authorizes the use of maps on the basis of which the general—not site-specific—design of a particular area of interest may be initiated. Third, it should be noted that the same provision makes such use contingent upon the most specific information available on the subject, at smaller scales (where such information is available and submitted with the report), such that it designates the scale of 1:50.000 as the upper limit without excluding smaller scales.

Moreover, the authorities maintain that this is not, strictly speaking, an instrument for managing natural hazards, although it must obviously take them into account, and that its use as general guidance on the subject is both consistent and appropriate. Thus, the information held by the CNE will serve to prepare general planning instruments in the country’s cantons, without in any way replacing the more concrete and specific information available for the area in question. The petitioners are therefore incorrect, because maps at a scale of 1:50.000 do not take precedence over inputs containing more detailed information (that is, at a smaller scale), since the provision expressly states that they do not replace specialized technical maps prepared at a smaller scale and for specific locations. Accordingly, if a case file (expediente) contains more detailed information on areas studied and mapped at a smaller scale, this clearly fulfills the objective of preventing municipalities from having to fund those same studies when they logically already exist.

Thus, where information gaps exist, the implicit limitations will apply; that is, this Chamber understands that the requirements of DE 32967, or any outstanding portion thereof, must be met. It must not be forgotten that the purpose of the challenged provisions is to make available to municipalities the inputs they need to prepare or develop a regulatory plan (plan regulador), which will serve as a framework for specific land-use activities. Therefore, none of the foregoing means that an environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) need not be conducted; on the contrary, the rule that it will always be required when specific activities are to be undertaken remains in effect.

The same applies to the petitioners’ allegation concerning the CNE’s authority to advise local governments, an issue raised by the Procuraduría in connection with Article 14, subsections c) and h), of Ley No. 8488, which establishes the CNE’s authority to issue resolutions concerning situations of risk, disaster, and imminent danger, and to provide advice. The first point to be made regarding this argument is that if, during the process of diagnosing, preparing, and approving a regulatory plan, the CNE had issued or were to issue a binding resolution, it is evident that such a resolution would have to be taken into account and complied with, by virtue of the police powers and governing-authority status conferred upon it under Ley 8488, because this gives effect to the applicable statutory mandate. If the regulatory provision is considered contrary to the law, the Chamber believes that this claim should not be adjudicated as a constitutional matter, but rather as a matter of legality in ordinary proceedings.

Furthermore, the Chamber agrees with the Procuraduría that the legal system does not designate the CNE as a body responsible for reviewing and approving regulatory plans; however, this does not mean that local governments would be exempt from, or authorized to disregard, binding resolutions issued by the CNE on the subject, or the requirements dictated by science and technology.

To summarize, Article 22 challenged in this action seeks to prevent information held by the CNE from being confined to the exclusive use of that agency to the exclusion of other public agencies; on the contrary, it expressly authorizes local governments to access the maps for their own territorial-planning work and use. The provision therefore rationalizes State resources and employs them for the benefit of the public interest, and it does not necessarily entail waiving the requirements established in DE 32967. As the Chamber understands it, “… the implicit limitations concerning areas that appear blank and the necessary location adjustments” require that priority be given to this information and to any other information gathered to supplement—necessarily—protection against natural hazards. Furthermore, it is noteworthy that the use of maps at a scale of 1:50.000, which is considered less detailed, logically does not constitute the rule, because the provision makes such use contingent on the fact that “[s]uch inputs do not replace specialized technical maps prepared at a smaller scale and for specific locations.” It is therefore impossible to reach the same conclusion as the petitioners, and the constitutional challenge must consequently be dismissed.

E.- Regarding tools to expedite SETENA’s analysis of the incorporation of the environmental variable (variable ambiental) into the regulatory plan.- Subsection c) of Article 23 creates an inappropriate mechanism that permits the use of methodologies replacing the Environmental Fragility Indices (Índices de Fragilidad Ambiental, IFA), which have been the official methodology in effect since 2006. The challenged article reads as follows:

“Article 23.- Tools to expedite SETENA’s analysis of the incorporation of the environmental variable into the regulatory plan. Local Governments are hereby authorized, during SETENA’s review of the incorporation of the environmental variable into regulatory plans, to use any of the following tools:

a. […]

b. […]

c. Methodological flexibility tool: Local Governments may use this tool to explain to SETENA the need to use methodologies replacing those established in the Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE. For this purpose, they must state the reasons why the established methodology is not applicable in the territory being evaluated and must also provide a technical justification demonstrating that the methodologies used guarantee the effective implementation of the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) of the proposed regulatory plan.

d. […]

e. […]”.

If one of the objectives of Decreto Ejecutivo 39150 is to establish transitional and flexible regulations in preparation for new rules in the future, the provision at issue is a clear example of the criticism that has been directed at the IFAs and their prevailing status before SETENA as a mechanism for incorporating the environmental variable into regulatory plans. It has been pointed out that these studies retain a strong geological component and do not integrate elements associated with ecosystems, biological activity, or pollution patterns. The provision regulates a methodological approach different from that of the Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, in that it allows municipalities broad discretion to propose a replacement methodology within the environmental-assessment framework. It is well known that if an exception to a rule of law is established, it will be used to the fullest extent possible, and it must be determined whether that exception will endanger human life and the right to an ecologically balanced environment.

A reading of the challenged provision reveals broad discretion to depart from the current model, in light of the Public Administration’s need to adapt to the problems and circumstances affecting the numerous institutions that review and process approvals, including oversight bodies such as the Contraloría General de la República, as well as institutions other than public evaluation and research bodies (Estado de la Nación). Accordingly, an interpretation tailored to the particular needs of municipalities—or, better still, one that supplements the existing approach so that a more comprehensive assessment may be conducted regarding the aspects each municipality actually requires—must be permitted. The provision therefore allows SETENA to determine whether the replacement methodology is sufficient and constitutes an improved form of assessment. It should be stated here that the Procuraduría General de la República addresses the issue raised in the action by asserting that the effects generated through application of the challenged Decreto might not be regressive compared with the regulations established in the IFAS decree.

In this Chamber’s view, it must not be forgotten that all the public authorities have stated that the objective is to avoid an excessively geological emphasis by providing adaptability and flexibility in the proceedings. The problem, therefore, lies in the breadth of the discretion under which SETENA would issue administrative acts (actos administrativos)—only when the Municipality adequately substantiates its request—based on scientific and technical standards, as well as the regulatory baseline established in the Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE. This is because the challenged provision requires compliance with two rules: justification that the methodology in the aforementioned Manual de EIA is not applicable to the territory being evaluated, and technical justification that the proposed replacement methodology guarantees the effective implementation of the Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE).

The authorities reject the petitioners’ argument, insofar as accepting their arguments would perpetuate the same straitjacket imposed on municipalities that prevents the approval of regulatory plans (planes reguladores), coupled with the inevitable conclusion that not even the Executive Branch itself could then amend its own regulations. In this regard, the legal system must evolve in response to new social needs, and it cannot be accepted that the legal requirements governing the conduct of public entities and private-law persons are immutable. They explain that what is needed is the issuance of more efficient and specific regulations and that their obligation to improve them would otherwise be curtailed. In this regard, although reference is made to the immediate precedent for methodological flexibility (flexibilidad metodológica) contained in the challenged provision—which had been issued through Resolution No. 1800-2015-SETENA of 13 hours on 11 de agosto de 2015 and was annulled because it was an administrative resolution rather than a Decreto Ejecutivo—that defect was corrected through these Regulations on the Transition for the Review and Approval of Regulatory Plans (Reglamento de la transición para revisión y aprobación de Planes Reguladores) (No. 39150).

The provision now makes it possible to modify the excessive rigidity entailed by the geoaptitude environmental fragility indices (Índices de Fragilidad Ambiental, IFAS) under Decreto Ejecutivo No. 32967 by introducing a transitional provision that is more flexible—that is, one that establishes the basis for processing applications even with other supplementary instruments, which by definition complete or improve something (as indicated by the Procuraduría General de la República), and transitioning to another legal framework that permits the analysis of substitute methodologies (metodologías sustitutivas). In the Chamber’s view, this problem must be approached thoughtfully and with careful consideration, since the current methodology is criticized for the technical and scientific emphasis imposed by the EIA Manual (Manual de EIA) (Part III), Decreto Ejecutivo 32967-MINAE, which is based on a substantial geological component.

The criticism is that the required IFAS do not relate the elements connected with ecosystems, biological activity, and pollution patterns in general. Despite the petitioners’ claims that the challenged provision of Decreto Ejecutivo No. 39150 is unconstitutional, the Chamber finds that no such problem exists because any methodology would ultimately be defined by SETENA; that institution must approve any proposed substitute methodology, which must comply with the principle of legality (principio de legalidad) and, in addition, under the methodological-flexibility tool, would have to be supported by technical and scientific rigor (pursuant to the doctrine purportedly governed by Article 16 of the Ley General de la Administración Pública), etc. In the authorities’ view, use of the Decreto Ejecutivo is optional, and it also complies with the right to a healthy and ecologically balanced environment because it opens up additional protection options.

Although the Chamber agrees with the foregoing, this legal mechanism for environmental assessment (evaluación ambiental) is likely to be used more frequently because it expedites the processing of regulatory plans. Even though the authorities seek to present it as a mechanism for exceptional and optional use by a municipality, the Chamber considers that this does not per se give rise to a constitutional defect, because the new standard permits the issuance of specific administrative acts (actos administrativos concretos) subject to administrative discretion (discrecionalidad administrativa) and review through ordinary legality proceedings (vía de la legalidad ordinaria). In this regard, the challenged Decreto Ejecutivo provides SETENA with a mechanism—a substitute method—that must offer technical and scientific safeguards consistent with urban-planning law (derecho urbanístico), that is, environmental law applied to land regulation, while integrating the elements most relevant to the areas intended to be subject to a regulatory plan.

This authorization of substitute methods would fall within the statutory and constitutional powers to adapt the Executive Branch’s legal framework to every change in social needs. It should be recalled that all of this arose as a response to the current model, which has created a substantial backlog in land-use planning (ordenamiento territorial) and must be updated to prevent further environmental degradation while regulatory plans remain unavailable. The interested municipalities could therefore make exceptional use of it, providing the necessary statement of reasons (motivación) to identify the failures or defects of the predetermined method and explain how, in the particular case, the proposed methodology guarantees, protects, or fulfills the same purposes as the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica). For all the foregoing reasons, the action must be dismissed with respect to this issue.

F.- Regarding the tool for expediting incorporation of the environmental variable (variable ambiental)—digital format.- Subparagraph c) of Article 24 of the challenged Decreto Ejecutivo is contested on the ground that it creates additional requirements not established in the IFA methodology which, far from expediting matters, obstruct and complicate regulatory plans. The provision states as follows:

“Article 24.- Requirements for applying the tools for expediting SETENA’s analysis of the incorporation of the environmental variable into the regulatory plan. To apply the tool established in the preceding article, Local Governments must comply with the following:

a. […]

b. […]

c. In cases involving application of the tool contained in subparagraph b) of the preceding article, only the latest version of the environmental variable in digital format shall be attached to the application, including the shape files for inputs, products, intermediate outputs, and final outputs, together with their respective databases.” Subparagraph c) of Article 24 of the Regulations establishes the requirements for applying the tools for expediting SETENA’s analysis of the incorporation of the environmental variable into the regulatory plan. This provision must be interpreted as a tool for rationalization and procedural economy (economía procedimental), since it permits the expedited processing and reuse of information stored digitally or physically in another administrative case file (expediente administrativo) and previously submitted to SETENA. As subparagraph b) of section 23 of the challenged Decreto Ejecutivo concludes, the intention is to provide “… the possibility of initiating a new proceeding using the materials from the archived administrative case file and continuing its processing,” the fundamental purpose of which is to make use of the public resources invested and the information resulting from prior work in this field, and to permit the use of data without needlessly duplicating efforts.

Specifically, this Chamber observes that section 6.11.3 of Decreto Ejecutivo No. 32967 generally establishes the format of the report, which is “… printed and digital, in the conventional format used by SETENA for Environmental Impact Studies (Estudios de Impacto Ambiental).” It is evident that the provision likewise does not establish—as the petitioners contend—a specific digital format. On the contrary, it describes the format as SETENA’s conventional format, which, in simple terms, is the one the institution trusts or considers best suited to the oversight work it must perform. The subsequent specification of this matter in a regulatory provision does not reveal a constitutional problem that must be examined in this jurisdiction, given that SETENA determines the format at its discretion, with science and technology serving as limits on administrative discretion. Although the petitioners question the security of the Shape format, they must resort to another avenue to prove their claim.

Contrary to the petitioners’ assertion, it is stated that editing, and consequently changes by third parties, can indeed be restricted. Furthermore, the authorities argue that the performance of images in Shapefile format facilitates oversight and control of the information, allows dozens of images to be overlaid, and accelerates the analysis—which is one of the purposes of the challenged decree—ultimately producing better results for the public interest. The Chamber considers that, given the number of computer programs and systems available today, SETENA can identify those that balance information security with the required speed. Accordingly, the fact that provision 6.11.3 does not specify a particular format does not support the conclusion that the Public Administration may not select, through an executive decree, the format considered best for the public interest. Moreover, the Chamber considers it appropriate for the Administration to standardize work requirements, including so that it will naturally be in a position to establish a specific type of digital format that enables work consistent with SETENA’s institutional purposes and to exclude others if it considers them unsuitable, such as PDF, JPG, BMP, or other formats.

Finally, it must be stated that the Chamber lacks grounds for finding that the petitioners are correct regarding the content or effects of subparagraph c) of Article 24 of Decreto Ejecutivo No. 39150. Moreover, the reports submitted do not support the assertion that the provision reduces SETENA’s ability to conduct its required oversight. On the contrary, it is stated that technological resources are being put to effective use, enabling information collected in layers to be used in shapefile format and thereby improving—according to the argument of the reporting public entities—response times. None of this supports the petitioners’ conclusions, and the action must therefore be dismissed with respect to these issues.

G.- Regarding the new methodology for Strategic Environmental Assessment.- The petitioners complain that Article 31 violates the principle of non-regression (principio de no regresión) because, inconsistently, it provides for the issuance of new regulations establishing the methodology for assessing the environmental variable in regulatory plans. The provision states as follows:

“Article 31.- Methodology for Strategic Environmental Assessment. Within no more than two years from the entry into force of this Decree, MINAE, using the technical input provided for this purpose by SETENA, shall issue new regulations establishing the methodology and sequence for assessing the environmental variable in regulatory plans. This shall include the methodology determined by SENARA for assessing hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica) within the territory.” In addition, another point that the petitioners consider unconstitutional concerns the alleged consequences of the transitional regulations, particularly because they believe that Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE affords greater environmental protection than Decreto Ejecutivo No. 39150. They contend that the new regulations do not comply with the provisions of the former Decreto Ejecutivo, even considering that the two could be contradictory. The Chamber considers it important to note that, throughout their submissions, the reporting authorities insist that the purpose of the provisions is not to grant unfettered discretion to municipal authorities. On the contrary, those authorities will be subject to the supervision and oversight of the public authorities responsible for ensuring land-use planning consistent with the rules of science and technology.

The concern, precisely, is to avoid hindering, through excessive requirements, the creation of tools that will allow regulatory plans (Planes Reguladores) to be completed, because many municipalities lack the ability to complete this type of work—which they describe as a monumental undertaking—given its extensive scope and the demands it places on many of their budgets. It is also emphasized that there is a strong focus on geophysical components. Challenging the constitutionality of this Transitional Regulation for the Review and Approval of Regulatory Plans—as currently in force—in order to retain the IFAs is one of many problems, but not the only one, because regulatory plans are planning instruments that integrate many disciplines and areas of human knowledge; they are not limited to environmental matters, but also address spatial matters in connection with other social, productive, and related land uses.

From another perspective, municipalities must therefore undertake the preparation of legal instruments that provide for the comprehensive development of their cantons, making them environmentally sustainable and safe. Indeed, this Court considers that work to be quite complex because urban development, as land-use planning (ordenamiento territorial), goes hand in hand with the manner in which human settlements, recreational areas, natural and urban scenic attractions, and productive areas develop.

Article 31 provides that, within a period not exceeding two years, MINAE must issue, using the technical input provided by SETENA, new regulations establishing the methodology and sequence for evaluating the environmental variable (variable ambiental) in regulatory plans. This is an ambitious undertaking because it seeks to amend Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE in whole or in part. It also provides for the inclusion of the methodology supplied by SENARA for assessing hydrogeological vulnerability (vulnerabilidad hidrogeológica) throughout the territory.

The Chamber accepts the position of the Procuraduría General de la República that the Executive Branch is under no legal obligation to consult SETENA, or for SETENA to consult the Comisión Mixta, in order to amend regulatory provisions, whose only limits will, of course, be those applicable to administrative acts, including technical and scientific standards. This involves the exercise of a prerogative granted by the Constitución Política to implement statutes, which, according to the Procuraduría, does not require consultation—necessarily—with any Comisión Mixta or with the Comisión Técnica Asesora de SETENA; nor is such an obligation established in Articles 84 of Ley 7554 and 13 of Decreto Ejecutivo No. 36815. In the case of advisory bodies, it is true that one must recall the general rule established in the Ley General de la Administración Pública, which provides that advisory opinions are optional for the decision-making body unless the law provides otherwise.

As may be inferred, the Executive Branch has no obligation, in the matter before us, to consult SETENA or the Comisión Mixta beforehand. The specific objection that the procedure established by regulation was not followed, and that other commissions were not taken into account either, must therefore be rejected. Accordingly, there is no general requirement to consult other administrative bodies before adopting amendments intended to improve compliance with statutory and regulatory duties in favor of the integrity of a healthy and sustainable environment. Furthermore, it is appropriate to mention the submission of the Municipalidad de Santa Ana, in its capacity as a supporting respondent in the action, stating that the Comisión Técnica performs only an advisory function and does not play a predominant role that would prevent the Executive Branch from exercising its constitutional authority to amend the IFA methodology, if appropriate.

Finally, as stated above, the Executive Branch is required to improve and clarify the regulatory framework so that municipalities may enact urban-planning legislation adapted to any change in the legal regime or in social needs. The provisions resulting from this process may, of course, be reviewed in the future once they are enacted, but the claimants’ request that the Court assume the unconstitutionality of provisions that have not yet materialized cannot be granted merely because they presume that irreconcilable contradictions will arise between one set of rules and another. The claimants also express concern regarding an alleged asymmetry among the provisions, but that concern is unfounded because each provision would be implemented under the rules then in force or as updated, as applicable. In any event, the consequences must be analyzed on a case-by-case basis, which should occur through ordinary legal proceedings.

IV. Regarding the absence of any violation of the principle of non-regression (principio de no regresividad).-

The claimants allege that the challenged regulation treats the right to a healthy and ecologically balanced environment in a lax and flexible manner and is consequently unconstitutional because of its regressive nature; in the Chamber’s view, this argument cannot be accepted. First, those provisions do not in any way violate statutory or constitutional provisions; second, we understand that their application does not authorize conduct contrary to the precautionary principles (principios precautorios) or the principles of science and technology. The challenged provisions would not be intended to create inconsistencies with the effective protection of the environment, provided that environmental principles are respected, since their purpose is to secure the approval of land-use planning instruments, or regulatory plans, incorporating the environmental variable; that is, on the condition that they improve land-use conditions in the country’s various cantons, unlike the present situation, in which much of the national territory is subject to uncontrolled development.

Although the claimants respond that some regulatory plans have obtained environmental viability (viabilidad ambiental) under the Decreto IFAS, the underlying issue is one of cost-benefit and efficiency, which the current regulations do not achieve. At the hearing held on 1° de noviembre pasado, this Chamber heard evidence regarding the precarious state of urban growth in Costa Rica, a situation documented by various institutions in our country, which describe it as exponential growth bringing us closer to the depletion of developable land. Moreover, this Chamber agrees with the position stated in the Procuraduría’s supplemental submission that this is properly an administrative function of the Executive Branch, governed by science and technology, and that the issue presented concerns the assessment of technical matters more than a legal question. This Chamber further notes that it involves choosing among the different models described by legal scholarship for producing land-use planning instruments.

In any event, all these administrative decisions are subject to review through administrative proceedings and before the ordinary courts. The Procuraduría further concludes that the challenged regulations must be assessed for reasonableness and proportionality in relation to their intended purpose, producing a dramatic result. To that end, the recent report of the Contraloría General de la República No. DFOE-AE-IF-00008-2017 is reproduced below:

“2.4. In the case of Costa Rica, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC does not precisely establish the objectives pursued by the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica, EAE) using an impact-based approach, so as to make it possible to establish appropriate instruments and subsequently measure the effects of their implementation. Article 62 of that Decree establishes only the immediate objective, which consists of integrating the environmental-impact variable (variable de impacto ambiental) into the planning of the country’s economic development.” Finally, the Procuraduría agrees with the position maintained throughout this judgment: that implementing regulatory plans raises the level of environmental protection. Accordingly, the argument raised in the action in favor of retaining the previous legal and scientific mechanism cannot be accepted. It is clear that most technical reports indicate that improvement is required in this area; in this Court’s view, however, such improvement will not entail dispensing with the levels of protection that the environment requires from a scientific and technical standpoint.

V. Conclusion.-

In view of all the foregoing, and because no grounds were found for holding Articles 16, 21, 22, 23 subsection c), 24 subsection c), and 31 unconstitutional, Articles 1, 2, 3, and 4 of the Transitional Regulation for the Review and Approval of Regulatory Plans, Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, are likewise not deemed unconstitutional. Consequently, the action must be dismissed. Justice Cruz Castro dissents and would grant the action.

Por tanto:

The action is dismissed. Justice Cruz Castro dissents and would grant the action.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Fernando Cruz C. Nancy Hernández L.

Jorge Araya G. Marta Eugenia Esquivel R.

Alicia Salas T. Ronald Salazar M.

DISSENTING OPINION OF JUSTICE CRUZ C.

Unlike the majority, I consider that this action should be granted for the following reasons:

Several provisions of the “Transitional Regulation for the Review and Approval of Regulatory Plans,” Decreto 39150, are being challenged. As the name of the regulation itself indicates, it establishes a “transitional” model intended to relax the environmental requirements applicable to regulatory plans and thereby expedite their approval.

The establishment of this transitional model is purportedly justified by the fact that the previous model is very difficult and has had little success in producing specific regulatory plans that are in force. It is asserted that the inability of a large majority of the country’s municipalities to complete the approval procedures for their respective regulatory plans is itself harmful to the environment. The reports also rely on the 2014 audit report of the Contraloría General de la República, which states that the process for preparing and approving regulatory plans, together with its procedures and requirements, must be restructured.

The claimants request that Articles 1°, 2°, 3°, 4°, 16, 21, 22, 23 subsection c, 24 subsection c, and 31 of Decreto 39150 be declared unconstitutional. They contend that these provisions are contrary to Articles 21, 50, and 89 of the Constitution and to the principles of objective grounding (principio de objetivación), progressivity (progresividad), and, above all, non-regression (no regresión), because:

Proceedings before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) are suspended without its approval (Article 1°).

The exceptions, as an expedited-processing mechanism, depart from the regulations in force and are regressive (Article 2°); and They authorize the approval of regulatory plans subject to subsequent improvement, which would omit technical aspects relating to groundwater protection, preventive risk management (gestión del riesgo preventivo) for natural hazards, and land-use capability (capacidad de uso del suelo) (Articles 3° and 4°).

Without any technical basis, it limits hydrogeological vulnerability studies (estudios de vulnerabilidad hidrogeológica) to urban areas or areas of future growth (Art. 16).

It disregards Decree 32976 with respect to the land-use capability map (mapa de capacidad de uso), without exception based on area, as well as with respect to natural hazards (amenazas naturales), which it handles improperly, as it does the changes in scales and authority for preparing soil maps (mapas de suelos) (Arts. 21 and 22).

It permits the use of an unknown methodology in place of the official methodology, which may be lax, cause irreversible environmental damage, and create confusion. Decree 32976 authorizes the use of an alternative instrument, but only as a complementary measure (Art. 23, subpara. c).

It fails to comply with the procedure for modifying the methodology governing environmental fragility indices (Índices de Fragilidad Ambiental, IFA), which does not include the additional requirement of attaching the latest version of the environmental variable (variable ambiental), together with the shape files for inputs, intermediate and final products, and databases (Art. 24, subpara. c).

The new methodology to be issued at the end of the second year will create a conflict with the Reglamento de Transición and uncertainty regarding the methodology to be applied by the municipalities (Art. 31).

I consider that the petitioners are correct, as the Procuraduría General de la República (PGR) states in its initial report: these regulations are regressive.

The majority states that, because the absence of land-use plans (planes reguladores) likewise leaves the environment unprotected, it is therefore justified to “leave it unprotected” by facilitating land-use plans and relaxing the environmental variable. This appears self-contradictory. In environmental matters, relaxation is impermissible if it is shown that the requirements from which exceptions are made are unavoidable and, moreover, technically necessary. The environmental variable is not the obstacle preventing the approval of land-use plans; rather, the obstacle is the lack of technical specificity as to how that variable must be taken into account. Thus, by eliminating this “apparent cause,” the environment is instead left unprotected. There is no certainty that “relaxing” the environmental variable will lead to the approval of land-use plans that protect the environment. There is a significant social interest of indeterminate scope that precludes weakening environmental requirements in order to secure approval of a land-use plan with diminished environmental requirements.

The PGR is correct in its original report when it states that there is regression because the matters of hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capability are being streamlined by omitting them. This omission leaves the harm to the environment unchanged.

The report of the Contraloría General de la República (it should also be noted that this document was submitted by the Municipalidad de Santa Ana, rather than the CGR having appeared in this action) does NOT actually state that the identified problem—the deficient structure of this provision, which makes it labyrinthine and virtually inapplicable because of the difficulty in identifying the stages of the procedure and the ambiguity of the requirements governing land-use plans—is solved by “relaxing” the environmental variable. Instead, it merely identifies the problem posed by the absence of land-use plans in the country. Moreover, that is clearly not the solution it proposes when it states: “the environmental variable to be incorporated into territorial planning plans (planes de ordenamiento territorial) should be assessed and controlled objectively and simply, as a prerequisite for determining land use, in order to build upon the levels of protection previously attained and to promote social and economic well-being, as well as the country’s competitiveness.” In a country that portrays itself internationally as a defender of the environment, approving land-use plans with weaknesses in their environmental variables is unjustified.

Although the authorities reply that these are different means of complying with the same environmental standards established by the legal system (ordenamiento jurídico), in reality this is a “relaxation” that may encourage the creation of land-use plans, but does not ensure protection of the environmental variable, which is a fundamental objective of any land-use plan. What do we want: more land-use plans but less environmental protection, or fewer land-use plans but more environmental protection? Nor is the issue, as the Minister of Housing states, that land-use plans were becoming environmental plans; rather, every land-use plan must take the environmental variable into account when organizing the territory.

Furthermore, it is noteworthy that, in this case, the Procuraduría General de la República submitted an initial report in December 2015 stating that the decree in question was marred by constitutional defects (vicios de inconstitucionalidad), when, as noted, it stated that there was regression because the matters of hydrogeological vulnerability, natural hazards, and land-use capability were being streamlined by omitting them. But subsequently, in November 2018, it submitted what it called an expansion of the report, stating that a new assessment had been conducted regarding the effects generated by its application, from which it concluded that the proposed changes might therefore not be regressive. It stated: “the arguments presented in this brief constitute an expansion of what was stated in the report already submitted to this Chamber. The purpose is to offer another perspective that may lead to conclusions different from those already expressed in the prior report....

The approach proposed here entails analyzing whether environmental provisions are regressive, not simply by comparing what their texts provide, but also in light of their practical effects.” This indicates that the regression in environmental protection (tutela ambiental) established by the challenged provisions remains; what changed was the Procuraduría’s assessment of it. It is asserted that, because the challenged decree would facilitate the adoption of land-use plans for cantons that lack them, there is therefore no regression. Accordingly, I consider it appropriate to pose the question again: What do we want: more land-use plans but less environmental protection, or fewer land-use plans but more environmental protection? The ideal would be a third option: more land-use plans incorporating the environmental variable. Thus, the problem posed by the absence of land-use plans does not lie in the provisions or in the environmental requirements, and the solution was therefore not regression in the challenged provisions and the resulting lack of environmental protection, but rather the objective incorporation of the environmental variable, as stated in the aforementioned CGR report.

Thus, the unconstitutionality of the regulations in question would indicate that their provisions leave the environment unprotected. This declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) does not prejudge the provisions predating the regulations, nor does it indicate that those provisions cannot have defects or be improved; rather, compared with the challenged regulations, the prior provisions are more protective of the environment. There is a clear rollback in environmental protection. The solution to the problem posed by the absence of land-use plans is not to relax the environmental variable; the significance of the environmental variable in this area cannot be ignored. What is required is what the CGR audit report states: the environmental variable must be incorporated in a manner that is assessed and controlled objectively and simply, as a prerequisite for determining land use.

For all these reasons, I consider that this action should be granted.

Fernando Cruz C.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del siete de diciembre de dos mil dieciocho.

Acción de inconstitucionalidad promovida por ALLAN FRANCISCO ASTORGA GATGENS, mayor, casado una vez, vecino de San Rafael de Montes de Oca, portador de la cédula de identidad número 3-0252-0451, y ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, mayor, casado una vez, vecino de Palmares, Alajuela, portador de la cédula de identidad número 2-0365-0227; contra artículos 1,2,3,4,16,21,22,23 inciso c), 24 inciso c) y 31 del Decreto No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, publicado en La Gaceta 172 de 3 de setiembre de 2015.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas cuarenta y ocho minutos del veintinueve de septiembre de dos mil quince, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 inciso c), 24 inciso c) y 31 del Decreto No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, publicado a La Gaceta 172 de 3 de setiembre de 2015. Alegan que las normas tienen como objetivo el desarrollo de un mecanismo de agilización para la aprobación de planes reguladores, tiene, sin embargo, un carácter regresivo que desprotege el ambiente e irrespeta procedimientos preestablecidos y normas técnicas y legales vigentes. Se crea un período de transición de cinco años para agilizar el trámite de evaluación ambiental de los planes reguladores ante la SETENA y de aprobación del plan ante la Dirección de Urbanismo del INVU, con la suspensión de procedimientos expresos ante la SETENA, que no se pronunció sobre el tema.Las herramientas de agilización permiten a las municipalidades apartarse de la normativa existente y acogerse a excepciones durante el periodo de transición, todo ello en perjuicio de la vulnerabilidad hidrogeológica y, en general, del ambiente, al obviarse aspectos técnicos vinculados a la protección de los recursos hídricos subterráneos, a la gestión del riesgo preventivo en materia de amenazas naturales y a la capacidad de uso del suelo. El procedimiento permite que durante la vigencia de las condiciones de excepción, se aprueben y entren en vigencia planes reguladores que no cuenten con información completa en los extremos señalados.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene de los intereses difusos y el artículo 50 de la Constitución Política.
3. 3Por resolución de las once horas ocho minutos del doce de noviembre de dos mil quince, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, a los ministerios de Ambiente y Energía, Agricultura y Ganadería, Vivienda y Asentamientos Humanos, Turismo, Planificación Nacional y Política Económica, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.
4. 4Rinde informe Eduardo Mora Castro, en su calidad de jefe de la Unidad de Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, que los accionantes argumentan que las “herramientas de agilización”, constituyen una serie de autorizaciones y excepciones a ser utilizadas por las municipalidades, lo que permitiría indebidamente apartarse de la normativa vigente, violentando los numerales 21 y 50 constitucionales. A criterio de los accionantes, esa vía de excepción provocaría que entre en vigencia planes reguladores que no cuentan con vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso del suelo. Asimismo los accionantes alegan que la Comisión Nacional de Emergencias ha generado en los últimos años mapas de amenazas naturales para diversos cantones del país, los cuales han utilizado la metodología de los IFA que zonifica los diferentes tipos de amenazas naturales.Cuestionan que en el artículo 22 del decreto en análisis no se cita nada con respecto a la información cantonal que tiene la Comisión Nacional de Emergencias, sino que se utilizan datos desactualizados e incompletos, como lo son los mapas de amenaza de la CNE a escala 1:50.000, lo que implicaría susceptibilidad a amenazas naturales. Con respecto a dichas afirmaciones, señala que la Unidad de Investigación y Análisis de Riesgo de la Comisión Nacional de Emergencias brinda asesoría a las municipalidades para la elaboración de planes reguladores. Asimismo, provee de manera histórica y sistemática información de áreas de amenazas, como insumos para la elaboración de planes reguladores. Aduce que el artículo cuestionado es de uso facultativo y no preceptivo para las municipalidades, por cuanto indica que los gobiernos locales podrán utilizar la información generada por la Comisión sobre amenazas naturales.Señala que en materia de planes reguladores, su representada únicamente desarrolla competencias de asesoría a los Gobiernos Locales, sin que sea necesario llevar a cabo trámite alguno ante esa instancia en materia de revisión y aprobación de planes reguladores. Considera que no puede hablarse de excepción, sino existe un procedimiento, por lo que el argumento de los accionantes carece de fundamento. Por lo anterior, estima que el artículo 22 no contraviene los artículos 21 y 50 de la Constitución Política.
5. 5Ana Lorena Brenes Esquivel, en su calidad de procuradora general de la República, contestó la audiencia conferida por la Presidencia de la Sala. Indica que ya en distintas ocasiones el Tribunal se ha referido a los principios de progresividad y no regresión, tal y como fue el caso de las sentencias números 2009-1056, 2012-13367, 2013-11088, 2013-14078, 2014-12887 y 2014-18836, entre otras. Señala que la Sala ha admitido la posibilidad de flexibilizar las exigencias ambientales, cuando hay certeza científica de las acciones humanas a ejecutar en el medio ambiente son de bajo impacto, más no así en el caso contrario, según indicó en el voto número 2013-6615. Manifiesta que el requisito de integrar la variable ambiental en los planes reguladores, con arreglo al proceso de viabilidad ambiental ante SETENA y al procedimiento técnico del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental Parte III, lo prevé el artículo 67 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo 31849/2004.Por otra parte, el Decreto Ejecutivo 39267/2006, dispone en su artículo 1, que en toda planificación de uso de suelo que se desarrolle en el país, deberá integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso de suelo que se establece en el Anexo 1 de ese decreto. Dicho procedimiento debía ser aplicado en forma obligatoria para la planificación de uso de suelo que se elabore a partir del momento de la publicación de dicha disposición. Indica que el Decreto Ejecutivo 39150, ante la “carencia crónica” de planes reguladores, y lo complejo del trámite de revisión de la variable ambiental que ha de incorporarse a los mismos, crea una transición para agilizar los procesos de aprobación y puesta en vigencia de aquellos, con la información básica con que han sido elaborados o se elaboren durante ese período, sujetos a posteriores mejoras mediante los insumos que las instituciones competentes generará.Así, el artículo 1 crea la transición para la revisión de la variable ambiental y la aprobación de los planees reguladores, que se mantendrá por cinco años a partir de la publicación oficial del decreto, momento en el cual se facilitarán a los Gobiernos Locales insumos de información para la confección del ordenamiento territorial en algunos temas, tales como vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo. Agrega que los Municipalidades harán efectiva la transición por medio de las herramientas de agilización que define el artículo 2, y que consisten en una serie de autorizaciones y excepciones que podrán utilizar los municipios durante la vigencia de la transición, ante las distintas instancias nacionales competentes en la revisión de la variable ambiental y la aprobación de planes reguladores. Conforme el artículo 3, el Gobierno Local que utilice alguna de esas herramientas durante la vigencia de la agilización, está condicionado a realizar una mejora posterior a su plan regulador, el cual integrará toda la información que se genere para su cantón por la Municipalidad e instituciones respectivas, en materia de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo.Según lo externado en el artículo 4 de la norma impugnada, la mejora de la información en los planes reguladores la tramitará el respectivo Gobierno local “como una modificación o actualización al plan regulador”, en un plazo máximo de dos años, a partir de que se pongan a su disposición los insumos de información requeridos para dichos efectos. Agrega que en cuanto a los plazos fijados en los artículos 1 y 4, se aprecia ambigüedad, pues la suma de ambos da un total de 7 años, siempre que las instituciones competentes de suministrar la información cuenten con recursos. Afirma que con la celeridad en el trámite de revisión de la variable ambiental en los planes reguladores que el Decreto 39150 autoriza, no habrá un ajuste estricto a la normativa en vigor al dictarse, sino una atemperación o flexibilización de los requisitos técnicos que con ésta debían observarse en los ámbitos señalados.Estima que la regresividad de las normas va implícita en sus enunciados, pues si al cabo de cinco años se le facilitaran a los Gobiernos Locales insumos de información para la confección del ordenamiento territorial en materia de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales o capacidad de uso de suelo, es porque se omitirá en la revisión y aprobación de los planes reguladores durante la transición. Asimismo, si el empleo de las herramientas de agilización está condicionado a realizar una mejora posterior del plan regulador, es porque de momento se prescindirá de información importante en los temas mencionados. Lo anterior, puede propiciar que se planifiquen usos de terrenos que por su vulnerabilidad hidrogeológica, sean susceptibles a la contaminación de suelos y aguas subterráneas, o propensos a riesgos por amenazas naturales, con daño irreversible a los recursos naturales y al medio ambiente.De igual forma, al permitir el Decreto que se aprueben planes reguladores durante el período de transición, sin información completa en 3 aspectos básicos, se crearán derechos en los administrados a realizar desarrollos, construcciones y actividades conformes con el ordenamiento territorial aprobado, todo supeditado a una actualización futura, creando así incertidumbre y eventuales responsabilidades para el municipio, si con motivo de la implementación de la mejora, se lleguen a afectar esos derechos. Afirma que si bien en el considerando XVIII no se consigna el respaldo de la SETENA a la transición decretada, no hay norma que establezca la consulta o audiencia a ese órgano como preceptiva, o a la que se someta el ejercicio de las potestades del Poder Ejecutivo en el dictado de ese tipo de decreto. En lo que respecta a la metodología para la evaluación hidrogeológica, señala que conforme el acuerdo número 4975 adoptado por la Junta Directiva de SENARA en el año 2015 “los estudios hidrogeológicos se desarrollarán únicamente para aquellas zonas que sean catalogadas por los Gobiernos Locales como urbanas o bien como de crecimiento futuro, aportando la información para que ello sea necesaria”, esto conforme lo señala el artículo 16 del decreto cuestionado.A su parecer, con este criterio restrictivo, carente de fundamento técnico, se desprotegen los recursos hídricos subterráneos de las zonas rurales, que pueden presentar condiciones de vulnerabilidad hidrogeológica y ser objeto de contaminación con diversas actividades humanas que se desarrollen en la superficie de la tierra. Lo anterior, contravendría los principios preventivos y de objetivación de la tutela ambiental. En lo que respecta a los suelos y capacidad de uso de tierras, como herramienta de estabilización se fijó el acuerdo 001-2015 del MAG que posibilita a los Gobiernos Locales a utilizar el mapa de 1992, en escala 1:200.000 e información de más detalle en la materia, si la tuvieran oficializada por la entidad competente, “para aquellos proyectos de desarrollo urbanístico, industrial, turístico, comercial, mineros, extracción de áridos y reforestación, en inmuebles inferiores a las 400 hectáreas, y en caso de que la resolución espacial no sea suficientemente precisa, se deberán presentar estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras.Esto, a efecto de que el Ministerio pueda establecer el valor agronómico de los mismos, y defina la ejecución de los planes nacionales de manejo, conservación y recuperación de suelos, en colaboración con las instituciones competentes en materia de producción agrícola. Lo anterior, según lo dispuesto por el artículo 21 del decreto cuestionado. Alega que de este modo, el decreto impugnado desaplica el mapa de IFA-Edafoaptitud del Decreto 32976, aparte 5.10, referido al tipo de suelo y la capacidad de uso o uso potencial de la tierra, el cual se supedita a la metodología oficial para establecer las categorías de uso de la tierra que determina el Decreto 23214/1994, y fija el procedimiento para que el profesional responsable de ese componente de IFA realice el ajuste de información, incluida la verificación de campo, toda vez que los mapas de tipo de suelo se disponen a escalas iguales a 1:50.000 o superiores.Así, el cambio de escalas, en tanto dificulte o haga imprecisa la representación de la realidad, puede perjudicar la adecuada planificación del suelo y poner en grave riesgo los recursos naturales y el ambiente, generando así una regresividad e incumplimiento del principio de objetivación. Considera que el deber de presentar estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras, solo para proyectos en inmuebles menores a las 400 hectáreas, sin fundamento técnico-científico que lo avale, no se adecúa al principio de objetivación. Pese a que la norma es omisa en la forma cómo el órgano competente oficializará los estudios detallados de suelo y capacidad de tierras, de la misma no se infiere el encubierto traslado de competencias del MAG a las Municipalidades para la elaboración de mapas de suelo y capacidad de uso, tal y como se alega en la acción. Señala que el Decreto 39150, como herramienta de agilización, autoriza a los Gobiernos Locales a usar la información generada por la Comisión Nacional de Emergencias sobre amenazas naturales, en mapas con escala 1:50000, tal y como dispone el artículo 22.No obstante, origina inseguridad cuando afirma que esos mapas tienen “limitaciones implícitas sobre las áreas que aparecen en blanco”, que han de hacerse “los necesarios cambios de ubicación”, y que dichos insumos “no sustituyen a los mapas técnicos especializados que se realicen a menor escala y en lugares particulares”, sin identificarlos. Por último, dispone que “en materia de planes reguladores, la CNE únicamente desarrolla competencias de asesoría de los Gobiernos Locales sin que sea necesario desarrollar trámite alguno ante esa instancia en materia de revisión y aprobación de planes reguladores”. Manifiesta que el artículo 22 del Decreto 39150 desatiende lo dispuesto en el Decreto 32976, aparte 5.2, que contempla la condición de susceptibilidad a las amenazas naturales, entre otros indicadores, para determinar la geoaptitud de los terrenos y el deber de integrar en este concepto del factor de estabilidad de ladera (deslizamientos), así como el factor amenazas naturales y fijar las pautas (aptes 5.6 y 5.7).En el factor amenazas naturales, prevé los temas que deben integrarse en el análisis, las fuentes de información a obtener para la generación de datos metodológicos que ha de seguir el profesional responsable para completar el mapa de IFA-Amenazas Naturales, una vez integrada toda la información disponible, y la necesidad de que elabore un Mapa de Amenazas Naturales del área de estudio con la información copilada. Aduce que en atención a lo anterior, el referido artículo 22 margina la aplicación del Decreto 32967 y dé lugar a que no se tome en cuenta información técnica, útil en la planificación de uso del suelo de sitios potencialmente vulnerables a las amenazas naturales, transgrediría los principios de no regresividad, precautorio y el de objetivación de la tutela ambiental. Afirma que para agilizar el análisis de la incorporación de la variable ambiental, el artículo 23, inciso c del Decreto 39150 autoriza a las municipalidades a utilizar la herramienta de flexibilidad metodológica, consistente en el uso de metodologías sustitutivas a las del Manual de EIA, Parte III, Decreto 32967, manifestando a la SETENA los motivos por la que ésta no es aplicable en el territorio que se evalúa.Dicha disposición estaría en contra de la uniformidad del trámite a nivel nacional, del principio de no regresividad, por cuanto esa metodología incierta que queda al arbitrio municipal, vendría a sustituir la que ya se encuentra fijada para todo el país, respecto del procedimiento que ha de cumplirse para integrar la variable ambiental en los planes reguladores. Lo anterior, conforme lo dispuesto por el artículo 67 del Decreto Ejecutivo 31849, numeral 1 y Anexo 1 punto 2.1.1 del Decreto Ejecutivo 32967. En ese sentido, agrega que el procedimiento que describe el Decreto 32967, se define como mínimo y de orientación básica para la introducción de la variable ambiental en la planificación de uso del suelo. Por otra parte, aduce que el artículo 24, inciso c, del decreto cuestionado señala que para los casos de aplicación de la herramienta contenida en el inciso b del anterior (utilización de insumos disponibles en expedientes archivados), “se deberán adjuntar a la solicitud únicamente la última versión de la variable ambiental en formato digital, incluyendo los archivos shape de insumos, productos, intermedios y finales, con sus respectivas bases de datos”.Los accionantes alegan que este requisito no lo incluye el Decreto 32967, con arreglo al cual el informe técnico se debe presentar en forma impresa y digital (puntos.5.14.4.3 y 6.11.3), y no en un formato digital abierto, que puede ser objeto de manipulación y modificación posterior, como entienden permite el mencionado artículo 24, inciso c. Indican que los consultores que generan la información de los IFA, agregan, lo hacen bajo fe de juramento, sujetos a la cláusula de responsabilidad ambiental, y en caso de que se aportara información falsa o errónea, serán responsables por esta falta y por las consecuencias de la decisión que a partir de esos datos haya incurrido la SETENA (Decreto 32967, puntos. 5.14.1.3 y 6.11). Por ello, solicitan la anulación de dicho artículo 24, inciso c, Decreto 39150, por incumplir el principio de no regresión y el procedimiento técnico de modificación previsto en el Decreto 32967, Sección 8, de revisión bianual por la SETENA, en coordinación con la Comisión Mixta de Apoyo, para realizar ajustes técnicos al procedimiento, atendiendo las sugerencias escritas y justificadas técnicamente que presenten los interesados.Aclara la Procuraduría que no comparte dicho alegato, pues la posibilidad de manipulación o modificación de la información generada y el problema de responsabilidad no derivarían de la norma en sí, sino de su incorrecta aplicación, asunto no revisable en esta sede. Afirma que conforme lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 39150, en un plazo no mayor de dos años, a partir de la entrada en vigencia de éste, el MINAE, con los insumos técnicos que al efecto proporcione la SETENA, “deberá emitir un nuevo reglamento que establezca la metodología y el orden de la evaluación de la variable ambiental en los planes reguladores”, incluyendo “la metodología que determine el SENARA para la valoración de la vulnerabilidad hidrogeológica en el territorio”. En la acción se reprocha que esa norma incumple el principio de no regresión y de progresividad debido a que se pretende cambiar la metodología de los IFA sin cumplir el procedimiento adecuado (oír el parecer de la Comisión Mixta).Además, contradice el objetivo de la agilización de los planes regulares, provoca asimetría entre las diferentes zonificaciones ambientales que sustentan los planes reguladores y puede ocasionar potenciales daños al ambiente. Sobre ese punto, manifiesta que para el dictado del tipo de normativa en referencia no hay texto legal que establezca la previa consulta a la SETENA como preceptiva y vinculante, o supedite el ejercicio de las potestades del Poder Ejecutivo en tal sentido. Tampoco ese requisito se enlista, de inexorable acatamiento, dentro de las funciones de la Secretaría Técnica en los artículos 84 de la Ley 7554 y 13 del Decreto 36815/2011. Lo dicho para la SETENA, es aplicable, a mayor razón, a la Comisión Técnica Asesora de la SETENA, que es un órgano auxiliar, de apoyo técnico, y emite recomendaciones u opiniones para la modernización de los instrumentos técnicos de la EIA, cambios para el buen funcionamiento y operación de la Secretaría, etc. (Decretos 31849, art. 121, y 32631, art. 6°), sin que haya texto que obligue a ceñirse estrictamente al parecer vertido e impida apartarse de él.Sobre el particular, recuerda que la regla es que los dictámenes u opiniones de los órganos asesores son facultativos, y no vinculantes, con las salvedades expresas de ley (Ley 6227, art. 303). Considera que el nuevo reglamento a elaborar por el MINAE, acerca la metodología para la evaluación ambiental estratégica, a tenor del citado artículo 31, lo será “con los insumos técnicos que para estos efectos brinde la SETENA”, y no cabría prejuzgar sobre la constitucionalidad de disposiciones futuras, que no se han emitido. Lo mismo cabe decir de la presunta asimetría de zonificaciones que pueda producirse con la metodología que llegue a dictarse para introducir la variable ambiental en los planes reguladores y los aprobados con la metodología de los IFA, Decreto 32967. La falta de correspondencia entre ambas, per se y a priori, no denotaría un problema de constitucionalidad, sin examinar el contenido de las normas que se promulgarán, si son regresivas y las eventuales afectaciones que puedan tener en el ambiente.Por otra parte, los accionantes aducen que de aplicarse el artículo 31 impugnado, si al final del segundo año de vigencia del período de transición se crea una nueva metodología, generaría contradicción con este reglamento e incertidumbre en cuál metodología deberán aplicar las municipalidades durante el intervalo que reste a la transición, lo que no es conveniente. En cuanto a dicho punto, reitera que no procede enjuiciar o someter a examen normas futuras, cuyo contenido se desconoce. Dependiendo de cual éste sea, el problema de interpretación podría ubicarse en el plano de mera legalidad, y no necesariamente en el de constitucionalidad, del que puede estar exenta la concurrencia de normas no excluyentes. En virtud de lo expuesto en su informe, la Procuraduría concluye que aun y cuando el objeto del Decreto Ejecutivo 39150 es loable, al procurar la celeridad y eficiencia en el análisis de la variable ambiental a incorporar a los planes reguladores, tiene inconsistencias y reparos de constitucionalidad.
6. 6La señora Irene Cañas Arias, en su calidad de ministra a.i. de Ambiente y Energía, Luis Felipe Arauz Cavallini, en su calidad de ministro de Agricultura y Ganadería, Alberto López Chaves, en su calidad de gerente general del Instituto Costarricense de Turismo, Olga Sánchez Oviedo, en su calidad de ministra de Planificación Nacional y Política Económica, Marco Vinicio Arroyo Flores, en su calidad de secretario general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Patricia Quirós Quirós, en su calidad de gerente general del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA), Sonia Montero Díaz, en su calidad de presidenta ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Iván Brenes Reyes, en su calidad de presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, y Yanina Soto Vargas, en su calidad de presidenta ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), informan que la parte accionante omite hacer referencia a la legitimación con la que actúa, lo que hace pensar que lo hace con base en intereses difusos, no obstante, consideran que los accionantes intentan confundir ese interés de la colectividad con sus intereses particulares.Aducen que los accionantes no detallan con claridad y precisión cuál es la legitimación que les asiste para reclamar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, ni aluden de manera indirecta dicho aspecto. A su parecer, la parte accionante se despreocupa por su legitimación, presumiendo que el Tribunal Constitucional subsanará su omisión, lo que implica una inobservancia de requisitos para la admisibilidad y conocimiento de esta acción de inconstitucionalidad. Por otra parte, consideran que previo a referirse al fondo de los argumentos de los accionantes, resulta necesario poner en conocimiento de la Sala, el estado en que se encuentra Costa Rica en materia de ordenamiento territorial, y, específicamente, respecto de la puesta en vigencia de los planes reguladores en los distintos cantones del país. Lo anterior, con el fin de tener claridad con respecto a las motivaciones que tuvo el Poder Ejecutivo para le emisión del decreto cuestionado, el cual fue antecedido por una comisión inter-institucional compuesta por representantes del Ministro de Ambiente y Energía, Ministro de Agricultura y Ganadería, Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, Planificación Nacional y Política Económica, el Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el Gerente General de Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, y un representante del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.Del análisis total de la matriz, se concluye que el estado real en materia territorial cantonal, a febrero del 2015 es el que a continuación se describe. Desde la promulgación de la Ley de Planificación Urbana en 1963, apenas existen 28 planes reguladores aprobados y vigentes en todo el país, de los cuales solamente 12 abarcan la totalidad del territorio de un cantón (los restantes 16 son parciales). De esos 28 planes reguladores aprobados y vigentes, solamente 10 cuentan con viabilidad ambiental debidamente otorgada por la SETENA. De las municipalidades que hacen gesiones de revisión ante SETENA, desde el año 2004 y hasta la actualidad, de los 96 estudios que han ingresado, 62 fueron archivados. Así las cosas, de conformidad con la información remitida por SETENA, desde la entrada en vigencia de Decreto Ejecutivo 32967-MINAE en el cual se crea el procedimiento de incorporación de la viable ambiental a los planes reguladores, se han aprobado 27 viabilidades ambientales.No dista tampoco este vacío con la evaluación de los estudios hidrogeológicos de los Planes Reguladores ante SENARA, pues de los 81 cantones faltan 65 de presentar la documentación, para ser analizada por la institución. Desde febrero de 2015 se han aprobado 6 estudios hidrogeológicos y 9 mapas hidrogeológicos. Esto refuerza la idea de que el Poder Ejecutivo debía coadyuvar con los gobiernos locales para poner en vigencia los planes reguladores, lo que incluye la confección, revisión y aprobación de los planes reguladores y su respectiva variable ambiental. El estudio incluyó los informes de la Auditoria de la Contraloría General de la República DFOE-SM-IF-13 2009 y el informe DFOE-AE-IF-12-2014, entre otras instituciones de relevancia. Se sostuvo reuniones con las municipalidades, se hizo el 7 de mayo de 2015 la publicación en el Diario La Extra una convocatoria de consulta pública formal a la cual se sometería el decreto ejecutivo, por un plazo de diez días hábiles, se puso a disposición en los sitios web del MINAE, MIVAH, MIDEPLAN y el IFAM, y se habilitó un correo electrónico para recibir observaciones.Se dio posteriormente más seguimiento a las inquietudes de los gobiernos locales con alta vulnerabilidad hidrogeológica, entre otras cosas. De fondo destacan los artículos 28 de la Ley Orgánica del Ambiente (Ley No. 7554), donde el ordenamiento territorial costarricense cuenta con el potencial de proteger el medio ambiente de una manera efectiva ante la expansión descontrolada de los asentamiento humanos que a su vez, aumenta su vulnerabilidad ante las amenazas naturales. El Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC que es el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, como también la Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica de SENARA, el inciso a) del artículo 29 de la Ley Orgánica del Ambiente, que tiene como fin “ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento”.Los planes reguladores son un instrumento del ordenamiento territorial que se utiliza a nivel local y que permite complementar la protección de bienes ambientales, que de alguna manera no han sido cubiertos por la legislación de carácter nacional. Su definición está en el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana (Ley No. 4240). La planificación territorial y en particular la planificación física de los asentamientos humanos como la determinación de sus patrones de crecimiento, constituyen importante instrumentos para mejorar la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las ciudades y los sistemas urbanos. Destacan las técnicas poderosas para la promoción de desarrollo sostenible y protección el medio ambiente: (i) evitar el fraccionamiento en pequeñas propiedades de zonas ambientalmente vulnerables; (ii) promover la concentración del crecimiento físico de los asentamientos humanos, evitando la construcción de caminos públicos fuera de los bordes de dichos asentamientos; (iii) establecer zonas para el desarrollo de actividades dentro del territorio de un cantón tomando en cuenta la vulnerabilidad ante las amenazas naturales (deslizamientos y/o inundaciones) o la existencia de bienes ambientales valiosos (acuíferos).Es necesario, aclarar que por una concepción misma del ordenamiento territorial y de todos sus instrumentos de planificación de uso del territorio, se inician los procesos por una fase de diagnóstico territorial que es el punto de partida para asignar, reasignar o consolidar usos de la tierra que se dan al territorio, para lo cual resulta indispensable no solamente este diagnóstico de base territorial, sino además fases en donde se entran a valorar diversos modelos, de posibles usos de la tierra en diferentes condiciones, esta es la fase de pronóstico, que siempre estará en consonancia con la visión que se tenga del territorio a futuro y de las limitantes y potencialidades técnicas que el mismo haya reflejado como resultado de esa indispensable fase inicial de diagnóstico. Posteriormente, y previa valoración de los posibles escenarios, se elaboran las propuestas concretas de intervención territorial que cada vez más, logren acercar al territorio en cuestión al modelo ideal o escenario futuro elegido; una fase final es la reglamentación que debe aplicarse para que todos y cada uno de los involucrados (desde su posición y papel respectivo) cumplan para lograr a mediano – largo plazo, alcanzar ese escenario futuro deseado.La planificación nacional se ejecuta usando varios instrumentos operativos, ellos son: los planes, los programas y los proyectos, si lo vemos a gran escala o desde una perspectiva macro. El principio de planificación en cascada alude a que los instrumentos inferiores deben estar sujetos a los lineamientos generales indicados a niveles superiores de planificación. Ofrecen gráficamente el concepto de la siguiente manera:

A la derecha se anotan las escalas o niveles de planificación y a la izquierda se aportan los ejemplos de los instrumentos de planificación correspondientes a cada escala o nivel. En el proceso de planificación de uso del territorio, hay cinco momentos que se deben diferenciar conceptualmente, que inicia con el diagnóstico, pronóstico, modelo prospectivo o formulación del modelo territorial futuro, ejecución y formas de intervención territorial, y evaluación y ajuste del plan y de las acciones. Cada una de las 5 etapas debe ser consecuente con la siguiente y debe retroalimentar las demás fases, esto en virtud de que la planificación territorial es a su vez, un proceso (de etapas sucesivas y complementarias) y un sistema (de instituciones e instancias decisorias). Alegan que aplicar la matriz de usos de suelo vigente, en función del mapas de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos, hace que necesariamente se omita una gran parte de la etapa 1 y se omita por completo la etapa 2, porque con una variable de esa etapa de diagnóstico directamente se toma la decisión del uso que en adelante se dará al territorio. De igual manera anteriormente señaladas, así como toda la información que exige.

Los planes de ordenamiento territorial tienen procesos de validación y aprobación diferentes en función de su escala, el instrumento de planificación y su naturaleza, sin embargo, el elemento común es que el otorgamiento de la viabilidad ambiental es de los primeros avales que deben recibir las iniciativas de ordenamiento territorial para continuar sus procesos de aprobación, de esta manera, se ejemplifica el caso de los planes reguladores (que constituyen al menos el 75% de los estudios de este tipo evaluados en SETENA). Posterior a la elaboración del plan regulador, inicia el proceso de evaluación, avales institucionales, audiencias públicas y aprobaciones de los municipios antes de la puesta en vigencia en el momento que se publica en La Gaceta, todo este proceso inicia en SETENA, puesto que la valoración y aval ambiental es requisito tanto en el INVU como en el ICT previo a ellos emitir su aval correspondiente, de esta manera, y por las razones expuestas anteriormente sobre el momento técnicamente correcto de incorporar la variable del mapa de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos, SETENA requiere que al ingresar estos estudios ambientales, ya cuenten con el aval de SENARA (puesto que la elaboración y puesta en vigencia de un plan regulador es por su naturaleza, también un proceso y un sistema, donde la modificación de uno de los elementos iniciales de entrada, podría implicar un cambio o modificación en resultados intermedios y finales, que a su vez son insumo de otros subprocesos o fases).

Tener el aval de SENARA implica tener el mapa de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos que como ya se anotado, es mínima el área del país que posee cartografía de este tipo que permita realizar planificación local. Las repercusiones más inmediatas del acatamiento de la sentencia en cuestión, donde uno de los insumos de partida para cualquier municipio, es la elaboración del mapa de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos para que sea sometido a valoración de SENARA y con esto utilizarlo como insumo para los estudios de diagnóstico del plan regulador; por costos económicos, por falta de claridad en el proceso, por falta de insumos técnicos e información de partida para confeccionar estos mapas entre otros, son escasos los municipios que hoy día pueden continuar procesos de elaboración y actualización de su plan regulador. En nuestro país desde hace más de cuarenta años, antes de la reforma al artículo 50 constitucional, el legislador había previsto la necesaria protección al ambiente y la planeación en el crecimiento urbano, esto a través de los planes reguladores que introdujo la Ley de Planificación Urbana.

El incumplimiento del mandato de la Ley de Planificación Urbana, debido a que no se cuenta con planes reguladores, genera no sólo incerteza e inseguridad jurídica para el desarrollo de las actividades en el territorio, sino que también se traduce en una desmejoría en los estándares de protección ambiental. El Decreto impugnado pretende agilizar la puesta en vigencia de estos instrumentos de ordenamiento territorial local a efectos de materializar efectivamente y en todos sus extremos posibles, los principios que inspiran la protección del ambiente como el principio precautorio, el de justicia intergeneracional y también –contrario a lo que alude el accionante- el de no regresión en material ambiental. Tómese en consideración que la mera intención de protección, no garantiza de manera alguna que los medios adoptados por la Administración y la forma de aplicación de estos, les haga idóneos para dicha protección.

Niegan que se esté actuando regresivamente toda vez que en la medida en que no exista una progresividad en la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores, como lo propone el Decreto impugnado, se dará la inconveniente situación que se presenta actualmente que – contrario a lo que indican los accionantes, de los 81 cantones del país, tan solo 31 de ellos cuentan con un plan regulador con la variable ambiental debidamente incorporada y aprobada por la SETENA.

Los accionantes señalan que las excepciones incumplen regresivamente la legislación vigente y puede tener consecuencias muy graves para el Estado y las poblaciones. En este punto, se pretende dejar en claro a la Sala que en ningún momento el Poder Ejecutivo haya cambiado, eximido requisitos u obviado estudios técnicos para la elaboración, revisión y aprobación de planes reguladores cantonales y costeros, muy por el contrario pretende salir adelante con las obligaciones constitucionales y legales dentro de las competencias de cada institución que les obliga a participar en el proceso de revisión y aprobación de planes reguladores. En este sentido cita doctrina jurisprudencial y de la Procuraduría General de la República sobre el principio de legalidad, como también los textos legales y reglamentarios aplicables que facultan la actuación de la Administración. Estiman que mucho del lenguaje utilizado por los accionantes es falaz, que no reconoce los esfuerzos por dotar de instrumentos de ordenamiento territorial para el efectivo y no aparente y pretendido resguardo del ambiente, para pasar del mero enunciado de la acción que la realidad y el ordenamiento jurídico demandan de los funcionarios públicos que tienen competencias relacionadas directamente con esta materia.

La misma Sala Constitucional ha sido tajante en establecer la obligación de las municipalidades de promulgar los planes reguladores que normativicen el uso del suelo, entre otras cosas. Una vez teniendo claro el marco legal, el objetivo esencial es el desarrollo y aprobación de planes reguladores, puesto que éstos instrumentos son muy necesarios. Es mejor crear normativa que regule la protección del ambiente que carecer de ella. No hay un supuesto intento por parte de los accionantes de protección del recurso natural costarricense; todo lo contrario, se observa una intención de proteger intereses particulares, como lo son la permanencia única de los IFAS como instrumento de medición ambiental. Su intención es mantener en el tiempo los IFAS como instrumentos de análisis ambiental, obviando que la ciencia y la técnica, artículos 16 y 158 de la Ley General de la Administración Pública son los parámetros que debe preponderar a fin de determinar cuáles metodologías y técnicas serán en un futuro las más adecuadas para brindar una efectiva protección del medio ambiente.

El establecer cinco años al periodo de transición en el artículo 1 es establecer parámetros objetivos en el tiempo para el desarrollo de instrumentos ambientales que impliquen progresividad. Las herramientas de agilización en los artículos 2 y 3 son una suerte de normas transitorias que como el derecho transitorio tienen como propósito facilitar el tránsito entre escenarios jurídicos, condicionado dicho tránsito por el motivo, la finalidad y contenido. Es temerario afirmar que herramientas de agilización son excepciones, cuando la Administración Pública está obligada a aplicar integralmente el ordenamiento jurídico existente (artículo 11 constitucional), de modo que las autorizaciones y excepciones tienen un componente jurídico, no lingüístico, no puede ligarse el concepto excepción a una forma de apartarse de la regla ni de la normativa, sino a una forma diversa de aplicar las normas sin que se violenten las mismas.

Las excepciones están ligadas a la forma en que se pueden presentar las variables ambientales, lo que en el fondo no se quiere es que se tenga la posibilidad de aplicar modelos de fragilidad ambiental diferentes a los IFAS. Es decir, el problema no es ambiental, es como se indicó anteriormente un problema de índole personal. De la norma marco de evaluación en el Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Capítulo VII de “Evaluación Estratégica” donde se regula la planificación del suelo con premisas generales, y que se materializa, para la debida implementación mediante el Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE que establece los procedimientos. Con él se incorpora la variable ambiental en la planificación nacional de uso de suelo en tutela del artículo 50 constitucional, para garantiza el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y el derecho del desarrollo sostenible, el cual es de acatamiento obligatorio a nivel nacional.

En esos términos la Administración Pública debe aplicarlo, pero además, se debe considerar que no es inmutable porque puede ser modificado o hasta derogado si así lo determina el Poder Ejecutivo. Aunque aquí no (sic) estamos derogando o modificando ningún decreto ejecutivo, debe quedar claro que no se puede perpetuar un Decreto Ejecutivo, y mucho menos un decreto técnico, por el contrario deberá ser dinámico y ajustarse a los avances de la técnica y la ciencia, desde luego siempre respetando el principio de no regresión.

Sobre esto informa el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), que la norma no regula en si ningún otorgamiento de permisos para proyectos específicos. Los proyectos específicos seguirán requiriendo la evaluación ambiental correspondiente, y seguirán sujetándose a la matriz de uso de suelo según la vulnerabilidad acuífera (denominada comúnmente “Matriz de Poas”), hecha de aplicación extensiva para todos los cantones, por disposición de ésta Sala Constitucional, hasta que no sea sustituida por otra elaborada por SENARA a partir de un proceso participativo. El artículo 16 del decreto impugnado, simplemente se refiere a la metodología que se va a utilizar para la evaluación hidrogeológica de los planes reguladores, es decir para un tema de evaluación ambiental estratégica. La norma tiene un criterio técnico que la respalda, no es como afirman los accionantes. La metodología la establece SENARA como entidad técnica y con competencias legales en materia de protección de recurso hídrico.

En tal sentido, en aplicación de criterios de la ciencia y de la técnica dividió dicha metodología en tres etapas: diagnóstico, estudio hidrogeológico y políticas de manejo de riesgo del recurso, lo cual es técnicamente correcto. Lo que regula el numeral 16 es la Evaluación Ambiental Estratégica para planes reguladores, no para permisos de construcción de proyectos, ni formas específicas de proyectos. Hay que generar gran cantidad de investigación hidrogeológica, entre ella información de la litología a través de las perforaciones de pozos, lo que se ocupa en gran cantidad para obtener información técnica y confiable, con la cual en este momento no se cuenta en todas las áreas del país. La consideración de que el 76% del país tiene potencial hídrico, fue realizado con base en información preliminar, por lo que no es posible para el SENARA validar dicha información, sin la ejecución de los estudios hidrogeológicos.

La información existente en la entidad y que permite más confiabilidad se encuentran localizadas en las zonas urbanas o en zonas cercanas a estas, tal y como se puede comprobar en un mapa levantado al efecto, en el cual se pueden visualizar todos los puntos de las perforaciones y las zonas urbanas a nivel nacional. De dicho mapa se logró determinar que la información de los pozos se concentra aproximadamente en un 30% del territorio nacional y que coinciden en gran medida con las zonas urbanas, incluida una zona “buffer” (sic) de hasta 2 km alrededor de las zonas urbanas. El avance en materia de aprobación de planes reguladores se hace con la propuesta metodológica del SENARA, para determinar las zonas prioritarias del país en que se llevarán a cabo dichas investigaciones hidrogeológicas durante la vigencia del decreto, definiendo tres fases. De conformidad con el informe, se detallan de cada una de las fases los diferentes ítems que los componen.

Así, para el diagnóstico primero se revisa la información geológica, uso de suelo, climatológica e hidrogeológica existente en el área del cantón a analizar (en el informe se detallan las instituciones que pueden contener esa información, las variables que se revisan, entre otras cosas visible a folio 73 del escrito). De segundo se valora toda la información recopilada y analiza la escala de trabajo, cantidad, calidad y distribución espacial de los elementos en la zona de estudio. Tercero, se integran los resultados del diagnóstico de información hidrogeológica en un mapa de diagnóstico de la información, la cual se hace con base en la información recopilada para identificar dos zonas: La zona 1 con suficiente información geológica e hidrogeológica y escala (desde 1:5000 y 1:50.000) con posibilidad de realizar el modelo hidrogeológico, la vulnerabilidad, zonas de protección y las zonas de recarga, para la incorporación del componente hidrogeológico en los planes reguladores; en cuanto a la zona 2 se constituye por aquellas áreas con las que no se cuenta con suficiente información, según es descrita para la zona 1.

Cuarto, con base en la definición de las áreas potenciales de crecimiento del cantón y los resultados del diagnóstico de la información recopilada, se tiene que elaborar la propuesta de los estudios hidrogeológicos para realizar el modelo hidrogeológico, la vulnerabilidad y recarga acuífera, de las zonas con suficiente información hidrogeológica y de las zonas de crecimiento proyectado, todo con base en la definición de los requerimientos técnicos (levantamiento geológico, análisis de suelos, pruebas de infiltración, perforaciones exploratorias, etc.) necesarios para valorar dichas zonas de acuerdo a los términos de referencia establecidos en la Fase 2 – Estudio hidrogeológico. Todo esto sirve para definir los requisitos o términos de referencia para ejecutar el estudio hidrogeológico. Fase 2 para la elaboración se toman en cuenta los resultados de la fase anterior y deberán cumplir con los términos de referencia definidos por el SENARA.

Dichos estudios hidrogeológicos estarán enfocados principalmente a las áreas de estudio con información hidrogeológica y/o con crecimiento proyectado. Los productos finales de esta fase dará como resultado un mapa de zonificación de áreas de manejo hidrogeológicas y de propuesta de manejo del uso del suelo para la sostenibilidad de la calidad y cantidad del recurso hídrico subterráneo, atendiendo lo dispuesto en las leyes vigentes, así como, otros lineamientos de manejo existentes (por ejemplo: matriz de vulnerabilidad). Se deberá elaborar el Estudio Hidrogeológico con el fin de evaluar el modelo hidrogeológico conceptual de los acuíferos, la vulnerabilidad intrínseca a la contaminación, zonas de recarga, zonas de protección de las fuentes de agua, a fin de contar con la zonificación hidrogeológica y propuestas de manejo de los sectores del cantón determinada como: Zonas con suficiente información hidrogeológica para realizar los estudios hidrogeológicos (Zonas tipo 1, Fase 1), y Zonas de crecimiento proyectado pero no cuentan con la suficiente información para realizar los estudios (Zonas tipo 2, Fase 1).

La escala de trabajo para todos los productos a generar tendrá un escala definida en el diagnóstico de la información (entre 1:5000 a 1:50.000) como mínimo. El sistema de geo-referenciación corresponde a la cuadrícula Lambert Costa Rica Norte y/o el sistema de CRTM05; la base geográfica es con las curvas de nivel y elevaciones cada 10 metros del programa de Regularización y Catastro y con intervalos cada 5 metros cuando exista la disponibilidad de la información. La presentación debe cumplir con requisitos físicos y digitales descritos en el informe, tipos de programas de cómputo de sistemas de información geográfica. El SENARA elaborará la zonificación hidrogeológica que incorpora los resultados de los apartados anteriores en un Mapa de Zonificación Hidrogeológica, al integrar al menos los siguientes mapas: hidrogeológico, zonas de recarga, vulnerabilidad Intrínseca a la contaminación, y de zonas de protección y de captura de las fuentes de agua.

Deberá incluir las propuestas de manejo del uso del suelo en relación a la recarga, vulnerabilidad y zonas de protección y de captura de fuentes de agua, que incorporará la variable hidrogeológica en el proceso de los planes reguladores para el cantón investigado, tanto para las zonas donde se realizó el estudio hidrogeológico como para las otras zonas del cantón. Las zonas que se determinen sin información, se clasificarán como zonas de vulnerabilidad alta y los proyectos futuros de impacto, deben presentar los estudios hidrogeológicos detallados, con lo cual, se aplicarían las regulaciones de la Matriz de Criterios de Uso del Suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico, hasta que se cuente con los estudios hidrogeológicos. La Fase 3 se refiere a la definición de las políticas de manejo que consiste en el proceso de definición o construcción de propuestas alternativas de zonificación del uso del terreno con las municipalidades de los resultados de la Fase 2, en los casos que así se requiera, por diferencias entre la situación actual y las regulaciones que se definen a partir de los EHG y las regulaciones de la matriz de vulnerabilidad vigente.

El Plan Regulador integra además de las regulaciones que se establecen a partir del estudio hidrogeológico, las establecidas por los otros componentes de carácter ambiental, social y económico, incluso con procesos participativos liderados por SINARA y la Municipalidad. Entre otras cosas, esta metodología, definida y aprobada por el Acuerdo de la Junta Directa de SENARA 4975 de la sesión ordinaria 669-15 del 27 de abril de 2015, se basó en la posibilidad de llevar a cabo los estudios hidrogeológicos para su inclusión en los planes reguladores, en primera instancia en las zonas con información hidrogeológica, que coinciden con las zonas urbanas y las de crecimiento urbano futuro, con la necesidad de proteger durante la vigencia de la transición creada en el Decreto impugnado, pero no significa que las otras áreas no se estudien, o que quedan desprotegidas, por cuanto todos los casos de proyecto constructivo particular deberá cumplir con la evaluación ambiental, y la aplicación de la matriz de criterios de uso del suelo emitida por SENARA.

En cuanto a los alegatos de los accionantes sobre el mapa de capacidad de uno del suelo (el cual estaría cubierto por el Decreto de los IFA), el cual no requeriría una excepción y menos un nuevo requisito como el establecido en el artículo 21. Sobre esto las autoridades informan a la Sala que uno de los inconvenientes de la metodología IFA, es que posee un fuerte componente geológico que tiende pesar más que los demás componentes, lo que desvirtúa las capacidades de carga reales del ecosistema y subestima los valores de otros de sus componentes. Interesante lo anterior para determinar claramente que la intención de al menos uno de los accionantes es que se traten de proteger los IFAS, más que la variable ambiental. La importancia de analizar de qué manera se trata el riesgo dentro de la metodología se debe, a que en Costa Rica, se conduce el manejo de amenazas naturales independientes a la planificación del desarrollo y esa falta de integración entre ambos aspectos ocasiona fuertes pérdidas sociales, económicas y ambientales.

Lo anterior puesto que los IFAS, mas que variable ambiental, analizan aspectos de morfología. Como es de notar existe un fuerte vínculo entre lo que es un ordenamiento adecuado que incorpore el medio geofísico sobre el cual se piensan hacer desarrollos o actividades; impulsando así una adecuada gestión de riesgo que busque reducir la vulnerabilidad de la población con el fin de impulsar al desarrollo sostenible del país. La idea es esa, el desarrollo sostenible. Y este decreto genera un avance en lo indicado. Por ello, los IFAS no pueden ser el único componente, es uno entre varios elementos que son necesarios para determinar vulnerabilidad ambiental. Hay progresividad porque las municipalidades poseen información más detallada en materia de suelos, pues lo pertinente es utilizarla. Claro, lo anterior puede violentar la actividad privada de uno de los accionantes. Se debe ser claro, la permanencia en el tiempo de la metodología IFA está ligada a intereses particulares y no públicos.

Incluye una serie de elementos técnicos solo vinculados con los IFAS que implica un análisis de mera legalidad. No existe, además, transferencia alguna de competencia, por el contrario, se observa una actitud de coordinación institucional, protegiendo aspectos ligados al interés público y a la protección del ambiente. Esa coordinación no violenta la competencia, la implementa en ligamen con los intereses que tutela cada ente del Estado.

Sobre la impugnación del artículo 22 del Decreto Ejecutivo impugnado (amenazas naturales cubiertas por los IFA) y los riesgo de usar un mapa a escala 1:50.000. Niegan las autoridades públicas que exista la infracciones apuntadas por los accionantes. Para ello se apoyan en la definición dada dentro del Vocabulario Controlado sobre Desastres por el Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe (CRID), que transcribe y se comenta que las amenazas pueden tener diferentes orígenes, los modelos de desarrollo actuales han impulsado a que los seres humanos manipulen, distorsionen y degraden el medio ambiente donde se desenvuelven, ocasionando que actualmente se hable más de amenazas socio-naturales en vez de las naturales. El decreto se concentra en evitar estas situaciones, a su vez la CNE mantiene su competencia, y actúa cuando se da una amenaza como también cuando hay un desastre.

Las amenazas socio-naturales se crean en la intersección del medio ambiente natural con la acción humana y representan un proceso de conversión de recursos naturales en amenazas. Los cambios en el ambiente y las nuevas amenazas que se generan con el cambio climático global son el ejemplo más extremo de la noción de amenaza socio-natural. Las amenazas socio-naturales mimetizan o asumen las mismas características que diversas amenazas naturales. Se intenta mitigar, no obstante siguen latentes, pero no significa regresión. Las tres causas fundamentales que dominan los procesos de desastres son: la vulnerabilidad humana (de la pobreza y desigualdad); la degradación ambiental por el abuso de las tierras (por ello el tema del decreto), y el rápido crecimiento demográfico. Concluyen que regular significa avanzar.

Sobre la definición de vulnerabilidad se entiende (lo que se transcribe parcialmente) como “… el factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos expuestos ante una amenaza…” y señalan que la principal característica de la vulnerabilidad es que es eminentemente social, como bien aquellas que le impiden a un sistema humano adaptarse a un cambio del medio ambiente. La solución la establece la disposición 22 del Decreto, con los mapas 1:50.000 que con de orientación general, y son eso, escala. El riesgo se reduce para que la población y elementos expuestos no sufran efectos de una amenaza que se transforme en desastre. Existe un fuerte consenso científico y académico en cuanto a las metodologías para medir el factor de amenaza, pero para la vulnerabilidad no hay comúnmente aceptadas, lo que es poco lógico pero se debe a la naturaleza cualitativa, variabilidad de los diferentes contextos y escalas requeridas para el análisis, lo que también sucede con los IFAS.

La Unidad de Investigación y Análisis de Riesgo de la CNE, como Unidad Técnica brinda asesoría a las municipalidades para la elaboración de planes reguladores, ésta provee de manera histórica y sistémica información de áreas de amenazas como insumos para la elaboración de planes reguladores, contándose a la fecha con la información que se detalla en el oficio IAR-OF-513-2015, que describe el tipo de producto (mapas de deslizamientos, flujos de lodo, potencial de inundación, fallas geológicas, etc.) y la escala de trabajo o cobertura (nacional o cantonal, dependiendo del estudio). La Comisión Nacional de Emergencias genera información para que las municipalidades tengan referencias para elaborar sus planes. Asimismo, el artículo 3 cuestión es de uso facultativo y no preceptivo para las municipalidades, por cuanto indica que los gobiernos locales podrán utilizar la información generada por la CNE sobre amenazas naturales. En materia de planes reguladores, la CNE únicamente desarrolla competencias de asesoría a los gobiernos locales sin que sea necesario desarrollar trámite alguno ante esa instancia en materia de revisión y aprobación de planes reguladores. No puede hablarse de excepción si no existe un procedimiento, por lo que el argumento del accionante en este aspecto carece de fundamento.

En cuanto al inciso c) del artículo 23 del Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores, las autoridades manifiestan que de la lectura pormenorizada del artículo, se extraen varios aspectos claves: a) Las municipalidades podrán (no vinculante) utilizar una metodología flexible, debiendo exponer ante la SETENA el necesario uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Parte III); b) Se debe demostrar el necesario uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Parte III); c) Se deben indicar los motivos por los cuales la metodología establecida NO es aplicable en el territorio que se está evaluando; d) Se debe de argumentar TECNICAMENTE el hecho de que la metodología utilizada GARANTICE la efectiva materialización de la evaluación ambiental estratégica de la propuesta del Plan Regulador. Estas metodologías alternas a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 31849, no opera en un marco de plena libertad.

Por el contrario, deben tener un rigor técnico-científico, de manera tal que la introducción de la variable ambiental a la propuesta de plan regulador sea para lograr un efectivo desarrollo sostenible. Además, el análisis técnico-jurídico de la metodología propuesta, es decir, conforme al bloque de legalidad. El inciso en comentario, traslada a la Administración la facultad de efectuar el estudio de la metodología propuesta, la cual debe cumplir con el rigor técnico-científico para ser aceptada. En ningún momento se está permitiendo el uso de metodologías de manera antojadiza. Debe exponerse, como demostrarse su necesario uso, e indicar los motivos por los cuales la metodología del Decreto Ejecutivo No. 31849 no es aplicable en el territorio que se está evaluando. Todo lo anterior de conformidad con el artículo 50 constitucional.

Alegan que pueden existir medidas sustitutivas, sobretodo porque los IFAS poseen un alto componente geológico y no liga elementos vinculados a los ecosistemas, a la actividad biológica y a los esquemas de contaminación en general. Existen intereses particulares para que una metodología se perpetúe y se convierta en una “norma pétrea”. Una norma así otorga inmutabilidad a una cláusula, institución, principio o valor que, en determinado momento histórico, se estima primordial, mediante la prohibición de su reforma. Ello puede implicar que, con el paso del tiempo, la voluntad del pueblo se vea atada a determinadas definiciones u opciones que ya no corresponden a sus valores y que no satisfacen sus necesidades. Toda sociedad evoluciona incesantemente y todo hombre aspira a su continuo desarrollo, lo que da lugar a que se gesten de manera constante nuevas aspiraciones, ansiedades y creencias, realidad que no puede reprimirse o contenerse por la sola virtud de una fórmula jurídica, aunque ésta sea la norma suprema.

La aplicación de una metodología flexible no significa que se dejen a la libre sin ningún rigor técnico, por el contrario, los profesionales de la SETENA deben analizar dicha metodología, deben de apegarse al bloque de legalidad existentes (tanto técnico como jurídico), además de comprobar de manera fehaciente que dicha metodología es la más adecuada, inclusive por encima de la establecida en el Decreto Ejecutivo 32967. Debe de justificarse debidamente la utilización de una metodología sustitutiva, debe existir un nexo entre ciencia y técnica. El Decreto 39150 se adapta a la realidad, que busca una mejora del proceso a seguir para formular y aprobar planes reguladores, lo cual conlleva como finalidad identificar los usos del suelo para beneficio del ambiente.

En cuanto a contravenir el Decreto Ejecutivo 31849 y 32967 que establecen la variable ambiental en los planes reguladores, se trata de decretos que entraron en vigencia en los años 2004 y 2006, respectivamente. Han pasado un promedio de diez años, y señalan la necesidad de mantenerse al tanto de cambios en la sociedad, el comercio y la economía. La tecnología representa progreso, cambio y mejoras en las condiciones de vida. De eso ha sido testigo la humanidad, citando varios ejemplos, entre ellos la “revolución informática” que promovió avances radicales en las tecnologías de la información y las comunicaciones. El Derecho debe evolucionar y adaptarse a las nuevas tecnologías existentes, el inciso c) del D.E 39150 viene a considerar este desarrollo científico y tecnológico, permite metodologías para agilizar el procedimiento de aprobación de planes reguladores, y emplear nuevos métodos para incluir la variable ambiental.

El Estado debe crear normas que admitan la posibilidad de proteger y conservar el medio ambiente, sin que ello signifique una desmejora del mismo, pues el rigor técnico y científico se debe mantener y mejorar. Por ello, no se contraviene lo señalado en el Reglamento General de Evaluación de Impacto Ambiental. Cuando el decreto de los IFA “permite el uso de un instrumento alternativo, empero de forma complementaria”. No puede crearse confusión sobre la metodología alternativa a aplicar, pues el inciso “c” del mencionado artículo 23 establece una posibilidad; se indica al respecto: “Los Gobiernos Locales podrán utilizar esta herramienta para exponer ante la SETENA el necesario uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Parte III)” (subrayado agregado). Como se observa, queda a discreción de las Municipalidades, optar por la utilización de esta herramienta, debiendo exponer, y demostrar técnica y científicamente, el por qué del necesario uso de la metodología adoptada, su conveniencia y su búsqueda en el beneficio de la colectividad y no a un interés particular, inclusive para aquellas generaciones que no han nacido.

En cuanto se discute el inciso c) del artículo 24 del Decreto Ejecutivo impugnado, las autoridades manifiestan que no es cierto que se pide el formato digital PDF, lo cual es falso, ya que la norma se limita a indicar que el formato es digital (apartado 6.11.3 del anexo 1). Mediante el DE-39150 la Administración está especificando que el formato debe ser shapefile. Es falso también que el formato shapefile sea abierto, ya que si bien es cierto es editable, puede mediante los recursos tecnológicos existentes hoy en día, limitarse e inclusive anularse su modificación. No es cierto que al solicitar lo que detalla el inciso “c” del artículo 24 se busque desacreditar la significancia que tiene la cláusula de responsabilidad ambiental, ya que es deber de la SETENA, verificar que la información aportada por el proponente sea verídica, de lo contrario no existiría un rol fiscalizador que cumplir por parte de esta Secretaría Técnica.

Esta tarea es técnicamente imposible realizarla con una imagen del mapa en cualquier formato digital (sea PDF, JPG, BMP, o cualquier otra), ya que el proceso de fiscalización no es sobre un mapa o dos. Solamente para el índice de fragilidad ambiental de geoaptitud se deberían integrar más de 25 diferentes coberturas o capas temáticas, lo cual sólo es posible con ayuda de los sistemas de información geográfica y las capas en el formato adecuado para su sobre posición, siendo uno de estos formatos el shapefile solicitado en el DE-39150.

Por otra parte, el proceso de fiscalización continúa, y es tarea de la Administración garantizar a la ciudadanía que el mismo tuvo lugar. Si se anula la posibilidad de que SETENA tenga acceso a los formatos shapefile y, por el contrario, solamente se presentan los archivos en formato de imagen, los procesos de fiscalización siempre se llevarán a cabo, pero demorarán el doble o triple del tiempo que teniendo los archivos shape, ya que previo a cualquier evaluación técnica, se migrarán los datos de imagen a archivos shape, lo cual es un proceso lento. La anulación de la resolución de la Comisión Plenaria 382-2009 efectivamente se dio por utilizar una técnica legal incorrecta, de ahí que, se ordenó en los expedientes la incorporación individual en formato shapefile. A la fecha no existe ni un solo caso en donde los proponentes se rehúsen a entregar la información en los términos requeridos.

En cuanto a los problemas de los objetivos aclaran que no es cierto que se deba regresar a una metodología única puesto que será la nueva norma la que defina si efectivamente se trata de solo una metodología o más alternativas; en segundo término que no habría tal incertidumbre cuando el DE-39150 constituye una facultad, es decir, puede utilizarse una metodología diferente, pero no es obligatorio. De igual manera, la posibilidad de utilizar metodologías sustitutivas tiene lugar durante un periodo específico, tal cual lo dispone el 39150. Emitido un nuevo decreto, esa será la norma que rige hacia delante. Que hoy se tenga una metodología del Decreto No. 32967, y que el decreto impugnado disponga de un método alterno durante 5 años, para quien lo decida es facultativo. Sobre los reclamos de asimetría en las zonificaciones ambientales de los planes reguladores, aclaran que los resultados del diagnóstico ambiental que hoy conocemos como zonas de IFA integrado, no son ni han sido sustitutos de la zonificación del plan regulador. Para ello, remite al apartado 2.2.2. del Anexo I del Decreto Ejecutivo No. 32967.

La Comisión Mixta surgió como un cuerpo asesor de la SETENA, cuando ésta no tenía la experiencia ni el insumo humano necesario para valerse por sí misma, situación que 10 años después ha variado drásticamente. En el año 2006, por Decreto Ejecutivo 32992 se efectúa una modificación al artículo 6 del Decreto anterior, manteniéndose la calidad de asesores. Su función principal radica en asesorar y en ningún caso se deduce que sean vinculantes sus recomendaciones o resoluciones (en caso de emitirlas). La Comisión Mixta surgió en un momento histórico y para un propósito particular, que dista mucho de la realidad (2015). Diez años después, la SETENA posee la capacidad técnica y jurídica para emitir sus propias normas, sin necesidad de convocar la Comisión Mixta.

Reconocen las autoridades la obligación legal que tienen las municipalidades en la Ley de Planificación Urbana (artículo 15) para dictar los planes reguladores, de ordenar el territorio, que ha sido una tarea casi titánica para algunas, pero irónicamente los trámites exigidos no son el problema, sino la tramitología a cargo de algunas instituciones, y los tiempos de respuesta de esos trámites. De ahí que se iniciaron conversaciones con varias instituciones, entre ellas SETENA, SENARA y el INVU, quienes tiene a cargo la mayor carga de los trámites exigidos para la aprobación de los planes reguladores. De ahí es que se llegó a un consenso de agilizar los trámites y se buscó un instrumento que posibilitara esa agilización en dichas instituciones, agilizando no obviando los trámites, como quieren hacer creer a la Sala los señores Sagot y Astorga. El Decreto pone en ejecución medidas correctivas y de urgencia para la aprobación de los planes reguladores tan necesarios para ordenar el territorio, de ahí su importancia y necesidad.

No se eliminan los procedimientos y requerimientos a seguir con la aprobación de un plan regulador; lo que hacen es aligerar o agilizar la tramitación en las entidades encargasa a dar los vistos buenos al plan, incorporando estudios necesarios y técnicos que posibiliten igualmente la protección del ambiente, sin frenar el desarrollo urbano y de otras actividades humanas, incluidas en estos instrumentos reguladores denominados planes reguladores o de ordenamiento territorial.

Las autoridades repasar varios artículos del decreto ejecutivo impugnado, entre ellos, para defender el artículo 1° pues no elimina la elaboración de estudios, o la aprobación de estos, lo que se hace es indicar de manera general, que van a existir herramientas de agilización que pueden utilizar las Municipalidades en las diferentes etapas del Plan Regulador, y ante las diferentes instancias que desde ya, y mediante acuerdos publicados en La Gaceta, aceptaron dar un tratamiento especial al tema de los estudios requeridos en la elaboración de un Plan Regulador, sin eliminarlos, lo que se ha dicho. Incluso señalan que los artículos 6, 7, y 8 describen la potestad de policía del INVU no solo en estos casos sino en todo lo concerniente al ordenamiento territorial. Repasa las competencias legales de la Dirección de Urbanismo, en cuanto se le otorga la potestad de examinar y visar planos, previamente a la aprobación municipal, informar o denunciar a las corporaciones municipales, la comisión de infracciones graves a la Ley de Planificación Urbana o al Plan Regulador Local, y si es del caso, ordenar la suspensión de obras, para lo cual podrá requerir el auxilio de las autoridades de la fuerza pública.

Repasando los artículo 16 y 17 de la mencionada Ley, señalan que a todas luces se constata la necesidad imperiosa de lograr la creación e implementación de planes reguladores que lleven a la protección del ambiente y ala correcta distribución del territorio en todos los campos para así lograr una mejor convivencia de los seres humanos y la naturaleza. Sin este orden, -previamente regulado- y para lo cual ha nacido el Decreto cuestionado, no podemos avanzar, y de ahí la necesidad de las herramientas de agilización las cuales van de la mano con una correcta fiscalización por parte de diferentes instituciones y ciudadanía en general.

El Decreto permite solicitar fondos de pre inversión no reembolsables del MIDEPLAN para reactivar el proceso o iniciarlo, aspecto que es muy positivo para la mayoría de las municipalidades del país ya que algunas tienen insumos desactualizados, algunos ya no tienen presupuesto propio y otros no han podido ni siquiera iniciar y han transmitido al INVU su interés de aprovechar el Decreto para poder aprobar o reactivar en un tiempo más corto la herramienta que por muchos años tienen en el olvido por falta presupuestaria. Para el INVU, el trabajar con prioridades de atención es mucho más ordenado, ágil y rápido porque permite organizar el poco personal, en zonas de atención para poder dar seguimiento conjunto y coordinado al desarrollo de la herramienta.

Sobre los presuntos problemas de los recursos presupuestarios, señalan que para que las autoridades del SENARA aporte a los municipios la información técnica en materia de vulnerabilidad hidrogeológica, la CNE aporte a los municipios la información técnica en materia de amenazas naturales, y el INTA aporte a los municipios la información técnica referente a la capacidad de uso de suelos, los recurrente indica que: “Tampoco queda claro si dichas entidades cuentan con el presupuesto para realizar dichos estudios”. Señalan, en atención a lo anterior, que el Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR instaura en el artículo 28 una herramienta de apoyo para que los entes de la administración pública, involucrados en el proceso de revisión de la variable ambiental como en la aprobación de planes reguladores, gestionen durante la transición recursos de preinversión reembolsables para elaborar los estudios pertinentes al establecer que “MIDEPLAN procurará brindar apoyo a los órganos y entes de la Administración Pública y a los Gobiernos Locales que realicen procesos de revisión y aprobación de planes reguladores en el período de transición, para la gestión de recursos de preinversión de naturaleza reembolsable, acorde a sus normativas, programación y disponibilidad financiera, así como de otras fuentes de financiamiento y asistencia técnica nacionales o internacionales” (el subrayado agregado en el informe).

La herramienta prevé el uso de otras fuentes de financiamiento incluyendo las derivadas de la cooperación internacional. Asimismo, en el artículo 19 del Decreto Ejecutivo cuestionado se establece que durante el período de transición, el MIDEPLAN priorizará en la revisión de solicitudes de financiamiento para la incorporación de evaluaciones hidrogeológicas a través de Fondo de Preinversión.

Afirman las autoridades que si se declara inconstitucional el Decreto Ejecutivo hay una pérdida de oportunidad para el Estado. En la última década, Costa Rica ha crecido desmesuradamente en desarrollo habitacional, recreativo y turístico, dejando atrás rígidas estructuras planificadores que datan del siglo pasado. Sin embargo, no se ha podido seguir un paso paralelo al desmesurado crecimiento, en cuanto a la planificación territorial, necesaria para el desarrollo y para la protección del ambiente. La mayoría de los planes reguladores, y sobre todo los costeros, han sido superados por la construcción de una serie de establecimientos de la organización social, que al momento de la planificación vigente, eran impensables. Pese a ello se ha seguido permitiendo el expansionismo social y estructural dejando atrás el orden y la planificación. Así aportan ejemplos de la provincia de Guanacaste, en el que puede observarse que en su mayoría superan los diez años de emisión, lo que evidencia que la realidad no está ajustada a lo regulado por los gobiernos locales, situación que ha provocado la génesis de un desorden estructural en los sectores costeros, donde ha prevalecido la decisión del particular sin respeto alguno al orden social.

Por esta razón, y ante la necesidad de ordenar la zona costera, nace la urgente obligación de actualizar la planificación local, en procura de resguardar los terrenos ubicados en zonas costeras, y reglarlos en pro de los mismos costarricenses. No actualizar esta condición de planificación, no solo podría provocar un desastre estructural en la zona costera, sino paralizaría la actividad económica golpeando la zona costera que ha visto mejoría a consecuencia de la repoblación de las costas. El Decreto en cuestión provoca uniformidad en la regulación de la planificación territorial, respetando en todo momento la esencial variable ambiental. Paralizar esto significa un serio retroceso que ejemplifica con gráficos. Permite también la integración de políticas y objetivos de desarrollo, que en la zona costera se concentra en la ZMT como un área dispuesta para tal fin, con las limitaciones que tiene, el desarrollo solo será posible donde no exista PNE, lo que quiere decir que a priori se excluyen para fines de inversión y desarrollo las áreas cubiertas por bosque, las áreas de aptitud forestal, manglares, humedales y parques y reservas en general.

También contribuye a la armonización de políticas e instrumentos de política, que de acuerdo con el decreto 7841-P la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Turístico corresponde al ICT, con colaboración del INVU y el MIDEPLAN. Al ICT le corresponde la superior y general vigilancia de todo lo referente a la ZMT. La administración de la ZMT corresponde a los Municipios, y está ligada al proceso de planificación de tres niveles: Plan Nacional de Turismo, Plan general de uso del suelo en la ZMT y planes reguladores costeros. Estos últimos corresponden a un instrumento de política para impulsar el desarrollo ordenado de la ZMT. Los planes reguladores costeros se elaboran y aprueban por el Reglamento emitido por la Junta Directiva del ICT, denominado Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros, en el que se especifican los aspectos relevantes para el desarrollo de la planificación y futuro desarrollo de las zonas costeras.

Entre estas normas, el manual se refiere a aspectos tales como las areas costeras no incluidas en el desarrollo de la ZMT (PNE por ejemplo), el manejo de la variable ambiental (ante SETENA y la licencia ambiental), manejo de la variable social (dentro de la variable ambiental se incluye la evaluación social, entre ellos censos, potencialidades y restricciones al turismo, y productivo). Incluye también la distribución equilibrada de usos del suelo para promover la participación a los diferentes actores en el desarrollo integral del espacio turístico en la ZMT, entre otras cosas. Piden declarar sin lugar la acción.-

1. 7El señor Rosendo Pujol Mesalles, en su condición de Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, informa que en cuanto a la legitimación que otorga el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el caso concreto considera que existe una suerte de interés directo de la parte accionante, que tiende a confundir o solapar ese interés de la colectividad con sus intereses particulares. El accionante desarrolla parte de su labor profesional brindando servicios especializados en materia ambiental, y omite la invocación al tipo de legitimación que pudiera asistirle. También se refiere a la legitimación que otorgan los intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, como también a la legitimación institucional otorgada taxativamente al contralor general, procurador general, fiscal general y el defensor de los habitantes. En ninguno de estos supuestos los accionantes detallan con claridad y precisión cuál es la legitimación que les asiste para reclamar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas. para la emisión del Decreto 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores.Así señala el Vigésimo Primer Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible 2014 en el informe sobre Marco normativo, institucionalidad y conflictividad del ordenamiento territorial, en el que se señala “… bajo desempeño de la institucionalidad para aprobar estos planes es reflejo de problemas profundos del ordenamiento territorial costarricense”. El antecedente al decreto impugnado establecido en el inciso c) del artículo 5 del Decreto 38728-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN Reglamento para agilizar las acciones de revisión y aprobación de Planes Reguladores Locales y Costero, con el fin de identificar en forma conjunta desde el Poder Ejecutivo las soluciones para avanzar en procesos de revisión y aprobación de planes reguladores. En este Decreto se creó una comisión interinstitucional conformada por representantes de los Ministerios de Ambiente y Energía (coordinador); Agricultura y Ganadería, Vivienda y Asentamientos Humanos, Planificación Nacional y Política Económica, un representante del INVU, y el Secretario General de la SETENA y Gerente General del SENARA.Con el mandato de 45 días para establecer las acciones transitorias inmediatas para agilizar el proceso de revisión y aprobación de planes reguladores, como aquellas dirigidas a generar una solución integral a la parálisis e inseguridad jurídica existente en el tema. Se realizó un inventario en materia de planes reguladores y se generó una matriz que se aporta digitalmente al expediente. En el plazo de los 45 días se presentó una propuesta técnica a través de la cual el Poder Ejecutivo coadyuvaría con los gobiernos locales para agilizar los procesos de confección, revisión y aprobación de los planes reguladores y su respectiva variable ambiental. Se analizó la legislación en el ordenamiento jurídico, insumos de información requeridos, o bien de la inclusión de la variable ambiental, la revisión de informes de Auditoría de la Contraloría General de la República sobre el estado de los planes reguladores costeros y urbanos (DFOE-SM-IF-13-2009 del 30 de septiembre 2009 y DFOE-AE-IF-12-2014 del 19 de noviembre de 2014).En coordinación se tomaron diversos acuerdos institucionales que se detallan en el informe, entre ellos con la CNE sobre información de amenazas naturales y su incorporación en el ordenamiento territorial local, para lo cual se contó con el criterio técnico establecido en el oficio PRE-AL-OF-038-2015, emitido por la Presidencia Ejecutiva (oficio que se aporta). Se realizaron sesiones informativas con representantes técnicos y políticos, a efectos de conocer de una manera más directa sus inquietudes y soluciones. El 7 de mayo de 2015 se publicó en el Diario La Extra el aviso de la consulta pública formal a la cual se sometería el decreto ejecutivo por diez días hábiles. El texto estuvo disponible en los sitios web del MINAE, MIVAH, MIDEPLAN y el IFAM envió una carta invitando a las Municipalidades a que dieran sus opiniones. Se recibieron varias instancias que fueron detalladas en el informe a la Sala, pero a pesar de abrirse ese espacio los accionantes no se apersonaron a realizar observación alguna al documento consultado.Pasada la Consulta Pública y ante la gran cantidad de inquietudes de un grupo de gobiernos locales con territorio con alta vulnerabilidad hidrogeológica (considerado por la Sala Constitucional), se convocó a una sesión de trabajo especial para reforzar el proceso democrático y técnico científico para determinar adecuadamente los mecanismos que se establecerían en el decreto. Así las cosas y una vez desarrollado este espacio, se confecciona la versión final que una vez revisada y aprobada de manera definitiva, es firmada por los jerarcas de los Ministerios involucrados. Señala que el Poder Ejecutivo puede acordar la protección a las áreas que considere necesarias mediante leyes específicas como la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Forestal o la Ley de Aguas vigente. Lo mismo que una protección sistemática del medio ambiente a nivel micro (para realizar actividades concretas), como lo es el Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, y sus partes I y II, e instrumentos técnicos complementario como la Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica emitida por SENARA.

Señala que los instrumentos de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) son complementarios. En primera instancia, es relevante destacar que la EAE es el mecanismo a través del cual se busca garantizar la incorporación de consideraciones sobre la protección al medio ambiente en las políticas, planes y programas. Dicha incorporación debe ser realizada desde el momento de la concepción de la política, plan o programa a ejecutarse dentro de un territorio determinado. La efectiva materialización de la EAE en un instrumento de ordenamiento territorial, se garantiza a través del uso adecuado de la información científica disponible, que a la vez permita que el Plan Regulador tome en consideración variables de protección ambiental general que posteriormente serán complementadas con estudios específicos. Costa Rica estableció que el mecanismo para verificar la incorporación de la EAE a los instrumentos de ordenamiento del territorio, sea la metodología IFA.

En otras latitudes se utilizan otros métodos preventivos de carácter más orientador y que pueden desarrollarse de una manera más programática. Contrario a lo indicado por los accionantes, la EAE no puede ni debe pretender sustituir a los estudios específicos que cualquier actividad riesgosa para el medio ambiente debe desarrollar. La EAE se materializa como un elemento macro de carácter preventivo que alerta a las autoridades de la existencia de un sector del territorio que es vulnerable a nivel ambiental y que por ende, requiere de regulaciones urbanísticas más restrictivas y de estudios detallados que permitan entender el impacto de UNA ACTIVIDAD CONCRETA en ese territorio. Si hay altísima vulnerabilidad hidrogeológica, le es posible a la municipalidad tomar decisiones sobre el ordenamiento territorial adecuadas, señalando por ejemplo usos restrictivos y tamaños de lotes grandes. A través de un Plan Regulador no es posible vaciar por completo el contenido del derecho de propiedad, lo que hace necesario que se autorice el desarrollo de algunas actividades, las cuales deben estar sujetas a la realización de estudios micro y detallados al amparo del instrumento de Estudio de Impacto Ambiental.

De manera que ambos instrumentos de protección al medio ambiente coexisten en una suerte de complementariedad, de forma que la EAE garantiza que se hayan tomado en cuenta la protección del medio ambiente en una política, plan o programa mientras que el EIA, es el instrumento que determina de forma precisa y concreta los riesgos y/o perjuicios que una actividad pueda generar al medio ambiente; a partir de estudios específicos con información de mayor detalle especial, que también permite proponer acciones preventivas y/o de mitigación. El Decreto impugnado busca en todo momento mantener la doble protección del medio ambiente a través de la EAE en los planes reguladores y del EIA, pero teniendo claridad en el entendimiento del fin último de ambos instrumentos, que es la protección del medio ambiente pero en escalas espaciales distintas. No hay una derogación de los instrumentos de protección al medio ambiente, sino que se faculta el uso de información científica disponible a nivel nacional, que permite perfectamente materializar la EAE en los planes reguladores locales, como tal no hay una “autorización a contaminar” afirmación incorrecta e imprecisa de los accionantes.

Es consistente con todos los principios de la técnica de la planificación territorial, que se utilice la información científica disponible con una escala de menor detalle especial para la configuración de la EAE, debido a que es la EIA al que le corresponde complementariamente realizar las exigencias de información, con una escala de mayor detalle espacial. Esto estaría contenido en uno de los fines del ordenamiento territorial mencionado en el inciso a) del artículo 29 de la Ley Orgánica del Ambiente. En este orden de cosas, los Planes Reguladores constituyen un instrumento del ordenamiento territorial que se utiliza a nivel local y que permite complementar la protección de bienes ambientales, que de alguna manera no han sido cubiertos por la legislación de carácter nacional. La planificación territorial y en particular la planificación física de los asentamientos humanos como la determinación de sus patrones de crecimiento, constituyen importantes instrumentos para mejorar la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las ciudades y los sistemas urbanos.

Algunas técnicas poderosas utilizadas a través del Plan Regulador para la promoción del desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente, son las siguientes: i) evitar el fraccionamiento en pequeñas propiedades de zonas ambientalmente vulnerables; ii) promover la concentración del crecimiento físico de los asentamientos humanos, evitando la construcción de caminos públicos fuera de los bordes de dichos asentamientos; iii) establecer zonas para el desarrollo de actividades dentro del territorio de un cantón, que eviten aumentar la vulnerabilidad ante las amenazas naturales (por ejemplo presencia o posibilidad de deslizamientos y/o de inundaciones) o bien, la existencia de bienes ambientales valiosos (como por ejemplo la presencia de acuíferos). Como fines del Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR son la ejecución de medidas correctivas y de urgencia para la aprobación de los planes reguladores en varias direcciones: Coordinación.

El decreto parte de premisa básica, no se puede dar ordenamiento territorial sin trabajo coordinado, que en el caso implica el concierto de voluntades de funcionarios públicos y el ejercicio coherente y organizado de competencias. Véase artículos 1, 6, 7, 8, 11 y siguientes del decreto impugnado, obligación del Estado que obviamente ha mantenido la Sala Constitucional por resolución No. 2012-18371 en un caso de los accionantes en cuanto “… debe existir un alto grado de coordinación institucional, toda vez que se pretende hacer valer una política permanente de Estado que requiere conciliarse con otros derechos fundamentales” (sentencia 2010-13436). En el informe del Estado de La Nación se señala que “uno de los problemas institucionales que subyace el conflicto sobre la aprobación de planes reguladores deriva de la incapacidad de las diferentes entidades de ajustarse a una visión integral del ordenamiento territorial que balancee, los objetivos que cada una solicita desde su parcela específica con el objetivo principal de que las municipalidades cuenten con sus respectivos instrumentos de planificación territorial”.

En estos esfuerzos se generaron espacios para coordinar a nivel interministerial, como a nivel de instituciones autónomas y el Poder Ejecutivo, lo que conllevó el desarrollo de procesos de concientización sobre la necesidad de crear procesos transitorios, que se tradujeron en acuerdos de Juntas Directivas tendientes a crear normativa interna de las distintas instituciones, a través de las cuales se permitiera la integración efectiva de todas sus competencias, orientándolas a un mismo fin y en un mismo decreto ejecutivo. Otro punto es el establecimiento de plazos dado el problema del incumplimiento de plazos y del rezago en la materia de ordenamiento territorial que supera más de los 45 años desde la entrada en vigencia de la Ley de Planificación Urbana, en aproximadamente 2/3 partes del territorio nacional. La Sala Constitucional ha sostenido en el caso del ordenamiento territorial que las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que las derivadas de las actuaciones de la Administración.

Se destaca que la información base para desarrollar ordenamiento territorial debe ser tan accesible que pueda ser utilizada por cualquier gobierno local indistintamente de sus posibilidades financieras. Toda regulación en materia de protección del medio ambiente y desarrollo de ordenamiento territorial, debe necesariamente contemplar el uso de la información disponible como premisa, para lograr su efectiva aplicación y puesta en vigencia. El Decreto pone a disposición de los gobiernos locales la información básica disponible, de manera transitoria y sin incurrir en gastos adicionales, mientras que el Estado costarricense actualiza la información existente a una escala de mayor detalle espacial. Afirma el ministro informante que es perfectamente posible ofrecer la protección ambiental con la información disponible, en la escala y el detalle espacial que actualmente ostenta. El uso de dicha información, no va en detrimento de la calidad o finalidad del instrumento plan regulador.

Otro aspecto adicional es la identificación de la información institucional, que se detalla en las instituciones públicas y que tienen un valor potencial. Se han invertido a lo largo de los años considerables cantidades de fondos públicos con el propósito de que las autoridades del país puedan adoptar decisiones basadas en la ciencia y la técnica y al servicio del interés público. Además, se indica la financiación para el ordenamiento territorial cuando establece la prioridad de ordenamiento territorial en los campos ambiental, agrícola, social, urbano, turístico, entre otros, y un catálogo de opciones de financiamiento con que cuenta el país tanto a nivel nacional como de cooperación internacional. Esto tiene un efecto multiplicador para el desarrollo nacional y local (art. 19 y 28 del Decreto). Finalmente, posibilitar la accesibilidad de la información y transparencia. Sobre el tema de los archivos digitales permite su acceso a los departamentos administrativos y a los habitantes; en tal sentido, el formato “shape” (o formato digital abierto, que sí puede ser eventualmente modificado, o bien manejado por el observador, para sobreponerlo sobre otras imágenes), fue reclamado por el mismo accionante en un recurso de amparo 11-012896-0007-CO.

En todo caso, se partió de la premisa de que muchos gobiernos locales cuentan con estudios realizados en forma digital y que la impresión de los mismos para presentarlos nuevamente a la SETENA, además de implicar nuevos costos asociados, no permiten que la SETENA pueda contrastar de manera oportuna, la información presentada con la información existente en este formato. Adicionalmente, facilita el acceso a los terceros a todo lo presentado, lo cual promueve la transparencia y democratización de la información. Se desconoce las motivaciones que lleva al accionante en relación con este tema en particular, pues en el pasado ha incluso acudido a la vía constitucional exigiendo la utilización del formato shape, que como él mismo apunta, es de gran utilidad para cualquier interesado en acceder a la información técnica relativa al territorio. Finalmente en estas apreciaciones generales debe apuntarse que en el Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR, no se eliminan los procedimientos y requerimientos a seguir en la aprobación de un plan regulador; lo que se pretende es AGILIZAR SU TRAMITACIÓN ante las entidades encargadas de su revisión, incorporando estudios necesarios y técnicos que posibiliten igualmente la protección del ambiente, que no debe perderse de vista es uno de los principales fines que persigue el ordenamiento territorial.

No se obvia información disponible, se procura que a partir de la labor conjunta de las diferentes instituciones se ubica la información, se señala dónde se puede acceder, ciertamente para aprovechar el inmenso valor que ésta conlleva para la planificación.

En otro tema, señala el Ministro que hay principios y derechos constitucionales que inspiran y fundamentan al Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN-TUR. Se incurre en el incumplimiento del mandato de la Ley de Planificación Urbana, debido a que no se cuenta con planes reguladores, la que exige de las autoridades llamadas a cumplir las disposiciones normativas, un accionar proactivo en busca del cumplimiento de éstas, lo que devino imperiosa la emisión del Decreto cuestionado, según se ha expuesto. La ausencia no solo genera incerteza e inseguridad, también la desmejora de los estándares de protección ambiental previstos por el legislador, lo que si consiste en una regresión en material ambiental. Por ello, es de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales. Pretender un desarrollo sustentable que enmarca el interés público del ordenamiento territorial tiene como finalidad –entre otras- la ubicación en forma óptima de las actividades productivas dentro del territorio nacional, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, áreas silvestres entre otros.

Lo enunciado es posible de concretarlo en un Plan Regulador, a partir de la información científica con que cuenta el país actualmente. Concretizar la regulación y protección del territorio a través de Planes Reguladores, reviste definitivamente un interés público y a partir de dicho interés plasmado por el legislador como se indicara más de 45 años es que se encuentra obligada la institucionalidad nacional a adoptar decisiones que se han postergado y con ello facilitado la efectiva protección del ambiente.

La debida obediencia a las resoluciones de la Sala Constitucional y las disposiciones de la Contraloría General de la República. En este punto, reitera el interés público sobre el ordenamiento territorial por parte del Estado, municipalidades y otros entes públicos competentes, según se puede ver de las resoluciones 2014-00881, 2008-15272 y 2007-13293, de un listado de sentencias de la Sala Constitucional. Por otra parte, la Contraloría General de la República mediante oficio No. DFOE-AE-IF-12-2014 dispuso al Ministro Rector del Sector Ambiente, Energía, Mares y ordenamiento territorial o a quien en su lugar ocupe el cargo y las juntas directivas del ICT y del INVU, “(…) 4.3. Reestructurar, de conformidad con el marco legal, el proceso de elaboración y aprobación de los planes reguladores, así como, sus procedimientos y requisitos, de acuerdo con las competencias de cada institución. Lo anterior, con criterios de eficacia, eficiencia, integralidad en el ordenamiento y la planificación del territorio, simplificación en los trámites, participación social y en congruencia con lo indicado en los párrafos del 2.1 al 2.13 […] Esta reestructuración debe considerar el órden lógico de las fases del proceso, los procedimientos y requisitos; congruente con los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial a nivel nacional, regional y cantonal, y ser validado con la SETENA, SINAC, MAG, CNE, IGN y SENARA.

Además, identificar las reformas legales que resulten necesarias para optimizar el proceso reestructurado, sus procedimientos y requisitos, y accionar lo correspondiente ante la Asamblea Legislativa. (…) Lograr que se integre en el Sistema Nacional de Información Territorial toda la información georreferenciable estandarizada que genere, administre y gestione el Poder Ejecutivo, y aquella que convenga con otras instituciones, relativa al proceso de elaboración y aprobación de planes reguladores, y dar acceso a los usuarios; ello, conforme al propósito establecido en el artículo 5 del Decreto Ejecutivo nro. (sic) 37773-JP-H-MINAE-MICITT. Este sistema incluirá la información geográfica (geoespacial) de los planes reguladores vigentes, y aquella que se requiera como insumo para elaborar los planes reguladores, (…) Definir y oficializar normas técnicas de información geográfica que garanticen el uso y gestión de información geográfica básica y temática sobre el territorio, con estándares que aseguren la interoperabilidad de ésta, así como, su publicación integrada mediante el geoportal del Sistema Nacional de Información Territorial, creado para dicho efecto mediante el Decreto Ejecutivo nro. (sic) 37773-JP-H-MINAE-MICIT.

(…)”. Es decir, el Decreto impugnado, además de las razones técnico científicas que le inspiran, como se puede notar, se emite en cumplimiento de las disposiciones vinculantes de la Contraloría General de la República.

Señala el ministro el principio precautorio o de la evitación prudente, toda vez que el decreto no se traduce únicamente en una suerte de agilizaciones descontroladas y discrecionales, sino que desarrolla un mecanismo de supervisión a cargo del Instituto de Vivienda y Urbanismo, con lo cual se busca la mejora futura de los instrumentos de ordenamiento territorial, una vez desarrollados de una manera más precisa, todos los insumos de información técnica a nivel nacional. Se procura garantizar un desarrollo de información base más equitativa para el territorio nacional, priorizando aquellos sectores más vulnerables, y como parte de los mecanismos de fiscalización, control y seguimiento, los gobiernos locales que utilicen las herramientas de agilización, ostentan el deber de realizar un compromiso para revisar su plan regulador incluyendo la información que más adelante se genere con una escala de mayor detalle espacial.

Todas las herramientas han sido diseñadas para que su aplicación final efectiva, sea previamente verificada en todos los extremos que la ciencia y la técnica lo permitan, de conformidad con el criterio técnico emanado por parte de todas y cada una de las instituciones competentes y especialistas en los distintos temas regulados. No hay un uso automático y discrecional de las herramientas de agilización, sino que compele a las municipalidades a realizar la solicitud de la aplicación de la herramienta y quien determinará su uso, será la institución competente, previa verificación técnico-científica de los estudios presentados. Donde no exista información con un menor detalle espacial debe ser zonificado de manera restrictiva y, a la vez, sujetar el desarrollo de cualquier actividad a la realización de estudios técnicos ambientales previos, para cada caso concreto. La descripción anterior, es la forma legalmente correcta de desarrollar los USOS CONDICIONADOS esgrimidos de manera imprecisa por los accionantes.

La práctica aplaudida por los accionantes sobre establecer usos condicionados sin que existan planes reguladores vigentes, es a diario una de las formas legales que más se tergiversa y que se utiliza para solicitar estudios sin parámetros técnicos precisos, que en múltiples ocasiones se traducen en la autorización de actividades perjudiciales al medio ambiente. El decreto impugnado exige una serie de información y estudios en aquellos sitios que podrían recibir los mayores impactos y que por tanto, debe conocerse prima facie y a ciencia cierta, su condición ambiental, esencialmente para evitar daños irreparables al medio ambiente. Como ejemplo, donde no se va a dar desarrollo habitacional, comercial o industrial, en una primera etapa, no se requieren mapas hidrogeológicos, precisamente por lo restringidos que son los usos en dichos territorios. Podría soportar otros usos compatibles con la protección al medio ambiente. No significa que no se realizarán los mapas, por el contrario, se generarán en un plazo concreto, realista y planificado.

El principio de no regresión e indubio pro natura, en el que reitera que la falta de planes reguladores, es una desmejora por omisión en los estándares de protección ambiental previstos por el legislador. Los Índices de Fragilidad Ambiental (IFA) –que preconiza el accionante- a partir de la interpretación dada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y las exigencias que dicha interpretación conllevan para su adecuado y literal cumplimiento (criterio aplicado aproximadamente desde mayo 2012 a mayo 2014), exigen información a escala detallada espacialmente con la que el país actualmente no cuenta (Por ejemplo mapas geológicos, geomorfológicos, hidrogeológicos pero a una escala con que no cuenta el país). Esta ha convertido a los IFA en letra muerta en el ordenamiento jurídico dado que la información que se requiere para su aplicación no existe en el país. Esta regulación de los IFA al ser actualmente de imposible cumplimiento, conlleva a que su aporte real al día de hoy para la protección del ambiente sea nulo.

Una regulación ineficaz es igual que no contar con una regulación. Una discrecionalidad técnica contradice la metodología misma, pero a partir del 2012 que se exige su literal cumplimiento, en la práctica significó que aproximadamente 40 planes reguladores no pudiera obtener la viabilidad ambiental de su plan regulador por parte de la SETENA. El ministro retoma el Vigésimo Primer Informe del Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible 2014 en el informe sobre marco normativo, institucionalidad y conflictividad del ordenamiento territorial, específicamente sobre los Índices de Fragilidad Ambiental: “No obstante, esto también ha terminado produciendo otros problemas inesperados. Por ejemplo, el decreto ejecutivo 32967, emitido en 2006 con el propósito de indicar los elementos que SETENA debería considerar para aprobar viabilidades ambientales de un plan regulador (en respuesta a la resolución constitucional), no nació propiamente de SETENA sino que, en vista de la falta de capacidades institucionales, fue elaborado por un consultor privado externo contratado por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) e impuesto para implementarse dentro de la institución.

Al no involucrarse la entidad en la elaboración del decreto y, por ende, no tener un conocimiento profundo de sus planteamientos, se tuvo que mediar un tiempo de ajuste dentro de la entidad para definir la mejor forma de implementar estas disposiciones. Esto también ha producido que otros intereses tomen provecho de la situación. Por ejemplo, se reconoce que la expansión considerable de nuevos requisitos para la elaboración de estos planes ha derivado en la generación de una fuerte oferta para empresas privadas que se dedican a realizar planes reguladores. En algunos casos, estas empresas se aprovechan de la situación para cobrar sus servicios e incluir menos contenidos de los que son requeridos para la aprobación del plan regulador, como sucede con los requisitos de los elementos necesarios para aprobar la viabilidad ambiental de SETENA, que al no estar bien especificados en el decreto ejecutivo 32967, dichas empresas elaboran documentos incompletos que son rechazados por SETENA (Bolaños, entrevista, 2015)”.

Esto pone irónicamente en parálisis la protección del ambiente, pues mientras no exista la información que demandan los IFA, no se pueden aplicar ya que frente al estado de cosas señalado (de inexistencia de información) son actualmente de cumplimiento imposible y esto a la vez ha supuesto, que tampoco haya Planes Reguladores, pues están condicionados a la existencia del IFA. Los principios precautorio y de indubio pro natura, transversales a la planificación y ordenamiento del territorio, que aparejan necesariamente el que cuando no se tiene seguridad y no se puede garantizar que una zona debería ser protegida, ésta se protegerá por parte del planificador a cargo del Plan Regulador. En Costa Rica hay mayor desprotección porque no se pueden aplicar los IFA por la información con que cuenta el país, por lo tanto no se tienen planes reguladores y lo grave de estos es que muchos impactos negativos y daños al ambiente pueden y podrían evitarse a partir de la información general existente en el país.

En el mismo informe del Estado de La Nación se indica: “Los estudios ambientales no se están aplicando al ordenamiento territorial, sino que se están considerando como un proyecto en sí mismo pues se le brinda un sobredimensionamiento a la variable físico-ambiental, que prácticamente convierte a estos planes en planes ambientales, cuando en realidad el ordenamiento territorial es una integración de varios temas (Rosales, entrevista, 2015). Irónicamente, como se mencionó antes, el requerimiento de estas variables ambientales es el que no permite, en este momento, que las municipalidades tengan plan regulador”. Cita como ejemplo la Muncipalidad de Poás que no ha podido aprobar su plan regulador por exceso de trámites, tiempos largos de espera y criterios técnicos, tanto del SENARA como de la SETENA, y se le ha rechazado dos veces. Según la municipalidad el alto costo y la falta de recursos para realizar los mapas de vulnerabilidad hidrogeológica en una escala tan detallada como los que solicita SENARA y sin ellos no se puede elaborara los IFA de SETENA.

En cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental, pese a que se alega la falta de sustento científico, sin embargo, los estudios, literatura especializada y documentación, señalan lo siguiente: 1. Se realizó un estado de la cuestión detallado con insumos de SETENA, SENARA, INTA e INVU, a través del cual se determinó el avance del plan regulador para cada Municipalidad en concreto, valorando los principales obstáculos en razón de los cuales, no habían podido iniciar o bien, finalizar sus procesos de planificación local; 2. Se valoró detalladamente y con aportes de todas las instituciones competentes, el estado de toda la información requerida para desarrollar ordenamiento del territorio en el proceso previo a la emisión del Decreto; 3. La información ambiental recibida se encuentra en una escala espacial que permite realizar ordenamiento del territorio (Planes Reguladores); 4.

El ordenamiento del territorio además se complementa con otras disposiciones normativas infra constitucionales, que hace referencia a lo resuelto en el expediente 11-012896-0007-CO que cita la Ley Orgánica del Ambiente; 5. También, el denso y vasto entramado legislativo, de la ley Forestal, Ley de Protección Fitosanitaria, Ley de concesión y operación de marinas turísticas, Ley de Biodiversidad, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Ley para la Gestión Integral de Residuos, el artículo 50 constitucional y otras leyes sectoriales de protección y defensa del medio ambiente… ; 6. Que el sustento de la acción de inconstitucionalidad es el simple dicho del accionante sin la aportación de estudios que respalden sus aseveraciones alarmistas, las que carecen de sustento técnico científico, sin explicar por ejemplo y esto debe quedar absolutamente claro en el presente proceso, que la metodología de IFA que se pretende revisar y que el accionante defiende a ultranza, lamentablemente conlleva desde su concepción lo que vamos a denominar para efectos expositivos, el error del promedio, pues aunque plantea la exigencia de información a escala detallada espacialmente (con la que el país actualmente no cuenta), dicha información según la metodología IFA debe promediarse, lo que invisibiliza, al final del promedio, los hallazgos relevantes que pudiese aportar.

Lo anterior es un error metodológico grave, pues exige la inversión de fondos públicos para obtener información a la que no se le dará el peso que ese detalle hipotéticamente conllevaría. Como corolario de lo señalado, se puede afirmar que la metodología promete a la sociedad costarricense una protección que en la realidad no brinda y esto, sí que es muy grave y corresponde al Estado y a los profesionales que hemos desarrollado desde la academia investigación en materia de planificación urbana a lo largo de más de 40 años, el exponer, clarificar y enderezar dichos errores.

Se necesita avanzar hacia un modelo que mantenga lo positivo y científicamente correcto de la metodología IFA, pero enderezando los errores metodológicos que corresponda corregir justamente en cumplimiento de la normativa ya apuntada, pues la Administración no puede legalmente emitir actos contrarios a las reglas unívocas de la técnica y la ciencia. Las herramientas contenidas en el Decreto impugnado están dirigidas a crear un estadio de transición mientras que se desarrolla un escenario jurídico óptimo y técnicamente sustentado, en la cual, la metodología de la incorporación de la variable ambiental se desarrolle con la información disponible y además, forme parte del proceso de elaboración del plan regulador entre la Municipalidad y la SETENA; dejando de lado la concepción de estudio aislado cuya integración siempre termina siendo dudosa.

El Decreto busca i) construir un escenario de avances significativos en materia de ordenamiento territorial local; ii) desarrollar un plan estratégico para la generación de información con mayor detalle espacial a nivel nacional; iii) brindar seguridad jurídica en el desarrollo de las actividades en el territorio y iv) promover un desarrollo sostenible y ordenado de los cantones del país a través de la puesta en vigencia de gran cantidad de planes reguladores elaborados con la información científica con la que cuenta el país y que permite a las autoridades tomar decisiones de ordenamiento territorial, basadas en la ciencia y en la técnica.

Es necesario reiterar que el principio aplicable en planificación es el de no esperar a realizar estudios de escala de mayor detalle espacial para comenzar a proteger zonas previamente identificadas como de recarga acuífera, de bosque, entre otros, para dicha protección con la información científica con que actualmente cuenta el país, se puede y debe hacerse ordenamiento del territorio, ordenamiento que tiene como uno de sus ejes principales precisamente la protección del ambiente. Se cita en el informe la literatura sobre planificación del territorio y la utilización de la información científica disponible como mecanismo más para proteger el medio ambiente.

Hay determinados estándares que deben seguirse que reducen el ámbito de discrecionalidad del planificador para la fijación de las opciones materiales de ordenación. Finalmente, el informe del Ministro se refiere a algunos de los alegatos concretos de los accionantes (a partir del folio 35 de su escrito). Pide rechazar la acción, y en caso de conocerse por el fondo, desestimarla en razón de los alegatos presentados.

1. 8Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 236, 237 y 238 del Boletín Judicial, de los días 04, 07 y 08 de diciembre de 2015.
2. 9El señor Gerardo Oviedo Espinoza, en su condición de Alcalde Municipal del Cantón de Santa Ana, presentó solicitud el 7 de enero de 2016 para tener a su representada como coadyuvante pasivo, es decir, en coadyuvancia a favor de la norma impugnada. La presidencia de esta Sala, por resolución de las diez horas veintiún minutos del catorce de enero de dos mil dieciséis tuvo por aceptada la gestión de coadyuvancia, al haber sido presentada en tiempo.
3. 10Roberto Thompson Chacón presentó solicitud de coadyuvancia recibido el 27 de enero de 2016.
4. 11El señor Astorga Gättgens presenta escritos el 18 de mayo de 2016, el 15 de noviembre de 2017 y el 18 de junio de 2018, en el que formula una réplica a los informes de las autoridades informantes en esta acción, así como, solicita se pronuncie la Sala sobre el tema de la suspensión de la norma impugnada, respectivamente. Se queja de la emisión del Manual de Planes Reguladores como Instrumento de Ordenación Territorial por parte del INVU lo cual considera ser un acto de desobediencia. Por otra parte, el IFAM el 6 de julio de 2016 solicita a la Sala resolver la acción.
5. 12Por resolución de las once horas treinta y nueve minutos del trece de septiembre de dos mil dieciocho, se ordena celebrar la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el 1° de noviembre de dos mil dieciocho, en el Auditorio Miguel Blanco Cervantes, Primer Circuito Judicial de San José, a las nueve horas.
6. 13Mediante acta de las nueve horas doce minutos del primero de noviembre de 2018, se deja constancia de la celebración de la vista con la intervención de las partes: como accionante Allan Francisco Astorga Gätgens y el Msc. Mario Arce Guillén (abogado en sustitución de Álvaro Sagot Rodríguez); además, intervinientes en calidad de autoridades públicas fueron Irene Campos Gómez, Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos; Renato Alvarado Rivera, Ministro de Agricultura y Ganadería; Carlos Manuel Rodríguez Echandi, Ministro de Ambiente y Energía; Tomas Martínez Balladares, Presidente Ejecutivo del INVU, Sergio Bermúdez Muñoz, Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y Eduardo Enrique Mora Castro, la Comisión Nacional de Emergencias, y José Adolfo Gell Loría, por la Municipalidad de Santa Ana en su calidad de coadyuvante pasivo, y Julio Jurado Fernández, Procurador General de la República. Se otorgó diez minutos para el uso de la palabra a todos los intervinientes, y cinco minutos para la réplica. Al ser las once horas cincuenta y ocho minutos se da por finalizada la audiencia.-

14. Fueron presentados escritos para señalar nuevo lugar para recibir notificaciones de SETENA, MIDEPLAN, y un escrito no firmado por el Instituto Costarricense de Turismo nombrando un poder especial judicial al Lic. Jimmy Alvarez García, que no fue utilizado en la vista.-

1. 15Por escrito presentado por el Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Msc. Arq. Tomás Martínez Baldares, con el cual aportó el criterio técnico que consiste en la descripción de las generalidades, argumentos, y conclusiones. Adicionalmente, la Municipalidad de Santa Ana agrega al expediente el informe DFOE-AE-IF-00008-2017 del 14 de julio de 2017, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía. Este es el Informe de la Auditoría Operativa acerca de la Eficacia y Eficiencia del Proceso de Evaluación Ambiental Estratégica Efectuado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, del 2017.
2. 16El Procurador General de la República presentó un escrito en el que afirma que el informe anterior de su representada es el resultado de la confrontación de los textos del DE 39.150 y el DE 32.967 (Decreto IFAS). De ese análisis se colige que el decreto impugnado, en tanto plantea excepciones y requisitos distintos a los establecidos en el decreto IFAS, puede ser catalogado como regresivo en la medida en que tales excepciones y requisitos, sean vistos como una forma de flexibilizar la introducción de la variable ambiental en los planes reguladores, tanto cantonales como costeros. Sin embargo, analizado el decreto impugnado en relación a los efectos que genera su aplicación, las novedades propuestas podrían no ser regresivas en comparación con la regulación establecida en el decreto IFAS. De esta forma, presenta una ampliación al informe ya presentado a la Sala, para ofrecer una perspectiva que puede dar lugar a conclusiones distintas a las ya expresadas, como órgano asesor objetivo de la Sala Constitucional.El enfoque aquí propuesto supone analizar la regresividad o no de las normas ambientales, no simplemente por la comparación de lo que disponen sus textos, sino, además, en función de sus efectos prácticos. Se trata de dos normas que regulan la forma en que los instrumentos de ordenamiento territorial incorporan la variable ambiental. El escenario real frente al cual hay que valorar el carácter regresivo o no del decreto impugnado es el de territorios sometidos a planes reguladores con viabilidad ambiental y territorios que no lo están. Ante esta situación, lo que hay que preguntarse es si el decreto impugnado facilita la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores bajo parámetros técnicamente adecuados a tal fin, independientemente de que los requisitos exigidos sean menores o distintos a los que se exige el decreto número 32.976. Si la respuesta a la pregunta anterior es positiva, entonces el decreto impugnado no es regresivo en la medida en que permite adoptar planes reguladores para cantones que no los tienen.No es regresivo porque un territorio sometido a un plan regulador con la variable ambiental incluida, implica un grado mayor de tutela ambiental que un territorio que carece de plan regulador. El propietario puede usar la tierra en forma irrestricta, solo limitado por lo que disponen las leyes y los reglamentos. El sometimiento de un territorio a un plan regulador que contenga la variable ambiental, implica la determinación del uso del suelo, con sus permitidos y no permitidos, en función de su vulnerabilidad ambiental. De forma puntual, indica sobre el artículo 3 del reglamento que la norma es un instrumento que se diseña como una norma transitoria, por lo que sus efectos están limitados en el tiempo, pero que, además, obliga al mejoramiento de los planes reguladores con la incorporación de información nueva y más precisa. Ciertamente, esa nueva información puede implicar la zonificación establecida por el respectivo reglamento de un plan regulador; sin embargo, ello no conlleva inseguridad jurídica, como lo alega el accionante.Tómese en cuenta que la zonificación –determinación del uso de suelo- por si misma no genera derechos. A lo sumo, puede dar lugar a expectativas de derechos. Lo que genera derechos subjetivos son las autorizaciones y permisos otorgados por la Administración con base en esa zonificación. El otorgamiento de permisos y autorizaciones administrativas, por modificación de la zonificación se traduciría en supuestos de aplicación del principio de irretroactividad, que garantiza la seguridad jurídica como fin del derecho. Por otra parte, en cuanto al artículo 31 del reglamento, carece de sentido su impugnado, dado que es una potestad constitucional del Poder Ejecutivo la emisión de un nuevo reglamento, de conformidad con el artículo 140, inciso 3) de la Constitución Política. No valdría detenerse en este argumento de inconstitucionalidad, si no fuera porque refleja una particular forma de entender el principio de no regresión como impedimento absoluto para modificar la normativa ambiental, como si ésta gozara de la virtud de la inmutabilidad.Solo así se entiende que se impugne un artículo simplemente porque plantea la eventual derogatoria de un reglamento y su sustitución por otro, sin saber cuál sería el contenido del nuevo. Finalmente, es importante tener presente que el decreto 32.976 es una norma técnica. Como tal, debe someterse a revisión para mejorar su aplicación. Es propio de su naturaleza técnica. Por ello, no se puede pretender su inmutabilidad. Este decreto, y el 39.150 impugnado, deben ser valorados por su efectividad en permitir la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores, tomando en cuenta la capacidad de los gobiernos municipales y la información con que disponen.

El tema central de la acción se resume en lo que se planteó antes en el sentido de que habría que preguntarse si el decreto impugnado facilita la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores bajo parámetros técnicamente adecuados a tal fin. El problema es que una valoración de este tipo es más técnica que jurídica. Ante esta situación, la Procuraduría, en su condición de órgano asesor de la Sala Constitucional, recomienda a esta Sala tener en cuenta: a. Que, la definición de los temas técnicos es propio de la función administrativa que ejerce el Poder Ejecutivo; b. Que las novedades metodológicas –es decir, técnicas- que introduce el decreto impugnado, deben ser valoradas jurídicamente en función de su razonabilidad y proporcionalidad en relación con el logro del fin perseguido: la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores; c. Que facilitar la incorporación de la variable ambiental en los planes reguladores permite adoptar este tipo de instrumentos de ordenación del territorio para cantones o porciones de la zona marítimo terrestres que actualmente carece de ellos, lo cual, por si mismo, implica elevar el nivel de tutela del ambiente.

1. 17Por escrito presentado a las catorce horas cuarenta y un minutos del 6 de noviembre de 2018, el accionante Allan Astorga Gättgens, presenta escrito en el que en el que hace alusión al carácter regresivo de la norma impugnada, y señala ello respecto del inciso c) del artículo 23 del Decreto impugnado, insiste en que las autoridades públicas no aportaron nada en la vista. Sobre el artículo 22 del Decreto Ejecutivo impugnado señala que la vulnerabilidad que se crea con las “zonas en blanco” es serio y delicado, pues luego se puede descubrir que constituyen zonas de alta y muy alta amenazas. Entienden que se crea inseguridad jurídica pues pueden librarse permisos y autorizaciones municipales en zonas de muy alto riesgo, consecuencias que se producirían en perjuicio de las arcas municipales y no del Gobierno Central. El representante de PRODUS que hizo la exposición de parte del Alcalde de la Municipalidad de Santa Ana, en el que habla sobre la “inaplicabilidad” de la metodología de la variable ambiental del DE 32967.Uno de sus argumentos es sobre el DFOE-AE-IF-00008-2017 del 14 de julio de 2017, en la que se califica como inaplicable, confusa, etc. La impresión que dio en la vista no es la misma con solo citar la disposición 4.10 del informe. En ella la Contraloría dice que se debe “reestructurar” no “cambiar” y está claro es ordenar la estructura de algo que ya existe. Lo que se quiere es sustituir por una metodología diferente e incierta, pero evidentemente más flexible, lo que sería regresivo. Aporta una aclaración y ampliación sobre el Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, referente al informe DFOE-AE-IF-00008-2017 del 14 de julio de 2017. Señala cuál es el marco jurídico que debe considerarse a la hora de hacer el ordenamiento territorial, pero en el criterio del accionante, el enfoque de la Contraloría se concentra en el procedimiento por sí solo, y deja de lado el fundamento técnico que es clave.Niega por otra parte que la metodología sea inaplicable lo que demuestra haciendo alusión al grupo de planes de ordenamiento territorial con la viabilidad ambiental en 36 casos. Como se puede ver, si la metodología fuera inaplicable, no debería haber ningún POT aprobado, pero al haber al menos 36, incluyendo el PRUGAM, ese argumento cae por sí solo y no es de recibo. Podría de esta forma, agregar los 15 cantones ubicados en la Gran Área Metropolitana, cobijados por la viabilidad ambiental dada al PRUGAM. De estos, 51 cantones, hay 10 con aprobación del INVU y del respectivo Concejo Municipal, con lo que ya son planes reguladores vigentes. El informe de la Contraloría no dice que hay muchas omisiones o errores que se pueden resolver de forma sencilla, y por ello pidió la aclaración a las autoridades gubernamentales y la sociedad en general que el DE 32967-MINAE no es inaplicable y que sus problemas de errores u omisiones, pueden subsanarse con lógica y de forma simple con una especie de “Fe de erratas” que se publique como decreto ejecutivo.En cuanto a la Procuraduría General de la República y el señor Procurador General, del cual destaca que el escrito del 10 de diciembre de 2015 hace una interpretación del DE 39150 que encuentra como regresivo y por tanto inconstitucional, particularmente, en lo que se refiere a los artículos impugnados. No se trata de una simple comparación normativa, sino un detallado y objetivo análisis de la constitucionalidad de los artículos impugnados. Destaca el análisis del artículo 23 inciso c) del DE 39150, el cual transcribe, y concluye que no es una simple comparación normativa, sino un análisis detallado, técnica y legalmente sustentado en cuanto arriba a que hay inconsistencias y los reparos de constitucionalidad. A este respecto, sorprende mucho, la posición del señor Procurador, quien, por un lado, no revoca dicho Informe, pero, por otro lado, afirma “que no hay regresividad”. Desde nuestro punto de vista, se estaría dando un irrespeto a esta Sala Constitucional, en la medida de que el señor Procurador General realiza una serie de afirmaciones que, parecen, más bien una opinión personal, sobre el tema, y no la posición formal de la Procuraduría General de la República, algo que deja muy entredicho, la seriedad del planteamiento del señor Procurador en la Vista ante los honorables magistrados de esta Sala.Por lo anterior, mantenemos la posición de solicitar a la Sala que declaren la inconstitucionalidad de los artículos impugnados del DE 31950, como regresivos y por tanto inconstitucionales, y se proceda a su anulación.
2. 18En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos "; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal No. 3750-93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.

Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.

II.Sobre la legitimación en el caso concreto y la coadyuvancia presentada por la Municipalidad de Alajuela.- La petitoria incoada en esta acción de inconstitucionalidad es para que se anulen los artículos 1, 2, 3, 4, 16, 21, 22, 23 inciso c), 24 inciso c) y 31 del Decreto Ejecutivo 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, denominado “Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores”, toda vez que infringe el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como también se acusa por ser contrario a los principios de objetivación del derecho ambiental y de no-regresión de los derechos humanos. Los accionantes invocan como presupuesto de legitimación de la acción los intereses difusos para la protección al ambiente, el cual ha sostenido esta Sala que la legitimación no recae necesariamente en un titular, sino es posible identificar una pluralidad de individuos no determinados pero determinables que comparten ese mismo interés, por lo que, no se requiere de la existencia de un asunto previo, que sirva de medio razonable para amparar el derecho lesionado, sino que puede promover la acción de forma directa.

Por otra parte, se debe señalar que la gestión de coadyuvancia de la Municipalidad de Alajuela es extemporánea, toda vez que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los coadyuvantes tiene quince días a partir de la publicación del primer edicto de la acción para presentar sus respectivos argumentos a favor o en contra de la disposición impugnada. De conformidad con lo anterior, el aviso fue publicado en el Boletín Judicial No. 236 del día 04 de diciembre de 2015, y la gestión fue presentada hasta el 27 de enero de 2016, cuando los quince días habían sido superados. Por ello, cumplido el plazo para la presentación de las coadyuvancias, la Presidencia de la Sala aceptó la única gestión del Alcalde Municipal de Santa Ana, por resolución de las diez horas veintiún minutos del catorce de enero de dos mil dieciséis. En consecuencia, la gestión incoada hasta el 27 de enero de la Municipalidad de Alajuela, resulta extemporánea y por ello, debe rechazarse.

III.Objeto de la impugnación. Para analizar la acción de inconstitucionalidad, esta Sala se permite transcribir, individualmente, los artículos impugnados en los siguientes considerandos, salvo los primeros cuatro numerales, para examinar los reclamos de los accionantes, así como los informes de los representantes de las diferentes dependencias públicas, y del coadyuvante en esta acción.

III.Sobre el fondo. Mediante sendos escritos de las autoridades informantes de esta acción de inconstitucionalidad, dejan en claro cuáles fueron las pretensiones del Poder Ejecutivo, al promulgar el Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, denominado Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores. Entre los antecedentes, los más relevantes están la imposibilidad crónica de una gran mayoría de las municipalidades del país de poder culminar los procedimientos de aprobación de sus respectivos Planes Reguladores, la cual, conforme a la legislación nacional se torna muchas veces en un obstáculo insuperable perjudicando al ambiente, doblemente, sea por el vacío de una regulación que debería ordenar el crecimiento urbano, y por sus efectos reales que determinan un desarrollo muchas veces a la libre. Agregado a lo anterior, existen los informes de control sobre las municipalidades mediante los informes de la Auditoría de la Contraloría General de la República (DFOE-SM-IF-13-2009 del 30 de septiembre de 2009 y DFOE-AE-IF-12-2014 del 19 de noviembre de 2014) en el que se señala que se debía reestructurar de conformidad con el marco legal, el proceso de elaboración y aprobación de los planes reguladores, sus procedimientos y requisitos.

Adicionalmente, se señala como antecedente el informe del Estado de la Nación sobre la materia. También, le antecedió al Decreto impugnado el No. 38728-MANAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN denominado Reglamento para agilizar las acciones de revisión y aprobación de Planes Reguladores Locales y Costero, el cual sentó las bases de discusión a nivel interinstitucional y con la sociedad civil, para establecer acciones transitorias inmediatas para agilizar el proceso de revisión y aprobación de planes reguladores, cuyos alcances, lógicamente, se concentrarían en transformar la caótica situación en los usos del suelo para fines urbanos. Con el agravante, que los planes reguladores incorporan un haz de usos en los territorios que afecta, de manera que, se ocupa de la vocación de las áreas cantonales con la suficiente precisión ajustada a las necesidades de las comunidades y a la protección ambiental. Para la decisión de esta acción de inconstitucionalidad, es importante destacar el ligamen que tienen los instrumentos jurídicos y ambientales, pues dependiendo de su alcance general, menor importancia se le debe dar a la especificidad de la información que se requiere, lo que resulta, claro está, en la necesidad de racionalizar la información que se usará.

En ello, se insistió mucho en el libelo de los ministerios de Ambiente y Energía, entre otros, como también se refleja en el escrito del MIVAH. Todo esto, nos lleva a la importancia de respetar los niveles de planificación y sus correlativos instrumentos de planificación, los cuales, cada uno en su categoría se nutre de información técnica y científica del otro, que demandará mayor especificidad conforme se descienda por la escala de planificación, hasta llegar las actividades y obras concretas, en cuyo momento será plausible todas las más altas exigencias científicas y técnicas del EsIA. Dicho lo anterior, el Decreto Ejecutivo No. 39150 tiene como fin, establecer el marco jurídico y técnico de transición al ajuste de las necesidades de cada plan regulador, pasando de un modelo que su puesta en práctica ha sido muy difícil, se dice que no ha sido exitoso en producir planes reguladores concretos vigentes, a otro que pretende mejorar las condiciones para que los estudios sean más precisos a las necesidades del cantón con la información que se requiere a ese nivel.

Se pone énfasis en dar fundamento a una variable ambiental para estos ordenamientos territoriales, que permita su tramitación hasta su aprobación final de forma más eficiente. En el mismo sentido que lo anterior, la audiencia de Vista que se celebró el 1° de noviembre pasado, permitió conocer detalles adicionales a las posiciones de los distintos entes públicos que no solo intervienen en la formación de los Planes Reguladores, como también, de asesoría y de control. En este último punto, cabe indicar que resulta de gran valor el Informe N.° DFOE-AE-IF-00008-2017 del 14 de julio de 2017, en cuanto concluye que:

“3.1 El mandato de implementar la evaluación ambiental estratégica a políticas, planes, programas y proyectos de relevancia se estableció desde hace 13 años en el Decreto Ejecutivo n.° 31849. Sin embargo, el Estado costarricense ha sido ineficaz en esta materia, a falta de orientaciones estratégicas y normativas que permitan su aplicación; lo cual, presenta el riesgo de que iniciativas relevantes con implicaciones ambientales significativas no estén pasando por el tamiz de este tipo de evaluación, en detrimento del modelo de desarrollo sostenible establecido en el país.

3.2 Además, en el citado Decreto Ejecutivo se plasmó el enfoque de impactos como el aplicable a la evaluación ambiental estratégica. No obstante, las tendencias teóricas han trascendido dicho enfoque, de forma que se alejan de los impactos y se acercan más a los asuntos estratégicos, en búsqueda de un mayor valor agregado y simplicidad en el procedimiento.

3.3 […]

3.4 Además, es ineficaz e ineficiente el proceso de evaluación ambiental estratégica aplicado a los planes de ordenamiento territorial establecido en el Decreto Ejecutivo n.° 32967, al no existir proporción entre la complejidad de los insumos requeridos y el tipo de medidas ambientales resultantes, que en ocasiones se circunscriben a citar normas legales y reglamentarias de obligatorio cumplimiento. Es evidente la necesidad de un uso inteligente de los recursos escasos con que cuentan las municipalidades y la SETENA y mayor equilibrio en la naturaleza de los requisitos y actividades del proceso de EAE, que permita establecer medidas ambientales con mayor impacto en el manejo del territorio y en la calidad de vida de los ciudadanos.

3.5 Asimismo, resulta inadmisible la falta de precisión de requisitos para la entrega a la SETENA de la información cartográfica digital como insumo de la evaluación ambiental estratégica aplicada a planes de ordenamiento territorial, toda vez que los archivos electrónicos carecen de elementos fundamentales para su interpretación, lo cual reduce la celeridad y profundidad de la revisión a cargo de la SETENA. Es así como, resulta imperioso para esa Secretaría […] la claridad en las reglas y la exigencia de mayor calidad en la información cartográfica digital que sustenta las decisiones sobre el territorio.

3.6 Finalmente, la estructura del Decreto Ejecutivo n.° 32967-MINAE hace que el proceso de incorporación de la variable ambiental a los planes de ordenamiento territorial resulte laberíntico y disfuncional, lo cual es incongruente con la ciencia y la técnica. Ello implica que la variable ambiental a incluir en los planes de ordenamiento territorial sea evaluada y controlada de manera objetiva y simple, como requisito previo a la determinación del uso del territorio, con el fin de avanzar con respecto a los niveles de protección alcanzados anteriormente, e impulsar el bienestar social y económico, así como la competitividad del país” (Lo resaltado no es del original).

La Sala tiene claro que será necesario que el Estado ponga todos los esfuerzos y sus potestades públicas, para producir la normativa que mediará entre el ius edificandi de los propietarios, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y las potestades públicas que las municipalidades y el mismo Estado deben reservarse al establecer espacios limitados para el crecimiento urbano, residencial, industrial, agricultura, calles y carreteras, plazas y parques, etc.

La acción no ataca los problemas que surgen del derecho a edificar de los propietarios, propiamente, sino la obligación del Estado de establecer suficientes controles técnicos y científicos para garantizar el derecho al ambiente, y denuncia una presunta actitud regresiva. Como comentario general para esta acción de inconstitucionalidad, debe decirse que la Sala no le corresponde definir el tipo de evaluación que ocuparán las municipalidades al crear sus planes reguladores, sea estableciendo el tipo de estudios técnicos y científicos en que se apoyarán para garantizar la suficiencia de protección del medio ambiente. Esto lo deben definir las autoridades competentes y la comunidad científica. Desde un punto de vista técnico y científico, la aprobación de planes reguladores es una labor que integra diversas disciplinas profesionales. Lo que se puede decidir, es que si hay ausencia de tales estudios, se podría valorar los vacios que podrían poner en peligro el ambiente por la falta de contenido científico y técnico, pero sin cuantificarlo, pues si de eso se trata, esto debería discutirse en la vía ordinaria de legalidad.

Preocupa sobremanera a este Tribunal, la afirmación del MIVAH de que hay empresas que se dedican a la elaboración de estudios, pero que podrían estar aprovechándose del nivel de exigencias técnicas y científicas para dejar vacíos de información, las que finalmente reducen el éxito de la gestión municipal cuando son rechazados en la respectiva instancia administrativa, con la consecuente pérdida de los escasos y preciados fondos públicos. Es importante mencionar, que los métodos para elaborar planes reguladores es una decisión de la política-jurídica institucional del país, acompañada e informada en la técnica y ciencia, por ello, existen diferentes métodos para la elaboración de los planes reguladores, se dice que algunos son métodos preventivos de carácter más orientador y programáticos, y otros, como en Costa Rica, que se requiere de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) a través de la metodología de los IFA.

La pertinencia de los diferentes niveles de exigencia técnico y científico, debe ir de la mano con los aspectos que el marco jurídico pretende obtener cuando se aprueben los Planes Reguladores, como instrumentos de ordenación y de aproximación al uso del suelo en los diferentes cantones del país. Dicho esto, debemos partir de un elemento muy importante que se extrae de los argumentos de la MIVAH, que la EAE no puede ni debe pretender sustituir a los estudios específicos que cualquier actividad riesgosa para el medio ambiente, para ello está el EIA para evaluación en forma precisa y concreta los riesgos y perjuicios de una actividad concreta para el ambiente.

Finalmente, lo que se persigue es generar las condiciones jurídicas específicas para orientar y regular la confección de los planes reguladores en el país. Consecuentemente, se procederá a analizar los artículos cuestionados de la siguiente manera:

A.- Sobre la impugnación de los artículos 1, 2, 3 y 4 del Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores. Estos artículos establecen lo siguiente:

“Artículo 1°- Creación y vigencia. Créase una transición para la revisión de la variable ambiental y la aprobación de planes reguladores, la cual se mantendrá vigente hasta por cinco años a partir de la publicación del presente Decreto en el Diario Oficial La Gaceta, momento en el cual se le facilitarán a los Gobiernos Locales insumos de información para la confección de ordenamiento territorial en alguno de los siguientes temas: vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales o capacidad de uso del suelo. Dicha transición, se hará efectiva por parte de los Gobiernos Locales a través del uso de las herramientas de agilización que se definen en el artículo siguiente y se regulan en el Capítulo II del presente Decreto.

Artículo 2°- Herramientas de agilización. Las herramientas de agilización consisten en una serie de autorizaciones y excepciones que podrán ser utilizadas por los Gobiernos Locales durante la vigencia de la transición, ante las distintas instancias nacionales competentes en materia de revisión de la variable ambiental y la aprobación de planes reguladores.

Artículo 3°- Condiciones para la utilización de las herramientas de agilización. Todo aquel Gobierno Local que durante la vigencia de la transición utilice alguna de las herramientas de agilización, estará condicionado a realizar una mejora posterior a su plan regulador en la cual integrará toda aquella información que se genere para su cantón sea por parte del Municipio mismo y de las instituciones respectivas en materia de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso del suelo.

Artículo 4°- De la mejora de la información en los planes reguladores. La mejora indicada en el artículo anterior, será tramitada por parte del Gobierno Local respectivo como una modificación o actualización al plan regulador. El trámite de dicha modificación o actualización será iniciada por el Gobierno Local en un plazo máximo de dos años, el cual se contará a partir de que se pongan a disposición, los insumos de información antes mencionados y requeridos para dicho efectos”.

Los accionantes impugnan los artículos 1, 2, 3 y 4 del Reglamento de la Transición para la Revisión y Aprobación de Planes Reguladores por cuanto ambos estiman que las disposiciones establecen un régimen jurídico que resulta regresivo para el ambiente y el desarrollo urbano. El argumento principal de los accionantes es que el desarrollo de ciertas autorizaciones y excepciones retroceden los avances obtenidos anteriormente, con graves consecuencias para el Estado y las poblaciones. Por su parte, las autoridades informantes de la acción defienden la normativa en la necesidad de aproximarse de otro modo al tema de los planes reguladores, dado el grave rezago existente, la ausencia de información específica requerida, por consiguiente el alto costo de algunos de los componentes necesarios para hacer los diagnósticos que imposibilitan a las municipalidades a promulgar los ordenamientos territoriales, como debería ser y es, constantemente, señalado por la Contraloría General de la República y los informes del Estado de la Nación.

En discusión ante este Tribunal están los primeros artículos impugnados que establecen un régimen de transición por cinco años para la revisión de la variable ambiental y la aprobación de planes reguladores, lo que en principio permitiría el acceso y la utilización de cierta información en archivos públicos para la confección del ordenamiento territorial, entre ellas vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales o capacidad de uso de suelo. En principio observa la Sala que el artículo 2 establece un uso potestativo de algunas autorizaciones y excepciones establecidas en la normativa para planes reguladores, estableciendo la obligación posterior de hacerle mejoras en el artículo 3, y del deber de tramitarse éstas como una modificación o actualización al plan regulador, en el periodo de 2 años. Estos numerales además, enuncian las “herramientas de agilización” y las condiciones a las que se enfrentan los municipios para que las lleguen a utilizar. De ahí que, debemos examinar el Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores, No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR, como una modificación al régimen jurídico de la aprobación de ordenamientos territoriales.

En el criterio de la Sala, es muy revelador que si hay un alto porcentaje de cantones sin ordenamiento territorial, evidentemente, eso desencadena la desprotección al medio ambiente, por lo que se deben descubrir las razones por las que pasan las décadas y no se aprueban normas de ordenamiento territorial. Las autoridades informantes señalan que el decreto ejecutivo impugnado es un esfuerzo por establecer una solución viable al problema. Se gestó a partir del Decreto Ejecutivo No. 38728-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN, que elaboró a partir de una comisión interinstitucional un diagnóstico del problema, y debía en un plazo de 45 días “… establecer tanto las acciones transitorias inmediatas que son necesarias para la agilización del proceso de revisión y aprobación de planes reguladores, como aquellas dirigidas a generar una solución integral a la parálisis e inseguridad jurídica existente en el tema”. Con los antecedentes de las regulaciones existentes, revisión de requisitos y procedimientos, insumos de información requeridas (ambientales) y los informes de la Auditoría de la Contraloría General de la República (DFOE-SM-IF-13-2009 del 30 de septiembre de 2009 y el informe DFOE-AE-IF-12-2014 del 19 de noviembre de 2014) es que se elaboró el mecanismo que nos ocupa.

De conformidad con la decisión política que se plasmó en el Decreto Ejecutivo No. 38782-MINAE-MAG-MIVAH-MIDEPLAN, se establecieron las condiciones para generar un diagnóstico nacional que permitiera valorar, como también generar acciones concretas y reformar de las disposiciones que mejoren las oportunidades de las municipalidades en aprobar sus planes reguladores. Esto per se no es algo vedado por la Constitución Política, por el contrario, estaría dentro de las funciones propias de la Administración Pública recogidas en los principios del servicios público (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública), por lo que es importante que existan mecanismos que permitan la creación de nuevos cánones, así como el funcionamiento de disposiciones transitorias, para no hacer que el cambio impacte negativamente a la colectividad.

Ahora bien, en concreto los accionantes acusan que no se aborda la vulnerabilidad hidrogeológica, apropiadamente, es decir, no protege contra las actividades humanas que sucedan en la superficie de los terrenos, las que podrán tener un efecto contaminante en el suelo y de ahí a las aguas subterráneas en sus diferentes niveles. De otra parte, aducen similares problemas en cuanto a las amenazas naturales, las que no se deben ni pueden obviar, lo mismo que identificar el uso del suelo para hacer una buena planificación del suelo, con la capacidad de uso del suelo o de la tierra, por dejar de seguir esos criterios, evidentemente, sería perjudicial por el uso de áreas inadecuadas, pudiendo generar derechos de los administrados. Sobre estos temas, la Procuraduría General de la República coincide con los accionantes, señalando que es regresivo proporcionar formas de agilización sobre los temas de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo, porque según concluye éstas se van a omitir.

Sin embargo, en la vista señalada para el 1° de noviembre pasado, en otro momento procesal, el Procurador finalmente modera la posición como asesor de la Sala, en el sentido que las novedades propuestas podrían no ser regresivas en comparación con la regulación establecida en el decreto IFAS. De lo anterior, considera este Tribunal que es importante tomar en consideración los informes de las autoridades públicas en la acción, toda vez que es el deber de esta Sala ponderar todos los argumentos involucrados en el caso. En este sentido, señalan que los ordenamientos territoriales están seriamente comprometidos con el procedimiento actual, por el énfasis geofísico que tiene, cuyo aporte parte de ciertos elementos que no se ajustan a las necesidades de los municipios para crear ordenamientos territoriales apropiados. Y el MIVAH va más allá, al afirmar que lo que están aprobando son planes ambientales, lo que no es el propósito exclusivo de los planes reguladores como ordenamientos urbano-territoriales.

El desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población, dentro de un marco jurídico con cánones obligatorios que incluyan y soporten el medio ambiente. En realidad, no es extraño para este Tribunal considerar que el Derecho Urbanístico es una parte del Derecho Ambiental, donde las exigencias de este último se pueden aplicar a las reglas de uso del suelo.

“Así, el derecho fundamental a tener ambiente sano y ecológicamente equilibrado –desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente” (sentencia No. 2003-2864).

Entonces, si se trae a la atención de esta Sala, que poco o nada ha sucedido en cuarenta años (40 años), debe ser motivo de preocupación, como lo afirman las autoridades públicas en sus sendos escritos, además la necesidad detectada por el Estado por facilitar una vía hacia la confección de Planes Reguladores, misma que se hace patente en los propios informes de la Contraloría General de la República, y los del Estado de la Nación. Ambas, como entidad pública de control del Estado y sus instituciones, y la segunda, como un generador de información objetiva e imparcial valiosa para los tomadores de decisiones políticas, reflejan los problemas que tiene el país en el desempeño y el avance cada vez más lento en la toma de decisiones por los diferentes actores políticos. Evidentemente, los informes no son nada halagüeños, y no es difícil arribar a la conclusión de que no se están cumpliendo con los objetivos de la Ley de Planificación Urbana en materia de ordenamiento territorial, entre otras disposiciones.

La Sala Constitucional reitera que la falta de Planes Reguladores resulta, igualmente, en la desprotección ambiental que se materializa con el crecimiento desordenado e ilimitado de las poblaciones en nuestro país, y lo atestigua el desarrollo vegetativo de las poblaciones costarricenses, casualmente, sobre las vías públicas en todo el territorio nacional. La acción señala el defecto de la regresividad que alegan estaría propiciando el Reglamento impugnado, sin embargo, las autoridades replican que se trata de formas diversas de cumplimiento de los mismos estándares ambientales establecidos por el ordenamiento jurídico. Evidentemente, el quid del asunto es determinar si las garantías ambientales resultan afectadas con la normativa impugnada. Y para que ello sea así, habría que estudiar si en efecto, los restantes artículos impugnados, que establecen las herramientas en el Decreto Ejecutivo ofenden los principios invocados, en el modo en que lo acusan los accionantes. En esa medida, estos primeros artículos impugnados resultarían contrarios a los principios de no regresividad y de objetivación del ambiente, y si hubiera alguna forma de determinarlo.

Por otra parte, como tesis de principio, debemos coincidir con las autoridades públicas que para el desarrollo, revisión y aprobación de los planes reguladores, se han acumulado una gran cantidad de trámites e información archivados en diferentes dependencias públicas. Estos datos y registros pueden perfectamente aprovecharse para materializar el ordenamiento territorial, no solo ambiental. Entonces, a favor de la normativa estaría la finalidad de racionalizar las exigencias técnicas y científicas por sus diferentes niveles de jerarquía normativa, de lo más general a lo específico, lo cual debería estar vinculado entre otras cosas con las exigencias ambientales prevalentes, respectivamente. Las autoridades insisten que se espera de esta reglamentación efectos más generales y no particulares en una determinada área geográfica, y conforme a esta lógica, las exigencias ambientales se incrementan según se desciende la escala hasta las actividades del ius edificandi.

Así se hace de notorio con los informes presentados. El Ministro de la Vivienda afirma que la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) son instrumentos complementarios, lo mismo que el escrito presentado el 10 de diciembre de 2015, por parte de los Ministerios de Ambiente y Energía, de Agricultura y Ganadería, de Planificación Nacional y Política Económica, Gerencia General del Instituto Costarricense de Turismo, Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento, Presidencia Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y el Presidente de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, y la Presidencia Ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) en adelante el grupo de autoridades. El EAE corresponde a los instrumentos de apoyo para los planes reguladores, pero el EsIA será el otro instrumento para enlazar al titular de los derechos que se derivan de la propiedad, conforme a las limitaciones establecidas en la normativa respectiva.

Por todo lo anterior, la suerte de estos primeros artículos del Decreto Ejecutivo No. 39150 dependerá del análisis que se haga de los restantes artículos atacados como inconstitucionales.

B.- Sobre la impugnación del artículo 16 por carecer de base técnica.- Los accionantes atacan por inconstitucional la siguiente norma:

“Artículo 16.- Metodología para la evaluación hidrogeológica por parte de SENARA. La metodología para la elaboración de los estudios hidrogeológicos para los planes reguladores, se llevará a cabo de conformidad con lo establecido en el Acuerdo número 4975 de la Junta Directiva de SENARA, publicado en La Gaceta número 137 del jueves 16 de julio del 2015. Constará de tres etapas: (i) diagnóstico, (ii) estudio hidrogeológico y (iii) políticas de manejo del riesgo del recurso hídrico subterráneo. Los estudios hidrogeológicos, se desarrollarán únicamente para aquellas zonas que sean catalogadas por los Gobiernos Locales como urbanas o bien como de crecimiento futuro, aportando la información que para ello sea necesaria. Los plazos de evaluación de dicha metodología serán definidos por la Junta Directiva de SENARA, mediante acuerdo debidamente publicado en el Diario Oficial La Gaceta”.

La normativa impugnada tiene como objetivo crear el marco jurídico para establecer mejores condiciones que permitan a las 81 municipalidades una normativa urbanística a la medida de las necesidades de los cantones. Las autoridades informantes insisten en que la normativa generará disposiciones generales, que no conllevan a la aplicación particular de actividades y desarrollos que se materializan en lugares específicos, sino que la materia estaría relacionada con la política de desarrollo de áreas seleccionadas de determinados cantones.

El artículo 16 del Decreto Ejecutivo No. 39150, procura utilizar dentro de un radio concreto, la información que ya existe en los archivos públicos, y evitar, una exigencia más allá de la necesaria o de una manera irrazonable en términos urbanos y medio ambientales, sin caer en excesos. En este sentido, el punto es determinar qué niveles se requieren de exigencias ambientales, porque para los accionantes es insuficiente lo regulado en el artículo 16 impugnado, en cuanto recepta el Acuerdo número 4975 de la Junta Directiva de SENARA. En él se describe una metodología de evaluación hidrogeológica, en las tres etapas que fueron detalladas en el informe. Pero el problema de constitucionalidad que se reclama es que cuando establece que: “Los estudios hidrogeológicos, se desarrollarán únicamente para aquellas zonas que sean catalogadas por los Gobiernos Locales como urbanas o bien como de crecimiento futuro, aportando la información que para ello sea necesaria”.

La Procuraduría General de la República considera que es un criterio restrictivo que desprotege recursos hídricos subterráneos de las zonas rurales en condiciones de vulnerabilidad hidrogeológica, contrario a principios preventivos y de objetivización de la tutela ambiental. Sin embargo, la Procuraduría aduce que por la naturaleza de las disposiciones que han estado vigentes, son también susceptibles de revisión por ser normas técnicas. Por su parte, las autoridades informantes insisten que la norma no regula el otorgamiento de permisos de construcción de proyectos, ni evaluación ambiental específica de proyectos, sino que, a través de la aplicación de criterios de la ciencia y de la técnica, el SENARA estableció una metodología en tres etapas: diagnóstico, estudio hidrogeológico y políticas de manejo de riesgo del recurso. En este sentido, defienden la normas y sostienen que es técnicamente correcto lo ahí regulado.

De igual manera, los proyectos específicos necesitarán la evaluación ambiental correspondiente, las que estarán sujetas a la matriz de uso de suelo (matriz de Poás), hasta que no sea sustituida por otra a criterio del SENARA, al ser la entidad técnica con las competencias legales para hacerlo, y niegan que se trate de materia relacionada a la evaluación ambiental específica o de permisos para la construcción de proyectos; muy por el contrario su finalidad es la formación de la Evaluación Ambiental Estratégica.

La Sala no coincide con el argumento de los accionantes de que al final del período de 5 años se constituirían situaciones jurídicas consolidadas en perjuicio del ambiente y de los intereses municipales, toda vez que, como se dijo, anteriormente, el fin del Decreto impugnado es generar Planes Reguladores, y no autorizar proyectos individuales o actividades sin cumplir con los Estudios de Impacto Ambiental. Además, en lo que concierne a las Municipalidades es el estudio de vulnerabilidad hidrogeológica es el primer requisito o paso para que se pueda empezar a cumplirse con los instrumentos de apoyo para el ordenamiento territorial, elaborado a partir de la información científica y técnica que debe tramitarse luego ante la SETENA. Es decir, con el mapa de vulnerabilidad intrínseca de la contaminación de acuíferos (una vez constatados, dado que no todos los cuerpos de agua subterráneas califican como tales), se debe proveer la protección que echan de menos los accionantes.

La afirmación de los accionantes de que dos terceras partes del país tiene un potencial hídrico, es una afirmación que se hace basada en estudios preliminares y que con esa información no se puede validar ni confirmar. Pero además, existe una razón técnica para delimitar los estudios hidrogeológicos, la cual no resulta antojadiza. Como tesis de principio, es un obstáculo insuperable para muchas municipalidades hacer un estudio hidrogeológico de todo el cantón, y no debemos olvidar que los procesos de planificación de un territorio, de urbanización y construcción, debe estar encausada por normativa que limite los derechos de propiedad, contenidos especialmente en las zonas urbanas existentes. La razón de la naturaleza limitada de la circunscripción, radica según se explica en el informe, que para llegar a conclusiones fehacientes se debe obtener información de la litología que solo se obtiene mediante perforaciones, que no se tiene a disposición en todas las áreas del país, con excepción de las zonas urbanas o zonas cercanas a éstas, es decir, un 30% del territorio nacional lo que permite generar información confiable y que se encuentra dentro de un radio de 2 km alrededor de las zonas urbanas.

Por ello, el artículo 16 se aproxima a una respuesta al problema tan grave que tiene Costa Rica, para ordenar el crecimiento urbano de forma limitada, y disponer de controles que eviten el crecimiento urbano vegetativo sobre las diferentes vías públicas, y propiciar un crecimiento concentrado de los asentamientos urbanos, o de crecimiento futuro, en las zonas catalogadas como tales por las municipalidades.

El artículo 16 del Decreto Ejecutivo establece la metodología que se aplicará a la elaboración de los estudios hidrogeológicos para los planes reguladores, y para ello la Junta Directiva de SENARA creó ese mecanismo que conforme a los sendos alegatos presentados a las objeciones de constitucionalidad de los accionantes, es claro que existe una gran complejidad en la información que debe cumplirse ante SENARA (Acuerdo No. 4975 publicado a La Gaceta No. 137 del 16 de julio de 2015). La metodología incluye establecer el diagnóstico del área, se debe determinar si hay estudios previos disponibles lo que incluye investigación geológica, uso de suelo, climatológica e hidrogeológica del cantón, se busca en archivos de pozos, nacientes registrados del MINAE, AyA y SENARA, ASADAS, concesiones de aguas, etc. (lo que se profundiza aún más en el informe entregado a la Sala, con más datos en estos aspectos).

Posteriormente se hace una valoración de la información y luego se integran los resultados en un mapa de diagnóstico de información. Si al contrario no hay información relevante, como sucede en la mayoría de los casos, en que se hace patente el vacio y una imposibilidad de contar con estudios hidrogeológicos se debe proceder de otra manera. Según las autoridades públicas, la mayor cantidad de los estudios hidrogeológicos existen en la cercanía de las zonas urbanas, de manera que, comprende esta Sala, que se debe avanzar con una norma habilitante, inicialmente, y se deben usar esos estudios, como medio para determinar si existen o no esos instrumentos. Es una forma de racionalizar como también acelerar los trámites de formación de políticas urbanas mientras se aprovechan los recursos existentes, conforme al Decreto Ejecutivo 39150 impugnado. Exigir estudios hidrogeológicos a otras zonas más allá de las que sean susceptibles de uso estrictamente urbano y para su crecimiento confinado, sería pretender regular otros objetivos no municipalidades o ajenas a las municipales, toda vez que no guardarían relación con el propósito de los planes reguladores, sin pretender pecar por reducir el problema a su mínima expresión, que sería frenar el crecimiento urbano descontrolado.

En tal sentido, si se pretenden otros fines, para ello están las otras instituciones especializadas del sector público del Estado que velan por los intereses nacionales, no locales, pero que podrían determinar estos últimos. En sintonía con lo anterior, los planes reguladores al establecer sus ordenamientos territoriales, en lo que no es de su competencia deberán ajustarse a las determinaciones y regulaciones vigentes emanadas de las autoridades nacionales. Esto es lógico, si lo que se quiere de la planificación urbana es que las poblaciones se vayan concentrando, o dicho de otro modo, evitar la dispersión de las poblaciones y proteger aquellas zonas que no sean adecuadas para soportar actividades constructivas, sea por alguna vulnerabilidad por amenazas naturales, o en lo particular, para la protección de los acuíferos, lo que dictaría que el desarrollo deberá dirigirse hacia otra dirección.

La información de vulnerabilidad intrínseca a la contaminación de acuíferos, tiene como fin generar la Evaluación Ambiental Estratégica que es el mecanismo de protección del ambiente a un nivel más general, es decir, permite establecer las líneas generales de acción de planificación o programación de proyectos, no de la planeación concreta o ejecución de los mismos. La actividad concreta está exhaustivamente regulada en otra normativa para la obtención de los EsIA. Por supuesto, que una Evaluación Ambiental Estratégica podría contener errores, si obviamente de fondo hay un mal diagnóstico, malos estudios hidrogeológicos y con ellos generar políticas de manejo de riesgo erróneo, pero estima la Sala que el problema no se puede achacar a la metodología propiamente, sino a quienes producen la información para dichos estudios. De atender a los reclamos de los accionantes en este sentido, es caer en meras presunciones, especulaciones e inclusive en juicios de valor anticipadas a las evaluaciones hidrogeológicas que se pretenden realizar. Para ello, estarían las autoridades públicas cuya función es revisar y aceptar la información presentada.

Por consiguiente de lo dicho hasta ahora, el artículo 16 del Decreto Ejecutivo impugnado no puede leerse aisladamente, pues su relación con el Acuerdo No. 4975 de la Junta Directiva de SENARA, publicado en La Gaceta No. 137 del jueves 16 de julio de 2015, es indispensable para entender que regula primero el procedimiento de descubrimiento de información, luego generación de información y producción para etapas ulteriores, cuyo contenido es amplio y vasto. En el caso que los accionantes consideren que en un caso concreto no es así, la discusión no debe radicarse en esta jurisdicción constitucional, sino por el contrario, deberá dirimirse en otra vía con los remedios jurisdiccionales respectivos.

C.- Sobre la herramienta de agilización de suelo y de la capacidad de uso de las tierras. Los accionantes impugnan el siguiente numeral:

“Artículo 21.- Herramienta de agilización sobre suelos y capacidad de uso de las tierras. De conformidad con el acuerdo ministerial 001-2015 emitido por el Ministro de Agricultura y Ganadería (MAG) con fundamento en el criterio técnico del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agraria (INTA), se posibilita a los Gobiernos Locales para que utilicen el mapa confeccionado en el año 1992 para todo el territorio nacional, en lo referente a suelos y capacidad de uso de las tierras en escala 1:200.000, para la construcción del IFA-Edafoaptitud. En el supuesto de que el Gobierno Local cuente con información más detallada en esta materia, será posible utilizarla siempre que sea debidamente oficializada por la entidad competente.

Para aquellos proyectos de desarrollo urbanísticos, industrial, turístico, comercial, mineros, extracción de áridos y reforestación, en inmuebles inferiores a las cuatrocientos hectáreas (400 hectáreas) y en el caso que la resolución espacial no sea suficientemente precisa se deberán presentar estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras. Lo anterior a efecto de que este Ministerio pueda establecer el valor agronómico de los mismos, y defina la ejecución de los planes nacionales de manejo, conservación y recuperación de suelos, en colaboración con las instituciones competentes en materia de producción agrícola”.

En resumen son tres los temas que se impugnan en cuanto que el mapa de capacidad de uso ya estaría regulado por el decreto de los IFA, agrega un nuevo requisito en el párrafo segundo del artículo 21. Alega también un cambio competencial vía reglamento. Conforme al DE 32967 MINAE se deben elaborar los mapas de IFA Edafoaptitud, lo que los accionantes consideran protege el ambiente con la existencia de mapas de suelos del MAG y dan el procedimiento para que el profesional responsable pueda mejorar dichos mapas aprovechando la información generada para otros temas vinculados a los IFA, particularmente los IFA de Geoaptitud. No aplicarlos implica una regresión, por ello no se necesita la excepción. En cuanto a la Capacidad de Uso (del suelo), consideran que es suficiente el DE 23314 MAG MIRENEN que es preparado por un profesional responsable (incorporado al Colegio de Ingenieros Agrónomos de Costa Rica).

Ahora bien, debe esta Sala recordar los argumentos de las autoridades informantes, respecto de los problemas que genera la metodología de los IFAS (establecido en el DE No. 32967), toda vez que sostienen que desaparece y soslaya el peso de los estudios de suelos y capacidad de uso de las tierras al elaborar el IFA integrado. La metodología de los IFAS se constituye en un 85% en geología y un 15% en los demás IFAS. Por ello, consideran mejor que la metodología este en revisión durante el Decreto Ejecutivo impugnado de transición. Conforme se explicó en los informes, debe entenderse que existen ejes temáticos dominantes de diagnóstico de la geoaptitud (litopetrofísica, geología externa, hidrogeología, estabilidad de laderas, amenazas naturales), frente a los otros ejes de bioaptitud, antroaptitud y edafoaptitud, todo ello combinados para dar el índice de fragilidad ambiental. Es por esta razón, que el Estado propone la revisión de la metodología y la formación de una nueva para superar los inconvenientes percibidos por el Estado y las municipalidades, situación que deberá retomarse al final de esta sentencia, cuando se aprecie el contenido del artículo 31 impugnado.

Por lo pronto, debe decirse que toda actuación administrativa debe conformarse a la ciencia y a la técnica, las que serán el piso o base de todo acto administrativo (concreto o general), y se constituirá en el límite de la discrecionalidad de la Administración Pública.

Los accionantes acusan que el régimen establecido en el DE 39150 obvia los criterios de usos de suelo establecidos en el DE 23314 MAG MIRENEM y 32967 MINAE. Las autoridades señalan que existe una confusión entre los accionantes que no son especialistas en edafología, pues podrían confundir términos como suelo y tierra, que son totalmente diferentes para establecer la diferencia que hay para los usos agrícolas de otras funciones, a diferencia de lo que señalan los recurrentes, es un punto importante que hay ciertos tipos de suelos en las clases VII y VIII que pueden no ser para la agricultura, pero si para la construcción no obstante estar clasificados como tales por otros factores (como sucede con suelos superficiales que podría ser aptos para la construcción). Incluso puede ocurrir al contrario, en el que son tierras susceptibles de inundación no aptas para la urbanización pero si para la agricultura. Las autoridades insisten en que la Metodología para la Determinación de la Capacidad de uso de las tierras es una herramienta para la agricultura, no para otros usos como los accionantes pretenden establecer para la urbanización.

Para la Sala la norma autoriza –facultativamente- la utilización de información recopilada y generada a partir del ordenamiento jurídico agrario, con el agregado de los estudios de suelos que permiten formar la base de la información que servirá de insumo para tomar las mejores decisiones respecto de las áreas de mayor potencial agrícola, en concreto el mapa confeccionado en el año 1992 y en la escala 1:200.000, lo que podría utilizarse para reservar áreas en la elaboración del IFA-Edafoaptitud. Lo anterior, no imposibilita a la Municipalidad a usar la información que posea a menor escala, cuando esté debidamente oficializada por la entidad competente. Reconociendo la importancia de estudios más detallados para las actividades concretas en el tipo de suelo, de la capacidad o potencialidad de uso, debe indicarse que el acuerdo ministerial 001-2015 del MAG y con el criterio técnico del INTA, que el mapa en esta escala “cuenta con información preliminar de utilización para la planificación de actividades en áreas superiores a las 400 ha, que es la unidad mínima mapeada para esta cartografía” (considerando VI).

Por otra parte, se debe reiterar que la norma impugnada incorpora el acuerdo ministerial, que no existe una autorización para el desarrollo de ningún proyecto o actividad concreta, por el contrario, la norma lo evita, así como también limita proyectos de menor envergadura por el riesgo que eso podría representar para el uso agrario. Es decir, un Plan Regulador nacería con una limitación implícita en este sentido, requiriendo de los estudios que se echan de menos a menores escalas. En resumen, la escala 1:200.000 en medida de superficie es igual a las 400 hectáreas reguladas en el Decreto Ejecutivo impugnado. Recuerda esta Sala, que la normativa busca generar políticas de ordenamiento territorial o de planificación del territorio, urbanización y edificación, es decir, para que los municipios puedan establecer sus Planes Reguladores con una especificidad razonable, es decir, con todas las implicaciones que tienen para la propiedad privada, especialmente, si el destino de ellas es la actividad constructiva, o el de desarrollo de actividades económicas, incluidas la congruencia con las políticas del Estado sobre la preservación de los suelos con valor agronómico. De ningún modo, interpreta esta Sala que los estudios de impacto ambiental se están eliminando o exonerando a actividades concretas.

Otro aspecto de relevancia es la racionalización que se quiere con el Decreto Ejecutivo impugnado, de la información existente en otros departamentos públicos como los municipales, a falta de información más detallada, es que se puede utilizar la generada en 1992, lo que hace evidente que los alegatos de los accionantes deban resolverse con prudencia, pues no es que se está autorizando la utilización de mapas para desarrollos concretos, sino para aumentar el acervo de información que se utilizará, por ejemplo, en los ejes de diagnóstico para las primeras fases de elaboración de los planes reguladores. Entonces para mayor claridad, los proyectos con una medida de superficie menor a 400 hectáreas exigirán estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras, con lo que –automáticamente- excluye la información de 1992 reprochada por los accionantes, la que no podrá utilizarse; lo que sí podría decirse es que es un método importante para la reserva y preservación de las tierras de producción agrícola, para las decisiones que a nivel local se deban tomar dentro de la necesidad de asegurar la seguridad alimentaria del país.

No hay que olvidar que es vital el esfuerzo inter-institucional e inter-orgánico del Estado, conforme a los principios de coordinación y de unidad, que debe actuar siempre dirigidos hacia el bien común. En este contexto, tiene gran sentido la afirmación de las autoridades cuando señalan que el principal fin del mapeo para el MAG – INTA, es el manejo adecuado de suelos y capacidad de uso de las tierras, es la preservación de los usos agrarios en las tierras de mejor calidad para la agricultura y liberar a las de menor aptitud agrícola, para usos como el urbano. Entonces, podemos decir, que se resguardan en rasgos más generales, que esa protección exista al regularse con un criterio espacial de 400 hectáreas para aprovechar esa información con el fin de preparar el diagnóstico de las áreas y con ello cumplidas todas las aprobaciones institucionales, finalmente, entiende esta Sala que el Plan Regulador estaría limitado a esa medida.

Y como se ha dicho, reiteradamente, para áreas menores a las 400 hectáreas, se deben preparar los estudios detallados de suelos y capacidad de uso de las tierras, valor agronómico por los respectivos profesionales, etc. como lo establece la disposición, el que se informa sería como piso o base la escala 1:10.000 o 1:5.000, a partir del cual se debe desarrollar los IFA’s respectivos y los Estudios de Impacto Ambiental. De este modo, no observa la Sala cómo podría afirmarse, sin que sea una especulación o apreciación personal, que hay un grave riesgo de desarrollar asentamientos humanos en áreas sensibles por temas de capacidad de uso de suelo (zonas VII y VIII), con las limitantes espaciales apuntadas. La Sala entiende que los accionantes refuerzan sus argumentos con los ejemplos que ofrecen en el libelo de interposición, los que, las autoridades públicas expresamente rechazan. En este sentido, se duda de la información de la Tabla 1 del escrito de los recurrentes (pag. 23), la figura 3 (pag. 24) contradice la tabla 1, y la figura 4 ( pag. 32, todos del libelo de los accionantes) como no oficial y la información que utiliza es del mapa de 1992 de cartografía 1:200000 que es la que trabajó uno de los accionantes. Las discrepancias en los contenidos pueden ser discutidos en otra vía que sea más amplia que la que ofrece el control de constitucionalidad.

Para ir terminando los reparos contra la normativa impugnada, se argumenta que se crea un nuevo requisito y entienden que las Municipalidades pueden modificar las determinaciones del MAG y del INTA, sin embargo para la Sala esa interpretación no se deduce del reglamento, por el contrario, los estudios deben ser realizados por el MAG, a través de la oficina del INTA. En realidad, la base del argumento de los accionantes se finca en la interpretación de los artículos 6 y 18 de la Ley No. 7779, que es la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, para demostrar que el decreto incurre en un exceso de la potestad reglamentaria, sin embargo, esta vertiente de razonamiento no debe ser abordado por este Tribunal, sino que debe radicarse en la vía de la legalidad ordinaria.

La misma conclusión se llega cuando alegan los accionantes que el Poder Ejecutivo y la SETENA ya disponen de instrumentos técnicos y los procedimientos correspondientes para promover una revisión justificada y fundamentada de la “Metodología de introducción de la variable ambiental en los planes reguladores y cualquier otro tipo de planificación de uso del suelo”, establecido como parte del Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE. Sostienen que eso debe hacerse a través de la Comisión Mixta, por medio de un proceso participativo, abierto y transparente, el análisis, discusión y propuestas concretas de ajustes a dicha metodología. Se le agrega el principio de no regresión del decreto que se generó desde 2006. Sobre este punto, la Procuraduría sostiene que no hay texto legal alguno que exija la consulta previa a la SETENA (preceptiva y vinculante) y que supedite al Poder Ejecutivo para disponer de cambios en las disposiciones reglamentarias, como las que nos ocupa.

Revisado esa argumentación, estima esta Sala que al no existir esa obligación en los numerales 84 de la Ley 7554, 13 del Decreto Ejecutivo No. 36815, y los artículos 121 del Decreto 31849 y 6 del Decreto 32631, no es un asunto que esta Sala deba entrar a valorar, de si existe un quebrantamiento a un estándar legal que establezca un quebrantamiento al principio de legalidad, jerarquía normativa, además de los otros principios invocados. En realidad, dicha discusión, puede hacerse valer en la jurisdicción contencioso-administrativa, que es la jurisdicción natural para discutir este tipo de argumentos, y no la constitucional.

D.- Sobre el desarrollo de la herramienta de agilización sobre amenazas naturales en el territorio.- Los accionantes se quejan que las amenazas naturales contenido en el artículo 22 ya está cubierto por la metodología de los IFA, y no requiere excepción, en particular, por el uso de mapas de escalas 1:50.000 que tiene muchos vacíos de información.

“Artículo 22.- Herramienta de agilización sobre amenazas naturales en el territorio. De acuerdo con lo indicado por la Comisión Nacional de Emergencias, los Gobiernos Locales podrán utilizar la información generada por la CNE sobre amenazas naturales en mapas con escala 1:50000 como una orientación general en la materia, con las limitaciones implícitas sobre las áreas que aparecen en blanco y los necesarios ajustes de ubicación. Dichos insumos no sustituyen a los mapas técnicos especializados que se realicen a menor escala y en lugares particulares. En materia de planes reguladores, la CNE únicamente desarrolla competencias de asesoría a los Gobiernos Locales sin que sea necesario desarrollar trámite alguno ante esa instancia en materia de revisión y aprobación de planes reguladores”.

Sobre este artículo las autoridades elaboran sus criterios a partir del Vocabulario Controlado sobre Desastres por el Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe (CRID), dado que existen diferencias no apreciadas por los accionantes, respecto de los términos amenazas y desastres. Las amenazas tienen diferentes orígenes, algunas impulsadas por el modelo de desarrollo actual donde los seres humanos manipulan, distorsionan y degradan el medio ambiente generando un concepto más generalizado hoy en día, que son las amenazas socio-naturales en vez de solo naturales. Entre otras cosas más que señalan, resulta lógico para la Sala que los procesos de desastres en el mundo en desarrollo provienen de la vulnerabilidad humana directamente relacionada con la pobreza y desigualdad; la degradación del ambiente que se produce por abuso de las tierras; y el rápido crecimiento demográfico.

Evidentemente estos puntos tienen mucha relación con las poblaciones marginadas que necesitan de la protección que el Estado está obligado a ofrecerles, no como una función apenas potestativa, sino el deber de materializar condiciones integrales de crecimiento de las poblaciones en condiciones de seguridad para un ambiente interno como externas a ellas. Conforme lo exponen, la vulnerabilidad es intrínseca a las comunidades que se ven expuestas, el que “… Corresponde a la predisposición o susceptibilidad física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenómeno peligroso de origen natural, socio-natural o antropogénico. …” De la norma impugnada, debe entenderse que se podrán utilizar la información generada por la CNE sobre amenazas naturales en mapas con escala 1:50.000 con las limitaciones que señala la norma.

La razón por la que los accionantes estiman que el artículo 22 del Decreto Ejecutivo impugnado es inconstitucional es porque permite la utilización de información en poder de la Comisión Nacional de Emergencias, en una escala que en el criterio de los accionantes resulta poco detallada. Se sostiene que existen peligros eminentes con su uso, que suspende el uso de otras herramientas, sin embargo, ese alegato ha sido rebatido por las autoridades públicas. La Sala no coincide con los accionantes respecto de la infracción a la falta de no regresividad, y de progresividad de la disposición transcrita arriba. En este sentido se entiende, como lo indica la Municipalidad de Santa Ana que interviene como coadyuvante, que la norma debe interpretarse diferente a como lo hacen los accionantes, primero porque faculta el uso de información en poder de la CNE; segundo que autoriza el uso de mapas sobre los cuales se podrá iniciar el diseño general, por ende no particular de una determinada área de interés.

De tercero, debe indicarse que la misma disposición condiciona el uso a la materia más específica en el tema, a escalas menores (que si hay disponibles y que se aportan al informe), de manera que señala la escala de 1:50.000 como el techo superior de la escala sin excluir menores. Además, las autoridades sostienen que no se trata de un instrumento en estricto sentido para gestionar amenazas naturales, obviamente las debe tomar en consideración, y resulta tanto congruente como conveniente que se utilice como orientación general en la materia. Entonces, la información en el poder de la CNE servirá para elaborar instrumentos generales en los cantones del país, sin sustituir en modo alguna la información más concreta y específica que se tenga del área en cuestión. Entonces no llevan razón los accionantes, porque los mapas cuyas escalas sean de 1:50.000 no se antepone a los insumos con mayor información (es decir, de menor escala), porque la norma expresamente dice que no sustituyen a los mapas técnicos especializados que se realicen a menor escala y en lugares particulares; en este sentido, si en un expediente existe información más detallada de áreas estudiadas y dibujadas a menor escala, esto claramente cumple con el objetivo de que las municipalidades no tengan que costear esos mismos estudios, si lógicamente ya existen.

Entonces, cuando hay vacíos de información, aplicarán las limitaciones implícitas, es decir, entiende esta Sala que deberá cumplirse con las exigencias del DE 32967, o lo que falte de ellas. No debemos olvidar que el objetivo de las disposiciones impugnadas es poner a disposición de las municipalidades, los insumos que necesitan para realizar o generar un plan regulador, que servirá de matriz para las actividades concretas de uso del suelo. Entonces, nada de lo anterior implica que un EsIA no deberá llevarse a cabo, por el contrario, se mantiene la regla que cuando deban llevarse a cabo actividades concretas, siempre será necesario.

Lo mismo ocurre con el alegato de los accionantes que apuntan a las competencias de la CNE de asesoría a los gobiernos locales, situación que trae la Procuraduría a colación con el artículo 14 inciso c) y h) de la Ley No. 8488, al señalar las competencias de la CNE de dictar resoluciones sobre situaciones de riesgo, desastre y peligro inminente, y de asesoría. Lo primero que debe decirse de la argumentación es que si durante el procedimiento de diagnóstico, confección y de aprobación de un Plan Regulador se hubiese o se dictase una resolución vinculante de la CNE, es evidente, que las mismas deberán tomarse en cuenta y atenderse, en razón de las potestades de policía y de ente rector que tiene a la luz de la Ley 8488, esto porque se atiende el mandato legal vigente. Si se considera que la disposición reglamentaria resulta ser contraria a la ley, la Sala es del criterio que este reclamo no debe discutirse como un asunto de constitucionalidad, sino uno de legalidad en la vía ordinaria. Además, la Sala coincide con la Procuraduría de que el ordenamiento jurídico no dispone a la CNE como una instancia de revisión y aprobación de los planes reguladores, pero, ello no significa que los gobiernos locales estarían exentos o autorizados de desacatar las resoluciones vinculantes de la CNE en la materia dicte, o las que aconseje la ciencia y la técnica.

Para recapitular, el artículo 22 impugnado en la acción busca no confinar la información en poder de la CNE a un uso exclusivo y excluyente de otras dependencias públicas, por el contrario, expresamente autoriza a los gobiernos locales al acceso de los mapas para el trabajo y uso propio de los ordenamientos territoriales. La norma, en consecuencia racionaliza los recursos del Estado, los aprovecha en beneficio del interés público, y no necesariamente implica, un levantamiento de los requisitos establecidos en el DE 32967, pues al modo de entenderlo la Sala “… las limitaciones implícitas sobre las áreas que aparecen en blanco y los necesarios ajustes de ubicación”, obliga a priorizar esta información y cualquier otra que se reúne para complementar –necesariamente- la protección contra las amenazas naturales. Por otra parte, llama la atención, que tal uso de mapas cuya escala 1:50.000, que se considera menos detallada, no constituye la regla, lógicamente, porque las condiciona a que “[d]ichos insumos no sustituyen a los mapas técnicos especializados que se realicen a menor escala y en lugares particulares”. De ahí que no es posible arribar a la misma conclusión de los accionantes, razón por la que la inconstitucionalidad debe ser desestimada.

E.- Sobre las herramientas de agilización de análisis de la variable ambiental al plan regulador por parte de SETENA.- El inciso c) del artículo 23 crea un mecanismo inapropiado que permite la utilización de metodologías sustitutivas de los IFA que es la metodología oficial vigente desde el año 2006. El artículo impugnado es el siguiente:

“Artículo 23.- Herramientas de agilización para el análisis de la incorporación de la variable ambiental al plan regulador por parte de SETENA. Se autoriza para que en el trámite de revisión de la incorporación de la variable ambiental en planes reguladores realizado por parte de la SETENA, los Gobiernos Locales tengan la posibilidad de utilizar alguna de las siguientes herramientas:

a. […]

b. […]

c. Herramienta de flexibilidad metodológica: los Gobiernos Locales podrán utilizar esta herramienta para exponer ante la SETENA el necesario uso de metodologías sustitutivas a las establecidas en el Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE. Para ello, deberán indicar los motivos por los cuales la metodología establecida no es aplicable en el territorio que se está evaluando, asimismo deberán argumentar técnicamente el hecho de que las metodologías utilizadas, garantizan la efectiva materialización de la evaluación ambiental estratégica de la propuesta de plan regulador.

d. […]

e. […]”.

Si uno de los objetivos del Decreto Ejecutivo 39150 es producir normativa transitoria y flexible para establecer nuevas reglas en el futuro, la disposición que nos ocupa es un claro ejemplo de la crítica que se ha venido haciendo contra los IFAS, y su valor prevalente ante la SETENA como mecanismo para obtener la variable ambiental a los planes reguladores. Se trae a colación que estos estudios mantienen un alto componente geológico y que no liga los elementos vinculados a los ecosistemas, o a la actividad biológica y a los esquemas de contaminación. La norma regula una forma diferente de abordaje metodológico al Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, en el sentido que permite a las municipalidades proponer con amplia discrecionalidad una metodología sustitutiva, en la ecuación de la evaluación ambiental. Es sabido que si se establece una excepción a la regla de derecho, ésta se utilizará hasta los límites posibles, y deberá determinarse si será una excepción que ponga en peligro a la vida humana, así como el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado.

Con la lectura de la norma impugnada se observa la amplia discrecionalidad para apartarse del modelo actual, a la luz de la necesidad de la Administración Pública de adaptarse a los problemas y escenarios que afectan a las múltiples instituciones que conocen y tramitan las aprobaciones, incluidas las de control como la Contraloría General de la República, y otras instituciones distintas a las públicas de evaluación y estudio (Estado de la Nación), por lo que debe permitirse una interpretación que se ajuste a las necesidades de las municipalidades en particular, o mejor aún le complemente para cumplir una evaluación más integral en los aspectos que realmente requiere cada municipalidad, y por ello, permite a la SETENA determinar la suficiencia de la metodología sustitutiva, que sea una forma mejor de evaluación. Aquí debe decirse que la Procuraduría General de la República aborda el problema planteado en la acción afirmando que los efectos que pueda generar el Decreto impugnado en su aplicación podrían no ser regresivas en comparación con la regulación establecida en el decreto IFAS.

Para esta Sala no debemos olvidar lo señalado por todas las autoridades públicas, en cuanto a que el objetivo que se busca es evitar un énfasis marcadamente geológico al ofrecer adaptabilidad y flexibilidad en el trámite. Entonces, el problema radica en la amplitud de la discrecionalidad, donde la SETENA dictaría los actos administrativos –solo cuando la Municipalidad justifique adecuadamente su solicitud- con fundamento en los parámetros de la ciencia y de la técnica, así como el piso normativo establecido en el Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE. Lo anterior, porque la disposición impugnada exige el cumplimiento de dos reglas: justificar que la metodología del Manual de EIA mencionado no es aplicable al territorio que se está evaluando, y justificar técnicamente que la metodología sustitutiva propuesta garantiza la efectiva materialización de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE).

Las autoridades rebaten la tesis de los accionantes, en el tanto que aceptar sus argumentos es continuar con la misma camisa de fuerza impuesta a las municipalidades que evita la aprobación de planes reguladores, aunado a la inevitable conclusión que ni siquiera el mismo Poder Ejecutivo podría –entonces- modificar su propia normativa. En tal sentido, el ordenamiento jurídico debe evolucionar a las necesidades sociales nuevas, y no se podría aceptar que existe la inmutabilidad de las exigencias jurídicas en el comportamiento de los entes públicos, como de los sujetos de derecho privado. Explican que lo que se necesita es dictar una normativa más eficiente y específica, por lo que se coartaría su obligación por mejorarla. En tal sentido, aunque se menciona el antecedente inmediato a la flexibilidad metodológica (contenido en la norma impugnada), que se había dictado por resolución No. 1800-2015-SETENA de las 13 horas del 11 de agosto de 2015, y que la misma se anuló por ser una resolución administrativa, y no haberse dictado como un Decreto Ejecutivo, dicho defecto se corrigió con este Reglamento de la transición para revisión y aprobación de Planes Reguladores (No. 39150).

Ahora la norma permite modificar la rigidez excesiva que suponen los IFAS geoaptitud del Decreto Ejecutivo No. 32967 al introducir una disposición transitoria a otra más flexible, sea, de una que establece las bases para el trámite incluso con otros instrumentos complementarios, que por definición completa o mejora algo (como lo indica la Procuraduría General de la República) a otro régimen jurídico que permite el análisis de metodologías sustitutivas. Para esta Sala el abordaje a este problema debe ser meditado y bien ponderado, toda vez que la metodología actual se le critica por un énfasis técnico y científico que impone el Manual de EIA (Parte III) Decreto Ejecutivo 32967-MINAE basado en un alto componente geológico. La crítica que se hace es que los IFAS (exigidos) no relacionan los elementos vinculados a los ecosistemas, a la actividad biológica y a los esquemas de contaminación en general.

A pesar de los alegatos de inconstitucionalidad de los accionantes contra la disposición impugnada del Decreto Ejecutivo No. 39150, para la Sala no habría tal problema pues la que definiría finalmente cualquier metodología sería la SETENA, es dicha institución la que debe aceptar cualquier metodología sustitutiva propuesta, la que debe cumplir el principio de legalidad, pero además, según la herramienta de flexibilidad metodológica tendría que venir acompañada de un rigor técnico – científico (según la doctrina que estaría regulada en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), etc. En el criterio de las autoridades, el Decreto Ejecutivo es de uso potestativo, además cumple con el ambiente sano y ecológicamente equilibrado porque abre a más opciones de protección.

Aunque la Sala coincida con lo anterior, es probable que este mecanismo jurídico de evaluación ambiental vaya a utilizarse con mayor frecuencia al agilizar la tramitación de planes reguladores, a pesar de que las autoridades tratan de mostrarlo como un mecanismo de uso excepcional, y de uso optativo para la Municipalidad, se estima que ello no genera per se un vicio de constitucionalidad, porque el nuevo canon permite la emisión de actos administrativos concretos sujetos a la discrecionalidad administrativa y control de la vía de la legalidad ordinaria. En este sentido, el Decreto Ejecutivo impugnado permite a la SETENA un mecanismo, un método sustitutivo que debe proporcionar las garantías técnicas y científicas acordes con el derecho urbanístico (es decir, derecho ambiental aplicado a la regulación del suelo), integrando los elementos más relevantes para las áreas que se pretendan someter a un plan regulador.

Esta autorización de métodos sustitutivos estaría dentro de las potestades legales y constitucionales de adaptar el régimen jurídico del Poder Ejecutivo a todo cambio en la necesidad social. Se debe traer a colación, que todo esto surge como una respuesta al modelo actual que ha generado un gran rezago en la materia de ordenamiento territorial, y que necesita de su actualización para evitar mayores deterioros al ambiente mientras no existan los planes reguladores. Las municipalidades interesadas entonces, podrían hacer uso excepcional, con la motivación necesaria para revelar los fallos o defectos del método preestablecido, y explicar como la metodología propuesta garantiza, protege o cumple para el caso en particular, con los mismos fines de la evaluación ambiental estratégica. Por todo lo anterior, la acción debe declararse sin lugar, sobre este extremo.

F.- Sobre la herramienta de agilización de la variable ambiental – formato digital.- Se impugna el inciso c) del artículo 24 del Decreto Ejecutivo impugnado, porque se crean requisitos adicionales y no establecidos en la metodología de los IFA que, lejos de agilizar, entraban y complican los planes reguladores. La disposición establece lo siguiente:

“Artículo 24.- Requisitos para la aplicación de las herramientas de agilización para el análisis de la incorporación de la variable ambiental al plan regulador por parte de SETENA. Para aplicar la herramienta establecida en el artículo anterior, los Gobiernos Locales deberán cumplir con lo siguiente:

a. […]

b. […]

c. Para los casos de la aplicación de la herramienta contenida en el inciso b) del artículo anterior, se deberá adjuntar a la solicitud únicamente la última versión de la variable ambiental en formato digital, incluyendo los archivos shape de insumos, productos, intermedios y finales, con sus respectivas bases de datos”.

El inciso c) del artículo 24 del Reglamento establece los requisitos para la aplicación de las herramientas de agilización para el análisis de la incorporación de la variable ambiental al plan regulador por parte de la SETENA. Esta norma debe interpretarse como una herramienta de racionalización y de economía procedimental, toda vez que permite la agilización y la reutilización de la información que se encuentra archivada digital o físicamente en otro expediente administrativo y que fue presentada con anterioridad ante la SETENA. Como concluye el inciso b) del numeral 23 del Decreto Ejecutivo impugnado, se quiere otorgar “… la posibilidad de iniciar un nuevo trámite con los insumos del expediente administrativo archivado y darle continuidad”, lo que tiene como propósito fundamental aprovechar los recursos públicos invertidos, la información resultante de trabajos previos en la materia y permitir usar datos sin duplicar esfuerzos inútilmente.

En concreto, observa esta Sala que la sección 6.11.3 del Decreto Ejecutivo No. 32967 establece en forma general el formato del informe, el cual es “… impresa y digital, en el formato convencional que aplica la SETENA para los Estudios de Impacto Ambiental”. Es evidente, la norma tampoco establece –como lo arguyen los accionantes- un formato digital específico, al contrario, califica el formato como el convencional de la SETENA, el cual, en términos sencillos, es el que gozaría de la confianza de la institución o el que estima la institución se desempeña mejor en la labor de fiscalización que debe llevar a cabo. Que esto sea especificado posteriormente en una disposición reglamentaria no evidencia un problema de constitucionalidad que deba ser analizado en esta jurisdicción, dado que el formato lo dispone discrecionalmente la SETENA, con la ciencia y la técnica como límites a la discrecionalidad administrativa.

Si bien los accionantes dudan de la seguridad del formato Shape, debe acudir a otra vía a demostrarlo. En contrario a lo afirmado por los accionantes, se dice que si se puede limitar la edición y con ello los cambios de terceros. Más aún, argumentan que el desempeño de las imágenes en Shapefile facilita la fiscalización y control de la información, permite la superposición de decenas de imágenes y acelera el análisis (que es uno de los fines del decreto impugnado), lo que, finalmente produciría mejores resultados para los intereses públicos. La Sala estima que hoy en día, con la cantidad de programas y sistemas informáticos, la SETENA puede definir aquellos que equilibren la seguridad de la información con la celeridad que se requiere, de modo que si la disposición 6.11.3 no se ocupa de señalar un formato concreto no sería posible concluir que la Administración Pública no puede escoger el que se estime mejor para el interés público en un decreto ejecutivo.

Más aún, a la Sala le parece oportuno que la administración uniforme los requerimientos de trabajo, incluso para que esté naturalmente en la posibilidad de establecer un determinado tipo de formato digital que permite trabajar asociado con los fines institucionales de SETENA, y no otros, si lo juzga como inconveniente, según se dice como el PDF, JPG, BMP u otros.

Finalmente, debe decirse que la Sala no tiene elementos para decidir que los accionantes lleven razón sobre el contenido o los efectos del inciso c) del artículo 24 del Decreto Ejecutivo No. 39150. Más aún, a partir de los informes rendidos no se puede afirmar que la disposición disminuye la posibilidad de ejercer la fiscalización que debe llevar a cabo la SETENA, por el contrario se dice que hay un aprovechamiento de los recursos tecnológicos, que posibilitan el uso de la información recopilada por capas con el formato shapefile, mejorando –en el argumento de las entidades públicas informantes- los tiempos de respuesta. En nada de esto se puede coincidir con las conclusiones de los accionantes, razón por la cual debe declararse sin lugar sobre estos extremos.

G.- Sobre la nueva metodología para la Evaluación Ambiental Estratégica.- Los accionantes se quejan que en el artículo 31 se irrespeta el principio de no regresión ya que se plantea, de forma contradictoria, la emisión de un nuevo reglamento que establezca la metodología de la evaluación de la variable ambiental en los planes reguladores. La disposición establece lo siguiente:

“Artículo 31.- Metodología para la Evaluación Ambiental Estratégica. En un plazo no mayor a dos años a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, el MINAE con los insumos técnicos que para estos efectos brinde la SETENA, deberá emitir un nuevo reglamento que establezca la metodología y el orden de la evaluación de la variable ambiental en los planes reguladores. Lo anterior, incluyendo la metodología que determine el SENARA para la valoración de la vulnerabilidad hidrogeológica en el territorio”.

Además, otro punto que estiman los accionantes como inconstitucional radica en las presuntas consecuencias que tiene la normativa transitoria, especialmente, porque consideran que el Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE ofrece mayor protección al medio ambiente, el que no se obtiene con el Decreto Ejecutivo No. 39150, dicen que ni la nueva normativa respeta lo regulado en aquél Decreto Ejecutivo, ni siquiera tomando en cuenta que podría ser contradictoria. Es importante para la Sala señalar que las autoridades informantes insisten, a lo largo de sus escritos, en que el objetivo de las disposiciones no es establecer liberalidades a favor de las autoridades municipales, por el contrario éstas estarán sujetos al control y fiscalización de las autoridades públicas que velan por un ordenamiento territorial ajustado a las reglas de la ciencia y de la técnica.

La preocupación, precisamente, es no entorpecer con requisitos excesivos la creación de herramientas que permitan culminar los planes reguladores, porque para muchas municipalidades no tienen la posibilidad de finalizar este tipo de labor (el que califican como titánica), por ser de grandes proporciones y exigente para los presupuestos de muchas de ellas. Y se insiste, en que hay un alto énfasis en los componentes geofísicos. El invocar la inconstitucionalidad contra este Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores –tal cual está vigente ahora-, para mantener a los IFAS es uno de los tantos problemas, pero no el único, porque los planes reguladores son ordenamientos que integran muchas disciplinas y áreas del conocimiento humano, no solo se circunscriben a temas ambientales, también espaciales en relación con otros factores de usos sociales, productivos, etc. Como tales, desde otra perspectiva las municipalidades deben encargarse de producir instrumentos jurídicos que proporcionen un desarrollo integral para los cantones, para hacerlos ambientalmente sostenibles, seguros, e incluso, estima este Tribunal que esa labor es bastante complicada porque el desarrollo urbano como ordenamiento territorial, va de la mano con la forma del desenvolvimiento de los asentamientos humanos, de los lugares de ocio, de sus bellezas escénicas naturales y urbanas, como también de los espacios productivos.

El artículo 31 establece que el MINAE deberá en un plazo no mayor de dos años, con los insumos técnicos que le proporcione la SETENA, emitir un nuevo reglamento que establezca la metodología y el orden de la evaluación de la variable ambiental en los planes reguladores. Es una pretensión ambiciosa porque busca reformar total o parcialmente el Decreto Ejecutivo No. 32967 MINAE. También establece la inclusión de la metodología que el SENARA proporcione para la valoración de la vulnerabilidad hidrogeológica en el territorio.

La Sala acepta el criterio de la Procuraduría General de la República en el sentido que el Poder Ejecutivo no está obligado legalmente a escuchar a la SETENA, y ésta a la Comisión Mixta, para establecer cambios a las disposiciones reglamentarias, cuyos únicos límites por supuesto serán los propios de los actos administrativos, como la técnica y la ciencia, entre otros. Se trata del ejercicio de una prerrogativa otorgada por la Constitución Política de desarrollar las leyes, la cual según la Procuraduría no le impone consultar –necesariamente- a ninguna Comisión Mixta, o la Comisión Técnica Asesora de SETENA, y no está establecida esa obligación en los artículos 84 de la Ley 7554 y 13 del Decreto Ejecutivo No. 36815. En el caso de los órganos asesores es cierto que debe recordarse la regla general establecida en la Ley General de la Administración Pública, que indica que los dictámenes de asesorías son facultativos para el órgano decisor, salvo que la ley establezca lo contrario.

Como puede inferirse, las obligaciones del Poder Ejecutivo de atender, previamente, a la SETENA o la Comisión Mixta no proceden para el caso que nos ocupa. Entonces debe desestimarse la objeción concreta que no hay un seguimiento del procedimiento dispuesto reglamentariamente, ni se toma en cuenta –tampoco- a otras comisiones. En este sentido, no se necesita consultar obligatoriamente a otros órganos administrativos en general para disponer modificaciones que mejoren el cumplimiento de los deberes legales y reglamentarios, a favor de la integridad del medio ambiente, sano y sustentable. Por otra parte, cabe traer a colación el aporte de la Municipalidad de Santa Ana, en su condición de coadyuvante pasivo en la acción, al indicar que la Comisión Técnica solo cumple una función asesora, pero no cumple un rol preponderante que impida al Poder Ejecutivo ejercer las competencias constitucionales de reformar la metodología de los IFA, si es que ello es procedente.

Por último, como se ha indicado el Poder Ejecutivo está en la obligación de mejorar y precisar el marco normativo para que las municipalidades puedan promulgar legislación urbana, de adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social. El examen de las disposiciones que resulten de este proceso, por supuesto podrá hacerse en un futuro, cuando se promulguen, pero no es posible acceder a la pretensión de los accionantes, que el Tribunal de por sentado la inconstitucionalidad de disposiciones que aún no se han materializado, porque presumen que existirán contradicciones insalvables de una u otra normativa. Lo accionantes acusan también, su preocupación por la presunta asimetría de disposiciones, pero lo anterior no tiene razón de ser cuando cada una se implementaría con la normativa en vigencia, o actualizada según corresponda. En todo caso, las consecuencias deberán analizarse según el caso, lo cual debería realizarse en la vía de la legalidad ordinaria.

IV.Sobre la no afectación al principio de no regresividad.- Los accionantes alegan que el reglamento impugnado trata de forma laxa y flexible el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, con la consecuencia, de ser inconstitucional por su carácter regresivo, lo cual en el criterio de la Sala no es de recibido. Primero porque dichas normas no violentan en ningún modo disposiciones de carácter legal y constitucional, y segundo, en el tanto en que entendemos que su aplicación no autoriza una aplicación contraria a los principios precautorios, así como los principios de la ciencia y la técnica. La disposiciones impugnadas no estarían dirigidas a producir incongruencias con la tutela efectiva del ambiente, siempre y cuando, respete los principios ambientales, siendo que su objetivo o finalidad es producir la aprobación de instrumentos de ordenación territorial, o Planes Reguladores, con la variable ambiental; es decir, condicionados a que vayan a mejorar las situaciones del uso del suelo de los diferentes cantones del país, no como lo que ocurre al día de hoy, en el que en mucho del territorio nacional hay una situación descontrolada.

Aunque los accionantes repliquen que existen planes reguladores que con el Decreto IFAS han obtenido la viabilidad ambiental, el problema de fondo es uno de costo-beneficio, y de eficiencia, que no se obtiene con la regulación actual. En la vista celebrada el 1° de noviembre pasado, se ventiló ante esta Sala la precaria situación en la que se encuentra el crecimiento urbano en Costa Rica que, ha sido recogido en diferentes instancias de nuestro país, que califican como de crecimiento exponencial, acercándonos a problemas en el agotamiento de los terrenos urbanizables. Pero además, coincide esta Sala con el criterio vertido en la ampliación de la Procuraduría, de que se trata de una función propiamente administrativa del Poder Ejecutivo, acorde con la ciencia y de la técnica, y que el problema planeado es más de valoración de la técnica que un tema jurídico, y agrega esta Sala, acorde con la escogencia entre distintos modelos que la doctrina describe para generar ordenamientos territoriales.

En todo caso, todas estas decisiones administrativas pueden ser controlables en la vía administrativa y en la jurisdicción ordinaria. Por otra parte, la Procuraduría concluye en la necesidad de que se valore la normativa impugnada en función de la razonabilidad y proporcionalidad en relación con el fin perseguido, lo que nos arroja un resultado dramático. Para ello, se transcribe el informe reciente de la Contraloría General de la República No. DFOE-AE-IF-00008-2017, que indica:

“2.4. En el caso de Costa Rica, el Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC no establece de forma precisa los fines perseguidos por la EAE con un enfoque de impactos, de manera que sea posible establecer los instrumentos acordes y posteriormente medir el efecto de su implementación. El artículo 62 de dicho Decreto únicamente establece el objetivo inmediato que consiste en integrar la variable de impacto ambiental a la planificación del desarrollo económico del país”.

Y finalmente, coincide la Procuraduría con lo que se ha venido sosteniendo en la sentencia, que la implementación de los Planes Reguladores eleva el nivel de tutela del ambiente, en cuyo caso, el problema planteado en la acción, para mantener el anterior mecanismo jurídico y científico no es de recibo. Es claro, que la mayoría de los informes técnicos apuntan a que se requiere de una mejora en este campo, lo cual, no implicará para este Tribunal que se prescinda de los niveles de protección que científica y técnicamente requiere el medio ambiente.

V.Conclusión.- En razón de todo lo expuesto, y dado que no se encontraron razones para estimar la inconstitucionalidad de los artículos 16, 21, 22, 23 inciso c), 24 inciso c) y 31, tampoco se estiman inconstitucionales los numerales 1, 2, 3 y 4, todos del Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores, Decreto Ejecutivo No. 39150-MINAE-MAG-MIVAH-PLAN-TUR. Por consecuencia, lo procedente es declarar sin lugar la acción. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la acción.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la acción.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Nancy Hernández L.

Jorge Araya G. Marta Eugenia Esquivel R.

Alicia Salas T. Ronald Salazar M.

VOTO PARTICULAR DEL MAGISTRADO CRUZ C.

A diferencia del criterio de mayoría, considero que esta acción debe ser declarada con lugar, con fundamento en las siguientes razones:

Se están impugnando varias normas del “Reglamento de la transición para la revisión y aprobación de Planes Reguladores” Decreto 39150. Como se puede denotar del nombre del mismo reglamento, se trata de la instauración de un modelo “transitorio” para flexibilizar las exigencias ambientales en los Planes Reguladores y con ello agilizar la aprobación de estos Planes.

Se pretende justificar la instauración de este modelo transitorio, en el hecho de que el modelo anterior es muy difícil y poco exitoso en producir planes reguladores concretos vigentes. Se afirma que, la imposibilidad de una gran mayoría de las municipalidades del país de poder culminar los procedimientos de aprobación de sus respectivos Planes Reguladores, más bien perjudica al ambiente. Además, se sustentan los informes en el informe de auditoría de la Contraloría General de la República (2014) donde se indica que el proceso de elaboración y aprobación de los planes reguladores, sus procedimientos y requisitos debe reestructurarse.

Los accionantes solicitan declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 16, 21, 22, 23 inciso c, 24, inciso c, y 31 del Decreto 39150, que estiman contrarios al 21, 50 y 89 constitucionales, los principios de objetivación, progresividad y, sobre todo al de regresión, por cuanto:

Se suspenden los procedimientos ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), sin que ésta haya dado el visto bueno (art. 1°).

Las excepciones, como herramienta de agilización, se apartan de la normativa vigente y es regresiva (art. 2°) y autorizan la aprobación de planes reguladores, sujetos a una mejora posterior, que obviarán aspectos técnicos relacionados a la protección de aguas subterráneas, gestión del riesgo preventivo en amenazas naturales y capacidad de uso del suelo (arts. 3° y 4°).

Sin base técnica, circunscribe los estudios de vulnerabilidad hidrogeológica a las áreas urbanas o de crecimiento futuro (art. 16).

Desconoce el Decreto 32976 en lo relativo al mapa de capacidad de uso, sin excepción de cabida, así como en el tema de amenazas naturales, del que hace un manejo inadecuado, igual que en el cambio de escalas y competencias para la elaboración de mapas de suelos (arts. 21 y 22).

Permite la utilización de una desconocida metodología sustitutiva de la oficial, que puede ser laxa, generar daños irreversibles al ambiente y confusión. El decreto 32976 faculta el uso de un instrumento alternativo, pero en forma complementaria (art. 23, inc. c).

Incumple el procedimiento para modificar la metodología de los IFA, que no incluye el requisito adicional de adjuntar la última versión de la variable ambiental con los archivos shape de insumos productos intermedios, finales, y bases de datos (art. 24, inc. c).

La nueva metodología que se emitirá al final del segundo año creará contradicción con el Reglamento de Transición e incertidumbre de la metodología a aplicar por las municipalidades. (art. 31).

Considero que los accionantes llevan razón, tal como lo indica la Procuraduría General de la República (PGR) en su informe inicial, este reglamento es regresivo.

La mayoría indica que, como la falta de Planes Reguladores igualmente desprotege al ambiente, entonces se justifica “desprotegerlo” facilitando los planes reguladores, flexibilizando la variable ambiental. Lo cual parece un contrasentido. En materia ambiental no cabe la flexibilización si se demuestra que las exigencias que se excepcionan, son ineludibles y además, técnicamente necesarias. No es la variable ambiental el obstáculo para la falta de aprobación de planes reguladores, sino la falta de especificidad técnica de cómo se debe tomar dicha variable. Así que eliminando esta “causa aparente”, el ambiente más bien queda desprotegido. No hay certeza de que, “flexibilizando” la variable ambiental se vayan a aprobar planes reguladores que protejan el ambiente. Hay un interés social relevante, de alcance indeterminado, que impide devaluar las exigencias ambientales en función de la aprobación de un plan regulador con exigencias medioambientales debilitadas.

La PGR lleva razón en su informe original cuando indica que hay regresión debido a la agilización sobre los temas de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo, porque éstas se van a omitir. Esta omisión mantiene inalterable la lesión al ambiente.

El informe de la Contraloría General de la República (nótese por demás que este documento es aportado por la Municipalidad de Santa Ana, y no es que la CGR se apersonó a esta acción), en realidad NO dice que el problema encontrado (deficiente estructuración de esta norma la hace laberíntica y prácticamente inaplicable ante la dificultad de identificar las etapas del procedimiento y la ambigüedad en los requisitos, de los planes reguladores) encuentra solución “flexibilizando” la variable ambiental. Sino que lo que hace es señalar el problema de falta de planes reguladores en el país. Además, claramente la solución que plantea no es esa, cuando afirma: “la variable ambiental a incluir en los planes de ordenamiento territorial sea evaluada y controlada de forma objetiva y simple, como requisito previo a la determinación del uso del territorio, a fin de avanzar en los niveles de protección alcanzados anteriormente, e impulsar el bienestar social y económico, así como la competitividad del país.” En un país que se proclama internacionalmente como defensor del ambiente, no se justifica la aprobación de planes reguladores con debilidades en las variables ambientales.

Aunque las autoridades replican que se trata de formas diversas de cumplimiento de los mismos estándares ambientales establecidos por el ordenamiento jurídico, en realidad se trata de una “flexibilización” que puede que favorezca la generación de planes reguladores, pero ello no asegura la protección de la variable ambiental, que es un objetivo fundamental de cualquier plan regulador. Qué es lo que queremos, más planes reguladores pero menos protección ambiental, o menos planes reguladores pero más protección ambiental? No se trata tampoco, como indica el Ministro de Vivienda, que los planes reguladores se estaban convirtiendo en planes ambientales, sino que, todo plan regulador debe contemplar la variable ambiental a la hora de ordenar el territorio.

Por otro lado, no deja de llamar la atención que, en este caso, la Procuraduría General de la República presentara un primer informe en diciembre del 2015, indicando que el decreto en cuestión adolecía de vicios de inconstitucionalidad, cuando, según se dijo, indica que hay regresión debido a la agilización sobre los temas de vulnerabilidad hidrogeológica, amenazas naturales y capacidad de uso de suelo, porque éstas se van a omitir. Pero luego, en noviembre del 2018, presenta lo que denomina una ampliación del informe, indicando que se realiza una nueva valoración, en relación con los efectos que genera su aplicación, de lo cual concluye que las novedades propuestas podrían entonces no ser regresivas. Así se dijo: “lo planteado en este escrito tiene el carácter de una ampliación a lo dicho en el informe ya presentado ante esta Sala. El propósito es ofrecer otra perspectiva que puede dar lugar a conclusiones distintas a las ya expresadas en el informe anterior…

El enfoque aquí propuesto supone analizar la regresividad o no de las normas ambientales, no simplemente por la comparación de lo que disponen sus textos, sino, además, en función de sus efectos prácticos.” De lo cual se entiende que, la regresión en la tutela ambiental que establecen las normas impugnadas se mantiene, lo que cambió fue la valoración que al respecto hace la Procuraduría. Se indica que, como el decreto impugnado facilitaría adoptar planes reguladores para cantones donde no hay, entonces no hay regresión. De ahí que considero pertinente volver a plantear la pregunta: Qué es lo que queremos, más planes reguladores pero menos protección ambiental, o menos planes reguladores pero más protección ambiental? Siendo lo ideal una tercera opción, más planes reguladores con incorporación de la variable ambiental. Así que el problema de la falta de planes reguladores no está en las normas, ni en las exigencias ambientales, por lo que la solución no era la regresión en las normas impugnadas y la consecuente desprotección ambiental, sino en incluir la variable ambiental de forma objetiva, como lo indica el informe mencionado de la CGR.

Así que la inconstitucionalidad del Reglamento en cuestión, lo que indicaría, es que su normativa desprotege el ambiente. Esta declaratoria de inconstitucionalidad no prejuzga sobre la normativa anterior al Reglamento, ni se está indicando que no pueda tener defectos o ser mejorable, sino que, en comparación con el reglamento impugnado la normativa anterior resulta más proteccionista del ambiente. Hay una claro retroceso en la tutela ambiental. La solución a la problemática de la falta de planes reguladores no es flexibilizar la variable ambiental; no puede ignorarse la trascendencia que tiene la variable medioambiental en esta materia. Lo que se requiere es lo que indica el informe de auditoría de la CGR, incluyendo la variable ambiental de forma evaluada y controlada objetiva y simple, como requisito previo a la determinación del uso del territorio.

Por todas estas razones, considero que esta acción debe ser declarada con lugar.

Fernando Cruz C.