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Res. 03897-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 16/03/2016
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Res. N° 2016-003897 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cuarenta y cinco minutos del dieciséis de marzo de dos mil dieciséis.
Acción de inconstitucionalidad promovida por la empresa HOLCIM COSTA RICA, SOCIEDAD ANONIMA, cédula jurídica 3-101-006846, representada por Marco Antonio López Volio, mayor, abogado, cédula 1-074-933, en contra de la Ley número 6849 del 18 de setiembre de 1983. Intervienen en este asunto Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, cédula de identidad 4-127-782 en su condición de Procuradora General de la República; Rolando Rodríguez Brenes y Adrián Leandro Marín, por su orden Alcalde y Presidente del Concejo de Municipal del cantón de Cartago; Maria Elena Montoya Piedra, mayor, cédula 3-227-910 Alcaldesa del cantón de Turrialba; Eduardo Prado Zúñiga, casado cédula 1-632-0114, en calidad de Gerente del Banco Central de Costa Rica; Víctor Luis Arias Richmond, cédula 3-251-212 y Antonio Fonseca Ramírez cédula 3-188-384 respectivamente Alcalde y Presidente del Concejo de la Municipalidad del cantón del Guarco; José Rafael Huertas Guillen Alcalde de la Municipalidad del cantón de Oreamuno; Juan Felipe Martínez Brenes, como Alcalde de la Municipalidad del cantón de Alvarado; Javier Rojas Segura, mayor, casado, cédula 2-502-0049, como representante de SINOCEM COSTA RICA Sociedad Anónima.
Resultando:
- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 14 de agosto de 2015, el accionante acude a la Sala para lograr la anulación de la Ley número 6849 del 18 de setiembre de 1983 que fija un impuesto del 5 por ciento sobre la venta de cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste (en adelante identificada como Ley 6849), por entender que lesiona los siguientes derechos y principios constitucionales: en primer lugar, se lesiona el derecho a un trato igual, que la Sala ha definido como un impedimento para tratar de forma diferente a personas o situaciones que, desde puntos de vista legítimos, se encuentran en una misma situación de hecho. Se reconoce asimismo que el poder público puede hacer diferencias pero no distinciones arbitrarias o carentes de relevancia y jurídicamente irrazonables. Señala que el impuesto discutido y recogido en el artículo 1 de la Ley 6849 del 18 de setiembre de 1983, recoge uno de tales supuestos ilegítimos al tratar de forma diferente y más gravosa a productores de cemento ubicados únicamente en ciertas partes del país, a saber San José, Guanacaste y Cartago mientras que otras empresas podrían producir en otros lugares del país, o bien importar cemento sin tener que pagar dicho impuesto. Agrega que se trata de una desventaja comparativa al tener que cobrar y pagar el citado impuesto, en contraste con el mismo producto importado o bien producido en otro lugar. Tal discriminación se materializó por ejemplo con la Empresa Cementera David que operaba en una zona no afecta al impuesto, de modo que se propician ventajas comparativas y se permiten instalaciones de plantas productoras que no estarían sujetas al pago del impuesto. En segundo lugar reclama la lesión de la libertad de empresa y el principio de libre competencia, pues el tributo afecta la actividad de empresas productoras establecidas en ciertas provincias lo que las pone en desventaja competitiva frente a otros productores. En tercer lugar se reclama que la citada norma no fue sometida a consulta de las Municipalidades lo cual implica su inconstitucionalidad. En este punto explica que el artículo 190 obliga a una consulta a las Municipalidades de los proyectos relacionados con ellas de modo que al no hacerse dicha consulta, no pudieron pronunciarse respecto de si estaban de acuerdo con el establecimiento del tributo e incluso sobre su destino. Faltó entonces el marco de discusión participativo bajo el principio democrático, que posibilitara un análisis sobre los efectos del proyecto.- Esto tiene sentido, se afirma, en tanto que la ley estableció y regula un impuesto de carácter local que tiene asignados fines de distribución locales. Por todo ello pide que se declare la inconstitucionalidad de dicho impuesto.
2 - Por resolución de las 14:42 horas del 20 de agosto de 2015, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a las Municipalidades de Cartago, Turrialba, La Unión, El Guarco, Oreamuno, Alvarado, Paraíso y Jiménez, en su condición de partes en el asunto base.- Rolando Rodríguez Brenes y Adrián Leandro Marín, por su orden Alcalde y Presidente del Concejo de la Municipalidad del cantón de Cartago se apersonan y solicitan rechazar la acción en todos sus extremos. Entienden que no existe lesión al artículo 19 de la Constitución Política, pues el trato a la empresa es el mismo que se da a todo los extranjeros con las limitaciones y excepciones. En cuanto a la igualdad, se señala que no existe menoscabo para el recurrente porque ese tributo no lo pagará solamente la empresa accionante sino cualquier otro sujeto que produzca cemento en Cartago. En cuanto a la supuesta disparidad frente a empresas que pueden surgir de producir en otras provincias es lo cierto que tuvo quince años para reclamar y no lo hizo por lo cual ya el reclamo resulta extemporáneo. En cuanto a la lesión a los artículos 170 y 190 se carece de respaldo probatorio de la falta de observancia de formalidades, además debe recordarse que los recursos tienen un destino que beneficia el interés público -lo que se comprueba con la transcripción de los beneficiarios del impuesto- y que ha incidido de forma positiva en la Hacienda Municipal, de modo que la declaratoria de inconstitucionalidad por falta de consulta más que beneficiar produciría una lesión a las comunidades que enteramente se benefician de los mismos.- Se afirma que el tributo tiene una finalidad compensatoria. Además, se coincide con la Procuraduría respecto de la no necesidad de consulta, pues se trata de un impuesto nacional donde el legislador estableció el tributo, el destino y la forma en que se debe invertir lo que implica que mediante una ley posterior puede modificar no solo los presupuestos de la norma, sino los fines para los cuales fue creada.- Se acentúa el tema de la naturaleza jurídica del Tributo y se insiste en que se trata de un tributo nacional.
Maria Elena Montoya Piedra, mayor, cédula 3-227-910 Alcaldesa de la Municipalidad del cantón de Turrialba señala que la potestad de legislar radica en la Asamblea Legislativa en beneficio de las comunidades y que puede definir cómo se aplicarán las normas. Sobre la igualdad, se indica que los extranjeros tienen limitaciones pero su condición no puede servir para privarlos de garantías fundamentales.- Se explica igualmente que la igualdad y en especial la tributaria obliga al tratamiento igual para todos, según su capacidad económica lo cual no está lesionado en este caso. De igual forma la libertad de comercio no se lesiona, pues se refiere ese numeral al monopolio que es una situación excepcional de modo que establecimiento de monopolios requiere ley reforzada pero no su eliminación. Sobre el punto de la lesión al artículo 190 se afirma que la Constitución y la Sala Constitucional establecen la necesidad de deslindar las competencias nacionales y las locales a fin de lograr el necesario equilibro.- Finalmente se hace mención de la existencia de un proyecto de ley para reformar el impuesto discutido y hacerlo extensivo a todos los productores de cemento en el país.
- Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, cédula de identidad 4-127-782, en su condición de Procuradora General de la República, se apersona y señala que es importante que se haga un deslinde de los elementos que toman parte en este caso. En primer lugar, se señala que el impuesto en cuestión es un impuesto nacional sin que ello cambie por el hecho de que el destino de los dineros recaudados sea aportar recursos extraordinarios a las Municipalidades. Se plantea una distinción entre impuestos municipales y los nacionales en virtud de quién ejerce el poder Tributario. Casos de impuestos nacionales con destino local son por ejemplo el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto de traspaso de bienes inmuebles que son impuestos municipales por destino. Se cita la sentencia 1991-01631 donde se distingue en los poderes tributarios municipal y nacional y -agrega la Procuraduría- entre competencias tributarias que son el ejecicio del poder tributario en el plano material. Concluye de lo anterior la Procuraduría que el impuesto en cuestión es nacional por haber sido instituido a través de ley ordinaria y se le ha dado un destino específico, lo que lo convierte en un impuesto municipal por destino, es decir, de iniciativa legislativa y corresponde a la Municipalidades la competencia tributaria entre ellas la administración y el control. Esto tiene sustento en el voto 2011-3075. Aparte de ser un impuesto nacional, la Procuraduría sostiene que se trata de un impuesto extra-fiscal, pues según sus criterios emitidos anteriormente, se emitió con el fin de proteger y paliar el daño ambiental provocado por el proceso de fabricación de cemento. En cuanto a los argumentos concretos del accionante, se aborda primero la supuesta desigualdad de trato y se dice que se trata de no establecer excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se les concede a otros en igualdad de circunstancias. Es válido para el Estado -se dice- crear categorías a condición de que el criterio empleado para discriminar esté fundado en condiciones objetivas y razonables.- Al aplicar tales criterios de concluye que no existe lesión a la igualdad de trato: se crea un impuesto como mecanismo de compensación económica por la actividad de extracción de cemento y la contaminación ambiental, de modo que no puede argumentarse que haya lesión porque otras empresas pudieran ubicarse en otras provincias no se vean obligadas a pagar el tributo porque hay situaciones objetivas y razonables para justificar la imposición cuales son la protección del medio ambiente y derecho de las comunidades establecidas por el legislador a ser compensados por el uso de un recurso natural no renovable.- Es un impuesto no general sino regional, en función de una circunscripción geográfica específica, por lo que son los sujetos inmersos en ese territorio quienes deben cancelarlo.- El hecho de que solo se afecte a ciertas zonas, es porque eran las fábricas existentes al momento de promulgación de la ley.- El impuesto entonces no es irracional y desproporcionado. Por su parte en cuanto a la violación de la libertad de empresa y libre competencia, señala la Procuraduría que la doctrina ha establecido que el legislador no tiene o poderes ilimitados frente a la libertad de empresa y trabajo, tales restricciones deben evitarse si restringen el libre ejercicio de la actividad empresarial como tal.- Los impuestos no limitan la libertad de empresa exceptuando que sean confiscatorios y discriminen contra determinadas categorías de contribuyentes, pero no es este el caso. Se trata de una obligación tributaria que en sí misma no es lo que causa la lesión. En lo que se refiere a la lesión del artículo 190 Constitucional, se dice que la Asamblea Legislativa no estaba obligada a dar la audiencia que menciona el citado artículo constitucional porque el impuesto previsto en la ley discutida favorece a las corporaciones municipales, no fue creado por una ley de iniciativa municipal sino por ley de carácter nacional y es por tanto el resultado del ejercicio del poder tributario de la Asamblea legislativa. Es decir que si bien el contenido del tributo se asigna a las Municipalidades de las provincias de Cartago, San José, el impuesto no surge de la iniciativa municipal, por lo que no estaba obligada a dar audiencia.
- Eduardo Prado Zúñiga, casado cédula 1-632-0114, en calidad de Gerente del Banco central de Costa Rica, se apersona en este proceso y señala que su intervención resulta legalmente obligada porque el legislador le entregó la función de recaudar y entregar el producto del impuesto, lo cual hace a través de un sistema de liquidación informatizado y consta que la empresa accionante cancela el citado impuesto. Por otra parte, en cuanto a la entrega, cada beneficiario señalado en la ley ha sido provisto con un número de identificación para efectos de depósito en cuentas corrientes de los montos que pueden corresponderles.- - Víctor Luis Arias Richmond cédula 3-251-212 y Antonio Fonseca Ramírez cédula 3-188-384 respectivamente Alcalde y Presidente del Concejo de la Municipalidad del cantón del Guarco, se apersonan y señalan que las características del impuesto incluyen el ser un tributo para determinadas zonas del país. Citan con abundancia dictámenes de la Procuraduría General y anotan que existe un proyecto de ley pendiente de tramitación, para reformar dicho impuesto por lo que piden que se declare sin lugar la acción.
8 José Rafael Huertas Guillen Alcalde de la Municipalidad del cantón de Oreamuno, afirma la existencia de un proyecto de reforma del impuesto y hace un repaso por el contexto histórico, para afirmar que históricamente el cemento ha estado gravado, de manera que por tales razones solicita declarar sin lugar la acción.
- Juan Felipe Martínez Brenes, como alcalde de la Municipalidad del cantón de Alvarado, recuerda que para el momento de la promulgación de la ley solo existían tres lugares donde se proyectaba la extracción de material y producción de cemento, por lo que tiene sentido que solo en tales lugares se impusiera el impuesto. Agrega que no se lesiona la igualdad porque no se distingue entre comerciantes y menos aún extranjeros. Pide la declaratoria de sin lugar de la acción.
Javier Rojas Segura, mayor, casado, cédula 2-502-0049, como representante de SINOCEM COSTA RICA S. A. se apersona como persona con interés directo en su calidad de importador de cemento y señala que la acción debe desestimarse pues en primer lugar, se afectaría a las comunidades que se sirven de dicho impuesto. Explica que el ingreso de cemento desde otros países y en particular desde China de donde él lo trae, paga impuestos de ingreso al país, mayores incluso al cinco por ciento, así como paga también impuestos de venta y renta. El impuesto se aplica solo las provincias mencionadas en la ley porque solo en ellas se produce cemento y por ello no existe discriminación. La situación es distinta para el cemento importado que paga sendos impuestos, pero no afecta a ninguna comunidad costarricense en su fabricación. El roce debe ser concreto y real y no hipotético como el planteado, de modo que por todo lo anterior debe rechazarse la acción.
- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 193, 194 y 195 de los días 5, 6 y 7 de octubre de 2015 del Boletín Judicial.
- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Hernández López; y, - Sobre la admisibilidad. Esta acción de inconstitucionalidad se presenta como con fundamento en el artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en atención a la oportunidad expresamente conferida por este Tribunal en resolución número 2015-11091 emitida dentro del recurso de amparo del recurso de amparo número 15-06874-0007-00. Así las cosas, a excepción de lo que se expone de seguido en relación con el reclamo por lesión al artículo 190 de la Constitución Política, la acción es medio razonable para la defensa de los derechos e intereses de la parte accionante y por ello deberá conocerse por el fondo.
- Rechazo de plano del reclamo por infracción del artículo 190 Constitucional. El accionante señala que la Ley 6849 contra la que se dirige, estableció un impuesto por cada saco de cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste; igualmente, se establecieron como beneficiarios de ese tributo las municipalidades que la ley menciona y además, en algunos casos, se precisaron porcentajes específicos para actividades y órganos locales.- Afirma que todo ello se hizo sin que el proyecto legislativo se consultara a las Municipalidades involucradas, de modo que se incumplió con la formalidad establecida en el artículo 190 Constitucional. En sus respuestas, las contrapartes y la Procuraduría señalan que consulta era innecesaria por cuanto la ley no estableció un impuesto municipal sino uno nacional y que en tal tesitura, el ejercicio de la función legislativa era libre en el sentido de que bien podía crear y modificar el tributo y fijar destinos con plena libertad sin el requisito de la consulta.- El Tribunal, descarta estas objeciones ofrecidas por parte del órgano asesor de la Sala y las demás partes apersonadas, porque entiende que aquí no se discute sobre la naturaleza nacional o municipal del impuesto o sobre alguna usurpación del ámbito reservado a las municipalidades en la administración de intereses y servicios locales. El accionante echa de menos la consulta a los entes territoriales involucrados del proyecto de ley, de conformidad con el artículo 190 Constitucional, el cual no implica un aminoramiento del alcance material de la potestad de legislar que tiene la Asamblea Legislativa y tampoco condiciona tal encuesta a que el proyecto beneficie, perjudique o disminuya la competencia municipal. Sin embargo, es lo cierto que para el caso concreto, la declaratoria que se haga sobre este punto jurídico concreto no alcanza a beneficiar al accionante en sus derechos e intereses particulares, por lo que el reclamo en este aspecto debe rechazarse, tal y como se - Para efectos de lo anterior, importa tener presente el texto de la ley discutida, que dice:
ARTICULO Io.- Establécese un impuesto del cinco por ciento sobre el precio de venta del cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste, en bolsa o a granel, de cualquier tipo, con excepción del cemento destinado a la ARTICULO 2o- Para la aplicación del artículo anterior se entiende por precio de venta, el costo de producción más un porcentaje de utilidad sobre los costos, que establecerá y que sólo podrá modificar el Ministerio de Economía y Comercio.
ARTICULO 3°.-Los ingresos provenientes del gravamen al cemento producido en la provincia de Cartago, se distribuirán de la siguiente manera:
Un veinticinco por ciento a la Municipalidad del cantón central de Cartago, la cual empleará esos fondos exclusivamente en la construcción, mejoramiento y mantenimiento del sistema de alcantarillado sanitario y de las cañerías en todo el cantón.
Un quince por ciento al Instituto Tecnológico de Costa Rica.
Un quince por ciento (15%) distribuido por partes iguales entre las municipalidades de La Unión, El Guarco, Oreamuno, Paraíso, Jiménez, Alvarado, Turrialba y los consejos de distrito de Cervantes y Tucurrique, para obras comunales.(Así reformado por el artículo 23, inc. 18, de la Ley N° 7108 de 8 de noviembre de 1988) ch) Un diez por ciento, distribuido por partes iguales entre las asociaciones de desarrollo integral de la comunidad de la provincia de Cartago, constituidas a la fecha de promulgación de la presente ley, para obras comunales. Estos recursos serán canalizados por medio de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad.
Un tres por ciento al Colegio Universitario de Cartago.
Un dos por ciento al Colegio San Luis Gonzaga, el cual deberá destinar el cincuenta por ciento a la construcción de instalaciones deportivas durante los cuatro primeros años.
Un tres por ciento al Colegio Vocacional de Artes y Oficios.
Un tres coma cinco por ciento a la Ciudad de los Niños.
Un tres por ciento al Asilo de Ancianos Claudio María Volio.
Un dos por ciento a la Asociación de Desarrollo Específico para Enfermos Alcohólicos (ADEPEA).
Un uno por ciento al Liceo Vicente Lachner Sandoval.
Un uno por ciento al Colegio Sagrado Corazón de Jesús de Cartago.
Un dos coma cinco por ciento (2,5%) se invertirá en la construcción y el mantenimiento de un centro polideportivo en la ciudad de Cartago.
Un dos coma cinco por ciento (2,5%) se invertirá en la construcción y el mantenimiento de infraestructura deportiva y recreativa en los distritos del cantón Central de Cartago; para ello se autoriza a la Municipalidad de Cartago para que realice convenios con asociaciones de desarrollo, juntas administrativas y juntas de educación para su implementación. Los recursos disponibles serán distribuidos según el índice de Desarrollo Social (IDS), elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Los distritos con menor IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos.
Se autoriza al Icoder para que transfiera a la Municipalidad de Cartago, estos fondos para su debida inversión. (Así reformado el inciso o) anterior por el artículo único de la ley "Incentivo para la Infraestructura Deportiva y Recreativa en la Ciudad de Cartago", N° 8812 del 28 de abril de 2010) p) Un tres por ciento (3%) a la Corporación Hortícola Nacional. (Así reformado por el artículo 28 de la Ley de Creación de la Corporación Hortícola Nacional No.7628 de 26 de setiembre 1996) q) Un uno por ciento al Colegio Nocturno de Cartago.
El cincuenta por ciento a la Municipalidad de Desamparados.
El Veintidós coma cinco por ciento a las otras municipalidades de la provincia de San José, para obras comunales.
El diecisiete coma cinco por ciento a las municipalidades de la provincia de Alajuela distribuido por partes iguales, para obras comunales.
El diez por ciento a la Universidad Nacional.
ARTICULO 5°.- Los fabricantes de cemento deberán llevar un libro de registro sobre su producción y otro sobre sus ventas, los cuales deberán ser debidamente sellados y supervisados semestralmente por la Dirección General de Hacienda. Asimismo, la Dirección General de Hacienda procederá a sellar, identificar y supervisar los libros de factura que utilicen.
ARTICULO 6o.- Los fabricantes de cemento deberán depositar en el Banco Central de Costa Rica, mensualmente, el monto de los impuestos correspondientes a las ventas realizadas en cada mes. (Así reformado por el artículo 70 de la ley N° 7138 de 16 de noviembre de 1989) ARTICULO 7°.- El Banco Central de Costa Rica girará directamente, a cada una de las instituciones beneficiarías, el importe señalado en los artículos terceros y cuarto de esta ley. El respectivo pago deberá hacerse dentro de los siguientes diez días hábiles posteriores a la fecha en que las fábricas hayan hecho el depósito correspondiente.
ARTICULO 8o.- Rige a partir de su publicación." - En resumen, se observa que la ley 6849, recoge en su artículo 1 todos los elementos constitutivos del impuesto, definiendo claramente el hecho generador, los sujetos activo y pasivo de dicho tributo y la tarifa; de igual manera, en el artículo 2 se fijan reglas para determinar la base imponible; los artículos 3 y 4 tienen a su vez como exclusiva finalidad definir puntualmente los destinatarios del impuesto y los porcentajes que les corresponde recibir. Por último, los artículos 5, 6 y 7 recogen obligaciones para los sujetos pasivos (los productores de cemento) y orientaciones en los procesos para la recolección y distribución del impuesto a cargo del Banco Central de Costa Rica. De este modo, aún cuando esta Sala aceptara que en este caso procedía la consulta del artículo 190 Constitucional a las Municipalidades interesadas, por entender que se pretendió regular "aspectos [...]. Concernientes al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas", ("según lo ha señalado reiteradamente esta Sala, por ejemplo en las sentencias 2001-09137, 2009-10553 y 2010-12026 entre otras), tales cuestiones de distribución de la recaudación -de posible relevancia municipal- estarían recogidas exclusivamente en los textos de los artículos 3 y 4 que prescriben la forma precisa en que -dentro de los cantones beneficiados- se deben distribuir los dineros percibidos. Por ese motivo, una declaratoria de nulidad de esta Sala por lesión al artículo 190 de la Carta Fundamental solo alcanzaría a afectar los recién citados artículos 3 y 4 (en los que- se repite- se impone a las Municipalidades reglas concretas de reparto) pero no se afectaría la determinación del hecho generador, ni la imposición de obligación tributaria del artículo 1 al accionante en cuanto sujeto pasivo del tributo, de manera que su posición jurídica frente a dicha situación y su pretensión en el asunto base, no lograría beneficio de la declaratoria de inconstitucionalidad. Por ello la acción debe rechazarse de plano en este punto.
- Sobre el fondo. La alegada violación al principio de igualdad. El primer tema de fondo que se reclama es la supuesta violación del principio de igualdad, en cuanto se sostiene que la ley discutida creó una diferencia de trato constitucionalmente insostenible según los parámetros establecidos por la doctrina aplicable y la jurisprudencia de la Sala Constitucional. En concreto, se alega que al gravarse únicamente a los productores de cemento de tres provincias, se autoriza un trato distinto frente a quienes se dedican a la misma actividad en otras provincias no incluidas en la ley. A juicio del accionante, lo anterior resulta ser una diferenciación irrazonable que debe anularse, por crear también desventajas comparativas frente a los importadores de cemento que no tienen que pagar el impuesto reclamado. El tribunal inicia el análisis de este reclamo recordando que en esta materia se cuenta con una amplia jurisprudencia que afirma la posibilidad para el legislador de establecer diferencias en la forma concreta de cumplir el deber constitucional de contribuir con los gastos públicos recogida en el artículo 18 de la Constitución Política, sin que se configure una lesión al artículo 33 Constitucional, siempre que tales cargas o exenciones posean un fundamento objetivo, razonable y adecuado al fin que se persigue. Sobre el punto puede consultarse la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala números 1993-00316; 2007-14534; 2009-00309; 2010-05867; 2010-11351 y 2012-06369.
- Previo a aplicar tales criterios al caso en estudio, resulta menester explicar que con la norma discutida el legislador ha creado una categoría específica de obligados tributarios compuesta por los productores de cemento cuya actividad de producción se ubique en tres provincias específicas, a saber Cartago, San José y Guanacaste. La diferencia de trato no se vincula entonces a condiciones personales de los obligados (persona física o empresa productora de cemento) sino que el gravamen solo surge cuando a la actividad de producir cemento se suma el hecho de que la operación productiva se realice en las zonas geográficas específicas.- De tal forma, la ley define al obligado tributario a través de un criterio compuesto en el sentido de que se requiere no solamente ser productor de cemento (actividad gravada) sino además producirlo en determinadas provincias del país.- El accionante se dirige contra ambos criterios: por una parte, discute que se grave al productor de cemento frente al importador de ese producto, pero no ofrece argumentación consistente sobre las razones por las que cuales el Tribunal debería concluir que la actividad de producción de cemento deba ser tratada tributariamente de igual misma forma que la importación de cemento. Por esa razón, la Sala, en este aspecto concreto, procede a desestimar este punto del reclamo señalando únicamente que, existe una diferencia entre producir cemento en el país e importarlo, en especial en lo que hace a la manera en que se hace uso de los factores de producción y el distinto impacto que cada actividad produce en la economía, lo cual justifica -a su vez- el distinto tratamiento tributario. El otro punto del recurrente se dirige contra el empleo de un criterio territorial para diferenciar entre productores de cemento obligados a pagar el impuesto y productores de cemento exentos del tributo, por lo cual en los siguientes considerandos se aborda este tema de conformidad con los criterios indicados más arriba, a fin de validar o no su empleo, desde el punto de vista constitucional.
- Primero, en cuanto a la exigencia de que la categorización sea objetiva, no existe controversia entre las partes y se reconoce que la distinción es objetivamente constatable, con lo que se excluye el arbitrio de quien debe aplicar la norma. Así, serán sujetos pasivos del impuesto aquellos productores de cemento que se encuentren ubicados en las tres provincias mencionadas y resulta claro además que cualquier persona, incluida la empresa accionante, dejaría de estar afecta al impuesto si trasladara su producción a alguna de las restantes provincias, con lo cual se verifica que el criterio empleado en la fijación de la obligación es objetivo.- - En lo que hace a la necesidad de que la categorización sea razonable y adecuada al fin que se persigue, la Procuraduría y las Municipalidades observan que la decisión de vincular el impuesto a un elemento territorial tiene una explicación sencilla y es el hecho de que el gravamen fue configurándose como respuesta a las distintas realidades del momento histórico de su promulgación. De ese modo, vemos que el antecedente de la ley discutida es el Decreto legislativo 3690 de 12 de junio de 1966 donde se dispuso (artículo 1) "De la suma recaudada por el Estado en concepto del Impuesto de Consumo, correspondiente al cemento producido en el cantón central de Cartago, se destinan </:0.75 por cada saco, que se distribuirán en la siguiente forma:..." (el destacado en negrita no está en el original). Posteriormente, al promoverse la ley 6849, la exposición de motivos señala la pretensión de actualizar los montos, revisar los destinatarios del ingreso y ampliar el ámbito del impuesto para beneficiar directamente a las zonas donde -en ese momento de discusión y aprobación de la ley- se realiza la producción de cemento. No debe perderse de vista que la actividad en análisis no resulta de fácil estructuración, sino que presenta un fuerte ligamen con la zona donde se realiza; no es cualquier lugar donde se existe la materia prima y por ende tampoco es cualquier zona donde resulte económicamente apropiado ubicar una fábrica productora de cemento. Por esto, resulta admisible que -dada la época en que se emite la ley- se incluyeran las provincias de Cartago, Guanacaste y San José (ésta última con una fuente de materia prima en Desamparados) como el ámbito geográfico de aplicación del gravamen, pues en aquel momento era una forma equivalente a incluir a todos los productores de cemento del país, ya que no existían otras zonas donde tal actividad se estuviera realizando o se pudiera realizar. Desde esa perspectiva, si bien el legislador pudo -pensando en el futuro- diseñar mejor el gravamen y realizar con ello un trabajo legislativo mejor construido jurídicamente, lo cierto es que tal posible falencia no tiene la virtud de convertir el impuesto en irrazonable o inconstitucional porque lo cierto es que se conserva intacta la razón de ser esencial y la generalidad necesaria en vista de las condiciones particulares de la producción que se pretende someter a gravamen.
- Como siguiente punto en la verificación de la validez constitucional del gravamen, una revisión del expediente legislativo arroja luz, no solo sobre el sentido de emplear un criterio territorial según se acaba de explicar, sino también sobre la existencia de un fin constitucionalmente legítimo para el gravamen y además la condición de éste último como medio adecuado para dicho fin propuesto. Son ilustrativas, las siguientes citadas tomadas de dicha fuente, y que corresponden a lo expresado por uno de los Diputados firmantes del proyecto, el Diputado Rivera Bianchini, quien explicó en la Comisión legislativa encargada, la finalidad del tributo:
"Este proyecto lo que pretende en realidad es actualizar un gravamen al cemento que viene desde el año 66... Nosotros queremos hacerlo ahora mucho más correcto de lo que se hizo y señalarlo mediante una ley, pero repito, también en base a un acuerdo con los industriales del cemento y ese acuerdo ya ha llegado más o menos a un 5% que es lo que ellos aceptan para que se les grave el saco producido en cada fábrica. Sobre lo que apunta el Diputado Muñoz Retana, yo creo que es importante, porque lo que se propuso en el año 66 era que el cemento producido en Cementos del Valle, beneficiara exclusivamente al cantón donde está la fábrica; se anotó, yo no sé porqué, el legislador anotó [se refiere a la modificación a través de normas generales presupuestarias] también a la Municipalidad de Alajuela y a la Universidad Nacional de Heredia, pero en aquel momento se había pensado en que se beneficiaran los lugares en donde la empresa estaba, en ese caso concreto Desamparados.
Quiero también anotar que el impuesto del año 66 no incluía a la provincia de Guanacaste, la provincia de Guanacaste estaba fuera de este gravamen al cemento en el año 66 lógicamente porque en aquel tiempo no existía Cementos del Pacífico..." (Ver También son importantes para este tema, las expresiones de otro Diputado proponente, el Diputado Villanueva Badilla, quien señaló:
"... desde hace muchos años, cuando en Cartago allá en los años 64, 65 y 66 se formó un gran movimiento para buscar compensación a la carga que para la comunidad cartaginesa significaba el establecimiento de una industria que le iba a causar mucho perjuicio a la agricultura y se promovió entonces un gran movimiento para obtener un porcentaje de la producción de esa industria...Hay que partir de la base de que se trata de la explotación de un recurso natural que no está en todas partes, es decir, en este bendito mundo hay zonas privilegiadas con recursos de mucho valor... el cemento no está en todas partes, está en dos o tres partes del país, entonces son zonas que tienen cierto privilegio... Desde este punto de vista entonces, como favorecidos por la naturaleza varias regiones del país, como Guanacaste, como Desamparados y como Cartago, favorecidas por la naturaleza del recurso del cemento,, lo lógico es que haya una contraprestación por el precio nacional que se le impone a los vecinos de la región donde el recurso se encuentra..." (Véase expediente legislativo número 9399 pp 21 y 22) De lo anterior resulta válido concluir que el impuesto fue creado para cumplir con un fin constitucionalmente legítimo, como lo es lograr que una parte de la riqueza producida a través de la explotación de recursos naturales de una zona determinada, revierta hacia dicho territorio para beneficio directo de sus habitantes en la atención de sus necesidades materiales y sociales. Por ello, imponer la obligación de pago del gravamen a los productores de cemento en las tres provincias en que tradicionalmente se han realizado labores de producción de cemento, resulta un medio idóneo para obtener recursos para favorecer a los habitantes de tales zonas geográficas, según la distribución que el legislador ha decidido.- - Como culminación de este aspecto del reclamo, debe abordarse uno de los argumentos específicos planteados por el accionante y es que la inconstitucionalidad del impuesto se demuestra por el hecho del funcionamiento en su momento de una empresa productora de cemento en la provincia de Alajuela, que por su ubicación geográfica no estaba sujeta al impuesto, con clara infracción del principio de igualdad tributaria. El Tribunal observa que como prueba de su afirmación, el accionante no aporta más que un único ejemplo que es el caso de la empresa Comcoas. S. A. conocida comercialmente como “Cementos David", de cuya situación (luego de tener a la vista del expediente número 13-02469-0007-CC) traído oficiosamente a estudio) la Sala concluye lo siguiente:
que dicha empresa operó por unos meses, en la provincia de Alajuela, una planta denominada de "molienda de cemento" para mezcla, empaque y distribución de producto terminado y no una fábrica de cemento con extracción y procesamiento de materia prima, y; ii) que esa actividad cesó el 30 de abril de 2012. De acuerdo a lo anterior, se concluye que en este momento no existen dos grupos de productores de cemento que sean tratados de forma diferente a raíz de aplicar el impuesto recogido en la ley 6849, pues en la actualidad todos los productores de cemento en el país, están sujetos al gravamen, en tanto realizan su actividad en una de las tres provincias mencionadas en la ley. Esto hace que no se presente, en los hechos, tratamiento diferenciado alguno y por ende, no exista tampoco perjuicio real y actual alguno para el accionante. Por ello, en este punto, la acción tampoco puede prosperar, al no existir en la realidad de los hechos un tratamiento diferenciado de productores de cemento según la zona que opere actualmente en perjuicio del accionante.
Sobre el reclamo por lesión a la libertad de empresa.- El siguiente reclamo del accionante se refiere a la supuesta infracción de la libertad de empresa, que resulta afectada por el tratamiento más gravoso que su empresa recibe frente a otras empresas, sea porque producen cemento en otras provincias no afectas al impuesto o bien porque importan el producto sin estar sometidas al impuesto. La Sala concuerda con la caracterización que hace el interesado de los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han atribuido a la libertad de empresa y que se resumen en: a) el derecho a elegir la actividad económica que quieran emprender; b) la libertad de organización de los factores productivos de la manera más conveniente a sus intereses; c) el derecho a que exista libre competencia; y d) el derecho a obtener un lucro razonable de la actividad; todo lo anterior, se sobreentiende, dentro del marco que impone el Derecho de la Constitución. Sin embargo, ninguno de tales elementos está en juego en este caso y más bien del escrito y los alegatos del recurrente puede apreciarse que en realidad esta lesión es solamente un apéndice del reclamo por tratamiento desigual y discriminatorio que se analizó más arriba y por lo tanto debe correr la misma suerte.- Es decir, en primer lugar, no se ofrecen elementos que funden la afirmación de que el impuesto produce por sí solo una afectación tan grande en la estructura de costos de la empresa que le impide participar en régimen de competencia frente a la venta de producto importado. En segundo lugar, al igual que en el caso del reclamo por desigualdad, no existe en la actualidad ninguna diferencia, que sea originada en la ley 6849, en las condiciones que encuentran los actuales participantes en mercado de cemento producido en nuestro país, pues todos están sometidos a las mismas reglas y a los principios recién reseñados, y por ende no podría entenderse que exista una limitación a la libertad de empresa de algunos productores de cemento que no opere para otros.- Por lo dicho, también en este aspecto la acción debe declararse sin lugar.
- Conclusión. De acuerdo a expuesto, esta Sala declara que la acción planteada debe rechazarse en cuanto se dirige a reclamar la lesión al artículo 190 Constitucional, pues aun cuando tal declaratoria procediera, lo cierto es que ello no redunda en ventaja alguna para el reclamante, dado que el defecto no alcanzaría a los artículos de ley que definen la obligación tributaria, sino solamente a aquellas normas que fijan un destino para instituciones y agrupaciones de nivel específicamente local.- Por su parte, se debe declarar sin lugar el reclamo por lesión al principio de igualdad en su modalidad de igualdad tributaria, y por la supuesta lesión al artículo 46 de la Carta Fundamental, pues en ambos casos, no existe ninguna persona o empresa productora de cemento en el país, que opere fuera del alcance del tributo establecido por la ley 6849, de manera que actualmente el conjunto de reglas legales discutidas es igualmente aplicable para todos y no hay afectación de la igualdad ni tampoco un tratamiento distinto que afecte la capacidad de competir de unos productores en perjuicio de otros.
- Razones diferentes del Magistrado Castillo Víquez, a las que se unen la Magistrada Hernández López y el Magistrado Estrada Navas, respecto del reclamo por la falta de consulta del proyecto de ley a las Municipalidades involucradas.- En lo que atañe al vicio por la no consulta a las municipalidades, concluye el suscrito Magistrado Castillo Víquez, y a tal conclusión nos sumamos la suscrita Hernández López y el suscrito Estrada Navas, que este no se ha producido. No cabe duda que la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar. En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución Política -cuando el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones y el de la Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en cuestión, seis meses antes y cuatro después de la celebración de una elección popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley - a las Universidades del Estado -artículo 88 de la Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica -numeral 121 inciso 17 dé la Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas -190 del Código Político-.
En lo referente a estas últimas, conviene recordar que fue la fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: “(•••) No podrá discutirse en la Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a los miembros de la fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.
Las razones de esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: “(•••) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan”. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).
Los motivos por las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:
“Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consultará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma” (A.A.N.C.: tomo III; p.473).
A raíz de ello el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:
“para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella’'' (A.A.N.C.: tomo III, p. 473).
El Diputado Facio Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.
De la anterior discusión queda claro que quienes redactaron la Constitución Política actual tenían bien claro que la consulta constitucional limita la potestad de legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.
Es bien sabido que la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por lo general el Estado, quien crea el ente; él proporciona los recursos o, por lo menos, la fuente para su financiamiento, tiene injerencia en el nombramiento de las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un colegio profesional; son sus miembros quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través de la Asamblea General o los munícipes quienes eligen las máximas autoridades de los órganos de dirección. Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.
Por otra parte, dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las municipalidades -autonomía política en la administración de los interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente -actuando como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno -mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) le atribuye a los entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente. Si bien ambas gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de ley relativos a las instituciones autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.
Por último, queda claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes, por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas para uno al otro.
En resumen, la Asamblea Legislativa no está obligada a consultar a las municipalidades los proyectos de ley relativos a éstas. De ahí que el vicio que invoca el accionante no existe como tal.
- Nota del Magistrado Hernández Gutiérrez.- Que luego de revisar el texto de la sentencia, estimo que esta aborda con claridad los diversos argumentos de la nota que anticipé durante la deliberación y votación de este asunto.
Por tanto:
Se rechaza de plano la acción planteada respecto de la infracción al artículo 190 de la Constitución Política por falta de consulta a las Municipalidades.- El Magistrado Castillo Víquez, Magistrada Hernández López y el Magistrado Estrada Navas, dan razones diferentes para el rechazo. En lo demás se declara sin lugar. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
José P. Hernández G. Carlos Estrada N.
Res. N° 2016-003897 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cuarenta y cinco minutos del dieciséis de marzo de dos mil dieciséis.
Acción de inconstitucionalidad promovida por la empresa HOLCIM COSTA RICA, SOCIEDAD ANONIMA, cédula jurídica 3-101-006846, representada por Marco Antonio López Volio, mayor, abogado, cédula 1-074-933, en contra de la Ley número 6849 del 18 de setiembre de 1983. Intervienen en este asunto Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, cédula de identidad 4-127-782 en su condición de Procuradora General de la República; Rolando Rodríguez Brenes y Adrián Leandro Marín, por su orden Alcalde y Presidente del Concejo de Municipal del cantón de Cartago; Maria Elena Montoya Piedra, mayor, cédula 3-227-910 Alcaldesa del cantón de Turrialba; Eduardo Prado Zúñiga, casado cédula 1-632-0114, en calidad de Gerente del Banco Central de Costa Rica; Víctor Luis Arias Richmond, cédula 3-251-212 y Antonio Fonseca Ramírez cédula 3-188-384 respectivamente Alcalde y Presidente del Concejo de la Municipalidad del cantón del Guarco; José Rafael Huertas Guillen Alcalde de la Municipalidad del cantón de Oreamuno; Juan Felipe Martínez Brenes, como Alcalde de la Municipalidad del cantón de Alvarado; Javier Rojas Segura, mayor, casado, cédula 2-502-0049, como representante de SINOCEM COSTA RICA Sociedad Anónima.
Resultando:
- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 14 de agosto de 2015, el accionante acude a la Sala para lograr la anulación de la Ley número 6849 del 18 de setiembre de 1983 que fija un impuesto del 5 por ciento sobre la venta de cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste (en adelante identificada como Ley 6849), por entender que lesiona los siguientes derechos y principios constitucionales: en primer lugar, se lesiona el derecho a un trato igual, que la Sala ha definido como un impedimento para tratar de forma diferente a personas o situaciones que, desde puntos de vista legítimos, se encuentran en una misma situación de hecho. Se reconoce asimismo que el poder público puede hacer diferencias pero no distinciones arbitrarias o carentes de relevancia y jurídicamente irrazonables. Señala que el impuesto discutido y recogido en el artículo 1 de la Ley 6849 del 18 de setiembre de 1983, recoge uno de tales supuestos ilegítimos al tratar de forma diferente y más gravosa a productores de cemento ubicados únicamente en ciertas partes del país, a saber San José, Guanacaste y Cartago mientras que otras empresas podrían producir en otros lugares del país, o bien importar cemento sin tener que pagar dicho impuesto. Agrega que se trata de una desventaja comparativa al tener que cobrar y pagar el citado impuesto, en contraste con el mismo producto importado o bien producido en otro lugar. Tal discriminación se materializó por ejemplo con la Empresa Cementera David que operaba en una zona no afecta al impuesto, de modo que se propician ventajas comparativas y se permiten instalaciones de plantas productoras que no estarían sujetas al pago del impuesto. En segundo lugar reclama la lesión de la libertad de empresa y el principio de libre competencia, pues el tributo afecta la actividad de empresas productoras establecidas en ciertas provincias lo que las pone en desventaja competitiva frente a otros productores. En tercer lugar se reclama que la citada norma no fue sometida a consulta de las Municipalidades lo cual implica su inconstitucionalidad. En este punto explica que el artículo 190 obliga a una consulta a las Municipalidades de los proyectos relacionados con ellas de modo que al no hacerse dicha consulta, no pudieron pronunciarse respecto de si estaban de acuerdo con el establecimiento del tributo e incluso sobre su destino. Faltó entonces el marco de discusión participativo bajo el principio democrático, que posibilitara un análisis sobre los efectos del proyecto.- Esto tiene sentido, se afirma, en tanto que la ley estableció y regula un impuesto de carácter local que tiene asignados fines de distribución locales. Por todo ello pide que se declare la inconstitucionalidad de dicho impuesto.
2 - Por resolución de las 14:42 horas del 20 de agosto de 2015, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a las Municipalidades de Cartago, Turrialba, La Unión, El Guarco, Oreamuno, Alvarado, Paraíso y Jiménez, en su condición de partes en el asunto base.- Rolando Rodríguez Brenes y Adrián Leandro Marín, por su orden Alcalde y Presidente del Concejo de la Municipalidad del cantón de Cartago se apersonan y solicitan rechazar la acción en todos sus extremos. Entienden que no existe lesión al artículo 19 de la Constitución Política, pues el trato a la empresa es el mismo que se da a todo los extranjeros con las limitaciones y excepciones. En cuanto a la igualdad, se señala que no existe menoscabo para el recurrente porque ese tributo no lo pagará solamente la empresa accionante sino cualquier otro sujeto que produzca cemento en Cartago. En cuanto a la supuesta disparidad frente a empresas que pueden surgir de producir en otras provincias es lo cierto que tuvo quince años para reclamar y no lo hizo por lo cual ya el reclamo resulta extemporáneo. En cuanto a la lesión a los artículos 170 y 190 se carece de respaldo probatorio de la falta de observancia de formalidades, además debe recordarse que los recursos tienen un destino que beneficia el interés público -lo que se comprueba con la transcripción de los beneficiarios del impuesto- y que ha incidido de forma positiva en la Hacienda Municipal, de modo que la declaratoria de inconstitucionalidad por falta de consulta más que beneficiar produciría una lesión a las comunidades que enteramente se benefician de los mismos.- Se afirma que el tributo tiene una finalidad compensatoria. Además, se coincide con la Procuraduría respecto de la no necesidad de consulta, pues se trata de un impuesto nacional donde el legislador estableció el tributo, el destino y la forma en que se debe invertir lo que implica que mediante una ley posterior puede modificar no solo los presupuestos de la norma, sino los fines para los cuales fue creada.- Se acentúa el tema de la naturaleza jurídica del Tributo y se insiste en que se trata de un tributo nacional.
Maria Elena Montoya Piedra, mayor, cédula 3-227-910 Alcaldesa de la Municipalidad del cantón de Turrialba señala que la potestad de legislar radica en la Asamblea Legislativa en beneficio de las comunidades y que puede definir cómo se aplicarán las normas. Sobre la igualdad, se indica que los extranjeros tienen limitaciones pero su condición no puede servir para privarlos de garantías fundamentales.- Se explica igualmente que la igualdad y en especial la tributaria obliga al tratamiento igual para todos, según su capacidad económica lo cual no está lesionado en este caso. De igual forma la libertad de comercio no se lesiona, pues se refiere ese numeral al monopolio que es una situación excepcional de modo que establecimiento de monopolios requiere ley reforzada pero no su eliminación. Sobre el punto de la lesión al artículo 190 se afirma que la Constitución y la Sala Constitucional establecen la necesidad de deslindar las competencias nacionales y las locales a fin de lograr el necesario equilibro.- Finalmente se hace mención de la existencia de un proyecto de ley para reformar el impuesto discutido y hacerlo extensivo a todos los productores de cemento en el país.
- Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor, casada, cédula de identidad 4-127-782, en su condición de Procuradora General de la República, se apersona y señala que es importante que se haga un deslinde de los elementos que toman parte en este caso. En primer lugar, se señala que el impuesto en cuestión es un impuesto nacional sin que ello cambie por el hecho de que el destino de los dineros recaudados sea aportar recursos extraordinarios a las Municipalidades. Se plantea una distinción entre impuestos municipales y los nacionales en virtud de quién ejerce el poder Tributario. Casos de impuestos nacionales con destino local son por ejemplo el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto de traspaso de bienes inmuebles que son impuestos municipales por destino. Se cita la sentencia 1991-01631 donde se distingue en los poderes tributarios municipal y nacional y -agrega la Procuraduría- entre competencias tributarias que son el ejecicio del poder tributario en el plano material. Concluye de lo anterior la Procuraduría que el impuesto en cuestión es nacional por haber sido instituido a través de ley ordinaria y se le ha dado un destino específico, lo que lo convierte en un impuesto municipal por destino, es decir, de iniciativa legislativa y corresponde a la Municipalidades la competencia tributaria entre ellas la administración y el control. Esto tiene sustento en el voto 2011-3075. Aparte de ser un impuesto nacional, la Procuraduría sostiene que se trata de un impuesto extra-fiscal, pues según sus criterios emitidos anteriormente, se emitió con el fin de proteger y paliar el daño ambiental provocado por el proceso de fabricación de cemento. En cuanto a los argumentos concretos del accionante, se aborda primero la supuesta desigualdad de trato y se dice que se trata de no establecer excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se les concede a otros en igualdad de circunstancias. Es válido para el Estado -se dice- crear categorías a condición de que el criterio empleado para discriminar esté fundado en condiciones objetivas y razonables.- Al aplicar tales criterios de concluye que no existe lesión a la igualdad de trato: se crea un impuesto como mecanismo de compensación económica por la actividad de extracción de cemento y la contaminación ambiental, de modo que no puede argumentarse que haya lesión porque otras empresas pudieran ubicarse en otras provincias no se vean obligadas a pagar el tributo porque hay situaciones objetivas y razonables para justificar la imposición cuales son la protección del medio ambiente y derecho de las comunidades establecidas por el legislador a ser compensados por el uso de un recurso natural no renovable.- Es un impuesto no general sino regional, en función de una circunscripción geográfica específica, por lo que son los sujetos inmersos en ese territorio quienes deben cancelarlo.- El hecho de que solo se afecte a ciertas zonas, es porque eran las fábricas existentes al momento de promulgación de la ley.- El impuesto entonces no es irracional y desproporcionado. Por su parte en cuanto a la violación de la libertad de empresa y libre competencia, señala la Procuraduría que la doctrina ha establecido que el legislador no tiene o poderes ilimitados frente a la libertad de empresa y trabajo, tales restricciones deben evitarse si restringen el libre ejercicio de la actividad empresarial como tal.- Los impuestos no limitan la libertad de empresa exceptuando que sean confiscatorios y discriminen contra determinadas categorías de contribuyentes, pero no es este el caso. Se trata de una obligación tributaria que en sí misma no es lo que causa la lesión. En lo que se refiere a la lesión del artículo 190 Constitucional, se dice que la Asamblea Legislativa no estaba obligada a dar la audiencia que menciona el citado artículo constitucional porque el impuesto previsto en la ley discutida favorece a las corporaciones municipales, no fue creado por una ley de iniciativa municipal sino por ley de carácter nacional y es por tanto el resultado del ejercicio del poder tributario de la Asamblea legislativa. Es decir que si bien el contenido del tributo se asigna a las Municipalidades de las provincias de Cartago, San José, el impuesto no surge de la iniciativa municipal, por lo que no estaba obligada a dar audiencia.
- Eduardo Prado Zúñiga, casado cédula 1-632-0114, en calidad de Gerente del Banco central de Costa Rica, se apersona en este proceso y señala que su intervención resulta legalmente obligada porque el legislador le entregó la función de recaudar y entregar el producto del impuesto, lo cual hace a través de un sistema de liquidación informatizado y consta que la empresa accionante cancela el citado impuesto. Por otra parte, en cuanto a la entrega, cada beneficiario señalado en la ley ha sido provisto con un número de identificación para efectos de depósito en cuentas corrientes de los montos que pueden corresponderles.- - Víctor Luis Arias Richmond cédula 3-251-212 y Antonio Fonseca Ramírez cédula 3-188-384 respectivamente Alcalde y Presidente del Concejo de la Municipalidad del cantón del Guarco, se apersonan y señalan que las características del impuesto incluyen el ser un tributo para determinadas zonas del país. Citan con abundancia dictámenes de la Procuraduría General y anotan que existe un proyecto de ley pendiente de tramitación, para reformar dicho impuesto por lo que piden que se declare sin lugar la acción.
8 José Rafael Huertas Guillen Alcalde de la Municipalidad del cantón de Oreamuno, afirma la existencia de un proyecto de reforma del impuesto y hace un repaso por el contexto histórico, para afirmar que históricamente el cemento ha estado gravado, de manera que por tales razones solicita declarar sin lugar la acción.
- Juan Felipe Martínez Brenes, como alcalde de la Municipalidad del cantón de Alvarado, recuerda que para el momento de la promulgación de la ley solo existían tres lugares donde se proyectaba la extracción de material y producción de cemento, por lo que tiene sentido que solo en tales lugares se impusiera el impuesto. Agrega que no se lesiona la igualdad porque no se distingue entre comerciantes y menos aún extranjeros. Pide la declaratoria de sin lugar de la acción.
Javier Rojas Segura, mayor, casado, cédula 2-502-0049, como representante de SINOCEM COSTA RICA S. A. se apersona como persona con interés directo en su calidad de importador de cemento y señala que la acción debe desestimarse pues en primer lugar, se afectaría a las comunidades que se sirven de dicho impuesto. Explica que el ingreso de cemento desde otros países y en particular desde China de donde él lo trae, paga impuestos de ingreso al país, mayores incluso al cinco por ciento, así como paga también impuestos de venta y renta. El impuesto se aplica solo las provincias mencionadas en la ley porque solo en ellas se produce cemento y por ello no existe discriminación. La situación es distinta para el cemento importado que paga sendos impuestos, pero no afecta a ninguna comunidad costarricense en su fabricación. El roce debe ser concreto y real y no hipotético como el planteado, de modo que por todo lo anterior debe rechazarse la acción.
- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 193, 194 y 195 de los días 5, 6 y 7 de octubre de 2015 del Boletín Judicial.
- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Hernández López; y, - Sobre la admisibilidad. Esta acción de inconstitucionalidad se presenta como con fundamento en el artículo 75 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en atención a la oportunidad expresamente conferida por este Tribunal en resolución número 2015-11091 emitida dentro del recurso de amparo del recurso de amparo número 15-06874-0007-00. Así las cosas, a excepción de lo que se expone de seguido en relación con el reclamo por lesión al artículo 190 de la Constitución Política, la acción es medio razonable para la defensa de los derechos e intereses de la parte accionante y por ello deberá conocerse por el fondo.
- Rechazo de plano del reclamo por infracción del artículo 190 Constitucional. El accionante señala que la Ley 6849 contra la que se dirige, estableció un impuesto por cada saco de cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste; igualmente, se establecieron como beneficiarios de ese tributo las municipalidades que la ley menciona y además, en algunos casos, se precisaron porcentajes específicos para actividades y órganos locales.- Afirma que todo ello se hizo sin que el proyecto legislativo se consultara a las Municipalidades involucradas, de modo que se incumplió con la formalidad establecida en el artículo 190 Constitucional. En sus respuestas, las contrapartes y la Procuraduría señalan que consulta era innecesaria por cuanto la ley no estableció un impuesto municipal sino uno nacional y que en tal tesitura, el ejercicio de la función legislativa era libre en el sentido de que bien podía crear y modificar el tributo y fijar destinos con plena libertad sin el requisito de la consulta.- El Tribunal, descarta estas objeciones ofrecidas por parte del órgano asesor de la Sala y las demás partes apersonadas, porque entiende que aquí no se discute sobre la naturaleza nacional o municipal del impuesto o sobre alguna usurpación del ámbito reservado a las municipalidades en la administración de intereses y servicios locales. El accionante echa de menos la consulta a los entes territoriales involucrados del proyecto de ley, de conformidad con el artículo 190 Constitucional, el cual no implica un aminoramiento del alcance material de la potestad de legislar que tiene la Asamblea Legislativa y tampoco condiciona tal encuesta a que el proyecto beneficie, perjudique o disminuya la competencia municipal. Sin embargo, es lo cierto que para el caso concreto, la declaratoria que se haga sobre este punto jurídico concreto no alcanza a beneficiar al accionante en sus derechos e intereses particulares, por lo que el reclamo en este aspecto debe rechazarse, tal y como se - Para efectos de lo anterior, importa tener presente el texto de la ley discutida, que dice:
ARTICULO Io.- Establécese un impuesto del cinco por ciento sobre el precio de venta del cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste, en bolsa o a granel, de cualquier tipo, con excepción del cemento destinado a la ARTICULO 2o- Para la aplicación del artículo anterior se entiende por precio de venta, el costo de producción más un porcentaje de utilidad sobre los costos, que establecerá y que sólo podrá modificar el Ministerio de Economía y Comercio.
ARTICULO 3°.-Los ingresos provenientes del gravamen al cemento producido en la provincia de Cartago, se distribuirán de la siguiente manera:
Un veinticinco por ciento a la Municipalidad del cantón central de Cartago, la cual empleará esos fondos exclusivamente en la construcción, mejoramiento y mantenimiento del sistema de alcantarillado sanitario y de las cañerías en todo el cantón.
Un quince por ciento al Instituto Tecnológico de Costa Rica.
Un quince por ciento (15%) distribuido por partes iguales entre las municipalidades de La Unión, El Guarco, Oreamuno, Paraíso, Jiménez, Alvarado, Turrialba y los consejos de distrito de Cervantes y Tucurrique, para obras comunales.(Así reformado por el artículo 23, inc. 18, de la Ley N° 7108 de 8 de noviembre de 1988) ch) Un diez por ciento, distribuido por partes iguales entre las asociaciones de desarrollo integral de la comunidad de la provincia de Cartago, constituidas a la fecha de promulgación de la presente ley, para obras comunales. Estos recursos serán canalizados por medio de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad.
Un tres por ciento al Colegio Universitario de Cartago.
Un dos por ciento al Colegio San Luis Gonzaga, el cual deberá destinar el cincuenta por ciento a la construcción de instalaciones deportivas durante los cuatro primeros años.
Un tres por ciento al Colegio Vocacional de Artes y Oficios.
Un tres coma cinco por ciento a la Ciudad de los Niños.
Un tres por ciento al Asilo de Ancianos Claudio María Volio.
Un dos por ciento a la Asociación de Desarrollo Específico para Enfermos Alcohólicos (ADEPEA).
Un uno por ciento al Liceo Vicente Lachner Sandoval.
Un uno por ciento al Colegio Sagrado Corazón de Jesús de Cartago.
Un dos coma cinco por ciento (2,5%) se invertirá en la construcción y el mantenimiento de un centro polideportivo en la ciudad de Cartago.
Un dos coma cinco por ciento (2,5%) se invertirá en la construcción y el mantenimiento de infraestructura deportiva y recreativa en los distritos del cantón Central de Cartago; para ello se autoriza a la Municipalidad de Cartago para que realice convenios con asociaciones de desarrollo, juntas administrativas y juntas de educación para su implementación. Los recursos disponibles serán distribuidos según el índice de Desarrollo Social (IDS), elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Los distritos con menor IDS recibirán proporcionalmente mayores recursos.
Se autoriza al Icoder para que transfiera a la Municipalidad de Cartago, estos fondos para su debida inversión. (Así reformado el inciso o) anterior por el artículo único de la ley "Incentivo para la Infraestructura Deportiva y Recreativa en la Ciudad de Cartago", N° 8812 del 28 de abril de 2010) p) Un tres por ciento (3%) a la Corporación Hortícola Nacional. (Así reformado por el artículo 28 de la Ley de Creación de la Corporación Hortícola Nacional No.7628 de 26 de setiembre 1996) q) Un uno por ciento al Colegio Nocturno de Cartago.
El cincuenta por ciento a la Municipalidad de Desamparados.
El Veintidós coma cinco por ciento a las otras municipalidades de la provincia de San José, para obras comunales.
El diecisiete coma cinco por ciento a las municipalidades de la provincia de Alajuela distribuido por partes iguales, para obras comunales.
El diez por ciento a la Universidad Nacional.
ARTICULO 5°.- Los fabricantes de cemento deberán llevar un libro de registro sobre su producción y otro sobre sus ventas, los cuales deberán ser debidamente sellados y supervisados semestralmente por la Dirección General de Hacienda. Asimismo, la Dirección General de Hacienda procederá a sellar, identificar y supervisar los libros de factura que utilicen.
ARTICULO 6o.- Los fabricantes de cemento deberán depositar en el Banco Central de Costa Rica, mensualmente, el monto de los impuestos correspondientes a las ventas realizadas en cada mes. (Así reformado por el artículo 70 de la ley N° 7138 de 16 de noviembre de 1989) ARTICULO 7°.- El Banco Central de Costa Rica girará directamente, a cada una de las instituciones beneficiarías, el importe señalado en los artículos terceros y cuarto de esta ley. El respectivo pago deberá hacerse dentro de los siguientes diez días hábiles posteriores a la fecha en que las fábricas hayan hecho el depósito correspondiente.
ARTICULO 8o.- Rige a partir de su publicación." - En resumen, se observa que la ley 6849, recoge en su artículo 1 todos los elementos constitutivos del impuesto, definiendo claramente el hecho generador, los sujetos activo y pasivo de dicho tributo y la tarifa; de igual manera, en el artículo 2 se fijan reglas para determinar la base imponible; los artículos 3 y 4 tienen a su vez como exclusiva finalidad definir puntualmente los destinatarios del impuesto y los porcentajes que les corresponde recibir. Por último, los artículos 5, 6 y 7 recogen obligaciones para los sujetos pasivos (los productores de cemento) y orientaciones en los procesos para la recolección y distribución del impuesto a cargo del Banco Central de Costa Rica. De este modo, aún cuando esta Sala aceptara que en este caso procedía la consulta del artículo 190 Constitucional a las Municipalidades interesadas, por entender que se pretendió regular "aspectos [...]. Concernientes al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas", ("según lo ha señalado reiteradamente esta Sala, por ejemplo en las sentencias 2001-09137, 2009-10553 y 2010-12026 entre otras), tales cuestiones de distribución de la recaudación -de posible relevancia municipal- estarían recogidas exclusivamente en los textos de los artículos 3 y 4 que prescriben la forma precisa en que -dentro de los cantones beneficiados- se deben distribuir los dineros percibidos. Por ese motivo, una declaratoria de nulidad de esta Sala por lesión al artículo 190 de la Carta Fundamental solo alcanzaría a afectar los recién citados artículos 3 y 4 (en los que- se repite- se impone a las Municipalidades reglas concretas de reparto) pero no se afectaría la determinación del hecho generador, ni la imposición de obligación tributaria del artículo 1 al accionante en cuanto sujeto pasivo del tributo, de manera que su posición jurídica frente a dicha situación y su pretensión en el asunto base, no lograría beneficio de la declaratoria de inconstitucionalidad. Por ello la acción debe rechazarse de plano en este punto.
- Sobre el fondo. La alegada violación al principio de igualdad. El primer tema de fondo que se reclama es la supuesta violación del principio de igualdad, en cuanto se sostiene que la ley discutida creó una diferencia de trato constitucionalmente insostenible según los parámetros establecidos por la doctrina aplicable y la jurisprudencia de la Sala Constitucional. En concreto, se alega que al gravarse únicamente a los productores de cemento de tres provincias, se autoriza un trato distinto frente a quienes se dedican a la misma actividad en otras provincias no incluidas en la ley. A juicio del accionante, lo anterior resulta ser una diferenciación irrazonable que debe anularse, por crear también desventajas comparativas frente a los importadores de cemento que no tienen que pagar el impuesto reclamado. El tribunal inicia el análisis de este reclamo recordando que en esta materia se cuenta con una amplia jurisprudencia que afirma la posibilidad para el legislador de establecer diferencias en la forma concreta de cumplir el deber constitucional de contribuir con los gastos públicos recogida en el artículo 18 de la Constitución Política, sin que se configure una lesión al artículo 33 Constitucional, siempre que tales cargas o exenciones posean un fundamento objetivo, razonable y adecuado al fin que se persigue. Sobre el punto puede consultarse la doctrina contenida en las sentencias de esta Sala números 1993-00316; 2007-14534; 2009-00309; 2010-05867; 2010-11351 y 2012-06369.
- Previo a aplicar tales criterios al caso en estudio, resulta menester explicar que con la norma discutida el legislador ha creado una categoría específica de obligados tributarios compuesta por los productores de cemento cuya actividad de producción se ubique en tres provincias específicas, a saber Cartago, San José y Guanacaste. La diferencia de trato no se vincula entonces a condiciones personales de los obligados (persona física o empresa productora de cemento) sino que el gravamen solo surge cuando a la actividad de producir cemento se suma el hecho de que la operación productiva se realice en las zonas geográficas específicas.- De tal forma, la ley define al obligado tributario a través de un criterio compuesto en el sentido de que se requiere no solamente ser productor de cemento (actividad gravada) sino además producirlo en determinadas provincias del país.- El accionante se dirige contra ambos criterios: por una parte, discute que se grave al productor de cemento frente al importador de ese producto, pero no ofrece argumentación consistente sobre las razones por las que cuales el Tribunal debería concluir que la actividad de producción de cemento deba ser tratada tributariamente de igual misma forma que la importación de cemento. Por esa razón, la Sala, en este aspecto concreto, procede a desestimar este punto del reclamo señalando únicamente que, existe una diferencia entre producir cemento en el país e importarlo, en especial en lo que hace a la manera en que se hace uso de los factores de producción y el distinto impacto que cada actividad produce en la economía, lo cual justifica -a su vez- el distinto tratamiento tributario. El otro punto del recurrente se dirige contra el empleo de un criterio territorial para diferenciar entre productores de cemento obligados a pagar el impuesto y productores de cemento exentos del tributo, por lo cual en los siguientes considerandos se aborda este tema de conformidad con los criterios indicados más arriba, a fin de validar o no su empleo, desde el punto de vista constitucional.
- Primero, en cuanto a la exigencia de que la categorización sea objetiva, no existe controversia entre las partes y se reconoce que la distinción es objetivamente constatable, con lo que se excluye el arbitrio de quien debe aplicar la norma. Así, serán sujetos pasivos del impuesto aquellos productores de cemento que se encuentren ubicados en las tres provincias mencionadas y resulta claro además que cualquier persona, incluida la empresa accionante, dejaría de estar afecta al impuesto si trasladara su producción a alguna de las restantes provincias, con lo cual se verifica que el criterio empleado en la fijación de la obligación es objetivo.- - En lo que hace a la necesidad de que la categorización sea razonable y adecuada al fin que se persigue, la Procuraduría y las Municipalidades observan que la decisión de vincular el impuesto a un elemento territorial tiene una explicación sencilla y es el hecho de que el gravamen fue configurándose como respuesta a las distintas realidades del momento histórico de su promulgación. De ese modo, vemos que el antecedente de la ley discutida es el Decreto legislativo 3690 de 12 de junio de 1966 donde se dispuso (artículo 1) "De la suma recaudada por el Estado en concepto del Impuesto de Consumo, correspondiente al cemento producido en el cantón central de Cartago, se destinan </:0.75 por cada saco, que se distribuirán en la siguiente forma:..." (el destacado en negrita no está en el original). Posteriormente, al promoverse la ley 6849, la exposición de motivos señala la pretensión de actualizar los montos, revisar los destinatarios del ingreso y ampliar el ámbito del impuesto para beneficiar directamente a las zonas donde -en ese momento de discusión y aprobación de la ley- se realiza la producción de cemento. No debe perderse de vista que la actividad en análisis no resulta de fácil estructuración, sino que presenta un fuerte ligamen con la zona donde se realiza; no es cualquier lugar donde se existe la materia prima y por ende tampoco es cualquier zona donde resulte económicamente apropiado ubicar una fábrica productora de cemento. Por esto, resulta admisible que -dada la época en que se emite la ley- se incluyeran las provincias de Cartago, Guanacaste y San José (ésta última con una fuente de materia prima en Desamparados) como el ámbito geográfico de aplicación del gravamen, pues en aquel momento era una forma equivalente a incluir a todos los productores de cemento del país, ya que no existían otras zonas donde tal actividad se estuviera realizando o se pudiera realizar. Desde esa perspectiva, si bien el legislador pudo -pensando en el futuro- diseñar mejor el gravamen y realizar con ello un trabajo legislativo mejor construido jurídicamente, lo cierto es que tal posible falencia no tiene la virtud de convertir el impuesto en irrazonable o inconstitucional porque lo cierto es que se conserva intacta la razón de ser esencial y la generalidad necesaria en vista de las condiciones particulares de la producción que se pretende someter a gravamen.
- Como siguiente punto en la verificación de la validez constitucional del gravamen, una revisión del expediente legislativo arroja luz, no solo sobre el sentido de emplear un criterio territorial según se acaba de explicar, sino también sobre la existencia de un fin constitucionalmente legítimo para el gravamen y además la condición de éste último como medio adecuado para dicho fin propuesto. Son ilustrativas, las siguientes citadas tomadas de dicha fuente, y que corresponden a lo expresado por uno de los Diputados firmantes del proyecto, el Diputado Rivera Bianchini, quien explicó en la Comisión legislativa encargada, la finalidad del tributo:
"Este proyecto lo que pretende en realidad es actualizar un gravamen al cemento que viene desde el año 66... Nosotros queremos hacerlo ahora mucho más correcto de lo que se hizo y señalarlo mediante una ley, pero repito, también en base a un acuerdo con los industriales del cemento y ese acuerdo ya ha llegado más o menos a un 5% que es lo que ellos aceptan para que se les grave el saco producido en cada fábrica. Sobre lo que apunta el Diputado Muñoz Retana, yo creo que es importante, porque lo que se propuso en el año 66 era que el cemento producido en Cementos del Valle, beneficiara exclusivamente al cantón donde está la fábrica; se anotó, yo no sé porqué, el legislador anotó [se refiere a la modificación a través de normas generales presupuestarias] también a la Municipalidad de Alajuela y a la Universidad Nacional de Heredia, pero en aquel momento se había pensado en que se beneficiaran los lugares en donde la empresa estaba, en ese caso concreto Desamparados.
Quiero también anotar que el impuesto del año 66 no incluía a la provincia de Guanacaste, la provincia de Guanacaste estaba fuera de este gravamen al cemento en el año 66 lógicamente porque en aquel tiempo no existía Cementos del Pacífico..." (Ver También son importantes para este tema, las expresiones de otro Diputado proponente, el Diputado Villanueva Badilla, quien señaló:
"... desde hace muchos años, cuando en Cartago allá en los años 64, 65 y 66 se formó un gran movimiento para buscar compensación a la carga que para la comunidad cartaginesa significaba el establecimiento de una industria que le iba a causar mucho perjuicio a la agricultura y se promovió entonces un gran movimiento para obtener un porcentaje de la producción de esa industria...Hay que partir de la base de que se trata de la explotación de un recurso natural que no está en todas partes, es decir, en este bendito mundo hay zonas privilegiadas con recursos de mucho valor... el cemento no está en todas partes, está en dos o tres partes del país, entonces son zonas que tienen cierto privilegio... Desde este punto de vista entonces, como favorecidos por la naturaleza varias regiones del país, como Guanacaste, como Desamparados y como Cartago, favorecidas por la naturaleza del recurso del cemento,, lo lógico es que haya una contraprestación por el precio nacional que se le impone a los vecinos de la región donde el recurso se encuentra..." (Véase expediente legislativo número 9399 pp 21 y 22) De lo anterior resulta válido concluir que el impuesto fue creado para cumplir con un fin constitucionalmente legítimo, como lo es lograr que una parte de la riqueza producida a través de la explotación de recursos naturales de una zona determinada, revierta hacia dicho territorio para beneficio directo de sus habitantes en la atención de sus necesidades materiales y sociales. Por ello, imponer la obligación de pago del gravamen a los productores de cemento en las tres provincias en que tradicionalmente se han realizado labores de producción de cemento, resulta un medio idóneo para obtener recursos para favorecer a los habitantes de tales zonas geográficas, según la distribución que el legislador ha decidido.- - Como culminación de este aspecto del reclamo, debe abordarse uno de los argumentos específicos planteados por el accionante y es que la inconstitucionalidad del impuesto se demuestra por el hecho del funcionamiento en su momento de una empresa productora de cemento en la provincia de Alajuela, que por su ubicación geográfica no estaba sujeta al impuesto, con clara infracción del principio de igualdad tributaria. El Tribunal observa que como prueba de su afirmación, el accionante no aporta más que un único ejemplo que es el caso de la empresa Comcoas. S. A. conocida comercialmente como “Cementos David", de cuya situación (luego de tener a la vista del expediente número 13-02469-0007-CC) traído oficiosamente a estudio) la Sala concluye lo siguiente:
que dicha empresa operó por unos meses, en la provincia de Alajuela, una planta denominada de "molienda de cemento" para mezcla, empaque y distribución de producto terminado y no una fábrica de cemento con extracción y procesamiento de materia prima, y; ii) que esa actividad cesó el 30 de abril de 2012. De acuerdo a lo anterior, se concluye que en este momento no existen dos grupos de productores de cemento que sean tratados de forma diferente a raíz de aplicar el impuesto recogido en la ley 6849, pues en la actualidad todos los productores de cemento en el país, están sujetos al gravamen, en tanto realizan su actividad en una de las tres provincias mencionadas en la ley. Esto hace que no se presente, en los hechos, tratamiento diferenciado alguno y por ende, no exista tampoco perjuicio real y actual alguno para el accionante. Por ello, en este punto, la acción tampoco puede prosperar, al no existir en la realidad de los hechos un tratamiento diferenciado de productores de cemento según la zona que opere actualmente en perjuicio del accionante.
Sobre el reclamo por lesión a la libertad de empresa.- El siguiente reclamo del accionante se refiere a la supuesta infracción de la libertad de empresa, que resulta afectada por el tratamiento más gravoso que su empresa recibe frente a otras empresas, sea porque producen cemento en otras provincias no afectas al impuesto o bien porque importan el producto sin estar sometidas al impuesto. La Sala concuerda con la caracterización que hace el interesado de los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han atribuido a la libertad de empresa y que se resumen en: a) el derecho a elegir la actividad económica que quieran emprender; b) la libertad de organización de los factores productivos de la manera más conveniente a sus intereses; c) el derecho a que exista libre competencia; y d) el derecho a obtener un lucro razonable de la actividad; todo lo anterior, se sobreentiende, dentro del marco que impone el Derecho de la Constitución. Sin embargo, ninguno de tales elementos está en juego en este caso y más bien del escrito y los alegatos del recurrente puede apreciarse que en realidad esta lesión es solamente un apéndice del reclamo por tratamiento desigual y discriminatorio que se analizó más arriba y por lo tanto debe correr la misma suerte.- Es decir, en primer lugar, no se ofrecen elementos que funden la afirmación de que el impuesto produce por sí solo una afectación tan grande en la estructura de costos de la empresa que le impide participar en régimen de competencia frente a la venta de producto importado. En segundo lugar, al igual que en el caso del reclamo por desigualdad, no existe en la actualidad ninguna diferencia, que sea originada en la ley 6849, en las condiciones que encuentran los actuales participantes en mercado de cemento producido en nuestro país, pues todos están sometidos a las mismas reglas y a los principios recién reseñados, y por ende no podría entenderse que exista una limitación a la libertad de empresa de algunos productores de cemento que no opere para otros.- Por lo dicho, también en este aspecto la acción debe declararse sin lugar.
- Conclusión. De acuerdo a expuesto, esta Sala declara que la acción planteada debe rechazarse en cuanto se dirige a reclamar la lesión al artículo 190 Constitucional, pues aun cuando tal declaratoria procediera, lo cierto es que ello no redunda en ventaja alguna para el reclamante, dado que el defecto no alcanzaría a los artículos de ley que definen la obligación tributaria, sino solamente a aquellas normas que fijan un destino para instituciones y agrupaciones de nivel específicamente local.- Por su parte, se debe declarar sin lugar el reclamo por lesión al principio de igualdad en su modalidad de igualdad tributaria, y por la supuesta lesión al artículo 46 de la Carta Fundamental, pues en ambos casos, no existe ninguna persona o empresa productora de cemento en el país, que opere fuera del alcance del tributo establecido por la ley 6849, de manera que actualmente el conjunto de reglas legales discutidas es igualmente aplicable para todos y no hay afectación de la igualdad ni tampoco un tratamiento distinto que afecte la capacidad de competir de unos productores en perjuicio de otros.
- Razones diferentes del Magistrado Castillo Víquez, a las que se unen la Magistrada Hernández López y el Magistrado Estrada Navas, respecto del reclamo por la falta de consulta del proyecto de ley a las Municipalidades involucradas.- En lo que atañe al vicio por la no consulta a las municipalidades, concluye el suscrito Magistrado Castillo Víquez, y a tal conclusión nos sumamos la suscrita Hernández López y el suscrito Estrada Navas, que este no se ha producido. No cabe duda que la consulta constitucional constituye una limitación a la potestad de legislar. En algunos casos la agrava, artículos 97 y 167 de la Constitución Política -cuando el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones y el de la Corte Suprema Justicia es negativo a la iniciativa parlamentaria, en otro la suspende de forma temporal para el proyecto de ley en cuestión, seis meses antes y cuatro después de la celebración de una elección popular - cuando también el criterio del Tribunal Supremo de Elecciones es negativo-, y en otros debe realizarse para evitar un vicio de inconstitucionalidad que afectaría a toda la Ley - a las Universidades del Estado -artículo 88 de la Constitución Política-, al Banco Central de Costa Rica -numeral 121 inciso 17 dé la Carta Fundamental- y a las instituciones autónomas -190 del Código Político-.
En lo referente a estas últimas, conviene recordar que fue la fracción Social Demócrata la que presentó, como parte del título relativo a las instituciones autónomas, la siguiente norma: “(•••) No podrá discutirse en la Asamblea legislativa ningún proyecto de ley relativo a materias encomendadas a una Institución Autónoma, sin que la respectiva Institución haya rendido dictamen al respecto. Dicho dictamen deberá incluirse y publicarse, obligatoriamente, como uno de los considerandos de la ley que se apruebe (A.A.C.: tomo III; pág. 465). Nótese que ya no se propone lo relativo a la mayoría calificada para la aprobación del proyecto de ley donde exista criterio negativo de la Institución. Suponemos que las votaciones adversas de la Asamblea Nacional Constituyente en los casos de la Universidad y el Organismo Técnico encargado de determinar la unidad monetaria disuadieron a los miembros de la fracción Social Demócrata de presentar esa iniciativa.
Las razones de esta normativa las ofrece Facio Brenes al indicar que: “(•••) mediante él lo que se busca es obligar el cuerpo esencialmente político que es el Congreso, a escuchar la voz de las instituciones autónomas en aquellos asuntos que las afectan”. (A.A.C.N.: tomo III; p. 467).
Los motivos por las cuales este artículo no fue aprobado en la forma propuesta fueron:
“Los representantes Arroyo, Vargas, Fernández y Esquivel se manifestaron en desacuerdo. El primero expresó que no era posible continuar restándole atribuciones a la Asamblea Legislativa, obligándola a consultar todas las instituciones autónomas del estado. La Asamblea integra de su seno, distintas comisiones que tiene la obligación de consultar y documentarse en la debida forma respecto a asuntos que le son encomendados. Si se presenta un proyecto de ley relacionado con una institución autónoma es lógico que se consultará a esos organismos. El segundo indicó que la moción en debate introduce un nuevo sistema, ya que si una institución autónoma no rinde el dictamen respectivo, la Asamblea Legislativa no podrá conocer el proyecto de ley. El tercero manifestó, que no votará ninguna moción que venga en detrimento de las facultades de la Asamblea Legislativa, la máxima representación del pueblo en nuestro sistema político, obligándola hasta incluir en los considerandos de la ley que se apruebe, el Dictamen de la Institución Autónoma” (A.A.N.C.: tomo III; p.473).
A raíz de ello el representante Chacón Jinesta sugirió una nueva redacción:
“para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución Autónoma, la Asamblea Legislativa deberá oír la opinión de aquella’'' (A.A.N.C.: tomo III, p. 473).
El Diputado Facio Brenes a nombre de su compañero decidió retirar la moción y en definitiva se votó la propuesta del diputado Chacón Jinesta.
De la anterior discusión queda claro que quienes redactaron la Constitución Política actual tenían bien claro que la consulta constitucional limita la potestad de legislar, y que la obligación de la consulta estaba dirigida, en este caso, única y exclusivamente a aquellos entes que tienen la naturaleza jurídica de institución autónoma, no así aquellos que tienen la naturaleza jurídica de corporación, tal y como ocurre con los entes descentralizados por región.
Es bien sabido que la doctrina establece una clara diferencia entre la institución y la corporación. En efecto, en el caso de la primera hay un ente instituidor, por lo general el Estado, quien crea el ente; él proporciona los recursos o, por lo menos, la fuente para su financiamiento, tiene injerencia en el nombramiento de las máximas autoridades del ente instituido. En el supuesto de la segunda, es por iniciativa de sus miembros que se crea el ente, aunque, en muchos casos, es necesario la emisión de un acto del Estado, verbigracia: la creación de un colegio profesional; son sus miembros quienes, por lo general, financian el ente y, por último, son ellos, a través de la Asamblea General o los munícipes quienes eligen las máximas autoridades de los órganos de dirección. Las instituciones autónomas, en nuestro medio, responden a la primera naturaleza; mientras que las municipalidades, a la segunda; de ahí el acierto del Constituyente en la terminología que utiliza. Desde esta perspectiva, las municipalidades no pueden ser equiparadas a las instituciones autónomas.
Por otra parte, dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga a las municipalidades -autonomía política en la administración de los interés y servicios locales del cantón (artículo 169)-, el legislativo, en el uso de la potestad de legislar, tiene importantes limitaciones, toda vez que no puede asignar el ejercicio de una competencia municipal a otro ente u órgano diferente, tampoco puede adoptar normas legales que se alejen o contradigan el carácter democrático de la organización municipal. Estamos, pues, frente a materia no disponible para el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar, aunque sí en el ejercicio de la potestad constituyente -actuando como poder reformador-. Se trata de un contenido constitucional el cual no puede ser regulado por el Poder Legislativo en el ejercicio de la potestad de legislar. Lo anterior constituye una garantía para las corporaciones municipales, al igual que lo constituyó para las instituciones autónomas hasta que les fue suprimida su autonomía en materia de gobierno -mediante Ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968-, en el sentido de que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de la potestad de legislar, no puede afectar las materias que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) le atribuye a los entes de base corporativa de forma exclusiva y excluyente. Si bien ambas gozaron del mismo grado de autonomía, lo cierto del caso es que el Constituyente sólo estableció la consulta constitucional para los proyectos de ley relativos a las instituciones autónomas, y no para los proyectos relativos a las municipalidades.
Por último, queda claro del texto constitucional que el régimen municipal está regulado en el título XII; mientras que el de las instituciones autónomas lo está en el título XIV, de ahí que se trate de regímenes jurídicos constitucionales diferentes, por lo que no resulta procedente el aplicar las normas que han sido diseñadas para uno al otro.
En resumen, la Asamblea Legislativa no está obligada a consultar a las municipalidades los proyectos de ley relativos a éstas. De ahí que el vicio que invoca el accionante no existe como tal.
- Nota del Magistrado Hernández Gutiérrez.- Que luego de revisar el texto de la sentencia, estimo que esta aborda con claridad los diversos argumentos de la nota que anticipé durante la deliberación y votación de este asunto.
Por tanto:
Se rechaza de plano la acción planteada respecto de la infracción al artículo 190 de la Constitución Política por falta de consulta a las Municipalidades.- El Magistrado Castillo Víquez, Magistrada Hernández López y el Magistrado Estrada Navas, dan razones diferentes para el rechazo. En lo demás se declara sin lugar. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
José P. Hernández G. Carlos Estrada N.
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