Public Access to Potential Tax Amnesty BeneficiariesAcceso público a beneficiarios potenciales de amnistía tributaria

Document Review *180186230007CO* Decision No. 2019002122 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine fifteen a.m. on ocho de febrero de dos mil diecinueve.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA, identity card 01-0977-0645, against the MINISTERIO DE HACIENDA.

Findings of Fact (Resultando) By written submission received by the Secretariat of the Sala on 22 de noviembre de 2018, the petitioner filed an amparo proceeding against the Ministerio de Hacienda and states that: on 21 de agosto de 2018, during the debate on the bill entitled “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas,” which is being processed under legislative file No. 20580, a substitute text was approved that incorporates tax amnesties (amnistías tributarias), pursuant to Transitory Provision VI and Transitory Provision XXIV. He adds that these amnesties benefit taxpayers of taxes administered by the Dirección General de Tributación, the Dirección General de Aduanas, the Instituto de Desarrollo Rural (Inder), including pending cases of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), and the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), as well as a specific amnesty for the institutions of the Sistema Bancario Nacional.

He states that, through official letter No. JMVFEJFA-147-2018 of 26 de setiembre de 2018, he requested information of interest to him from Ms. Rocío Aguilar Montoya, Ministra de Hacienda, asking to be provided with the list of taxpayers who would potentially benefit from the amnesties established in Transitory Provisions VI and XXVIII of the current text of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas bill, identifying whether or not those taxpayers are classified as large taxpayers (grandes contribuyentes). He adds that on 28 de octubre del 2018, the Viceministro de Ingresos, Nogui Acosta Jaen, through official letter No. DVMI-0288-2018, forwarded to him official letter No. DGH-548-2018 of 25 de octubre de 2018, by which the requested information was denied on the grounds that it is confidential pursuant to Article 117 of the Código Tributario. Nevertheless, he argues that the requested information is information that the law itself establishes as publicly accessible under Article 115 of the same code: “(…) However, information concerning the names of natural and legal persons who have tax debts with the Hacienda Pública and the amount of those debts shall be publicly accessible.

(…).” He considers that the conduct of the Viceministro de Ingresos prevents him from learning the identities of all persons who would potentially benefit from the tax amnesties that the Asamblea Legislativa intends to grant. He likewise believes that this restricts the exercise of his rights as a citizen and also the constitutional rights to which he is entitled as a legislator, including the right of amendment (derecho de enmienda), the right to quality legislation (derecho a una legislación de calidad), and the principle of legislative debate (principio de debate legislativo). He emphasizes that, in carrying out his duties as a Diputado de la República, he cannot cast a vote on tax amnesties without access to information and knowledge concerning the matter on which he is voting. He requests the intervention of the Sala.

María del Rocío Aguilar Montoya, in her capacity as Ministra de Hacienda, states under oath that a report was requested from the Directora General de Hacienda, who indicated the following in official letter No. DGH-590-2018:

“First: Through official letter JMVFE-JFA-147-2018, Mr. Jose María Villalta, in his capacity as Diputado de la República, requested that the Office of the Ministra de Hacienda provide him with information concerning: 1. A list of taxpayers who would potentially benefit from the amnesties established in Transitory Provisions XXIII and XXVIII of the current text of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas bill (EXP. 20.580), identifying whether or not those taxpayers are classified as large taxpayers.

2. The total amount that would potentially cease to be collected due to penalties and interest forgiven under the aforementioned amnesties, specifying the total amount and the amounts corresponding to interest and penalties forgiven for large taxpayers and other taxpayers not classified (sic) as large taxpayers.

3. The article published by La República and entitled ‘By Forgiving Debtors’ Interest, Hacienda Expects to Collect 1% of GDP’ states that the ‘Ministerio de Hacienda expects to collect approximately 1% of national production by forgiving interest and penalties owed by delinquent taxpayers.’ In view of this statement, I request that you provide me with the complete methodology supporting that estimate.” Second.- By email dated 26 de setiembre de 2018, Ms. María Gabriela Esquivel Víquez, Advisor to the Office of the Ministra, forwarded the inquiry so that a response could be prepared.

Third.- Through official letter DGH-548-2018, a response to the inquiries raised was forwarded to the Office of the Ministra, stating:

1. A list of taxpayers who would potentially benefit from the amnesties established in Transitory Provisions XX111 and XXVII of the current text of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas bill (File 20580), identifying whether or not those taxpayers are classified as Large Taxpayers.

Under the provisions established in Article 117 of the Código Tributario, information obtained by the Tax Administration (Administración Tributaria) from taxpayers is confidential; therefore, it is not possible to provide the requested information.

2. The total amount that would potentially cease to be collected due to penalties and interest forgiven under the aforementioned amnesties, specifying the total amount and the amounts corresponding to interest and penalties forgiven for large taxpayers and other taxpayers not classified as large taxpayers.

In this regard, the tax debt as of setiembre 2017 amounted to approximately 2% of GDP. Nevertheless, it must be noted that the tax amnesty is a voluntary process and that the Tax Administration does not know how many taxpayers will avail themselves of it; consequently, it is impossible to calculate how much would cease to be collected due to forgiven interest and penalties.

Additionally, it must be noted that one of the objectives pursued by the tax amnesty—far from being considered a loss of revenue—is to achieve a short-term revenue impact in order to reduce the fiscal deficit without increasing taxes.

An amnesty becomes an incentive for persons subject to tax obligations (obligados tributarios) to regularize and formalize their status, as has occurred in other countries, where it has been shown that when the tax base is expanded, as would occur under the VAT proposal, informal businesses regularize their status when given the opportunity to become current without more serious consequences for past noncompliance.

It should be added that the generally applicable provision excludes cases that may be referred for criminal prosecution or in which a judicial collection action has already been filed.

Furthermore, application of the Tax Amnesty offers the following advantages:

- It contributes to present and future compliance with tax obligations, both formal and substantive.

- It provides greater control over the tax bases for purposes of future audit strategies.

- It reduces audit costs for both the Tax Administration and the taxpayer.

- It is highly valuable because it yields more information about taxpayers, which may assist in investigations of future tax offenses.

- It regularizes assets that are beyond the Tax Administration’s reach and that, during recessionary cycles such as the present one, help reduce the fiscal deficit.

During periods of fiscal crisis such as the present one, the inflow of fresh resources to alleviate the liquidity shortage faced by the Gobierno de la República is appropriate. The Amnesty is an extraordinary measure, and the benefits obtained by inducing taxpayers to come forward and regularize their tax status are considered greater.

The article published by La República and entitled ‘By Forgiving Debtors’ Interest, Hacienda Expects to Collect 1% of GDP’ states that the ‘Ministerio de Hacienda expects to collect approximately 1% of national production by forgiving interest and penalties owed by delinquent taxpayers.’ In view of this statement, I request that you provide me with the complete methodology supporting the estimate.

The cited news report concerned statements made by Mr. Carlos Camacho and does not constitute information from the Ministerio de Hacienda. As stated in the preceding section, it is impossible to predict what percentage of taxpayers will take advantage of the opportunity to become current with the Tax Administration; therefore, there is no certainty regarding the percentage of the amount owed that will be recovered. This Ministerio has conducted several exercises to estimate the revenue from the Amnesty, a calculation that is complex because it is impossible to predict what percentage of taxpayers will take advantage of the opportunity to become current with the Tax Administration. The level of revenue will depend on the degree of participation in this program. For example, assuming a recovery rate of between 10% and 15%, the estimated revenue from administrative debts and debts under Judicial Collection for which no action has been filed would amount to approximately 0,5% of GDP; if the recovery rate is between 25% and 30%, revenue would reach approximately 0,7% of GDP.

Fourth.- By written submission dated 22 de noviembre de 2018, Mr. Jose María Villalta filed an amparo proceeding against the Ministra de Hacienda and the Viceministro de Ingresos, asserting that there had been a violation of the fundamental right of access to information, a violation of the right of amendment, the principle of legislative debate, and the right to quality legislation.” She further states that the petitioner’s reading of official letter number DVMI-0288-2018 is incomplete because, although it is true that, in response to inquiry 1 concerning the list of potential beneficiaries of the amnesties, he was informed through the aforementioned official letter number DGH-590-2018 that, pursuant to Article 117 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, it was not possible to provide that information, he was also advised that, because the tax amnesty is a voluntary process, the Tax Administration does not know how many or which taxpayers would avail themselves of it.

She argues that Article 115 of the Código Tributario does not apply to the petitioner’s request because that provision governs information concerning “delinquent taxpayers” (contribuyentes morosos), whereas the amnesty covers several circumstances under which taxpayers may avail themselves of it that do not necessarily entail delinquency, since the amnesty becomes an incentive for persons subject to tax obligations to regularize and formalize their tax status. She lists the circumstances under which taxpayers may avail themselves of the amnesty:

“1. When, in compliance with the applicable legislation, they have self-assessed their taxes by filing the corresponding returns but have not paid the corresponding tax installments.

2. When they voluntarily self-assess their taxes by filing returns that were not filed when due and that are submitted within the period established in this article.

3. As a result of amended returns (declaraciones rectificativas) that have been filed or are filed within the period established in this article, additional tax liabilities (cuotas tributarias) arise beyond those originally reported. Amended returns may be filed by the taxable person (sujeto pasivo), without requiring authorization from the corresponding Tax Administration (Administración Tributaria), even if an audit proceeding (proceso de fiscalización) is pending or the matter is at the administrative appeal stage. For such purposes, the audit proceedings shall relate to taxes accrued during periods prior to 1 de octubre del año 2017.

4. Has made the corresponding assessment (liquidación) before the respective Tax Administration in compliance with the applicable legislation, or those assessments that are final at the administrative level or become final within the period established in this article, as well as those arising from the taxable persons’ express withdrawal before the bodies charged with deciding them, at any of the legally established levels of administrative review, including the Tribunal Fiscal Administrativo.

5. Obligations arising from the taxable person’s acceptance of the regularization (regularización) proposed by the Tax Administrations indicated in the first paragraph.

6. Debts arising from administrative proceedings involving taxes administered by the Tax Administrations defined in the first paragraph that are under dispute before the administrative litigation jurisdiction (sede contencioso administrativa) and have not been paid by the taxable person, despite having become final at the administrative level. In this case, the taxpayer must accept the assessments.

7. Taxpayers who decide to register with the Tax Administration may declare and register unexplained increases in net worth (incrementos no justificados de patrimonio), for which they shall be subject to a single rate of 15%, the taxable base (base imponible) being the market value of the assets, and the Tax Administration may verify the value of the assets being regularized. Unexplained increases in net worth derived from unlawful activities may not be regularized; in all cases, such increases may be audited and reported to the corresponding authorities.

8. Debts that, although referred to the Department of Judicial Collections (Departamento de Cobro Judicial), are not the subject of a filed claim.” He states that only items 4 and 8 would involve delinquent taxpayers (contribuyentes morosos). Nevertheless, it is materially impossible for that Ministry to provide a list such as the one requested by the petitioner, because the Administration does not know how taxpayers would act. He argues that the respondent Ministry has acted in accordance with the law and that providing a list when there is no certainty as to who would avail themselves of the amnesty could clearly violate taxpayers’ constitutional principles. He states that the petitioner requested the amounts owed and that, under scenario No. 5, there could be active audit proceedings in which the taxpayer might not yet have received official notice of the assessed amount. He requests that the petition be denied.

Nogui Acosta Jaén, in his capacity as Vice Minister of Revenue, reports under oath on the same terms as the Minister of Finance. He requests that the petition be denied.

The applicable legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Esquivel Rodríguez drafts the opinion; and,

Considering:

I.Subject matter of the petition. The petitioner alleges a violation of his right of access to information, claiming that through official letter No. JMVFE-JFA.147-2018 he requested from the Minister of Finance the list of taxpayers who would potentially benefit from the amnesties established in the transitional provisions of bill No. 20.580, entitled “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas,” together with an indication of whether those taxpayers would be classified as large taxpayers. However, he objects that the Vice Minister of Finance denied him the information concerning the potential beneficiaries of the amnesties on the pretext that the information was confidential.

II. Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter

On an undetermined date, through official letter No. JMVFE-JFA-147-2018 of 26 de septiembre de 2018, the petitioner requested the following information of interest from the Minister of Finance:

“(…) With respect to the taxes administered by the Ministry you represent, and pursuant to Articles 27 and 30 of the Constitución Política, Article 32 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and Article 111 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, and in view of the evident public interest, I request that the following information be sent to my office:

A list of taxpayers who would potentially benefit from the amnesties established in Transitional Provisions XXIII and XXVII of the current text of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas bill (Exp. 20.580), identifying whether or not those taxpayers are classified as large taxpayers.

The total amount that potentially would not be collected as a result of the penalties and interest forgiven under the aforementioned amnesties, specifying the total amount and the amount corresponding to interest and penalties forgiven to large taxpayers and to other taxpayers not clarified (sic) as large taxpayers.

The article published by La República and entitled ‘By Forgiving Interest Owed by Debtors, the Treasury Expects to Collect 1% of GDP’ states that the ‘Ministry of Finance expects to collect approximately 1% of national output by forgiving interest and penalties owed by delinquent taxpayers.’ In view of this statement, I request that you provide me with the complete methodology supporting this estimate” (see evidence submitted by the petitioner).

On 25 de octubre de 2018, the Director General of the Treasury issued official letter No. DGH-548-2018 addressing the information requested by Deputy José María Villalta Flórez-Estrada. The letter stated as follows: “I refer to official letter JMVFE-JFA.147-2018, signed by Deputy José María Villalta Flórez- Estrada, through which he requests the following information:

1. A list of taxpayers who would potentially benefit from the amnesties established in Transitional Provisions XX111 and XXVII of the current text of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas bill (Expediente 20580), identifying whether or not those taxpayers are classified as Large Taxpayers.

Under the provisions established in Article 117 of the Código Tributario, the information obtained by the Tax Administration from taxpayers is confidential; therefore, the requested information cannot be provided.

2. The total amount that potentially would not be collected as a result of the penalties and interest forgiven under the aforementioned amnesties, specifying the total amount and the amount corresponding to interest and penalties forgiven to large taxpayers and to other taxpayers not classified as large taxpayers.

In this regard, the tax debt (deuda tributaria) as of setiembre 2017 amounts to approximately 2% of GDP. Nevertheless, it must be noted that the tax amnesty (amnistía tributaria) is a voluntary process and that the Tax Administration does not know how many taxpayers will avail themselves of it; therefore, the amount that would not be collected as a result of forgiven interest and penalties cannot be calculated.

Additionally, it is necessary to indicate that among the objectives pursued by the tax amnesty—far from its being considered a loss of revenue—is achieving a short-term revenue impact to reduce the fiscal deficit without increasing taxes.

An amnesty provides an incentive for persons subject to tax obligations (obligados tributarios) to regularize and formalize their status, as has occurred in other countries, where it has been shown that when the tax base is broadened, as occurs with the VAT proposal, informal businesses regularize their status when given the opportunity to become current without facing greater consequences for past noncompliance.

It should be added that this generally applicable rule excludes cases that are eligible for referral to criminal proceedings or that are already the subject of a filed judicial collection claim.

Furthermore, application of the Tax Amnesty offers the following advantages:

- It contributes to present and future compliance with tax obligations, both formal and substantive.

- It provides greater control over tax bases for purposes of future audit strategies.

- It reduces audit costs for both the Tax Administration and the taxpayer subject to administration (Administrado).

- It is highly valuable because it yields more taxpayer information, which may assist in investigations of future tax offenses.

- It regularizes assets beyond the reach of the Tax Administration, which, during recessionary cycles such as the current one, helps reduce the fiscal deficit.

During periods of fiscal crisis such as the present one, the inflow of fresh funds to alleviate the liquidity shortage faced by the Government of the Republic is appropriate. The Amnesty is a measure used on an extraordinary basis, and the benefits obtained by encouraging taxpayers to come forward and regularize their tax status are considered greater.

The article published by La República and entitled “By Forgiving Interest Owed by Debtors, the Treasury Expects to Collect 1% of GDP” states that the “Ministry of Finance expects to collect approximately 1% of national output by forgiving interest and penalties owed by delinquent taxpayers.” In view of this statement, I request that you provide me with the complete methodology supporting the estimate.

The cited news item reported statements made by Mr. Carlos Camacho and does not reflect information from the Ministerio de Hacienda. As indicated in the preceding item, it is impossible to predict what percentage of taxpayers will take advantage of the opportunity to become current with the Tax Administration, and therefore there is no certainty regarding what percentage of the amount owed will be recovered. This Ministry has conducted several exercises to estimate revenue from the Amnesty, a calculation that is complex because it is impossible to predict what percentage of taxpayers will take advantage of the opportunity to become current with the Tax Administration. The level of revenue will depend on the extent to which this program is utilized. For example, it is estimated that, assuming a recovery rate between 10% and 15%, estimated revenue from administrative debts and Judicial Collections without a filed claim would amount to approximately 0,5% of GDP; if the recovery rate is between 25% and 30%, revenue would reach approximately 0,7% of GDP.” On 28 de octubre de 2018, the Vice Minister of Revenue issued official letter No. DVMI-0288-2018 to Deputy Villalta Flórez- Estrada, stating as follows: “(…) In response to your official letter JMVFE-JFA-147-2018, in which you request information concerning the granting of tax amnesties, I hereby forward official letter DGH-548-2018 from the Dirección General de Hacienda of this Ministry” (see evidence submitted by the petitioner).

On 04 de diciembre de 2018, the Imprenta Nacional published Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No.9635 in the Diario Oficial La Gaceta (undisputed fact).

III.On the right to information (derecho a la información). The Chamber has addressed extensively the definition of the nature, scope, content, holders, and limits of the right of access to information held by public agencies. Particularly instructive on this subject and for the specific case is judgment number 2003-136 of this Chamber, which explains and establishes:

“I.- ADMINISTRATIVE TRANSPARENCY AND PUBLICITY (TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS). Within the framework of the Social and Democratic State Governed by the Rule of Law (Estado Social y Democrático de Derecho), each and every public entity and body comprising the respective administration must be subject to the implicit constitutional principles of transparency and publicity, which must govern all administrative action or functions. Collective organizations under Public Law (Derecho Público)—public entities—are called upon to be true glass houses, within which all persons subject to the administration may scrutinize and oversee their activities in broad daylight. Public administrations must create and foster permanent, fluid channels of communication or information exchange with persons subject to the administration and the mass media, in order to encourage greater direct and active participation in public administration and to give effect to the principles of results evaluation and accountability now incorporated into our constitutional text (Article 11 of the Political Constitution).

Under this understanding, administrative secrecy or confidentiality (secreto o reserva administrativa) is an exception justified only under qualified circumstances when constitutionally relevant values and interests are protected through it. Various mechanisms exist for achieving greater levels of administrative transparency in a given legal system, such as the statement of reasons for administrative acts (motivación de los actos administrativos), the means by which they are communicated—publication and service of notice (notificación)—the public-information procedure for drafting regulations and zoning plans (planes reguladores), participation in administrative proceedings (procedimiento administrativo), public procurement procedures (procedimientos de contratación administrativa), etc. Nevertheless, one of the most valuable tools for achieving that objective is the right of access to administrative information (derecho de acceso a la información administrativa).

II. THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION

Article 30 of the Political Constitution guarantees free access to “administrative departments for purposes of obtaining information on matters of public interest,” a fundamental right (derecho fundamental) that legal scholarship has termed the right of access to administrative archives and records. The more accurate designation, however, is the right of access to administrative information, because access to the physical or virtual media of public administrations is the instrument or mechanism for achieving the intended purpose, which is to enable persons subject to the administration to acquaint themselves with the information held by those administrations. It should be noted that administrative information of public interest sought by a person subject to the administration is not always contained in an administrative case file, archive, or record (expediente, archivo o registro administrativo).

The right of access to administrative information is a mechanism of oversight in the hands of persons subject to the administration, because it enables them to exercise optimal review of legality and of timeliness, advisability, or merit and, in general, of the effectiveness and efficiency of the administrative function performed by the various public entities. Efficient and effective public administrations are those subject to public oversight and scrutiny, but citizen oversight cannot exist without adequate information. A logical chain may thus be established among access to administrative information, knowledge and handling thereof, effective or timely citizen oversight, and efficient public administrations. The right of access to administrative information is deeply rooted in a series of principles and values inherent in the Social and Democratic State Governed by the Rule of Law, which it simultaneously gives effect to.

Thus, effective and direct citizen participation in the administration and management of public affairs is inconceivable without a substantial body of information concerning administrative powers and services. Likewise, the democratic principle is strengthened when the various social, economic, and political forces and groups participate actively and on an informed basis in the formation and implementation of the public will. Finally, the right of access to administrative information is an indispensable tool, among many others, for the full operation of the principles of administrative transparency and publicity. The content of the right of access to administrative information is truly broad and comprises a bundle of powers vested in the person exercising it, including the following: a) access to public departments, agencies, offices, and buildings; b) access to physical or automated archives, records, case files, and documents—databases and data files; c) the right of a person subject to the administration to know the stored personal or identifying data (datos personales o nominativos) that affect that person in any way; d) the right of that person to correct or delete such data if they are erroneous, inaccurate, or false; e) the right to know the contents of physical or virtual documents and case files; and f) the right to obtain certifications or copies thereof at that person’s own expense.

III. TYPOLOGY OF THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION

A clear distinction can be drawn between the right of access to administrative information (a) ad extra—outside—and (b) ad intra—within—an administrative proceeding. The former is granted to any person, or any person subject to the administration, interested in accessing specific administrative information—uti universi—whereas the latter is granted only to the interested parties in a concrete and specific administrative proceeding—uti singuli. This right is regulated in the Ley General de la Administración Pública, in Chapter Six, entitled “Access to the Case File and Its Contents,” Title Three of Book Two, Articles 272 through 274. Article 30 of the Political Constitution clearly refers to the ad extra right of access, since it is entirely independent of the existence of an administrative proceeding. This right has not been developed systematically and coherently through legislation, which constitutes a serious and significant gap in our legal system that has persisted for more than fifty years since the constitutional text entered into force.

Regulation of this right has been fragmented and sector-specific. By way of example, the Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 of October 24, 1990, regulates it with respect to documents of scientific and cultural value held by the public entities and bodies—obligated parties (sujetos pasivos)—comprising the Sistema Nacional de Archivos (the Legislative, Judicial, and Executive Branches and other public entities with legal personality, as well as documents deposited in private and personal archives subject to the provisions of that statute).

IV.HOLDERS AND OBLIGATED PARTIES OF THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION (SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA). The holder of the right enshrined in Article 30 of the Political Constitution is every person or every person subject to the administration; the purpose of the constituent authority was therefore to reduce administrative secrecy to a minimum and expand administrative transparency and publicity. Independently of the foregoing, the constitutional text also provides for privileged institutional access (acceso institucional privilegiado) to administrative information, such as that enjoyed by the investigative committees of the Asamblea Legislativa (Article 121, subsection 23, of the Political Constitution) for the exercise of their political oversight. It should be noted that privileged institutional access is regulated by subconstitutional law (ordenamiento infraconstitucional) for other circumstances, such as access by the Contraloría General de la República (Article 13 of Ley Orgánica No. 7428 of August 26, 1994; Article 20, paragraph 2, of Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 of June 17, 1983, as amended), the Defensoría de los Habitantes (Article 12, paragraph 2, of Ley No. 7319 of November 17, 1992, as amended), the commissions for Promover la Competencia and Nacional del Consumidor (Article 64 of Ley No. 7274 of December 20, 1994), the tax administration (Articles 105, 106, and 107 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc. As regards the obligated parties under the right of access to administrative information, it must be borne in mind that Article 30 of the Political Constitution guarantees free access to “administrative departments.” Accordingly, the obligated parties include all public entities and their bodies, whether belonging to the Central Administration—the State or principal public entity—or to the institutionally or functionally Decentralized Administration—most autonomous institutions—the territorial Decentralized Administration—municipalities—or the corporative Decentralized Administration—professional associations and productive or industrial corporations such as the Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, the Instituto del Café, the Junta del Tabaco, the Corporación Arrocera, the Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc. The right of access must also extend, on the obligated side, to public enterprises organized under private-law collective forms through which a public administration carries out business, industrial, or commercial activities and intervenes in the economy and the market, such as the Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), the Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., particularly when they possess information of public interest.

Lastly, private persons who permanently or temporarily exercise public authority or powers (potestad o competencia pública) by virtue of statutory or contractual authorization (munera pubblica), such as holders of concessions for public services or public works, interested managers (gestores interesados), notaries, certified public accountants, engineers, architects, surveyors, etc., may eventually become obligated parties when they handle or possess information—documents—of clear public interest.

V. SUBJECT MATTER OF THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION

Article 30 of the constitutional text refers to free access to “administrative departments”; however, unrestricted access to the physical facilities of administrative agencies or offices would be useless and insufficient to achieve the objective of having persons subject to the administration who are informed and knowledgeable about administrative management. Consequently, a purposive or axiological interpretation (hermenéutica finalista o axiológica) of the constitutional provision must lead to the conclusion that persons subject to the administration, or persons generally, may access any information held by the respective public entities and bodies, regardless of its medium, whether documentary—case files, records, archives, data files—electronic or digital—databases, electronic case files, automated data files, floppy disks, compact discs—audiovisual, audio-recorded, etc.…”

VI. INTRINSIC AND EXTRINSIC LIMITS OF THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION

With regard to the intrinsic limits on the essential content of the right of access to administrative information (derecho de acceso a la información administrativa), we have the following: 1) The purpose of the right is “information on matters of public interest,” such that when the administrative information sought does not concern a matter of that nature, the right is curtailed and access may not be granted. 2) The second limit is established in the second paragraph of Article 30 of the Constitution, which provides: “State secrets are excepted.” State secrecy (secreto de Estado), as a limit on the right of access to administrative information, is subject to statutory reservation (reserva de ley) (Article 19, first paragraph, of the Ley General de la Administración Pública); nevertheless, more than fifty years have elapsed since the Constitution entered into force, and the legislative omission of enacting a law on State secrets and classified matters still persists.

This legislative gap (laguna legislativa) has obviously caused serious uncertainty and fostered the Executive Branch’s custom contrary to law (costumbre contra legem) of classifying, by executive decree and on a specific and circumstantial basis, certain matters as restricted or classified because, in its view, they constitute State secrets. As regards the sphere, extent, and scope of State secrecy, legal doctrine unanimously accepts that it encompasses matters such as national security (internal or external), national defense against attacks that threaten the State’s sovereignty and independence, and the foreign relations established between it and the other subjects of Public International Law (see Article 284 of the Código Penal, defining the offense of “disclosure of secrets”). It is useful to distinguish between secrecy for objective and substantive reasons (ratione materia), referring to the three matters indicated above (national security, national defense, and foreign relations), and secrecy imposed upon public officials or public servants (ratione personae), who, by reason of the performance of their duties, become acquainted with certain information in respect of which they must observe a duty of confidentiality and secrecy (deber de sigilo y reserva) (see Article 337 of the Código Penal, defining and punishing the offense of “disclosure of secrets”).

State secrecy is regulated within the body of legality (bloque de legalidad) in a fragmented, scattered, and imprecise manner (e.g., Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, which classifies reports and documents of the Dirección de Seguridad del Estado as confidential and, potentially, as subject to declaration as State secrets by the Presidente de la República—Article 16—; the Ley General de Aviación Civil, with respect to certain decisions of the Consejo Técnico de Aviación Civil—Article 303—; etc.). Insofar as State secrecy constitutes an exception to the constitutional principles or values of transparency and public disclosure by public authorities and of their administration, it must at all times be interpreted and applied restrictively. With regard to the extrinsic limitations or limits on the right of access to administrative information, we have the following:

• 1)Article 28 of the Constitución Política establishes morality and public order as extrinsic limits on any right.
• 2)Article 24 of the Constitución Política guarantees every person a sphere of privacy that is inviolable by all other legal subjects, such that intimate, sensitive, or personally identifiable data (datos íntimos, sensibles o nominativos) collected, processed, and stored by a public entity or body, because they are contained in its physical or automated archives, records, and case files, may not be accessed by any person, since doing so would entail external and unconstitutional intrusion or interference. Obviously, the foregoing applies with even greater force when the individual concerned has provided confidential information to a public administration, because it was required for the purpose of obtaining a particular outcome or benefit. In fact, this limitation is closely linked to the first intrinsic limit indicated above, since, in such a case, the information sought will most likely concern matters of private rather than public interest. Closely linked to this limitation are bank secrecy (secreto bancario), understood as the duty imposed upon every financial-intermediation entity not to disclose the information and data it holds concerning its clients as a result of any banking transaction or banking contract entered into with them, particularly with respect to checking accounts, since Section 615 of the Código de Comercio expressly enshrines it for that situation; and the industrial, commercial, or economic secrecy (secreto industrial, comercial o económico) of companies concerning certain ideas, products, or industrial processes and their financial, credit, and tax statements. There will be situations in which information concerning a private individual held by a public entity or body may, particularly when combined with that of other private individuals, have a clear public dimension and purpose; these circumstances must be identified progressively and on a case-by-case basis by this Tribunal Constitucional.
• 3)The investigation of criminal offenses, when it involves criminal investigations conducted by administrative or judicial police forces, for the purpose of ensuring the soundness and success of the investigation and, above all, respecting the presumption of innocence (presunción de inocencia), honor, and privacy of the persons involved.” This ruling by the Chamber has likewise been developed in the subsequent case law of this body, clarifying how this right relates to the principles of reasonableness, proportionality, and timeliness, and how it is affected by the development of new technologies. Thus, in judgment number 2014-4037, reiterated, among others, in judgment number 2015-15074, the Chamber stated:

“Access to public information held by the Administration has been recognized as a constitutional right in repeated decisions of this Tribunal. Its constitutional foundation lies in Article 30 of the Constitution, in addition to having also been recognized in treaty law (derecho convencional). Accordingly, foundational instruments of International Law have recognized it as a component of the right to information, which is in turn associated with freedom of expression. Thus, Article 19 of the Declaración Universal de Derechos Humanos states that: “Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom from interference because of one’s opinions and the freedom to seek and receive information and opinions (…)”. Similarly, Article 19, subsection 2), of the Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos provides: “2. Everyone has the right to freedom of expression; this right includes the freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds (…)” (Emphasis added. See also Article IV of the Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre). (…)

The right to access public information is sometimes qualified by the subject matter involved: for example, there are areas excluded from the right (such as State secrets) and, conversely, fields in which access must explicitly be promoted (for example, in environmental matters pursuant to Principle 10 of the Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).

At present, the right of access to information has also been shaped by the development of new technologies and communications media. This evolution has not gone unnoticed in certain national legislation, such as the British Freedom of Information Act or Spain’s Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. The international community in general has also taken note of it. Thus, the Organización de Estados Americanos (OEA) has repeatedly encouraged its Member States to “…adopt, through their respective national legislation and other appropriate means, the necessary measures to facilitate the electronic availability of public information.” (See resolutions AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04), and AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), entitled Access to Public Information: Strengthening Democracy).

Indeed, the OEA has gone so far as to include in its Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa the Administration’s duty to publish annually, and electronically or digitally whenever possible, a report on the performance of its functions (Article 11), and the possibility of providing the individual concerned with the requested information electronically (Article 15), among other provisions.

Without prejudice to the limits affecting the right of access to public information, which this Chamber has examined on various occasions, and emphasizing the progressive nature of its development, the Chamber recognizes that, in the information society, this right entails an expansion of State obligations, which now extend beyond merely responding to a request for information.

As may be inferred from the cited Ley Modelo and the OEA resolutions, the Administration is now required to inform individuals about its actions and progressively to make the information in its possession accessible through the technological means available to it.

In the ideal development of this right toward which the State must strive, information made available to individuals on its own initiative through digital channels must be complete, current, organized, and accessible, insofar as possible, through commonly used programs or interfaces, without the imposition of unjustified barriers. Users have the right to know how administrative information was collected and the source from which it originated. Compliance with these guidelines strengthens the instrumental nature of the right of access to public information and, consequently, the exercise of other fundamental rights, such as freedom of the press.

Accordingly, the State must endeavor to make information available to the public in the most current and complete form possible, while observing limits such as the required protection of private data collected by the Administration, pursuant to Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Likewise, when information has been digitized, the formats in which it is provided should facilitate the use of widely used software packages, including free software, since reducing software costs greatly facilitates access to public information. Such measures depend, of course, on financial and technological constraints, since not every Public Administration is capable of providing information in the most optimal manner; moreover, reasons of cybersecurity and well-founded technological and budgetary considerations may determine the type of software to be used. Thus, the digitization of public information requires progressive adaptation consistent with the budgetary, technological, and human-resource capabilities of each Administration, lest the digitization of all public information or its delivery in a particular format lead to the neglect of other essential aspects of the public service provided to the general population.

Consequently, criteria of reasonableness and proportionality must be applied in this area, without prejudice to emphasizing at this stage the ideal toward which the State must progressively advance in order to fully satisfy the fundamental right of access to public information.

Respect for these parameters enables the information to be used effectively by the regulated person (administrado) and thereby promotes both informed public participation in government and transparency and oversight of the authorities’ actions. Moreover, the Administration’s proactive conduct in providing information benefits the Administration itself, since, insofar as the information is made generally and readily available, it will become unnecessary to submit and respond to individual requests.”

IV.On tax secrecy (secreto tributario) and its relationship to public information. Under the Costa Rican legal system, the purported tax secrecy derives from the implementation of Article 24 of the Political Constitution through Articles 115 and 117 of the Tax Rules and Procedures Code, which, insofar as relevant, provide as follows:

“Article 115.- Use of information Information obtained or collected may be used only for tax purposes by the Tax Administration itself, which is prohibited from transferring or forwarding it to other public or private offices, departments, or institutions, except for the transfer of information to the Caja Costarricense de Seguro Social, pursuant to Article 20 of Law No. 17 of 22 October 1943, as amended.

General information and evidence obtained or collected as a result of unlawful acts committed by the Tax Administration shall have no legal effect against the audited taxpayer (sujeto fiscalizado).

However, information concerning the names of natural and legal persons who owe tax debts to the Public Treasury, and the amounts of those debts, shall be publicly accessible. The Tax Administration is authorized to publish lists of persons indebted to the Public Treasury and the amounts owed, as well as the names of natural or legal persons who have not filed their returns or who engage in economic activities without having registered as taxpayers.

Without prejudice to the duty of confidentiality (deber de sigilo) established in the first paragraph of this Article and in Article 117 of this Code, when the Tax Administration, in exercising the legal powers conferred upon it to administer the tax system, becomes aware of transactions intended to launder money, it is authorized to report them to the Ministerio Público for the appropriate purposes. (…)

Article 117.- Confidential nature of information.

Information obtained by the Tax Administration from taxpayers, liable parties (responsables), and third parties, by any means whatsoever, is confidential; its officials and employees may not disclose in any manner the amount or source of income, or any other information contained in tax returns, nor may they allow those returns or their copies, books, or documents containing excerpts from or references to them to be viewed by anyone other than the persons within the Administration responsible for ensuring compliance with the legal provisions governing the taxes under its authority.

Notwithstanding the preceding paragraph, the taxpayer, the taxpayer’s legal representative, or any other person duly authorized by the taxpayer may examine the data and attachments included in the taxpayer’s respective sworn tax returns, as well as any case file concerning adjustments or claims made in connection with those returns.

The prohibition established in this Article does not preclude the inspection of returns by the Ordinary Courts. Nor does the confidentiality of returns preclude the publication of statistical data, real-property valuation records, or tax case law pursuant to Article 101 (*) of this Code, or the provision of reports to representatives of the Branches of Government, provided that this is done in such a manner that individuals cannot be identified.

The prohibitions and limitations established in this Article also apply to the members and employees of the Tribunal Fiscal Administrativo, as well as to employees of banks within the Sistema Bancario Nacional, nonbanking financial investment and special credit companies, and all other entities regulated by the Auditoría General de Entidades Financieras.” –emphasis added– Thus, the circumstances contemplated by the legislature for so-called tax secrecy are quite clear: it is confined to the type of information that tax administrations obtain from taxpayers—for example, through tax returns—and does not extend to information prepared by the Administration itself concerning taxpayers’ tax obligations. It is therefore valid to conclude that this latter type of information may indeed be deemed public and, accordingly, must be provided whenever requested by an interested person. The case law of this Chamber has so recognized; when ruling on the application of the aforementioned Article 117 of the relevant Code, it stated in Judgment 2001-12894:

“In the case before us, the Chamber finds that the information requested from the Tax Administration by the appellant is public, because it concerns a study conducted by the Administration itself that served as the basis for the issuance of an executive decree—that is, a generally applicable provision affecting the activities of the sector represented by the petitioner company. The respondent entity has therefore misinterpreted the confidentiality of the information referred to in the cited Article, because that Article concerns data contained in tax returns. Consequently, the Chamber finds that Articles 27 and 30 of the Political Constitution have been violated to the detriment of the petitioner, since none of the limitations identified in the second recital (considerando) of this judgment as grounds for withholding the requested information are present.”

V. ON THE PURPOSE OF TAX COLLECTION

Regarding this issue, the Constitutional Chamber stated the following in Judgment No. 309-2009 at 15:17 on 14 January 2009, as reiterated, among others, in Judgment No. 4940-2012 at 15:37 on 18 April 2012: “Generally, and with reference to taxation, the Court has stated that the State’s immediate purpose in imposing taxes is to obtain resources to meet the expenditures required for the provision of public services; neither the State nor the market can, acting alone, meet the social needs of the population. For this reason, members of society must contribute financially toward fulfilling social purposes that are in everyone’s interest, and those resources must therefore reach the treasury in a timely manner. Payment is thus the natural means of extinguishing a tax obligation (obligación fiscal); by paying the amount of the tax debt in full, in accordance with the assessment prescribed by law and at the time provided therein, the taxpayer is released from the consequences entailed by that tax obligation.” Compliance with tax obligations is essential to achieving the purposes of the Social State governed by the rule of law (Estado Social de Derecho).

This encompasses not only compliance with obligations consisting of monetary payments, but also those concerning the provision of information without which the Tax Administration could not fulfill its oversight responsibilities or ensure that liable taxpayers (sujetos pasivos) comply with the principal obligation. In this regard, the cited judgments state:

“(…) the constitutional obligation to contribute to public expenditures entails not only the actual payment of taxes, but also the duty to provide the Administration with information pertaining to one’s tax situation, so that it has sufficient evidence to verify proper compliance with tax obligations. Cases may arise, however, in which the Tax Administration considers the information provided by the taxpayer regarding the taxpayer’s tax situation to be inaccurate or incomplete. In such cases, it may apply certain objective criteria that reasonably allow it to presume the substantive truth (verdad real) concerning the amount of the debt or, alternatively, its nonexistence. On this issue, the Chamber has stated:

“(…) there is a clear public interest in taxpayers fulfilling their tax obligations accurately and in accordance with the law; thus, the fair payment of taxes is a principle with which both inhabitants and the State must comply. The foregoing reasons justify taxpayers’ duty to provide the information necessary to establish the tax-related legal situations affecting them. Furthermore, the constitutional order establishes and safeguards the essential principles and fundamental guarantees of taxpayers. This also creates a balance within public order, in which fair payment, good faith, legality, objectivity, technical rigor, and reasonableness, among others, are parameters that not only protect individuals but also ensure the continued existence of the tax system as a source of resources for advancing the interests of society and democracy. The Administration must have effective means of oversight; otherwise, evasion and nonpayment would become the rule, potentially harming society as a whole.” (Judgment of the Constitutional Chamber No. 4940-2012 at 15:37 on 18 April 2012). (emphasis not in the original).

VI.Precedents. On various occasions, this Constitutional Chamber has heard matters involving the relationship between access to information and tax secrecy. For example, in Judgment No. 2005-14519 at 12:04 hrs. on 21 October 2005, this Chamber held that denying information concerning uncollectible accounts was contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución). On that occasion, the Court ruled

“V.- Based on the foregoing, this Chamber finds that, in the specific case, there was indeed a clear violation of Article 30 of the Political Constitution (Constitución Política), since the information requested by the petitioner is clearly in the public interest. Indeed, this Chamber finds no justification for the Tax Administration’s refusal to provide information regarding accounts declared uncollectible, because only in this manner can private individuals adequately scrutinize public finances and determine whether the Tax Administration adopted the measures necessary to address delinquency problems. Although the respondent authority relies on Article 117 of the Tax Rules and Procedures Code (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), this Chamber considers that it is misinterpreting the confidentiality established by that provision. While it is clear that returns filed by private individuals cannot be disclosed because of the type of information they contain, the same is not true once a debt has been declared uncollectible, since there is a clear public interest in determining how the Administration conducted itself in such a case.

It is clear that failure to comply with tax obligations is detrimental to the Public Treasury (Hacienda Pública); therefore, knowledge of such unpaid debts is in everyone’s interest, since only in this manner can it be determined whether the Administration acted with sufficient diligence in recovering public assets. Accordingly, this Chamber finds that the information sought by the petitioner concerning the names of the persons and companies whose debts were declared uncollectible, the date on which the delinquency began, the date on which the debt was declared uncollectible, the amount of money declared uncollectible, the reason for that declaration, the type of tax, and the other information requested on primero de junio de dos mil cinco is clearly in the public interest; consequently, the respondent authority’s refusal to provide it is unacceptable. In view of the duty of transparency that must characterize public service, as provided in Article 11 of the Constitution, the Administration may not deny access to information that is in the public interest when such data may reveal the improper management of funds belonging to all Costa Ricans, as in this case.

Consequently, the petition must be granted, with the consequences to be stated in the operative part (parte dispositiva) of this judgment.” Likewise, in judgment No. 2006-17511 at 09:38 hrs. on 01 de diciembre de 2006, this Court ordered the Caja Costarricense de Seguro Social to keep the information concerning employers delinquent in their obligations to that institution up to date. Insofar as relevant, the Court held:

“In this case, the petitioner claims that the information published by the Caja Costarricense de Seguro Social on its website concerning delinquent employers is not up to date, an issue that the respondent authorities failed to address in the report submitted to this Court; accordingly, pursuant to Article 45 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the petitioner’s allegation must be deemed true. Therefore, taking into account the importance of making public information accessible to those subject to the Administration, it follows that such information must be accurate, that is, up to date. If the Administration made the information publicly accessible via the Internet, it must therefore ensure that it is accurate and, in the case of delinquent employers, has a duty to keep it up to date. That duty, coupled with the fact that the Administration’s failure to update the information was deemed established because it did not address that fact in its report, warrants granting the petition for violation of Article 30 of the Political Constitution, as is hereby ordered.” Along the same lines, in judgment No. 2016-12520 at 09:05 hrs. on 02 de septiembre de 2016, this Court held that:

“… information concerning the identity of natural and legal persons who remain delinquent in their obligations to the Tax Administration is not confidential. This is because, according to the Constitutional Court’s position, these data are undeniably in the public interest, given the impact that tax evasion and delinquency in the payment of taxes may have on public finances. This is so because every person has the right to know how the institutions responsible for this task carry it out, as well as which natural or legal persons are not current on their obligations, since, in a true democracy, transparency and accountability to the public must be the rule, not the exception.” In judgment No. 2016-4676 at 10:30 hrs. on 08 de abril de 2016, the Court heard an amparo petition (recurso de amparo) filed against the Municipalidad de San Pablo de Heredia, in which the petitioner requested certification of the Municipal Mayor’s payment of municipal taxes and services. The respondent municipal corporation denied him the information, alleging that it was confidential. In that regard, this Constitutional Court held:

“On this matter, having already stated what was set forth in the preceding recital (considerando), the Chamber notes that the information requested by the petitioner is far from confidential; on the contrary, it is significantly public in nature. It should be noted that what the protected party requested was not a tax return or information provided by a taxpayer that, under the parameters established by case law or the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, must remain beyond public scrutiny. Instead, it is information that must be contained in municipal records concerning the categories, items, and amounts paid by a taxpayer to the municipal treasury at a given time, which, as stated, is indeed public information, particularly when the taxpayer is the head of an institution, who is required at all times to observe the principles of transparency and probity in the exercise of public office and to demonstrate through his or her actions not only full compliance with civic duties, but also respect for the fundamental rights of others.

In this regard, the conduct of the respondent municipal authorities, in addition to specifically violating the right of access to public information, perpetuates or maintains a barrier to, or a general violation of, that same right, as stated in judgment 2015-18815. This is particularly relevant in a general context that increasingly seeks to provide greater protection for access to public information and in which there are already significant international pronouncements safeguarding access to information as a particularly useful tool for ensuring transparency in administrative activity—see, among others, the Inter-American Democratic Charter, approved by the General Assembly of the Organization of American States on 11 de setiembre de 2001, and Articles 10 and 13 of the United Nations Convention against Corruption, adopted by United Nations General Assembly Resolution number 58/4, of 31 de octubre de 2003—and recognizing an inseparable connection between access to information and freedom of expression—see, in this regard, the Inter-American Court of Human Rights, Claude Reyes et al. v. Chile, judgment of 19 de setiembre de 2006, Series C, No. 151, paras. 76 and 77; and the Principles on the Right of Access to Information, adopted by Resolution number CJI/RES.147 of the Inter-American Juridical Committee of the Organization of American States, of 7 de agosto de 2008—on the understanding that information is vital and indispensable to the timely expression of ideas, thoughts, commentary, and research.” In decision No. 2016-17074 at 09:05 hrs. on 18 de noviembre de 2016, the Sala Constitucional heard an amparo petition filed against the Municipalidad de Grecia, in which the petitioning party requested a complete list of delinquent debtors in that canton (including their identification numbers), the periods and amounts owed, interest and fines, as well as the real-property folio (folio real) in which the property giving rise to the debt is registered and the assessed tax value serving as the basis for calculating that tax.

The respondent Municipality denied the citizen the information because it considered the information confidential and asserted that authorization from each delinquent debtor was required. In this regard, the Chamber found a violation of the petitioner’s right of access to information, in the following terms:

“As this Court has recognized, information concerning the identity of natural and legal persons who remain delinquent in their obligations to the Tax Administration is not confidential, given that it is undeniably in the public interest because of the impact that tax evasion and delinquency in the payment of taxes may have on public finances, and because every person has the right to know how the institutions responsible for this task carry it out, as well as which natural or legal persons are not current on their obligations. This is because, in a true democracy, transparency and accountability to the public must be the rule, not the exception, by virtue of the ‘(…) right of every person to know how the institutions responsible for this task carry it out’ (…) (among others, judgment No. 2011015538 at 10:51 hrs. on 11 de noviembre de 2011). In addition, as the Chamber stated in judgment 2010-10982, ‘(…) data such as the identity of delinquent persons are neither confidential nor harmful to their privacy (…)’.

Under this interpretation, the amparo petition must be granted, as is hereby ordered.” Equally important, in an amparo petition processed under case file No. 18-16441-0007-CO, a group of citizens requested that the Ministerio de Hacienda provide them with the name and legal-entity identification number of each taxpayer company that had reported losses or zero profits during the preceding ten years. In that regard, the petitioners sought amparo relief because the Ministerio de Hacienda denied them that information. In light of the circumstances of the case, the Chamber found a violation of the petitioner’s right of access to information and held:

“ON THE MERITS. From the review of the record (autos), it has been duly and reliably established that the protected parties (amparados) were denied the information requested on 04 de octubre de 2018, when they asked “that we be provided with the name and legal entity identification number of each of those large-taxpayer companies that, during the last 10 years, reported losses or zero profits, broken down by the respective fiscal year.” Now, although the appellants (recurrentes) specifically requested that they be provided solely with “(...) the name and legal entity identification number of each of those large-taxpayer companies that, during the last 10 years, reported losses or zero profits, broken down by the respective fiscal year (…)” and did not request “(…) a copy of those companies’ tax returns, their accounting books, their receipts for payments, expenses and deductions, or any information covered by tax secrecy (secreto tributario) (…)”, by official letter N° DGCN-474-2018 of 16 de octubre de 2018, the respondent authority informed them that “ (...) pursuant to the provisions of sections 115 and 117 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios and section 45 of the Reglamento de Procedimiento Tributario, and in observance of the principle of legality enshrined in Article 11 of both the Ley General de la Administración Pública and the Constitución Política, this Directorate is barred from providing the requested information because it is confidential in nature, since our officials are prohibited from disclosing in any manner the amount or source of income, as well as any other information appearing in taxpayers’ returns; consequently, disclosing the names of companies that have reported zero profit or a loss for purposes of profits tax would breach professional secrecy and violate the confidentiality afforded to the sworn returns filed by liable parties, given that the information sought is based on those returns.

(...)”. With regard to the right of access to the requested information, what matters is that the information be of public interest and neither constitute a State secret nor be subject to a declaration of confidentiality, none of which applies in the present case, because the request concerns large-taxpayer companies that reported losses or zero profits in relation to taxes paid in previous years, which is clearly a matter of public interest; hence, the respondent authority is required to provide it when—as in this case—it has been requested by an interested party. In this regard, through Judgment N° 2016017074 at 09:05 hours on 18 de noviembre de 2016, this Chamber ruled as follows:

“IV.- Tax secrecy and its relationship to public information. Within the Costa Rican legal system, purported tax secrecy arises from the implementation of Article 24 of the Constitución Política through Articles 115 and 117 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, whose relevant portions provide that:

“Article 115.- Use of information Information obtained or collected may be used only for tax purposes by the Tax Administration itself, which is prohibited from transferring or forwarding it to other public or private offices, divisions, or institutions, except for the transfer of information to the Caja Costarricense de Seguro Social, in accordance with Article 20 of Law N.º 17, of 22 de octubre de 1943, and its amendments.

Information and general evidence obtained or collected as a result of unlawful acts carried out by the Tax Administration shall have no legal effect against the audited taxpayer (sujeto fiscalizado).

However, information concerning the names of natural and legal persons who owe tax debts to the Public Treasury, and the amounts of those debts, shall be publicly accessible. The Tax Administration is authorized to publish lists of persons indebted to the Public Treasury and the amounts owed, as well as the names of natural or legal persons who have not filed their returns or who conduct economic activities without having registered as taxpayers.

Without prejudice to the duty of secrecy established in the first paragraph of this Article and in Article 117 of this Code, when the Tax Administration, in exercising the legal powers conferred upon it for the administration of the tax system, becomes aware of transactions intended to launder capital, it is authorized to report them to the Ministerio Público for the appropriate purposes. (…)

Article 117.- Confidential nature of information.

Information obtained by the Tax Administration from taxpayers, liable parties, and third parties, through any means, is confidential; its officials and employees may not disclose in any manner the amount or source of income, or any other information appearing in the returns, nor may they allow the returns or their copies, books, or documents containing excerpts from or references to them to be viewed by persons other than those responsible within the Administration for ensuring compliance with the legal provisions governing the taxes under its jurisdiction.

Notwithstanding the preceding paragraph, a taxpayer, the taxpayer’s legal representative, or any other person duly authorized by the taxpayer may examine the information and attachments included in the taxpayer’s respective sworn returns, as well as any case file (expediente) containing adjustments or claims made in connection with those returns.

The prohibition set forth in this Article does not prevent the ordinary courts from inspecting the returns. Nor does the confidentiality of the returns prevent the publication of statistical data, real-property valuation records, or tax case law pursuant to Article 101 (*) of this Code, or the provision of reports to representatives of the branches of government, provided that this is done in a manner that does not permit individuals to be identified.

The prohibitions and limitations established in this Article also apply to the members and employees of the Tribunal Fiscal Administrativo, as well as to the personnel of banks within the Sistema Bancario Nacional, nonbank financial investment and special credit companies, and all other entities regulated by the Auditoría General de Entidades Financieras.” –emphasis added– Thus, the circumstances contemplated by the legislature for so-called tax secrecy are quite clear: they are limited to the type of information that tax administrations obtain from taxpayers—for example, through their returns—and do not encompass information prepared by the Administration itself concerning taxpayers’ tax obligations. It is therefore valid to conclude that the latter type of information may indeed be deemed public and must consequently be provided when requested by an interested person. This has been recognized by the case law of this Chamber, which, when ruling on the application of the aforementioned Article 117 of the applicable Code, stated in Judgment 2001-12894 that:

“In the case before us, the Chamber considers that the information requested from the Tax Administration by the appellant is public in nature, because it concerns a study conducted by the Administration itself that served as the basis for the issuance of an executive decree; that is, a generally applicable provision affecting the activities of the sector represented by the protected company. The respondent entity has therefore misinterpreted the confidentiality of the information referred to in the cited Article, since that Article concerns information appearing in tax returns. Consequently, the provisions of both Article 27 and Article 30 of the Constitución Política are deemed to have been violated to the detriment of the claimant, because none of the limitations identified in the second recital (considerando) of this Judgment applies so as to justify withholding the requested information.” –emphasis not in the original– (see, similarly, Judgment N° 2017002927 at 09:30 hours on 24 de febrero de 2017)”.

VII.Analysis of the case. After analyzing the evidence submitted, this Court finds that the appellant’s fundamental rights were violated, for the reasons set forth below. First, it is essential to define the subject matter of the action in accordance with the filing initiating the proceeding, because through this amparo proceeding (proceso de amparo) the claimant seeks an order requiring the Ministerio de Hacienda to “provide the list of taxpayers who would potentially benefit from the tax amnesties established in Transitory Provisions VI and XXIV contained in Bill 20. 580, ‘Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas,’ identifying whether or not those taxpayers are classified as large taxpayers.” Now, according to the established facts, it is verified that, through official letter No. JMVFE-JFA-147-2018 of 26 de septiembre de 2018, the appellant requested “The list of taxpayers who would potentially benefit from the tax amnesties established in Transitory Provisions XXIII and XXVII of the current text of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas bill (Exp. 20.580), identifying whether or not those taxpayers are classified as large taxpayers.” Before continuing with the analysis of this amparo action (recurso de amparo), it is essential to identify the amnesties established by the current Law No. 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, whose transitory provisions state:

“TRANSITORY PROVISION VI. Persons liable for taxes administered by the Dirección General de Tributación, the Dirección General de Aduanas, the Instituto de Desarrollo Rural (Inder), including pending cases of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), and the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) may, from the publication of this Law and for a period of up to three months, pay debts corresponding to tax obligations accrued during periods before 1 de octubre de 2017, with a full exemption from interest.

Likewise, they may qualify for a reduction of up to eighty percent (80%) in the penalties associated with their tax obligations if they pay the amount owed during the first month. The reduction in the penalty payment shall be seventy percent (70%) if payment is made during the second month and sixty percent (60%) if payment is made during the third month, or forty percent (40%) if, upon opting into the amnesty during the aforementioned three-month period, a payment installment arrangement (fraccionamiento de pago) is formalized, the term for paying the amounts under which may not exceed six months and which must be backed by a bank guarantee or surety.

The amnesty established in this Article shall apply provided that:

• a)In compliance with the applicable legislation, the tax obligations were self-assessed through the respective returns, but the corresponding tax payments were not remitted.
• b)The tax obligations are voluntarily self-assessed through the filing, within the period established in this Article, of returns that were not filed when due.
• c)As a result of amended returns (declaraciones rectificativas) that have been filed or are filed within the period established in this Article, additional tax liabilities (cuotas tributarias) arise beyond those originally reported. Amended returns may be filed by the taxable person (sujeto pasivo), without requiring authorization from the corresponding Tax Administration (Administración Tributaria), even if an audit proceeding (proceso de fiscalización) is pending or the matter is at the administrative appeal stage.

For these purposes, audit proceedings shall relate to taxes accrued during periods prior to 1 de octubre del año 2017.

• d)Has assessed, as applicable, before the respective Tax Administration, in compliance with the applicable legislation, or those assessments that are final at the administrative level, or become final within the period established in this Article, as well as those arising from the express withdrawal by taxable persons before the bodies responsible for deciding them, at any of the legally established levels of administrative review, including the Tribunal Fiscal Administrativo.
• e)Obligations arising from the taxable person’s acceptance of the regularization (regularización) proposed by the tax administrations identified in the first paragraph.
• f)Debts arising from administrative proceedings involving taxes administered by the tax administrations defined in the first paragraph, which are under dispute before the contentious-administrative courts (sede contencioso administrativa) and have not been paid by the taxable person despite having become final at the administrative level. In this case, the taxpayer must accept the assessments.
• g)Taxpayers who decide to register with the Tax Administration may declare and register unjustified increases in net worth (incrementos no justificados de patrimonio), in which case they shall be subject to a single rate of quince por ciento (15%), with the taxable base (base imponible) being the market value of the assets; the Tax Administration may verify the value of the assets being regularized.

Unjustified increases in net worth originating from unlawful activities may not be regularized; in all cases, such increases may be audited and reported to the appropriate authorities.

• h)Those that, although referred to the Departamento de Cobro Judicial, are not yet the subject of a filed lawsuit.

Once the taxable person avails itself of the amnesty and pays the amount owed for the tax in question, any obligation relating to that tax, including interest, penalties, and fines, shall be deemed extinguished. The provisions of this transitory provision (transitorio) shall not apply where the case has been reported or is reportable to the Ministerio Público.” “TRANSITORY PROVISION XXIV. A tax amnesty (amnistía tributaria) is hereby declared on grounds of public interest to waive the interest associated with amounts assessed for income tax by the Dirección General de Tributación in audit proceedings initiated for fiscal periods 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 and 2017 against institutions of the Sistema Bancario Nacional, in accordance with the definition established in Article 1 of Ley N.°1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, de 26 de setiembre de 1953. Instead, those institutions shall pay the principal, expressly recognizing all applicable assessments for purposes of its calculation.

If they provide such recognition, they shall be entitled to a reduction of the penalty on the following terms: a) During the first month following the entry into force of this Law, the penalty shall be reduced by ochenta por ciento (80%). b) During the second month following its entry into force, the penalty shall be reduced by setenta por ciento (70%).

• c)During the third month, the penalty shall be reduced by sesenta por ciento (60%).

This amnesty applies solely to tax proceedings initiated before the entry into force of this Law, and taxpayers may avail themselves of it only during the three months following the publication of this Law.

The institutions of the Sistema Bancario Nacional undertake to pay those amounts immediately; however, they are authorized to defer that expense over sesenta meses, commencing upon the enactment of this Law. Alternatively, institutions that do not elect such deferral are authorized to recognize the cumulative effect of those amounts, on a one-time basis and upon the enactment of this Law, as an adjustment to the balance of retained earnings from prior fiscal years.

In this regard, it has been verified that the Ministerio de Hacienda, through official letters No. DGH-548-2018 del 25 de octubre de 2018 and No. DVMI-0288-2018 del 28 de octubre de 2018, responded to Deputy Villalta Flórez-Estrada. The response informed him that the information concerning the list of potential taxpayers who would benefit from the tax amnesty was confidential pursuant to Article 117 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios. He was further informed that it was unknown how many taxpayers would avail themselves of the tax amnesty. Moreover, in the report submitted by the Hacienda authorities, they based their position on the assertion that the requested information was confidential pursuant to Article 117 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios; that the information could not be provided because it was unknown which natural or legal persons would avail themselves of the amnesty; and that “providing a list when there is no certainty as to who would avail themselves of it could plainly violate taxpayers’ constitutional principles, without even considering that the petitioner also requests the amounts owed and that, under scenario number 5, there could be ongoing audit proceedings in which the taxpayer may not yet have received official notice of the assessed amount.” It must not be overlooked that the information sought by the petitioner concerns a tax amnesty established in Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No.9635, namely, the forgiveness or remission—during a specified period—of the payment of fines or interest owed to the Hacienda Pública.

As stated in Considerando III of this judgment, members of society have a need and an obligation to contribute financially toward fulfilling the State’s social purposes, and those resources must therefore reach the treasury in a timely manner. Thus, in judgment No. 2012-4940 de las 15:37 hrs. del 18 de abril de 2012, this Court held that there is a clear public interest in taxpayers fulfilling their tax obligations accurately and in accordance with the law, such that the fair payment of taxes is a principle with which both residents and the State are required to comply. However, as indicated above, the State—specifically, the Poder Legislativo—established a tax amnesty, that is, an exceptional tax policy intended to enable persons with an irregular tax status to regularize their situation with the State. Consequently, that information is unquestionably a matter of public interest because, through the mechanism of “amnesty,” taxpayers are exempted from paying fines or interest that, in principle, should have entered the public treasury due to the failure of persons subject to tax obligations to pay taxes in a timely manner or to provide the corresponding information to the Hacienda Pública.

An analysis of the response provided to the petitioner through official letter No. DGH-548-2018 del 25 de octubre de 2018, issued by the Directora General de Hacienda, shows that, without adequate justification, she treated as confidential the identities of taxpayers who would avail themselves of the tax amnesty established in the bill, thereby disregarding the clear public interest in that information, since it enables genuine public oversight of both the Tax Administration’s exercise of its tax-collection authority and taxpayers who fail to pay on time or who maintain an irregular status with the Hacienda Pública. In this regard, it should be borne in mind that Public Administrations must encourage greater direct and active participation in public administration and must act in accordance with the principles of performance evaluation and accountability enshrined in Article 11 of the Constitución Política.

The petitioner deputy has a right of access to information guaranteed by Article 30 of the Constitución Política, and any restriction of that right must be exhaustively substantiated. Nevertheless, the response lacks adequate grounds for restricting that fundamental right of the interested party. In that connection, it should be noted that the request concerned two matters that formed the basis of the amparo proceeding (amparo): the names of taxpayers who would be potential beneficiaries of the amnesties in the Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, and whether each is considered a large taxpayer. Thus, with respect to the names of potential beneficiaries—that is, the persons subject to the Administration who meet the requirements for benefiting from the tax amnesty—it is clear that the Administration could not state, because it is a future and uncertain event, which taxpayers would voluntarily avail themselves of the amnesty.

It could, however, compare the transitory provisions and their respective scenarios with the information contained in the records of that Ministerio and determine which taxpayers would be potential beneficiaries of the amnesty. By way of example, one of the scenarios established for benefiting from the tax amnesty concerns persons whose cases were referred to the Departamento de Cobro Judicial but against whom no lawsuit has been filed; in other words, the Administration was fully capable of compiling that information. Accordingly, the respondent authority should have addressed each scenario established in the transitory portion of the bill and informed the petitioner whether it was materially possible or impossible—by reviewing the records maintained by the Ministerio de Hacienda—to provide the list of taxpayers for each scenario. It should be noted that the requested information consists solely of the taxpayer’s name, which is not confidential or sensitive information, since Article 115 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios provides:

“Nevertheless, information concerning the names of natural and legal persons who have tax debts owed to the Hacienda Pública and the amounts of those debts shall be publicly accessible. The Tax Administration is authorized to publish lists of persons indebted to the Hacienda Pública and the amounts owed, as well as the names of natural or legal persons who have not filed their returns or who conduct economic activities without having registered as taxpayers.” On the other hand, the petitioning legislator requested that he be informed whether the taxpayer potentially benefiting from the amnesty is considered a “large taxpayer” (“gran contribuyente”). This Chamber finds that a private party’s (administrado) status as a “large taxpayer” is likewise not confidential, since, as may be seen, in Judgment No. 2018-18694 at 09:20 hrs. on 09 de noviembre de 2018, this Court held that “with respect to the right of access to the requested information, what matters is that the information be of public interest and that it neither constitute a State secret (secreto de Estado) nor be subject to a confidentiality designation (declaratoria de confidencialidad), neither of which applies in the present case, because the request concerns large-taxpayer companies that have reported losses or zero profits in relation to the taxes paid in previous years, which is clearly a matter of public interest; hence the respondent authority’s obligation to provide it when—as in this case—it has been requested by the interested party.” Accordingly, this Chamber finds that the list of potential beneficiaries of the tax amnesty (amnistía fiscal) is of public interest because, as stated, monies that should have entered the State Treasury are being forgiven; therefore, the amounts forgiven in fines and interest are also clearly of public interest.

Consequently, the respondent authority must be ordered to issue a new response and to analyze each of the circumstances covered by the amnesty, as indicated in this judgment, so that the petitioner is provided with the list of potential beneficiaries of the amnesty

IX. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they have submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, these must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Poder Judicial” (“Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”), approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por Tanto

The petition is granted. Consequently, María del Rocío Aguilar Montoya, in her capacity as Ministra de Hacienda, or whoever holds that office, is ordered to take all actions within the scope of her authority so that, within the non-extendable period of TEN DAYS from notification of this judgment, a response is provided to the request submitted by the petitioner through official letter No. JMVFE-JFA-147-2018 of 26 de septiembre de 2018, in accordance with the considerations set forth in this judgment, while safeguarding the confidentiality of any sensitive data contained therein. The respondent authority is advised that, pursuant to Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), anyone who receives an order issued in an amparo proceeding (recurso de amparo) that must be complied with or enforced, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years or by a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.

The State is ordered to pay the legal costs and the damages and losses caused by the events underlying this ruling, which shall be assessed in judgment-enforcement proceedings before the contentious-administrative jurisdiction (ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo). The respondent authority shall be personally served.

Fernando Castillo V.

Acting President Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Marta Eugenia Esquivel R.

Mauricio Chacón J.

*CE8FGGR43LFM61* Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. south of the iglesia del Perpetuo Socorro). Receipt of matters concerning vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

Revisión del Documento *180186230007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del ocho de febrero de dos mil diecinueve .

Recurso de amparo interpuesto por JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA, cédula de identidad 01-0977-0645, contra el MINISTERIO DE HACIENDA.

Resultando

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 22 de noviembre de 2018, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Hacienda, y manifiesta que: el 21 de agosto de 2018, durante la discusión del proyecto de ley denominado "Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas", que se tramita en el expediente legislativo No. 20580, se aprobó un texto sustitutivo que incorpora amnistías tributarias, según el Transitorio VI y el Transitorio XXIV. Añade que estas amnistías benefician a contribuyentes de tributos administrados por la Dirección General de Tributación, la Dirección General de Aduanas, el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), incluyendo casos pendientes del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), así como una amnistía específica para las instituciones del Sistema Bancario Nacional.

Señala que por oficio No. JMVFEJFA-147-2018 de 26 de setiembre de 2018, solicitó a la señora Rocío Aguilar Montoya, Ministra de Hacienda, información de su interés, requiriendo que se le proporcionara la lista de contribuyentes que serían potenciales beneficiarios de las amnistías dispuestas en los Transitorios VI y XXVIII del texto actual del proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, identificando si esos contribuyentes se clasifican o no como grandes contribuyentes. Agrega que el 28 de octubre del 2018, el Viceministro de Ingresos, Nogui Acosta Jaen, a través del oficio No. DVMI-0288-2018, le remitió el oficio No. DGH-548-2018 de 25 de octubre de 2018, mediante el cual le negó la información solicitada, aduciendo que esta es confidencial de conformidad con el artículo 117 del Código Tributario. No obstante, alega que lo requerido es información que la misma ley establece como información de acceso público, según el artículo 115 del mismo código: "(…) Sin embargo, será de acceso público la información sobre los nombres de las personas físicas y jurídicas que tienen deudas tributarias con la Hacienda Pública y el monto de dichas deudas.

(…"). Considera que el actuar del Viceministro de Ingresos, le impide tener conocimiento de todas aquellas personas que serían potenciales beneficiarios de las amnistías tributarias que se pretenden otorgar en la Asamblea Legislativa. Asimismo, estima que se le está limitando el ejercicio de sus derechos como ciudadano y también, los derechos constitucionales que como diputado le asisten, como lo es el derecho de enmienda, el derecho a una legislación de calidad, así como el principio de debate legislativo. Recalca que en su labor como diputado de la República, no puede emitir un voto sobre amnistías tributarias, si no tiene acceso a la información y conocimiento sobre lo que se está pronunciando. Solicita la intervención de la Sala.

Informa bajo juramento María del Rocío Aguilar Montoya, en su calidad de Ministra de Hacienda, que se solicitó informe a la Directora General de Hacienda, quien mediante oficio No. DGH-590-2018 se indicó lo siguiente:

“Primero: Que por oficio JMVFE-JFA-147-2018, el señor Jose María Villalta, en su condición de Diputado de la República, solicitó al Despacho de la señora Ministra de Hacienda, se le informara sobre: 1. Lista de Contribuyentes que serían potenciales beneficiarios de las amnistías dispuestas en los Transitorios XXIII y XXVIII del texto actual del proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (EXP. 20.580), identificando si esos contribuyentes se clasifican o no como grandes contribuyentes.

2. El monto total que potencialmente se dejaría de percibir, por sanciones e intereses perdonados por las amnistías antes citadas, detallando monto total y el monto según se trate de intereses y sanciones perdonados a grandes contribuyentes y otros contribuyentes no clarificados (sic) como grandes.

3. En la nota publicada por La República y titulada “Perdonando intereses a deudores Hacienda espera recaudar el 1% del PIB”, se indica que el “Ministerio de Hacienda espera recaudar cerca del 1% de la producción nacional al perdonar intereses y sanciones a contribuyentes morosos”. Considerando esta afirmación, solicito me remita la metodología completa que sustenta esa estimación.” Segundo.- Que por correo de fecha 26 de setiembre de 2018, la señora María Gabriela Esquivel Víquez, Asesora del Despacho de la Ministra remitió consulta para elaboración de respuesta.

Tercero.- Que por oficio DGH-548-2018, se remitió al Despacho de la Ministra, respuesta a las consultas planteadas, indicándose:

1. Lista de Contribuyentes que serían potenciales beneficiarios de las amnistías dispuestas en los transitorios XX111 y XXVII del texto actual del Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Expediente 20580) identificando si esos contribuyentes se clasifican o no en Grandes Contribuyentes.

Según las disposiciones que establecen en el artículo 117 del Código Tributario las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes tienen carácter confidencial por lo que no es posible suministrar la información solicitada.

2. El monto total que potencialmente se dejaría de percibir por sanciones e intereses perdonados por las amnistías antes citadas, detallando el monto total y el monto según se trate de intereses y sanciones perdonados a grandes contribuyentes y otros contribuyentes no clasificados como grandes.

En este sentido, se tiene que la deuda tributaria a setiembre 2017 es de alrededor de un 2% del PIB, no obstante, es necesario acotar que, la amnistía tributaria es un proceso voluntario, y que la Administración Tributaria desconoce cuántos contribuyentes se acogerán a la misma, razón por la cual no puede calcularse cuánto se deja de percibir por intereses y sanciones perdonados.

Adicionalmente en este punto, resulta necesario indicar que entre los objetivos que persigue la amnistía tributaria -lejos de considerarse una pérdida en recaudación-, se tiene cumplir un impacto recaudatorio en el corto plazo para reducir el déficit fiscal, sin aumentar los tributos.

Una amnistía se convierte en un incentivo para que los obligados tributarios regularicen y formalicen su situación, tal como ha sucedido en otros países, donde se ha demostrado que al ampliar la base impositiva, como ocurre con la propuesta del IVA, las empresas informales regularizan al tener la oportunidad de ponerse al día sin mayores consecuencias por el incumplimiento del pasado.

Cabe agregar que la norma de alcance general excluye aquellos casos que sean sujetos de ser presentados en la vía penal o que ya tengan una demanda de cobro judicial presentada.

Además, la aplicación de la Amnistía Tributaria presenta las siguientes ventajas:

- Contribuye al cumplimiento presente y futuro de las obligaciones tributarias (formales y materiales).

- Se obtiene un mayor control de las bases tributarias, para efectos de estrategias de fiscalización en el futuro.

- Reduce los costos de las fiscalizaciones, tanto para la Administración Tributaria como para el Administrado.

- Es muy valiosa porque obtiene más información de los contribuyentes, lo que puede ayudar en indagaciones de futuros delitos fiscales.

- Regulariza activos que están fuera del alcance de la Administración Tributaria, que en ciclos de recesión como el actual, coadyuvan a reducir el déficit fiscal.

En períodos de crisis fiscal como el actual, el ingreso de recursos frescos para paliar la situación de iliquidez que enfrenta el Gobierno de la República resulta adecuado, la Amnistía es un recurso que se utiliza en forma extraordinaria y se considera que son mayores los beneficios que se obtienen al lograr que el contribuyente se presente a regularizar su situación tributaria.

En la nota publicada por La República y titulada “Perdonando intereses a deudores Hacienda espera recaudar el 1% del PIB” se indica que el “Ministerio de Hacienda espera recaudar cerca de un 1% de la producción nacional al perdonar intereses y sanciones a contribuyentes morosos”. Considerando esta afirmación, le solicito me remita la metodología completa que sustenta la estimación.

La noticia citada fue expresada por el señor Carlos Camacho no corresponde a información del Ministerio de Hacienda, como se indicó en el punto anterior no es posible prever que porcentaje de los contribuyentes la aprovecharán para ponerse al día con la Administración Tributaria por lo que no se tiene certeza de que porcentaje de lo adeudado se va a recuperar. Este Ministerio ha realizado varios ejercicios para estimar la recaudación por concepto de Amnistía, cálculo que resulta complejo en razón de que no es posible prever que porcentaje de los contribuyentes la aprovecharán para ponerse al día con la Administración Tributaria, dependiendo de la acogida que tenga este programa así será el nivel de recaudación, por ejemplo, se estima que bajo el supuesto de un porcentaje de recuperación entre un 10% y un 15% la recaudación estimada por concepto de deudas administrativas y en Cobro Judicial sin demanda ascendería a alrededor de un 0,5% del PIB, en caso de que la recuperación sea entre un 25% a un 30% la recaudación alcanzaría alrededor de un 0,7% del PIB.

Cuarto.- Que por escrito fechado 22 de noviembre de 2018 el señor Jose María Villalta, interpone recurso de amparo contra la señora Ministra de Hacienda y el señor Viceministro de Ingresos, indicando existe una violación al derecho fundamental de acceso a la información y violación del derecho de enmienda, del principio de debate legislativo y derecho a una legislación de calidad”.

Continúa manifestando que la lectura realizada por el recurrente del oficio número DVMI-0288-2018 resulta ser parcial, por cuanto, si bien es cierto, en el punto 1 consultado, sea en relación a la lista de los potenciales beneficiarios de las amnistías, se le indicó mediante oficio número DGH-590-2018 citado que en aplicación de lo regulado en el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, no resultaba posible entregar dicha información, aclarándole además que la amnistía tributaria al ser un proceso voluntario, la Administración Tributaria desconoce cuántos y cuáles contribuyentes se acogerían a la misma. Alega que la aplicación del artículo 115 del Código Tributario no se ajustado a lo solicitado por el recurrente, ya que la norma regula la información que corresponde a los “contribuyentes morosos”, sin embargo, la amnistía contempla una serie de supuestos en los que los contribuyentes pueden acogerse y que no necesariamente representa su morosidad, ya que la amnistía se convierte en un incentivo para que los obligados tributarios regularicen y formalicen su situación tributaria. Enumera los supuestos en que los contribuyentes se pueden acoger a la amnistía:

“1. En cumplimiento de la legislación aplicable, se hayan autoliquidado mediante las respectivas declaraciones, sin que hayan ingresado las cuotas tributarias correspondientes.

2. Voluntariamente se autoliquiden mediante la presentación de las declaraciones que se hayan omitido en su oportunidad y que se presenten dentro del periodo establecido en este artículo.

3. Como producto de las declaraciones rectificativas que se hayan presentado o que se presenten dentro del plazo establecido en este artículo, originen cuotas tributarias adicionales a las declaradas originalmente. Las declaraciones rectificativas podrán presentarse por el sujeto pasivo, sin necesidad de autorización, por parte de la Administración Tributaria correspondiente, aunque exista un proceso de fiscalización abierto, o se encuentre en fase recursiva en sede administrativa. Para tales efectos, los procesos de fiscalización corresponderán a tributos devengados en los periodos anteriores al 1 de octubre del año 2017.

4. Haya liquidado según corresponda, ante la Administración Tributaria respectiva, en cumplimiento de la legislación aplicable, o aquellas que se encuentren firmes en vía administrativa, o adquieran esa condición dentro del plazo establecido en este artículo, así como las que hayan surgido por el desistimiento expreso de los sujetos pasivos ante los órganos que las tengan para resolución, en cualquiera de las instancias de revisión administrativa definidas legalmente, incluyendo al Tribunal Fiscal Administrativo.

5. Las obligaciones que se deriven de la aceptación del sujeto pasivo de la regularización que formulen las Administraciones Tributarias indicadas en el párrafo primero.

6. Las deudas originadas en procesos administrativos, por tributos administrados por las Administraciones Tributarias definidas en el párrafo primero y que se encuentre en discusión ante la sede contencioso administrativa y que no hayan sido pagadas por el sujeto pasivo, pese a su firmeza en sede administrativa. En este caso, se requerirá la aceptación de los cargos por parte del contribuyente.

7. Los contribuyentes que tomen la decisión de registrarse ante la Administración Tributaria podrían declarar y registrar incrementos no justificados de patrimonio, con lo cual deberán reconocer una tarifa única del 15%, cuya base imponible será el valor de mercado del patrimonio, pudiendo la Administración Tributaria verificar el valor de los bienes que se están regularizando. No podrán regularizar incrementos injustificados de patrimonio provenientes actividades ilícitas, en todo caso dichos incrementos podrán ser fiscalizados y denunciados ante las autoridades correspondientes.

8. Las que habiéndose trasladado al Departamento de Cobro Judicial, no tengan demanda presentada.” Dice que únicamente en los puntos 4 y 8 se estaría en presencia de contribuyentes morosos, no obstante, resulta materialmente imposible para ese Ministerio suministrar una lista como la requerida por el recurrente, en el sentido que la Administración desconoce cuál sería el comportamiento de los contribuyentes. Alega que el proceder del Ministerio recurrido se ha ajustado a derecho y que el suministrar una lista donde no existe certeza de quienes se acogerían, sí podría a todas luces vulnerar principios constitucionales de los contribuyentes. Externa que el accionante solicitó los montos adeudados y que en el supuesto No. 5, podrían ser procedimientos de fiscalización activos en donde podría no existir un comunicado oficial al contribuyente del monto determinado. Solicita se declare sin lugar el recurso.

Informa bajo juramento Nogui Acosta Jaén, en su condición de Viceministro de Ingresos, en los mismos términos que la Ministra de Hacienda. Solicita se declare sin lugar el recurso.

En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. El recurrente reclama la vulneración a su derecho al acceso a la información, pues acusa que mediante oficio No. JMVFE-JFA.147-2018 le solicitó a la Ministra de Hacienda la lista de contribuyentes que serían los potenciales beneficiarios de las amnistías dispuestas en los transitorios del proyecto de Ley No. 20.580 denominado “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” y debiendo identificar si esos contribuyentes se clasificarían como grandes contribuyentes. No obstante, reprocha que el Viceministro de Hacienda, le negó la información sobre los potenciales beneficiarios de las amnistías, bajo el pretexto de que esa información era confidencial.

II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estima como debidamente demostrados los siguientes hechos:

En fecha indeterminada, el recurrente mediante oficio No. JMVFE-JFA-147-2018 de 26 de septiembre de 2018, solicitó a la Ministra de Hacienda la siguiente información de su interés:

“(…) Le solicito en relación al caso de los tributos administrados por el Ministerio que usted representa y de conformidad con los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y artículo 111 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, y ante el evidente interés público, remitir a mi despacho la siguiente información:

Lista de contribuyentes que serían potenciales beneficiarios de las amnistías dispuestas en los Transitorios XXIII y XXVII del texto actual del proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Exp. 20.580), identificando si esos contribuyentes se clasifican o no como grandes contribuyentes.

El monto total que potencialmente se dejaría de percibir, por sanciones e intereses perdonados por las amnistías antes citadas, detallando el monto total y el monto según se trate de intereses y sanciones perdonados a grandes contribuyentes y otros contribuyentes no clarificados (sic) como grandes.

En la nota publicada por La República y titulada `Perdonando intereses a deudores Hacienda espera recaudar el 1% del PIB´ se indica que el ´Ministerio de Hacienda espera recaudar cerca de un 1% de la producción nacional al perdonar intereses y sanciones a contribuyentes morosos´. Considerando esta afirmación, le solicito me remita la metodología completa que sustenta esta estimación” (véase prueba aportada por el recurrente).

El 25 de octubre de 2018, la Directora General de Hacienda emitió el oficio No. DGH-548-2018 en el que se refirió a lo solicitado por el diputado José María Villalta Flórez-Estrada. En ese oficio se externó lo siguiente: “Me refiero al oficio JMVFE-JFA.147-2018, suscrito por el diputado José María Villalta Flórez- Estrada, mediante el cual solicita la siguiente información:

1. Lista de Contribuyentes que serían potenciales beneficiarios de las amnistías dispuestas en los transitorios XX111 y XXVII del texto actual del Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Expediente 20580) identificando si esos contribuyentes se clasifican o no en Grandes Contribuyentes.

Según las disposiciones que establecen en el artículo 117 del Código Tributario las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes tienen carácter confidencial por lo que no es posible suministrar la información solicitada.

2. El monto total que potencialmente se dejaría de percibir por sanciones e intereses perdonados por las amnistías antes citadas, detallando el monto total y el monto según se trate de intereses y sanciones perdonados a grandes contribuyentes y otros contribuyentes no clasificados como grandes.

En este sentido, se tiene que la deuda tributaria a setiembre 2017 es de alrededor de un 2% del PIB, no obstante, es necesario acotar que, la amnistía tributaria es un proceso voluntario, y que la Administración Tributaria desconoce cuántos contribuyentes se acogerán a la misma, razón por la cual no puede calcularse cuánto se deja de percibir por intereses y sanciones perdonados.

Adicionalmente en este punto, resulta necesario indicar que entre los objetivos que persigue la amnistía tributaria -lejos de considerarse una pérdida en recaudación-, se tiene cumplir un impacto recaudatorio en el corto plazo para reducir el déficit fiscal, sin aumentar los tributos.

Una amnistía se convierte en un incentivo para que los obligados tributarios regularicen y formalicen su situación, tal como ha sucedido en otros países, donde se ha demostrado que al ampliar la base impositiva, como ocurre con la propuesta del IVA, las empresas informales regularizan al tener la oportunidad de ponerse al día sin mayores consecuencias por el incumplimiento del pasado.

Cabe agregar que la norma de alcance general excluye aquellos casos que sean sujetos de ser presentados en la vía penal o que ya tengan una demanda de cobro judicial presentada.

Además, la aplicación de la Amnistía Tributaria presenta las siguientes ventajas:

- Contribuye al cumplimiento presente y futuro de las obligaciones tributarias (formales y materiales).

- Se obtiene un mayor control de las bases tributarias, para efectos de estrategias de fiscalización en el futuro.

- Reduce los costos de las fiscalizaciones, tanto para la Administración Tributaria como para el Administrado.

- Es muy valiosa porque obtiene más información de los contribuyentes, lo que puede ayudar en indagaciones de futuros delitos fiscales.

- Regulariza activos que están fuera del alcance de la Administración Tributaria, que en ciclos de recesión como el actual, coadyuvan a reducir el déficit fiscal.

En períodos de crisis fiscal como el actual, el ingreso de recursos frescos para paliar la situación de iliquidez que enfrenta el Gobierno de la República resulta adecuado, la Amnistía es un recurso que se utiliza en forma extraordinaria y se considera que son mayores los beneficios que se obtienen al lograr que el contribuyente se presente a regularizar su situación tributaria.

En la nota publicada por La República y titulada “Perdonando intereses a deudores Hacienda espera recaudar el 1% del PIB” se indica que el “Ministerio de Hacienda espera recaudar cerca de un 1% de la producción nacional al perdonar intereses y sanciones a contribuyentes morosos”. Considerando esta afirmación, le solicito me remita la metodología completa que sustenta la estimación.

La noticia citada fue expresada por el señor Carlos Camacho no corresponde a información del Ministerio de Hacienda, como se indicó en el punto anterior no es posible prever que porcentaje de los contribuyentes la aprovecharán para ponerse al día con la Administración Tributaria por lo que no se tiene certeza de que porcentaje de lo adeudado se va a recuperar. Este Ministerio ha realizado varios ejercicios para estimar la recaudación por concepto de Amnistía, cálculo que resulta complejo en razón de que no es posible prever que porcentaje de los contribuyentes la aprovecharán para ponerse al día con la Administración Tributaria, dependiendo de la acogida que tenga este programa así será el nivel de recaudación, por ejemplo, se estima que bajo el supuesto de un porcentaje de recuperación entre un 10% y un 15% la recaudación estimada por concepto de deudas administrativas y en Cobro Judicial sin demanda ascendería a alrededor de un 0,5% del PIB, en caso de que la recuperación sea entre un 25% a un 30% la recaudación alcanzaría alrededor de un 0,7% del PIB”.

El 28 de octubre de 2018, el Viceministro de Ingresos emitió el oficio No. DVMI-0288-2018 dirigido al diputado Villalta Flórez- Estrada, en el que se le indicó lo siguiente: “(…) En respuesta a su oficio JMVFE-JFA-147-2018 en el cual solicita información en relación con el otorgamiento de amnistías tributarias, me permito remitir el oficio DGH-548-2018 de la Dirección General de Hacienda de este Ministerio” (véase prueba aportada por el recurrente).

El 04 de diciembre de 2018, la Imprenta Nacional publicó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No.9635 en el Diario Oficial La Gaceta (hecho no controvertido).

III.Sobre el derecho a la información. La Sala se ha ocupado de manera extensa en la definición de la naturaleza, alcance, contenido, sujetos y límites del derecho y el acceso a la información de las dependencias públicas. Especialmente ilustrativa sobre este tema y para el caso concreto, resulta la sentencia de esta Sala número 2003-136, en la que se desarrolla y establece:

“I.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política).

Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.

II. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA

El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos.

Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública.

Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados –bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.

III. TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA

Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-. Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo. Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del texto constitucional.

La regulación de este derecho ha sido fragmentada y sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con valor científico y cultural de los entes y órganos públicos –sujetos pasivos- que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad jurídica, así como los depositados en los archivos privados y particulares sometidos a las previsiones de ese cuerpo legal).

IV. SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA

El sujeto activo del derecho consagrado en el artículo 30 de la Carta Magna lo es toda persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad administrativas. Independientemente de lo anterior, el texto constitucional prevé, también, un acceso institucional privilegiado a la información administrativa como, por ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política) para el ejercicio de su control político. Debe advertirse que el acceso institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría General de la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de 1994; 20, párrafo 2º, de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de diciembre de 1994), la administración tributaria (artículos 105, 106, y 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc..

En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos”, con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y sus órganos, tanto de la Administración Central –Estado o ente público mayor- como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios –la mayoría de las instituciones autónomas-, territorial –municipalidades- y corporativa –colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso debe hacerse extensivo, pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización colectivas del derecho privado a través de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial, industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como la Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés público.

Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o transitoria una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal o contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos, ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en sujetos pasivos cuando manejan o poseen información –documentos- de un claro interés público.

V. OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA

El texto constitucional en su numeral 30 se refiere al libre acceso a los “departamentos administrativos”, siendo que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de tener administrados informados y conocedores de la gestión administrativa. Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la norma constitucional, debe conducir a concluir que los administrados o las personas pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental –expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático –bases de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos compactos-, audiovisual, magnetofónico, etc..

VI. LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA

En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas.

Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos).

El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva. En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes:

• 1)El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público.
• 2)El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal Constitucional.
• 3)La averiguación de los delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas.” Este pronunciamiento de la Sala ha sido igualmente desarrollado por la jurisprudencia posterior de este órgano, precisando cómo se relaciona este derecho con los principios de razonabilidad, proporcionalidad y oportunidad, y cómo inciden en él el desarrollo de las nuevas tecnologías. Así, mediante sentencia número 2014-4037, reiterada, entre otras, por sentencia número 2015-15074, señaló la Sala que:

“El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…)” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre). (…)

El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que explícitamente se debe promover el acceso (por ejemplo, en materia ambiental según el principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).

En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).

De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.

Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.

Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.

En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.

De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.

De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.

El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares."

IV.Sobre el secreto tributario y su relación con la información de carácter público. En el ordenamiento jurídico costarricense, el pretendido secreto tributario deviene del desarrollo que del artículo 24 de la Constitución Política realizan los artículos 115 y 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que en lo conducente señalan que:

“Artículo 115.- Uso de la información La información obtenida o recabada solo podrá usarse para fines tributarios de la propia Administración Tributaria, la cual está impedida para trasladarla o remitirla a otras oficinas, dependencias o instituciones públicas o privadas, salvo el traslado de información a la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con el artículo 20 de la Ley N.º 17, de 22 de octubre de 1943, y sus reformas.

La información y las pruebas generales obtenidas o recabadas como resultado de actos ilegales realizados por la Administración Tributaria no producirán ningún efecto jurídico contra el sujeto fiscalizado.

Sin embargo, será de acceso público la información sobre los nombres de las personas físicas y jurídicas que tienen deudas tributarias con la Hacienda Pública y el monto de dichas deudas. Se faculta a la Administración Tributaria para publicar las listas de las personas deudoras con la Hacienda Pública y los montos adeudados, así como los nombres de las personas físicas o jurídicas que no han presentado sus declaraciones o que realizan actividades económicas sin haberse inscrito como contribuyentes.

Sin perjuicio del deber de sigilo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, así como en el artículo 117 de este Código, cuando la Administración Tributaria, en el ejercicio de las potestades legales que tiene atribuidas para la aplicación del sistema tributario, llegue a conocer transacciones encaminadas a legitimar capitales está facultada a comunicarlo al Ministerio Público, para los fines que procedan. (…)

Artículo 117.- Carácter confidencial de las informaciones.

Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.

La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las declaraciones por los Tribunales Comunes. Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.

Las prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades Financieras.” –énfasis añadidos- De tal forma, son bastante claros los supuestos previstos por el legislador para el denominado secreto tributario, circunscribiéndolo a aquél tipo de información que las administraciones tributarias obtengan de los contribuyentes –por ejemplo, a través de las declaraciones-, y no a la información elaborada por la propia administración respecto de las obligaciones tributarias de los contribuyentes, de donde resulta válido concluir que a este último tipo de información sí es plausible reconocerle carácter público y, por tanto, la obligación de ser suministrada cuando así llegare a requerirse por parte de alguna persona interesada. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, cuando al pronunciarse sobre la aplicación del citado artículo 117 del Código de rito, señaló en la sentencia 2001-12894 que:

“En el caso que nos ocupa, estima la Sala que la información solicitada a la Administración Tributaria por parte del recurrente es de carácter público, pues estamos en presencia de un estudio realizado por la misma Administración que fundamentó la promulgación de un decreto ejecutivo, es decir, una disposición general que afecta la actividad del sector que la empresa amparada representa. De manera que existe, por parte de la entidad recurrida, una mala interpretación de la confidencialidad de las informaciones a las que se refiere el artículo citado, pues el mismo se refiere a los datos que figuren en las declaraciones. Consecuentemente, se estima violentado en perjuicio del accionante, lo dispuesto tanto en el artículo 27, como en el artículo 30 de la Constitución Política, por cuanto no se dan ninguna de las limitaciones indicadas en el considerando segundo de esta sentencia, para no proporcionar la información requerida.”

V. SOBRE EL OBJETO DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA

En relación con este tema, la Sala Constitucional expresó, en la sentencia No. 309-2009 de las 15:17 horas del 14 de enero del 2009, reiterado, entre otras, en la sentencia No. 4940-2012 de las 15:37 horas del 18 de abril de 2012, lo siguiente: “En general, y refiriéndose al tema tributario, el Tribunal ha manifestado que el propósito inmediato que lleva al Estado a establecer los impuestos es contar con recursos para satisfacer las erogaciones que demanda la prestación de los servicios públicos; ni el Estado ni el mercado, pueden por sí solos, solventar las necesidades sociales de sus habitantes. Por tal razón, es indispensable que los miembros de una sociedad colaboren económicamente para cumplir aquellos fines sociales que son de interés de todos, motivo por el cual es preciso que dichos recursos lleguen al fisco en forma oportuna. El pago constituye, entonces, el medio natural para la extinción de la obligación fiscal; al abonar el dinero del monto de la deuda tributaria, satisfaciendo el total respectivo según la liquidación que se ajuste a la ley y en la oportunidad que ella prevé, el contribuyente se libera de las consecuencias que tal obligación fiscal implica”.

El cumplimiento de las obligaciones tributarias es esencial para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho. No solo el cumplimiento de la obligación consistente en sumas de dinero, también aquellas que se refieren al suministro de información sin la cual la Administración Tributaria no podría cumplir sus fines de control, garantía del cumplimiento de la obligación principal por los sujetos pasivos. En ese sentido, las sentencias citadas, expresan:

“(…) la obligación constitucional de contribuir a las cargas públicas supone no solo el efectivo pago de impuestos, sino también el deber de suministrar a la Administración información atinente a su situación fiscal, de manera que aquélla cuente con elementos suficientes para corroborar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias. Ahora bien, pueden presentarse casos en los que la Administración Tributaria considere que la información aportada por el contribuyente en cuanto a su situación tributaria no es cierta o esté incompleta. En tales supuestos, aquella puede aplicar determinados criterios objetivos que le permitan presumir con razonabilidad, la verdad real de la cuantía de la deuda, o bien, su inexistencia. Sobre este aspecto, la Sala ha señalado:

“(…) existe un evidente interés público consistente en que los contribuyentes cumplan en forma exacta y ajustada a la ley con sus obligaciones tributarias, siendo de esta manera, el pago justo de los impuestos, un principio de acatamiento obligatorio para los habitantes y el Estado. Las razones expuestas justifican el deber de los contribuyentes de proveer la información necesaria con el objeto de acreditar las situaciones jurídicas tributarias que les conciernan. Por otra parte, el orden constitucional dispone y tutela los principios esenciales y las garantías fundamentales de los contribuyentes. Lo anterior también determina un equilibrio en el orden público, en el cual, justo pago, buena fe, legalidad, objetividad, técnica y razonabilidad, entre otros, son parámetros que no sólo protegen a las personas, sino que además, aseguran la existencia del sistema tributario como fuente de recursos para la realización de los intereses de la sociedad y la democracia. La Administración debe contar con medios efectivos de control, pues de lo contrario, la evasión y no el pago sería la regla, con el eventual perjuicio para toda la sociedad”. (Sentencia de la Sala Constitucional No. 4940-2012 de las 15:37 horas del 18 de abril de 2012). (el resaltado no es del original).

VI.Precedentes. En diversas ocasiones, esta Sala Constitucional ha conocido diversos asuntos en el que se discute la relación entre el acceso a la información y el secreto tributario. A modo de ejemplo, en la sentencia No. 2005-14519 de las 12:04 hrs. del 21 de octubre de 2005, esta Sala declaró que era contrario al Derecho de la Constitución denegar información sobre cuentas incobrables. En esa oportunidad, el Tribunal resolvió

“V.- Partiendo de lo anterior, estima esta Sala que en el caso concreto sí se produjo una violación evidente a lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución Política, toda vez que la información solicitada por el recurrente reviste un evidente interés público. En efecto, no justifica esta Sala que la Administración Tributaria se niegue a facilitar información sobre las cuentas declaradas incobrables, pues sólo de esa manera los particulares pueden realizar una adecuada fiscalización de las finanzas públicas, determinando si la Administración Tributaria adoptó o no las medidas necesarias para afrontar los problemas de morosidad. Si bien la autoridad recurrida se ampara en lo dispuesto en el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, considera esta Sala que se encuentra realizando una interpretación errónea de la confidencialidad que declara ese numeral, pues si bien es claro que las declaraciones presentadas por los particulares no pueden ser divulgadas por el tipo de información que contienen, no ocurre lo mismo cuando ya una deuda ha sido declarada incobrable, pues existe un evidente interés público en determinar la forma en que la Administración se condujo en un caso como ese.

Es claro que el incumplimiento de obligaciones de carácter tributario deriva en un detrimento de la Hacienda Pública, por lo que resulta de interés de todos el conocimiento de aquellas deudas no honradas, toda vez que solo de esta forma puede determinarse si la Administración ha actuado con la diligencia suficiente en la recuperación del patrimonio público. Así las cosas, estima esta Sala que la información pretendida por el recurrente en cuanto al nombre de las personas y empresas declaradas como incobrables, la fecha en que inicia la morosidad, la fecha de declaratoria de incobrabilidad, la cantidad de dinero declarado incobrable, el motivo de la declaratoria, el tipo de tributo, así como la demás información que requirió el primero de junio de dos mil cinco, reviste de un evidente interés público, motivo por el cual no resulta aceptable que la autoridad recurrida se niegue a suministrarla.

En atención del deber de transparencia que debe caracterizar la función pública, según dispone el artículo 11 constitucional, no puede la Administración negar el acceso a la información que revista interés público, cuando tales datos puedan revelar un irregular manejo de fondos que son de todos los y las costarricenses, como en el caso concreto. En consecuencia, el recurso debe acogerse, con las consecuencias que se dirán en la parte dispositiva de esta sentencia”.

Asimismo, en la sentencia No. 2006-17511 de las 09:38 hrs. del 01 de diciembre de 2006, este Tribunal ordenó a la Caja Costarricense de Seguro Social la obligación de mantener actualizado la información contenida respecto a los patronos morosos con esa institución. Sobre lo anterior, se resolvió en lo que interesa:

“En este caso, el recurrente reclama que la información publicada por la Caja Costarricense de Seguro Social en su página web respecto a los patronos morosos no se encuentra actualizada, aspecto sobre el cual las autoridades recurridas omitieron referirse en el informe rendido a este Tribunal, de modo que de acuerdo al artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se debe tener por cierto el alegato del recurrente. Así las cosas y tomando en consideración la relevancia que tiene que la información pública sea de acceso a los administrados, consecuentemente ello requiere que la misma sea veraz o sea esté actualizada, si la administración dispuso al público el acceso de la información vía Internet, debe procurar entonces que la misma sea veraz y en ese caso respecto a los patronos morosos, tiene el deber de mantenerla actualizada. Dicho deber, aunado al hecho de que se tuvo por cierto que la administración no actualiza la información, por no haberse referido respecto a este hecho en el informe, amerita declarar con lugar el recurso por violación al artículo 30 de la Constitución Política, como en efecto se ordena”.

En ese mismo orden de ideas, en la sentencia No. 2016-12520 de las 09:05 hrs. del 02 de septiembre de 2016, este Tribunal dispuso que:

“… no constituye información confidencial la relativa a la identidad de las personas físicas y jurídicas que se mantienen morosas con la Administración Tributaria. Lo anterior, debido a que, de acuerdo con el criterio del Tribunal Constitucional, estos datos revisten un innegable interés público, en virtud del impacto que la evasión y morosidad en el pago de los tributos puede tener en las finanzas públicas. Esto por cuanto le asiste el derecho a toda persona de conocer la forma en que las instituciones encargadas de esta tarea la llevan a cabo, así como saber cuáles personas, físicas o jurídicas, no se encuentran al día en sus obligaciones, ya que, en una verdadera democracia, la transparencia y rendición de cuentas frente a la ciudadanía deben ser la regla, y no la excepción”.

En la sentencia No. 2016-4676 de las 10:30 hrs. del 08 de abril de 2016, el Tribunal conoció de un recurso de amparo promovido contra la Municipalidad de San Pablo de Heredia, en el que el recurrente requirió una certificación del pago de impuestos y servicios municipales realizados por la Alcaldesa Municipal. La corporación recurrida le negó la información, pues alegó que la misma era confidencial. A propósito de ello, este Tribunal Constitucional resolvió:

“Sobre el particular, habiéndose ya señalado lo indicado en el considerando precedente, advierte la Sala que la información solicitada por el recurrente dista de ser información confidencial, pues, por el contrario, tiene un importante carácter público. Nótese cómo lo requerido por el amparado no es la declaración de impuestos o información suministrada por un contribuyente, que bajo los parámetros jurisprudenciales o del Código de Normas y Procedimientos Tributarios deba quedar fuera del escrutinio público, sino que se trata de información que debe constar en los acervos municipales sobre los rubros, conceptos y montos pagados por un contribuyente a la hacienda municipal en un momento determinado, lo cual, según lo indicado, sí resulta información pública, más aún cuando el contribuyente es un jerarca institucional, obligado a respetar en todo momento el principio de transparencia y probidad en el ejercicio de la función pública, y demostrar con sus actos no solamente el pleno cumplimiento de sus deberes ciudadanos, sino de acreditar también el respeto de los derechos fundamentales de las demás personas.

En este sentido, lo actuado por las autoridades municipales recurridas, además de vulnerar de forma concreta el derecho de acceso a la información de carácter público, constituye la perpetuación o mantenimiento de un bloqueo o la violación general del mismo derecho, tal como se indicó en la comentada sentencia 2015-18815. Esto resulta particularmente relevante en un contexto general que propende a brindar cada vez mayor protección al acceso a la información de carácter público, y donde existen ya sendos pronunciamientos internacionales que resguardan el acceso a la información como una herramienta de particular utilidad para garantizar la transparencia de la actividad administrativa –ver, entre otros, la Carta Democrática Interamericana, aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos el 11 de setiembre de 2001, y los artículos 10 y 13 de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada por resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas número 58/4, de 31 de octubre de 2003-, y que reconocen un ligamen inescindible entre al acceso a la información y la libertad de expresión –ver, en este sentido, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Claude Reyes y otros vs. Chile, sentencia de 19 de setiembre de 2006, serie C, No. 151, párr. 76 y 77; y los Principios sobre el Derecho a la Información, adoptados por resolución del Comité Jurídico Interamericano de la Organización de Estados Americanos número CJI/RES.147, de 7 de agosto de 2008-, bajo el entendido que la información resulta vital e imprescindible para la oportuna expresión de ideas, pensamientos, comentarios e investigaciones”.

En la resolución No. 2016-17074 de las 09:05 hrs. del 18 de noviembre de 2016, la Sala Constitucional conoció de un recurso de amparo promovido contra la Municipalidad de Grecia, en el que la parte recurrente solicitó que se suministrara una lista completa de los deudores morosos de ese cantón (con su número de identificación), los períodos y montos adecuados, intereses y multas, así como el folio real en el que se encuentra inscrito el inmueble que origina la deuda y el valor fiscal que sirven de base al cálculo de ese impuesto. La Municipalidad recurrida le negó la información al ciudadano, ya que consideró que la misma era confidencial y se requería la autorización de cada uno de los morosos. En cuanto a esto, la Sala sí verificó la infracción al derecho al acceso a la información del recurrente, en los siguientes términos:

“Conforme ha reconocido este Tribunal, lo relativo a la identidad de las personas físicas y jurídicas que se mantienen morosas con la Administración Tributaria no es información confidencial, habida cuenta reviste un innegable interés público, en virtud del impacto que la evasión y morosidad en el pago de los tributos puede tener en las finanzas públicas y que a toda persona le asiste el derecho de conocer la forma en que las instituciones encargadas de esta tarea la llevan a cabo, así como saber cuáles personas, físicas o jurídicas, no se encuentran al día en sus obligaciones, en virtud que, en una verdadera democracia, la transparencia y rendición de cuentas frente a la ciudadanía deben ser la regla, y no la excepción, en virtud del “ (…) derecho a toda persona de conocer la forma en que las instituciones encargadas de esta tarea la llevan a cabo” (…) (entre otras, sentencia No. 2011015538 de las 10:51 hrs. de 11 de noviembre de 2011). Aunado a lo anterior, tal y como lo afirmó la Sala en la sentencia 2010-10982, “(…) datos como la identidad de las personas morosas no son confidenciales ni dañan la intimidad de estas (…)”. Bajo esta inteligencia, se impone la estimatoria del amparo, como al efecto se ordena”.

No menos importante, en un recurso de amparo tramitado bajo el expediente No. 18-16441-0007-CO, un grupo de ciudadanos requirieron al Ministerio de Hacienda, que se les proporcionara el nombre, número de cédula jurídica de cada una de las empresas contribuyentes que en los últimos diez años han reportado pérdidas o cero ganancias. A propósito de ello, los recurrentes acudieron en amparo, puesto que el Ministerio de Hacienda les negó dicha información. En atención a los elementos del caso, la Sala comprobó la infracción al derecho al acceso a la información del recurrente y resolvió:

“SOBRE EL FONDO. Del estudio de los autos, se encuentra idónea y fehacientemente acreditado que a los amparados se le negó la información requerida el día 04 de octubre de 2018, donde solicitaron “que se nos proporcione el nombre y número de cédula jurídica de cada una de esas empresas grandes contribuyentes que en los últimos 10 años han reportado pérdidas o cero ganancias, desglosado por el año fiscal respectivo”. Ahora bien, a pesar que los recurrentes solicitaron específicamente, se les indicara, únicamente,"(...) el nombre y número de cédula jurídica de cada una de esas empresas grandes contribuyentes que en los últimos 10 años han reportado pérdidas o cero ganancias, desglosado por el año fiscal respectivo(…)” y no pidieron “(…) copia de la declaración de impuestos de esas empresas, ni sus libros de contabilidad, ni sus comprobantes de pagos, gasto y deducciones, ni ninguna información cubierta por el secreto tributario (…)”, mediante oficio N° DGCN-474-2018 de 16 de octubre de 2018, la autoridad recurrida les informó que “ (...) de conformidad con lo instituido en los numerales 115 y 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y 45 del Reglamento de Procedimiento Tributario, en observancia del principio de legalidad consagrado en el artículo 11 tanto de la Ley General de la Administración Pública como de la Constitución Política, esta Dirección se encuentra impedida de proporcionar la información requerida pues esta reviste el carácter de confidencial, siendo que nuestros funcionarios están impedidos de divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas así como ningún otro dato que figure en las declaraciones de los contribuyentes, por ello, revelar el nombre de las empresas que han tenido utilidad cero o pérdida en el impuesto de utilidades, violenta el sigilo profesional y vulneraría la confidencialidad que ostentan las declaraciones juradas presentadas por los obligados, siendo que la información perseguida se fundamenta en éstas últimas.

(...)". Sobre el particular y en lo correspondiente al derecho de acceso a la información solicitada, lo que interesa es que la información tenga interés público y no se trate de un secreto de Estado, ni que medie una declaratoria de confidencialidad sobre ella, lo cual no se da en el presente caso, pues, lo pedido tiene relación con las empresas grandes contribuyentes que han reportado perdidas o cero ganancias en relación a los tributos cancelados en los años anteriores, lo cual es de evidentemente interés público, y de allí la obligación de ser suministrada por parte de la autoridad accionada, cuando –como en este caso- le ha sido requerida por parte del interesado. En este sentido, mediante Sentencia N° 2016017074 de las 09:05 horas del 18 de noviembre de 2016, esta sala dispuso sobre el particular lo siguiente:

“IV.- Sobre el secreto tributario y su relación con la información de carácter público. En el ordenamiento jurídico costarricense, el pretendido secreto tributario deviene del desarrollo que del artículo 24 de la Constitución Política realizan los artículos 115 y 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que en lo conducente señalan que:

“Artículo 115.- Uso de la información La información obtenida o recabada solo podrá usarse para fines tributarios de la propia Administración Tributaria, la cual está impedida para trasladarla o remitirla a otras oficinas, dependencias o instituciones públicas o privadas, salvo el traslado de información a la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con el artículo 20 de la Ley N.º 17, de 22 de octubre de 1943, y sus reformas.

La información y las pruebas generales obtenidas o recabadas como resultado de actos ilegales realizados por la Administración Tributaria no producirán ningún efecto jurídico contra el sujeto fiscalizado.

Sin embargo, será de acceso público la información sobre los nombres de las personas físicas y jurídicas que tienen deudas tributarias con la Hacienda Pública y el monto de dichas deudas. Se faculta a la Administración Tributaria para publicar las listas de las personas deudoras con la Hacienda Pública y los montos adeudados, así como los nombres de las personas físicas o jurídicas que no han presentado sus declaraciones o que realizan actividades económicas sin haberse inscrito como contribuyentes.

Sin perjuicio del deber de sigilo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, así como en el artículo 117 de este Código, cuando la Administración Tributaria, en el ejercicio de las potestades legales que tiene atribuidas para la aplicación del sistema tributario, llegue a conocer transacciones encaminadas a legitimar capitales está facultada a comunicarlo al Ministerio Público, para los fines que procedan. (…)

Artículo 117.- Carácter confidencial de las informaciones.

Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.

La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las declaraciones por los Tribunales Comunes. Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.

Las prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades Financieras.” –énfasis añadidos- De tal forma, son bastante claros los supuestos previstos por el legislador para el denominado secreto tributario, circunscribiéndolo a aquél tipo de información que las administraciones tributarias obtengan de los contribuyentes –por ejemplo, a través de las declaraciones-, y no a la información elaborada por la propia administración respecto de las obligaciones tributarias de los contribuyentes, de donde resulta válido concluir que a este último tipo de información sí es plausible reconocerle carácter público y, por tanto, la obligación de ser suministrada cuando así llegare a requerirse por parte de alguna persona interesada. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, cuando al pronunciarse sobre la aplicación del citado artículo 117 del Código de rito, señaló en la sentencia 2001-12894 que:

“En el caso que nos ocupa, estima la Sala que la información solicitada a la Administración Tributaria por parte del recurrente es de carácter público, pues estamos en presencia de un estudio realizado por la misma Administración que fundamentó la promulgación de un decreto ejecutivo, es decir, una disposición general que afecta la actividad del sector que la empresa amparada representa. De manera que existe, por parte de la entidad recurrida, una mala interpretación de la confidencialidad de las informaciones a las que se refiere el artículo citado, pues el mismo se refiere a los datos que figuren en las declaraciones. Consecuentemente, se estima violentado en perjuicio del accionante, lo dispuesto tanto en el artículo 27, como en el artículo 30 de la Constitución Política, por cuanto no se dan ninguna de las limitaciones indicadas en el considerando segundo de esta sentencia, para no proporcionar la información requerida.” –el destacado no es del original- (ver en sentido similar la sentencia N° 2017002927 de las 09:30 horas del 24 de febrero de 2017)”.

VII.Análisis del caso. Después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal verifica la vulneración a los derechos fundamentales del recurrente, por las razones que a continuación se expondrán. Primeramente, resulta imperativo delimitar el objeto del recurso, de conformidad con el escrito de interposición, pues el accionante pretende con este proceso de amparo que “se ordene al Ministerio de Hacienda, proporcionar la lista de contribuyentes que serían potenciales beneficiarios de las amnistías dispuestas en los transitorios VI y XXIV contenidos en el Proyecto de ley 20. 580 ´Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas´, identificando si esos contribuyentes se clasifican o no como grandes contribuyentes”. Ahora bien, de conformidad con el elenco de hechos probados, se comprueba que mediante oficio No. JMVFE-JFA-147-2018 de 26 de septiembre de 2018 el recurrente solicitó “La Lista de contribuyentes que serían potenciales beneficiarios de las amnistías dispuestas en los Transitorios XXIII y XXVII del texto actual del proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (Exp. 20.580), identificando si esos contribuyentes se clasifican o no como grandes contribuyentes”.

De previo a continuar con el análisis de este recurso de amparo, resulta imperativo señalar cuáles son las amnistías que establece la actual Ley No. 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en donde en la parte transitoria se establece:

“TRANSITORIO VI. Los sujetos pasivos de tributos administrados por la Dirección General de Tributación, la Dirección General de Aduanas, el Instituto de Desarrollo Rural (Inder), incluyendo casos pendientes del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) podrán cancelar, a partir de la publicación de esta ley y hasta por un plazo de tres meses, con exoneración total de intereses, las deudas correspondientes a las obligaciones tributarias devengadas en los periodos antes del 1 de octubre de 2017.

De igual manera, podrán acogerse a una reducción de las sanciones asociadas a sus obligaciones tributarias hasta en un ochenta por ciento (80%) si realizan el pago del monto adeudado durante el primer mes. La reducción en el pago de la sanción será de un setenta por ciento (70%), si el pago se realiza durante el segundo mes y de un sesenta por ciento (60%), si se realiza durante el tercer mes, o de un cuarenta por ciento (40%), en caso de que acogiéndose a la amnistía durante los tres meses de cita se formalice un fraccionamiento de pago, cuyo plazo para la cancelación delos montos no podrá superar los seis meses, y en cuyo caso el fraccionamiento deberá respaldarse con aval o garantía bancaria.

La amnistía establecida en este artículo será aplicable siempre que:

• a)En cumplimiento de la legislación aplicable se hayan autoliquidado mediante las respectivas declaraciones, sin que hayan ingresado las cuotas tributarias correspondientes.
• b)Voluntariamente se autoliquiden mediante la presentación de las declaraciones que se hayan omitido en su oportunidad y que se presenten dentro del periodo establecido en este artículo.
• c)Como producto de las declaraciones rectificativas que se hayan presentado o que se presenten dentro del plazo establecido en este artículo, originen cuotas tributarias adicionales a las declaradas originalmente. Las declaraciones rectificativas podrán presentarse por el sujeto pasivo, sin necesidad de autorización, por parte de la Administración Tributaria correspondiente, aunque exista un proceso de fiscalización abierto, o se encuentre en fase recursiva en sede administrativa.

Para tales efectos, los procesos de fiscalización corresponderán a tributos devengados en los periodos anteriores al 1 de octubre del año 2017.

• d)Haya liquidado, según corresponda, ante la Administración Tributaria respectiva, en cumplimiento de la legislación aplicable, o aquellas que se encuentren firmes en vía administrativa, o adquieran esa condición dentro del plazo establecido en este artículo, así como las que hayan surgido por el desistimiento expreso de los sujetos pasivos ante los órganos que las tengan para resolución, en cualquiera de las instancias de revisión administrativa definidas legalmente, incluyendo al Tribunal Fiscal Administrativo.
• e)Las obligaciones que se deriven de la aceptación del sujeto pasivo de la regularización que formulen las administraciones tributarias indicadas en el párrafo primero.
• f)Las deudas originadas en procesos administrativos, por tributos administrados por las administraciones tributarias, definidas en el párrafo primero, y que se encuentren en discusión ante la sede contencioso administrativa y que no hayan sido pagadas por el sujeto pasivo, pese a su firmeza en sede administrativa. En este caso, se requerirá la aceptación de los cargos por parte del contribuyente.
• g)Los contribuyentes que tomen la decisión de registrarse ante la Administración Tributaria podrían declarar y registrar incrementos no justificados de patrimonio, con lo cual deberán reconocer una tarifa única del quince por ciento (15%), cuya base imponible será el valor de mercado del patrimonio, pudiendo la Administración Tributaria verificar el valor de los bienes que se están regularizando.

No podrán regularizar incrementos injustificados de patrimonio provenientes de actividades ilícitas, en todo caso dichos incrementos podrán ser fiscalizados y denunciados ante las autoridades correspondientes.

• h)Las que habiéndose trasladado al Departamento de Cobro Judicial, no tengan demanda presentada.

Una vez que el sujeto pasivo se acoja a la amnistía y cancele el monto adeudado por el tributo en cuestión, se dará por extinta cualquier obligación en cuanto a ese tributo, sus intereses, sanciones y multas. Lo dispuesto en este transitorio no se aplicará cuando se haya denunciado el caso o sean denunciables ante el Ministerio Público”.

“TRANSITORIO XXIV. Se declara una amnistía tributaria por motivos de interés público, para condonar los intereses asociados a las sumas determinadas en el impuesto sobre la renta por la Dirección General de Tributación en los procedimientos de fiscalización iniciados para los periodos fiscales 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017, a las instituciones del Sistema Bancario Nacional, de conformidad con la definición establecida en el artículo 1 de la Ley N.°1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, de 26 de setiembre de 1953. En lugar de ello, dichas instituciones pagarán el principal reconociendo expresamente para su cálculo todos los cargos correspondientes.

En caso de hacer tal reconocimiento, se acogerán a una reducción de la sanción en los siguientes términos: a) En el primer mes de entrada en vigencia de esta ley, la sanción será rebajada en un ochenta por ciento (80%). b) En el segundo mes de entrada en vigencia, la sanción será rebajada en un setenta por ciento (70%).

• c)En el tercer mes, la sanción será rebajada en un sesenta por ciento (60%).

Dicha amnistía rige únicamente para los procesos tributarios iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, y se podrán acoger a ella únicamente durante los tres meses siguientes a la publicación de esta ley.

Las instituciones del Sistema Bancario Nacional se comprometen a pagar dichos montos de manera inmediata; sin embargo, se les autoriza a diferir tal gasto en sesenta meses, todo a partir de la promulgación de la presente ley. Alternativamente, se autoriza a las instituciones que no opten por este diferimiento, para que reconozcan el efecto acumulado de dichos montos, por una única vez, y al momento de promulgación de la presente ley, como un ajuste al saldo de las utilidades acumuladas de ejercicios anteriores.

En ese orden de ideas, se verifica que el Ministerio de Hacienda mediante los oficios No. DGH-548-2018 del 25 de octubre de 2018 y No. DVMI-0288-2018 del 28 de octubre de 2018, procedió a brindar respuesta al diputado Villalta Flórez-Estrada. En la respuesta se le indicó que la información relacionada con la lista de potenciales contribuyentes que se beneficiarían con la amnistía fiscal, resultaba confidencial, al tenor del artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Aunado a ello, se le indicó que se desconocía cuántos contribuyentes se acogerían a la amnistía fiscal. Por otro lado, en el informe rendido por las autoridades de Hacienda, estos fundamentaron su posición respecto a que la información requerida es confidencial al tenor del artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; que la información no se le puede suministrar porque se desconoce quiénes serían las personas físicas o jurídicas que se acogerían a la amnistía.

Además, que “el suministrar una lista en donde no existe certeza de quienes se acogerían, si podría a todas luces vulnerar principios constitucionales de los contribuyentes, esto sin entrar a considerar que el recurrente incluso solicita los montos adeudados, y que en el supuesto número 5, podrían ser procedimientos de fiscalización activos en donde podría no existir un comunicado oficial al contribuyente del monto determinado”. No debe perderse de vista que la información que persigue el recurrente está relacionada con una amnistía fiscal que se dispuso en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No.9635, esto es el perdón o remisión –en un período de tiempo determinado- al pago de multas o intereses a la Hacienda Pública. Según se señaló en el considerando III de esta sentencia, existe la necesidad y obligación de que los miembros de la sociedad colaboren económicamente para cumplir con los fines sociales del Estado, por lo cual es preciso que dichos recursos lleguen al fisco de manera oportuna.

Así, en la sentencia No. 2012-4940 de las 15:37 hrs. del 18 de abril de 2012, este Tribunal sostuvo que existe un evidente interés público consistente en que los contribuyentes cumplan en forma exacta y ajustada a la ley con sus obligaciones tributarias, siendo de esta manera, el pago justo de los impuestos, un principio de acatamiento obligatorio para los habitantes y el Estado. Ahora bien, como se indicó líneas atrás, el Estado –específicamente el Poder Legislativo- dispuso de una amnistía fiscal, es decir, una política tributaria excepcional que busca que personas con una condición tributaria irregular formalicen su situación con el Estado. De ahí que esa información sin duda reviste de interés público, en el sentido que con la figura de la “amnistía” se exime a los contribuyentes al pago de multas o intereses, que en principio debían ingresar al erario público, a propósito del incumplimiento por parte de los obligados tributarios a cancelar de forma oportuna los tributos o por no aportar la información correspondiente a la Hacienda Pública.

Del análisis de la respuesta otorgada al recurrente mediante el oficio No. DGH-548-2018 del 25 de octubre de 2018, emitido por la Directora General de Hacienda, se comprueba que ésta –sin una debida justificación- le da un carácter confidencial a los contribuyentes que se acogerían a la amnistía fiscal establecida en el proyecto de ley, restándole el evidente interés público que tiene esa información, en el sentido que con ello se permite un verdadero control ciudadano tanto sobre el ejercicio de la potestad recaudatoria de la Administración Tributaria, así como de los contribuyentes que no pagan oportunamente o que mantienen una situación irregular con la Hacienda Pública. En ese orden de ideas, téngase presente que las Administraciones Públicas deben incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar bajo los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política.

Véase que al diputado recurrente le asiste un derecho al acceso a la información garantizado por el artículo 30 de la Constitución Política y para limitar el mismo, la fundamentación debe ser exhaustiva. No obstante, se desprende que la respuesta carece de una adecuada fundamentación para limitar ese derecho fundamental al interesado. En esa línea de ideas, nótese que la petición requerida versaba sobre dos aspectos y por lo que recurrió en amparo sea: el nombre de los contribuyentes que serían potenciales beneficiarios de las amnistías en el Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, si se considera gran contribuyente o no. De ahí que en cuanto al nombre de los potenciales beneficiarios, es decir, los administrados que cumplen los requisitos para ser beneficiarios de la amnistía fiscal, resulta evidente que la Administración no podría afirmar –por ser un hecho futuro e incierto- cuáles serían los contribuyentes que voluntariamente se acogerían a la amnistía, empero, sí podía confrontar los transitorios y sus respectivos supuestos, con la información que conste en los registros de ese Ministerio y determinar cuáles contribuyentes serían los potenciales beneficiarios de esa amnistía.

A modo de ejemplo, uno de los supuestos establecidos para ser beneficiario de la amnistía tributaria, son los casos de personas que fueron trasladados al Departamento de Cobro Judicial que no tengan demanda presentada, es decir, esa información perfectamente podía ser constituida por la Administración. Así las cosas, la autoridad recurrida debió referirse a cada uno de los supuestos establecidos por la parte transitoria del proyecto de ley e indicarle a la parte recurrente, si era materialmente posible o imposible –mediante la verificación de los registros que se lleven en el Ministerio de Hacienda- brindarle la lista de los contribuyentes para cada uno de los supuestos. Nótese que la información requerida es únicamente el nombre del contribuyente, el cual no constituye información confidencial o sensible, pues adviértase que el artículo 115 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, dispone que:

“Sin embargo, será de acceso público la información sobre los nombres de las personas físicas y jurídicas que tienen deudas tributarias con la Hacienda Pública y el monto de dichas deudas. Se faculta a la Administración Tributaria para publicar las listas de las personas deudoras con la Hacienda Pública y los montos adeudados, así como los nombres de las personas físicas o jurídicas que no han presentado sus declaraciones o que realizan actividades económicas sin haberse inscrito como contribuyentes”.

Por otro lado, el diputado recurrente requirió que se le indicara si el contribuyente potencialmente beneficiario de la amnistía, se considera como “gran contribuyente”. Ahora bien, esta Sala es del criterio que la condición de un administrado como “gran contribuyente”, tampoco reviste una condición confidencial, pues véase que en la sentencia No. 2018-18694 de las 09:20 hrs. del 09 de noviembre de 2018, este Tribunal resolvió que “en lo correspondiente al derecho de acceso a la información solicitada, lo que interesa es que la información tenga interés público y no se trate de un secreto de Estado, ni que medie una declaratoria de confidencialidad sobre ella, lo cual no se da en el presente caso, pues, lo pedido tiene relación con las empresas grandes contribuyentes que han reportado perdidas o cero ganancias en relación a los tributos cancelados en los años anteriores, lo cual es de evidentemente interés público, y de allí la obligación de ser suministrada por parte de la autoridad accionada, cuando –como en este caso- le ha sido requerida por parte del interesado”.

Por lo anterior, esta Sala es del criterio que la lista de los potenciales beneficiarios de la amnistía fiscal es de interés público, ya que como se indicó se están perdonando dineros que les correspondía ingresar a las arcas del Estado, de ahí que los montos perdonados en multas e intereses también revisten un claro interés público. En consecuencia, lo que procede es ordenarle a la autoridad recurrida que proceda a emitir una nueva respuesta y se analice cada uno de los supuestos de amnistía, tal como se indicó en esta sentencia, con el objetivo de que se le brinde al recurrente la lista de potenciales beneficiarios de la amnistía

IX. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por Tanto

Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a María del Rocío Aguilar Montoya, en su calidad de Ministra de Hacienda, o a quien ocupe ese cargo, que tome todas las acciones que estén dentro del ámbito de sus competencias, para que en el plazo improrrogable de DIEZ DÍAS, contado a partir de la notificación de esta sentencia, se brinde respuesta a la solicitud planteada por el recurrente mediante oficio No. JMVFE-JFA-147-2018 de 26 de septiembre de 2018, de conformidad con las consideraciones emitidas en la presente sentencia, eso sí resguardando la confidencialidad de los datos sensibles que allí se encuentren. Se advierte a la autoridad recurrida que, de conformidad con lo establecido por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se impondrá prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada dentro de un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado, al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese en forma personal a la autoridad recurrida.

Fernando Castillo V.

Presidente a.i Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Marta Eugenia Esquivel R.

Mauricio Chacón J.

*CE8FGGR43LFM61*