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Res. 19992-2018 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 30/11/2018
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Revisión del Documento *180176300007CO* Res. Nº 2018019992 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del treinta de noviembre de dos mil dieciocho .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 18-017630-0007-CO, interpuesto por JOSÉ FERNANDO ESQUIVEL JIMÉNEZ, cédula de identidad 02-0650-0128, a favor de ELEMED SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula jurídica 3-101-758557, contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:03 horas del 6 de noviembre de 2018, el recurrente presenta recurso de amparo, contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, a favor de ELEMED SOCIEDAD ANÓNIMA, y manifiesta que, el 27 de agosto de 2017 presentó, ante la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, una solicitud de información relacionada con el concurso público para la compra de aceleradores lineales. Señala que de forma particular requirió, "(…) 1. Informar el cronograma de la adquisición de los equipos faltantes a instalar en los Hospitales nacionales. 2. Informar si los concursos los realizará la institución o se harán por medio de la Junta de Protección Social u Asociaciones hospitalarias. En caso de ser la segunda opción informar los medios de publicidad para poder participar en dichos concursos. 3. Informar si la Administración tiene planeado realizar audiencias previas al cartel o si valora realizar estudios de mercado considerando la incursión en el país de nueva tecnología que ofrece otras alternativas a actuales. En cuanto a este punto es importante destacar que el Principio de Eficacia y Eficiencia principio rector de la materia, señala la obligación de alcanzar las metas y objetivos propuestos optimizando los recursos institucionales y dentro de las obligaciones establecidas está la valoración de las distintas alternativas que ofrece el mercado y el motivo del porque se descartan y selecciona una determina (Artículo 8 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 4. Informar donde (sic) se puede obtener copia de estudios institucionales relacionados con la planificación de tales compras, estudios previos, informes relacionados con el tema, sean acuerdos de Junta Directiva, Gerencia Médica o del Proyecto de Fortalecimiento en la Atención Integral del Cáncer en la Red (…)". Menciona que por acuerdo tomado por la Junta Directiva recurrida, en su artículo 10, de la sesión No. 8988 de 6 de setiembre de 2018, se procedió a trasladar su gestión a la Gerencia de Logística para su atención, sin embargo, se omitió pronunciar sobre el fondo de la petición. Alega que ante la falta de respuesta, el 2 de octubre de 2018 presentó, ante la Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la Caja Costarricense de Seguro Social, información sobre la contratación directa de la empresa PROMED S. A., en particular, "(…) Nombre y cargo de los pasantes de ambos hospitales, Gerencia Médica, Proyecto de Fortalecimiento de la Red de la atención del Cáncer en la Red de la CCSS o de la Gerencia de Infraestructura. Fechas de la pasantía (sic), país y lugar donde se impartió la misma. Tipo de pasantía y marca, modelo y año de los equipos vistos. Fuente de financiamiento de la pasantía y copia certificada de las liquidaciones de viaje. Nombre y cargo de las jefaturas de los pasantes. Copia certificada del resultado de cada pasantía. La información solicitada es del 2011 a la fecha (…)". Indica que por correo electrónico de 2 de octubre de 2018, la Dirección de Arquitectura e Ingeniería recurrida dio acuse de recibido a su gestión. Acota que en el artículo 9 de la sesión No. 8994, celebrada el 11 de octubre de 2018, se acordó trasladar a las Gerencias Médicas y de Infraestructura y Tecnología para su respuesta sus peticiones, otorgando un plazo máximo de un mes. Afirma que, a la fecha de interposición de este recurso, las autoridades recurridas no le han brindado la información solicitada. Considera que tal omisión lesiona sus derechos fundamentales. Solicita que se declare con lugar el recurso.
2.- Por resolución de Presidencia de las 12:08 horas del 7 de noviembre de 2018, se le dio curso al presente amparo.
3.- Por medio de escrito incorporado al Sistema Jurídico el 13 de noviembre de 2018, Jorge Granados Soto, Director de la Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la Caja Costarricense de Seguro Social, informa que, el 2 de octubre de 2018, mediante oficio EM- 0310-2018, el recurrente, solicitó información a la Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la CCSS. Indica que, mediante oficio DAI-2693-2018 de fecha 08 de octubre de 2018, suscrito por el ingeniero Jorge Granados Soto, se le dio respuesta a la solicitud planteada por el recurrente. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
4.- Por medio de escrito incorporado al Sistema Jurídico el 13 de noviembre de 2018, María Gabriela Murillo Jenkins, Gerente De Infraestructura y Tecnologías, de la Caja Costarricense de Seguro Social, informa que, mediante oficio GIT-1586-2018 del 08 de noviembre de 2018 contestó la nota sin número de oficio del 20 de agosto de 2018, presentada a la Administración el 27 de agosto de 2018, suscrita por el Ing. Demetrio Pinzón Paniza, apoderado general de Electrónica Médica S.A. Señala que mediante oficio GM-AJD-1470-2018/GIT-1696-2018, suscrito por el Dr. Roberto Cervantes y por la Gerente de Infraestructura y Tecnologías; dentro del plazo otorgado por la Junta Directiva, procedió a atender lo instruido en el artículo 90° de la sesión N°8994, celebrada el 11 de octubre de 2018, contestándose el oficio EM-0510-2018 de fecha 03 de octubre del 2018, suscrito por el señor José Fernando Esquivel Jiménez, representante de la empresa EMELED S.A. Señala que, mediante oficio DAI-2693-2018 del 08 de octubre de 2018, suscrita por el Ing. Jorge Granados Soto, Director a.i. de Arquitectura e Ingeniería se procedió a dar respuesta al oficio EM-0310-2018 presentado a la empresa ELEMED S.A., atendiendo por dicha Dirección todas las peticiones, mismas que reitera en oficios presentados ante la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías, Gerencia Médica y Junta Directiva. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
5.- Por medio de escrito incorporado al Sistema Jurídico el 13 de noviembre de 2018, Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo y Roberto Manuel Cervantes Barrantes, Gerente Médico, ambos de la Caja Costarricense de Seguro Social, informa en igual sentido que el Director de la Dirección de Arquitectura e Ingeniería y el Gerente de Infraestructura y Tecnologías, ambos de la Caja Costarricense de Seguro Social, e indican que todas las consultas solicitadas por la empresa ELEMED requieren de un análisis y coordinación de las Instancias técnicas institucionales encargadas del aprovisionamiento de equipos médicos, por lo que no pueden considerarse una simple petitoria siendo que el contenido de las consultas y cuestionamiento de la empresa presuponen la necesidad de consolidar la información y de verificar ante dichas instancias resultando el plazo de diez días insuficiente, considerado por la Junta Directiva al otorgar un mes para la atención de lo solicitado, a partir de 19 de octubre de 2018, plazo que resulta razonable. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
6.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,
Considerando:
I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente reclama que, el 27 de agosto de 2018 presentó, ante la Junta Directiva de la CCSS, una solicitud de información relacionada con el concurso público para la compra de aceleradores lineales, y la Junta Directiva en el artículo 10, de la sesión No. 8988 de 6 de setiembre de 2018, trasladó su gestión a la Gerencia de Logística para su atención, sin pronunciarse sobre el fondo de la petición. Ante la falta de respuesta, mediante otro oficio de 3 de octubre de 2018, otra información de interés público y en el artículo 9 de la sesión No. 8994, celebrada el 11 de octubre de 2018, se acordó trasladar las gestiones a las Gerencias Médicas y de Infraestructura y Tecnología para que den respuesta sus peticiones, otorgando un plazo máximo de un mes y a la fecha de interposición de este recurso, no le han brindado la información solicitada, lo que viola sus derechos fundamentales.
II.- HECHOS PROBADOS: De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
“El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…)” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).
En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha seguido el camino trazado por estos instrumentos y establecido en el artículo 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión) que “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (...)” (El subrayado es agregado). En cuanto a esta norma, en el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció:
“77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.” (Sentencia del 19 de septiembre de 2006 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El subrayado es agregado).
El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que explícitamente se debe promover el acceso (por ejemplo, en materia ambiental según el principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).
En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).
De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.
Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.
Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.
En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.
De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.
De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.
El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares." IV.-Sobre el derecho de petición y pronta resolución. El derecho de petición y pronta respuesta, protegido por el artículo 27 de la Constitución Política y desarrollado por el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, exige al funcionario público una acción positiva y clara ante la petición de un ciudadano. Dependiendo de la complejidad del caso la respuesta deberá darse dentro de los diez días siguientes a la recepción de la petición, como lo ordena el artículo 32 mencionado; si la solución no pueda darse por razones de la materia, la administración está obligada a explicar, dentro del plazo exigido por la ley, las razones por las cuales no pueda darse cumplimiento a lo pedido, explicación que deberá ser clara, con el objeto de que el petente sea informado del procedimiento administrativo que deba seguirse para dictar el acto pedido.
V.- Sobre el fondo. De las pruebas aportadas al expediente y el informe rendido bajo juramento al Tribunal, se ha tenido por demostrado que el 27 de agosto de 2018 la empresa amparada presentó, ante la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, una gestión en la que requiere información de su interés, específicamente: "(…) 1. Informar el cronograma de la adquisición de los equipos faltantes a instalar en los Hospitales nacionales. 2. Informar si los concursos los realizará la institución o se harán por medio de la Junta de Protección Social u Asociaciones hospitalarias. En caso de ser la segunda opción informar los medios de publicidad para poder participar en dichos concursos. 3. Informar si la Administración tiene planeado realizar audiencias previas al cartel o si valora realizar estudios de mercado considerando la incursión en el país de nueva tecnología que ofrece otras alternativas a actuales. En cuanto a este punto es importante destacar que el Principio de Eficacia y Eficiencia principio rector de la materia, señala la obligación de alcanzar las metas y objetivos propuestos optimizando los recursos institucionales y dentro de las obligaciones establecidas está la valoración de las distintas alternativas que ofrece el mercado y el motivo del porque se descartan y selecciona una determina (Artículo 8 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 4. Informar donde (sic) se puede obtener copia de estudios institucionales relacionados con la planificación de tales compras, estudios previos, informes relacionados con el tema, sean acuerdos de Junta Directiva, Gerencia Médica o del Proyecto de Fortalecimiento en la Atención Integral del Cáncer en la Red (…)". A lo cual el 10 de setiembre de 2018, la Gerente de Infraestructura y Tecnologías, le indicó a la empresa amparada lo resuelto por la Junta Directiva, en el artículo 10 de la sesión N° 8988, celebrada el 6 de setiembre de 2018. Debido a la falta de respuesta el 3 de octubre de 2018, la empresa amparada presentó, ante la Junta Directiva una reiteración de la gestión e hizo solicitudes adicionales de información. La Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social acordó en el artículo 9 de la sesión No. 8994, del 11 de octubre de 2018, trasladar a las Gerencias Médicas y de Infraestructura y Tecnología las gestiones del recurrente recibidas el 27 de agosto y el 3 de octubre de 2018, a fin de que se de una respuesta unificada en el plazo de un mes, lo que fue notificado a esas dependencias el 19 de octubre de 2018, por lo que el plazo vence el 19 de noviembre de 2018. En criterio de la Sala las gestiones contienen solicitudes de información interés público, que no fueron atendidas en un plazo razonable, pues un mes y catorce días después de que se presentó la gestión de 27 de agosto de 2018, y ante la falta de respuesta, por una reiteración de la misma, presentada el 3 de octubre de 2018, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el 11 de octubre de 2018 dispuso trasladar las gestiones a la Gerencia Médica y la Gerencia de Infraestructura y Tecnología, para su atención en forma unificada, en el plazo de un mes, que corre a partir del 19 de octubre de 2018. De manera que a la fecha en que se presenta el amparo, habían transcurrido más de dos meses sin que el recurrente obtuviera respuesta a su gestión de 27 de agosto de 2018, y mas de un mes desde que presentó la nota de 3 de octubre de 2018, plazos que en criterio de la Sala lesionan los derechos tutelados en los numerales 27 y 30 de la Constitución Política, por lo que el recurso debe ser declarado con lugar. Ahora bien, con posterioridad a la notificación de la resolución de curso a los recurridos, por oficios GIT-1586-2018 de 9 de noviembre de 2018 de la Gerencia Infraestructura y Tecnologías de la Caja Costarricense de Seguro Social y oficio GM-AJD-1470-2018/GIT-1696-2018 de 12 de noviembre de 2018, del Gerente Médico de la Caja Costarricense de Seguro Social y la Gerente de Infraestructura y tecnología a/c Gerencia Logística de la CCSS, se le dio respuesta a las gestiones del recurrente de 27 de agosto y 3 de octubre de 2018, por lo que el recurso debe ser declarado con lugar con fundamento en el artículo 52.1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
VI.- Sobre la condenatoria en costas, daños y perjuicios de conformidad con el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Bajo una mejor ponderación, la mayoría de la Sala es del criterio que la estimatoria que opera ex lege, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1° del artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), el cual dispone: “Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso (…)”, debe serlo sin especial condenatoria en costas, daños y perjuicios, con base en las siguientes consideraciones. Si bien hay un texto expreso en la ley que obliga a que la parte dispositiva del fallo indique que se declara con lugar el recurso, también cierto es que el mismo párrafo primero del artículo 52 de la ley de cita, refiere que la estimatoria se dicta “únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. Se subraya que la Ley indica “si fueren procedentes”, lo cual quiere decir que la procedencia o improcedencia de la indemnización y costas dependen de una valoración, apreciación o ponderación del Tribunal. En casos como este en que opera una terminación anormal del proceso, asimilable al desistimiento por satisfacción extraprocesal, es criterio de mayoría que no cabe condenar en costas, como tampoco en daños y perjuicios, porque las consecuencias económicas de la sentencia son similares a las de un archivo del expediente. Además, el contenido de la pretensión de la persona amparada y la conducta de la autoridad recurrida de reconocer aquella, sugieren que tales menoscabos, lesiones o alteraciones patrimoniales, no han tenido lugar; al menos en este amparo no hay elementos de juicio que sugieran otra cosa. Nada obsta para que, en casos de excepción, la Sala pueda considerar la procedencia de la indemnización. Cuando las leyes presentan omisiones o minusvalías, corresponde a los jueces enderezar esas carencias; si las leyes carecen de inteligencia en ciertos aspectos, no queda otro remedio que interpretarlas y aplicarlas conforme a las exigencias de la lógica procesal. Para disipar cualquier duda al respecto, es importante destacar lo dispuesto en el artículo 51 de la misma Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando dispone que: “toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”, se refiere a una forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de hechos que han vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora en el proceso. Los principios del Derecho Constitucional, los del Público y Procesal General o, en su caso, los del Derecho Internacional o Comunitario y, además, por su orden, la Ley General de la Administración Pública y el Código Procesal Contencioso Administrativo y los demás Códigos procesales, son fuente supletoria para la aplicación e interpretación de las normas de la Ley de la Jurisdicción Constitucional -cfr. artículo 14-. Para la jurisdicción contencioso-administrativa, el legislador estableció un precepto plenamente aplicable al caso por analogía, en el artículo 197 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que responde a la lógica procesal en cualquier materia. A lo anterior se añaden razones de hecho, las cuales la Sala no puede soslayar, como lo demuestran casi tres décadas de la Jurisdicción Constitucional creada en 1989, en las cuales se ha generado un ejercicio abusivo de la acción vicaria en el recurso de amparo, con fines de riqueza en la indemnización, en la medida que no participa directamente las presuntas víctimas. Con base en lo anterior, es criterio de mayoría resolver este recurso sin condenatoria en costas, daños o perjuicios.
VII.- Voto salvado de la Magistrada Hernández López, sobre las consecuencias económicas derivadas de declarar con lugar este recurso.
Coincido con la mayoría de la Sala en la decisión tomada respecto de la existencia de una lesión a los derechos fundamentales en este caso, la cual ha sido corregida con ocasión de la intervención de la Sala; no obstante, me separo de su decisión en relación con el tema de las consecuencias económicas de dicha declaratoria.
La jurisdicción constitucional a cargo de este Tribunal en materia de amparo y hábeas corpus -la jurisdicción de la libertad como se le denomina- es especial porque su finalidad no es la del juez tradicional que dirime un conflicto entre dos partes, enfrentadas por una disputa legal. Su materia es de orden público, y su objetivos es brindar protección judicial a las personas en el ejercicio de sus derechos fundamentales de manera tal que no se perturbe su disfrute por actos de quien, de hecho o de derecho, realiza ejercicios concretos de autoridad, capaces de vulnerarlos.
Esa vocación protectora de la jurisdicción constitucional se concreta en un diseño procesal también peculiar, célere y gratuito en donde se impone a la autoridad pública recurrida la simple rendición de “un informe” sobre lo actuado en el caso denunciado (artículos 43, 44, 45 y 46 de la LJC). Así que no se trata técnicamente de un litigio y acorde con ello, se entregan a la Sala Constitucional amplios poderes para orientar el curso del proceso de amparo o de hábeas corpus, tanto respecto de la posibilidad de requerir información a otras autoridades sobre lo sucedido, como respecto del manejo amplio de la prueba que pueda servir para aclarar lo sucedido. Tal marco procesal de la jurisdicción de la libertad, donde no existen dos partes antagónicas enfrentadas de modo que lo que gane una lo pierda la otra, impone alejarnos de las soluciones que para estas últimas cuestiones han sido previstos en sistemas procesales como el civil, el contencioso o el laboral.
En lo que ahora interesa, la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula en sus artículos 46 y siguientes, tres aspectos especiales del ejercicio de la función jurisdiccional en la protección de derechos fundamentales, a cargo de la Sala: a) el primer aspecto es el atinente a la declaración que debe hacerse de la existencia o inexistencia de la violación (artículos 46 y 47 LJC); b) el segundo, regula de forma cuidadosa las potestades de las que goza el Tribunal para revertir los efectos jurídicos de la infracción a los derechos fundamentales y restaurar, de la forma más efectiva, su ejercicio (artículos 49 y 50 LJC); c) el tercer aspecto, (artículo 51 LJC) dispone reglas sobre las consecuencias económicas de tales procesos de amparo y habeas corpus, de manera tal que –ante la constatación de una lesión parte de la Sala-exista una restauración del disfrute de tales derechos y, además, una efectiva indemnización de los daños y gastos ocasionados, como parte del derecho a una justicia efectiva en cuanto a la reparación de las consecuencias dañosas generadas por las autoridades que resulten infractoras, las cuales no son sólo para efectos de la tutela judicial efectiva de la parte accionante, sino también con un fin disuasorio para que el Estado, no incurra en el futuro en las acciones que dieron base a la estimatoria del recurso, tema regulado en el artículo 50 de la ley de la Jurisdicción Constitucional.
En este último aspecto, la Ley en su artículo 51 ordena a la Sala que “toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso…”. Este es el sistema general que regula los temas del ámbito indemnizatorio, para los casos que la mayoría identifica como “forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de los hechos que han vulnerados los derechos fundamentales…”; en tales casos, dentro de los que se cuenta el que ahora se decide, la Sala ha tenido por comprobado el agravio y de allí la necesidad de una condenatoria en costas daños y perjuicios, que se apoya en el concepto antes citado de una tutela efectiva de los derechos de las personas y en la noción de que la Administración debe hacerse responsable por los daños y gastos que ocasione con su actuar inconstitucional. No cambia en nada esta conclusión por el hecho de que al conocer y resolver el amparo, “hubieren cesado los efectos del acto reclamado” (artículo 50) pues tal caso forma parte integral del sistema general de condenatoria automática en costas daños y perjuicios, por entenderse que el proceso ha terminado de forma normal y se ha constatado la violación.
Dentro de este marco general sencillo y claro -y carente de minusvalías o vacíos como lo afirma la mayoría- la disposición del artículo 52 de la Ley encaja perfectamente como un caso de excepción, aplicable únicamente en los casos en que la Sala no ha conocido, ni se ha pronunciado sobre el fondo del reclamo, es decir -como lo dice la mayoría- en aquellas situaciones de “terminación anormal del proceso”. Pero las condiciones y alcances para decretar esa forma de conclusión están delimitados con suma precisión por parte del legislador; en primer lugar, los presupuestos de hecho para la aplicación de esta norma, están claramente descritos, de modo que la Sala debe comprobar: 1) que el amparo está en curso; 2) que exista una resolución administrativa o judicial (que debe entenderse en su sentido estrictamente formal); y 3) que en tal resolución se disponga incuestionablemente la revocación, la detención o la suspensión de la actuación impugnada. Se trata de conceptos sumamente acotados, cuyo ámbito de aplicación debe además ser interpretado restringidamente, no solo en atención a la regla de que las excepciones en derecho deben interpretarse de forma restrictiva, sino porque las consecuencias de aplicar tal excepción generan indiscutiblemente una disminución en el derecho fundamental de las personas a lograr una efectiva tutela judicial frente a los daños recibidos con la lesión a sus derechos constitucionales. En conclusión, únicamente en tales limitados casos y luego de confirmado por el Tribunal todo lo anterior, a la luz de una lectura restrictiva de sus alcances, estaríamos ante la necesidad de dejar de lado el sistema general de condenatoria automática en costas daños y perjuicios, y ejercitar -como jueces- nuestra discreción jurídica para decidir si se ordena el pago de tales extremos o no.
En este caso, el ejercicio anterior obliga a concluir la inaplicabilidad del artículo 52 de LJC, pues, por una parte, el Tribunal se ha pronunciado sobre el fondo del asunto, ha reconocido con su declaración una lesión a derechos fundamentales y determinado quién ha sido su autor; en nada se asemeja lo anterior una “terminación anormal del proceso”. Por otra parte, tampoco se verifican los requisitos del artículo 52 recién citado, ya que no existe una “resolución administrativa o judicial” formalmente emitida y en la cual, de manera expresa se revoque, detenga o suspenda el acto que origina la violación de derechos constitucionales; Por todo ello, es procedente aplicar lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de la LJC y disponer -como consecuencia de haberse comprobado la violación- la condenatoria en daños, perjuicios y costas causados, en calidad de consecuencias económicas del proceso.
Pero incluso, aún si dejásemos de lado la condena automática en daños, perjuicios y costas, despreciando los razonamientos anteriores, lo cierto es que los hechos probados de este caso han llevado a la Sala declarar la existencia de una afectación en el ejercicio de los derechos fundamentales del amparado, que, como acción dañosa que es, lleva aparejada una presunción de surgimiento de daños y perjuicios económicos -cuya determinación concreta no le toca a la Sala-, y no se aprecia en el expediente mérito alguno que convenza para exonerar a la autoridad recurrida de cubrir la efectiva reparación de las consecuencias dañinas de sus actos, según el principio general dispuesto expresamente en la ley.
VIII.- VOTO SALVADO PARCIAL DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO, ÚNICAMENTE EN RELACIÓN CON LA NO CONDENATORIA EN COSTAS, DAÑOS Y PERJUICIOS A LA PARTE RECURRIDA. Si bien coincido con el resto de la Sala en declarar con lugar el recurso, me separo del criterio de mayoría en cuanto exime de condenar a la parte recurrida al pago de las costas, daños y perjuicios derivados de la lesión producida a los derechos fundamentales de la parte tutelada.
La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el artículo 52, dispone que:
“Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
Por otra parte, en el artículo 51 ibídem, se establece que:
“...toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.
Esta última norma establece el sistema general que regula lo relativo al tema de la indemnización y el pago de las costas, y que la mayoría denomina “forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de los hechos que han vulnerado los derechos fundamentales…”.
En criterio de la mayoría, el artículo 51, de cita, regula los supuestos en los que la Sala ha tenido por comprobado el agravio; y, como consecuencia, surge la necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios. Sin embargo, a juicio del suscrito, de la interpretación sistemática de ambas normas, se concluye que, tanto en los casos en que este Tribunal Constitucional constate una lesión a algún derecho fundamental; y, por ende, declare con lugar el recurso, como en aquellos en los que la Administración, por decisión propia, restituya a la persona agraviada en el goce de sus derechos fundamentales, una vez que tenga conocimiento del amparo -supuesto contemplado en el artículo 52, referido-, por imperio de los artículos 50 y 51, de la ley citada, la consecuencia necesaria e ineludible es la condenatoria al infractor a la indemnización de los daños y perjuicios causados y del pago de las costas del recurso. Esta regla no es más que el reconocimiento, a la parte que ha sufrido una vulneración en sus derechos fundamentales, del derecho a una tutela judicial efectiva en torno a la reparación de las consecuencias dañosas derivadas de las actuaciones u omisiones de las autoridades infractoras; y, como medio disuasivo, a fin de que el Estado no incurra nuevamente en las acciones que dieron base a la estimatoria del recurso, tema regulado en el artículo 50, de la ley que rige esta jurisdicción. De modo, que ya sea que la Sala haya tenido por comprobado el agravio y haya entrado a conocer el fondo del asunto, o que la violación haya cesado por decisión de la propia autoridad recurrida, una vez que tuvo conocimiento de la tramitación del amparo, con restitución en el goce de los derechos fundamentales a favor del agraviado (artículo 52), siempre, en cualesquiera de esos supuestos, surge la imperiosa necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios al infractor, cuyo fundamento se encuentra en los principios de tutela de los derechos de las personas y en el de que la Administración debe hacerse responsable por los daños y perjuicios que ocasione con su actuar inconstitucional.
Así, el hecho de que al momento de conocerse y resolverse con lugar el amparo, los efectos del acto impugnado ya hubieren cesado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 50 y 52, de la ley de cita, no enerva la procedencia de la condenatoria en costas, daños y perjuicios, pues tal caso forma parte integral del sistema general de condenatoria necesaria en esos extremos, que contiene la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Por otra parte, es claro que el artículo 52, mencionado, se aplica únicamente en los casos en que la Sala, aun cuando no ha conocido, ni se ha pronunciado sobre el fondo del reclamo, ha constatado la vulneración que en sus derechos fundamentales ha sufrido la parte amparada, en virtud de la restitución, que, en el goce de esos derechos, ha acordado a su favor la Administración; situación que, tal y como la afirma la mayoría de la Sala, implica una “terminación anormal del proceso”.
El legislador estableció y delimitó, de forma precisa, las condiciones en las cuales esta Sala puede decretar esa forma de conclusión anormal del proceso de amparo, así como sus alcances, a saber: 1) que el amparo esté en curso, es decir, que la Administración haya sido debidamente notificada de la resolución que dio curso al amparo; y, 2) que exista una resolución administrativa o judicial que disponga, de forma indubitable, la revocación, detención o suspensión de la actuación impugnada violatoria de derechos fundamentales. Ciertamente, la norma en cuestión contempla una excepción al sistema general de condenatoria en costas, daños y perjuicios, no obstante la estimatoria del recurso, al disponer que, en los casos allí regulados, se declarará con lugar el recurso “únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. Como excepción que es, debe ser interpretada restrictivamente; es decir, que solo procede en los supuestos estrictamente contemplados en la norma, no solo por la regla de que las excepciones en derecho deben interpretarse de forma restrictiva, sino también porque las consecuencias de aplicar tal excepción implican, sin lugar a dudas, un menoscabo en el derecho fundamental de las personas a obtener una efectiva tutela judicial frente a los daños y perjuicios sufridos con la lesión a sus derechos constitucionales.
En mi criterio, tal excepción se debe interpretar en el sentido de que, de conformidad con el sistema general de condenatoria automática en costas, daños y perjuicios ante una violación a derechos fundamentales, esa condenatoria es siempre procedente, aún en el caso de que la parte recurrida dicte una resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, a menos que conste de manera indubitable y clara que en el caso concreto no se causó perjuicio alguno capaz de ser indemnizado. Solo y únicamente en tales supuestos podría eximirse a la Administración recurrida del pago de dichos extremos. Como en este caso, no existe elemento alguno que desvirtúe la presunción del surgimiento, para la parte amparada, de daños y perjuicios económicos derivados de las actuaciones impugnadas -cuya determinación concreta no le corresponde a esta jurisdicción-, la estimatoria de este recurso debe implicar, necesariamente, la condenatoria en costas, daños y perjuicios, y así lo declaro.
IX.- Voto salvado de la Magistrada Garro Vargas. Dice el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC): “Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
Mi interpretación sobre esa norma es la siguiente: Esa “resolución” es todo acto válido y eficaz por el cual la autoridad competente restituye en el goce del derecho conculcado. La frase “si fueren procedentes” se refiere a las costas. Es más, el artículo 197 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, citado por la mayoría, sobre la base del artículo 14 de la LJC, justamente se refiere sólo a estas: a las costas.
Ciertamente, a tenor del artículo 48 de la Constitución Política (CP), el contenido esencial del derecho al recurso de amparo no es indemnizatorio sino restitutorio; sin embargo, el artículo 51 de la LJC señala: “Toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.
Si el derecho ha sido violado y la Sala así lo constata, aún en caso de que haya sido restituido, podrían haber surgido daños y perjuicios. Por tal motivo, cabe la condenatoria en abstracto de éstos. Si no se hiciera así, si no se diera tal condenatoria, en el caso de que sí se hubieren dado, no habría título –derivado de este proceso– para reclamarlos, con lo que se podría violar el artículo 41 de la CP. Si a pesar de que se haya condenatoria en abstracto, no se han dado los daños y perjuicios, el juez en la vía ordinaria así lo declarará, pues sólo a él corresponde tener por probado la existencia real y la magnitud de los mismos.
Con la tesis defendida por la mayoría estimo que, contrario a lo que se busca, se estaría incentivando que la Administración respete los derechos sólo ante la existencia de un recurso de amparo. Resta decir que el artículo 52 de la LJC prevé la posibilidad de que, si se estima que es lo justo, la Sala condene en costas, aún cuando el derecho haya sido restituido.
En razón de lo anterior, salvo parcialmente el voto respecto de la parte dispositiva y ordeno la condenatoria en daños y perjuicios, pero no la condenatoria en costas.
X.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara CON LUGAR el recurso, sin especial condenatoria en costas, daños y prejuicios. La Magistrada Hernández López y el Magistrado Salazar Alvarado salvan parcialmente el voto y disponen la condenatoria en daños, perjuicios y costas de conformidad con los artículos 50, 51 y 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de forma separada. La Magistrada Garro Vargas salva parcialmente el voto y ordena la condenatoria en daños y perjuicios, pero no la condenatoria en costas.
Nancy Hernández L.
Presidenta Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Alicia Salas T.
Anamari Garro V.
Hubert Fernández A.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *JCXKSUUSZFM61*
Revisión del Documento *180176300007CO* Res. Nº 2018019992 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del treinta de noviembre de dos mil dieciocho .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 18-017630-0007-CO, interpuesto por JOSÉ FERNANDO ESQUIVEL JIMÉNEZ, cédula de identidad 02-0650-0128, a favor de ELEMED SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula jurídica 3-101-758557, contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:03 horas del 6 de noviembre de 2018, el recurrente presenta recurso de amparo, contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, a favor de ELEMED SOCIEDAD ANÓNIMA, y manifiesta que, el 27 de agosto de 2017 presentó, ante la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, una solicitud de información relacionada con el concurso público para la compra de aceleradores lineales. Señala que de forma particular requirió, "(…) 1. Informar el cronograma de la adquisición de los equipos faltantes a instalar en los Hospitales nacionales. 2. Informar si los concursos los realizará la institución o se harán por medio de la Junta de Protección Social u Asociaciones hospitalarias. En caso de ser la segunda opción informar los medios de publicidad para poder participar en dichos concursos. 3. Informar si la Administración tiene planeado realizar audiencias previas al cartel o si valora realizar estudios de mercado considerando la incursión en el país de nueva tecnología que ofrece otras alternativas a actuales. En cuanto a este punto es importante destacar que el Principio de Eficacia y Eficiencia principio rector de la materia, señala la obligación de alcanzar las metas y objetivos propuestos optimizando los recursos institucionales y dentro de las obligaciones establecidas está la valoración de las distintas alternativas que ofrece el mercado y el motivo del porque se descartan y selecciona una determina (Artículo 8 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 4. Informar donde (sic) se puede obtener copia de estudios institucionales relacionados con la planificación de tales compras, estudios previos, informes relacionados con el tema, sean acuerdos de Junta Directiva, Gerencia Médica o del Proyecto de Fortalecimiento en la Atención Integral del Cáncer en la Red (…)". Menciona que por acuerdo tomado por la Junta Directiva recurrida, en su artículo 10, de la sesión No. 8988 de 6 de setiembre de 2018, se procedió a trasladar su gestión a la Gerencia de Logística para su atención, sin embargo, se omitió pronunciar sobre el fondo de la petición. Alega que ante la falta de respuesta, el 2 de octubre de 2018 presentó, ante la Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la Caja Costarricense de Seguro Social, información sobre la contratación directa de la empresa PROMED S. A., en particular, "(…) Nombre y cargo de los pasantes de ambos hospitales, Gerencia Médica, Proyecto de Fortalecimiento de la Red de la atención del Cáncer en la Red de la CCSS o de la Gerencia de Infraestructura. Fechas de la pasantía (sic), país y lugar donde se impartió la misma. Tipo de pasantía y marca, modelo y año de los equipos vistos. Fuente de financiamiento de la pasantía y copia certificada de las liquidaciones de viaje. Nombre y cargo de las jefaturas de los pasantes. Copia certificada del resultado de cada pasantía. La información solicitada es del 2011 a la fecha (…)". Indica que por correo electrónico de 2 de octubre de 2018, la Dirección de Arquitectura e Ingeniería recurrida dio acuse de recibido a su gestión. Acota que en el artículo 9 de la sesión No. 8994, celebrada el 11 de octubre de 2018, se acordó trasladar a las Gerencias Médicas y de Infraestructura y Tecnología para su respuesta sus peticiones, otorgando un plazo máximo de un mes. Afirma que, a la fecha de interposición de este recurso, las autoridades recurridas no le han brindado la información solicitada. Considera que tal omisión lesiona sus derechos fundamentales. Solicita que se declare con lugar el recurso.
2.- Por resolución de Presidencia de las 12:08 horas del 7 de noviembre de 2018, se le dio curso al presente amparo.
3.- Por medio de escrito incorporado al Sistema Jurídico el 13 de noviembre de 2018, Jorge Granados Soto, Director de la Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la Caja Costarricense de Seguro Social, informa que, el 2 de octubre de 2018, mediante oficio EM- 0310-2018, el recurrente, solicitó información a la Dirección de Arquitectura e Ingeniería de la CCSS. Indica que, mediante oficio DAI-2693-2018 de fecha 08 de octubre de 2018, suscrito por el ingeniero Jorge Granados Soto, se le dio respuesta a la solicitud planteada por el recurrente. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
4.- Por medio de escrito incorporado al Sistema Jurídico el 13 de noviembre de 2018, María Gabriela Murillo Jenkins, Gerente De Infraestructura y Tecnologías, de la Caja Costarricense de Seguro Social, informa que, mediante oficio GIT-1586-2018 del 08 de noviembre de 2018 contestó la nota sin número de oficio del 20 de agosto de 2018, presentada a la Administración el 27 de agosto de 2018, suscrita por el Ing. Demetrio Pinzón Paniza, apoderado general de Electrónica Médica S.A. Señala que mediante oficio GM-AJD-1470-2018/GIT-1696-2018, suscrito por el Dr. Roberto Cervantes y por la Gerente de Infraestructura y Tecnologías; dentro del plazo otorgado por la Junta Directiva, procedió a atender lo instruido en el artículo 90° de la sesión N°8994, celebrada el 11 de octubre de 2018, contestándose el oficio EM-0510-2018 de fecha 03 de octubre del 2018, suscrito por el señor José Fernando Esquivel Jiménez, representante de la empresa EMELED S.A. Señala que, mediante oficio DAI-2693-2018 del 08 de octubre de 2018, suscrita por el Ing. Jorge Granados Soto, Director a.i. de Arquitectura e Ingeniería se procedió a dar respuesta al oficio EM-0310-2018 presentado a la empresa ELEMED S.A., atendiendo por dicha Dirección todas las peticiones, mismas que reitera en oficios presentados ante la Gerencia de Infraestructura y Tecnologías, Gerencia Médica y Junta Directiva. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
5.- Por medio de escrito incorporado al Sistema Jurídico el 13 de noviembre de 2018, Román Macaya Hayes, Presidente Ejecutivo y Roberto Manuel Cervantes Barrantes, Gerente Médico, ambos de la Caja Costarricense de Seguro Social, informa en igual sentido que el Director de la Dirección de Arquitectura e Ingeniería y el Gerente de Infraestructura y Tecnologías, ambos de la Caja Costarricense de Seguro Social, e indican que todas las consultas solicitadas por la empresa ELEMED requieren de un análisis y coordinación de las Instancias técnicas institucionales encargadas del aprovisionamiento de equipos médicos, por lo que no pueden considerarse una simple petitoria siendo que el contenido de las consultas y cuestionamiento de la empresa presuponen la necesidad de consolidar la información y de verificar ante dichas instancias resultando el plazo de diez días insuficiente, considerado por la Junta Directiva al otorgar un mes para la atención de lo solicitado, a partir de 19 de octubre de 2018, plazo que resulta razonable. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
6.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,
Considerando:
I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente reclama que, el 27 de agosto de 2018 presentó, ante la Junta Directiva de la CCSS, una solicitud de información relacionada con el concurso público para la compra de aceleradores lineales, y la Junta Directiva en el artículo 10, de la sesión No. 8988 de 6 de setiembre de 2018, trasladó su gestión a la Gerencia de Logística para su atención, sin pronunciarse sobre el fondo de la petición. Ante la falta de respuesta, mediante otro oficio de 3 de octubre de 2018, otra información de interés público y en el artículo 9 de la sesión No. 8994, celebrada el 11 de octubre de 2018, se acordó trasladar las gestiones a las Gerencias Médicas y de Infraestructura y Tecnología para que den respuesta sus peticiones, otorgando un plazo máximo de un mes y a la fecha de interposición de este recurso, no le han brindado la información solicitada, lo que viola sus derechos fundamentales.
II.- HECHOS PROBADOS: De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
“El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…)” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).
En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha seguido el camino trazado por estos instrumentos y establecido en el artículo 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión) que “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (...)” (El subrayado es agregado). En cuanto a esta norma, en el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció:
“77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.” (Sentencia del 19 de septiembre de 2006 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El subrayado es agregado).
El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que explícitamente se debe promover el acceso (por ejemplo, en materia ambiental según el principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).
En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).
De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.
Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.
Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.
En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.
De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.
De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.
El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares." IV.-Sobre el derecho de petición y pronta resolución. El derecho de petición y pronta respuesta, protegido por el artículo 27 de la Constitución Política y desarrollado por el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, exige al funcionario público una acción positiva y clara ante la petición de un ciudadano. Dependiendo de la complejidad del caso la respuesta deberá darse dentro de los diez días siguientes a la recepción de la petición, como lo ordena el artículo 32 mencionado; si la solución no pueda darse por razones de la materia, la administración está obligada a explicar, dentro del plazo exigido por la ley, las razones por las cuales no pueda darse cumplimiento a lo pedido, explicación que deberá ser clara, con el objeto de que el petente sea informado del procedimiento administrativo que deba seguirse para dictar el acto pedido.
V.- Sobre el fondo. De las pruebas aportadas al expediente y el informe rendido bajo juramento al Tribunal, se ha tenido por demostrado que el 27 de agosto de 2018 la empresa amparada presentó, ante la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, una gestión en la que requiere información de su interés, específicamente: "(…) 1. Informar el cronograma de la adquisición de los equipos faltantes a instalar en los Hospitales nacionales. 2. Informar si los concursos los realizará la institución o se harán por medio de la Junta de Protección Social u Asociaciones hospitalarias. En caso de ser la segunda opción informar los medios de publicidad para poder participar en dichos concursos. 3. Informar si la Administración tiene planeado realizar audiencias previas al cartel o si valora realizar estudios de mercado considerando la incursión en el país de nueva tecnología que ofrece otras alternativas a actuales. En cuanto a este punto es importante destacar que el Principio de Eficacia y Eficiencia principio rector de la materia, señala la obligación de alcanzar las metas y objetivos propuestos optimizando los recursos institucionales y dentro de las obligaciones establecidas está la valoración de las distintas alternativas que ofrece el mercado y el motivo del porque se descartan y selecciona una determina (Artículo 8 inciso b) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 4. Informar donde (sic) se puede obtener copia de estudios institucionales relacionados con la planificación de tales compras, estudios previos, informes relacionados con el tema, sean acuerdos de Junta Directiva, Gerencia Médica o del Proyecto de Fortalecimiento en la Atención Integral del Cáncer en la Red (…)". A lo cual el 10 de setiembre de 2018, la Gerente de Infraestructura y Tecnologías, le indicó a la empresa amparada lo resuelto por la Junta Directiva, en el artículo 10 de la sesión N° 8988, celebrada el 6 de setiembre de 2018. Debido a la falta de respuesta el 3 de octubre de 2018, la empresa amparada presentó, ante la Junta Directiva una reiteración de la gestión e hizo solicitudes adicionales de información. La Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social acordó en el artículo 9 de la sesión No. 8994, del 11 de octubre de 2018, trasladar a las Gerencias Médicas y de Infraestructura y Tecnología las gestiones del recurrente recibidas el 27 de agosto y el 3 de octubre de 2018, a fin de que se de una respuesta unificada en el plazo de un mes, lo que fue notificado a esas dependencias el 19 de octubre de 2018, por lo que el plazo vence el 19 de noviembre de 2018. En criterio de la Sala las gestiones contienen solicitudes de información interés público, que no fueron atendidas en un plazo razonable, pues un mes y catorce días después de que se presentó la gestión de 27 de agosto de 2018, y ante la falta de respuesta, por una reiteración de la misma, presentada el 3 de octubre de 2018, la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el 11 de octubre de 2018 dispuso trasladar las gestiones a la Gerencia Médica y la Gerencia de Infraestructura y Tecnología, para su atención en forma unificada, en el plazo de un mes, que corre a partir del 19 de octubre de 2018. De manera que a la fecha en que se presenta el amparo, habían transcurrido más de dos meses sin que el recurrente obtuviera respuesta a su gestión de 27 de agosto de 2018, y mas de un mes desde que presentó la nota de 3 de octubre de 2018, plazos que en criterio de la Sala lesionan los derechos tutelados en los numerales 27 y 30 de la Constitución Política, por lo que el recurso debe ser declarado con lugar. Ahora bien, con posterioridad a la notificación de la resolución de curso a los recurridos, por oficios GIT-1586-2018 de 9 de noviembre de 2018 de la Gerencia Infraestructura y Tecnologías de la Caja Costarricense de Seguro Social y oficio GM-AJD-1470-2018/GIT-1696-2018 de 12 de noviembre de 2018, del Gerente Médico de la Caja Costarricense de Seguro Social y la Gerente de Infraestructura y tecnología a/c Gerencia Logística de la CCSS, se le dio respuesta a las gestiones del recurrente de 27 de agosto y 3 de octubre de 2018, por lo que el recurso debe ser declarado con lugar con fundamento en el artículo 52.1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
VI.- Sobre la condenatoria en costas, daños y perjuicios de conformidad con el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Bajo una mejor ponderación, la mayoría de la Sala es del criterio que la estimatoria que opera ex lege, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1° del artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), el cual dispone: “Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso (…)”, debe serlo sin especial condenatoria en costas, daños y perjuicios, con base en las siguientes consideraciones. Si bien hay un texto expreso en la ley que obliga a que la parte dispositiva del fallo indique que se declara con lugar el recurso, también cierto es que el mismo párrafo primero del artículo 52 de la ley de cita, refiere que la estimatoria se dicta “únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. Se subraya que la Ley indica “si fueren procedentes”, lo cual quiere decir que la procedencia o improcedencia de la indemnización y costas dependen de una valoración, apreciación o ponderación del Tribunal. En casos como este en que opera una terminación anormal del proceso, asimilable al desistimiento por satisfacción extraprocesal, es criterio de mayoría que no cabe condenar en costas, como tampoco en daños y perjuicios, porque las consecuencias económicas de la sentencia son similares a las de un archivo del expediente. Además, el contenido de la pretensión de la persona amparada y la conducta de la autoridad recurrida de reconocer aquella, sugieren que tales menoscabos, lesiones o alteraciones patrimoniales, no han tenido lugar; al menos en este amparo no hay elementos de juicio que sugieran otra cosa. Nada obsta para que, en casos de excepción, la Sala pueda considerar la procedencia de la indemnización. Cuando las leyes presentan omisiones o minusvalías, corresponde a los jueces enderezar esas carencias; si las leyes carecen de inteligencia en ciertos aspectos, no queda otro remedio que interpretarlas y aplicarlas conforme a las exigencias de la lógica procesal. Para disipar cualquier duda al respecto, es importante destacar lo dispuesto en el artículo 51 de la misma Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando dispone que: “toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”, se refiere a una forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de hechos que han vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora en el proceso. Los principios del Derecho Constitucional, los del Público y Procesal General o, en su caso, los del Derecho Internacional o Comunitario y, además, por su orden, la Ley General de la Administración Pública y el Código Procesal Contencioso Administrativo y los demás Códigos procesales, son fuente supletoria para la aplicación e interpretación de las normas de la Ley de la Jurisdicción Constitucional -cfr. artículo 14-. Para la jurisdicción contencioso-administrativa, el legislador estableció un precepto plenamente aplicable al caso por analogía, en el artículo 197 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que responde a la lógica procesal en cualquier materia. A lo anterior se añaden razones de hecho, las cuales la Sala no puede soslayar, como lo demuestran casi tres décadas de la Jurisdicción Constitucional creada en 1989, en las cuales se ha generado un ejercicio abusivo de la acción vicaria en el recurso de amparo, con fines de riqueza en la indemnización, en la medida que no participa directamente las presuntas víctimas. Con base en lo anterior, es criterio de mayoría resolver este recurso sin condenatoria en costas, daños o perjuicios.
VII.- Voto salvado de la Magistrada Hernández López, sobre las consecuencias económicas derivadas de declarar con lugar este recurso.
Coincido con la mayoría de la Sala en la decisión tomada respecto de la existencia de una lesión a los derechos fundamentales en este caso, la cual ha sido corregida con ocasión de la intervención de la Sala; no obstante, me separo de su decisión en relación con el tema de las consecuencias económicas de dicha declaratoria.
La jurisdicción constitucional a cargo de este Tribunal en materia de amparo y hábeas corpus -la jurisdicción de la libertad como se le denomina- es especial porque su finalidad no es la del juez tradicional que dirime un conflicto entre dos partes, enfrentadas por una disputa legal. Su materia es de orden público, y su objetivos es brindar protección judicial a las personas en el ejercicio de sus derechos fundamentales de manera tal que no se perturbe su disfrute por actos de quien, de hecho o de derecho, realiza ejercicios concretos de autoridad, capaces de vulnerarlos.
Esa vocación protectora de la jurisdicción constitucional se concreta en un diseño procesal también peculiar, célere y gratuito en donde se impone a la autoridad pública recurrida la simple rendición de “un informe” sobre lo actuado en el caso denunciado (artículos 43, 44, 45 y 46 de la LJC). Así que no se trata técnicamente de un litigio y acorde con ello, se entregan a la Sala Constitucional amplios poderes para orientar el curso del proceso de amparo o de hábeas corpus, tanto respecto de la posibilidad de requerir información a otras autoridades sobre lo sucedido, como respecto del manejo amplio de la prueba que pueda servir para aclarar lo sucedido. Tal marco procesal de la jurisdicción de la libertad, donde no existen dos partes antagónicas enfrentadas de modo que lo que gane una lo pierda la otra, impone alejarnos de las soluciones que para estas últimas cuestiones han sido previstos en sistemas procesales como el civil, el contencioso o el laboral.
En lo que ahora interesa, la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula en sus artículos 46 y siguientes, tres aspectos especiales del ejercicio de la función jurisdiccional en la protección de derechos fundamentales, a cargo de la Sala: a) el primer aspecto es el atinente a la declaración que debe hacerse de la existencia o inexistencia de la violación (artículos 46 y 47 LJC); b) el segundo, regula de forma cuidadosa las potestades de las que goza el Tribunal para revertir los efectos jurídicos de la infracción a los derechos fundamentales y restaurar, de la forma más efectiva, su ejercicio (artículos 49 y 50 LJC); c) el tercer aspecto, (artículo 51 LJC) dispone reglas sobre las consecuencias económicas de tales procesos de amparo y habeas corpus, de manera tal que –ante la constatación de una lesión parte de la Sala-exista una restauración del disfrute de tales derechos y, además, una efectiva indemnización de los daños y gastos ocasionados, como parte del derecho a una justicia efectiva en cuanto a la reparación de las consecuencias dañosas generadas por las autoridades que resulten infractoras, las cuales no son sólo para efectos de la tutela judicial efectiva de la parte accionante, sino también con un fin disuasorio para que el Estado, no incurra en el futuro en las acciones que dieron base a la estimatoria del recurso, tema regulado en el artículo 50 de la ley de la Jurisdicción Constitucional.
En este último aspecto, la Ley en su artículo 51 ordena a la Sala que “toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso…”. Este es el sistema general que regula los temas del ámbito indemnizatorio, para los casos que la mayoría identifica como “forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de los hechos que han vulnerados los derechos fundamentales…”; en tales casos, dentro de los que se cuenta el que ahora se decide, la Sala ha tenido por comprobado el agravio y de allí la necesidad de una condenatoria en costas daños y perjuicios, que se apoya en el concepto antes citado de una tutela efectiva de los derechos de las personas y en la noción de que la Administración debe hacerse responsable por los daños y gastos que ocasione con su actuar inconstitucional. No cambia en nada esta conclusión por el hecho de que al conocer y resolver el amparo, “hubieren cesado los efectos del acto reclamado” (artículo 50) pues tal caso forma parte integral del sistema general de condenatoria automática en costas daños y perjuicios, por entenderse que el proceso ha terminado de forma normal y se ha constatado la violación.
Dentro de este marco general sencillo y claro -y carente de minusvalías o vacíos como lo afirma la mayoría- la disposición del artículo 52 de la Ley encaja perfectamente como un caso de excepción, aplicable únicamente en los casos en que la Sala no ha conocido, ni se ha pronunciado sobre el fondo del reclamo, es decir -como lo dice la mayoría- en aquellas situaciones de “terminación anormal del proceso”. Pero las condiciones y alcances para decretar esa forma de conclusión están delimitados con suma precisión por parte del legislador; en primer lugar, los presupuestos de hecho para la aplicación de esta norma, están claramente descritos, de modo que la Sala debe comprobar: 1) que el amparo está en curso; 2) que exista una resolución administrativa o judicial (que debe entenderse en su sentido estrictamente formal); y 3) que en tal resolución se disponga incuestionablemente la revocación, la detención o la suspensión de la actuación impugnada. Se trata de conceptos sumamente acotados, cuyo ámbito de aplicación debe además ser interpretado restringidamente, no solo en atención a la regla de que las excepciones en derecho deben interpretarse de forma restrictiva, sino porque las consecuencias de aplicar tal excepción generan indiscutiblemente una disminución en el derecho fundamental de las personas a lograr una efectiva tutela judicial frente a los daños recibidos con la lesión a sus derechos constitucionales. En conclusión, únicamente en tales limitados casos y luego de confirmado por el Tribunal todo lo anterior, a la luz de una lectura restrictiva de sus alcances, estaríamos ante la necesidad de dejar de lado el sistema general de condenatoria automática en costas daños y perjuicios, y ejercitar -como jueces- nuestra discreción jurídica para decidir si se ordena el pago de tales extremos o no.
En este caso, el ejercicio anterior obliga a concluir la inaplicabilidad del artículo 52 de LJC, pues, por una parte, el Tribunal se ha pronunciado sobre el fondo del asunto, ha reconocido con su declaración una lesión a derechos fundamentales y determinado quién ha sido su autor; en nada se asemeja lo anterior una “terminación anormal del proceso”. Por otra parte, tampoco se verifican los requisitos del artículo 52 recién citado, ya que no existe una “resolución administrativa o judicial” formalmente emitida y en la cual, de manera expresa se revoque, detenga o suspenda el acto que origina la violación de derechos constitucionales; Por todo ello, es procedente aplicar lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de la LJC y disponer -como consecuencia de haberse comprobado la violación- la condenatoria en daños, perjuicios y costas causados, en calidad de consecuencias económicas del proceso.
Pero incluso, aún si dejásemos de lado la condena automática en daños, perjuicios y costas, despreciando los razonamientos anteriores, lo cierto es que los hechos probados de este caso han llevado a la Sala declarar la existencia de una afectación en el ejercicio de los derechos fundamentales del amparado, que, como acción dañosa que es, lleva aparejada una presunción de surgimiento de daños y perjuicios económicos -cuya determinación concreta no le toca a la Sala-, y no se aprecia en el expediente mérito alguno que convenza para exonerar a la autoridad recurrida de cubrir la efectiva reparación de las consecuencias dañinas de sus actos, según el principio general dispuesto expresamente en la ley.
VIII.- VOTO SALVADO PARCIAL DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO, ÚNICAMENTE EN RELACIÓN CON LA NO CONDENATORIA EN COSTAS, DAÑOS Y PERJUICIOS A LA PARTE RECURRIDA. Si bien coincido con el resto de la Sala en declarar con lugar el recurso, me separo del criterio de mayoría en cuanto exime de condenar a la parte recurrida al pago de las costas, daños y perjuicios derivados de la lesión producida a los derechos fundamentales de la parte tutelada.
La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el artículo 52, dispone que:
“Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
Por otra parte, en el artículo 51 ibídem, se establece que:
“...toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.
Esta última norma establece el sistema general que regula lo relativo al tema de la indemnización y el pago de las costas, y que la mayoría denomina “forma natural o normal de terminación del proceso, donde hay pronunciamiento sobre el fondo del asunto y reconocimiento de los hechos que han vulnerado los derechos fundamentales…”.
En criterio de la mayoría, el artículo 51, de cita, regula los supuestos en los que la Sala ha tenido por comprobado el agravio; y, como consecuencia, surge la necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios. Sin embargo, a juicio del suscrito, de la interpretación sistemática de ambas normas, se concluye que, tanto en los casos en que este Tribunal Constitucional constate una lesión a algún derecho fundamental; y, por ende, declare con lugar el recurso, como en aquellos en los que la Administración, por decisión propia, restituya a la persona agraviada en el goce de sus derechos fundamentales, una vez que tenga conocimiento del amparo -supuesto contemplado en el artículo 52, referido-, por imperio de los artículos 50 y 51, de la ley citada, la consecuencia necesaria e ineludible es la condenatoria al infractor a la indemnización de los daños y perjuicios causados y del pago de las costas del recurso. Esta regla no es más que el reconocimiento, a la parte que ha sufrido una vulneración en sus derechos fundamentales, del derecho a una tutela judicial efectiva en torno a la reparación de las consecuencias dañosas derivadas de las actuaciones u omisiones de las autoridades infractoras; y, como medio disuasivo, a fin de que el Estado no incurra nuevamente en las acciones que dieron base a la estimatoria del recurso, tema regulado en el artículo 50, de la ley que rige esta jurisdicción. De modo, que ya sea que la Sala haya tenido por comprobado el agravio y haya entrado a conocer el fondo del asunto, o que la violación haya cesado por decisión de la propia autoridad recurrida, una vez que tuvo conocimiento de la tramitación del amparo, con restitución en el goce de los derechos fundamentales a favor del agraviado (artículo 52), siempre, en cualesquiera de esos supuestos, surge la imperiosa necesidad de una condenatoria en costas, daños y perjuicios al infractor, cuyo fundamento se encuentra en los principios de tutela de los derechos de las personas y en el de que la Administración debe hacerse responsable por los daños y perjuicios que ocasione con su actuar inconstitucional.
Así, el hecho de que al momento de conocerse y resolverse con lugar el amparo, los efectos del acto impugnado ya hubieren cesado, en los términos de lo dispuesto en los artículos 50 y 52, de la ley de cita, no enerva la procedencia de la condenatoria en costas, daños y perjuicios, pues tal caso forma parte integral del sistema general de condenatoria necesaria en esos extremos, que contiene la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Por otra parte, es claro que el artículo 52, mencionado, se aplica únicamente en los casos en que la Sala, aun cuando no ha conocido, ni se ha pronunciado sobre el fondo del reclamo, ha constatado la vulneración que en sus derechos fundamentales ha sufrido la parte amparada, en virtud de la restitución, que, en el goce de esos derechos, ha acordado a su favor la Administración; situación que, tal y como la afirma la mayoría de la Sala, implica una “terminación anormal del proceso”.
El legislador estableció y delimitó, de forma precisa, las condiciones en las cuales esta Sala puede decretar esa forma de conclusión anormal del proceso de amparo, así como sus alcances, a saber: 1) que el amparo esté en curso, es decir, que la Administración haya sido debidamente notificada de la resolución que dio curso al amparo; y, 2) que exista una resolución administrativa o judicial que disponga, de forma indubitable, la revocación, detención o suspensión de la actuación impugnada violatoria de derechos fundamentales. Ciertamente, la norma en cuestión contempla una excepción al sistema general de condenatoria en costas, daños y perjuicios, no obstante la estimatoria del recurso, al disponer que, en los casos allí regulados, se declarará con lugar el recurso “únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. Como excepción que es, debe ser interpretada restrictivamente; es decir, que solo procede en los supuestos estrictamente contemplados en la norma, no solo por la regla de que las excepciones en derecho deben interpretarse de forma restrictiva, sino también porque las consecuencias de aplicar tal excepción implican, sin lugar a dudas, un menoscabo en el derecho fundamental de las personas a obtener una efectiva tutela judicial frente a los daños y perjuicios sufridos con la lesión a sus derechos constitucionales.
En mi criterio, tal excepción se debe interpretar en el sentido de que, de conformidad con el sistema general de condenatoria automática en costas, daños y perjuicios ante una violación a derechos fundamentales, esa condenatoria es siempre procedente, aún en el caso de que la parte recurrida dicte una resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, a menos que conste de manera indubitable y clara que en el caso concreto no se causó perjuicio alguno capaz de ser indemnizado. Solo y únicamente en tales supuestos podría eximirse a la Administración recurrida del pago de dichos extremos. Como en este caso, no existe elemento alguno que desvirtúe la presunción del surgimiento, para la parte amparada, de daños y perjuicios económicos derivados de las actuaciones impugnadas -cuya determinación concreta no le corresponde a esta jurisdicción-, la estimatoria de este recurso debe implicar, necesariamente, la condenatoria en costas, daños y perjuicios, y así lo declaro.
IX.- Voto salvado de la Magistrada Garro Vargas. Dice el artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC): “Si, estando en curso el amparo, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará con lugar el recurso únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
Mi interpretación sobre esa norma es la siguiente: Esa “resolución” es todo acto válido y eficaz por el cual la autoridad competente restituye en el goce del derecho conculcado. La frase “si fueren procedentes” se refiere a las costas. Es más, el artículo 197 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, citado por la mayoría, sobre la base del artículo 14 de la LJC, justamente se refiere sólo a estas: a las costas.
Ciertamente, a tenor del artículo 48 de la Constitución Política (CP), el contenido esencial del derecho al recurso de amparo no es indemnizatorio sino restitutorio; sin embargo, el artículo 51 de la LJC señala: “Toda resolución que acoja el recurso condenará en abstracto a la indemnización de los daños y perjuicios causados y al pago de las costas del recurso, y se reservará su liquidación para la ejecución de sentencia”.
Si el derecho ha sido violado y la Sala así lo constata, aún en caso de que haya sido restituido, podrían haber surgido daños y perjuicios. Por tal motivo, cabe la condenatoria en abstracto de éstos. Si no se hiciera así, si no se diera tal condenatoria, en el caso de que sí se hubieren dado, no habría título –derivado de este proceso– para reclamarlos, con lo que se podría violar el artículo 41 de la CP. Si a pesar de que se haya condenatoria en abstracto, no se han dado los daños y perjuicios, el juez en la vía ordinaria así lo declarará, pues sólo a él corresponde tener por probado la existencia real y la magnitud de los mismos.
Con la tesis defendida por la mayoría estimo que, contrario a lo que se busca, se estaría incentivando que la Administración respete los derechos sólo ante la existencia de un recurso de amparo. Resta decir que el artículo 52 de la LJC prevé la posibilidad de que, si se estima que es lo justo, la Sala condene en costas, aún cuando el derecho haya sido restituido.
En razón de lo anterior, salvo parcialmente el voto respecto de la parte dispositiva y ordeno la condenatoria en daños y perjuicios, pero no la condenatoria en costas.
X.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara CON LUGAR el recurso, sin especial condenatoria en costas, daños y prejuicios. La Magistrada Hernández López y el Magistrado Salazar Alvarado salvan parcialmente el voto y disponen la condenatoria en daños, perjuicios y costas de conformidad con los artículos 50, 51 y 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de forma separada. La Magistrada Garro Vargas salva parcialmente el voto y ordena la condenatoria en daños y perjuicios, pero no la condenatoria en costas.
Nancy Hernández L.
Presidenta Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Alicia Salas T.
Anamari Garro V.
Hubert Fernández A.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *JCXKSUUSZFM61*
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