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Res. 02375-2017 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 15/02/2017
OutcomeResultado
The Chamber annulled Law No. 9205 in full, including its amendments to the Possessory Information Law, because it was enacted without the required prior environmental technical studies, with retroactive effect subject to the protection of rights acquired in good faith.La Sala anuló íntegramente la Ley N.° 9205, incluidas sus reformas a la Ley de Informaciones Posesorias, porque fue aprobada sin los estudios técnicos ambientales previos exigidos, con efectos retroactivos y salvaguarda de los derechos adquiridos de buena fe.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber declared Law No. 9205 unconstitutional and annulled it in full. The statute had authorized private titling of land located within a property registered to JAPDEVA in Limón. That property encompassed protected wildlife areas, wetlands, forests, maritime-terrestrial zone land, and other assets belonging to the State’s natural heritage. The Chamber found that the law had been enacted without prior technical studies capable of identifying and assessing its environmental effects, even though it could reduce protected areas, remove land from public ownership, or alter the governing protection regime. This omission amounted to an essential defect in the legislative procedure and violated constitutional principles of rationality and proportionality, as well as Articles 50, 89, and 121(14) of the Constitution. The annulment also covered amendments made by Article 17 of Law No. 9205 to the Possessory Information Law. The ruling applied declaratively and retroactively from the annulled law’s effective date, without prejudice to rights acquired in good faith.La Sala Constitucional declaró inconstitucional y anuló íntegramente la Ley N.° 9205, que autorizaba la titulación de terrenos dentro de una finca inscrita a nombre de JAPDEVA en Limón. La finca comprendía áreas silvestres protegidas, humedales, bosques, zona marítimo-terrestre y otros bienes del patrimonio natural del Estado. La Sala determinó que la ley fue aprobada sin estudios técnicos previos que permitieran conocer y valorar sus efectos ambientales, pese a que podía reducir, desafectar o modificar el régimen protector de esos terrenos. Esa omisión constituyó un vicio esencial del procedimiento legislativo, contrario a los principios constitucionales de racionalidad y proporcionalidad y a los artículos 50, 89 y 121 inciso 14 de la Constitución. La anulación también alcanzó las reformas introducidas por el artículo 17 de la Ley N.° 9205 a la Ley de Informaciones Posesorias. La sentencia otorgó efectos declarativos y retroactivos desde la vigencia de la ley anulada, preservando los derechos adquiridos de buena fe.
Key excerptExtracto clave
III.—Conclusion. Based on the foregoing considerations, Law No. 9205 of December 23, 2013, the Law on Titling within Property Owned by the Port Administration and Economic Development Board of the Atlantic Coast (JAPDEVA), is declared unconstitutional because an essential defect occurred in the legislative procedure leading to its enactment. It is therefore contrary to the constitutional principles of rationality and proportionality, as well as Articles 50, 89, and 121(14) of the Constitution. This declaration of unconstitutionality has declaratory and retroactive effect as of the date the annulled provision was issued, without prejudice to rights acquired in good faith. The action is granted. Consequently, Law No. 9205 of December 23, 2013, the Law on Titling within Property Owned by the Port Administration and Economic Development Board of the Atlantic Coast (JAPDEVA), is annulled. This declaration also extends to the amendment of Articles 1(f) and 11 of the Possessory Information Law, Law No. 139 of July 14, 1941, as amended, introduced by Article 17 of the annulled legislation. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled law, without prejudice to rights acquired in good faith.MI.- Conclusión. Con base en las anteriores consideraciones, se declara inconstitucional la Ley N° 9205. de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), por haberse incurrido en un vicio esencial en el procedimiento legislativo para su promulgación, con lo cual resulta contraria a los principios de racionalidad y proporcionalidad constitucional, así como a los artículos 50, 89 y 121, inciso 14), de la Constitución Política. Esta declaratoria de inconstitucionalidad tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de emisión de la norma anulada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula la Ley N° 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en Inmueble Propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), declaratoria que alcanza también a la reforma de los artículos 1. Inciso f), y 11, ambos de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139, de 14 de julio de 1941, y sus reformas, operada por el artículo 17, de la legislación anulada. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la Ley anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.
Pull quotesCitas destacadas
"En esta acción de inconstitucionalidad se consideró que la inexistencia de un estudio técnico previo que demuestre la posible afectación del ambiente, ocasionó un vicio esencial en el procedimiento legislativo de la ley impugnada."
"In this constitutional challenge, the absence of a prior technical study demonstrating the possible environmental impact was found to constitute an essential defect in the legislative procedure for the challenged law."
Nota del Magistrado Cruz Castro
"En esta acción de inconstitucionalidad se consideró que la inexistencia de un estudio técnico previo que demuestre la posible afectación del ambiente, ocasionó un vicio esencial en el procedimiento legislativo de la ley impugnada."
Nota del Magistrado Cruz Castro
"Considero que la falta de estudios previos para la disminución de un área ambientalmente protegida, ciertamente es un vicio de procedimiento, pero también es un vicio de fondo, por violación directa al derecho al ambiente (art.50 Constitucional) y a la protección de los bienes de dominio público (art.121.14 Constitucional)."
"I consider that the absence of prior studies before reducing an environmentally protected area is certainly a procedural defect, but it is also a substantive defect because it directly violates the right to the environment (Constitutional Article 50) and the protection of public-domain property (Constitutional Article 121.14)."
Nota del Magistrado Cruz Castro
"Considero que la falta de estudios previos para la disminución de un área ambientalmente protegida, ciertamente es un vicio de procedimiento, pero también es un vicio de fondo, por violación directa al derecho al ambiente (art.50 Constitucional) y a la protección de los bienes de dominio público (art.121.14 Constitucional)."
Nota del Magistrado Cruz Castro
"En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme con la protección constitucional al derecho al ambiente."
"In short, that prior study must demonstrate that the removal of protected status is consistent with the constitutional protection of the right to the environment."
Nota del Magistrado Cruz Castro
"En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme con la protección constitucional al derecho al ambiente."
Nota del Magistrado Cruz Castro
"la propiedad forestal se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir, ni para ser parte del comercio de los hombres."
"Forest property is conceived fundamentally for conservation, not for production or to form part of private commerce."
Nota del Magistrado Cruz Castro, citando el Voto N.° 4587-1997
"la propiedad forestal se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir, ni para ser parte del comercio de los hombres."
Nota del Magistrado Cruz Castro, citando el Voto N.° 4587-1997
Full documentDocumento completo
Decision No. 2017002375 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten forty a.m. on fifteen February two thousand seventeen.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by Roberto Miguel Molina Ugalde, of legal age, married, park ranger, resident of Barrio Córdoba, San José, holder of identity card number 501950151, acting in his personal capacity and as Secretary General of the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e Instituciones Afines de Conservación (SITRAMINAE), legal-entity identification number 301-1212127, and Mauricio Álvarez Mora, of legal age, married, geographer, resident of Los Yoses de Montes de Oca, San José, holder of identity card number 108770217, challenging Ley N3 9205, of 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). The Procuraduría General de la República and the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDFVA) also participate in the action.
Background (Resultando):
- In a written submission received by the Chamber’s Secretariat at 13:03 on 3 de abril de 2014, the petitioners request that Ley N° 9205, of 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), published in Alcance Digital N° 4 of the Diario Oficial La Gaceta of 26 de febrero de 2014, be declared unconstitutional. They allege that the law is unconstitutional with respect to the legislative procedure because, before its enactment, there were no technical studies justifying the reduction or removal of protected status (desafectación) from protected wild areas (áreas silvestres protegidas). Article 3 of the challenged Law orders the general removal of protected status from the property registered in the Registro Público de la Propiedad in the name of JAPDEVA, Partido de Limón, real-property folio N° 96658, sequence 000.
This is for the purpose of authorizing the titling of real property to possessors under the terms of Article Io of the Ley de Informaciones Posesorias. The portions of that property from which protected status was removed form part of protected wild areas, the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), and lands subject to various categories of environmental protection, including Parque Nacional Tortuguero, Refugio Nacional de Fauna Silvestre Rana del Colorado, Zona Protectora l'ortuguero, Humedal Nacional Cariari, Refugio de Vida Silvestre Dr. Archie Carr, the forest reserve created by Decreto Ejecutivo Nc 2886, the protected zones established in Decreto N° 23253, the forest areas incorporated into the State’s natural heritage, Humedal Caribe Norte, and the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). They further allege that Articles 71 and 72 of Decreto Ejecutivo N° 34433-MINAE, Reglamento a la Ley de Biodiversidad, were violated; under those provisions, a technical report coordinated by the Sistema Nacional de Arcas de Conservación must be prepared before a protected wild area is declared or its management category is modified or changed.
Such a study must meet the minimum standards of rigor and depth established in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente and must precede approval of the bill. In addition, the petitioners allege the following substantive defects: a) Article 8 of the challenged law establishes that protected wild areas and wetlands from which protected status was removed, generically and without technical studies, would retain their status as public-domain property (bien demanial), and that their removal from protected status would be subject to subsequent studies; however, the same provision establishes that this would be subject to the exceptions in Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, excluding from the procedure persons who had possessed the land for ten years before the protected area was created. This thus opens the door to the permanent removal from the public domain of the aforementioned areas, even though the purpose of the Ley de Informaciones Posesoria provision is to guarantee possessors’ right to compensation, not to consolidate their title to public-domain property. b) Furthermore, Article 8 declares a number of settlements and lands to be of urban interest, removing the restricted zone from the public domain and substantially reducing the maritime-terrestrial zone, in violation of the principle of intangibility (principio de intangibilidad) governing that public-domain property, which forms part of the State’s natural heritage and is for common use.
It permits the land to be titled and permanently appropriated by private parties under the private-property regime (Articles 8 and 9 of the challenged law). c) They contend that consideration must be given to the fact that Parque Nacional Tortuguero was designated a Ramsar site in 1996 because of the wetlands it protects. Humedal Nacional Cariari, established by Decreto Ejecutivo N° 23253 of 23 de abril de 1994, is also located in the area and encompasses coastal canals, channels, and lagoons situated between the mouth of Rio Moin and the boundary of Parque Nacional Tortuguero. d) They also argue that this Chamber has repeatedly held that the reduction of a protected area is constitutionally permissible only if it does not impair the right to a healthy environment. e) They likewise allege a violation of the principle that public-domain property is not subject to acquisitive prescription (principio de imprescriptibilidad de los bienes demaniales), the right of ownership over public and private property, and the right of access to justice, because Transitorio II of Ley N° 9205 arbitrarily prohibits the annulment, through administrative or judicial proceedings, of property titles obtained within the property owned by JAPDEVA, thereby making it impossible to adjudicate whether the property is publicly or privately owned. f) They further contend that the Law infringes the rights of persons to freedom of movement, access to public roads, and enjoyment of an orderly and planned urban environment with high-quality public services because Article 10 exempts the registration of survey plans in the Catastro Nacional from the basic requirements established in Article 4 of the Ley de Caminos Públicos and Articles 32 and 33 of the Ley de Planificación Urbana concerning the width of highways and local roads, road access, dedication of areas for public use, requirements for constructing streets, sidewalks, water pipelines, stormwater and sanitary drainage, electrification and public lighting, municipal approval, approval by ÍNVU, and the creation and extinguishment of easements (servidumbres).
They contend that the fact that the titling of parcels of up to 300 hectares is permitted (Article 5 of the law) must not be overlooked. g) They also request that Ley N° 9205 be declared unconstitutional because Article 16 violates the principle of separation of powers, the reservation of jurisdiction (reserva de jurisdicción), the State’s duty to protect and recover public property, the non-retroactivity of laws, and the principle of res judicata (cosa juzgada), by allowing pending proceedings of any kind relating to the JAPDLVA property to be closed and evicted possessors to be reinstated. Article 17 conflicts with the right to property and legal certainty by authorizing the registration of property titles for real estate even when registrable titles already exist in the Registro Público de la Propiedad. The possibility of waiving the requirement in Article 1, subsection 0, of the Ley de Informaciones Posesorias creates a dangerous legal loophole. h) They also allege a breach of the principle of non-regression (principio de no regresión) regarding the right to a healthy and ecologically balanced environment. They request that the action be granted and the challenged law annulled from the legal system.
- To establish their standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, the petitioners invoke the protection of diffuse interests (intereses difusos), or the interests of the community as a whole, whose impairment in turn constitutes an individual injury to each inhabitant of the Republic. This is because the challenged provisions infringe every person’s right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, as well as the right of citizen participation in matters affecting the environment, protected by Articles 9, 50, and 89 of the Constitución Política.
- By decision of the Presidency of the Chamber issued at 11:17 minutes on 8 de abril de 2014, Mauricio Álvarez Mora, identity card number 108770217, acting on behalf of the Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente (FLC’ON), was ordered, within the third day following notification of that decision and subject to denial of further processing of the action in the event of noncompliance, to clarify whether he had sufficient authority to act on behalf of that Federation or to state the capacity in which he was acting.
- In a written submission filed at 15:01 on 23 de abril de 2014, petitioner Mauricio Álvarez Mora, in compliance with the order issued to him, stated that he was acting in his capacity as a private individual pursuant to the diffuse interest conferred on him by the Constitución Política, and not on behalf of the Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente.
- By decision issued at 13:32 on 21 de mayo de 2014, the Presidency of the Chamber admitted the action for processing and granted a hearing to the Procuraduría General de la República and the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA).
- The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 105, 106, and 107 of the Boletín Judicial on 3, 4, and 5 de junio de 2014, respectively.
- In a written submission filed with this Chamber at 13:02 on 11 de junio de 2014, Ulises Blanco Mora, of legal age, married, farmer, resident of Guápiles de Pococí, holder of identity card number 103790880, acting in his capacity as General Attorney-in-Fact with Full Powers (Apoderado Generalísimo) of the Asociación Agroforestal del Caribe, requests leave to participate as an supporting intervenor (coadyuvante) for the purpose of having the action denied.
- Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Attorney General of the Republic, submitted the statutory report in a document filed at 15:31 on 11 de junio de 2015, in which she stated that the law entitled “Titling of Real Property Owned by the Port Administration and Atlantic Coast Economic Development Board,” N° 9205 de 23 de diciembre del 2013, seeks to introduce an exception to the ordinary regime established by the Ley de Informaciones Posesorias—which is invoked by persons seeking to obtain title to their unregistered land—so that properties within property N° 96658-000, Limón Registry District, may be registered, even though it is already registered in the name of JAPDEVA and its lands were transferred to it as of 18 de febrero de 1963, pursuant to Article 23 of Ley N° 3091, in its original wording. She states that property K° 96658-000, Limón Registry District, measures 132.000 hectares and 7150 square meters and encompasses numerous public environmental assets, including those identified by this Office of the Attorney General to the Legislative Assembly in connection with bills concerning this property (opinions OJ.-l55-2006 and OJ.-020- 2012), as well as biological corridors and buffer or influence zones for many protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).
Likewise, property N° 7-96658.000 also encompasses the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which is an environmental asset comprising highly valuable resources in each of its components: soil, subsoil, sea, marine flora and fauna, etc.; forest areas, forest land or land suited to forestry, swamp palm stands, seasonal wetlands, marshes, waterlogged or flooded forests, and wetlands located outside protected wilderness areas but which automatically became part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) upon becoming the property of a public entity, except for previously acquired rights (Articles 13 and 14 of the Ley Forestal and opinions of the Office of the Attorney General of the Republic numbers C-321-2003 and OJ.-142-2006). All of these provide multiple ecosystem services (servicios ambientales), locally and globally: climate regulation, air and water quality, soil conservation, protection against natural hazards, recreational needs, ecotourism, etc. Wetlands are “reservoirs of biological diversity,” gene banks, key habitats for species conservation, including endemic species, and breeding grounds for marine and terrestrial species of great economic and cultural importance, as reflected in the briefs submitted by that Office of the Attorney General in case files numbers 06-007154-0007-Cü and 10-011393-Ü007-CÜ before this Chamber.
She states that legal provisions enacted in relation to the aforementioned areas must have a technical basis, in accordance with the constitutional principle of objective environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental), also known as the principle of adherence to science and technology (principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica), as this Chamber has held, among others, in Judgments N° 6322-2003, 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 and 21258-2010; this principle is related to the principle of reasonableness as a standard of constitutionality, as stated by this Chamber in Voto N° 7294-1998. She states that, according to the optional constitutional consultations filed on 31 de octubre del 2013 regarding the bill that culminated in Ley Nc 9205, there are no technical studies establishing that the land may be removed from its public-domain designation (desafectar), titled, granted under concession, or subjected to a modified legal regime (case files numbers 13-012478-007-00 and 13- 012479-OÜ7-CO).
The very text of the law reveals this defect: Articles 2 and 3, in relation to Transitory Provision 111, 9 (with respect to the census), and 15. Regarding the titling of some of the areas encompassed within property Nc 7-96658, Voto N° 2988-1999 of this Chamber constitutes an important precedent. According to the Constitutional Chamber, reducing the size of an environmentally protected territorial area or removing an area from the protective legal regime to which it is subject requires compliance with two requirements: it must be accomplished by means of a formal statute, and sufficient technical studies justifying the measure must first be conducted, as held in Votos N° 13367-2012 and 10158-2013. This Court has emphasized that the studies must precede enactment of the law rather than follow it, as provided by the challenged law (Voto N° 13367-2012). Accordingly, the lack of prior technical studies renders Article 1 of the challenged law unconstitutional, because it does not clearly state whether the persons entitled to obtain title are those who possessed the land registered in JAPDEVA’s name, under the terms of Article 856 of the Civil Code, openly, peacefully, and continuously for more than ten years before Ley No. 3091 de 18 de febrero de 1963—the only circumstances under which they could have acquired ownership by adverse possession (usucapido) and possessed the property as owners; any subsequent occupation would be under a precarious tenure (título precario).
The provision’s lack of precision contravenes the constitutional principle of reasonableness because it appears to create—without any justification—a legal fiction under which mere unlawful holding becomes possession capable of supporting acquisitive prescription (usucapión positiva) and titling within State public-domain areas (áreas demaniales del Estado). The same applies to the opening sentence of Article 12, which states: “The lands mentioned in the preceding articles shall be registered in the names of their respective possessors by means of a final judgment...,” because, pursuant to Article 860 of the Civil Code, the right to possess is acquired by prescription through possession for one year, compounded by the fact that the articles preceding the cited provision mention the maritime-terrestrial zone, protected wilderness areas, the State’s natural heritage, public roads, and other public-domain assets.
Likewise, the phrase “existing forest land” in Article 4 is unconstitutional because such land forms part of the State’s natural heritage when it is owned by a public entity (Articles 13 and 14 of the Ley Forestal), except for previously perfected private-property rights. The interpretation that title will be granted in favor of mere holders of public-domain property is reinforced by Article 16, which provides for the dismissal of administrative or judicial proceedings brought against “existing possessors” and the reinstatement of those “possessors” who were evicted as a result of such proceedings. With respect to Articles 6 (Concessions) and 7 (Fee) of the challenged law, the Chamber’s ruling in Voto N° 010158-2013 applies; that ruling concerned the absence of technical studies for a bill that would determine whether concessions could be granted for the development of activities in a Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre) and stated, among other things, that there is an important qualitative difference depending on whether the requirement for an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is fulfilled before or after the provision is enacted.
In this regard, the failure to obtain that study before enactment of the law constitutes a violation of the precautionary principle and the principle of progressive protection of fundamental rights (principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales). Moreover, with respect to the final paragraph of Article 6, it is unreasonable for the State to have to pay for an ecosystem service that it currently enjoys at no cost on public-domain land, given that legislation and administrative activity themselves have enabled many of those forest areas or forest lands to remain unaltered by human activity (OJ.-142-2006). She states that the “tourism development” referred to in Articles 8 and 9 of the law is not a special circumstance warranting treatment or a regime different from that applicable to the rest of the country’s coastlines, as introduced by both provisions in contravention of the constitutional principle of reasonableness; they also violate the constitutional principle of inviolability (principio de intangibilidad) protecting the maritime-terrestrial zone, which arises from the relationship among Articles 6, 50, and 121, subsection 14, of the Political Constitution, as held by the Chamber in Voto N° 003113-2009.
Furthermore, in that same decision the Chamber stated that “...an environmental public-domain asset may not be removed from the public domain in order to transfer ownership to private parties unless there is an overriding public interest and sufficient justification....” She states that Article 8 not only removes the restricted zone (zona restringida) from the public domain without technical justification, but also “henceforth reduces the maritime-terrestrial zone to the fifty meters of public zone (zona pública) adjoining the ordinary high-tide line and to 15 meters along the banks of the system of main and secondary canals connecting the ports of Moín and Barra del Colorado.” That wording, insofar as it reduces the maritime-terrestrial zone to 50 and 15 meters, respectively, suggests changing the regime from a public zone—reserved for common use—to a restricted zone—subject to private use by individuals.
Private use of the public zone is also permitted under Article 9 for land occupied since 26 de febrero de 1984 (an arbitrary date), based on statements by the occupants themselves in the census that JAPDEVA will conduct after the law enters into force (conducting the census after the law enters into force demonstrates the absence of prior studies). In the opinion of the Office of the Attorney General, the foregoing clearly violates the constitutional principles of reasonableness and inviolability of the public zone, as the Chamber found in Voto N° 10158-2013. She further asserts that the challenged law removes protection from State-owned public assets, in violation of Articles 50, 89, and 121, subsection 14), of the Political Constitution and the constitutional principles governing environmental matters.
Various provisions of the law adversely affect public-domain property (bienes de dominio público), in violation of Article 121, subsection 14, of the Constitution: the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the border zone with Nicaragua, the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), areas adjoining springs (manantiales), watercourses and bodies of water, rights-of-way (derechos de vía), railway property, land intended for educational or health centers, parks, public squares, etc.; and even State-owned property (bienes patrimoniales del Estado) and property belonging to other State institutions. Furthermore, according to constitutional case law, the State’s natural heritage has two components: a) protected wilderness areas and b) all other forests and State-owned forestland or land suited for forestry (terrenos forestales o de aptitud forestal), as well as such land belonging to public institutions (Article 13 of the Ley Forestal), which are subject to an immediate statutory designation (afectación legal inmediata) (Judgments N° 16975-2008, N° 17650-2008, N° 17659-2008 and N° 16938-2011, among others).
Thus, by making the titling (titulación) of property N° 7-96658-000 under Article 2 and Transitory Provision III of the law conditional solely upon the demarcation of the State’s natural heritage, those provisions leave other State property of environmental interest unprotected, such as the maritime-terrestrial zone—which must also be demarcated—and areas adjoining springs that supply or may supply water to a population center, as determined by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, to cite a few examples. In accordance with the Constitutional Chamber’s holding in Voto N° 16938-2011, the phrase contained in Article 4 of the challenged law, under which “the current land use and land capability of properties registered pursuant to this law may not be changed, and the existing landscape, water, and forestland shall be preserved; this shall be stated in the judicial judgments for purposes of registration in the Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles,” is unconstitutional because it allows such land to be titled without a prior study, in violation of Article 50 of the Constitution, unless it is interpreted, consistently with the Constitution, as referring to land on which private property rights had been consolidated before its designation as public domain.
Public ownership of land is an important means of ensuring its conservation, as follows from this Chamber’s Voto N° 4587-1997, which states: “Forest property is conceived fundamentally for conservation, not for production or to form part of commerce among persons.” The duty to protect and preserve the integrity of the environment—the principle of environmental protection incumbent upon the State (principio de tutela ambiental a cargo del Estado)—includes forest wealth, as the Constitutional Court held in Votos N° 2233-1993 and N° 6836-1993. Furthermore, Article 4 of the Ley General de Caminos Públicos refers to the width of rights-of-way as public-domain property (Articles 4 and 5 of the Ley de Construcciones and 227.1) of the Código Penal); therefore, such property cannot be validly possessed for purposes of claiming acquisitive prescription (prescripción positiva), because it is inalienable and not subject to prescription (imprescriptible) (Constitutional Chamber, Voto N° 2306-1991).
Likewise, Articles 11 and 18 of the Ley de Informaciones Posesorias require the judge to reject the proceedings if the applicant seeks to title land belonging to the State, such as these rights-of-way (Article 2 of the Ley General de Caminos Públicos and Article 235, subsection 33, of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres), which cannot be included within private properties because they are in the public domain (Articles 261 and 262 of the Código Civil). Accordingly, if such land were included in a title granted through possessory-information proceedings (información posesoria), the title would be void. The record contains no technical justification for the preferential regime introduced by Article 10. By referring to the “prior endorsement or authorization of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo” before the survey plan is entered in the cadastre, this article could be interpreted as providing an exemption from the setback line (alineamiento) shown in land surveys in relation to the protection areas (áreas de protección) adjoining water outcrops, channels, and bodies of water—a matter falling within that Institute’s authority under Articles 33 and 34 of the Ley Forestal—to the detriment of those environmental assets protected by Article 50 of the Constitution.
Moreover, the protection areas defined in Article 33 of the Ley Forestal may overlap, in particular, with public-domain areas adjoining springs that provide drinking water or that should be designated for that purpose (Article 7, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 de 14 de octubre de 1961, and Article 31 of the Ley de Aguas, N° 276 de 27 de agosto de 1942), as well as with other areas for which the legal system also establishes a public-domain regime, such as protected wilderness areas or, generally, the State’s natural heritage, the maritime-terrestrial zone, border zones, areas adjoining navigable rivers, etc. Regarding Article 14 of the challenged law, which governs the cancellation of the land-registry entry for the property in the Limón registry district, real-property folio registration number 96658, interest 000, the Procuradora General de la República states that the provision is unreasonable because, if that property’s registry entry were “canceled,” it would not have a “new registered owner,” since cancellation logically entails the legal disappearance of the registry entry.
Furthermore, the provision violates the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica) by creating the possibility of using that procedure to title any property located within the location, area, and boundaries stated in that real-property folio, including properties already titled in that area by other persons under this same law, other privately owned properties, State-owned property and property belonging to other State institutions, and even public-domain land registered there. In this regard, the report prepared by the Subdirección Catastral del Registro Inmobiliario, transmitted by official letter N° RIM-CT-0429-2014, and the registry certifications submitted with that report identify approximately twenty properties registered in the State’s name that are encompassed within property Nº 7-96658-000, predate it, and also form part of the Zona Protectora Tortuguero, Parque Nacional Tortuguero, and Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado.
The possibility created by the cited article of titling them in private persons’ names through possessory-information proceedings violates Article 50 of the Constitution. These areas have also been invaded by unlawful occupants, who will undoubtedly invoke this law in an attempt to obtain title to the areas they occupy irregularly. She contends that the Chamber’s case law has been clear regarding the non-prescriptibility and inalienability of public-domain property, as well as the State’s authority to evict trespassers, citing for that purpose Votos N° 9158-1998, 1191-1999, 1369-2003 and 6664-2005. Additionally, as another example of land affected by this provision in the manner described, there is property N° 8283-000 in the Limón registry district, registered in the name of the Instituto Costarricense de Turismo as a consequence of Ley N° 2906 de 24 de noviembre de 1961 (opinion N° C-303-2000 and legal opinion N° OJ. 155-2006, both issued by the Procuraduría General de la República).
She emphasizes that the Constitutional Chamber has maintained a well-established line of case law holding that two essential requirements must be met to reduce an environmentally protected area or remove it from the protective legal regime to which it is subject: this must be done by statute and only after sufficient technical studies have been conducted to justify the measure (thus, Votos N° 13367-2012 and N° 010158-2013 and, similarly, N° 7294-1998, N° 11 155-2007, Ne 1056-2009 and N° 14772-2010, among others). Accordingly, Article 15 of the law challenged as unconstitutional, concerning the creation of the Refugio Mixto de Vida Silvestre Humedal Moín-Tortuguero, would be defective unless it is interpreted, consistently with the Constitución Política, to mean that the creation entrusted to MINAE will not be to the detriment of another protected wilderness area, such as Parque Nacional Tortuguero or Humedal Nacional Cariari; otherwise, a statute based on prior studies would be required.
Regarding Article 16 of the law, concerning the closing of pending administrative or judicial proceedings brought to seek the nullity of title and compensation for damages in which JAPDEVA is named as a defendant, as well as actions for recovery of property (reivindicación), superior possessory rights (mejor derecho de posesión), or any other claim brought by JAPDEVA against existing possessors, the Procuraduría considers that this provision leaves unprotected public-domain land over which JAPDEVA could bring judicial actions, including actions to protect the environment, for example in the border strip with Nicaragua, the maritime-terrestrial zone, etc. It fails to take into account the existence of State-owned land, such as the properties forming part of Parque Nacional Tortuguero and Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado that are encompassed within property N° 7-96658-000 and could be the subject of judicial proceedings in which JAPDEVA appears as a co-defendant alongside the State or as an active intervenor in support of it.
It also flagrantly violates the principles of separation of functions, independence among the Branches of Government, and exclusive judicial authority (reserva de jurisdicción) under Articles 9 and 153 of the Constitution, as well as the principle of res judicata (cosa juzgada), whose basis derives from the second paragraph of Article 42 of the Fundamental Charter. The Procuraduría also addresses the amendment made by Article 17 of the challenged law to Article 11 of the Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139 de 14 de julio de 1941 and its amendments, and considers that the imprecision of this amendment violates the constitutional principle of reasonableness (principio constitucional de razonabilidad). First, the amendment is unnecessary because the word “improperly” contained in that provision would encompass instances of titling based on special statutes, in which case the titling would not be “improper.” Second, it could cause confusion and violate legal certainty to the detriment of State property, since it is unclear whether such property would be titled in favor of the entities or bodies that administer it or in favor of private persons, in which case the public interest would be left unprotected, giving rise to an essential defect that would preclude its implementation.
Furthermore, the Procuraduría is concerned that, if the amendment refers to registration in favor of the State or its institutions, it may be interpreted, like Article 11 of the law, to the detriment of the principle that public-domain status does not require initial registration (principio de inmatriculación), under which a declaration and designation for public use by statute are sufficient to consolidate that status, without any need for an act of registry registration, as the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia held in Voto N° 1259-F-S1-2009. Accordingly, it suggests that Article 11 of the law be interpreted, consistently with the Constitución Política, as operating without prejudice to the principle that public-domain status does not require initial registration.
Regarding Transitory Provision II of the law, concerning the impossibility of annulling the property titles of persons who acquired them before the date on which the property was transferred to JAPDEVA, duly recorded in the National Real Property Registry, the Office of the Attorney General considers that, in addition to violating Article 41 of the Constitution and being severely imprecise—because it is unclear whether the expression “date on which the property was transferred to JAPDEVA” refers to 18 de febrero de 1963 (Article 23 of Ley N° 3091, in its original text) or to the year 2001, when the deed transferring it into its name was executed and property record N° 96658-000 was registered (see Constitutional Chamber decision N° 14769-2005)—the transitory provision fails to take public-domain lands into account, leaving them unprotected, which is contrary to this Chamber’s Voto N° 1962-2012.
The Office of the Attorney General also considers that the amendment to subsection f) of Article 1 of the Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139, de 14 de julio de 1941, as amended, contained in Article 17 of the challenged law, is contrary to the principle of reasonableness. The purpose of the provision, in establishing that a declaration that the property lacks a registrable title shall not be necessary when the possessory title proceeding (información posesoria) is authorized by a special law in respect of registered property, is to prevent the petitioner in the possessory title proceeding from making a false declaration, since the petitioner’s statements constitute a personal sworn declaration subject to the penalties for perjury by falsehood (Article 3, second paragraph, of the Ley de Informaciones Posesorias), and the amended provision requires the declaration that “the property has not been registered in the Public Registry.” This is understood on the basis of an earlier bill concerning the same JAPDEVA property (N° 15875), in which something similar was attempted by stating that the application had to contain an “[e]xpress declaration by the title applicant that the property has not been registered in the Public Registry by any other means or is not part of another property...” However, the cited amendment is not suitable for effectively achieving its intended objective because it retained the language requiring the title applicant to declare “that the property has not been registered in the Public Registry” and amended the portion concerning the absence of a registrable ownership title (held by the petitioner or pertaining to the property for which title is sought), these being two different declarations.
Thus, while Ley N° 9205 authorizes the titling (titulación) of property N° 7- 96658-000, the Ley de Informaciones Posesorias requires the petitioner to declare, by means of a sworn declaration subject to the penalties for perjury by falsehood, that the land for which title is sought is not registered; because it lies within the registered property held in JAPDEVA’s name, the petitioner would be compelled to make a false declaration in order to gain access to the proceeding. Furthermore, the provisions of Transitory Provision I of the law bear no relation to its Article 10 or to any other provision of Ley N° 9205. This lack of meaning originated in the bill itself, which contained that as the sole [provision]: it shall conduct the corresponding technical studies, determining which areas of the property being removed from the public domain (desafectando) constitute State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE).
Only after S1NAC has clearly determined this situation may persons who satisfy the established legal requirements pursue the respective actions to obtain title in their own names to lands located within that property, provided that those lands do not constitute Patrimonio Natural del Estado (PNE); furthermore, if interested third parties succeed in registering their properties under Ley 9205, they may not change the current land use or land-use capability (uso y aptitud del suelo) and must preserve the landscape, water, and existing forest lands, complying with the corresponding management plan approved by ¡V1INAE and with the regulatory plans of the respective municipality. For this reason, it is considered that the provisions of Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente are not being violated. Furthermore, pursuant to Transitory Provision 111 of Ley N° 9205, before any right may be recognized in favor of the inhabitants of property registration 96658, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) must conduct the referenced technical studies, because it is generally known that the property contains forest reserves, national wildlife refuges, and protective zones, which shall retain the special protection they have enjoyed and which Ley N° 9205 strengthens in order to preserve and respect the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, together with the commitments undertaken by our country through a series of international agreements aimed at global environmental protection.
Regarding the petitioners’ statements concerning Articles 71 and 72 of Decreto Ejecutivo N°34433-MINAE, Reglamento a la Ley de Biodiversidad, del 11 de marzo de 2008, it argues that this is a matter which, as a transitory provision, bears no relation whatsoever to the remainder of the articles. In summary, the Office of the Attorney General concludes that the phrase “existing forest lands” in Article 4 is unconstitutional unless it is construed, consistently with the Constitution, as referring to lands on which private-property rights had become vested before their incorporation into the public domain. Article 11 of the law must likewise be construed consistently with the Constitución Política as establishing a power, without prejudice to the principle of initial registration (inmatriculación) governing the public domain. With respect to provision 15, it considers it unconstitutional unless it is construed, consistently with the Constitución Política, to mean that the creation assigned to MINAE shall not be to the detriment of another protected wilderness area, because otherwise a law supported by prior studies would be required.
Finally, it requests that Articles 1, 2, 3, 6, 7, 8—from the first period onward—9. 10, the first sentence of Article 12,14, 16, and 17, as well as Transitory Provisions I, II, and III, be declared unconstitutional.
- In a pleading filed at 9:00 a.m. on June 24, 2014, Ana Isabel Sibaja Rojas, in her capacity as Special Judicial Attorney-in-Fact (Apoderada Especial Judicial) for Compañía Banadosmil Sociedad Anónima, requests that the company she represents be admitted as a passive intervenor (coadyuvante pasiva) in this action.
- Giselle Mora Arce, in her capacity as General Judicial Attorney-in-Fact (Apoderada General Judicial) of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), in a report submitted to this Chamber at 9:08 hours on 24 de junio de 2014, states that although article 3 of Ley 9205 provides for the removal from the public domain (desafectación) of the property registered in the Real Property Registry, which is owned by JAPDEVA, registration number 96658, sequence 000, pursuant to the third transitory provision of that same law, before the rules set forth therein may be applied, the Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), for jurisdictional reasons, must be addressed by MINAE. On the merits, she indicates that the purpose of the challenged law is to make it possible to grant ownership to those who may have valid title (justo título), upon proving it before the competent judicial authorities and using the procedure established in the Ley de Informaciones Posesorias; to obtain recognition of their right, they must first prove that they have held possession for no less than ten years, under valid title, publicly, peacefully, and uninterruptedly, as established by article I of the challenged law.
Unless and until the technical studies to be conducted by the Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) exist, Ley N° 9205 cannot be implemented, as provided in its third transitory provision, and consequently JAPDEVA cannot fulfill its obligation to prepare the corresponding regulations for that institution’s granting of concessions (concesiones). Thus, as established by articles 2 and 5 of Ley N° 9205, only those areas of land not exceeding 300 hectares and meeting the requirements of the Ley de Informaciones Posesorias (N°139) may be registered. Therefore, in her opinion, the petitioners are incorrect in asserting that there has been an individual non-derogability of the law (inderogabilidad singular de la ley), because third parties interested in obtaining recognition of their rights over the aforementioned property must satisfy each and every requirement established by the cited Ley de Informaciones Posesorias, in accordance with Transitorio III of Ley N° 9205.
Regarding the alleged violation of articles 121, subsection 14), 50 and 89 of the Constitución Política, which establish special protection and effective safeguarding of public-domain property (bienes de dominio público) important to environmental preservation, she argues that although it is true that our Constitución Política provides special protection for the environment, which must be healthy and ecologically balanced, it is also true that, precisely in furtherance of that protection, article 4 was included in Ley N° 9205, affording clear protection to all matters relating to environmental conservation by establishing that the current use and suitability of the soils may not be changed and that the landscape, water, and all existing forest lands must be preserved. To that end, the judicial authority that may recognize the rights of interested third parties must state this in the judgments issued on the matter, for the corresponding purposes when they are subsequently recorded in the Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles.
In addition, article 8 establishes which assets are deemed inalienable (inalienables), not subject to acquisitive prescription (imprescriptibles), and ineligible for registration (no susceptibles de inscripción), since it establishes special environmental protection, with one exception: precisely those areas that are currently, and have long been, urban; consequently, the enactment of the law challenged here respects that preexisting urban development within the coordinates described in the article in question. She likewise insists that determining the portions of land belonging to the Patrimonio Natural del Estado (PNE) falls within the sole and exclusive jurisdiction of SINAC, rather than that of the institution she represents. She further states, with respect to this aspect of the action filed, that a reading of the provisions of Ley N° 9205 does not clearly reveal what the petitioners allege, because the wording of that law does not necessarily support their assertions, which reflect their highly personal perception and do not necessarily correspond to what Ley N° 9205 itself provides.
As to the specific matter of Parque Nacional Tortuguero, including its creation and protection, which the petitioners extensively challenge, she considers that, for jurisdictional reasons, this is a matter to be regulated and defined exclusively by the Ministerio de Ambiente y Energía (M1NAE), and therefore, out of respect for that jurisdiction, she offers no opinion; nevertheless, she considers that the petitioning party is disregarding article 8 of Ley Nc 9205, which contains express protection for everything considered Patrimonio Natural del Estado (PNE), and therefore the petitioners’ assertions are incorrect. Regarding the violation of the Principle of Intangibility of the Maritime-Terrestrial Zone (Principio de Intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre), derived from the relationship among articles 6, 50 and 121, subsection 14), of the Constitución Política, she contends that, pursuant to article 73 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, that law does not apply to maritime-terrestrial zones (zonas marítimo terrestres) included within national parks and equivalent reserves, which are governed by the corresponding legislation.
She likewise reiterates that the exception created by Ley N° 9205 exists precisely because those areas are currently occupied and have been occupied for years, and the law sought to recognize and respect that situation and the existing urban development, while requiring occupants to preserve the environment in accordance with article 4 of the same law; accordingly, after SENAC determines everything that constitutes Patrimonio Natural del Estado, those occupants may not change the land use (uso del suelo) or land capability (aptitud del suelo). Furthermore, regarding the alleged violation of the Principle that Public-Domain Assets Are Not Subject to Acquisitive Prescription (Principio de Imprescriptibilidad de los bienes demaniales), the right of ownership over public and private property, and the right of access to justice (articles 41, 45 and 121, subsection 14), of the Constitución Política), through the arbitrary prohibition against annulling titles obtained over JAPDEVA property, she states that the petitioners’ challenge to Transitorio II of Ley N° 9205 is unfounded, since that transitory provision merely reaffirms the position JAPDEVA has maintained concerning the recognition of and respect for the rights of owners who registered their titles before 08 de julio de 2001T, the date on which deed number 132, executed at ten hours by the Notaría del Estado, was signed.
That deed made clear that it was executed without prejudice to third parties having a superior right and was used to register the lands identified in Ley N° 3091, as amended by Ley N° 5337, which correspond to property number 96658, the property challenged through this constitutional action (Acción de inconstitucionalidad). The petitioners also allege a violation of the constitutional principles of Separation and Independence of Powers (Independencia de Poderes) and exclusive judicial jurisdiction (reserva de jurisdicción) under articles 9 and 153 of the Constitución Política; the State’s obligation to protect the environment and recover property belonging to the nation; and the principles of non-retroactivity of laws (irretroactividad de las leyes) and substantive res judicata (cosa juzgada material) under articles 34 and 42 of the Constitución Política. She indicates that article 16 of Ley N° 9205 does indeed establish that the competent judicial body, at the parties’ request, may close and archive administrative or judicial proceedings seeking annulment of title and compensation for damages in which JAPDEVA appears as defendant, as well as proceedings initiated by JAPDEVA against existing possessors for recovery of property (reivindicación), superior possessory rights (mejor derecho de posesión), or any other claim, as of the cited law’s entry into force; however, the judge must, of course, determine in each case whether it concerns rights eligible for recognition based on compliance with the conditions established in the Ley de Informaciones Posesorias and whether the land has not previously been declared part of the Patrimonio Natural del Estado (PNE) by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SIMAC), as Transitorio III of Ley N° 9205 clearly provides.
Moreover, with respect to the alleged violation of property rights and legal certainty (seguridad jurídica) through authorization to obtain title, by means of possessory title proceedings (informaciones posesorias), to real property previously registered in the Registro Público de la Propiedad (articles 34 and 45 of the Constitución Política), she considers that the amendment to article 1, subsection 0, of the Ley de Informaciones Posesorias creates an exception for cases expressly designated by a special law; she therefore does not consider that it distorts the possessory title mechanism (mecanismo de la información posesoria), much less opens any loophole that would endanger owners’ rights generally, since, as stated, that exception may be used only when previously authorized by a special law, as Ley N° 9205 does. Moreover, the amendment to article 11 of the same Ley de Informaciones Posesorias is precisely what safeguards matters relating to the titling of lands belonging to any State institution, as well as forest reserves, national parks, and biological reserves.
Beforehand, the judge, exercising the discretion and analysis inherent in that office, shall have full authority to order any proceedings deemed appropriate to verify the facts addressed by the possessory title proceeding and shall reject it upon determining that any aspect is not in accordance with law. Finally, regarding the violation of the principle of non-regression (principio de no regresión) to the detriment of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, she states that the principle of non-regression in the field of human rights originated internationally in the area of social rights, particularly in relation to the progressive-realization clause (cláusula de progresividad) contained in the Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, which prohibits any deliberately regressive measure. The principle of non-regression, or the irreversibility of benefits or enhanced protection (irreversibilidad de los beneficios o protección de alzada), derives from the principle of progressive realization of human rights and the principle that rules may not be applied retroactively to the detriment of vested rights (derechos adquiridos) and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), enshrined in numeral 34 of the Carta Magna; under that principle, the State is required not to adopt policy measures or approve legal rules that, without reasonable or proportionate justification, worsen the situation of the enhanced rights existing up to that time.
In this regard, it is clear that, in our Estado de Derecho, there has for many years been an ethical and legal obligation to recognize that environmental matters cannot be addressed within closed circles; rather, based on international obligations, civil society must be afforded broad participation.
For all the foregoing reasons, through Ley N° 9205, the legislature sought to harmonize, in some manner, human rights, including the right to property and the right to a healthy and ecologically balanced environment, thereby permitting title to be granted to lands that have been possessed for years, while imposing significant and sufficient restrictions on their occupants for the purpose of preserving the environment. It requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed in its entirety.
-In the ruling issued at 9:57 hours on 26 de junio de 2014, Justice Rueda Leal recused himself from hearing this action because the challenged law had been introduced by his mother-in-law, Elibeth Venegas Villalobos, while she was serving as a legislator, and was approved as such on 23 de diciembre de 2013; he therefore considered that grounds existed for his recusal.
- By ruling issued at 14:42 hours on 30 de junio de 2014, the then President of the Chamber, Justice Gilbert Armijo Sancho, accepted Justice Rueda Leal’s recusal and removed him from the hearing of this matter. Following the corresponding random selection, Alternate Justice Ronald Salazar Murillo was appointed to replace him.
- By a ruling of the Presidency issued at 11:00 hours on 2 de julio de 2014, Ulises Blanco Mora, identity card number 103790880, and Isabel Sibaja Rojas, identity card number 502630159, in her capacity as special judicial attorney-in-fact (apoderada especial judicial) for Compañía Banadosmil S.A., legal-entity identification number 3101114232, were admitted as supporting parties on the respondent side (coadyuvantes pasivos) in this action. Likewise, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) by ruling issued at 13:32 hours on 21 de mayo de 2014 were deemed submitted. Finally, this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) was assigned to Justice Luis Femando Salazar Al varado, to whom substantive review of the matter fell by rotation.
-By a submission filed at 9:51 hours on 5 de noviembre de 2015. Marco Tulio Calderón Badilla, in his capacity as special judicial attorney-in-fact for supporting party Ulises Blanco Mora, requests that a time and date be set for the hearing referred to in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. He also states that, to assist the Court in reaching its decision (para efecto de mejor proveer), he is submitting a copy of MINAE’s response to an order to cure deficiencies (prevención), filed by that ministry in expediente number 14-10795 before this same Chamber, a specific submission clarifying the sole chain-of-title record for the properties acquired by that Institution that form part of any protected areas within the property registered in the name of JAPDEVA. Finally, he offers certain observations concerning the response provided by MINAE in the cited expediente.
- Pursuant to the authority granted to the Chamber by section 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the hearing specified in Articles 10 and 85 of that law is dispensed with, as this ruling is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.
The statutory requirements have been observed in the proceedings.
Justice Salazar Alvarado authors the opinion; and,
Whereas:
- Admissibility. The applicants (accionantes) claim standing to bring this proceeding by virtue of the protection of diffuse interests (intereses difusos), under the terms of the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which does in fact provide for the possibility of acting in defense of *diffuse interests. The meaning of this concept has been gradually defined by the Chamber and could be summarized in the terms used in Judgment N° 03750-93 of this Court, issued at 15:00 hours on 30 de julio de 1993, which stated:
“...Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests: neither so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so specific that particular persons, or defined groups, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole, are identified or readily identifiable in relation to them. They are therefore individual interests, yet at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, it is correctly said that these are the equal interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each person within them.
In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are simultaneously collective—because they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity.” In short, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized, but whose association arises from a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is spread or dispersed (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, a challenge brought by a member of one of these sectors under paragraph 2° of Article 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, defense of the country’s territorial integrity, and proper management of public expenditure, among others.
Two clarifications must be made in this regard: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it. Thus, environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product; rather, it damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of humanity. Similarly, safeguarding the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not merely of any one group among them. Second, the list provided by the Sala Constitucional is no more than a description inherent in its duty—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases submitted to it, and under no circumstances may it be understood to mean that only those interests expressly recognized as diffuse by the Chamber may be considered as such.
If that were the case, it would represent an undesirable reversal in the scope of the rule of law (Estado de Derecho) and its correlative “State of rights” (Estado de derechos), which—as in the Costa Rican model—rests on the premise that limitations on freedoms must be express, since those freedoms are inherent in the very FVPEDIEM V Xo 14-4)1)4297-000”?-CO Telephone numbers. 2295-369<v ,2295-369?¿229,5-369$&295-3700- Fax; 2295-3712. Website: www.pndcr.jutJicíul.yo.cr.'sailiacohstitucinnñl KdiiicioCorte Supremo de Justicia. San José. Distrito Catedral Barrio Gun/álc?.! ahmann. streets 19 and 21. avenues $ and t>.
human condition and therefore require no official recognition. Finally, when paragraph 2 o of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional speaks of interests “concerning the community as a whole,” it refers to legally protected interests (bienes jurídicos) held by the sovereign people themselves, namely each inhabitant of the Republic. This does not mean, therefore, that any person may petition the Sala Constitucional to protect any interest whatsoever, as that would entail acceptance of a citizen action (acción popular), which is unavailable in this proceeding. Rather, every individual may act in defense of interests affecting the entire national community, and no attempt to provide an exhaustive list is valid in this area either (see, to the same effect, Judgment N° 2001-07391 of this Chamber, issued at 16:07 hours on 14 de agosto de 2001). Examination of the action of unconstitutionality filed shows that the applicants seek protection of the State’s natural wealth, protected areas, reserves, and national parks, which, in their view, are left unprotected by Ley N° 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), because title could be granted over such lands, which would thereby pass into private hands.
In this Chamber’s view, the relief sought by the applicants falls within the protection of diffuse interests referred to in the cited second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, insofar as the challenged provisions are alleged to violate every person’s right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, as well as the right to public participation in matters affecting the environment, protected by Articles 9, 50, and 89 of the Constitución Política. The action is therefore admissible.
- Subject matter of the challenge. The applicants challenge Ley N° 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), on both procedural and formal grounds and substantive grounds.
- Text of the challenged law. Ley N° 9203, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en Inmueble Propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), provides in its articles:
“ARTICLE /.- Purpose This is a special law authorizing persons possessing land within the property in the Limón registration district, registered in the name of Japdeva under real-property folio registration number 96658, interest 000, to register title to that real property in the Registro Público de la Propiedad.
For that purpose, persons seeking to register land in their own names are authorized to use the procedure established in the Ley de Informaciones Posesorias, A,r .° 139. de 14 de julio de ¡941, and its amendments, subject to all terms and conditions established by that law.
A person shall be deemed to exercise possession over that real property if that person has used the land peacefully, permanently, publicly, continuously, as owner, and in strict compliance with environmental legislation for a period of no less than ten years.
Public institutions in general are authorized to cooperate in faithfully carrying out the purposes of this law, subject to the provisions of the Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Nº 8220.
ARTICLE 2.- Performance of technical studies Pursuant to Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente. N° 7554, de 4 de octubre de 1995, and its amendments, application of this law shall be conditional upon the prior performance of the corresponding technical studies by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) to identify the areas constituting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). Once the areas that do not form part of that heritage have been demarcated, the possessors may register title to those lands in their own names, provided that they satisfy the requirements of the Ley' de Informaciones Posesorias.
ARTICLE 3.- Removal from public-domain status (Desafectación) The property registered in the Real Property Registry, owned by Japdeva in the province of Limón, real-property folio registration number 96658, sequence 000, is removed from public-domain status pursuant to transitory provision three of this law.
ARTICLE 4.- Environmental conservation The current land use and land capability (aptitud del suelo) of properties registered under this law may not be changed, and the landscape, water resources, and existing forest lands (terrenos forestales) shall be preserved; this shall be stated in the judicial decisions for purposes of registration in the Public Registry of Real Property.
The owners shall comply with the provisions of the corresponding management plan (plan de manejo) approved by MINAE and with the zoning plans (planes reguladores) established by the respective municipality.
ARTICLE 5.- Maximum area of land subject to titling The maximum area subject to titling (titulación) shall be 300 hectares, in strict compliance with Article 15 of Ley N. ° 139 de 14 de julio del año 1941.
ARTICLE 6.- Concessions Properties that do not qualify for use of the Ley de Informaciones Posesorias within the territorial jurisdiction provided for in Article 41, subsection b), of Ley N. c 3091 de 18 de febrero de 1963, fully amended by Ley N. ° 5337. de 27 de agosto de 1973, may be granted as concessions (concesiones) for a term of twenty-five years by MINAE or the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva), as applicable within the scope of their respective powers. This term may be renewed if the requirements for granting the concession continue to be met.
The current land use and land capability of land granted as a concession may not be modified, and the landscape, forests, forest lands, and existing wetlands (humedales) shall be preserved; however, projects may be developed in accordance with the respective management plan approved by MINAE and the zoning plan of the respective municipality. The concession application shall be decided within a maximum period of three months from the date it is submitted to the respective administrative authority.
Concession holders may be beneficiaries of Pago de Servicios Ambientales, in accordance with the requirements established by law.
ARTICLE 7.- Fee Within three months following the entry into force of this law, MINAE and Japdeva shall regulate the procedure for granting concessions and shall charge a fee (canon) for the use of land covered by the concessions they grant.
The respective municipalities, within the limits of their territorial jurisdiction, shall be responsible for collecting on buildings the tax provided for in Articles I and 2 of the Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles. N. ° 7509, de 9 de mayo de 1995.
ARTICLE 8.- Public-domain property The following shall retain their status as inalienable, not subject to adverse possession, and ineligible for registration: land in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) adjacent to the ordinary high-tide line and to the system of principal canals connecting the ports of Moín and Barra del Colorado; protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), subject to the exceptions established in Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, as amended; wetlands; the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado); and any other public-domain property or property dedicated to a public purpose under a prior provision. Notwithstanding the foregoing, in view of their urban and tourism development, the following settlements and lands, designated and located as follows, are declared to be of urban interest: Barra de Parismina. coordinates: 255-254 N, 607-608 E; Barra de Pacuare. coordinates: 245-244 N. 615-616 E: Boca de Matina, coordinates: 234- 235 N, 622-626 E: Barra de Tortuguero. coordinates: 285-280 N, 588- 591 E; Barra de Colorado Norte, coordinates: 306-305 N, 580-581 E; Barra de Colorado Sur, coordinates: 306-305 N, 581-582 E: Pueblo de Moín; coordinates: 220-221 N. 636- 637 E. For that purpose, with respect to those communities, the restricted zone (zona restringida) is removed from public-domain status, and henceforth the maritime-terrestrial zone is reduced to the fifty-meter public zone (zona pública) adjacent to the ordinary high-tide line and to 15 meters along the banks of the principal and secondary canal system connecting the ports of Moín and Barra del Colorado.
ARTICLE 9.- Exception Structures that, upon the entry into force of this law, exist within the public zone of the communities of Barra de Colorado. Boca de Tortuguero, Boca de París mina, Boca de Malina and Boca de Moín, identified in the preceding Article, on land whose cumulative occupancy exceeds thirty years, shall not be affected by the provisions of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. N. ° 6043, de 2 de marzo de 1977. For that purpose, Japdeva shall conduct the corresponding census within the twelve months following the entry into force of this law.
ARTICLE 10.- Authorization For purposes of registering the properties identified in Article l of this law, the Catastro Nacional is authorized to register surveys located on such land without the legal restrictions governing the establishment and extent of easements (servidumbres), and without being subject to the provisions set forth in Article 4 of the Ley General de Caminos Públicos, Ley N.° 5060, de 22 de agosto de 1972, as amended; Articles 32 and 33 of the Ley de Planificación Urbana, Ley' N. ° 4240, de 15 de noviembre de 196H, as amended; or the Reglamento para el control nacional de fraccionamiento y urbanismo; nor shall the prior endorsement or authorization of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo be required. The Catastro Nacional and the Registro Nacional may register surveys and properties fronting roads or access routes whose width is less than that specified in those provisions.
ARTICLE 11.- Property of State institutions Public Administration entities that physically occupy land within the territorial jurisdiction referred to in Article l of this law may register it with the Public Registry of Real Property in the name of their respective ministries and institutions through the Notaría del Estado, submitting the cadastral survey with the corresponding application.
ARTICLE 12.- Registration of title The land mentioned in the preceding Articles shall be registered in the names of its respective possessors by means of a final and enforceable judgment (sentencia ejecutoria). The judgment shall state the nature, location, area, and boundaries of the property. Any error requiring correction in a title established and registered through this procedure shall be addressed as an incidental proceeding in the same case file. For these purposes, Article 12 of the Ley de Informaciones Posesorias shall apply insofar as appropriate. When any land forming part of the property in the Limón district, real-property folio registration number 96658, right 000, is titled through possessory-information proceedings (informaciones posesorias), it shall not be necessary to describe the corresponding remainder retained by Japdeva in the Registry. Each time the Registro Nacional makes a registration, it shall update the registry entry for the property in the Limón district, real-property folio registration number 96658, right 000, reducing the recorded area by the corresponding amount from the remainder of the property. The new property shall be registered independently from the real-property folio of the parent property.
ARTICLE 13.- Ineligibility for titling Persons who may not be concession holders pursuant to Article 47 of Ley N. ° 6043, as amended, may not obtain title in their own names to properties forming part of the property in the Limón district, real-property folio registration number 96658, right 000.
ARTICLE 14.- Cancellation of entry If, for any reason, the registry entry for the property in the Limón district, real-property folio registration number 96658, right 000, is canceled, possessory-information proceedings shall serve to obtain title in favor of the person or persons who prove that they are its lawful possessors and that their possession falls within the location, area, and boundaries stated in that real-property folio, regardless of who becomes its new registered owner; the procedure established above shall apply for this purpose. Cadastral surveys identifying real-property folio 96658-000 of the Limón district may be used in possessory-information proceedings for the benefit of the person who proves that he or she is the possessor under the conditions required by law.
ARTICLE 15.- Mixed refuge The Sistema Nacional de Áreas Protegidas of MINAE shall conduct the necessary preliminary studies to create the Refugio Mixto de Vida Silvestre Humedal Moin- Tortuguero within a maximum period of two years from the entry into force of this law. Once the relevant studies have been completed, MINAE shall have one year to create the aforementioned refuge.
ARTICLE 16.- Pending proceedings Administrative or judicial proceedings brought to seek nullification of title and compensation for damages in which Japdeva is named as defendant, as well as actions for recovery of property (reivindicación), superior right of possession (mejor derecho de posesión), or any other claim brought by Japdeva against existing possessors, in both cases concerning the property referred to in Article i of this law, may be closed by the court hearing them, at the parties’ request, upon the entry into force of this law. The decision ordering closure of the case file shall direct that any notices of pending litigation (anotaciones de demanda) generated by the proceeding be canceled. Possessors who were evicted during the final year preceding the entry into force of this law as a consequence of such proceedings shall be restored to possession. Each party shall bear the costs incurred in the proceeding.
ARTICLE 17Amending provisions Subsection f) of Article 1 and Article 11 of the Ley de Informaciones Posesorias. Ley N. ° 139, de 14 de julio de 1941, as amended, are hereby amended. The texts shall read as follows:
“Article /.- /.../ f) An express declaration by the applicant for title (titulante) that the property has not been registered in the Public Registry, that the applicant lacks a registrable ownership title, and that the application is not intended to evade the consequences of probate proceedings (juicio sucesorio). Nevertheless, when possessory-information proceedings are authorized by a special law for registered property, a declaration that the property lacks a registrable title shall not be necessary.
“Article 11.- The judge may order, when deemed appropriate, any measures considered necessary to verify the truth of the facts addressed in the possessory information and shall reject it upon determining that the applicant is improperly seeking title to untitled national lands (baldíos nacionales) or land belonging to any State institution, as well as forest reserves, national parks, or biological reserves. A special law may authorize titling through possessory information on land belonging to State institutions, provided that the public interest, the environment, and due process of law are protected.”
TRANSITORY PROVISIONS TRANSITORY PROVISION /.-
Japdeva shall have a period of two years from the entry into force of this law to comply with Article 10. The foregoing shall neither suspend nor interrupt the processing of titling applications concerning possessors located on the remainder of the property.
TRANSITORY PROVISION IL.-
Persons who obtained title to property prior to the date on which the property was transferred to Japdeva and whose titles are duly recorded in the National Real Property Registry shall retain their status as holders of those rights, and such titles may not be annulled.
TRANSITORY PROVISION III.-
The Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) shall conduct the corresponding technical studies, charged to its budget. It shall determine the areas that constitute the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). Once the areas that do not form part of that heritage have been delimited, possessors may obtain title to those lands in their own names, provided that they meet the requirements of the Ley de Informaciones Posesorias.” - On the merits. The petitioners present two types of arguments concerning the unconstitutionality of Law N° 9205. One type concerns the legislative procedure, due to the absence, prior to the enactment of that law, of technical studies justifying the reduction or removal of protected status (desafectación) from protected wildlands (áreas silvestres protegidas), the State’s natural heritage, and lands subject to various categories of environmental protection, so as to permit those lands to be titled in the names of private individuals who currently possess them irregularly. The other concerns the substantive content of the provisions comprising the law in question. The analysis of the constitutional objections raised must therefore begin with the challenges relating to the legislative procedure.
- Defects in the legislative procedure relating to Law N° 9205. The discussion surrounding this issue comes down to determining whether, under Constitutional Law (Derecho de la Constitución), the technical studies required to remove protected status from the property to which the law refers (property in the Province of Limón registered in the name of Japdeva under real-property folio registration number 96658, interest 000) must be conducted before or after its enactment. The constitutional objection concerns the time at which those studies must be conducted, not whether they are required, since there is no dispute on that point: Article 2 of the challenged law itself establishes the need for the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) to conduct the corresponding technical studies to determine the areas constituting the State’s natural heritage before implementing its provisions, meaning that its effectiveness is contingent upon the outcome of those studies.
The issue, therefore, is to determine whether, in accordance with Constitutional Law and the principles governing the protection of the environment and its enjoyment by the inhabitants of the Republic, postponing the technical studies necessary to remove protected status from public-domain property (bien de dominio público)—so that it may be titled in the names of private parties—until after the enactment of a law is reasonable, appropriate, and proportionate to that protection. Or whether, on the contrary, such protection can be guaranteed only if the relevant studies are conducted before the law is enacted.
According to the information provided to this Chamber by the Procuraduría General de la República in its capacity as advisory body, the property from which the law in question removes protected status, N° 96658-000, in the Province of Limón, measures one hundred thirty-two thousand hectares and seven thousand one hundred fifty square meters and encompasses numerous public environmental assets, as well as biological corridors and buffer or influence zones of many protected wildlands, in addition to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which is an environmental asset, as stated in opinions OJ.-155-2006 and GJ.-020- 2012, issued by that Procuraduría General in connection with the bills then under consideration concerning the proposed removal of protected status from the aforementioned property. This Chamber has long accepted, subject to certain conditions, the possibility of reducing the area of a particular tract declared a protected zone (zona protectora) in order to safeguard other interests, as in this case, where the protection of a social interest is at stake. In this regard, Judgment N° 1998-07294, issued at 16:15 hours on October 13, 1998, stated:
“...it is clear that once a particular area has been declared a protected zone by an act of the State, the State may not simply remove that status from all or part of it in order to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution.
However, the fact that a provision, regardless of its rank, has declared a particular area a protected zone does not mean that the zone is immutable, such that its area may under no circumstances be reduced by subsequent legislation.
It must nevertheless be borne in mind that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails the protection of the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case. The fact that a subsequent law reduces the area of a protected zone, a forest reserve (reserva forestal), a National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that the reduction is justified insofar as it does not violate the right to the environment. It may be that, due to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental significance that originally prompted its protection, which, once the relevant studies have been conducted, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness (principio de razonabilidad constitucional).
Likewise, the initial delimitation of a protected zone—or a zone of another kind—might ultimately prove insufficient and, for that reason, warrant the enactment of an amendment expanding its area....” Accordingly, nothing prevents the legislature, for justified reasons and with due substantiation, from removing protected status from public-domain property or reducing its area, even when it forms part of a protected zone, a forest reserve, a National Park, or any land of environmental interest, in order to protect other interests, whether public or private. But this may not be done to the detriment of the right to the environment protected by Article 50 of the Political Constitution. This Chamber has no doubt as to the social purpose that the legislature seeks to protect through the enactment of Law N° 9205, which is to provide property titles to the possessors of property N° 96658-000 in the Province of Limón, insofar as they satisfy the requirements established by the law itself, since this is intended to address a social problem.
However, this cannot be done unless environmental protection is reasonably guaranteed, because the property in question encompasses lands that, to varying degrees, are of environmental interest. And there is no way to protect that right if the total or partial removal of protected status lacks a technical basis. This is what has been called the constitutional principle of the objective grounding of environmental protection (principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental), or the principle of adherence to science and technology (principio de vinculación a la ciencia y a la técnica), which the Sala Constitucional has articulated as follows:
‘4.- The objective grounding of environmental protection: as this Court indicated in judgment number 14293-2005, issued at fourteen hours fifty-two minutes on October nineteenth, two thousand five, this principle must in no way be confused with the preceding precautionary principle (principio precautorio), or “principle of prudent avoidance,” because, as derived from Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it translates into the need to substantiate decision-making in this field through technical studies, both with respect to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—giving rise to the requirement of “adherence to science and technology,” thereby constraining the Administration’s discretion in this field. Thus, in light of the results derived from those technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—if an objective technical assessment shows the likelihood of manifest harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is “reasonable doubt,” decisions must be made in favor of the environment under the pro-nature principle (principio pro-natura), which may entail adopting both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.’ (Judgment N° 2006-17126 issued at 15:05 hours on November 28, 2006).
What this Constitutional Court stated on that occasion, although referring primarily to actions of the Administration, applies fully to the legislature, not only because this follows from Article 50 of the Political Constitution, but also because the legislature itself codified that principle in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 of October 4, 1995, as amended, which provides:
“ARTICLE 38. ~ Reduction of protected wildlands.
The surface area of protected wildlands constituting the State’s natural heritage, regardless of their management category (categoría de manejo), may be reduced only by a Law of the Republic, after technical studies justifying the measure have been conducted.
This Chamber has already held that such technical studies must precede enactment of the law and that, in any event, even if the legislature had not established that duty in any statutory provision, it follows from Article 50 of the Constitution, in Judgment N° 07294-98 issued at 16:15 hours on October 13, 1998:
“Both provisions [Articles 36 and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 of October 4, 1995] establish mandatory requirements both for the creation and for the reduction of protected wildlands, which include so-called ‘protected zones.’ These requirements consist of ‘preliminary physiographic, biological-diversity, and socioeconomic studies justifying the measure’ in the case of establishment, and ‘technical studies providing justification’ where the proposed measure is a reduction of the surface area subject to that regime.
Both provisions are binding, including on the Legislative Assembly, which shares with the Executive Branch the authority to create protected wild areas (áreas silvestres protegidas) and holds the exclusive power to reduce their surface area. In accordance with the transcribed provisions, and taking into consideration the specific case submitted for a ruling, the Legislative Assembly may not validly approve a reduction in the surface area of a protective zone (zona protectora) without first obtaining a technical study justifying its decision. Such action is contrary to the Political Constitution because it violates the principle of constitutional reasonableness (principio de razonabilidad constitucional) in relation to Articles 121, subsection 1), and 129 of the Political Charter. There is a precedent of the Chamber on this matter that is relevant, both because of the similarity of the alleged violation and because it concerns a situation in which failure to comply with certain requirements results in the violation of substantive constitutional rules or principles. This is Judgment No. 2009, issued at 10:30 hours on 21 April 1995, in connection with an optional legislative consultation (consulta legislativa facultativa) concerning a bill intended to create a new canton. On that occasion, the Chamber stated:
“IV).- CONSTITUTIONAL PROVISION AND LEGAL REGIME FOR THE CREATION OF NEW CANTONS.- Article 168 of the Political Constitution, insofar as relevant, provides that, for purposes of Public Administration, the national territory is divided into provinces, cantons, and districts; the creation of new cantons must be approved by the Legislative Assembly by a vote of no fewer than two-thirds of all its members. The Political Constitution contains no other provision concerning the creation of new cantons. As it is a general principle of Constitutional Law that every territorial jurisdiction existing when the supreme law arises and recognizes it and elevates it to the status of a decentralized institution of constitutional rank—in this case, the cantons—acquires the right to its full existence and identity, to its autonomy granted by a provision of equal rank (Art. 170 thereof), to maintain its integrity and its status as a decentralized administrative entity (the latter does not, of course, mean that it is a form of State or government that excludes every other form of political administration because, like all decentralization, it leaves the constituent power and even the State’s legislative authority intact), the necessary legal-constitutional conclusion leads us to determine that it is for the Legislative Branch to develop, or not, the authority contained in Article 168 of the Political Constitution for the creation of cantons, establishing the requirements and formalities that give it reasonable and proportionate content in accordance with the principles conceived by the higher-ranking provision itself and, in any event, with complementary principles that, although not contained in the original provision, are appropriate to make the exercise of that authority possible.
V- LAW ON ADMINISTRATIVE TERRITORIAL DIVISION (No. 4366 of 19 August 1969).- This is precisely the law enacted by the Legislative Branch to regulate the creation of new cantons. It must be noted that, by providing in the final paragraph of Article 168 that the affirmative vote of at least two-thirds of all members of the Legislative Assembly is required to create a canton, the Political Constitution clearly indicates the importance that the original constituent authority attributed to territorial integrity and to all matters related to the territorial subdivision of the Provinces. In the Chamber’s opinion, the general principle of law establishing that legal rules bind even the authority that enacted them and, within its jurisdiction, its superior means that a law governing the operation of the Legislative Assembly in the exercise of an authority that is likewise constitutional binds it in the specific cases in which it must exercise that authority.
This is merely an application of the general principle that a rule may not be individually derogated for a specific case (inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto), a general principle of constitutional rank because it applies to the entire legal system, both as a consequence and as a condition of the rule of law in its entirety. In relation to the matter at hand, all of this means that, in creating a new municipal territorial entity, the Legislative Assembly must observe the law it enacted for that purpose, without prejudice, of course, to its authority to repeal or amend that law before exercising such authority.” (The underlining is not in the original.)
According to the foregoing, mutatis mutandis, if, in order to create a protected wild area, the Legislative Assembly established by law compliance with specific requirements for determining whether the restriction in question is justified, it logically follows that certain requirements—such as conducting environmental technical studies—must also be satisfied for its partial or total removal from protected status (desafectación), so as to determine that such removal does not violate the substance of Article 50 of the Constitution. In this regard, we may speak of degrees of removal from protected status. Thus, not every removal of a protected zone from protected status is unconstitutional, insofar as it does not entail impairment of or a threat to the right to the environment. Accordingly, to reduce any protected wild area, the Legislative Assembly must do so on the basis of sufficient and necessary technical studies to determine that the environment will not be harmed or endangered and, therefore, that the substance of Article 50 of the Constitution is not violated.
The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that rules enacted concerning this subject be duly supported by rigorous technical studies, even if no other legislation expressly so provides. In the opinion of this Constitutional Court, the requirement contained in Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, to the effect that technical studies justifying the measure must be conducted beforehand in order to reduce a protected wild area established by formal statute (ley formal), is simply the embodiment of the principle of reasonableness in environmental protection matters.
V- It must also be emphasized, as noted above, that for Article 50 of the Political Constitution to be given effect and complied with, it is not enough for public authorities to enact measures protecting the environment. It is also essential that, in exercising their offices, those same officials refrain from issuing acts that contradict the aforementioned constitutional principle, as occurs with the provision whose constitutionality is under review, which, having been approved through a procedure omitting a substantive requirement imposed by a law in force, establishes the reduction of an area declared to be a protective zone. Therefore, the challenged statutory provision, Article 71 of Law No. 771 of Ley 7575, Ley Forestal of 13 February 1996, is also contrary to Article 50 of the Political Constitution.
It is therefore clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the substance of Article 50 of the Political Constitution, the technical studies required to remove property from the public domain (bien de dominio público), generally, and specifically to remove from the public domain land forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), must be conducted before or during the processing of the respective bill. Otherwise, a substantive requirement is omitted from the legislative procedure, rendering the law thus approved unconstitutional because of a fundamental defect in the processing of the legislative file for enactment of the law. As stated in the judgment last cited, this also violates a general principle of law establishing that legal rules bind even the authority that enacted them—in this case, the legislature—in accordance with the general principle that a rule may not be individually derogated for a specific case, which is of constitutional rank.
In this case, the legislature failed to observe Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 of 4 October, to which it subjected itself by enacting it and which requires the legislature to obtain technical studies before promulgating a law that reduces or removes from the public domain a public-domain asset forming part of the State’s natural heritage, a protective zone, a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest. This omission is not cured by subsequently conducting those studies, as provided by Article 2 of Law N° 9205:
“ARTICLE 2Conducting technical studies.
In accordance with Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente, N.° 7554, of 4 October 1995, as amended, the application of the provisions of this law shall be conditional upon the prior completion of the corresponding technical studies by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), in order to determine the areas constituting the State’s natural heritage. Once the areas that do not form part of that heritage have been delimited, the possessors may obtain title to such land in their own names, provided they satisfy the requirements of Ley de Informaciones Posesorias.
This is because, first, the requirement that technical studies be conducted before promulgating a law removing a public-domain asset from the public domain is grounded in the principle of constitutional reasonableness in environmental matters, since only in this manner is sufficient and effective protection afforded in this field; and, second, because the property in question, real-property folio registration number 96658, sequence 000, has already been removed from the public domain pursuant to Article 3 of Law N° 9205, so that only its application remains suspended (Article 2 of the law). In the opinion of this Chamber, this does not adequately guarantee protection of the environment under the terms of Article 50 of the Political Constitution. This Court has repeatedly followed this criterion; it is sufficient to cite Voto N° 2988-99, issued at 1:57 hours on 23 April 1999, which is paradigmatic for the case under consideration and therefore warrants quotation at length:
77/.- Preliminary considerations. Before examining the merits of the action, it is necessary to make certain observations concerning the protected zones for which the provision under review seeks to permit titling (border strip, forest reserves, national wildlife refuges, and protective zones).
Our legislation creates a system in which designation (afectación) becomes the essential element for including property in the public domain (dominio público); therefore, all property designated by law, or by an administrative act when authorized by law, shall be in the public domain. When property is incorporated into the public-domain regime, it acquires a series of essential characteristics, such as inalienability (inalienabilidad), immunity from acquisition by prescription (imprescriptibilidad), and immunity from attachment (inembargabilidad). Because of these conditions, such property cannot be expropriated, since expropriation would entail its transfer and it is inalienable. Likewise, acquisitive prescription (usucapión) is not a means of acquiring it. Inalienable things, because they are outside private commerce (fuera del comercio de los hombres), cannot be possessed by private parties and, therefore, are immune from acquisition by prescription for as long as they retain that character or the public-purpose use to which they have been designated.
“The public domain comprises property that, by the express will of the legislature, has a special purpose of serving the community and the public interest. These are known as public-domain property (bienes dominicales), public property (bienes denominiales), public goods or things, which do not belong individually to private parties, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. That is, they are so designated by their very nature and purpose. Consequently, this property belongs to the State in the broadest sense of the term, is designated for the service it provides, and that service is invariably essential by virtue of an express rule. The characteristic features of this property are that it is inalienable, immune from acquisition by prescription, immune from attachment, cannot be mortgaged or subjected to encumbrances under Civil Law, and administrative action takes the place of possessory actions (interdictos) to recover ownership.
Because it is outside private commerce, this property cannot be the object of possession, although a right of use (derecho al aprovechamiento), but not a property right, may be acquired.” (Sala Constitucional, judgment No. 2306-91 at fourteen hours and forty-five minutes on 6 de noviembre de 1991).
The establishment of protected areas (áreas protegidas) under the categories of Forest Reserve, Private or Mixed Wildlife Refuge, National Parks, Biological Reserves, and Protective Zones entails the imposition of a public-property regime under the category of State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado), which ipso facto changes the legal nature of the lands included within the area—that is, from a private regime manifested in various forms or states of tenure to a public regime of State ownership. Article 13 of Ley Forestal No. 75 75 establishes that the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) shall consist of the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, except for real property that secures credit transactions with the national Banking System and becomes part of its assets. In the same vein, Article 14 of the same Law provides that the forest lands and forests constituting the State’s natural heritage are immune from attachment and inalienable; that their possession by private parties shall create no right in their favor; and that the State’s action to recover title (acción reivindicatoria) to such lands is not subject to prescription.
With regard to forest reserves, there is a great need to protect timber species, not only because of their inherent economic value, but also because some of them have great scientific value. These plant species are part of renewable natural resources, but they will cease to be renewable as they become extinct.
Regarding the border strip, Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 of 10 de enero de 1939, provided in Article 10:
“The lands located within a zone two kilometers wide along the borders with Nicaragua and Panamá are likewise inalienable.” This protection arose because our border areas continue to be considered indispensable to the country, not only for reasons of defending national sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the Nation’s security, but also because of their significance for protecting the State’s natural heritage.
Because of their location and cover, border areas constitute an exceptionally important territory for environmental protection: an indispensable buffer zone (zona de amortiguamiento) for the movement of flora and fauna, water resources, and the ecosystem prevailing in particular regions of the country. Hence the Costa Rican State’s interest in and need to regulate and protect the natural resources existing today, which, without control and restrictions on their disposition by the competent authorities, would place the right to a healthy environment in grave danger. For this reason, both national and foreign legal instruments seek to protect these areas, as in the case of the Central American commission at the regional level, which, in addition to the constituent convention and the protocol, signed the Central American biodiversity convention with Nicaragua in 1992 for the purpose of gradually establishing a Central American biological corridor (corredor biológico), as well as the Consejo Centroamericano de Bosques, created in Guatemala, which seeks to undertake joint actions establishing coordination measures concerning the resources available in our country’s northern border area and the other borders of the Central American countries.
Pursuant to Decreto No. 22692-MIRENEM of 15 de febrero de 1994, amended by Decreto No.23248-MIRENEM of 20 de abril of that same year, Article l declared the border corridor comprising the lands located within a zone 2000 meters wide along the border with Nicaragua to be a National Wildlife Refuge. This declaration was based on the fact that the area is an important biological corridor between Área de Conservación Tortuguero, Humedales de Tamborcito y Marenque, Refugio de Vida Silvestre Caño Negro, and Reserva Forestal El Jardín.
In this same vein, wildlife refuges are defined in Ley Forestal No. 7032 of 7 de abril de 1986, Article 35 subsection ch), as “those forests and lands whose primary use is the protection, conservation, propagation, and management of wild flora and fauna species.” The primary purpose of these sites is to protect flora and fauna species at risk of extinction that possess, among other values, great scientific value, hence the interest in preserving them. Their conservation is intended to ensure the perpetuity of wildlife species, their populations, and habitats, and to provide opportunities to conduct scientific, educational, and recreational activities when these do not undermine the objectives of each refuge. Within National Wildlife Refuges, the biota may vary greatly depending on the diversity of natural associations existing within the refuge and the variety of local geographic conditions. This entails recognizing differences arising from diverse geological, soil-related, topographic, animal-activity, and human-activity conditions; hence the need for legal protection of these areas and of the other components of forest agrarian property (propiedad agraria forestal).
In our country, as already noted, interest in protecting forest resources dates back many years. For example, decree No. 5 of 26 de junio de 1945 clearly reflects this tendency to protect forest lands and the forest resources derived from them, not only because of the value of the resources themselves, but also because of the role they perform within what, in this case, are protective zones (zonas protectoras). The State is interested in acquiring land in such zones for forest protection, in order to determine whether, because of its scenic, cultural, scientific, or protective characteristics, it constitutes property that must be preserved as land of incalculable value. On the basis of this assessment, the State creates the so-called protective zones, which are forested areas or lands suitable for forestry where the conservation of forests and forest lands is guided by the purposes of protecting soil or maintaining and regulating the hydrological regime, climate, and environment.
They are suitable for soil protection because tree roots secure and retain the topsoil, while fallen leaves cover the ground over which water flows and prevent soil particles from being washed away; in other words, they stop or at least reduce erosion, which causes a nutritional imbalance in the soil by carrying away important soil nutrients necessary for plant growth. Protective zones play a predominant role in the balance of the environment, understood as the set of things surrounding an individual, such as climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in the balance of the ecosystem through the exchange relationship between the living part of nature and its inert (sic) part. Hence the need to protect the soil, regulate the hydrological regime, conserve the environment, and preserve watersheds (cuencas hidrográficas). These zones are created by law or by decree of the Executive Branch, and agricultural activities or the destruction of vegetation are also prohibited there by law.
Protected zones include lands located within national reserves, a specified area along rivers, a strip on either side of the line of greatest depression in hydrological basins, lands surrounding springs (manantiales) originating in the hills as well as those originating on flat land, and a specified area along the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs.
IV.In its case law, this Chamber has addressed the constitutional protection of this property and the issue it poses for the State, as follows: “1... Much is said today about the vital need for humankind—as a species—and the corresponding obligation to protect and preserve it. This is a worldwide position from which our country is not exempt, as demonstrated by Costa Rica’s evident interest in participating in international forums where ecological issues are discussed. But this conduct by our people is not manifested only in that manner, because domestically—which is of primary importance—we have also acted by enacting laws aimed at such protection. Thus, for example, and for purposes relevant here, the current Ley Forestal, # 7174 of 28 de junio de 1990, provides in Article 1:
This law establishes, as an essential function and priority of the State, the duty to ensure the protection, conservation, utilization, industrialization, administration, and promotion of the country’s forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources. For its part, and in keeping with the principle or standard of legal regularity, such legislation and the aforementioned approach are grounded in our Political Constitution, which, with respect to this subject, provides:
“Article 89.- The cultural purposes of the Republic include: protecting natural beauty and preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage...
“Article 6.- ...It also exercises—the State is being referred to here—special jurisdiction over the seas adjacent to its territory for a distance of two hundred miles from the same line, for the purpose of protecting, conserving, and exclusively exploiting all the natural resources and wealth existing in the waters, soil, and subsoil of those areas, in accordance with those principles” (the underlining is not in the original).
But that is not all, because Article 69 of the Political Constitution also speaks of the “rational exploitation of land,” which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational exploitation of the resources indicated, are rules of constitutional order. “(Judgment No.2233-93, at nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres). “Moreover, it should be noted that, worldwide, there is a tendency to regard the environment and ecology not as interests of a particular region, country, or continent, but as universal interests, insofar as what is done for or against nature in one country or region also affects the rest of the Earth. This is essentially what justifies some form of limitation on private property in the interest of protecting the environment, a principle—contained in Articles 45 and 50 of the Political Constitution—that seeks to achieve a balance between conservation and production, both of which are social interests.
For these reasons, the concept of property under the aforementioned Article 45, in relation to Article 50, both constitutional provisions, includes forest property, agrarian property, ecological property, environmental property, etc., all constitutionally grounded in the cited articles and each having its own specific legal regulation and nature. Likewise, the Rio Declaration on Environment and Development established, among other things, the sovereign right of States to define their development policies. It also sets forth the precautionary principle (principle 15 of the Rio Declaration), under which, ‘in order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious or irreversible damage, a lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Thus, the protection of our natural resources must involve a preventive approach; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles.
This leads us to the need to adopt the ‘in dubio pro natura’ principle, which may be drawn by analogy from other branches of law and is wholly consistent with nature. Nevertheless, the task of protecting the environment is made more difficult because we retain a rigid conception of the right to property that prevents progress in favor of the environment, without which the rights to life, work, property, and health could not exist. It must not be overlooked that this is an area of law in which the most important rules are those capable of preventing all forms of environmental harm, because no rule can subsequently repair harm that has already been done; the need for prevention is even more urgent in developing countries. In this regard, the Stockholm Declaration stated: ‘...that in developing countries most environmental problems are caused by underdevelopment itself. Millions continue to live below minimum standards of health and sanitation.
Developing countries must therefore direct all their efforts toward development, bearing in mind the priorities and needs for safeguarding and improving the environment. For the same reason, industrialized countries should make efforts to reduce the gap between themselves and developing countries.’ From all the foregoing, it is clear that the State is obligated to protect natural beauty and the environment (Articles 50 and 89 of the Political Constitution), since there is an evident individual and social interest in doing so, and achieving that purpose requires the enactment of laws that adequately regulate the subject. Certainly, human beings have the right to use the environment for their own development, but they also have the corresponding duty to protect and preserve it for present and future generations. Thus, for example, the Stockholm Conference states that ‘man has the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being, and bears a solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generations.’ It must not be overlooked that soil, water, air, marine, coastal, and mineral resources, forests, biological diversity, and the landscape form the environmental framework without which basic needs such as living space, food, energy, housing, sanitation, and recreation could not be met.
Likewise, our economy is also closely tied to the condition of the environment and natural resources: thus, for example, both the generation of foreign currency through agricultural and tourism activities and the success of major investments and infrastructure ultimately depend on their conservation. Accordingly, Environmental Law should not be associated solely with nature, since nature is only one part of the environment. The policy of protecting nature also extends to other matters, such as the protection of wildlife, forests, natural parks, and natural resources. It is therefore a macro-environmental concept intended to ensure that important concepts are not omitted and thereby to unify the body of law that we call Environmental Law.” (Judgment No.5893-95, at nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco).
Similarly, Judgment No. 1763-94, issued at dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del 13 de abril de 1994, stated: “II.- PROTECTION OF A HEALTHY AND BALANCED ENVIRONMENT: With respect to the matter at issue here, namely, the protection of environmental rights, this Chamber stated in the aforementioned ruling number 3705-93:
“Before addressing the strictly substantive considerations, the Chamber considers it important to develop a general analysis establishing the constitutional framework and the conditions and interests now associated with environmental conservation, since its study is a development of this past century. It is essential to recall that for many centuries humankind believed that it should dominate the forces of nature and place them at its service, because natural resources were considered, to some extent, inexhaustible and industrialization was regarded as a desirable objective per se, without assessing the impact that economic activity would have on the environment. Indeed, the distinction between renewable and nonrenewable natural resources is modern, since even economics, which concerns itself with managing the surrounding environment so as to maximize the satisfaction of human needs with limited resources, did not incorporate environmental depletion and deterioration as tools of economic analysis until very recently... The environment, therefore, must be understood as a development resource to be used appropriately, requiring integrated action with respect to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity for the present and future will be degraded, and the heritage of future generations could be placed at risk.
The origins of environmental problems are complex and arise from an interplay of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development model adopted by the country. For example, environmental problems arise when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation that exceeds their regenerative capacity, thereby harming broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life; indeed, the primary objective of using and protecting the environment is to achieve development and progress favorable to human beings. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other parameters no less important are health, food, work, housing, education, etc. More important, however, is understanding that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have the duty to protect and preserve it for present and future generations. This is not particularly novel, because it is merely the application to this field of the principle of ‘injury’ (lesión), already firmly established in ordinary law, under which the legitimate exercise of a right has two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself...
III.This Chamber has also recognized that both the right to health and the right to an environment free from pollution, without which the former could not be realized, are fundamental rights; consequently, the State is obligated to ensure their protection, whether through general policies intended to achieve that purpose or through specific acts by the Administration. Sustainable development (desarrollo sostenible) is one such general policy established by the State to expand the opportunities for everyone to fulfill their aspirations for a better life by increasing productive capacity or by broadening the possibilities of achieving equitable progress amid population growth or between such growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything else that helps meet present and future human needs
V- Constitutional analysis of the challenged provision. The law in question seeks to resolve the cases of occupants of areas within the National Reserve by allowing title to be granted (titulación) to these properties, which would remain subject to the limits established by special laws protecting the environment. Consequently, the legislature’s intention was to allow the current occupants to acquire ownership of those lands and thereby obtain access to the bank credit necessary to intensify and systematize their production and thus gain access to decent housing. For the foregoing reason, through the challenged article, MINAE is authorized to transfer to IDA the authority to grant title within forest reserves, national wildlife refuges, and protected zones; it provides that the Executive Branch may authorize the granting of title within the country’s border areas beyond two hundred meters measured from the border; and it authorizes JAPDEVA to transfer to IDA the lands suitable for agricultural use that it administers.
It should be noted that these occupants are holding public-domain property (bienes de dominio público)—the legal nature of which was considered above—which is not subject to possession because it is inalienable and not subject to acquisitive prescription (inalienables e imprescriptibles), and only by virtue of a law may such property be transferred from the public-domain regime (régimen de dominio público) to the private-domain regime (régimen de dominio privado). Nevertheless, every provision must be reasonable in achieving its intended purposes and consistent with the rest of the legal system. The areas to which the challenged provision seeks to grant title were protected precisely because of the importance and relevance to our country of maintaining an ecologically balanced environment, together with the commitments undertaken by the country in a series of international agreements seeking worldwide environmental protection.
For the case under consideration, the following international provisions must be taken into account: the CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY AND ITS ANNEXES, which provides in Article 8: “Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate:
Establish a system of protected areas or areas where special measures need to be taken to conserve biological diversity... (c) Regulate or manage biological resources important for the conservation of biological diversity, whether within or outside protected areas, to ensure their conservation and sustainable use; (d) Promote the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings; (e) Promote environmentally sound and sustainable development in areas adjacent to protected areas with a view to furthering protection of these areas...”; similarly, the CONVENTION ON NATURE PROTECTION AND WILDLIFE PRESERVATION IN THE WESTERN HEMISPHERE states in Article 2: “1.-The Contracting Governments shall explore at once the possibility of establishing, in the territories of their respective countries, national parks, national reserves, nature monuments, and strict wilderness reserves as defined in the preceding article.
In all cases where such establishment is feasible, it shall be begun as soon as convenient after this Convention enters into force...”; and in Article 4: “The Contracting Governments agree to maintain strict wilderness reserves inviolate, insofar as practicable, except for duly authorized scientific research and government inspection, or for other purposes consistent with the purposes for which the reserve was established”; the CONVENTION CONCERNING THE PROTECTION OF THE WORLD CULTURAL AND NATURAL HERITAGE states in Article 5:
“To ensure that effective and active measures are taken for the protection, conservation, and presentation of the cultural and natural heritage situated within its territory, under conditions appropriate to each country, each State Party to this Convention shall endeavor, insofar as possible: ... (d) to take the appropriate legal, scientific, technical, administrative, and financial measures necessary for the identification, protection, conservation, presentation, and rehabilitation of this heritage...”; the CONVENTION FOR THE CONSERVATION OF BIODIVERSITY AND THE PROTECTION OF PRIORITY WILDLIFE AREAS IN CENTRAL AMERICA provides in Article 3: “The conservation of biodiversity in border habitats or waters requires the commitment of all and external, regional, and global cooperation, in addition to the efforts undertaken by the nations; the international community is therefore invited to participate technically and financially in our effort.” The CONVENTION ON WETLANDS OF INTERNATIONAL IMPORTANCE ESPECIALLY AS WATERFOWL HABITAT states in Article 4: “Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves on wetlands, whether or not they are included in the ‘List,’ and shall make adequate provision for their management and care...”; the RIO DECLARATION refers in Principle 15 to the precautionary principle (principio precautorio), according to which, “in order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities.
Where there is a risk of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” The provisions transcribed above embody a series of international commitments undertaken by our country to advance the proposed objectives. The State’s domestic legislation must therefore also conform to the agreements it has signed, and in this regard the State is required to develop every possible mechanism for protecting the environment. This entails protecting areas considered important to ecologically balanced development and requiring special treatment for their conservation. The State therefore cannot act inconsistently with the purposes entrusted to it by the Political Constitution itself, in Articles 7, 21, 50, and 89, when enacting future legislation, unless the objectives of the law being enacted are in fact considered reasonable and proportionate.
In the case under examination, the challenged provision seeks to grant title to areas that have been declared protected precisely because their conservation is important in the face of various human activities that alter the ecosystems and environmental habitats found in these locations, as well as for the preservation of forests, which are important for generating essential and invaluable resources such as water.
In this law, the legislature expresses the need to grant ownership title (título de propiedad) to the occupants of the areas in question, indicating that acquisition is subject to the existing environmental limitations and protections. Nevertheless, an examination of the challenged provision shows that the authority to grant title in these areas applies indiscriminately. If exercised in this manner, title could be granted to areas in which many human activities are incompatible and could seriously harm the ecosystem found there, while also impairing the State’s ability to exercise adequate oversight over them. Even assuming that these individuals have occupied these areas, which constitute public-domain property, for many years, this in no way justifies granting title to any such area, since the State itself, in order to protect the environment, may order these individuals evicted from areas where their presence is instead producing an adverse effect. Consequently, if title were granted to these types of areas, the State would have to expropriate property that it may previously have had to expropriate in order to declare it a protected zone, thereby committing an unreasonable act.
The foregoing does not imply that the State may not remove the protected status (desafectar) of a particular area because the purposes for which it was protected are no longer being fulfilled, or that it may not even seek to grant title to specific zones. However, this may be done where there is a prior technical study demonstrating the nature of the area to be titled, the possible coexistence of human beings and the ecosystem, and the consequences arising therefrom. Areas of this nature therefore cannot be titled indiscriminately, since this would run counter to the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the mandates of the Political Constitution and the International Conventions it has signed. In judgment No. 7294-98 of 13 de octubre de 1998, this Sala stated: “The judgment transcribed above makes clear that once a particular area has been declared a protective zone (zona protectora) by an act of the State, the State cannot simply remove its protected status, in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution.
Now, the fact that a provision, regardless of its rank, has declared a particular area to be a protective zone does not mean that an immutable zone has been established, in the sense that its area may under no circumstances be reduced by subsequent legislation. It must be borne in mind, however, that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails the protection of the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in its area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case. The reduction, by means of a subsequent law, of the area of a protective zone, forest reserve (reserva forestal), National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that it is justified and does not violate the right to the environment. It may be that, due to various circumstances, a particular site has lost, at least in part, the environmental significance that originally prompted its protection; once the relevant studies have been conducted, this would justify its modification or reduction, all in application of the constitutional principle of reasonableness.
Likewise, the initial delimitation of a protective zone—or a zone of another kind—might ultimately prove insufficient and, for that reason, warrant the approval of an amendment expanding its area... If, for the creation of a protected wild area (área silvestre protectora), the Asamblea Legislativa established by law compliance with specific requirements in order to determine whether the protection in question was justified, it is logical that specific requirements—such as the performance of environmental technical studies—must also be met for its partial or total de-designation, in order to determine that such de-designation does not contravene Article 50 of the Constitution. In this regard, we may speak of degrees of de-designation. Thus, not every de-designation of a protected zone is unconstitutional, insofar as it does not impair or threaten the right to the environment. Accordingly, to reduce any protected wild area, the Asamblea Legislativa must do so on the basis of sufficient and necessary technical studies establishing that the environment will neither be harmed nor placed at risk and, consequently, that Article 50 of the Constitution will not be violated.
The principle of reasonableness, as it relates to the fundamental right to the environment, requires that provisions issued on this subject be duly supported by serious technical studies, even if no other legislation expressly so provided. In the view of this Tribunal Constitucional, the requirement contained in Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente N° 7554—that prior technical studies justifying the measure be conducted before an area protected by formal statute may be reduced—is simply the embodiment of the principle of reasonableness in matters of environmental protection.
—It must also be emphasized, as noted above, that for Article 50 of the Political Constitution to be given effect and complied with, it is not enough for public authorities to adopt measures protecting the environment. It is also essential that, in exercising their offices, those same officials refrain from issuing acts that contradict that constitutional mandate, as occurred with the provision whose constitutionality is under review, which, having been approved through a procedure that omitted a substantive requirement imposed by a law in force, provides for the reduction of an area declared to be a protective zone. Therefore, the challenged statutory provision, Article 71 of Ley No. 771 of Ley No. 7575, Ley Forestal, of 13 de febrero de 1996, is also contrary to Article 50 of the Political Constitution...
Likewise, the de-designation of a large part of the border zone (zona fronteriza), despite the objectives pursued by this law, is not constitutionally reasonable either, because it also de-designates areas where there are no occupants to whom title is intended to be granted. Those areas would also be left without the protections and regulations established to safeguard national security, since they would no longer form part of the border zone. This would also affect biological protection zones created in areas containing primary forests, areas with varying degrees of disturbance, and other areas of wetland regeneration that serve as nesting sites for numerous bird species and populations of flora and fauna, some of which are nearly unique to their species, such as the biological corridor intended for the northern border strip, which, under this approach, would also be left unprotected. This would run counter to every environmental protection policy previously implemented by the State.
This Sala has repeatedly stated that the purposes of a provision must be proportionate and reasonable in light of the objective it seeks to achieve and the consequences that may arise from it. In this regard, it cannot be permitted that, in order to solve a social problem such as housing for a few individuals in this case, the country’s protected areas be endangered and a significant and imminent risk be created that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle set forth in the RIO DECLARATION and the in dubio pro natura principle. Accordingly, the protection of our natural resources requires a preventive approach; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles.” The omission of the prior technical studies necessary to determine which specific portions of the JAPDEVA property, recorded in the Registro Público de la Propiedad under Folio Real N° 96658-000, may be de-designated without endangering the environmental protection of National Parks and other protected areas constitutes a clear violation of Articles 50, 89 and 121, subsection 14), of the Political Constitution, due to an essential violation of the legislative procedure.
A review of legislative expediente N° 18838 not only confirms the omission described—which could not have been otherwise in view of Article 2 of N° 9205, which conditions the application of the law upon the subsequent performance of technical studies—but also shows that Informe Técnico Integrado (Jurídico-Socio ambiental) ST.006-2011, prepared by the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa in connection with the then-bill processed under expediente N° 17.838 (folios 22 to 76 of the legislative file), now Ley 9205, found that the bill contained a series of provisions contrary to the Political Constitution, including the absence of the corresponding technical studies reasonably justifying the de-designation of the public-domain property (bien demanial) in question.
More recently, the Sala has also had occasion to address the principle in question, which it summarized as follows (Voto N° 2012-013367 at 11:33 on 21 de setiembre de 2012):
*77/. Requirements for the territorial reduction of an environmentally protected area. In full accordance with the content of Article 50 of the Constitution described above, the legislature and constitutional case law have established certain requirements for reducing or de-designating an environmentally protected area. In this regard, Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554, provides: “The area of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), regardless of their management category (categoría de manejo), may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify the measure.” On this matter, the Sala Constitucional held:
“Once a particular area has been declared a protective zone by an act of the State, the State cannot simply remove its protected status, in whole or in part, to protect other interests—public or private—to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a provision, regardless of its rank, has declared a particular area to be a protective zone does not mean that an immutable zone has been established, in the sense that its area may under no circumstances be reduced by subsequent legislation. It must be borne in mind, however, that the declaration and delimitation of a protective zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, entails the protection of the fundamental right to the environment and, therefore, any reduction in its area must not impair that right, a matter that must be determined in each specific case. The reduction, by means of a subsequent law, of the area of a protective zone, a forest reserve, a National Park, or any other site of environmental interest is not necessarily unconstitutional, provided that it is justified and does not violate the right to the environment.” (Judgment of the Sala Constitucional N° 7294-98; to the same effect, Judgment No. II155-07).
Thus, there are two essential requirements for reducing an environmentally protected territorial area or removing an area from the protective legal regime (régimen jurídico protector) to which it is subject: it must be done by law and sufficient technical studies justifying the measure must first be conducted. In this regard, the Sala has stated:
“When the boundaries of protective zones forming part of the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado) are expanded, this may be done through regulations; but when those boundaries are reduced, it may be done only by statute, provided, of course, that there is a prior technical opinion justifying the measure.” (Judgment of the Sala Constitucional N° 1056-2009).
Following that line of reasoning, and moreover, the Chamber declared unconstitutional the regulatory provision (Decreto Ejecutivo N° 32 753-MINAE), by means of which the Executive Branch reduced the territory of Refugio Gandoca-Manzanillo, removing the Refuge’s urban area from the protected area and protection regime.
“Article 6 of Decreto 16614-MAG expressly excluded the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from that refuge. Subsequently, DE-23069-M1RENEM of 5 de abril de 1994 was issued; Article 16 of that Decree repealed Article 6 of DE-16614. The immediate consequence was that the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo became part of Refugio Gandoca-Manzanillo. Later, Decreto DE-29019-MINA E of 31 de octubre del 2000 was promulgated, which, through Article 8, repealed Decreto 23069-MIRENEM; as a result, Article 6 of DE-16614 implicitly regained force. At that point, an implicit reduction in the reserve’s territory occurred when the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo were once again excluded, leaving matters as they had been established by Decreto N° 16614-MAG. Subsequently, however, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo became part of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation that remains in effect to date (...) It is therefore evident that the Executive Branch may not reduce the territorial boundaries of a wildlife area (área silvestre), but may extend them.
It follows that Decrees whose repeal or entry into force has had the immediate effect of increasing the territory of a particular protected area (área protegida) are constitutional.” (Judgment of the Constitutional Chamber N° 5975-2005 at 15:14 hours on 3 de mayo de 2005).
It is evident that these two requirements are fully consistent with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. First, in this area, the legal regime requires that any restriction or limitation of the right be imposed by law; conversely, any benefit or expansion of the protection afforded to that right may be established by a subordinate regulation (norma infralegal). Second, the requirement of prior technical studies reflects the principle that environmental decisions must be governed by scientific and technical criteria, in order to protect the system’s ecological balance and the health of the environment. In this regard, the requirement of technical studies supporting the approval of bills aimed at reducing or withdrawing the protected status (desafectación) of an environmentally protected area must be satisfied before or during the legislative procedure.
Moreover, the requirement of technical studies is not a mere formality, but a substantive requirement; that is, a scientific and individualized analysis must substantively demonstrate the degree of environmental impact of the corresponding measure, set forth recommendations aimed at mitigating its adverse impact on the environment, and demonstrate how that measure constitutes development that meets present needs without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs. It must now be determined whether this safeguard was satisfied.
Precautionary principle (principio precautorio). For this Court, the precautionary principle applies when there is no scientific certainty regarding the environmental risks or impact of a measure and the available studies or information raise doubts about the risks or their possible adverse impact. By contrast, the prevention principle (principio de prevención o preventivo) applies in cases where scientific evidence shows that the measure will cause environmental damage. In this second situation, the available information may be sufficient or insufficient, but what does exist provides a degree of certainty about the adverse impacts that the measure will cause to the environment. The difference between the two lies in whether scientific certainty exists regarding possible risks or harm to the environment.
On the principles of progressive realization and non-regression in environmental protection (principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental). The principle of progressive realization of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is enshrined in Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article I of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights.
Under these provisions, the State assumes the obligation to progressively increase the levels of human-rights protection in accordance with its capabilities and development, with particular regard for rights which, like the right to the environment (Article 11 of the Protocol), require multiple affirmative actions by the State to ensure their protection and full enjoyment by all rights holders. The principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection attained derives from the principle of progressive realization of human rights and the principle that rules may not be applied retroactively to the detriment of vested rights and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), enshrined in Article 34 of the Constitution. This principle serves as a substantive safeguard of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is required not to adopt measures or policies, or enact legal rules, that worsen, without reasonable and proportionate justification, the level of rights attained up to that time.
This principle does not entail absolute irreversibility, because every State experiences national circumstances—whether economic, political or social in nature, or caused by natural events—that adversely affect the achievements made up to that point and compel it to reconsider and lower the new level of protection. In such cases, constitutional law and the principles under examination require that the reduction in protection levels be justified in light of the constitutional standards of reasonableness and proportionality. In this regard, the Constitutional Chamber has stated in its case law concerning the right to health: “...under the PRINCIPLE OF NON-REGRESSION, measures that diminish the protection of fundamental rights are prohibited. Thus, if the Costa Rican State, in order to protect the right to health and the right to life, has a policy of expanding access to medicines, it cannot—and much less through an International Treaty—reduce that access and make it more restrictive under the pretext of protecting trade.
(Judgment of the Constitutional Chamber N° 9469-07). Regarding the right to the environment, it stated: “The foregoing constitutes an evolving interpretation of environmental protection in accordance with Constitutional Law, which does not permit regression to its detriment.” (Judgment of the Constitutional Chamber N° 18702-/0). Consequently, in applying these two principles, the Constitutional Chamber has established that it is constitutionally valid to expand the physical extent of protected areas by executive decree (principle of progressive realization); however, a reduction may occur only by law and after completion of a technical study consistent with the principles of reasonableness and proportionality, the requirements of ecological balance and a healthy environment, and the general welfare of the population, which serves to justify the measure. A right is only as effective as its safeguards; therefore, these principles are violated when the technical study fails to satisfy the applicable constitutional and technical requirements. If that safeguard is infringed, the fundamental right protected by it is also infringed, and to that extent the reduction of protected areas would be unconstitutional.
“the right to the environment is violated because the reduction of a wildlife refuge (refugio de vida silvestre) clearly not only diminishes the possibility of enjoying this right in the Gandoca-Manzanillo area, but also deprives the area’s natural resources of protection by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo open to unrestricted exploitation. Clearly, property does not receive the same protection when it is forest property (propiedad forestal). Regarding this type of property, it should be recalled that it is a distinct form of property with its own characteristics and particular features and a special regime, because it is conceived primarily for conservation, not for production or participation in human commerce. All lands regarded as national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation, which establishes a special regime applicable to all forest resources. Thus, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment, because those areas would fall outside the limits inherent to forest property, which are directed toward conservation rather than exploitation of the property and its natural resources.” (Judgment of the Constitutional Chamber N° 1056-2009).
VI.On the principle prohibiting case-specific derogation from rules (principio de inderogabilidad singular de las normas). In an optional legislative consultation concerning the bill aimed at creating a new canton in the Provincia de Guanacaste, the Chamber ruled that, for that purpose, the legislature was required to observe the rules established in the Ley sobre División Territorial Administrativa:
“In the Chamber’s view, the general principle of law establishing that legal rules bind even the authority that issued them and, within its jurisdiction, its superior, means that the law governing the operation of the Asamblea Legislativa in the exercise of a power that is also constitutional binds it in the specific cases in which it must exercise that power. This is merely the application of the general principle prohibiting case-specific derogation from a rule in a particular case, a general principle of constitutional rank that applies to the entire legal system as both a consequence and a prerequisite of the rule of law in its entirety. In relation to the present matter, all of this means that, in order to create a new municipal territorial entity, the Asamblea Legislativa must observe the law it enacted for that purpose, without prejudice, of course, to its authority to repeal or amend that law before exercising that power.” (Judgment of the Constitutional Chamber N° 2009-95).
This principle is an achievement of the Rule of Law (Estado de Derecho) that emerged from the French Revolution, since it was characteristic of the former absolutist regime for the king to change his position according to his interests. Thus, if the legislature, in developing constitutional guarantees in favor of the environment, establishes as a requirement and safeguard of the right that any reduction of protected areas (áreas protegidas) requires a law and a sufficient and complete technical study (estudio técnico) justifying it, then, by virtue of that principle, such provision binds the legislative body that enacted it.
(...)
VIH. Authority of the legislature. Within the framework of the Constitution, the legislature has the authority and jurisdiction to reduce the physical dimensions of environmentally protected areas. However, pursuant to Article 50 of the Constitution, legislative decisions in this area must comply with the unequivocal rules of science and technology in order to guarantee a “healthy” and “ecologically balanced” environment and the “greatest well-being of all inhabitants.” The technical study required by Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente must serve these purposes; formal compliance is insufficient because this is a substantive requirement, meaning that it must substantively demonstrate, through a technical and individualized analysis, the degree of environmental impact caused by the corresponding measure and make recommendations aimed at mitigating its adverse impact on the environment.
It must demonstrate how such a measure entails development that meets the needs of the present without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs. It should be emphasized that, in the matter under examination (sub examine), the Chamber has not undertaken a technical assessment of the quality of the technical study at issue; rather, the objections raised concerning it refer to evident and manifest omissions that are apparent from a mere reading. Thus, in a similar case, the Constitutional Chamber stated:
“The foregoing does not mean that the State may not remove the protected status (desafectar) of a particular area because it no longer fulfills the purposes for which it was protected, or that it may not even seek to grant title to specific zones. However, this may be done where there is a prior technical study demonstrating the nature of the area to which title is to be granted, the possible coexistence of both human beings and the ecosystem, and the consequences arising therefrom. Accordingly, areas of this nature may not be titled indiscriminately, since this would contravene the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the duties imposed by the Constitución Política and the International Conventions it has signed.” (Judgment number 1999-2988), Since an essential defect in the legislative procedure (procedimiento legislativo) has been established, regarding which this Court’s opinion is binding, it is unnecessary to address the remaining substantive issues submitted for consultation (see Judgment N° 2010-012026).” In this case, this Constitutional Court has no doubt that the legislature committed an essential defect in the legislative procedure leading to the enactment of Ley N° 9205, which is the subject of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), because there is no prior technical study demonstrating the nature of the lands to which title is to be granted and the possible effects on the environment resulting from the coexistence of both people and the ecosystem, as well as the consequences arising therefrom.
This situation is not cured by conducting the missing technical studies after the enactment of the law, since doing so would permit areas of environmental importance or belonging to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) to be titled indiscriminately—or, at the very least, placed at risk—which would contravene the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the duties imposed by the Constitución Política and the International Conventions it has signed. The aforementioned essential defect in the legislative procedure affects the entire law, not merely the articles that specifically provide for the removal from the public domain (desafectación del bien demanial) of the property at issue or that postpone the technical studies until after the enactment of the law. Moreover, it would make no sense for some articles of Ley N° 9205 to remain in force because, without the possibility of registering title to those lands in the names of private parties—which is the law’s primary objective—the law would have no purpose whatsoever.
This also means that the amendments to subsection f) of Article 1 and to Article 11 of the Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139, de 14 de julio de 1941, and its amendments, contained in Article 17 of Ley N:0 9205, now declared unconstitutional, must be deemed never to have been made. Consequently, the text of those provisions immediately preceding the amendment made by the invalidated legislation is reinstated. Given the manner in which this action is decided, examination of the other substantive constitutional objections raised by the petitioners is omitted as unnecessary, except for what is stated in the following recital concerning the substantive content of the challenged law.
- Final clarification. This Chamber dismissed the constitutional challenge against Ley N° 9221 de 27 de marzo de 2014, through Voto N° 2016-000811, de las 11:49 horas del 29 de enero de 2016, when it considered the constitutionality of Article 8 of the Ley Marco para la Declaración Urbana Litoral, su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial. That law establishes the possibility for communities to make use of property governed by regulations concerning public-domain property (bienes demaniales) or the Patrimonio Natural del Estado. Ley N° 9221 establishes a detailed and comprehensive regulatory framework for protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment, while also implementing certain important economic and social rights for coastal communities throughout the country. The situation in the case before us differs in several respects because the law displaces all the regulations and safeguards established in Ley N° 9221, under the criteria governing the precedence of special laws and subject matter, specifically because its regulated subject matter includes communities.
Thus, the Asamblea Legislativa removes the public-domain status of a single property, recorded under real-property folio N° 96658 of JAPDEVA, so that it may subsequently undergo technical studies whose nature is not specified, although it does state that they must comply with Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente and the corresponding SINAC requirements for the Patrimonio Natural del Estado. This clearly eliminates the meticulous treatment provided by Ley N° 9221, one of whose features is the authority of an interinstitutional commission for Coastal Urban Zones, which, before granting a coastal urban zone designation, requires a formal application from a Municipalidad, a coastal regulatory plan (plan regulador costero), a favorable opinion from the ICT, georeferenced boundaries from the IGN, a strategic environmental assessment (evaluación de impacto ambiental estratégico) of the area proposed for designation approved by SETENA, and an urban-area designation from INVU.
From that point onward, Ley N° 9221 provides that the municipality must develop the corresponding urban regulatory plan, which is itself a safeguard for the environment and social development. Evidently, the Asamblea Legislativa imposes a condition precedent (condición suspensiva) on the effects of Ley Nº 9205 for the purpose of conducting the technical studies, while directly removing the area from the public domain so that title may be granted under the Ley de Informaciones Posesorias by order of a judge, or by the Municipalidades if it involves a concession under the Ley Marítimo-Terrestre, without sufficient and necessary safeguards in communities governed by land-use planning regulations (ordenamientos territoriales) to adequately protect the healthy and ecologically balanced environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. These are entirely different circumstances, involving a highly lax approach to protection; accordingly, the reasoning used to decide the matter must likewise be consistent with the particular and distinct circumstances of each law. For this reason, the challenged law also conflicts with the Constitution in terms of its content.
MI.- Conclusion. Based on the foregoing considerations, Ley N° 9205. de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), is declared unconstitutional because an essential defect occurred in the legislative procedure leading to its enactment, rendering it contrary to the constitutional principles of rationality and proportionality, as well as to Articles 50, 89 and 121, subsection 14), of the Constitución Política. This declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) has declaratory and retroactive effect as of the date on which the invalidated provision was issued, without prejudice to rights acquired in good faith.
Por tanto:
The action is granted. Consequently, Ley N° 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en Inmueble Propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), is annulled. This declaration also extends to the amendment of Articles 1. subsection f), and 11, both of the Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139, de 14 de julio de 1941, and its amendments, made by Article 17 of the invalidated legislation. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the invalidated Law, without prejudice to rights acquired in good faith. Magistrates Cruz Castro and Hernández Gutiérrez submit separate notes. This ruling shall be communicated to the Poder Legislativo and to the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given.- Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Luis Fdo. Salazar A.
José P. Hernández L. Aracelly Pacheco S.
Ronald Salazar M. Alicia Salas T.
Note by Magistrate Cruz C.
In this constitutional challenge, it was determined that the absence of a prior technical study demonstrating the possible effects on the environment caused an essential defect in the legislative procedure for the challenged law. This affected the entire law. It was therefore considered unnecessary to examine the remaining substantive constitutional objections. Nevertheless, I have wished to include a note setting out certain substantive reflections.
I consider that the absence of prior studies for reducing an environmentally protected area is certainly a procedural defect, but it is also a substantive defect because it directly violates the right to the environment (art.50 of the Constitution) and the protection of public-domain property (art.121.14 of the Constitution).
As stated in judgment no. 18702-2010, “areas of this nature cannot be allowed to be titled indiscriminately, since this would run counter to the very environmental conservation policies pursued by the State pursuant to the mandates established by the Political Constitution and the International Conventions it has signed.” In addition, it must be taken into account that such preliminary studies must meet certain requirements, since they are not a mere formality. The technical study required by article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, which gives concrete expression to the constitutional principle of reasonableness in matters of environmental protection, requires a technical analysis involving an individualized assessment, which must contain, at a minimum, the following measures:
The degree of environmental impact of the corresponding measure; Recommendations aimed at mitigating the negative environmental impact; A demonstration of how the measure adopted entails development that meets the needs of the present without jeopardizing the ability of future generations to meet their own needs.
In short, that preliminary study must demonstrate that declassification from the public domain (desafectación) is consistent with the constitutional protection of the right to the environment.
Furthermore, as stated above, the matter also involved a substantive violation of the protection and conservation of public-domain property (bienes de dominio público). As stated in judgment number 4587-1997: “forest property is conceived fundamentally for conservation, not for production or to form part of commerce among persons.” It is a constitutional duty to protect and preserve the integrity of the environment, which includes protecting forest resources.
I have therefore wished to place this note on the record to add that, although this case certainly involved a violation of legislative procedure, it also involved a substantive violation of Constitutional Law.
Fernando Cruz C.
Unconstitutionality Action #14-004297-0007-00 Decision # 2375 of 15 de febrero de 2017 NOTE BY JUSTICE HERNANDEZ GUTIERREZ
I.Ley #9205 of 23 de diciembre de 2014, entitled “TITLING OF REAL PROPERTY OWNED BY THE JUNTA DE ADMINISTRACION PORTUARIA Y DE DESARROLLO ECONOMICO DE LA VERTIENTE ATLÁNTICA,” took effect upon its publication in La Gaceta #40 of 26 de febrero de 2014, Supplement # 4. This action was filed on 03 de abril del 2014, that is, 1 month and 1 week after enactment; the notices announcing its filing and processing were published in Judicial Bulletins #105 of 3 de junio, #106 of 4 de junio, and #107 of 05 de junio de 2014, that is, 2 months after its filing. According to article 1º of that Law, its purpose is to authorize the registration of title to real property in the Public Registry (Registro Público) by persons possessing property “within” JAPDEVA property #96658-000 in the Province of Limón. Article 2º establishes, as a condition for applying the Law, the prior completion of technical studies to determine the areas constituting the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). Once the areas not forming part of that heritage have been delimited, as opposed to those that do, a possessor may register title to the land in his or her name pursuant to the Ley de Informaciones Posesorias. Transitory Provision III states that the specific body responsible for conducting such studies from its own budget is the Sistema Nacional de áreas de Conservación (SINAC).
II.It is true that only 3 months and 1 week elapsed between the dates on which the Law and the notices were published, from which it might be assumed that no possessor could have registered any property in the Public Registry and that the technical implementation studies were not conducted, given the brevity of that period.
However, it is also true that the record in these proceedings contains no evidence demonstrating that such events did not occur under this Law. It is reasonable that no such body of information exists, because this proceeding involves an abstract review of the provision rather than the verification of factual matters, even if they are related through the operation of its practical effects. In view of this factual circumstance, I consider it appropriate to qualify and modulate, in some manner, the retroactive effect of the constitutional annulment in time and space, in order to avoid serious disruption to security—legal certainty in this case—justice, or social peace, pursuant to article 91, paragraph 2º, of the law governing this jurisdiction. Accordingly, in the hypothetical event that, before publication of the notices concerning this action in the Judicial Bulletin, any possessor succeeded in registering his or her property under the conditions established by the Law as applied, that person shall be entitled to retain registered title, provided that the State’s natural heritage, as an environmental variable (variable ambiental), remains safeguarded.
José P. Hernández G.
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y cuarenta minutos de quince de febrero de dos mil diecisiete.
Acción de inconstitucionalidad promovida por Roberto Miguel Molina Ugalde, mayor de edad, casado, guardaparque, vecino de Barrio Córdoba, San José, con cédula de identidad número 501950151, en su condición personal y de Secretario General de la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e Instituciones Afines de Conservación (SITRAMINAE). cédula de persona jurídica número 301-1212127, y Mauricio Álvarez Mora, mayor de edad, casado, geógrafo, vecino de Los Yoses de Montes de Oca. San José, con cédula de identidad número 108770217, contra la Ley N 3 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). Intervienen también en la acción, la Procuraduría General de la República y la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDFVA).
Resultando:
- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:03 horas del 3 de abril de 2014, los accionantes solicitan se declare la inconstitucionalidad de la Ley N° 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), publicada en el Alcance Digital N° 4, del Diario Oficial La Gaceta, del 26 de febrero de 2014. Alegan que dicha ley es inconstitucional en cuanto al procedimiento parlamentario, por no haber contado con estudios técnicos previos a la aprobación de la ley que justifiquen la reducción o desafectación de áreas silvestres protegidas. El artículo 3. de la Ley impugnada, decreta la desafectación general de la finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad, a nombre de JAPDEVA, Partido de Limón, folio real N° 96658, secuencia 000. Listo con el fin de autorizar la titulación de inmuebles por personas poseedoras, en los términos del artículo Io, de la Ley de Informaciones Posesorias.
Los terrenos desafectados de la finca dicha forman parte de áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado y terrenos sometidos a diversas categorías de protección ambiental, entre ellos el Parque Nacional Tortuguero, el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Rana del Colorado, la Zona Protectora l'ortuguero, el Humedal Nacional Cariari, el Refugio de Vida Silvestre Dr. Archie Carr. la reserva forestal creada por Decreto Ejecutivo Nc 2886, las zonas protectoras establecidas en el Decreto N° 23253, las áreas de bosque incorporadas al patrimonio natural del Estado, el Humedal Caribe Norte, y la zona marítimo terrestre. Alega que se violentaron también los artículos 71 y 72, del Decreto Ejecutivo N° 34433-MINAE, Reglamento a la Ley de Biodiversidad, según los cuales para la declaratoria, modificación o cambio de categoría de manejo de áreas silvestres protegidas debe elaborarse un informe técnico coordinado por el Sistema Nacional de Arcas de Conservación.
Tal estudio debe reunir condiciones mínimas de rigurosidad y profundidad, definidas en el artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente y ser anterior a la aprobación del proyecto de ley. Además, como vicios de fondo, aducen los accionantes los siguientes: a) que el artículo 8. de la ley- impugnada, establece que las áreas silvestres protegidas y humedales desafectados, genéricamente y sin estudios técnicos, mantendrían su condición de bien demanial y su desafectación se sujeta a estudios posteriores; pero la misma norma establece que esto sería con las salvedades del articulo 7, de la Ley de Informaciones Posesorias, excluyendo del procedimiento a los poseedores decenales anteriores a la creación del área protegida. Se abre así la puerta para la desafectación permanente del dominio público de las zonas ya reseñadas, cuando lo que procura la norma de la Ley de Informaciones Posesoria es garantizar el derecho de indemnización de los poseedores, no consolidar su titularidad sobre un bien de dominio público, b) Además, el artículo 8 declara de interés urbano una serie de poblados y terrenos, desafectando del dominio público la zona restringida y reduciendo sensiblemente la zona marítimo terrestre, con violación del principio de intangibilidad de ese bien demanial, que forma parte del patrimonio natural del Estado y es de uso común.
Se está permitiendo su titulación y apropiación definitiva por particulares, bajo el régimen de propiedad privada (artículos 8 y 9, de la ley cuestionada), c) Estiman que se debe tomar en cuenta que el Parque Nacional Tortuguero fue designado en 1996 sitio Ramsar, por los humedales que protege. También se ubica en la zona el Humedal Nacional Cariari, establecido por Decreto Ejecutivo N° 23253 del 23 de abril de 1994, que abarca canales, caños y lagunas costeros ubicados entre la desembocadura del Rio Moin y el límite del Parque Nacional Tortuguero. d) También aducen que esta Sala ha sostenido, reiteradamente, que la reducción de una zona protegida es constitucionalmente posible solo si no implica detrimento del derecho a un ambiente sano, e) De igual modo, acusan la violación del principio de imprescriptibilidad de los bienes demaniales, el derecho de propiedad sobre bienes públicos y privados y el derecho de acceso a la justicia, por la prohibición arbitraria que contiene el Transitorio II de la Ley N° 9205, de anular en vía administrativa o judicial los títulos de propiedad obtenidos en la tinca propiedad de JAPDEVA, lo que imposibilita discutir la titularidad pública o privada sobre el bien, f) Asimismo, consideran que la Ley implica una lesión del derecho de las personas al libre tránsito, al acceso a los caminos públicos y a disfrutar de un entorno urbano ordenado y planificado, con servicios públicos de calidad, al eximir, en su artículo 10, para la inscripción de planos en el Catastro Nacional, de los requisitos básicos establecidos en los artículos 4, de la Ley de Caminos Públicos, y 32 y 33. de la Ley de Planificación Urbana, sobre ancho de carreteras y caminos vecinales, acceso a vía, cesión de áreas para uso público, condiciones de construcción de calles, aceras, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, visado municipal y refrendo del ÍNVU, y constitución y extinción de servidumbres.
Consideran que no debe pasarse por alto que se permite la titulación de terrenos de hasta 300 hectáreas (artículo 5 de la ley), g) Por otra parte, se pide declarar inconstitucional la Ley N° 9205, debido a que su artículo 16 viola el principio de independencia de poderes, la reserva de jurisdicción, el deber estatal de proteger y recuperar los bienes públicos, la irretroactividad de la ley y el principio de cosa juzgada, al permitir que se archiven las causas pendientes relacionadas con la finca de JAPDLVA, de cualquier clase, y la restitución de poseedores desalojados. El artículo 17 contradice el derecho de propiedad y a la seguridad jurídica, al autorizar la inscripción de títulos de propiedad sobre bienes inmuebles, aún cuando cuenten con títulos inscribibles en el Registro Público de la Propiedad. La posibilidad de omitir el requisito del articulo 1, inciso 0, de la Ley de Informaciones Posesorias, abre un peligroso portillo legal, h) Alegan también que se quebrantó el principio de no regresión del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Solicitan se declare con lugar la acción y se anule del ordenamiento jurídico la ley impugnada.
- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, los accionantes señalan la tutela de intereses difusos o intereses de la colectividad en su conjunto, cuya afectación, a su vez, se traduce en una lesión individual para cada uno de los habitantes de la República. Lo anterior, en tanto las normas impugnadas lesionan el derecho de toda persona a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, asi como el derecho de participación ciudadana en asuntos que afectan el ambiente, tutelados en los artículos 9. 50 y 89, de la Constitución Política.
- Por resolución de la Presidencia de la Sala, de las 11:17 horas minutos del 8 de abril de 2014, se previno Mauricio Álvarez Mora, cédula de identidad número 108770217, quien actúa en representación de la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente (FLC’ON), que dentro de tercero día, contado a partir del siguiente a la notificación de esta resolución y bajo apercibimiento de denegarle el trámite a la acción en caso de incumplimiento, aclarara si cuenta con poder suficiente para actuar en nombre de esa Federación, o indicara en qué condición actúa.
- En escrito presentado a las 15:01 horas del 23 de abril de 2014, el accionante Mauricio Álvarez Mora, en cumplimiento de la prevención que se le hiciera, manifestó que actúa en su condición de sujeto particular, en virtud del interés difuso que le confiere la Constitución Política, y no en representación de la Federación Costarricense para la Conservación del Ambiente.
- Por resolución de las 13:32 horas del 21 de mayo de 2014, la Presidencia de la Sala dio curso a la acción, y confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA).
- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 105, 106 y 107, del Boletín Judicial, de los días 3, 4 y 5 de junio de 2014, respectivamente.
- Por escrito presentado ante esta Sala a las 13:02 horas del 11 de junio de 2014. Ulises Blanco Mora, mayor de edad, casado, agricultor, vecino de Guápiles de Pococí, con cédula de identidad número 103790880. en su condición de Apoderado Generalísimo de la Asociación Agroforestal del Caribe, solicita ser tenido como coadyuvante, a fin de que se declare sin lugar la acción.
- Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de la República, en escrito presentado a las 15:31 horas del 11 de junio de 2015 rindió el informe de ley, en el que señaló que la ley denominada "Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántico”, N° 9205 de 23 de diciembre del 2013, pretende introducir una excepción al régimen normal que establece la Ley de Informaciones Posesorias -a cuyo trámite acuden las personas en procura de obtener título de sus terrenos sin inscribir- para que puedan inscribirse inmuebles dentro de la finca N° 96658-000, del Partido de Limón, no obstante estar ya registrada a nombre de JAPDEVA y habérsele traspasado sus terrenos desde el 18 de febrero de 1963, de conformidad con el artículo 23, de la Ley N° 3091, en su texto original. Indica que la finca K° 96658-000, del Partido de Limón, mide 132.000 hectáreas con 7150 metros cuadrados, y comprende numerosos bienes públicos ambientales, entre otros, los referidos por esta Procuraduría a la Asamblea Legislativa con ocasión de proyectos de ley relativos a esta finca (pronunciamientos OJ.-l55-2006 y OJ.-020- 2012), así como corredores biológicos y zonas de influencia o de amortiguamiento de muchas áreas silvestres protegidas.
Asimismo, la finca N° 7-96658.000 también comprende la zona marítimo terrestre, que es un bien medioambiental integrado por recursos de gran valía, en cada uno de sus componentes: suelo, subsuelo, mar, flora y fauna marinas, etc., áreas de bosque, terrenos forestales o con esa aptitud, yolillales, estivales , marismas . bosques anegados o inundados, humedales ubicados fuera de áreas silvestres protegidas, pero que pasaron a formar parte del patrimonio natural del Estado de manera automática al ser propiedad de un ente público, salvo derechos previamente adquiridos (artículos 13 y 14, de la Ley Forestal, y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República números C-321-2003 y OJ.-142-2006). Todos ellos proveedores de múltiples servidos ambientales, a nivel local y global: regulación del clima, calidad del aire y del agua, conservación de suelos, protección frente a riesgos naturales, necesidades recreativas, turismo ecológico, etc. Los humedales son "reseñas de diversidad biológica", banco genético, hábitat clave para conservación de especies, entre ellas, las endémicas, y criaderos de especies marinas y terrestres de gran importancia económica y cultural, según consta en los escritos presentados por esa Procuraduría en los expedientes números 06-007154-0007-Cü y 10-011393-Ü007-CÜ de esta Sala.
Manifiesta que las normas legales que se dicten en relación con esas áreas enunciadas, deben tener sustento técnico, conforme al principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, conforme lo ha dicho esta Sala, entre otras, en las Sentencias N° 6322-2003, 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 y 21258-2010, el cual se relaciona con el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad, conforme a lo expresado por esta Sala en Voto N° 7294-1998. Indica que. según las consultas facultativas de constitucionalidad presentadas el 31 de octubre del 2013 sobre el proyecto que concluyó en la Ley Nc 9205, no existen estudios técnicos que acrediten la posibilidad de desafectar, titular, concesionar los terrenos o modificar su régimen (expedientes números 13-012478-007-00 y 13- 012479-OÜ7-CO). El mismo texto de la ley evidencia ese defecto: artículos 2 y 3. en relación con el Transitorio 111, 9 (en lo que se refiere al censo) y 15.
En torno a la titulación de algunas de las áreas comprendidas en la finca Nc 7-96658, el Voto N° 2988-1999 de esta Sala constituye un importante precedente. Para la Sala Constitucional, para la reducción de un área territorial ambientalmente protegida o para desafectar un área del régimen jurídico protector al que está sometida, es necesario el cumplimiento de dos requisitos, a saber, que se haga por medio de ley formal y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida, según lo ha dicho en los Votos N° 13367-2012 y 10158-2013. Este Tribunal ha insistido en que los estudios deben ser previos a la promulgación de la ley, y no posteriores, tal y como lo establece la ley cuestionada (Voto N° 13367-2012). Por ello, la carencia de estudios técnicos previos vicia de inconstitucionalidad el artículo 1 de la ley impugnada, ya que este no es claro en indicar si las personas legitimadas para titular son aquellas que poseyeron los terrenos inscritos a nombre de JAPDEVA, en los términos del artículo 856, del Código Civil, en forma pública, pacífica e ininterrumpida con más de diez años de antelación a la Ley No. 3091 de 18 de febrero de 1963, único supuesto bajo el cual pudieron haber usucapido y poseer a título de dueños; cualquier otra ocupación posterior lo sería a título precario la imprecisión de la norma contraviene el principio constitucional de razonabilidad, pues parece crear -sin justificación alguna- una ficción jurídica por la cual una mera detentación ilegal se convierte en una posesión apta para usucapir positivamente y titular en áreas demaniales del Estado.
Lo mismo ocurre con la oración inicial del artículo 12, que dice: "Los terrenos mencionados en los artículos anteriores serán inscritos a nombre de sus respectivos poseedores, mediante sentencia ejecutoria...", puesto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 860, del Código Civil, el derecho de poseer se prescribe por la posesión de un año, con el agravante de que en los artículos anteriores al citado se han mencionado la zona marítimo terrestre, las áreas silvestres protegidas, el patrimonio natural del Estado, los caminos públicos y otros bienes demaniales. Asimismo, la frase “los terrenos forestales existentes” del artículo 4, es inconstitucional, puesto que esos terrenos forman parte del patrimonio natural del Estado al ser propiedad de un ente público (artículos 13 y 14, de la Ley Forestal), salvo derechos de propiedad privada previamente consolidados. La interpretación de que se titulará en favor de meros detentadores del dominio público se refuerza con el artículo 16, que prevé el archivo de procesos administrativos o judiciales incoados contra "poseedores existentes" y la restitución de aquellos "poseedores" que hubieran sido desalojados como consecuencia de ese tipo de procesos.
En relación con los artículos 6 (Concesiones) y 7 (Canon) de la ley cuestionada, es aplicable lo resuelto por la Sala en el Voto N° 010158-2013, relativo a la inexistencia de estudios técnicos para un proyecto de ley que determinara la posibilidad de otorgar concesiones para el desarrollo de actividades en un Refugio de Vida Silvestre, en el que, entre otras cosas, se afirma que existe una diferencia cualitativa importante si el requisito de contar con un estudio de impacto ambiental se cumple antes o después de la aprobación de la norma. En este sentido, la omisión de contar con ese estudio antes de la aprobación de la ley, implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales. Además, en cuanto al último párrafo, del artículo 6, carece de razonabilidad que el Estado tenga que pagar por un servicio ambiental que, actualmente, disfruta sin costo alguno en terrenos de dominio público, en tanto ha sido la misma legislación y actividad administrativa la que ha permitido que muchas de esas áreas de bosque o forestales se mantengan inalteradas por el hombre (OJ.-142-2006).
Manifiesta que el “desarrollo turístico”, al que se hace referencia en los artículos 8 y 9. de la ley, no es una condición especial que amerite el trato diferente o régimen diferenciado al resto de los litorales del país, introducido en ambas normas en contravención al principio constitucional de razonabilidad: también violentan el principio constitucional de intangibilidad que protege la zona marítimo terrestre, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121, inciso 14 de la Constitución Política, según lo ha resuelto la Sala en Voto N° 003113-2009. Además, en ese mismo voto la Sala indicó que “...no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación...”. Señala que el artículo 8 no sólo desafecta la zona restringida sin justificación técnica, sino que ”reduce la zona marítimo terrestre en lo sucesivo a los cincuenta metros de zona pública contiguos a la línea de pleamar ordinaria y de 15 metros a orillas del sistema de canales principales y secundarios que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado.
Esa redacción, en términos de que se reduce la zona marítimo terrestre a 50 y 15 metros, respectivamente, sugiere el cambio del régimen de zona pública -reservada al uso común-, al de zona restringida -sujeta a utilización privativa por los particulares-. La utilización privativa en zona pública también es permitida en el artículo 9. para aquellos terrenos que hayan sido ocupados desde el 26 de febrero de 1984 (fecha arbitraria), según el dicho de los mismos ocupantes en el censo que levantará JAPDEVA después de entrada en vigencia la ley (el levantamiento del censo en forma posterior a la vigencia de la ley evidencia la ausencia de estudios previos). Lo anterior, a juicio de la Procuraduría, claramente violenta los principios constitucionales de razonabilidad e intangibilidad de la zona pública, tal y como lo consideró la Sala en Voto N° 10158-2013. Afirma, asimismo, que la ley cuestionada desprotege los bienes públicos estatales, con violación de los artículos 50, 89 y 121, inciso 14), de la Constitución Política, y los principios constitucionales en materia ambiental.
Diversos textos de la ley, perjudican bienes de dominio público, con violación del artículo 121. inciso 14, Constitucional: zona marítimo terrestre, zona limítrofe con Nicaragua, patrimonio natural del Estado, áreas silvestres protegidas, áreas contiguas a los manantiales, cursos y cuerpos de agua, derechos de vía, bienes ferroviarios, terrenos destinados a centros educativos o de salud, parques, plazas, etc.: e, incluso, bienes patrimoniales del Estado y otras instituciones estatales. Por otra parte, según la jurisprudencia constitucional, el patrimonio natural del Estado tiene dos componentes: a) las áreas silvestres protegidas y b) los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13, de la Ley Forestal) que tienen una afectación legal inmediata (Sentencias N° 16975-2008, N° 17650-2008, N° 17659-2008 y N° 16938-2011, entre otras).
De manera que. al condicionar el artículo 2 y el Transitorio III de la ley, la titulación de la finca N° 7-96658-000, únicamente, a la delimitación del patrimonio natural del Estado, desprotegen otros bienes estatales de interés ambiental, tales como la zona marítimo terrestre (que también debe ser objeto de delimitación) y áreas contiguas a manantiales que surtan o puedan surtir de agua a alguna población (a determinar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), por citar algunos ejemplos. De conformidad con lo expresado por la Sala Constitucional en el Voto N° 16938-2011, la frase que contiene el artículo 4 de la ley impugnada, según la cual, “£/? los inmuebles que se inscriban bajo esta ley no se podrá cambiar el uso y la aptitud actuales del suelo y se conservará el paisaje, el agua y los terrenos forestales existentes, se deberá consignar así en las sentencias judiciales para efectos de inscripción en el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles”, es inconstitucional, toda vez que permite la titulación de estos terrenos sin estudio previo, en quebranto del artículo 50 constitucional, salvo que se interprete, conforme, a la Constitución, que se refiere a aquellos terrenos donde existan derechos de propiedad privada consolidados ames de la afectación al dominio público.
El dominio público de los terrenos es un importante medio para su conservación, como se desprende del Voto N° 4587-1997 de esta Sala, en el que se afirma que: “¡a propiedad forestal se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir, ni ser parte del comercio de los hombresEl deber de proteger y preservar la integridad del ambiente (principio de tutela ambiental a cargo del Estado) comprende la riqueza forestal, según lo ha considera el Tribunal Constitucional en los Votos N° 2233-1993 y N° 6836-1993. Por otra parte, el artículo 4. de la Ley General de Caminos Públicos, se refiere al ancho de los derechos de vía como de dominio público (artículos 4 y 5, de la Ley de Construcciones y 227.1), del Código Penal) y por lo tanto, no susceptibles de posesión válida para alegar la prescripción positiva, al ser inalienables e imprescriptibles (Sala Constitucional, Voto N° 2306-1991). Asimismo, los artículos II y 18. de la Ley de Informaciones Posesorias, imponen al Juez el rechazo de las diligencias si se pretende titular terrenos pertenecientes al Estado, tales como estos derechos de vía (artículos 2, de la Ley General de Caminos Públicos, y 235, inciso 33, de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres), los cuales no podrían quedar comprendidos en fincas particulares por ser de dominio público (artículos 261 y 262, del Código Civil).
En razón de lo anterior, de incluirse en el título otorgado por información posesoria, este quedaría viciado de nulidad. No hay justificación técnica que conste en el expediente para el régimen de gracia introducido en el artículo 10. Este artículo, al referirse al “refrendo o autorización previa del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo" anterior al catastro del plano, podría interpretarse como una eximente del alineamiento que se plasma en los levantamientos topográficos en relación con las áreas de protección contiguas a los afloramientos, cauces y cuerpos de agua (competencia de ese Instituto, establecida en los artículos 33 y 34, de la Ley Forestal), en perjuicio de esos bienes medioambientales tutelados por el artículo 50 constitucional. Es más, las áreas de protección definidas en el artículo 33, de la Ley Forestal, pueden coincidir especialmente con las áreas demaniales contiguas a nacientes proveedoras de agua potable o que convenga reseñar con ese un (articulo 7, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 de 14 de octubre de 1961, y 31, de la Ley de Aguas, N° 276 de 27 de agosto de 1942), asi como con otras áreas para las cuales el ordenamiento jurídico también prevé un régimen de dominio público, tales como: áreas silvestres protegidas o, en general, el patrimonio natural del Estado, la zona marítimo terrestre, zonas fronterizas, áreas contiguas a ríos navegables, etc. En cuanto al artículo 14, de la ley impugnada, que regula la cancelación de la inscripción registral de la finca del partido de Limón, matrícula de folio real número 96658, derecho 000, indica la señora Procuradora General de la República, que la norma carece de razonabilidad, pues en caso de “cancelarse” la inscripción registral de esa finca, no tendría un “nuevo titular registral”, pues la cancelación implica, lógicamente, la desaparición jurídica del asiento registral.
Por otra parte, la norma atenta contra el principio de seguridad jurídica, creando la posibilidad de titular por esa vía cualquier finca que se ubique dentro de la situación, la cabida y los linderos que indica ese folio real, incluso fincas que ya han sido tituladas en ese sector por otras personas bajo el amparo de esta misma ley, otras fincas de particulares, bienes patrimoniales del Estado y otras instituciones estatales e, incluso, terrenos de dominio público allí inscritos. Al respecto, consta en el informe rendido por la Subdirección Catastral del Registro Inmobiliario, remitido mediante oficio N° RIM-CT- 0429-2014. y las certificaciones regístrales aportadas junto con este informe, una veintena de fincas inscritas a nombre del Estado comprendidas en la finca Nº 7-96658-000, anteriores a la misma, y que, además, forman parte de la Zona Protectora Tortuguero, Parque Nacional Tortuguero y del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado.
La posibilidad de que sean tituladas por la vía de información posesoria a nombre de particulares creada por el citado artículo, atenta contra el artículo 50. Constitucional. Estas áreas, además, han sido invadidas por ocupantes ilegales, quienes, sin lugar a dudas, se acogerán a esta ley para tratar de titular sus ocupaciones irregulares. Aduce que, la Sala, en su jurisprudencia, ha sido clara en la imprescriptibilidad e inalienabilidad de los bienes demaniales así como la potestad del Estado de desalojar a los invasores, para lo cual cita los Votos N° 9158-1998, 1191-1999. 1369-2003 y 6664-2005. Adicionalmente, y como otro ejemplo de terrenos afectados por este numeral según lo expuesto, es la finca del Partido de Limón N° 8283-000, inscrita a nombre del Instituto Costarricense de Turismo como consecuencia de la Ley N° 2906 de 24 de noviembre de 1961 (dictamen N° C-303-2000 y la opinión jurídica N° OJ. 155-2006. ambos de la Procuraduría General de la República).
Enfatiza que ha habido una sólida línea jurisprudencial de la Sala Constitucional, en el sentido de que para la reducción de un área ambiental mente protegida o para desafectarla del régimen jurídico protector al que está sometida, deben cumplirse dos requisitos esenciales: debe hacerse por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida (asi. los Votos N° 13367-2012 y N° 010158- 2013, y, en similar sentido, los N° 7294-1998, N° 11 155-2007, Ne 1056-2009 y N° 14772-2010, entre otros). De modo tal que, el artículo 15, de la ley cuestionada de inconstitucionalidad, relativo a la creación del Refugio Mixto de Vida Silvestre Humedal Moín-Tortuguero, resultaría viciado, salvo que se interprete, conforme a la Constitución Política, que la creación asignada al Minae no será en detrimento de otra área silvestre protegida (como por ejemplo el Parque Nacional Tortuguero o el Humedal Nacional Cariari); pues, de lo contrario, se requerirá de una ley fundamentada en estudios previos.
En cuanto al artículo 16 de la ley, relativo al archivo de los procesos pendientes, administrativos o jurisdiccionales, establecidos para reclamar la nulidad de título e indemnizaciones por daños y perjuicios, en los que JAPDEVA figure como demandada, así como los de reivindicación, mejor derecho de posesión o cualquiera otra pretensión establecida por JAPDEVA contra los poseedores existentes, considera la Procuraduría que dicha norma desprotege terrenos de dominio público sobre los cuales JAPDEVA podría ejercer acciones judiciales, incluso en tutela del medio ambiente, por ejemplo, en la franja fronteriza con Nicaragua, en la zona marítimo terrestre, etc. No toma en cuenta la existencia de terrenos estatales como las fincas que forman parte del Parque Nacional Tortuguero y del Refugio Nacional de Fauna Silvestre Barra del Colorado, comprendidas en la finca N° 7-96658-000, y que podrían ser objeto de procesos judiciales en los que JAPDEVA figure como codemandada junto al Estado, o coadyuvante activa del mismo, también incurre en violación flagrante de los principios de separación de funciones e independencia entre Poderes y de reserva de jurisdicción (artículos constitucionales 9 y 153), así como del principio de cosa juzgada, cuya base deriva del párrafo segundo, del numeral 42. de la Carta Fundamental, l ambién se refiere la Procuraduría a la reforma que, a través del artículo 17 de la ley cuestionada, se hace del artículo 11, de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, y considera que la imprecisión de esa reforma contraviene el principio constitucional de razonabilidad, en primer lugar, por ser innecesaria, ya que la palabra “ indebidamente^ que contiene dicha norma, acogería los supuestos de titulaciones fundamentadas en leyes especiales, en cuyo caso la titulación no sería "indebida".
En segundo lugar, podría llevar a confusión, violentando la seguridad jurídica en perjuicio de los bienes estatales, puesto que no se sabe si la titulación de esos bienes será en favor de los entes u órganos que los administran, o en favor de particulares, en cuyo caso, se desprotegerá el interés público, acarreando un vicio esencial que impide su ejecución. Por otra parte, preocupa a esa Procuraduría, que, si la reforma se refiriera a la inscripción en favor del Estado o sus instituciones, se interprete, al igual que el artículo 11, de la ley, en perjuicio del principio de inmatriculación que rige el dominio público, por el cual, para su consolidación basta su declaratoria y afectación al uso público mediante la ley. sin necesidad del acto de inscripción registral, tal y como lo ha entendido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en Voto N° 1259-F-S1-2009. Por lo anterior, sugiere que artículo 11, de la Ley, se interprete, conforme a la Constitución Política, en el sentido de que es sin perjuicio del principio de inmatriculación que rige el dominio público.
En cuanto al Transitorio II de la ley, sobre la imposibilidad de anular los títulos de propiedad de las personas que los hayan adquirido con anterioridad a la fecha en que se traspasó el inmueble a JAPDEVA, debidamente inscritos en el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble, estima la Procuraduría que, además de quebrantar el artículo 41. Constitucional y tener una severa imprecisión, -dado que no se sabe si con la expresión fecha en que se traspasó el inmueble a JAPDEVA" se refiere al 18 de febrero de 1963 (artículo 23, de la Ley N° 3091, en su texto original) o al año 2001, en el cual se formalizó la escritura de traspaso a su nombre y se inscribió la línea N° 96658-000 (véase voto de la Sala Constitucional N° 14769-2005)-, la disposición transitoria omite tomar en cuenta, desprotegiéndolos, los terrenos de dominio público, lo que resulta contrario al Voto N° 1962-2012 de esta Sala.
También considera la Procuraduría que la reforma al inciso f). del artículo 1, de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, que contiene el artículo 17, de la ley impugnada, es contraria al principio de razonabilidad. ti fin de la norma, al disponer que no sera necesaria la manifestación de que la finca carece de título inscribible cuando la información posesoria se encuentre autorizada sobre bienes inscritos por una ley especial, es que el promovente de la información posesoria no incurra en una declaración falsa, toda vez que sus afirmaciones tienen carácter de declaración jurada personal, expuestas a las penas de perjurio por falsedad (artículo 3, párrafo segundo, de la Ley de Informaciones Posesorias), y el numeral reformado le impone la manifestación de que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público". Esto se entiende con fundamento en un proyecto anterior relacionado con la misma finca de JAPDEVA (N° 15875) donde se intentó algo similar, indicando que la solicitud debía contener una "[mjanifestación expresa del titulante de que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público por otro medio o no es parte de otra finca..." Sin embargo, la citada reforma no es apta para alcanzar, efectivamente, el objetivo pretendido, toda vez que dejó subsistente el texto que obliga al titulante a manifestar "que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público" y modificó la parte referente a la ausencia de título inscribible de dominio (del promovente o del inmueble que pretende titular), siendo dos manifestaciones distintas.
Así, mientras la Ley N° 9205 autoriza la titulación de la finca N° 7- 96658-000, la Ley de Informaciones Posesorias obliga al promovente a manifestar, con carácter de declaración jurada dentro de la inscripción registral a nombre de JAPDEVA, se le estaría haciendo incurrir en una declaración falsa para poder acceder al trámite. Por otra parte, lo dispuesto en el Transitorio I de la ley, no guarda relación con su artículo 10, ni con otra norma de la Ley N° 9205. F.1 sin sentido proviene desde el mismo proyecto, que contenía ese como único deberá realizar los estudios técnicos correspondientes, determinando cuáles áreas de la propiedad que se está desafectando constituyen Patrimonio Natural del Estado (PNE). No será, sino hasta después de que el S1NAC haya determinado claramente esta situación, que las personas que cumplan con los requisitos legales establecidos podrán ejercer las acciones respectivas para titular a su nombre los terrenos que se encuentran dentro de esa finca, siempre y cuando esos terrenos no constituyan Patrimonio Natural del Estado (PNE); además, en el caso de que los terceros interesados logren inscribir sus propiedades bajo lo dispuesto en la Ley 9205. no podrán cambiarle el uso y aptitud actuales al suelo y deberán conservar el paisaje, el agua y los terrenos forestales existentes, sometiéndose a lo establecido en el plan de manejo correspondiente aprobado por el ¡V1INAE y a los planes reguladores de la municipalidad respectiva.
Por esta razón, es que se considera que no se está vulnerando lo dispuesto en el artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el Transitorio 111 de la Ley N° 9205, de previo a cualquier reconocimiento de algún derecho a favor de los habitantes de la finca matrícula 96658, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) deberá realizar los estudios técnicos referidos, en razón de que es de conocimiento general que en esa finca se encuentran reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras, que mantendrán la protección especial que han venido ostentando, la cual fortalece la Ley N° 9205, en aras de preservar y respetar el derecho constitucionales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, aunado a los compromisos que ha asumido nuestro país, en una serie de convenios internacionales, en busca de la protección mundial del medio ambiente.
En cuanto a lo manifestado por los accionantes con relación a los artículos 71 y 72, del Decreto Ejecutivo N°34433-MINAE, Reglamento a la Ley de Biodiversidad, del 11 de marzo de 2008, aduce esto es una materia que, por transitorio, sin correspondencia alguna con el resto del articulado. Concluye la Procuraduría, en resumen, que la frase “los terrenos forestales existentes \ del artículo 4, es inconstitucional, salvo que se interprete, conforme a la Constitución, que se requiere a aquellos terrenos donde existan derechos de propiedad privada consolidados antes de la afectación al dominio público, En relación con el artículo 11 de la ley. también se debe interpretar conforme a la Constitución Política, en el sentido de que contempla una facultad, sin perjuicio del principio de inmatriculación que rige el dominio público. Con respecto al numeral 15, lo considera inconstitucional, salvo que se interprete, conforme a la Constitución Política, que la creación asignada al MINAE no será en detrimento de otra área silvestre protegida, pues, de lo contrario, se requerirá ley fundamentada en estudios previos. Finalmente, solicita declarar inconstitucionales los artículos 1, 2, 3, 6, 7, 8 -a partir del primer punto-, 9. 10, primera oración del artículo 12,14, 16 y 17, así como los transitorios I, II y III.
- En escrito presentado a las 9:00 horas del 24 de junio de 2014, Ana Isabel Sibaja Rojas, en su condición de Apoderada Especial Judicial de la Compañía Banadosmil Sociedad Anónima, solicita se tenga a su representada como coadyuvante pasiva en esta acción.
- Giselle Mora Arce, en su condición de Apoderada General Judicial de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), en informe presentado ante esta Sala a las 9:08 horas del 24 de junio de 2014, manifiesta que, si bien, el artículo 3, de la Ley 9205, establece desafectar la finca inscrita en el Registro de la Propiedad Inmueble, la cual es propiedad de JAPDEVA, matricula 96658, secuencia 000. de conformidad con el transitorio tercero de esa misma ley, de previo a la aplicación de las normas dispuestas en esa ley, el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC) razones de competencia, le corresponde al MINAE referirse. En cuanto al fondo, indica que lo se pretende con la ley cuestionada es dar la posibilidad de que se le otorgue la propiedad a quienes eventualmente tengan un justo título, demostrándolo ante las autoridades judiciales competentes y utilizando el procedimiento contemplado en la Ley de Informaciones Posesorias y debiendo demostrar, para lograr el reconocimiento de su derecho, en primer término, que tienen una posesión de no menos de diez años y con justo título, de manera pública, pacífica e ininterrumpida, tal y como lo establece el artículo I, de la ley cuestionada.
En el tanto y en el cuanto no existan los estudios técnicos a cargo del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), no es posible la operatización de la Ley N° 9205, tal y como lo dispone su transitorio tercero y, en consecuencia, el cumplimiento, por parte de JAPDEVA, de la elaboración del respectivo reglamento para otorgar concesiones por parte de esa institución. De manera que, conforme lo establecen los artículos 2 y 5, de la Ley N° 9205, solo se podrán inscribir aquellas áreas de terreno, no superiores a las 300 hectáreas, y que cumplan con lo dispuesto en la Ley de Informaciones Posesorias (N°139). Por lo tanto, a su juicio, no llevan razón los accionantes, en el sentido de que se haya dado una inderogabilidad singular de la ley, pues los terceros interesados en que se reconozca su derecho sobre la propiedad antes mencionada, deben cumplir con todos y cada uno de los requisitos que establece la citada Ley de Informaciones Posesorias, de conformidad con lo dispuesto en el Transitorio III de la Ley N° 9205.
En tomo a la acusada violación a los artículos 121, inciso 14). 50 y 89, de la Constitución Política, que establecen una protección especial y una tutela efectiva de los bienes de dominio público de importancia para la preservación del ambiente, argumenta que si bien es cierto que nuestra Constitución Política tiene una protección especial al ambiente, el cual debe ser sano y ecológicamente equilibrado, también lo es que, precisamente, en aras de esa protección, dentro de la Ley N° 9205. se estableció el artículo 4, el cual otorga una evidente protección a todo lo relativo a la conservación del medio ambiente, estableciendo que no se podrá cambiar el uso y las aptitudes actuales de los suelos y que se deberá conservar el paisaje, el agua y todos los terrenos forestales existentes, para lo cual la misma autoridad judicial que, eventualmente, reconozca el derecho de los terceros interesados, deberá consignarlo en las sentencias judiciales que se emitan sobre el particular, para los respectivos efectos en la posterior inscripción el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles.
Además, el artículo 8 establece cuáles bienes se consideran inalienables, imprescriptibles y no susceptibles de inscripción, ya que se establece una protección especial al medio ambiente, con una excepción, la cual es, precisamente, para aquellas zonas que en la actualidad y desde hace mucho tiempo son urbanas y, por ende, con la promulgación de la ley aquí impugnada se está respetando ese desarrollo urbanístico preexistente, en las coordenadas que describe el artículo en mención. De igual manera, insiste en que lo relativo a la determinación de las porciones de terrenos que corresponden al Patrimonio Natural del Estado (PNE) es materia competencia única y exclusivamente al SINAC y no de la institución que representa. Asimismo, con respecto a este punto de la acción interpuesta, señala que, de la lectura del articulado de la Ley N° 9205, no se aprecia, de manera evidente, lo señalado por los accionantes, ya que la redacción de dicha ley no se presta, necesariamente, para lo dicho por los promoventes, en razón de que es una percepción muy personal de ellos, que no corresponde, necesariamente, a lo que indica la Ley N° 9205 como tal.
En cuanto al tema específico del Parque Nacional Tortuguero, así como su creación y su protección, lo cual es ampliamente cuestionado por los accionantes, considera que esto es materia que, por razones de competencia, le corresponde regular y definir, de manera exclusiva, al Ministerio de Ambiente y Energía (M1NAE) y, por lo tamo, en respeto a esa competencia, no se hace pronunciamiento alguno; sin embargo, considera que la parte accionante está dejando de lado lo dispuesto en el artículo 8, de la Ley Nc 9205, ya que en el se encuentra contenida una protección expresa a todo lo que se considere Patrimonio Natural del Estado (PNE) y. por lo tanto, no es correcto lo que indican los accionantes. Sobre la violación del Principio de Intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121, inciso 14), de la Constitución Política, aduce que, de conformidad con el artículo 73, de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, lo dispuesto en esta ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva.
De igual manera, reitera que la excepción que plantea la Ley N° 9205 es, precisamente, porque esas zonas, actualmente y desde hace años, se encuentran ocupadas y dicha ley lo que pretendió es reconocer y respetar dicha situación, así como el desarrollo urbanístico existente, pero obligando a los ocupantes a conservar el medio ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4, de la misma ley, por lo cual aquellos no podrán cambiar el uso y la aptitud del suelo con posterioridad a la determinación de todo lo que corresponde a Patrimonio Natural del Estado por parte del SENAC. Asimismo, y con respecto a la acusada violación del Principio de Imprescriptibilidad de los bienes demaniales, del derecho de propiedad sobre bienes públicos y privados y del derecho de acceso a la justicia (artículos 41, 45 y 121, inciso 14), de la Constitución Política), por prohibición arbitraria de anular títulos obtenidos sobre finca de JAPDEVA, manifiesta que ese cuestionamiento que hacen los accionantes del Transitorio II, de la Ley N° 9205, no lleva la razón, ya que dicho transitorio lo que hace es únicamente reafirmar la tesis que ha venido sosteniendo JAPDEVA, sobre lo concerniente al reconocimiento y respeto a los derechos que tienen las propietarios que hayan inscrito sus títulos con anterioridad al 08 de julio de 2001T fecha en que se firmó la escritura número 132 de las diez horas, por parte de la Notaría del Estado, en la que quedó claro que la misma se hacía sin perjuicio de terceros con mejor derecho y mediante la cual se inscribieron los terrenos señalados en la Ley N° 3091, modificada mediante Ley N° 5337 los cuales corresponden a la finca número 96658. que es la que se está cuestionando mediante esta Acción de inconstitucionalidad.
También alegan los accionantes violación de los principios constitucionales de Independencia de Poderes y de reserva de jurisdicción (artículos 9 y 153, de la Constitución Política); la obligación del Estado de proteger el ambiente y recuperar los bienes propios de la nación, así como de los de irretroactividad de las leyes y cosa juzgada material (artículos 34 y 42, Constitucionales). Indica que, efectivamente, el articulo 16, de la Ley N° 9205, establece que podrán ser archivados los procesos administrativos o jurisdiccionales para reclamar la nulidad del titulo e indemnizaciones por daños y perjuicios en los que JAPDEVA figure como demandada, así como aquellos de reivindicación, mejor derecho de posesión o cualquiera otra pretensión establecida por JAPDEVA contra los poseedores existentes, a partir de la entrada en vigencia de la ley citada, por parte del órgano judicial competente, a petición de las partes; pero, desde luego, el juez deberá determinar si en cada caso que se presente se está frente a casos reconocidos, de conformidad con el cumplimiento de las condiciones establecidas en la Ley de Informaciones Posesorias y que previamente no hayan sido declarados Patrimonio Natural del Estado (PNE), por parte del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SIMAC), tal y como claramente lo dispone el Transitorio III de la Ley N° 9205.
Por otra parte, y en relación con la reclamada violación de los derechos de propiedad y seguridad jurídica, mediante la autorización de titular, a través de informaciones posesorias, bienes inmuebles que se encuentran previamente inscritos en el Registro Público de la Propiedad (artículos 34 y 45, de la Constitución Política), considera que la modificación del artículo 1, inciso 0, de la Ley de Informaciones Posesorias, se hace a manera de excepción para casos que expresamente señale al efecto una ley especial, por lo que no considera que se desnaturalice el mecanismo de la información posesoria, ni mucho menos se abra ningún portillo que ponga en peligro los derechos de los propietarios a nivel general, ya que, como se dijo, se puede utilizar esa excepción cuando, previamente, una ley especial lo haya dispuesto, tal y como lo está haciendo la Ley N° 9205. Además, con la modificación del articulo 11, de la misma Ley de Informaciones Posesorias, es, precisamente, que se salvaguarda lo relativo a la titulación en terrenos pertenecientes a cualquier institución del Estado. asi como reservas forestales, parques nacionales y reservas biológicas, para lo cual, previamente, el juez, con la discrecionalidad y el análisis que por su cargo ostenta, tendrá la plena potestad de solicitar las diligencias que estime convenientes para comprobar los hechos a que se refiere la información posesoria y las rechazará si determina que algún aspecto no está conforme a derecho.
Finalmente, y en relación con la violación del principio de no regresión en perjuicio del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, señala que el principio de no regresión en materia de derechos humanos tiene su origen, a nivel internacional, en el área de los derechos sociales, en particular, en relación con la cláusula de progresividad que contiene el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, prohibiendo toda medida deliberadamente regresiva. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34, de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de i reversibilidad de los beneficios o protección de alzada, donde el Estado se ve obligado a no adoptar medidas políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable u proporcionada, la situación de los derechos del alzada hasta entonces.
En relación con esto, queda claro que, en nuestro Estado de Derecho, existe una obligación ética y legal desde hace muchos años de considerar que los asuntos ambientales no pueden ser tratados en círculos cerrados, sino que, con base en obligaciones internacionales, se debe dar una amplia participación a la sociedad civil. Es por todo lo antes señalado que, con la Ley N° 9205, el legislador pretendió armonizar de alguna manera los derechos humanos, entre los que se encuentra el derecho de propiedad y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, permitiendo de esta manera la titulación de tierras que por años han venido siendo poseídas, pero con limitaciones importantes y suficientes a sus ocupantes, con el propósito de preservar el medio ambiente. Solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.
-En resolución de las 9:57 horas del 26 de junio de 2014, el Magistrado Rueda Leal se inhibió del conocimiento de esta acción en virtud de que la ley impugnada fue iniciativa particular de su suegra, Elibeth Venegas Villalobos, cuando fungió como diputada, y así fue aprobada el 23 de diciembre de 2013, razón por la cual estima le asiste motivo para inhibirse.
- Por resolución de las 14:42 horas del 30 de junio de 2014, del entonces Presidente de la Sala, Magistrado Gilbert Armijo Sancho, se aceptó la inhibitoria del Magistrado Rueda Leal y se le separó del conocimiento de este asunto. Realizado el sorteo respectivo, resultó nombrado el Magistrado suplente Ronald Salazar Murillo para sustituirle.
- Por resolución de Presidencia de las 11:00 horas del 2 de julio de 2014, se tuvo como coadyuvantes pasivos en esta acción a Ulises Blanco Mora, cédula de identidad número 103790880, e Isabel Sibaja Rojas, cédula de identidad número 502630159, en su condición de apoderada especial judicial de la Compañía Banadosmil S.A., cédula de persona jurídica número 3101114232. Asimismo, se tuvo por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) en resolución de las 13:32 horas del 21 de mayo de 2014. Finalmente, se turnó esta acción de inconstitucionalidad al Magistrado Luis Femando Salazar Al varado, a quien por tumo correspondía su estudio por el fondo.
-Por escrito presentado a las 9:51 horas del 5 de noviembre de 2015. Marco Tulio Calderón Badilla, en su condición de apoderado especial judicial del coadyuvante Ulises Blanco Mora, solicita se señale hora y fecha para la realización de la vista a la que hacen referencia los artículos 10 y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, manifiesta que para efecto de mejor proveer, aporta copia de la respuesta del MINAE a prevención que, en expediente de esta misma Sala, número 14-10795, presentara dicho ministerio, y que es escrito especifico en el que se aclara cual es el único antecedente de las fincas adquiridas por esa Institución y que forman parte de alguna de las áreas protegidas dentro de la finca inscrita a nombre de JAPDEVA. Finalmente, hace algunas reflexiones sobre la respuesta dada por el MINAE en el - Con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85, de la citada ley, por estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
- Sobre la admisibilidad. Los accionantes aducen estar legitimados para acudir a esta vía, en virtud de la tutela de intereses difusos, en los términos de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el cual, efectivamente, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de *intereses difusos. El contenido de este concepto ha sido delineado paulatinamente por parte de la Sala y podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia de este Tribunal, N° 03750-93, de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 en la que se dijo:
"...Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos: ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales. pero a la vez. diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez. de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter'.
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas que no están organizadas formalmente, pero cuya unión se produce a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores efectúe amparado en el párrafo 2°, del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de esta; así, un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e, incluso, de la humanidad. De igual forma, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra paite, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados intereses difusos los que la Sala expresamente haya reconocido como tales.
Si así fuera, ello implicará dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho y de su correlativo "Estado de derechos", que -como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los limites a las libertades, ya que estas subyacen a la misma FVPEDIEM V Xo 14-4)1)4297-000"?-CO Teléfonos. 2295-369<v ,2295-369?¿229,5-369$&295-3700- Fax; 2295-3712. Dirección electrónica: www.pndcr.jutJicíul.yo.cr.'sailiacohstitucinnñl KdiiicioCorte Supremo de Justicia. San José. Distrito Catedral Barrio Gun/álc?.! ahmann. calle* 19 y 21. avenidas $ y t>.
condición humana y no requieren, por ende, de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2 o, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto se refiere a los bienes jurídicos cuya titularidad reposa en los mismos detentares de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata, por ende, de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses, pues ello implicaría la aceptación de la acción popular, no posible en esta vía, sino que todo individuo puede actuar en defensa de los bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa (ver en este mismo sentido la Sentencia de esta Sala N° 2001-07391, de las 16:07 horas del 14 de agosto de 2001). Del examen de la acción de inconstitucionalidad planteada, se desprende que los accionantes pretenden la protección de la riqueza natural del Estado, de las áreas protegidas, reseñas y parques nacionales que, a su juicio, se ven desprotegidos por la Ley N° 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), al poder recaer dicha titulación en ese tipo de terrenos, los cuales pasarían a manos privadas.
A juicio de esta Sala, lo pretendido por los accionantes encuadra dentro de la protección de intereses difusos a los que se hace referencia en el citado párrafo segundo del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto se considera que las normas impugnadas lesionan el derecho de toda persona a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el derecho de participación ciudadana en asuntos que afectan el ambiente, tutelados en los artículos 9, 50 y 89, de la Constitución Política, motivo por el cual la acción es admisible.
- Objeto de la impugnación. Los accionantes impugna la Ley N° 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), tanto por razones de procedimiento y forma, como por razones de fondo.
- Texto de la ley impugnada. La Ley N° 9203, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en Inmueble Propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), dispone en su articulado:
“ARTÍCULO /.- Objetivo Esta ley es de carácter especial para autorizar la titulación de inmuebles en el Registro Público de la Propiedad, por parte de las personas que sean poseedoras en la finca del partido de Limón inscrita a nombre de Japdeva, bajo la matrícula de folio real número 96658, derecho 000.
Para tal efecto, a las personas que pretendan inscribir terrenos a su nombre se les autoriza a acudir al trámite previsto en la Ley de Informaciones Posesorias, A,r .° 139. de 14 de julio de ¡941, y sus reformas. en todos los términos y condiciones previstos por esa ley.
Se entenderá que ejerce la posesión sobre ese inmueble quien haya usado la tierra en forma pacífica, permanente, pública, ininterrumpida, a título de dueño y en estricto respeto a la legislación ambiental, durante un plazo no menor de diez años.
Quedan autorizadas las instituciones públicas en general a colaborar para el fiel cumplimiento de los fines de esta ley, con sujeción a lo dispuesto en la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Nº 8220.
ARTÍCULO 2.- Realización de estudios técnicos De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. N° 7554, de 4 de octubre de 1995, y sus reformas, la aplicación de lo dispuesto en esta ley quedará condicionada a la previa realización de los estudios técnicos correspondientes por parte del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) para determinar las áreas que constituyan patrimonio natural del Estado. Una vez delimitadas las áreas que no formen parte de este patrimonio, las personas poseedoras podrán titular a su nombre dichos terrenos, siempre que cumplan los requisitos de la Ley' de Informaciones Posesorias.
ARTICULO 3.- Desafectación Se desafecta la finca inscrita en el Registro de la Propiedad Inmueble, propiedad de Japdeva en la provincia de Limón, matrícula de folio real número 96658, secuencia 000. conforme al transitorio tercero de esta ley.
ARTÍCULO 4.- Conservación de! medio ambiente En los inmuebles que se inscriban bajo esta ley no se podrá cambiar el uso y la aptitud actuales del suelo y se conservará el paisaje, el agua y los terrenos forestales existentes, se deberá consignar así en las sentencias judiciales para efectos de inscripción en el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles.
Los propietarios deberán someterse a lo establecido en el plan de manejo correspondiente aprobado por el Minae y a los planes reguladores que disponga la municipalidad respectiva.
ARTÍCULO 5.- Extensión máxima de terrenos a titular El área máxima a titular será de 300 hectáreas, en el cumplimiento estricto del artículo 15 de ¡a Ley N. ° 139 de 14 de julio del año 1941.
ARTÍCULO 6.- Concesiones Los inmuebles que no califiquen para hacer uso de la Ley de Informaciones Posesorias dentro de la circunscripción territorial prevista en el artículo 41, inciso b), de la Ley N. c 3091 de 18 de febrero de 1963, reformada íntegramente por la Ley N. ° 5337. de 27 de agosto de 1973, el Minae o la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva) según corresponda de acuerdo con el ámbito de sus competencias, podrá otorgarlos en concesión por el plazo de veinticinco años. Este plazo será renovable de subsistir el cumplimiento de los requisitos exigidos para su otorgamiento.
Sobre los terrenos dados en concesión no se podrá modificar el uso y la aptitud del suelo actuales, conservando el paisaje, los bosques, los terrenos forestales y los humedales existentes, pero si podrán desarrollarse proyectos de conformidad con el respectivo plan de manejo aprobado por el Minae y el plan regulador de la municipalidad respectiva. La solicitud de concesión deberá resolverse dentro del plazo máximo de tres meses, contados a partir de su presentación a la administración respectiva.
Los concesionarios podrán ser beneficiarios del pago de servicios ambientales, conforme a los requisitos previstos en la ley.
ARTÍCULO 7.- Canon El Minae y Japdeva, dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, reglamentarán el procedimiento para el otorgamiento de las concesiones y cobrarán un canon por el uso de los suelos de las concesiones que otorguen.
Corresponderá a las municipalidades respectivas, de acuerdo con los límites de su competencia territorial, cobrar sobre las edificaciones el impuesto previsto en ios artículos I y 2 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles. N. ° 7509, de 9 de mayo de 1995.
ARTÍCULO 8.- Bienes demaniales Mantendrán su condición de inalienables, imprescriptibles y no susceptibles de inscripción los terrenos de ¡a zona marítimo terrestre contiguos a la línea de pleamar ordinaria y al sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, las áreas silvestres protegidas con las salvedades establecidas en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, y sus reformas, los humedales, el patrimonio natural del Estado, y cualquier otro bien de dominio público o afecto a un fin público por disposición anterior. No obstante lo anterior, en vista de su desarrollo urbanístico y turístico. se declaran de interés urbano los poblados y terrenos denominados y ubicados así: Barra de Parismina. coordenadas: 255-254 N, 607-608 E; Barra de Pacuare. coordenadas: 245-244 N. 615-616 E: Boca de Matina, coordenadas: 234- 235 N, 622-626 E: Barra de Tortuguero. coordenadas: 285-280 N, 588- 591 E; Barra de Colorado Norte, coordenadas: 306-305 N, 580-581 E; Barra de Colorado Sur, coordenadas: 306-305 N, 581-582 E: Pueblo de Moín; coordenadas: 220-221 N. 636- 637 E. Para tal efecto, en cuanto a esas comunidades se desafecta del dominio público la zona restringida y se reduce la zona marítimo terrestre en lo sucesivo a los cincuenta metros de zona pública contiguos a la línea de pleamar ordinaria y de 15 metros a orillas del sistema de canales principales y secundarios que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado.
ARTÍCULO 9.- Excepción No serán afectadas por las disposiciones de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. N. ° 6043, de 2 de marzo de 1977, las construcciones que a la entrada en vigencia de la presente ley existan dentro de la zona pública de las comunidades de Barra de Colorado. Boca de Tortuguero, Boca de París mina, Boca de Malina y Boca de Moín, indicadas en el articulo anterior, en aquellos terrenos cuya ocupación acumulada sea superior a treinta años. Para tal efecto, Japdeva hará el censo correspondiente dentro de los siguientes doce meses a la entrada en vigencia de la presente ley.
ARTÍCULO 10.- Autorización Para los efectos de inscribir los inmuebles indicados en el artículo l de esta ley. se autoriza al Catastro Nacional a inscribir los planos ubicados en esos terrenos sin restricciones legales a la constitución y extensión servidumbres, y sin sujeción a las disposiciones que indican los artículos 4 de la Ley General de Caminos Públicos, Ley N.° 5060, de 22 de agosto de 1972, y sus reformas, artículos 32 y 33 de la Ley de Planificación Urbana, Ley' N. ° 4240, de 15 de noviembre de 196H, y sus reformas, y el Reglamento para el control nacional de fraccionamiento y urbanismo, ni el refrendo o autorización previa del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. El Catastro Nacional y el Registro Nacional podrán inscribir planos y fincas con frente a caminos o accesos cuvo ancho sea inferior a lo indicado en esa normativa.
ARTICULO 11.- Bienes de las instituciones del Estado Las entidades de la Administración Pública que materialmente ocupen terrenos dentro de la circunscripción territorial a que se refiere el artículo l de esta ley podrán inscribirlos ante el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles a nombre de sus respectivos ministerios e instituciones por medio de la Notaría del Estado, aportando el plano catastrado con la solicitud respectiva.
ARTÍCULO 12.- Inscripción del título Los terrenos mencionados en los artículos anteriores serán inscritos a nombre de sus respectivos poseedores, mediante sentencia ejecutoria. La .sentencia indicará la naturaleza, la situación, la cabida y los linderos del inmueble. Cualquier error que sea necesario rectificar en un titulo constituido e inscrito por este procedimiento se tramitará en el mismo expediente por la vía incidental. Para estos efectos se aplicará lo que al efecto regula el artículo 12 de la Ley de Informaciones Posesorias en lo que resulte procedente. Al titularse mediante el trámite de informaciones posesorias cualquier terreno que forme parte de la finca del partido de Limón, matrícula de folio real número 96658, derecho 000. no será necesaria la descripción del respectivo resto que se reserva Japdeva en el Registro. El Registro Nacional, cada vez que realice una inscripción, actualizará el asiento registral de la finca del partido de Limón, matrícula de folio real número 96658, derecho 000, efectuando la disminución de cabida correspondiente al resto del inmueble. El nuevo inmueble se inscribirá en el registro deforma independiente al folio real de la finca madre.
ARTÍCULO 13.- Imposibilidad de titular No podrán titular inmuebles a su nombre que formen parte de la finca del partido de Limón, matrícula de folio real número 96658, derecho 000, quienes no pueden ser concesionarios de conformidad con el artículo 47 de la Ley N. ° 6043, y sus reformas.
ARTÍCULO 14.- Cancelación de asiento Por cualquier motivo que se llegue a cancelar la inscripción registral de la finca del partido de Limón, matricula de folio real número 96658, derecho 000, el trámite de información posesoria servirá para lograr la titulación a favor de quien o quienes demuestren ser sus legítimos poseedores y que se ubiquen dentro de la situación, la cabida y los linderos que indicaba ese folio real, independientemente de quien resulte como su nuevo titular registral, para lo cual se aplicará el procedimiento anteriormente establecido. Los planos de catastro que indiquen él folio real 96658-000 del partido de Limón podrán ser utilizados para el trámite de información posesoria en beneficio de la persona que demuestre ser su poseedor en las condiciones exigidas por la ley.
ARTÍCULO 15.- Refugio mixto El Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Minae ejecutará los estudios previos necesarios para crear el Refugio Mixto de Vida Silvestre Humedal Moin- Tortuguero dentro del plazo máximo de dos anos, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. Una vez concluidos los estudios pertinentes, el Minae dispondrá de un año para crear el refugio referido.
ARTÍCULO 16.- Procesos pendientes Los procesos, administrativos o jurisdiccionales, establecidos para reclamar la nulidad de titulo e indemnizaciones por daños y perjuicios en los que Japdeva figure como demandada, así como aquellos de reivindicación, mejor derecho de posesión o cualquiera otra pretensión establecida por Japdeva contra los poseedores existentes, en ambos casos en relación con el inmueble a que refiere el articulo i de esta ley, podrán ser archivados por el órgano jurisdiccional que los conoce, a petición de las partes, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. La resolución que ordene el archivo del poseedores que hayan sido desalojados, durante el último año contado a partir de la entrada en vigencia de esta ley, como consecuencia de ese tipo de procesos serán restituidos en el ejercicio de la posesión. Cada parte asumirá las costas generadas en el proceso.
ARTÍCULO 17Disposiciones modificatorias Se reforman el inciso f) del artículo 1 y el artículo 11 de la Ley de Informaciones Posesorias. Ley N. ° 139, de 14 de julio de 1941, y sus reformas. Los textos son los siguientes:
"Artículo /.- /.../ f) Manifestación expresa del titulante de que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público, que carece de título inscribible de dominio y que la solicitud no pretende evadir las consecuencias de un juicio sucesorio. No obstante, cuando la información posesoria se encuentre autorizada sobre bienes inscritos por una ley especial no será necesaria la manifestación de que la finca carece de título inscribible.
"Articulo 11.- El juez podrá, ordenar, cuando lo crea conveniente, todas aquellas diligencias que estime necesarias para comprobar la veracidad de los hechos a que se refiere la información y la rechazará si llega a constatar que se pretende titular indebidamente baldíos nacionales o terrenos pertenecientes a cualquier institución del Estado, lo mismo que reservas forestales, parques nacionales o reservas biológicas. Por ley especial se podrá autorizar la titulación mediante información posesoria en terrenos pertenecientes a las instituciones del Estado, siempre que se proteja el interés público, el medio ambiente y el debido proceso legal."
DISPOSICIONES TRANSITORIAS TRANSITORIO /.-
Para el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10, Japdeva contará con el plazo de dos anos, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. Lo anterior no suspenderá ni interrumpirá la tramitación de solicitudes de titulación en relación con poseedores ubicados en el resto de la finca.
TRANSITORIO IL-
Las personas que hayan obtenido título de propiedad anterior a la fecha en que se traspasó el inmueble a Japdeva y se encuentren debidamente inscritos en el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble mantendrán su condición de titulares de estos derechos y no se podrán anular dichos títulos.
TRANSITORIO III.-
El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) realizará los estudios técnicos correspondientes, con cargo a su presupuesto. Y determinará las áreas que constituyan patrimonio natural del Estado. Una vez delimitadas las áreas que no formen parte de este patrimonio, las personas poseedoras podrán titular a su nombre dichos terrenos, siempre que cumplan los requisitos de la Ley de Informaciones Posesorias".
- Sobre el fondo. Los accionantes presentan dos clases de argumentos en relación con la inconstitucionalidad de la Ley N° 9205. Una clase que atañe al procedimiento legislativo, por la ausencia de estudios técnicos previos a la aprobación de esa ley que justifiquen la reducción o desafectación de áreas silvestres protegidas, del patrimonio natural del Estado y de terrenos sometidos a diversas categorías de protección ambiental para permitir la titulación de esos terrenos a nombre de particulares que actualmente los poseen de forma irregular. Y otra, relativo al contenido de fondo de las normas que integran la ley en cuestión. El análisis de los reparos de constitucionalidad planteados, entonces, ha de comenzar por los cuestionamientos relativos al procedimiento legislativo.
- Vicios en el procedimiento legislativo atinentes a la Ley IN° 9205. La discusión, en tomo a este punto, se concreta en determinar si, conforme al Derecho de la Constitución, los estudios técnicos requeridos para la desafectación de la finca a la que se refiere la ley (finca del partido de Limón inscrita a nombre de Japdeva, bajo la matricula de folio real número 96658, derecho 000) deben ser previos a su promulgación, o bien, posteriores. La objeción de inconstitucionalidad versa sobre el momento en que deben realizarse esos estudios, no sobre su procedencia o no, ya que en cuanto a este extremo no hay discusión, pues la misma ley cuestionada, en el artículo 2, establece la necesidad de la realización de los estudios técnicos correspondientes por parte del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae). para determinar las áreas que constituyan patrimonio natural del Estado, de previo a la aplicación de lo en ella dispuesto, con lo cual su eficacia queda supeditada al resultado de esos estudios.
El punto, entonces, consiste en definir si, de conformidad con el Derecho de la Constitución y los principios que informan la protección al medio ambiente y a su disfrute por parte de los habitantes de la República, la postergación de los estudios técnicos necesarios para la desafectación de un bien de dominio público -a fin de que pueda ser titulado a nombre de sujetos privados- a una etapa posterior a la promulgación de una ley, resulta razonable, adecuado y proporcional a esa protección. O si, por el contrario, esa protección solo puede garantizarse si los estudios pertinentes se llevan a cabo antes de la promulgación de la ley.
De conformidad con lo informado por la Procuraduría General de la República a esta Sala, en su condición de órgano asesor, la finca que desafecta la ley en cuestión, N° 96658-000, del Partido de Limón, mide ciento treinta y dos mil hectáreas con siete mil ciento cincuenta metros cuadrados, comprende numerosos bienes públicos ambientales, así como corredores biológicos y zonas de influencia o de amortiguamiento de muchas áreas silvestres protegidas, además de la zona marítimo terrestre, que es un bien medioambiental, tal y como se afirma en los pronunciamientos OJ.-155-2006 y GJ.-020- 2012, emitidos por esa Procuraduría General con ocasión de los entonces proyectos de ley relacionados con la pretendida desafectación la citada finca. Esta Sala, desde vieja data, ha aceptado, bajo ciertas condiciones, la posibilidad de reducir la cabida de una determinada área declarada como zona protectora, con el fin de proteger otros intereses, como en este caso, que está de por medio la tutela de un interés de carácter social. Al respecto, en Sentencia N° 1998-07294, de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998, expresó:
“...queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.
Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea. haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que. de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior.
Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho a! ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte. el interés ambiental que, en su momento. provocó, lo que. hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora -O de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y. en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida...".
De manera, que nada impide que el legislador, por razones justificadas y con la debida motivación, dcsafecte un bien de dominio público o reduzca su cabida, aún cuando formara parte de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o de cualquier terreno de interés ambiental, para proteger otros intereses, sean estos públicos o privados. Pero ello no puede ser en detrimento del derecho al ambiente, que tutela el artículo 50, de la Constitución Política. No cabe duda, para esta Sala, del fin social que el legislador pretende tutelar con la promulgación de la Ley N° 9205, el cual consiste en dotar de títulos de propiedad a los poseedores de la finca N° 96658-000, del Partido de Limón, en el tanto cumplan los requisitos que la propia ley establece; pues, con ello, se tiende a solventar un problema social. Sin embargo, ello no se puede hacer si no se garantiza razonablemente la protección al medio ambiente, dado que la finca en cuestión abarca terrenos que resultan, en diversa medida, de interés ambiental. Y no hay manera alguna de tutelar ese derecho, si dicha desafectación, total o parcial, no tiene sustento técnico. Esto es lo que se ha denominado principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica y que la Sala Constitucional ha expresado de la siguiente manera:
' 4.- De la objetivación de fa tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco. es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior principio precautorio o "principio de la evitación prudente "], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias- de donde se deriva la exigencia de la ''vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a Jos resultados que se deriven de esos estudios técnicos —tales como los estudios de impacto ambiental—, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas: y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente. ” (Sentencia N° 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006).
Lo dicho por este Tribunal Constitucional en aquella ocasión, si bien referido principalmente a actuaciones de la Administración, es de plena aplicación para el legislador, no solo porque ello se deriva del contenido del artículo 50, de la Constitución Política, sino porque el propio legislador objetivó ese principio en el artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre de 1995 y sus reformas, cuyo texto indica:
"ARTICULO 38. ~ Reducción de las áreas silvestres protegidas.
La superficie de las áreas silvestres protegidas , patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida Que dichos estudios técnicos deben ser previos a la promulgación de la ley y que, en lodo caso, aún cuando el legislador no hubiese establecido en norma legal alguna ese deber, ello se deriva del contenido del artículo 50, Constitucional, ya lo ha dicho esta Sala en Sentencia N° 07294-98 de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998:
“Ambas normas [artículos 36 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre de 1995] establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como para la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las denominadas "zonas protectoras". Se trata de la existencia de "estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, qu e ¡a justifi quen", en el caso del establecimiento , y de "estudio s técnicos que justifiquen ", en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la superficie bajo el referido régimen.
Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas; y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a pronunciamiento , la Asamblea Legislativa no puede aprobar vellidamente la reducción de la superficie de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad constitucional en relación con los artículos 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política. Sobre este tema existe un precedente de la Sala que resulta atinente, tanto por la similitud de la infracción que se invoca, como por tratarse de una hipótesis en que la no observancia de determinados requisitos tiene como efecto la transgresión de normas o principios sustanciales de rango constitucional. Se trata de la sentencia No. 2009. de las 10 horas 30 minutos del 21 de abril de 1995, dictada en relación con una consulta legislativa facultativa sobre un proyecto de ley’ tendiente a ¡a creación de un nuevo cantón. En esa ocasión, la Sala expresó:
"IV ).- NORMA CONSTITUCIONAL Y REGIMEN LEGAL PARA LA CREACION DE NUEVOS CANTONES.- El artículo 168 de la Constitución Política, en lo que interesa, señala que para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, cantones y distritos; la creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros. Ninguna otra disposición contiene la Constitución Política sobre la creación de nuevos cantones. Como es principio general del Derecho de la Constitución que toda jurisdicción territorial existente al momento de surgir la norma suprema que ¡a reconoce y la eleva a la categoría de institución descentralizada con rango constitucional, en este caso, los cantones, adquiere el derecho a su existencia plena e identidad, a su autonomía otorgada por norma de igual rango (art. 170 id.), a mantener su integridad y su condición de descentralización administrativa (esto último no implica, desde luego. que se trate de una forma de Estajo o de gobierno que excluye toda otra forma de administración política, porque como toda descentralización, deja intacto el poder constituyente e incluso la potestad legislativa del Estado), la conclusión ju rídico-co nstitucional necesaria nos lleva a determinar que corresponde al Poder Legislativo desarrollar o no la_ competencia contenida en el artículo 168 d e la Cons titución Política para la cr eación de cantone s, esta bleciendo los req uisitos y formal idades qu e le den c ontenid o razonable y proporcionado ajos principios que la propia norma superior haya concebido y en todo caso, a los complementarios que, sin estar en la norma originaria, sean apropiados para hacer posible el ejercicio de ¡a competen cia.
V- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA (No. 4366 de 19 de agosto de 1969).- Es esta ley precisamente, la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones. Es necesario señalar que al fijar la Constitución Política en el párrafo final del artículo 168, que se requiere el voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa para la creación de un cantón, da una clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial y a toda la materia relacionada con la subdivisión territorial de las Provincias. A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la au toridad qu e las ha dicta do y t dentro d e su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constituc ional, la vincula e n los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que apli cación del p rincipio g eneral de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, co mo derivación y a la vez co ndición de!
Est ado de D erecho e n su integrida d. Todo lo cual significa, en relación co n el pres ente asunto, que para la creación de un nuevo en te territorial municipal la Asamblea Legislativa debe obsen'ar la ley que ha dictado con tal propósito , desde lu ego. s in perjui cio de su p otestad d e derogarla o reformarla p reviamente a su ejercicio." (Los subrayados no son del original).
De acuerdo con lo citado. mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin el determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales - para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido , podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que. para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del articulo 50 constitucional.
El principio de razonabilidad. en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.
V- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un procedimiento en que se omite un requisito sustancial, exigido por una ley vigente, establece la reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal cuestionada, articulo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575. Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política \ Con lo cual, resulta claro que de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que toma en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional.
En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental. Esta omisión no se subsana con la realización posterior de dichos estudios, conforme lo dispone el artículo 2. de la Ley N° 9205:
“ARTÍCULO 2Realización de estudios técnicos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, N.° 7554, de 4 de octubre de 1995. y sus reformas, la aplicación de lo dispuesto en esta ley> quedará condicionada a la previa realización de los estudios técnicos correspondientes por parte del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), para determinar las áreas que constituyan patrimonio natural del Estado. Una vez delimitadas las áreas que no formen parte de este patrimonio, las personas poseedoras podrán titular a su nombre dichos terrenos, siempre que cumplan los requisitos de la Ley de Informaciones Posesorias Esto por cuanto, en primer lugar, la realización de los estudios técnicos de forma previa a la promulgación de la ley que dcsafecte un bien de dominio público tiene su razón de ser en el principio de razonabilidad constitucional en materia medioambiental, ya que solo de esa manera se da una tutela suficiente y efectiva en esta materia, y, en segundo lugar, porque la desafectación de la tinca en cuestión, matrícula de folio real número 96658, secuencia 000, ya se ha dado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3, de la Ley N° 9205 por lo que únicamente lo que queda en suspenso es su aplicación (artículo 2 de la ley), con lo cual no se garantiza, a juicio de esta Sala, suficientemente la protección del medio ambiente, en los términos del artículo 50, de la Constitución Política.
Esto ha sido criterio reiterado de este Tribunal; baste para ello lo dicho en el Voto N° 2988-99 de las 1:57 horas del 23 de abril de 1999, que resulta paradigmático para el caso en estudio, razón que justifica su cita en extenso:
77/.- Consideraciones preliminares. De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre las zonas protegidas que se pretenden titular en la norma de estudio (franja fronteriza. reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras).
Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad. la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables. por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos. las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto. son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad. al interés público.
Son los llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991).
La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal. Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto. Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un Régimen de propiedad Pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso fado la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal. El artículo 13 de la Ley Forestal No. 75 75 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.
En cuanto a las reservas forestales existe una gran necesidad de proteger las especies maderables no solo por el valor en sí de las mismas desde el punto de vista económico, sino también porque algunos de ellos tienen gran valor científico y son estas especies vegetales parte de los recursos naturales renovables pero que dejarán de serlo en la medida en que se vayan extinguiendo.
Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939. en el artículo 10 dispuso:
"Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado.
Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día. y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo. firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos.
Fue en virtud del Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, en su artículo l que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua. Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Área de Conservación Tortuguero los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y ¡a Reserva Forestal El Jardín.
En este mismo sentido, los refugios de vida silvestre son definidos en la Ley Forestal No. 7032 del 7 de abril de 1986, en el artículo 35 inciso ch), como "aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna silvestre." Dichos sitios tienen como fin primordial la protección de las especies de flora y fauna en extinción y que poseen entre otros valores, un gran valor científico, de ahí el interés de conservarlos. Con su conservación se pretende garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, sus poblaciones y hábitats, y dar oportunidad para realizar actividades de tipo científico, educativo y recreativo, cuando no vayan en detrimento de los objetivos de cada refugio. Dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la biota puede ser muy variada dependiendo de la diversidad de asociaciones naturales existentes dentro del refugio, según la variedad de condiciones geográficas locales, lo que significa apreciar las diferencias que provienen de una diversidad en condiciones geológicas, edáficas, topográficas y de actividad animal y humana, de ahí que se haga necesario la protección legal de estas áreas y de las demás constituyentes de la propiedad agraria forestal.
En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales dala de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales. está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima el medio ambiente.
Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz. viento. lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc . v en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre Ia parte viviente de la naturaleza y la parte inherte (sic) de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas.
Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación. Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales.
IV.Esta Sala en su jurisprudencia se ha referido a la protección constitucional de estos bienes y a su planteamiento para el Estado, en el siguiente sentido:'1... Mucho se habla hoy en día de la necesidad vital para el hombre -como género- y de la obligación consecuente, de esa protección y preservación, y esto constituye una actitud de carácter mundial, de la cual nuestro país no está exente. lo que se demuestra por el interés evidente de Costa Rica de participar en los foros internacionales donde se discute el tema ecológico. Pero tal conducta de nuestro pueblo no sólo se manifiesta de esa manera, porque internamente, lo que es primordial, también hemos actuado promulgando leyes cuyo fin tiende a esa protección. Así por ejemplo, y para lo que aquí interesa, la Ley Forestal vigente, # 7174 de 28 de junio de 1990, dispone en su artículo 1:
La presente ley establece como función esencial y prioridad del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables. Por su parte. en concordancia con el principio o parámetro de la regularidad jurídica, tal normativa y la actitud dicha, tienen fundamento en nuestra Constitución Política, que en lo relacionado con este tema prevé:
"Articulo 89.- Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación...
"Articulo 6.- ...Ejerce a dentáis, -se refiere al Estado- una jurisdicción especial sobre los mares adyacente a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conserva r y explotar con exclusividad todos los re cursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas de conformidad con aquellos principios" las líneas del subrayado no son del original).
Pero eso no es todo, porque también en la norma 69 de la Carta Política habla de la "explotación racional de la tierra lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección v preservación , así como la explotación racional de los recursos que se han indicado, "(sentencia No.2233-93 de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres), "Por otro lado, conviene advertir que, a nivel mundial, existe la tendencia a considerar que el ambiente y la ecología, no son un interés de una región, de un país o de un continente en particular, sino que son intereses universales en la medida en que lo que se haga a favor o en contra de la naturaleza en un país o región, afecta también al resto de la tierra. Esto es lo que justifica básicamente algún tipo de limitación a la propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, principio éste -que contienen los artículos 45 y 50 de la Constitución Política- con el que se pretende un equilibrio entre conservación y producción, ambos intereses sociales.
Por tales razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45, en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica regulación y naturaleza jurídicas. Asimismo, en la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, quedó establecido el derecho soberano de los estados a definir sus políticas de desarrollo. Se enuncia también, el principio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río), según el cual, "con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.
" De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio "in dubio pro natura” que puede extraerse, analógicamente, de otras ramas del Derecho y que es. en un todo, acorde con la naturaleza. No obstante, la tarea de protección al medio ambiente, se dificulta toda vez que arrastramos una concepción rígida con respecto al derecho de propiedad. que impide avanzar en pro del ambiente, sin el cual no podría existir el derecho a la vida, al trabajo. a la propiedad o a la salud. No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori. el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata.
En este sentido, la Declaración de Estocolmo afirmó ”...que en los países en desarrollo la mayoría de los problemas ambientales son causados por el mismo subdesarrollo. Millones continúan viviendo por debajo de los estándares mínimos de salud y salubridad. Por lo tanto los países en desarrollo deben dirigir todos sus esfuerzos hacia el desarrollo, teniendo en mente tas prioridades y necesidades para salvaguardar y mejorar el ambiente. Por la misma razón los países industrializados deberían hacer esfuerzos para reducir la brecha entre ellos y los países en desarrollo. ” De todo lo anterior, es claro que es obligación del Estado la protección de la belleza natural y del medio ambiente <artículos 50 y 89 de la Constitución Política), pues en ello hay un evidente interés particular y social, fin que para poderlo alcanzar es necesario la promulgación de leyes que regulen en forma adecuada la materia.
Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras. Así por ejemplo, en la Conferencia de Estocolmo se afirma que "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras." No debe perderse de vista que el suelo, el agua, el aire, los recursos marinos, costeros y minerales. los bosques, la diversidad biológica y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas básicas como espacio vital, alimentación, energía . vivienda, sanidad y recreación serían imposibles. De igual modo, nuestra economía también está íntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales: así. por ejemplo, tanto la generación de divisas por explotación agrícola y turística, como el éxito de importantes inversiones e infraestructuras dependen, en última instancia, de la conservación de aquéllos.
Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata entonces, de un concepto macro ambiental para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental." (Sentencia No.5893-95 de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco).
En igual sentido la sentencia No. 1763-94 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del 13 de abril de 1994 dijo: " Ho.- PROTECCION AL AMBIENTES ANO Y EQU LIBRADO: En lo que interesa a este asunto, sea, la protección de los derechos ambientales, esta Sala en el ya citado pronunciamiento número 3705-93, afirmó:
"Resulta importante para la Sala elaborar, de previo a las consideraciones estrictamente de fondo un análisis general que establezca el marco constitucional y las condiciones e intereses que hoy en día despierta la conservación del ambiente pues su estudio se constituye en una novedad de esta última centuria, lis primordial recordar que durante muchos siglos el hombre creyó que debía dominar las fuerzas de la naturaleza y ponerlas a s u servicio, ya que se consideraba, en alguna medida, que los recursos naturales eran inagotables y que la industrialización era per se un objetivo deseable, sin que se evaluara cuál sería el impacto de la actividad económica sobre el ambiente. De hecho la división entre recursos naturales renovables y no renovables es moderna, pues aún la ciencia económica, que se preocupa de la administración del entorno para lograr la satisfacción al máximo de las necesidades humanas con recursos limitados. no incorporó el desgaste y deterioro del medio como herramienta del análisis económico, sino hasta en fecha muy reciente...El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras.
Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión ”, ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo...
IIIo.- Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro V- Análisis constitucional de la norma impugnada.
La ley en cuestión pretende solucionar ¡os casos de los poseedores de las zonas en la Reserva Nacional, permitiendo para ello la titulación de estas propiedades, las cuales quedarían sujetas a los límites establecidos por ley>es especiales en protección al medio ambiente. Por consiguiente la intención del órgano legislador fue permitir a los poseedores actuales. adquirir la propiedad de esos terrenos y lograr mediante ello. que puedan accesar al crédito bancario necesario para intensificar y sistematizar su producción, y poder así acceder a una vivienda digna. Es por lo anterior que a través del artículo impugnado, autorizan al MJNAE a traspasarle al IDA la titulación en reservas forestales. refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras, disponen que el Poder Ejecutivo puede autorizar la titulación en las zonas limítrofes del país comprendidas después de los doscientos metros contados desde la frontera y autorizan a JAPDEVA para que traspase al IDA, los terrenos con aptitud agropecuaria que administre.
Debe señalarse que estos ocupantes se encuentran detentando bienes de dominio público, -de los cuales su naturaleza jurídica ya se consideró anteriormente son bienes que no son sujetos de posesión puesto que son inalienables e imprescriptibles y en virtud de una ley es que se puede hacer posible que estos bienes pasen de un régimen de dominio público al régimen de dominio privado. Sin embargo, toda norma debe ser razonable en la obtención de los fines que pretende, así como del resto del ordenamiento jurídico. Las zonas que se pretenden titular en la norma impugnada fueron protegidas precisamente por la importancia y relevancia que tiene para nuestro país, el mantener un ambiente ecológicamente equilibrado, aunado a los compromisos que ha asumido el país en una serie de convenios internacionales en busca de la protección mundial del medio ambiente.
Para el caso en estudio, se deben de considerar las siguientes disposiciones internacionales a saber: el CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLOGICA Y SUS ANEXOS, en el articulo 8 dispone: "Cada parte contratante, en la medida de lo posible y según proceda:
Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica...c)Reglamentará o administrará los recursos biológicos importantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación y utilización sostenible, d)Promoverá la protección de los ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales, el Promoverá un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas...", en igual sentido la CONVENCION PARA LA PROTECCION DE LA FLORA, DE LA FAUNA, Y DE LAS BELLEZAS ESCENICAS NATURALES DE LOS PAISES DE AMERICA, en el articulo 2 indica: "1.-Los Gobiernos Contratantes estudiarán inmediatamente la posibilidad de crear, dentro del territorio de sus respectivos países. los parques nacionales. los monumentos naturales, v las reservas de regiones vírgenes definidos en el articulo precedente.
En todos aquellos casos en que dicha creación sea factible se comenzará la misma tan pronto como sea conveniente después de entrar en vigor la presente Convención...", y en el artículo 4: "Los Gobiernos Contratantes acuerdan mantener las reservas de regiones vírgenes inviolables en tanto sea factible, excepto para la investigación científica debidamente autorizada y para inspección gubernamental, o para otros fines que estén de acuerdo con los propósitos para los cuales la reserva ha sido creada", la CONVENCION PARA LA PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL Y NATURAL, en el artículo 5 señala:
"Con objeto de garantizar una protección y una conservación eficaces y revalorizar lo más activamente posible el patrimonio cultural y natural situado en su territorio y en las condiciones adecuadas a cada país, cada uno de los Estados Partes en la presente convención procurará dentro de lo posible:...d)Adoptar las medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas, para identificar, proteger, conservar, revalorizar y rehabilitar ese patrimonio...", el CONVENIO PARA LA CONSERVACION DE LA BIODIVERSIDAD Y PROTECCION DE AREAS SILVESTRES PRIORITARIAS EN AMERICA CENTRAL en el articulo 3 dispone: "La conservación de la biodiversidad en hábitats o aguas fronterizas, requiere de la voluntad de todos, y de la cooperación externa, regional y global, en adición a los esfuerzos que las naciones desarrollen, por lo que se invita a la comunidad internacional a participar, técnica y financieramente, en nuestro esfuerzo. la CONVENCION RELA TIVA A LOS HUMEDALES DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL ESPECIALMENTE COMO HABITAT DE AVES ACUATICAS. en el artículo 4 señala: "Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista" y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado...", la DECLARACION DE RIO en el principio 15 alude a un principio precautorio, según el cual, “con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. " La normativa transcrita encierra una serie de compromisos internacionales que fueron adquiridos por nuestro país para ser desarrollados en obtención de los fines propuestos, por lo que la normativa interna del Estado debe estar también acorde con los convenios suscritos y en este sentido, está obligado a desarrollar todos los mecanismos posibles en la protección del medio ambiente lo cual implica proteger las áreas que se consideren importantes para un desarrollo ecológicamente equilibrado y de las cuales se requiere un trato especial para su conservación: por ello es que el Estado no puede ser contradictorio en los fines que le encomienda la misma Constitución Política, en los artículos 7, 21, 50 y 89 a la hora de legislar en un futuro, a menos que efectivamente se considere razonable y proporcionado lo pretendido en ¡a ley que se promulga.
En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas protegidas, precisamente por ¡o importante que resulta su conservación frente a las diversas actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que se desarrolla en estos lugares, asi como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua.
El legislador en la presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual. de suceder así. podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas, lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde más bien su presencia estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.
Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito. Esta Sala en sentencia No. 7294-98 del día 13 de octubre de 1998, indicó: " De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente desafectarlo en todo o en parte. para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.
Ahora bien , el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que. de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de ¡o preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y. por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente.
Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que. en su momento, provocó , lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del misino modo, la delimitación inicial de una zona protectora -o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida... si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional.
En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí, que para reducir un área silvestre protegida cualquiera. la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.
- Debe rescatarse además. como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina, la cual, aprobada mediante un procedimiento en que se omite un requisito sustancial exigido por una ley vigente, establece la reducción de una superficie declarada como zona protectora. Por tanto, la disposición legal cuestionada, artículo 71 de la Ley No. 771 de la Ley No. 7575. Ley Forestal del 13 de febrero de 1996, también es contraria al artículo 50 de la Constitución Política...
Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que persigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan áreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también estas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional, al ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección biológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes grados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para cantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como el corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido quedarían también desprotegidas: contrariándose en este sentido toda política de protección en favor del medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.
Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella. y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso. se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes”, La omisión de los estudios técnicos previos y necesarios para establecer cuáles terrenos en concreto, de la finca de JAPDEVA, inmueble inscrito en el Registro Público de la Propiedad, bajo Folio Real N° 96658-000, pueden ser desafectados sin que se ponga en peligro la protección ambiental de Parques Nacionales y demás áreas protegidas, constituye una violación clara a los artículos 50, 89 y 121.
Inciso 14), de la Constitución Política, por violación esencial al procedimiento legislativo. No solo de la revisión del expediente legislativo N° 18838. se constata la omisión apuntada -lo que no podría ser de otra manera en virtud de lo dispuesto en el artículo 2, de la N° 9205. que condiciona la aplicación de la ley a la realización posterior de los estudios técnicos- sino que. en el Informe Técnico Integrado (Jurídico-Socio ambiental) ST.006-2011, elaborado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en relación con el entonces Proyecto de Ley que se tramitó en expediente N° 17.838 (folios 22 a 76 del expediente legislativo), hoy Ley 9205, se consideró que dicho proyecto contenía una serie de aspectos contrarios a la Constitución Política, entre ellos, la carencia de los correspondientes estudios técnicos que justificaran, razonablemente, la desafectación del bien demanial en cuestión.
Más recientemente, la Sala también ha tenido oportunidad de referirse al lema en cuestión, el cual ha sintetizado en los siguientes términos (Voto N° 2012-013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012):
*77/. Requisitos para la disminución territorial de un área ambientalmente protegida En absoluta consonancia con el contenido descrito del artículo 50 constitucional, el legislador y la jurisprudencia constitucional han establecido algunos requisitos para la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida. En ese sentido, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Ley N° 7554, dispone: "La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida" Sobre este particular, la Sala Constitucional estableció:
“una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea. haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el articulo 50 constitucional. implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sirio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. " (Sentencia de la Sala Constitucional N° 7294-98, en igual sentido Sentencia No. II155-07)).
Así que dos son los requisitos esenciales para la reducción de un área territorial ambientalmente protegida o para desafectar un área del régimen jurídico protector al que está sometida: por medio de ley y previa realización de estudios técnicos suficientes que justifiquen la medida. Al respecto, la Sala ha expresado:
"cuando de la ampliación de los ¡imites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado se trata es posible hacerlo vía reglamento, pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal, claro está, siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida. ” (Sentencia de la Sala Constitucional N° 1056-2009).
Siguiendo ese orden de ideas y para mayor abundamiento, la Sala declaró inconstitucional la norma reglamentaria (Decreto Ejecutivo N° 32 753-MINAEj mediante la cual el Poder Ejecutivo disminuyó el territorio del Refugio Gandoca-Manzanillo, sustrayendo del área y del régimen de protección, la zona urbana del Refugio.
"El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-M1RENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo. Más adelante se promulgó el Decreto DE-29019-MINA E de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8 o, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca. Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha (...) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo no puede reducir los Límites territoriales de un área silvestre, pero sí puede extenderlos.
De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales. " (Sentencia de la Sala Constitucional N° 5975-2005 de las 15:14 horas del 3 de mayo de 2005).
Resulta evidente que estos dos requisitos guardan absoluta conformidad con el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En primer lugar, en esta materia, el régimen jurídico exige que cualquier restricción o limitación del derecho tiene que venir impuesta por ley: por el contrario, cualquier beneficio o ampliación de la protección del derecho puede ser establecida por norma infralegal. En segundo lugar, la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. En este sentido, la exigencia de estudios técnicos que justifiquen la aprobación de los proyectos de ley tendientes a la reducción o desafectación de un área ambientalmente protegida, debe ser satisfecha con anterioridad o durante el desarrollo del procedimiento legislativo.
Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Corresponde ahora valorar si se cumplió con esta garantía.
Principio precautorio. Para este Tribunal, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo. Por el contrario, el principio de prevención o preventivo aplica en aquellos casos en que existe evidencia científica de que la medida va a causar daños al ambiente. En este segundo caso, la información disponible puede ser suficiente o insuficiente, pero con la que existe, se alcanza un grado de certeza sobre los impactos negativos que la medida va a provocar sobre el ambiente. La diferencia entre uno y otro está en la existencia o no de certeza científica sobre los posibles riesgos o lesiones al ambiente.
Sobre los principios lie progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos: entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo l y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y articulo I del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Al amparo de los estas normas el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos v situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de ir reversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas , políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, ¡a situación de los derechos alcanzada hasta entonces.
Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud: " ...conforme al PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derecho a la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, no puede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo más restringido, bajo la excusa de proteger al comercio.
(Sentencia de la Sala Constitucional N° 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: "Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su perjuicio. ” (Sentencia de la Sala Constitucional N° 18702-/0), En consecuencia, en aplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmente válido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio de progresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de un estudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias de equilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva para justificar la medida. El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación de estos principios citando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicas requeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que la garantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas sería inconstitucional.
"se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de- vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas. Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales. ” (Sentencia de la Sala Constitucional N° 1056-2009).
VI.Sobre el principio de inderogabilidad singular de las normas. La Sala en una consulta legislativa facultativa sobre el proyecto de ley tendiente a la creación de un nuevo cantón en la Provincia de Guanacaste, dispuso que el legislador tuviera que observar para tal efecto, las reglas establecidas en la Ley sobre División Territorial Administrativa:
“A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal ¡a Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio." (Sentencia de la Sala Constitucional N° 2009-95).
Este principio es una conquista del Estado de Derecho surgido de la Revolución francesa , toda vez que era característico del antiguo régimen absolutista que el rey cambiara de criterio según sus intereses. Así que si el legislador desarrollando las garantías constitucionales a favor del ambiente, establece como requisito y garantía del derecho, que para la reducción de las áreas protegidas se requiere de ley y de un estudio técnico suficiente y completo que la justifique, tal disposición vincula, en virtud del principio, al propio órgano legislativo que la dictó.
(...)
VIH. Potestad del legislador. Dentro del marco de la Constitución, el legislador tiene la potestad y competencia para reducir las dimensiones físicas de las áreas ambiental mente protegidas. Sin embargo, con fundamento en el artículo 50 constitucional las decisiones legislativas en esta materia deben respetar las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en aras de garantizar un ambiente "sano" y “ecológicamente equilibrado" y el "mayor bienestar de todos los habitantes El estudio técnico que exige el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente tiene que responder a estos propósitos, para cuyo efecto no basta un cumplimiento formal porque se trata de un requerimiento material, es decir que debe materialmente demostrar, mediante un análisis técnico e individualizado. el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este.
Demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades. Se debe subrayar que la Sala, en el sub examine, no ha procedido a evaluar técnicamente la calidad del estudio técnico en cuestión, sino que las objeciones esbozadas en cuanto a¡ mismo están referidas a omisiones evidentes y manifiestas que saltan a la vista a partir de su mera lectura. Así, en un caso similar, la Sala Constitucional expresó:
"Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito". (Sentencia número 1999-2988), Al haber quedado establecido un vicio esencial del procedimiento legislativo, respecto de lo cual resulta vinculante el criterio de este Tribunal, resulta innecesario referirse a los demás extremos consultados en cuanto al fondo (ver Sentencia N° 2010-012026)".
En este caso, no existe duda, para este Tribunal Constitucional, que el legislador incurrió en un vicio esencial en el procedimiento legislativo en la promulgación de la Ley N° 9205, objeto de esta acción de inconstitucionalidad, dado que no existe un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza de los terrenos a titular y la posible afectación del medio ambiente, producto de la convivencia tanto de las personas como del ecosistema, así como las consecuencias que de esto se deriven, situación que no se subsana con la realización, de forma posterior a la promulgación de la ley, de los estudios técnicos que se echan de menos, puesto que ello permitiría que se titulen, indiscriminadamente -o, al menos, que se pongan en peligro-, áreas de importancia medioambiental o pertenecientes al patrimonio natural del Estado, lo que resultaría contrario a las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito.
F.I apuntado vicio esencial en el procedimiento legislativo afecta a toda la ley, no solo a los artículos que, en concreto, establecen la desafectación del bien demanial en cuestión ó que postergan la realización de los estudios técnicos para una etapa posterior a la promulgación de la ley. Además, no tendría sentido que algunos artículos de la Ley N° 9205 mantuvieran su vigencia, ya que, sin la posibilidad de titular esos terrenos a nombre de particulares, que es el objetivo primordial de ley, esta carecería de toda razón. Esto implica, también, que las reformas al inciso f) del artículo 1, y al artículo 11, de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139, de 14 de julio de 1941, y sus reformas, que contiene el artículo 17, de la Ley N:0 9205 ahora declarada inconstitucional, se deben tener por no hechas, motivo por el cual se restituye el texto de esas normas inmediatamente anterior a la reforma operada por la legislación anulada.
Dada la manera en que se resuelve esta acción, se omite, por innecesario, el examen de los demás reparos de constitucionalidad que plantean los accionantes por el fondo, con excepción de lo que sobre el contenido de fondo de la ley impugnada se dice en el siguiente considerando.
- Aclaración final. Esta Sala declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad contra la Ley N° 9221 de 27 de marzo de 2014, mediante Voto N° 2016-000811, de las 11:49 horas del 29 de enero de 2016, cuando discutió la inconstitucionalidad de! artículo 8, de la Ley Marco para la Declaración Urbana Litoral, su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial. Esa ley establece la posibilidad para que las regulaciones relacionadas con los bienes demaniales o Patrimonio Natural del Estado puedan utilizarse por parte de las poblaciones. La Ley N° 9221 establece un esquema regulatorio detallado y exhaustivo en aras de la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, además de implementar algunos derechos económicos y sociales importantes a favor de las comunidades costeras de todo el país. En el caso que nos ocupa, la situación contrasta en varios aspectos, porque es una ley que desplaza todas las regulaciones y seguridades establecidas en la Ley N° 9221 (criterios de prevalencia de la ley especial y por la materia), concretamente, porque contiene dentro de la materia regulada poblaciones.
Así, la Asamblea Legislativa desafecta una sola finca, visible a folio real N° 96658 de JAPDEVA, para ser objeto de estudios técnicos posteriores que no aclara cuáles son aunque sí refiere que sean conforme al artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente y de la respectiva de SINAC para el Patrimonio Natural del Estado. Esto, claramente, elimina el minucioso tratamiento de la Ley N° 9221, que tiene, dentro de sus características, la competencia de una Comisión interinstitucional de las Zonas Urbanas Litorales que, de previo a otorgar una declaratoria de zona urbana litoral, requiere de una solicitud formal de una Municipalidad, un plan regulador costero, dictamen favorable del ICT, linderos ge referenciada del IGN, y evaluación de impacto ambiental estratégico del área que se pretende declarar aprobada por la SETENA, y una declaratoria de área urbana del INVU. A partir de ese momento, la Ley N° 9221 prescribe que la municipalidad debe desarrollar el plan regulador urbano respectivo que, en sí mismo, es garantía del medio ambiente y de desarrollo social.
Evidentemente, la Asamblea Legislativa impone una condición suspensiva de los efectos de la Ley Nº 9205, con el fin de realizar los estudios técnicos, quedando desafectada directamente el área para su titulación por medio de la Ley de Informaciones Posesorias por orden de un Juez, o las Municipalidades, si se tratara de una concesión al amparo de la Ley Marítimo-Terrestre, sin que haya las garantías suficientes y necesarias, en los poblados con ordenamientos territoriales, para la adecuada protección al ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, Constitucional. Son supuestos totalmente diferentes, con un abordaje muy laxo de protección; por ende, el razonamiento para resolver debe ser igualmente consecuente con estas circunstancias particulares y distintas de cada ley, razón por la cual, la ley- cuestionada, también presenta roces de constitucionalidad en cuanto a su contenido.
MI.- Conclusión. Con base en las anteriores consideraciones, se declara inconstitucional la Ley N° 9205. de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), por haberse incurrido en un vicio esencial en el procedimiento legislativo para su promulgación, con lo cual resulta contraria a los principios de racionalidad y proporcionalidad constitucional, así como a los artículos 50, 89 y 121, inciso 14), de la Constitución Política. Esta declaratoria de inconstitucionalidad tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de emisión de la norma anulada, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.
Por tanto:
Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anula la Ley N° 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en Inmueble Propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), declaratoria que alcanza también a la reforma de los artículos 1. Inciso f), y 11, ambos de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139, de 14 de julio de 1941, y sus reformas, operada por el artículo 17, de la legislación anulada. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la Ley anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Los Magistrados Cruz Castro y Hernández Gutiérrez ponen notas separadas. Comuníquese este pronunciamiento al Poder Legislativo, así como a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.- Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Luis Fdo. Salazar A.
José P. Hernández L. Aracelly Pacheco S.
Ronald Salazar M. Alicia Salas T.
Nota Magistrado Cruz C.
En esta acción de inconstitucionalidad se consideró que la inexistencia de un estudio técnico previo que demuestre la posible afectación del ambiente, ocasionó un vicio esencial en el procedimiento legislativo de la ley impugnada. Lo cual, afectó a toda la ley. Por ello, se consideró que el examen de los demás reparos de constitucionalidad por el fondo, resultaban innecesarios. Sin embargo, he querido consignar una nota a efectos de realizar algunas reflexiones por el fondo.
Considero que la falta de estudios previos para la disminución de un área ambientalmente protegida, ciertamente es un vicio de procedimiento, pero también es un vicio de fondo, por violación directa al derecho al ambiente (art.50 Constitucional) y a la protección de los bienes de dominio público (art.121.14 Constitucional).
Como se dijo en el voto no. 18702-2010 "no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito". Además, debe tomarse en cuenta que, dichos estudios previos deben contar con ciertos requisitos, pues no se trata de una mera formalidad. El estudio técnico que exige el articulo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y que es la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente, requiere de un análisis técnico que implica un análisis individualizado, el cual debe contener como mínimo las siguientes medidas:
El grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente; Las recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en el ambiente; La demostración de cómo la medida que se toma, implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.
En síntesis, dicho estudio previo debe demostrar que la desafectación es conforme con la protección constitucional al derecho al ambiente.
Por otro lado, tal como se dijo, también se trató en el fondo de una violación a la protección y conservación de los bienes de dominio público. Tal como se dijo en el voto número 4587-1997: "la propiedad forestal se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir, ni para ser parte del comercio de los hombres." Es un deber constitucional, proteger un preservar la integridad del ambiente, lo cual comprende la protección de la riqueza forestal.
De esta forma he querido consignar esta nota para agregar que, ciertamente se trató en este caso de una violación al procedimiento legislativo, pero también una violación al fondo del Derecho de Constitución.
Fernando Cruz C.
Acción de Inconstitucionalidad #14-004297-0007-00 Res. # 2375 de 15 de febrero de 2017 MOTA DEL MAGISTRADO HERNANDEZ GUTIERREZ
I.Que la Ley #9205 de 23 de diciembre de 2014, denominada "TITULACIÓN EN INMUEBLE PROPIEDAD DE LA JUNTA DE ADMINISTRACION PORTUARIA Y DE DESARROLLO ECONOMICO DE LA VERTIENTE ATLÁNTICA", rige a partir de su publicación, acaecida en La Gaceta #40 de 26 de febrero de 2014, Alcance # 4. Esta acción se interpuso del 03 de abril del 2014, es decir 1 mes y 1 semana después de la promulgación; los avisos informativos de su interposición y curso, se publicaron en los Boletines Judiciales #105 de 3 de junio, #106 de 4 de junio y #107 del 05 de junio de 2014, es decir, 2 meses después de su presentación Según el artículo 1º de dicha Ley, su objetivo es autorizar la titulación de inmuebles en el Registro Público, por parte de las personas que sean poseedoras “en” la finca de JAPDEVA, #96658-000 DE LA Provincia de Limón. El artículo 2º, señala como condición para la aplicación de la Ley, la previa realización de los estudios técnicos para determinar las áreas que constituyen patrimonio natural del Estado. Delimitadas las áreas que no formen parte de ese patrimonio, respecto de que si son, la persona poseedora podría titular a su nombre el terreno, por medio de la Ley de Informaciones Posesorias. Y el transitorio III, el Sistema Nacional de áreas de Conservación (SINAC).
II.Que es cierto que entre las fechas de publicación de la Ley y la de los avisos, transcurrió un plazo de escasos 3 meses y 1 semana, con lo cual podría suponerse que ningún poseedor pudo inscribir ninguna finca, en el Registro Público, ni que se hicieron los estudios técnicos de implementación, dada esa fugacidad.
Pero también es verdad que en estos autos no existen elementos de convicción que demuestren que al amparo de esta ley, no se dieran esos hechos. Y es razonable que no exista tal acopio de información, pues aquí se trata de un juicio abstracto a la norma, y no de verificar cuestiones de hecho, aun cuando relacionadas por el desplazamiento de sus efectos prácticos. Frente a esta circunstancia fáctica, estimo oportuno graduar y dimensionar de algún modo, el efecto retroactivo de la anulación constitucional, en tiempo y espacio, para evitar graves dislocaciones a la seguridad (jurídica en este caso), la justicia o la paz social, al amparo del artículo 91, párrafo 2º, de la ley que regula esta jurisdicción; de modo que en el hipotético caso de que antes de la publicación de los avisos de esta acción, en el boletín judicial, algún poseedor logró inscribir su inmueble, en las condiciones dispuestas por la ley aplicada, tendrá derecho a conservar la titulación registral, en el tanto y cuando el patrimonio natural del Estado, como variable ambiental, estaría salvaguardado.
José P. Hernández G.
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