Unconstitutionality for Lack of Indigenous Consultation in El DiquísInconstitucionalidad por falta de consulta indígena en El Diquís

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at seventeen hours thirty minutes on the twenty-sixth of October, two thousand sixteen.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by WALTER BRENES SOTO, of legal age, holder of identity card number 0206450800, against Article 8 of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE of February 6, 2008. The Procuraduría General de la República, the Instituto Costarricense de Electricidad, and the Ministerio de Ambiente y Energía are participating in this matter.

Background:

The petitioner seeks the annulment of Article 8 of Decreto Ejecutivo number 34312-MP-MINAE, exercising his standing (legitimación) to protect the environment, biodiversity, and the rights of Indigenous peoples. He states that the aforementioned decree declares the works related to the Hidroeléctrico el Diquís project to be nationally beneficial and, to that end, declares an interest in using properties designated as an Indigenous reserve (reserva indígena), for which reason the Indigenous peoples of the area who will be affected must be consulted. He notes that, in judgment number 2011-12975 at 14:30 hours on September 23, 2011, the Sala Constitucional specifically examined a complaint concerning the absence of the required consultation with the Indigenous peoples just mentioned and found that no such consultation had taken place; nevertheless, it held that the aforementioned decree could be brought into conformity with international law if the omitted consultation were conducted within six months following notice of the judgment.

However, the Instituto Costarricense de Electricidad itself, as the entity responsible for carrying out that process, stated in its report in expediente 14-19128 that the consultation had not been conducted, even though the prescribed period had long since expired. The petitioner explains that the case law of the Sala has clearly established that consultation with Indigenous peoples is not a mere formality, and that the United Nations Rapporteur who considered the case at the time stated that the situation could be remedied if the consultation were conducted with certain particular features arising from the case itself. He concludes that the unconstitutionality of Article 8 derives from the infringement of Indigenous peoples’ property rights and also from the absence of the consultation required by ILO Convention 169. Accordingly, he requests the corresponding declaration of unconstitutionality.

By decision issued at 15:29 hours on May 13, 2016, this constitutional challenge was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República, the Ministerio de Ambiente y Energía, and the Instituto Costarricense de Electricidad were afforded an opportunity to be heard.

Magda Inés Rojas Chaves, in her capacity as Procuradora General Adjunta de la República, responds to the hearing afforded and states that the complaint is very specific in its description and is preceded by a long series of procedural issues already considered by the Sala. She explains that a complaint such as this one, concerning the failure to conduct the consultation ordered by the Sala in judgment number 2011-12975 at 14:30 hours on September 23, 2011, was originally characterized as an issue of noncompliance; subsequently, however, that approach was revised to hold that the consultation requirement was an element necessary to establish a conforming interpretation (interpretación conforme) of the Decree, and therefore any dispute had to be heard through a constitutional challenge. She cites the Sala’s original reasoning ordering the required consultation with Indigenous peoples in compliance with ILO Convention 169, and recounts that the Court stated that, although merely identifying areas to be included in the project’s development did not at the time affect the rights of Indigenous peoples, by September 2011 the technical studies had already been completed, so the project could not proceed without the required consultation; accordingly, a period of six months was granted for the proper consultation to be conducted.

She considers that the Sala established the non-extendable nature of the consultation period and the good faith required in conducting it, and ordered the suspension of all research activity “or activity of any other kind” in Indigenous areas until the consultation requirement established in Article 4 of the Decree had been satisfied. Based on the foregoing, the Procuraduría states that the case presents no difficulty; nevertheless, it offers the Sala an alternative interpretation of the case, namely, that the period was not a mandatory deadline (plazo preclusivo), but rather a means of compelling the administration to proceed without unduly delaying the matter, assuming that it remained interested in pursuing the project. This interpretation is reinforced by the fact that the period was intended to prevent not only the implementation stage from proceeding without prior consultation, but also the prolongation of the research stage, which could have been used as a pretext to continue operating in Indigenous territory without having complied with the formality required by Article 169 of the ILO.

This appears to follow from the conclusions of the Rapporteurship, which issued an opinion on the matter at the time and emphasized the need to proceed deliberately, even proposing a consultation to determine how to comply properly with the requirement of ILO Convention 169 (that is, a consultation concerning the consultation). In conclusion, failure to conduct the consultation does not automatically create a constitutional necessity to annul Article 8 of the Decree, if that requirement is understood to remain pending and fully effective so as to prevent the State from carrying out any activity in the Indigenous territory related to the project before complying with it.

Erick Picado Sancho, in his capacity as attorney-in-fact (apoderado) for the Instituto Costarricense de Electricidad, responds to the hearing afforded and states that the Decree cited by the petitioner partially forms part of the Hidroeléctrico el Diquís project and, in that capacity, was formulated as one of the legal components of that undertaking. He states that the Sala Constitucional did, in fact, examine the constitutionality of certain articles concerning the aforementioned project and declared that consultation with Indigenous peoples was required as a preliminary stage before any work could be undertaken. He asserts that the project has not yet completed the stage of obtaining the environmental feasibility plan (plan de viabilidad ambiental), for which the consultation has specifically been required. He adds that, during the period in which the Instituto was responsible for the matter, it respected the authorities—including international bodies—that participated in it, specifically the decision of the United Nations Special Rapporteur for matters concerning Indigenous populations.

He explains that in 2012 the government decided to take responsibility for this entire matter to ensure the appropriate participation of Indigenous communities in project decisions and that, following the change of government, those activities were incorporated into a broader project to establish, at the national level, a clearly defined and comprehensive mechanism for consultations with Indigenous peoples. The matter has therefore fallen outside the Instituto’s authority, and it has respected the various positions expressed in this regard, as well as the central government’s directives and policies intended to give substantive effect to justice and participation through the consultation process. He further states that account must be taken of the position maintained by the Sala Constitucional and expressed in the report by Magistrado Paul Rueda in connection with the complaint filed by certain persons before the Comisión Interamericana de Derechos Humanos, specifically concerning the delay in conducting the consultation.

He indicates that the report made clear that the period had never been conceived as a mandatory deadline, but as a mechanism to prevent delays in the consultation and precisely as a means of ensuring that Indigenous participation became a reality. For all these reasons, he requests that the challenge be dismissed because no constitutional violation exists, given that the disputed Article 8 is neither producing effects nor adversely affecting the rights of Indigenous communities, and it is clear that the consultation must be conducted as a prerequisite to any further action within this initiative.

Edgar Gutiérrez Espeleta, in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía, responds to the hearing afforded and states that the government he represents has implemented a different style of governance based on democratic principles and three guiding values: transparency, collaboration, and public participation. With respect to energy policy, he states that the goal is to use natural resources sustainably and that, in this regard, the electricity sector has received worldwide praise for its clean-energy generation mix. In particular, the Hidroeléctrico del Diquís project is at the stage of submitting its environmental impact study (estudio de impacto ambiental) to SETENA, which necessarily includes demonstrating that the consultation with Indigenous communities required by the legal system has been conducted. He reports that, concerning this specific issue, there is a government directive to form a commission charged with developing a consultation mechanism for Indigenous peoples that can subsequently be used effectively to obtain the views of those communities.

He adds that, in the report submitted to the Ministerio de Relaciones Exteriores, the Sala, through Magistrado Rueda Leal, stated that the period was not a mandatory deadline and that the underlying premise was instead the importance of conducting an appropriate consultation specifically tailored to the relevant requirements. He further states that the petitioner seeks to challenge the entire Decree, although the only provision subject to the period is Article 8, concerning the coordinates located within Indigenous territories and describing exploration areas for the possible extraction of materials. In the reporting official’s opinion, there is no unconstitutionality because conducting the required consultation has been impossible.- The notices referred to in Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in Boletines judiciales numbers 104, 105 and 106 on May 31, June 1 and June 2, 2016, respectively.- On June 22, 2016, the responses to the hearings were deemed submitted, the proceedings were declared concluded, and this matter was assigned to the chambers of Magistrada Hernández López.- The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Sala by numeral 9 ibídem, as this decision is considered sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law of this Court.

The statutory requirements have been observed in these proceedings.

Drafted by Magistrado Rueda Leal; and,

Considerations:

I. Admissibility of this constitutional challenge.-

The petitioner (accionante) brings this action, stating that he seeks relief under Article 75, second paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because he considers that there is direct standing (legitimación directa) for the protection of vulnerable groups. However, both the Procuraduría and this Court agree that, although this is permissible for filing a writ of amparo (recurso de amparo), standing to bring an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), whose proceedings are more formal, cannot be based merely on an asserted interest in defending instrumental rights on behalf of the Indigenous groups affected by the project, when the petitioner is not even a member of those ethnic groups and his personal sphere of rights and interests is not affected by whatever is decided in this case. Nevertheless, the action is admissible because this Chamber itself, by resolution number 2016- 04354 at 9:20 on April 1, 2016, issued in writ of amparo proceeding 14-I9128-O007-C0, granted the petitioner a period within which to bring the action of unconstitutionality, finding that such claim had to be resolved through this avenue.

Thus, valid standing exists pursuant to the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and because the Office of the Presidency verified compliance with the remaining formal requirements, the appropriate course is to consider the petitioner’s arguments.

II.Subject matter of the challenge (objeto de la impugnación). The petitioner directs his claim specifically against section 8 of Decreto Ejecutivo No. 34312-MP- MINAE of February 6, 2008, which provides:

“Article 8 —The material extraction sites (sitios para explotación de materiales) for the dam, powerhouse, and related works are located on the General, Buenos Aires, Chánguena, and Cabagra topographic sheets, at a scale of 1:50 000, of the Instituto Geográfico Nacional, and have the following polygon points:

Starting Point Final Point 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 338563 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N It is alleged that this provision contravenes what this Constitutional Chamber held in judgment number 2011-12975 at 14:30 on September 23, 2011, in which several articles of the aforementioned Decreto Ejecutivo were analyzed and, in the particular case of the transcribed section, its validity was maintained on the condition that the consultation (consulta) established in Article 6 of Convention 169 of the International Labour Organization (OIT) be conducted within six months. Given the failure to conduct the consultation, the challenged Article 8 is deemed unconstitutional.

III- Regarding the cited precedent. In judgment No. 2011-12975 at 14:30 on September 23, 2011, this Chamber decided an action of unconstitutionality brought against sections 1, 4, and 8 of the same challenged Decreto, filed by the representatives of the ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TÉRRABA. That Decreto declared the “El Diquís” Hydroelectric Project to be of national benefit and in the public interest. On that occasion, the petitioners alleged that the challenged Decreto unlawfully affected Indigenous property (propiedad indígena), as well as the absence of the consultation required by OIT Convention 169 as a necessary preliminary step before issuance of the Decreto, because the project encompassed territories belonging to their community. The action was dismissed with respect to Articles 1 and 4 of Decreto Ejecutivo No. 34312, but section 8 thereof was interpreted in conformity with the Constitution as being constitutional, provided that the consultation established in section 4 of that Decreto was held within the non-extendable period of 6 months, calculated from notification of that ruling. Because the interest in these proceedings is focused solely on what was ordered in relation to the challenged section 8, the considerations that led this Court to issue its ruling at that time are quoted below:

“VI. ...For purposes of implementing Article 4(b) of Decreto Ejecutivo número 34312, the consultation with the Indigenous peoples must be structured so that they may express their will freely, in advance, and on an informed basis, as provided in Article 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. To that end, the Indigenous peoples must have access to the corresponding technical studies, including the feasibility studies already completed for the hydroelectric project and those currently in progress. ICE must maintain this openness in providing information throughout every stage of the consultation process. Furthermore, informed understanding requires that the Indigenous peoples possess the necessary knowledge and technical capacity; for this purpose, it is essential that they have their own expert advisers in the relevant fields. Such consultants shall be freely and independently selected and retained by the Indigenous peoples, but their costs shall be borne by the Instituto Costarricense de Electricidad. In addition, if both parties agree, a team of independent and trusted experts could facilitate the consultation process, which could be sponsored by the United Nations system.

In any event, the consultation must be conducted within 6 months calculated from notification of this ruling, and in all cases before the State makes any decision permitting work on the project to begin. It is incompatible with good faith (buena fe) in the consultation process for either party to adopt positions openly contrary to unequivocal scientific or technical rules or to basic principles of justice, logic, or expediency. Neither party to the consultation process may proceed on the assumption that it will impose its will upon the other; on the contrary, an atmosphere of mutual respect and consideration for each party’s views must prevail. Likewise, good faith requires the Instituto Costarricense de Electricidad to suspend all research or other activities involving operations within the affected Indigenous territories until the consultation stipulated in Article 4 of Decreto Ejecutivo número 34312 has concluded.”

VII. ON THE CONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 8 OF EXECUTIVE DECREE NUMBER 34312

...In this regard, as indicated above, according to the technical report of the Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), the aforementioned article refers to plane-coordinate points representing sites for the extraction of materials for the dam, powerhouse, and related works. The project consists of extraction sites and therefore does not have a single space or area of operation. Once the boundaries of the Térraba Indigenous Reserve (Reserva Indígena de Térraba) were established on the respective topographic sheets (see the map prepared by that Institute at folio 321 of this constitutional challenge (acción)), in conjunction with the location of the sites forming part of the hydroelectric project, three sites identified in Decree number 34312 coincide with the area of the Reserve: points 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 Ny 546614 E / 332384 N. However, the mere identification of those sites, although encompassing territory within the Térraba Indigenous Reserve, cannot be characterized as contrary to Convention 169.

In support of this conclusion, it should be noted that this case does not require analysis of the issues concerning title to the property of a tribal community (which do not arise in our case because communal ownership is fully recognized), but rather the granting of natural-resource exploitation concessions that affect the Indigenous way of life and spirituality. In this regard, the Inter-American Court established in the Saramaka case (judgment of the Inter-American Court of Human Rights dated November 28, 2007) that: “In light of all the foregoing considerations, the Court concludes the following: first, that the members of the Saramaka people have the right to use and enjoy the natural resources located within the territory they traditionally occupy and that are necessary for their survival; second, that the State may restrict that right by granting concessions for the exploration and extraction of natural resources located within Saramaka territory only if the State guarantees the effective participation of and benefits for the Saramaka people, conducts or supervises prior environmental or social impact assessments (evaluaciones previas de impacto ambiental o social), and implements appropriate measures and mechanisms to ensure that these activities do not cause a major adverse impact on traditional Saramaka lands and their natural resources; and, finally, that the concessions already granted by the State failed to comply with these safeguards.” (Parr. 159 Judgment dated November 28, 2007, Case of the Saramaka People v. Suriname).

It is clear that, in the case examined by the Court, many of these violations had already occurred, which is not the situation here, since the matter remains in the preliminary stages of analysis and consultation with the Indigenous people. Indeed, unlike the Saramaka case, in this matter the challenged provision was enacted during the initial research phase, and therefore, at that time, it was not reasonable to conduct the consultation referred to in Article 6 of Convention 169 because, as a logical legal prerequisite, greater clarity and precision regarding the project to be carried out were required, which would serve as the basis for initiating negotiations. The foregoing confirms the line of precedent followed by this Chamber in decisions numbers 2010-009536 at 11:01 hours on May 28, 2010 and 2008-014549 at 14:24 hours on September 26, 2008, in which no failure to comply with ILO Convention 169 was found because, as stated therein, the project at issue was in the study and research stage.

In any event, it should be noted that this manner of deciding the matter, according to the majority of the Court, is consistent with the doctrine usually applied in constitutional property law, because the State’s mere indication that a particular property might be necessary for carrying out a public-interest project does not, by itself, entail a violation of that right. Based on the foregoing, Article 8 of Executive Decree number 34312 is constitutional because, although the sites identified therein coincide with the applicant’s Reserve, they were merely reference points at the time the provision was enacted. At present, however, it is public and widely known that the initial phase has already concluded, such that the evolution of events constitutes a significant change in circumstances that could, in fact, result in the subsequent unconstitutionality of the challenged provision if the affected Indigenous peoples are not consulted, as ordered in this decision.

In this regard, this Chamber notes the opinion issued by the United Nations Special Rapporteur on the rights of Indigenous peoples, James Anaya, dated May 30, 2011, who, on the one hand, considers that “a consultation process regarding the hydroelectric project should have been initiated before the technical studies began,” but, on the other hand, states: “Nevertheless, the Special Rapporteur considers that the lack of Indigenous participation prior to the preparation of the project can be remedied if an appropriate consultation process is now initiated in accordance with international standards and incorporating certain features designed to address the particular challenges that have arisen in this case.” Consistent with that opinion, the constitutionality of the provision is preserved, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within 6 months from notification of this decision, all in accordance with the requirements described in the preceding recital (considerando).

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VIII. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, the challenge must be dismissed, although the consultation provided for in Article 4 of the challenged Decree must be conducted without delay, within the period established in the operative portion of this decision. Justices Calzada, Jinesta, and Cruz dissent and would partially grant the constitutional challenge, solely as against Article 8 of Executive Decree No. 34312-MP-MINAE, insofar as the boundaries of the El Diquís Hydroelectric Project encompass points within the Térraba Indigenous Reserve in Buenos Aires de Puntarenas and the Indigenous community was not consulted. Justice Cruz files a separate note.

Therefore:

The challenge against Articles 1 and 4 of Executive Decree number 34312 is dismissed. By majority decision, numeral 8 of Executive Decree number 34312 is interpreted in conformity with the Constitution, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within the non-extendable period of 6 months from notification of this decision...” (All bold emphasis was added and does not appear in the original).

- Regarding the challenged provision. Article 8 of the challenged Decree authorizes, at certain geographic coordinates encompassing Indigenous territory, the construction and operation of the El Diquís hydroelectric project. This project is intended to ensure the supply and utilization of the energy resources required by the country. Nevertheless, because it entails the exploitation of natural resources located within the Indigenous territories of Térraba, this Court, in the above-cited judgment No. 2011-12975, made the validity of this provision conditional upon the consultation required under ILO Convention No. 169 being conducted within 6 months. ILO Convention N° 169, entitled “Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,” incorporated into the Costa Rican legal system through Law N° 7316 dated November 3, 1992, established special protection for Indigenous peoples, their culture, ancestral knowledge, traditions, and the many other elements that constitute their roots and origins.

With respect to that Convention, adopted by the International Labour Organization (ILO) at its LXXVI Conference held in Geneva, Switzerland, on June 27, 1989, this Court, beginning with judgment No. 1992-3003, issued in connection with the mandatory constitutional consultation concerning the “Bill Approving the ‘Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,’” has clearly established that this international instrument, being legally enforceable, provides for a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions intended not only to strengthen the dignity and essential attributes of Indigenous persons as human beings, but also to provide them with specific means through which their status as human beings may be fully realized, taking into account the disadvantaged, and at times even exploited and abused, conditions in which the Indigenous peoples of many nations live.

It was emphasized that these communities, particularly where they constitute a minority, suffer repression and the abandonment of their own traditions and cultures; therefore, in the field of human rights, it was necessary to: a) recognize for Indigenous persons, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they have historically been subjected could be redressed, for the purpose of guaranteeing genuine and effective equality in all aspects of social life; b) guarantee respect for and preservation of their historical and cultural values by recognizing their distinctiveness, subject only to the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of those peoples permits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhuman, such as cannibalism—; and c) without prejudice to the foregoing, recognize their rights and provide the means necessary for them to gain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the predominant civilization, such as access to education and the official language.

Likewise, Article 6 of Convention 169 established the State’s obligation to guarantee the right of Indigenous peoples to organize and participate actively in decisions affecting them, as well as the obligation to consult them through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions whenever legislative or administrative measures capable of directly affecting them are contemplated. This provision states:

“1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)consult the peoples concerned, through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures that may affect them directly are being considered; (...)

The consultations conducted pursuant to this Convention shall be undertaken in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.” Moreover, section 15.2 of the aforementioned Convention No. 169 grants Indigenous peoples the right to be heard when established programs exist for the use of natural resources located within their territories. That provision states:

“Where the State retains ownership of mineral or sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult the peoples concerned, with a view to ascertaining whether and to what extent their interests would be prejudiced, before undertaking or authorizing any program for the exploration or exploitation of the resources pertaining to their lands (...)” (emphasis not in the original).

This duty of the State to consult Indigenous communities is founded on the recognition of their rights, including the right of Indigenous peoples to self-determination and to participate in decisions that directly affect them. Compliance with this requirement was expressly established in judgment No. 2011-12975 at 14:30 hours on 23 de setiembre de 2011, which stated that, in applying Article 6 of Convention 169 to the specific case, ICE was required to negotiate, reach agreements and commitments, and ensure the participation of the Indigenous community in an atmosphere of freedom and good faith. To that end, it was stated that the Indigenous representatives and ICE had to define a consultation procedure that would ensure a free, constructive, and good-faith dialogue process, as stipulated even by the challenged decree itself in Article 4, authorizing the parties to obtain advice from the Defensoría de los Habitantes and the Programa Estado de la Nación, among other institutions, as well as from independent and trustworthy experts who would facilitate that consultation process.

On that occasion, it was determined that “Article 8 of Executive Decree number 34312 is constitutional because the sites identified therein, although coinciding with the applicant’s reserve, were merely references at the time the provision was issued. At present, however, it is public and widely known that the initial phase has already concluded, such that the course of events entails a significant change in circumstances that could indeed result in the supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobrevenida) of the challenged provision if the affected Indigenous peoples are not consulted, as ordered in this ruling. In this regard, this Chamber notes the opinion issued by the United Nations Special Rapporteur on the rights of Indigenous peoples, James Anaya, dated 30 de mayo de 2011, who, on the one hand, considers that ‘a consultation process concerning the hydroelectric project should have begun before the technical studies were commenced,’ but, on the other hand, believes that ‘Nevertheless, the Special Rapporteur considers that the lack of Indigenous participation prior to the preparation of the project can be remedied if an adequate consultation process were now initiated in accordance with international standards and with certain features designed to address the particular challenges that have arisen in this case.’ Consistent with that opinion, the constitutionality of the provision is preserved, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within 6 months from notice of this ruling, all in accordance with the requirements described in the preceding recital (considerando).

Thus, although the provision was not declared unconstitutional at that time, it was established that its constitutionality was contingent upon the consultation under section 4 of that Decree being conducted within the non-extendable period (plazo improrrogable) of 6 months from notice of that ruling.” In the case under review (sub examine), the applicant contends that the Administration did not conduct that consultation, for which reason this Court proceeds to review once again the constitutionality of section 8 of Decree number 34312-MP-MINAE of 6 de febrero de 2008, taking into consideration the provisions of the aforementioned judgment. First, it must be noted that the period granted by the Chamber on that occasion cannot be characterized as preclusive (preclusivo), because judicial time limits have the particular characteristic set forth in Article 144 of the Código Procesal Civil, which provides: “Judicial time limits.

When this Code is silent as to the duration of a time limit, it shall be established by the judge, taking into account the nature of the proceeding and the importance of the act....” Based on this characteristic, in each specific case the judicial authority may assess a period granted in a judicial order in light of the nature of the proceeding and the importance of the act, when duly justified and an extension thereof has been requested. In the present case, however, the submissions made in these proceedings by the ICE authorities and the Ministro de Ambiente y Energía do not establish that the Administration sought any extension of the period in question before it expired by stating the reasons why it had been unable to conduct the consultation. Accordingly, it is unacceptable for the administrative authorities, long after the granted period expired, to attempt to justify their inaction in carrying out the consultation at issue.

It is therefore necessary to declare the supervening unconstitutionality of the challenged section 8 because, although that provision was not unconstitutional when issued, given the conditions and stages of the project to be developed at that time, it is no less true that this Court, in judgment No. 2011-12975 at 14:30 hours on 23 de setiembre de 2011, upheld the constitutionality of that provision provided that the consultation established in Article 4 of Executive Decree No. 34312 was conducted within the non-extendable period of 6 months from notice of that ruling. This ultimately did not occur, and Article 8 of that Decree—the sole subject of this constitutional challenge (acción)—has therefore now become unconstitutional.

- Conclusion. In view of the foregoing, the Administration’s failure to conduct the consultation cited in judgment No. 2011- 12975 at 14:30 hours on 23 de setiembre de 2011 within the period specified therein gives rise to the supervening unconstitutionality of Article 8 of Decree No. 34312-MP-MINAE of 6 de febrero de 2008, which consequently renders it null and void. Magistrates Cruz Castro and Hernández López, separately, provide different grounds. Magistrate Hernández Gutiérrez adds a note.

VI. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are advised that if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computerized, magnetic, optical, or telematic device, or produced by new technologies, these must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from notice of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in the Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as pursuant to the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The constitutional challenge is granted and, consequently, Article 8 of Decree 34312-MP-MINAE of 06 de febrero del 2008 is annulled as unconstitutional. This judgment shall have declaratory effect from the expiration of the period established in judgment number 2011- 12975 at 14:30 hours on 23 de setiembre de 2011, without prejudice to rights acquired in good faith. In accordance with Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the effectiveness of this decision shall commence on the date of the first publication of the notice announcing the admission of these proceedings. A summary of this ruling shall be published in La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Magistrates Cruz Castro and Hernández López, separately, provide different grounds. Magistrate Hernández Gutiérrez adds a note. Let notice be given.

Fernando Cruz C.

Acting President Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

José P. Hernández G. Alicia Salas T.

DIFFERENT GROUNDS OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ LÓPEZ Like the majority, I grant this constitutional challenge, with the resulting consequences, but on the following grounds:

A- Judgment 11-12975 of this Chamber. As all the parties to the proceedings recount, in 2011 this Chamber decided a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) seeking the annulment of Articles 1, 4, and 8 of the challenged Decree. It is worth examining this case more closely because this new constitutional challenge is based on what was decided therein. Through this Chamber’s expediente number 08-9215-0007-00, representatives of the ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TERRABA appeared in junio de 2008 to challenge the validity of Articles 1, 4, and 8 of Decreto 34312-MP-MINAE, which had been issued by the Poder Ejecutivo four months earlier, in febrero de 2008, and which declared the “el Diquis” Hydroelectric Project (hereinafter, “the project”) to be a matter of national benefit and public interest (conveniencia nacional e interés público) and established guidelines and courses of conduct for the Administration in relation to that activity.

The interested parties’ claim centered on an alleged unlawful infringement of Indigenous property through the challenged Decree, as well as the absence of the consultation required by ILO Convention 169 as a prior and necessary step before the Decree was issued. The Chamber’s decision addressed both claims and held that the Decree did not affect Indigenous property rights, insofar as it merely declared the Project to be a matter of national benefit, which did not in itself entail any threat, dispossession, or impairment of Indigenous peoples’ rights over their lands.- Regarding the second issue—which is relevant here—the Chamber discussed at length the need for the State to act with the utmost care and respect in implementing the project, specifically with regard to the possibility of building consensus and reaching agreements with the populations affected by the project and directly interested in its development, in a productive, equitable, and good-faith manner.

It also emphasized the importance of consultation processes involving the public in general and, in particular, the provisions of Article 6 of ILO Convention 169. In addition, it cited the conclusions of the Relator Especial para Derechos de los Pueblos Indígenas de la Oficina del Alto Comisionado para Derechos Humanos de las Naciones Unidas, who visited the country specifically in response to the dissatisfaction and claims of the Indigenous populations affected by the project regarding what they understood to be the disregard of their interests and opinions in the issuance of the Decree, and the State’s alleged intention to impose the project upon them to the detriment of their rights.- Along the same lines, the Chamber took account of the substantial amount of time that had elapsed since the challenge was filed (more than three years), noting that although in 2008 the Decree did not unavoidably require consultation because it essentially concerned exploratory activities intended to determine the project’s feasibility, by the date of the judgment (that is, setiembre de 2011), that exploratory work had been completed and the next step was to begin the procedures necessary to carry out the construction project.

It held that this made the need to consult the Indigenous peoples—at that point—evident, which led the Chamber to establish, as a condition for the provision’s validity, the obligation to conduct that consultation within the six-month period set by the Chamber in the operative portion (parte dispositiva) of its judgment. This decision was adopted by majority vote, with three Justices dissenting on the ground that Article 8 of the Decree was unconstitutional precisely because the consultation established in Article 6 of the ILO Convention had not been conducted.- The excerpts from that decision relevant to this new case are as follows:

(...) For purposes of implementing the provisions of Article 4(b) of Decreto Ejecutivo número 34312, consultation with the Indigenous peoples must be structured so that they may express their will freely, in advance, and on an informed basis, as provided in Article 19 of the Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. To that end, the Indigenous peoples must have access to the relevant technical studies, including the already completed feasibility studies for the hydroelectric project and those currently under way. ICE must maintain this openness in providing information throughout every phase of the consultation process. Furthermore, informed understanding requires that the Indigenous peoples possess the necessary knowledge and technical capacity; for this purpose, it is essential that they have their own expert advisers in the relevant fields. Those consultants shall be freely and independently selected and retained by the Indigenous peoples, but their costs shall be borne by the Instituto Costarricense de Electricidad.

Additionally, if both parties agree, a team of independent and trusted experts could facilitate the consultation process, which could be sponsored by the Naciones Unidas system. In any event, the consultation must be conducted within 6 months from notification of this ruling, and in all cases before the State makes any decision authorizing the commencement of work on the project. It is incompatible with good faith in the consultation process for either party to adopt positions openly contrary to unequivocal rules of science or technical knowledge, or to fundamental principles of justice, logic, or expediency. Neither party to the consultation process may proceed on the assumption that it will impose its will upon the other; on the contrary, an atmosphere of mutual respect and consideration for each party’s views must prevail. Likewise, good faith requires the Instituto Costarricense de Electricidad to suspend all research or other activities involving operations within the affected Indigenous territories until the consultation stipulated in Article 4 of Decreto Ejecutivo número 34312 has concluded.” ON THE CONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 8 OF DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 34312. This provision governs the following:

(~) In this regard, as indicated supra, according to the technical report of the Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), the aforementioned article refers to plane-coordinate points representing sites for the extraction of materials for the dam, powerhouse, and related works. The project consists of extraction sites and, therefore, does not have a single space or area of operation. Once the boundaries of the Reserva Indígena de Térraba were established on the corresponding topographic sheets (see the map prepared by that Institute at folio 321 of this action), and compared with the locations forming part of the hydroelectric project, three sites identified in Decree number 34312 coincide with the area of the Reserve: points 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N and 546614 E / 332384 N. Nevertheless, the mere identification of the aforementioned sites, although they encompass territory within the Reserva Indígena de Térraba, cannot be characterized as contrary to Convention 169.

In support of this conclusion, it should be noted that this case does not require an analysis of issues concerning title to the property of a tribal community (which do not arise in our case because communal property (propiedad comunal) is fully recognized), but rather the granting of natural-resource extraction concessions (concesiones de explotación de recursos naturales) that affect the Indigenous way of life and spirituality. In this regard, the Inter-American Court established in the Saramaka case (judgment of the Inter-American Court of Human Rights dated November 28, 2007) that: “By virtue of all the foregoing considerations, the Court concludes as follows: first, that the members of the Saramaka people have the right to use and enjoy the natural resources found within the territory they traditionally occupy that are necessary for their survival; second, that the State may restrict that right by granting concessions for the exploration and extraction of natural resources found within Saramaka territory only if the State guarantees the effective participation of, and benefits for, the Saramaka people, if it conducts or supervises prior environmental or social impact assessments (evaluaciones previas de impacto ambiental o social), and if it implements appropriate measures and mechanisms to ensure that these activities do not cause substantial harm to traditional Saramaka lands and their natural resources; and, finally, that the concessions already granted by the State did not comply with these safeguards.” (Para. 159, Judgment of November 28, 2007, Case of the Saramaka People v. Suriname).

It is clear that, in the case examined by the Court, many of these violations had already occurred, which is not the situation here, because the matter remains at the preliminary stages of analysis and consultation (consulta) with the Indigenous people. Indeed, unlike the Saramaka case, in this matter the challenged provision was enacted during the initial investigative phase, and therefore it was not reasonable at that time to conduct the consultation referred to in Article 6 of Convention 169 because, as a logical legal prerequisite, greater clarity and specificity regarding the proposed project were required to provide a basis for beginning negotiations. This confirms the line of precedent followed by this Chamber in decisions numbers 2010-009536 at 11:01 on May 28, 2010 and 2008-014549 at 14:24 on September 26, 2008, in which no violation of ILO Convention 169 was found because, as stated therein, the project at issue was in the study and investigative stage.

In any event, it should be noted that, according to the majority of the Court, this manner of resolving the matter corresponds to the judicial doctrine ordinarily applied in the field of the constitutional right to property, because the State’s mere identification of a particular property that might be needed to carry out a project in the public interest does not, in itself, entail a violation of that right. Based on the foregoing, Article 8 of Executive Decree number 34312 is constitutional because, although the sites identified therein coincide with the applicant’s Reserve, they were merely points of reference when the provision was enacted. At present, however, it is public and notorious that the preliminary phase has already concluded, and therefore the course of events constitutes a significant change in circumstances that could, in fact, result in the subsequent unconstitutionality (inconstitucionalidad sobrevenida) of the challenged provision if the affected Indigenous peoples are not consulted, as ordered in this decision.

In that regard, this Chamber notes the opinion issued by the United Nations Special Rapporteur on the rights of Indigenous peoples, James Anaya, dated May 30, 2011, who, on the one hand, considers that “a consultation process concerning the hydroelectric project should have been initiated before the technical studies began,” but, on the other, finds that “Nevertheless, the Special Rapporteur considers that the lack of Indigenous participation prior to the project’s development may be remedied if an adequate consultation process is now initiated in accordance with international standards and with certain features designed to address the particular challenges that have arisen in this case.” Consistent with that opinion, the constitutionality of the provision is preserved, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within 6 months of notice of this decision, all in accordance with the requirements described in the preceding recital (considerando).

CONCLUSION. In accordance with the foregoing, the action must be dismissed, although the consultation provided for in Article 4 of the challenged Decree must be conducted without delay, within the period established in the operative portion of this decision. Justices Calzada, Jinesta and Cruz dissent and would partially grant the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), solely as to Article 8 of Executive Decree No. 34312-MP-MINAE, insofar as the boundaries of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís encompass points within the Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas and the Indigenous community was not consulted. Justice Cruz files a separate note.

Therefore (Por tanto):

The action is dismissed with respect to Articles 1 and 4 of Executive Decree number 34312. By majority vote, Article 8 of Executive Decree number 34312 is construed as consistent with the Constitution, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within the non-extendable period of 6 months from notice of this decision. Justices Calzada, Jinesta and Cruz dissent and would partially grant the constitutional challenge, solely as to Article 8 of Executive Decree No. 34312-MP-MINAE, insofar as the boundaries of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís encompass points within the Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas and the Indigenous community was not consulted. Justice Cruz files a separate note. (None of the bold emphasis appears in the original) - Regarding the subsequent invalidity (invalidez sobrevenida) of the challenged provision.- This Chamber agrees with the Procuraduría that, given the manner in which the case has been presented and the considerations contained in judgment 11-12975, transcribed immediately above, the resolution of this claim points toward a declaration that the challenged provision is unconstitutional.- Little can be added in that regard to the applicant’s arguments, which describe how the Chamber itself, taking into account that the project’s investigative and exploratory phase had concluded after three years, chose to preserve the provision’s validity, but only on the condition that the consultation be conducted within a six-month period that it described as “non-extendable” both in the grounds for the decision and in its operative portion.- This Court likewise so held recently in judgment number 16-04354, issued in the amparo proceeding (recurso de amparo) 14-19128, which raised this same complaint concerning the failure to conduct the consultation ordered by the Chamber in the judgment transcribed immediately above:

“I.- On its own motion, this Court finds that it made an error of assessment when, by resolution N° 2016-002786 at 9:30 on February 26, 2016, issued in this amparo proceeding, it ordered this matter severed so that it could be processed as a noncompliance proceeding (diligencia de desobediencia) within constitutional challenge N° 08-009215-0007-00—resolved by judgment N° 2011-012975 at 14:30 on September 23, 2011—because no order whose potential noncompliance could be at issue was issued in that action. Rather, it was merely determined that Article 8 of Executive Decree N° 34312-MP-MINAE was consistent with the Political Constitution, provided that the consultation established in Article 4 of that Decree was conducted within the non-extendable period of 6 months from notice of that decision; in other words, the constitutionality of the challenged provision was conditioned upon a future date that must now be reviewed again under the terms of judgment 2011-012975. Accordingly, the proper course is to vacate judgment 2016-002786 at 9:30 on February 26, 2016, so that the case may be reconsidered as required by law. Consequently, the resolution at 11:18 on March 4, 2016, which ordered this case file closed, is also vacated.

Now, once the indicated resolutions have been vacated, this amparo proceeding shall be reconsidered and its processing shall continue as follows:

-The appellant alleges that, by resolution number 2011-012975 at 14:30 on September 23, 2011, this Chamber ruled that Article 8 of Executive Decree number 34312 was not unconstitutional “(...) provided that the consultation established in Article 4 of that Decree is conducted within the non-extendable period of 6 months from notice of this decision (...).” He asserts that, as of the date on which he filed this amparo proceeding, that consultation had not been conducted and therefore considers that the fundamental rights of the Indigenous community of Térraba have been violated.

Given that the challenged act is a regulatory provision and that the matter must be reconsidered in light of what the Chamber ordered on that occasion, the proper course is to stay the processing of this proceeding in order to grant the petitioner a period of 15 business days from notice of this resolution within which to file a constitutional challenge against Article 8 of Executive Decree No. 34312-MP-MINAE. Pursuant to Article 48 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, if he fails to do so, the case file shall be closed. (The bold emphasis does not appear in the original) If we add to the original judgment these views recently expressed regarding the case, we are compelled to conclude that—in the Chamber’s own words—there has been a “supervening unconstitutionality” (inconstitucionalidad sobreviniente), because the performance of the consultation under the terms of Article 6 of ILO Convention 169 was established as a condition for the validity and effectiveness of the legal provision at issue.

It has been demonstrated that this requirement—a requirement of validity, it bears repeating—was not fulfilled within the period established for that purpose, such that the conditional effects of the judgment have already operated fully to the detriment of the provision’s validity, and what is now being done through this judgment is to acknowledge that situation, without there being grounds to provide remedial mechanisms that, moreover, no one has requested. At this point, it is worth making an important distinction in order to properly address the justifications offered by the authorities of the Executive Branch and ICE. The Court understands that we are not faced with a claim of an unconstitutional omission (omisión inconstitucional)—that is, typically, an absence of State conduct that breaches a specific duty to act set forth in the Political Constitution—but rather with a challenge to affirmative conduct by the State, namely, a substatutory provision (norma infralegal) that suffers from a serious defect of invalidity because the consultation required by ILO Convention 169 was not conducted as required.

This is precisely what the Chamber analyzed in judgment 11-12975, in which it resolved the issue by setting a deadline for fulfillment of the missing requirement and, therefore, a condition for the validity of the challenged provision. Now, in this second constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) concerning the matter, the scope of the Chamber’s review is much narrower because it must confine itself to determining whether the aforementioned requirement for the validity of Article 8 of the Decree was satisfied before the expiration of the period established by the Chamber. Accordingly, once that period expired and the absence of the requirement for the provision’s validity was verified, the only possible consequence is a declaration that the text under review is unconstitutional.

- Regarding the arguments of the Office of the Attorney General and the parties concerning the nature of the established period. In its report, the Office of the Attorney General, as well as the representative of the Instituto Costarricense de Electricidad, proposes that the Chamber adopt a different approach to understanding and applying the ruling in judgment 11-12975. They state, in summary, that the period may be understood as non-preclusive and that its purpose was to ensure that “the matter was not drawn out” and that the measures necessary to proceed without delay with the consultation were taken so that the project could advance in that essential respect. It is asserted that, following the issuance of the judgment, the Government took responsibility for the consultation, and ICE reports that, even today, it has not begun any implementation phase of the project but is awaiting State authorization for the project, which—indeed—could not be obtained until the entire consultation phase referred to by the Chamber has been completed.

On this point, the Court understands that the purpose of these arguments is to provide a justification for their actions, the merit of which is not disputed, but which is not relevant to the issue under review here. Indeed, as explained, what is being assessed is not any possible justification for failing to comply with a clear constitutional mandate to act, but rather, in this constitutional-review proceeding, the sole purpose is to determine whether the conditions established by the Chamber for the validity of the provision have been fulfilled. It would therefore be strange and unprecedented for the Court to preserve the validity of a provision by granting periods for compliance with requirements imposed constitutionally or by treaty for its legal validity whenever the interested parties were able to provide sufficient justification for their failure to fulfill them.

- Conclusions.- Based on the foregoing, the action filed must be granted and, consequently, Article 8 of Decreto 34312-MP-MINAE of 06 de febrero del 2008 is annulled as unconstitutional.

Nancy Hernández López CASE FILE: 16-005486-0007-CO NOTE BY JUSTICE HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. Judgment No. 2011-012975 of 14:30 horas del 23 de 2011 provided that, with respect to Article 8 of Decreto 34312-MP-MINAE of 6 de febrero del 2008, its validity would be maintained provided that the consultation established in Article 4 of that Decree was conducted within the non-extendable period of 6 months from the publication of that judgment. Because the order was not complied with, it has now been determined that the provision subsequently became unconstitutional. It must be borne in mind, however, that in procedural matters, the establishment of a time limit may originate in the law (the will of the legislature), an agreement (the will of the contracting parties), or the adjudicative body (the will of the judge). In the latter two circumstances, the duration of the time limit is subject to the discretion and determination of the party that established it and may be adjusted, whether shortened or extended, according to the circumstances of the case and its purpose and rationale. This, however, is a matter that must be considered in the respective specific case. In this proceeding for constitutional review of legal provisions, I have joined the majority in declaring supervening unconstitutionality because no other alternative exists.

Jose Paulino Hernandez G.

Case File 16-005486 Justice Cruz Castro states different reasons.- I consider that the action filed must be granted for the following different reasons:

Under the guidelines set forth in judgment number 2011-12975 of 14:30 horas del 23 de setiembre del 2011, it is clear that, in this case, the violation arising from the challenged Decree occurred because the Indigenous peoples were not consulted and because of the absence of environmental studies ensuring that the territories of those peoples would not be affected.

Pursuant to Article 6 of ILO Convention 169 (“Article 6. 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may affect them directly;...”), the State is required to consult the peoples concerned because the project established by the Decree in question would involve Indigenous territory. Furthermore, Article 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples states that consultation with Indigenous peoples must be conducted in such a manner that they can freely express their will on a prior and informed basis. For this purpose, Indigenous peoples must have access to the relevant technical studies, including the feasibility studies already conducted for the hydroelectric project and those currently underway. Thus, not only was the consultation required to be conducted, but it also had to be ensured that the consultation was informed.

The challenged article, which is declared unconstitutional in this action, identifies grid-coordinate points representing sites for the extraction of materials for the dam, powerhouse, and related works. The project consists of extraction sites and therefore does not have a single space or area of operation. Since the three sites established in the challenged Decree coincide with the area of the Reserva Indígena de Térraba, it is clear that the granting of natural-resource extraction concessions contemplated by the project will affect the Indigenous way of life and spirituality.

Moreover, pursuant to the judgment of the Inter-American Court of Human Rights of 28 de noviembre de 2007 in the case Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, in extraction projects within Indigenous territories, the State must guarantee the effective participation of the Indigenous people and ensure that they receive benefits, but it must also conduct or supervise prior environmental or social impact assessments (evaluaciones previas de impacto ambiental o social) and implement appropriate measures and mechanisms to ensure that these activities do not cause substantial harm to traditional Indigenous lands and their natural resources. In this case, not only has there been no consultation, but, given the project’s current stage, it is unclear whether the State fulfilled its obligation to conduct the prior environmental or social impact assessments needed to ensure that these activities do not cause substantial harm to traditional Indigenous lands and their natural resources.

Based on the foregoing, I have stated different reasons for declaring the challenged provision unconstitutional.

Fernando Cruz Castro

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas treinta minutos del veintiséis de octubre de dos mil dieciséis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por WALTER BRENES SOTO, mayor, portador de la cédula de identidad número 0206450800, contra el artículo 8 del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE del 6 de febrero de 2008. Intervienen en este asunto la Procuraduría General de la República, el Instituto Costarricense de Electricidad y el Ministerio de Ambiente y Energía.

Resultando:

El accionante pide la nulidad del artículo 8 del Decreto Ejecutivo número 34312-MP-MINAE, en ejercicio de su legitimación para la protección del ambiente, la biodiversidad y los derechos de los indígenas. Relata que el citado decreto afirma la conveniencia nacional de las obras relacionadas con el proyecto Hidroeléctrico el Diquís, y a ese efecto declara el interés en hacer uso de propiedades declaradas reserva indígena, motivo por el cual corresponde la consulta a los pueblos indígenas de la zona que vayan a ser afectados. Señala que mediante sentencia número 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011, la Sala Constitucional analizó precisamente un reclamo por la ausencia de la necesaria consulta a los pueblos indígenas que recién se mencionó y constató su inexistencia; sin embargo, declaró que el citado decreto podía ajustarse a la normativa internacional si la consulta omitida se llevaba a cabo dentro de los seis meses siguientes luego de la notificación del fallo.

No obstante, el propio Instituto Costarricense de Electricidad, como encargado de llevar adelante tal proceso, expresó en su informe dentro del expediente 14-19128, que tal consulta no se había realizado a pesar de haber transcurrido con creces el plazo establecido. Explica el accionante que la jurisprudencia de la Sala ha sido clara en señalar, que la consulta a los pueblos indígenas no implica una simple formalidad, y el relator de Naciones Unidas que en su momento conoció el caso, señaló que era posible remediar la situación si la consulta se realizaba con algunas particularidades provenientes del propio caso. Concluye que la inconstitucionalidad del artículo 8 se deriva de la afectación del derecho de propiedad de los indígenas, y también de la ausencia de la consulta exigida por la Convención 169 de la OIT. Por lo anterior pide la declaratoria correspondiente de inconstitucionalidad.

Por resolución de las 15:29 horas del trece de mayo de 2016, se dio curso a esta acción de inconstitucionalidad y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Ambiente y Energía y al Instituto Costarricense de Electricidad.

Magda Inés Rojas Chaves, en su condición de Procuradora General Adjunta de la República, contesta la audiencia conferida y señala que el reclamo resulta muy concreto en su descripción y que tiene detrás una larga serie de cuestiones procedimentales conocidas por la Sala. Explica que originalmente un reclamo como este, sobre la falta de la consulta dispuesta por la Sala en sentencia número 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011, se definió como un tema de desobediencia; sin embargo, luego se enmendó dicho criterio para entender que la condición de la consulta resultaba ser un elemento para consolidar una interpretación conforme del Decreto, por lo que cualquier discusión debía conocerse por la vía de acción. Cita las consideraciones originales de la Sala en que se dispuso la necesaria consulta a los pueblos indígenas, en acatamiento al Convenio 169 de la OIT, y refiere que el Tribunal señaló, que si bien en su momento la mera indicación de zonas a incluir en el desarrollo del proyecto, no incidía en los derechos de los indígenas, para setiembre del 2011 ya los estudios técnicos habían concluido, de modo que el proyecto no podía seguir adelante sin la consulta requerida, por lo que se decidió brindar un plazo de seis meses para la realización de la debida consulta.

Considera que la Sala definió el carácter improrrogable de la consulta y la necesaria buena fe para su realización, y ordenó la suspensión de toda actividad de investigación “o de otra índole” en zonas indígenas, mientras no se cumpliera el requisito de la consulta fijado en el artículo 4 del Decreto. Con base en lo anterior, la Procuraduría señala que el caso no presenta dificultad; sin embargo, presenta a la Sala una lectura alterna del caso que consiste en señalar que el plazo no era una formalidad preclusiva, sino una forma de conminación a la administración para llevar adelante sin darle largas al asunto, en el supuesto de que estuviera interesada en llevar adelante el proyecto. Esto se ve reforzado por el hecho de que el plazo tenía sentido para impedir, ya no solo la fase de ejecución sin consulta previa, sino también el alargamiento de la fase de investigación que podía haberse usado como pretexto para continuar actuando en territorio indígena sin haber cumplido la formalidad exigida en el artículo 169 de la OIT.

Así parece entenderse de las conclusiones de la Relatoría, que en su momento emitió criterio sobre el tema y acentuó la necesidad de actuar pausadamente, proponiendo incluso una consulta para la definición de la forma de cumplir apropiadamente con la exigencia del Convenio 169 de la OIT (es decir una consulta sobre la consulta). En conclusión, la falta de realización de la consulta no produce de forma automática la necesidad constitucional de anular el artículo 8 del Decreto, si se entiende que dicha condición puede quedar pendiente e incólume para impedir que el Estado pueda llevar a cabo ninguna actividad en el territorio indígena relacionado con el proyecto sin antes haber cumplido con la exigencia.

Erick Picado Sancho, en su condición de apoderado del Instituto Costarricense de Electricidad, contesta la audiencia conferida y señala que el Decreto al que se refiere el accionante forma parte parcial del proyecto Hidroeléctrico el Diquís, y que en tal condición fue formulado como uno de los elementos jurídicos de dicha obra. Señala que, en efecto, la Sala Constitucional analizó la constitucionalidad de algunos artículos del citado proyecto y declaró la necesidad de realizar una consulta a los pueblos indígenas como etapa previa a la realización de cualquier obra. Afirma que, actualmente, el proyecto no ha cumplido con la etapa de la obtención del plan de viabilidad ambiental para lo cual se ha exigido precisamente la realización de la consulta. Agrega que el Instituto, durante el tiempo que tuvo en sus manos el tema, fue respetuoso de las instancias -incluso internacionales- que participaron en este tema, específicamente lo resuelto por el Relator especial de Naciones Unidas para estos temas de poblaciones indígenas.

Explica que para el año 2012, el gobierno tomó la decisión de asumir toda esta temática con el fin de asegurar una apropiada participación de las comunidades indígenas dentro de las decisiones del proyecto, y luego, con el cambio de gobierno se subsumieron tales actividades dentro de un proyecto más amplio para definir a nivel general un mecanismo claramente definido y comprensivo para la realización de las consultas a los pueblos indígenas. De tal manera, la cuestión ha quedado fuera de las posibilidades del Instituto, que ha sido respetuoso de las distintas voluntades expresadas al respecto y de las directrices y políticas del gobierno central para dar un contenido de justicia y participación a la formalidad de la consulta. Agregan que debe tomarse en cuenta la posición sostenida por la Sala Constitucional y expresada por el informe del Magistrado Paul Rueda, con ocasión de la denuncia que hicieron algunas personas en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, precisamente en relación con el retardo en la realización de la consulta.

Indica que allí se dejó claro que el plazo nunca se concibió como un término preclusivo, sino como un mecanismo para no dar largas a la consulta y como medio precisamente de lograr que la intervención de los indígenas fuese una realidad. Por todo ello, solicita que la acción se declare sin lugar al no existir una lesión constitucional, en tanto el artículo 8 discutido no está produciendo efectos, ni afectando adversamente los derechos de las comunidades indígenas, y está claro que la consulta debe realizarse como paso previo a cualquier ulterior acción dentro de esta iniciativa.

Edgar Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía contesta la audiencia conferida y señala que el gobierno que representa ha puesto en funcionamiento un estilo diferente de gobernar con parámetros democráticos y tres guías que son transparencia, colaboración y participación ciudadana. Por otra parte, en cuanto a la política energética, señala que se busca el aprovechamiento de recursos naturales de forma sostenible y que en ese sentido, el aspecto eléctrico ha sido objeto de elogios a nivel mundial por su matriz de producción con energías limpias. En particular, el proyecto hidroeléctrico del Diquís está en la fase de presentar el estudio de impacto ambiental ante SETENA, lo cual incluye necesariamente la demostración de la realización de la consulta a las comunidades indígenas como lo demanda el ordenamiento. Informa que en cuanto a este tema específico existe una directriz gubernamental para formar una comisión que se encargue de la construcción de un mecanismo de consulta a los pueblos indígenas que luego pueda usarse eficazmente para recabar el criterio de tales comunidades.

Agrega que en el informe rendido al Ministerio de Relaciones Exteriores, la Sala por intermedio del Magistrado Rueda Leal señaló que el plazo no era preclusivo, y más bien se partía de la base de la importancia de realizar una consulta apropiada particularmente ajustada a las exigencias específicas. Además, señala que el accionante pretende atacar todo el Decreto cuando lo único sometido al plazo es el artículo 8 referido a las coordenadas que caen en territorios indígenas y que describen zonas de exploración para la posible explotación de materiales. No existe, a criterio del informante, una inconstitucionalidad, por existir una imposibilidad para la realización de la consulta exigida.- Los edictos a que se refiere el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los Boletines judiciales número 104, 105 y 106 de los días 31 de mayo, 1 de junio y 2 de junio de 2016, respectivamente.- El 22 de junio de 2016, se tuvieron por contestadas las audiencias y concluido el trámite y se turnó este asunto a la oficina de la Magistrada Hernández López.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I. Sobre la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad.-

E1 accionante plantea esta acción señalando que acude al amparo del artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por considerar que para la tutela de los grupos vulnerables existe una legitimación directa. Sin embargo, tanto la Procuraduría como este Tribunal coinciden que si bien ello resulta admisible para la interposición de un recurso de amparo, la legitimación para interponer una acción de inconstitucionalidad, cuyo proceso es más formal, no puede sustentarse alegando simplemente un interés en la defensa de derechos instrumentales a favor de los grupos indígenas afectados por el proyecto, si ni siquiera el accionante forma parte de dichas etnias ni se afecta su esfera personal de derechos e intereses con lo que se decida en este caso. Empero, la acción resulta admisible, por cuanto la misma Sala, por resolución número 2016- 04354 de las 9:20 del 1o de abril de 2016 emitida dentro del recurso de amparo 14-I9128-O007-C0, le concedió plazo al accionante para interponer la acción de inconstitucionalidad, por entender que tal reclamo debía solventarse por esta vía.

Así, existe una legitimación válida al tenor del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y dado que por parte de la Presidencia se comprobó el cumplimiento del resto de los requisitos formales, lo procedente es entrar a conocer el planteamiento del accionante.

II.El objeto de la impugnación. El accionante dirige su reclamo, específicamente, contra el numeral 8 del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP- MINAE del 6 de febrero de 2008, que dispone:

“Artículo 8o —Los sitios para explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas; se localizan en las Hojas Topográficas General, Buenos Aires, Chánguena, Cabagra, a escala 1:50 000 del Instituto Geográfico Nacional, tienen los siguientes puntos de polígonos:

Punto Inicio Punto Final 534000 E / 337700 N 536000 E / 337875 N 536000 E / 337875 N 538000 E / 338563 N 530650 E / 339603 N 531747 E / 338563 N 534939 E / 347661 N 533541 E / 346603 N 533541 E / 346603 N 531470 E / 343697 N 522600 E / 323750 N 520000 E / 323000 N 520000 E / 323000 N 518000 E / 322283 N 518000 E / 322283 N 516000 E / 322052 N 547052 E / 334121 N 546614 E / 332384 N 548576 E / 328715 N 547800 E / 326781 N Se alega que esa norma contraviene lo dispuesto por esta Sala Constitucional en la sentencia número 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011, en la cual se analizaron varios artículos del citado Decreto Ejecutivo y, en el caso particular del numeral transcrito, se dispuso mantener su validez condicionado a que en el plazo de seis meses se efectuara la consulta establecida en el ordinal 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Dada la omisión en ejecutar la consulta, se estima inconstitucional el artículo 8 impugnado.

III- Sobre el precedente de cita. En la sentencia No. 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011, esta Sala resolvió una acción de inconstitucionalidad planteada contra los numerales 1, 4 y 8 del mismo Decreto impugnado, promovida por los representantes de la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TÉRRABA. Tal decreto declaró de conveniencia nacional e interés público del Proyecto Hidroeléctrico “El Diquís”. Desde aquella oportunidad, los accionantes alegaron la supuesta afectación ilegítima de la propiedad indígena con el decreto impugnado, así como la ausencia de la consulta requerida por el Convenio 169 de la OIT, como paso previo y necesario a la emisión del Decreto por abarcar dicho proyecto territorios de su comunidad. La acción se desestimó respecto de los artículos 1 y4 del Decreto Ejecutivo No. 34312 pero respecto del numeral 8 del mismo se interpretó conforme a la Constitución que era constitucional, siempre que la consulta establecida en el ordinal 4 de ese Decreto fuera celebrada en el plazo improrrogable de 6 meses, contado a partir de la notificación de ese pronunciamiento. Dado que el interés de este proceso se centra únicamente en lo dispuesto en relación con el numeral 8 cuestionado, a continuación se citan las consideraciones que en su momento llevaron a este Tribunal a emitir su pronunciamiento:

“VI. ...A efectos de desarrollar lo dispuesto en el artículo 4 inciso b) del Decreto Ejecutivo número 34312, la consulta a los indígenas deberá plantearse de forma tal que estos puedan manifestar su voluntad de manera libre, previa e informada, según dispone el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, para cuyo efecto los indígenas deberán tener acceso a los estudios técnicos correspondientes, entre ellos los de factibilidad del proyecto hidroeléctrico ya realizados y los que estén en curso. Esta actitud de apertura a entregar información deberá mantenerla el ICE durante todas las fases del proceso de consulta. Además, el conocimiento informado supone que los pueblos indígenas dispongan del conocimiento y capacidad técnica requerida, para cuyo efecto resulta indispensable que estos cuenten con sus propios asesores expertos en las materias pertinentes; tales consultores serán libre y autónomamente escogidos y contratados por los indígenas pero su costo correrá a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad.

Complementariamente, si ambas partes estuviesen de acuerdo, un equipo de expertos independientes y confiables podría facilitar el proceso de consulta, el cual podría ser auspiciado por el sistema de Naciones Unidas. En todo caso, la consulta deberá ejecutarse en el plazo de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo antes de la decisión estatal que permita el inicio de las obras del proyecto. Resulta inconciliable con la buena fe en el proceso de consulta, el hecho de que cualquiera de las partes llegue a adoptar posiciones abiertamente contrarias a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Ninguna de las partes, en el proceso de consulta, podrá partir del supuesto que impondrá su voluntad a la otra; por el contrario, deberá imperar un ambiente de recíproco respeto y consideración para con los criterios de cada una de ellas.

Asimismo, la buena fe demanda que el Instituto Costarricense de Electricidad suspenda toda actividad de investigación o de otra índole que implique operaciones en los territorios indígenas afectados hasta tanto no concluya la consulta estipulada en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34312” VII SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 8 DEL DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 34312. ...Al respecto, como se indicó supra, de acuerdo con el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), el mencionado artículo refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. El proyecto se compone de sitios de explotación, por tanto, no posee un único espacio o área de acción. Establecidos los límites de la Reserva Indígena de Térraba sobre las hojas topográficas respectivas (véase el mapa confeccionado por ese Instituto a folio 321 de esta acción), en asocio y ubicación de los lugares que forman parte del proyecto hidroeléctrico, existen tres sitios en el Decreto número 34312, coincidentes con el área de la Reserva: los puntos 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 Ny 546614 E / 332384 N. Ahora bien, la mera determinación de los mencionados sitios, si bien comprende territorio de la Reserva Indígena de Térraba, no puede catalogarse como contraria al Convenio 169.

A efecto de sustentar este criterio, conviene advertir que en la especie no se necesita analizar los problemas de titularidad de la propiedad de una comunidad tribal (que en nuestro caso no se da dado que existe pleno reconocimiento a la propiedad comunal), pero si el otorgamiento de concesiones de explotación de recursos naturales que repercuten en la forma de vida indígena y su espiritualidad. En este sentido, la Corte Interamericana establece en el caso de los Saramaka (sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 28 de noviembre de 2007) que “En virtud de todas las consideraciones mencionadas, la Corte concluye lo siguiente: primero, que los integrantes del pueblo Saramaka tienen el derecho a usar y gozar de los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio que ocupan tradicionalmente y que sean necesarios para su supervivencia; segundo, que el Estado puede restringir dicho derecho mediante el otorgamiento de concesiones para exploración y extracción de recursos naturales que se hallan dentro del territorio Saramaka sólo si el Estado garantiza la participación efectiva y los beneficios del pueblo Saramaka, si realiza o supervisa evaluaciones previas de impacto ambiental o social y si implementa medidas y mecanismos adecuados a fin de asegurar que estas actividades no produzcan una afectación mayor a las tierras tradicionales Saramaka y a sus recursos naturales, y por último, que las concesiones ya otorgadas por el Estado no cumplieron con estas garantías. ”.

(Parr. 159 Sentencia del 28 de noviembre de 2007 Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam). Es claro, que en el caso que analizó la Corte muchas de estas violaciones se consumaron, situación que no es el caso, pues se está en las etapas previas de análisis y de consulta al pueblo indígena. En efecto, contrario al caso Saramaka, en este asunto, la norma impugnada se dictó en un periodo que corresponde a la fase inicial de investigación, por lo que en ese momento no resultaba razonable formular la consulta aludida en el artículo 6 del Convenio 169, pues para ello se requería, como presupuesto lógico jurídico, mayor claridad y precisión en el proyecto por realizar, lo que serviría de base para el inicio de las negociaciones. Lo anterior confirma la línea jurisprudencial seguida por esta Sala en los votos números 2010-009536 de las 11:01 horas del 28 de mayo de 2010 y 2008-014549 de las 14:24 horas del 26 de setiembre de 2008, en los que no se constató irrespeto alguno al Convenio 169 de la OIT, ya que como ahí se dijo, el proyecto de marras estaba en etapa de estudio e investigación.

En todo caso, obsérvese que esta forma de resolver según el criterio de la mayoría del Tribunal, corresponde a la doctrina jurisprudencial usualmente aplicada en materia de derecho constitucional de propiedad, porque la sola indicación hecha por el Estado respecto de determinado inmueble que podría ser necesario para la realización de una obra de interés público, no implica por sí misma, la violación de ese derecho. Con base en lo expuesto, el artículo 8o del Decreto Ejecutivo número 34312 resulta constitucional, porque los sitios ahí señalados, aunque concuerden con la reserva de la accionante, solamente eran referencias al momento en que la norma fue dictada. Sin embargo, al momento actual, es público y notorio que aquella fase primaria ya precluyó, de manera que la evolución de los acontecimientos implica un cambio de circunstancias significativo, que, efectivamente, podría derivar en una inconstitucionalidad sobrevenida de la norma cuestionada de no hacerse la consulta a los pueblos indígenas afectados, como se ordena en este pronunciamiento.

En tal sentido, esta Sala advierte el criterio emitido por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, fechado 30 de mayo de 2011, quien, por un lado, considera que “debería haberse iniciado un proceso de consulta sobre el proyecto hidroeléctrico antes de haberse comenzado los estudios técnicos” pero por el otro estima “No obstante, el Relator Especial considera que es posible remediar la falta de participación indígena previa a la elaboración del proyecto, si en la actualidad se iniciara un proceso de consulta adecuado de acuerdo a las normas internacionales y con algunas características para atender a los desafíos particulares que se han presentado en este caso. ” Conteste con tal criterio, la constitucionalidad de la norma se preserva, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo ello conforme a los requerimientos descritos en el considerando anterior.

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VIII. CONCLUSION

De conformidad con lo expuesto corresponde desestimar la acción, aunque la consulta prevista en el artículo 4 del Decreto impugnado deberá realizarse sin demora, dentro del plazo fijado en la parte dispositiva de este pronunciamiento. Los Magistrados Calzada, Jinesta y Cruz salvan el voto y declaran parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad, únicamente, contra el artículo 8o del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, en cuanto la delimitación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís comprende puntos de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas y no le fue consultado a la comunidad indígena. El Magistrado Cruz pone nota.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción respecto de los artículos 1 y 4 del Decreto Ejecutivo número 34312. Por mayoría, se interpreta conforme a la Constitución el numeral 8 del Decreto Ejecutivo número 34312, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento... ” (Todos los destacados en negrita no son del original).

- Sobre la norma impugnada. El artículo 8 del Decreto impugnado autoriza en determinadas coordenadas geográficas, entre las cuales se enmarca territorio indígena, la construcción y aprovechamiento del proyecto hidroeléctrico El Diquís. Esta obra pretende asegurar el abastecimiento y aprovechamiento del recurso energético que requiere el país. No obstante, por implicar la explotación de recursos naturales ubicados en territorios indígenas del Térraba, la validez de esta disposición quedó condicionada por este Tribunal, en la sentencia No. 2011-12975 supra citada, a que en el plazo de 6 meses se efectuara la consulta dispuesta en el Convenio No. 169 de la OIT. El Convenio N° 169 de la OIT, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley N° 7316 del 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas, su cultura, sus conocimientos ancestrales y tradiciones, entre otros tantos elementos que componen sus raíces y orígenes.

En relación con ese convenio, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su LXXVI Conferencia celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, este Tribunal, desde la sentencia No. 1992-3003 emitida con ocasión de la consulta preceptiva de constitucionalidad formulada respecto del "Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", ha dejado claramente establecido, que dicho instrumento internacional, al ser jurídicamente exigible, contempla una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, destinados no solo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también a proveerles medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente, teniendo en cuenta la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los indígenas de muchas naciones.

Se enfatizó, que estas comunidades, sobre todo donde constituyen una minoría, sufren la represión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas, por lo que, en el campo de los derechos humanos, se debía: a) Reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se lograra compensar la desigualdad y discriminación a que históricamente han sido sometidos, con el propósito de garantizar la real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Garantizar el respeto y la conservación de sus valores históricos y culturales, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; y c) Reconocerles, sin perjuicio de lo anterior, los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante, tales como el acceso a la educación y a la lengua oficial.

Asimismo, el artículo 6 del Convenio 169 contempló la obligación del Estado de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar activamente en la toma de decisiones que les atañen, y la obligación de consultarles mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se previeran medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Esta norma dispone:

“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (...)

Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. ” Por otra parte, el numeral 15.2 de la Convención N° 169 de cita otorga el derecho a los pueblos indígenas de ser escuchados, cuando existan programas ya establecidos de utilización de los recursos naturales ubicados en sus territorios. Dicha norma estatuye:

“En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados. a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en su tierras (...) ” (lo destacado no es del original).

Tal deber del Estado de consultar a las comunidades indígenas se fundamenta en el reconocimiento de sus derechos, entre ellos el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas y a participar en la toma de las decisiones que les afectan directamente. El respeto a este requisito quedó expresamente establecido en la sentencia No. 2011-12975 de las 14:30 horas de 23 de setiembre de 2011, cuando se indicó que en aplicación del artículo 6 del Convenio 169 al caso concreto, el ICE estaba compelido a negociar, alcanzar acuerdos y compromisos, así como a garantizar la participación de la comunidad indígena en un ambiente de libertad y buena fe. Para ello se indicó, que la representación indígena y el ICE tenían que definir el procedimiento de la consulta que garantizara el proceso de diálogo libre, constructivo y de buena fe, estipulado incluso por el mismo decreto impugnado en el artículo 4, facultando a las partes a contar con asesoría de la Defensoría de los Habitantes y el Programa Estado de la Nación, entre otras instituciones, así como de expertos independientes y confiables que facilitaran tal proceso de consulta.

En aquella oportunidad, se determinó que “el artículo 8o del Decreto Ejecutivo número 34312 resulta constitucional, porque los sitios ahí señalados, aunque concuerden con la reserva de la accionante, solamente eran referencias al momento en que la norma fue dictada. Sin embargo, al momento actual, es público y notorio que aquella fase primaria ya precluyó, de manera que la evolución de los acontecimientos implica un cambio de circunstancias significativo, que, efectivamente, podría derivar en una inconstitucionalidad sobrevenida de la norma cuestionada de no hacerse la consulta a los pueblos indígenas afectados, como se ordena en este pronunciamiento. En tal sentido, esta Sala advierte el criterio emitido por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, fechado 30 de mayo de 2011, quien, por un lado, considera que “debería haberse iniciado un proceso de consulta sobre el proyecto hidroeléctrico antes de haberse comenzado los estudios técnicos” pero por el otro estima “No obstante, el Relator Especial considera que es posible remediar la falta de participación indígena previa a la elaboración del proyecto, si en la actualidad se iniciara un proceso de consulta adecuado de acuerdo a las normas internacionales y con algunas características para atender a los desafíos particulares que se han presentado en este caso. ” Conteste con tal criterio, la constitucionalidad de la norma se preserva, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo ello conforme a los requerimientos descritos en el considerando anterior.

De este modo, si bien no se declaró la inconstitucionalidad de la norma en aquel momento, sí se dejó establecido que su constitucionalidad estaba sujeta a que la consulta del numeral 4 de ese Decreto fuera realizada en el plazo improrrogable de 6 meses, contado a partir de la notificación de tal pronunciamiento.

En el sub examine, lo planteado por el accionante es que la Administración no efectuó dicha consulta, motivo por el que este Tribunal procede a revisar nuevamente la constitucionalidad del ordinal 8 del Decreto número 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, para cuyo efecto se toma en consideración lo dispuesto en la sentencia supracitada. Así, primeramente se debe indicar que el plazo otorgado en aquella oportunidad por la Sala, no se puede calificar como preclusivo, porque los plazos judiciales tienen la característica particular contemplada en el artículo 144 del Código Procesal Civil, el cual dispone: “Plazos judiciales. Cuando este Código fuere omiso en cuanto a la duración de un plazo, éste será establecido por el juez, tomando en cuenta la naturaleza del proceso y la importancia del acto... ”. A partir de esta característica, en cada caso concreto, la autoridad judicial eventualmente puede valorar un plazo concedido en una orden judicial de acuerdo con la naturaleza del proceso y la importancia del acto, cuando así sea debidamente justificado y solicitada su prórroga.

Ahora, en la especie, de las audiencias rendidas en este Administración hubiese gestionado alguna prórroga del plazo en cuestión de previo a su vencimiento, invocando las razones por las que no había podido celebrar la consulta. De manera que no resulta atendible, que luego de vencido sobradamente el plazo conferido, las autoridades administrativas vengan a intentar justificar su inercia en llevar a cabo la consulta de marras. Por ello, se impone declarar la inconstitucionalidad sobrevenida del numeral 8 impugnado, pues aun cuando dicha disposición no resultaba inconstitucional al momento de su emisión, dadas las condiciones y etapas del proyecto a desarrollar en aquella oportunidad, no menos cierto es que este Tribunal, en la sentencia No. 2011-12975 de las 14:30 horas de 23 de setiembre de 2011, sostuvo la constitucionalidad de dicha norma siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo No. 34312 fuera realizada en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de tal pronunciamiento, lo que finalmente no ocurrió y, por ello, de modo sobreviniente deviene ahora inconstitucional el artículo 8 de dicho Decreto, único objeto de esta acción.

- Conclusión. En atención a lo supra indicado, la omisión de la Administración en realizar la consulta citada en la sentencia No. 2011- 12975 de las 14:30 horas de 23 de setiembre de 2011 dentro del plazo ahí señalado, origina una inconstitucionalidad sobrevenida del artículo 8 del Decreto No. 34312-MP-MINAE de 6 de febrero de 2008, lo que, por ende, acarrea su nulidad. Los Magistrados Cruz Castro y Hernández López, por separado, dan razones diferentes. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota.

VI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar la acción planteada y, en consecuencia, se anula por inconstitucional el artículo 8 del Decreto 34312-MP-MINAE del 06 de febrero del 2008. Esta sentencia tiene efectos declarativos a partir del vencimiento del plazo que fue establecido en la sentencia número 2011- 12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dispone que la eficacia de esta decisión inicie a partir de la fecha de primera publicación del edicto en que se informó de la admisión de este proceso. Reséñese este pronunciamiento en La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Los Magistrados Cruz Castro y Hernández López, por separado, dan razones diferentes. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota. Notifíquese.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

José P. Hernández G. Alicia Salas T.

RAZONES DIFERENTES DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ Al igual que la mayoría declaro con lugar esta acción de inconstitucionalidad con sus consecuencias, pero con fundamento en las siguientes razones:

A- La sentencia 11-12975 de esta Sala. Tal y como lo relatan todas las partes en el proceso, esta Sala decidió en el año 2011 una acción de inconstitucionalidad dirigida a lograr la nulidad de los artículos 1, 4 y 8 del Decreto impugnado. Interesa detenerse un poco sobre este caso porque sobre lo allí dispuesto se funda este nuevo reclamo de inconstitucionalidad. Mediante expediente de esta Sala número 08-9215-0007-00, representantes de la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TERRABA, acudieron en junio de 2008 para discutir la validez los artículos 1, 4 y 8 del Decreto 34312-MP-MINAE que había sido emitido por el Poder Ejecutivo cuatro meses antes, en febrero de 2008, y en el cual se declaró de conveniencia nacional e interés público el Proyecto Hidroeléctrico “el Diquis” (en adelante “el proyecto") y se fijaron directrices y conductas para la Administración en relación con tal actividad.

El eje central del reclamo de los interesados lo fue una supuesta afectación ilegítima de la propiedad indígena con el Decreto impugnado, así como la ausencia de la consulta requerida por el Convenio 169 de la OIT, como paso previo y necesario a la emisión del Decreto. La decisión tomada por la Sala abordó ambos reclamos y señaló que el Decreto no afecta el derecho de propiedad indígena en tanto solo se hace una declaración de conveniencia nacional del Proyecto, lo cual no implica por sí mismo ningún amenaza o despojo ni afectación de los derechos de los indígenas sobre sus tierras.- En el segundo de los puntos -el que ahora interesa- la Sala del proyecto, específicamente en lo relacionado con la posibilidad de construir consensos y acuerdos de forma productiva igualitaria y de buena fe con las poblaciones afectadas por el proyecto e interesadas directamente en su desarrollo. Se destaca también la relevancia de los procesos de consulta a la ciudadanía en general y en particular lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.

Además, se recogen las conclusiones del Relator Especial para Derechos de los Pueblos Indígenas de la Oficina del Alto Comisionado para Derechos Humanos de las Naciones Unidas que visitó el país justamente con ocasión de la insatisfacción y reclamo de las poblaciones indígenas afectadas por el proyecto, respecto de lo que entendían como preterición de sus intereses y opiniones con la emisión del Decreto y por una denunciada intención del Estado de imponerles el proyecto, con perjuicio para sus derechos.- En esa misma línea, la Sala se hizo cargo de la gran cantidad de tiempo transcurrido desde la presentación de la acción, (más de tres años) para señalar que si bien en el 2008 el Decreto no requería de forma ineludible la realización de la consulta porque se trataba básicamente de actividades exploratorias para determinar la factibilidad del proyecto, ya para la fecha de la sentencia (es decir para setiembre de 2011) ese trabajo exploratorio estaba concluido y lo que seguía era el inicio de los trámites necesarios para proceder con la ejecución de la obra; se afirmó que lo anterior hacía que -ahora sí- fuera evidente la necesidad de realizar la consulta a los pueblos indígenas, lo cual llevó a la Sala a establecer, como condición la validez de la norma, la obligación de realizar tal consulta en el plazo de seis meses que la Sala fijó en su parte dispositiva.

Esta decisión se tomó por mayoría de votos y con la disidencia de tres Magistrados que sostuvieron la inconstitucionalidad del artículo 8 del Decreto precisamente por la falta de la consulta establecida en el artículo 6 del Convenio de la OIT.- Los extractos relevantes de dicha decisión para este nuevo caso, son los siguientes:

(...) A efectos de desarrollar lo dispuesto en el artículo 4 inciso b) del Decreto Ejecutivo número 34312, la consulta a los indígenas deberá plantearse de forma tal que estos puedan manifestar su voluntad de manera libre, previa e informada, según dispone el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, para cuyo efecto los indígenas deberán tener acceso a los estudios técnicos correspondientes, entre ellos los de factibilidad del proyecto hidroeléctrico ya realizados y los que estén en curso. Esta actitud de apertura a entregar información deberá mantenerla el ICE durante todas las fases del proceso de consulta. Además, el conocimiento informado supone que los pueblos indígenas dispongan del conocimiento y capacidad técnica requerida, para cuyo efecto resulta indispensable que estos cuenten con sus propios asesores expertos en las materias pertinentes; tales consultores serán libre y autónomamente escogidos y contratados por los indígenas pero su costo correrá a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad.

Complementariamente, si ambas partes estuviesen de acuerdo, un equipo de expertos independientes y confiables podría facilitar el proceso de consulta, el cual podría ser auspiciado por el sistema de Naciones Unidas. En todo caso, la consulta deberá ejecutarse en el plazo de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo antes de la decisión estatal que permita el inicio de las obras del proyecto. Resulta inconciliable con la buena fe en el proceso de consulta, el hecho de que cualquiera de las partes llegue a adoptar posiciones abiertamente contrarias a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Ninguna de las partes, en el proceso de consulta, podrá partir del supuesto que impondrá su voluntad a la otra; por el contrario, deberá imperar un ambiente de recíproco respeto y consideración para con los criterios de cada una de ellas.

Asimismo, la buena fe demanda que el Instituto Costarricense de Electricidad suspenda toda actividad de investigación o de otra índole que implique operaciones en los territorios indígenas afectados hasta tanto no concluya la consulta estipulada en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34312” SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 8 DEL DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 34312. Este ordinal regula lo siguiente:

(~) Al respecto, como se indicó supra, de acuerdo con el informe técnico del Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 318), el mencionado artículo refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. El proyecto se compone de sitios de explotación, por tanto, no posee un único espacio o área de acción. Establecidos los límites de la Reserva Indígena de Térraba sobre las hojas topográficas respectivas (véase el mapa confeccionado por ese Instituto a folio 321 de esta acción), en asocio y ubicación de los lugares que forman parte del proyecto hidroeléctrico, existen tres sitios en el Decreto número 34312, coincidentes con el área de la Reserva: los puntos 536000 E / 337875 N, 547052 E / 334121 N y 546614 E / 332384 N. Ahora bien, la mera determinación de los mencionados sitios, si bien comprende territorio de la Reserva Indígena de Térraba, no puede catalogarse como contraria al Convenio 169.

A efecto de sustentar este criterio, conviene advertir que en la especie no se necesita analizar los problemas de titularidad de la propiedad de una comunidad tribal (que en nuestro caso no se da dado que existe pleno reconocimiento a la propiedad comunal), pero si el otorgamiento de concesiones de explotación de recursos naturales que repercuten en la forma de vida indígena y su espiritualidad. En este sentido, la Corte Interamericana establece en el caso de los Saramaka (sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 28 de noviembre de 2007) que “En virtud de todas las consideraciones mencionadas, la Corte concluye lo siguiente: primero, que los integrantes del pueblo Saramaka tienen el derecho a usar y gozar de los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio que ocupan tradicionalmente y que sean necesarios para su supervivencia; segundo, que el Estado puede restringir dicho derecho mediante el otorgamiento de concesiones para exploración y extracción de recursos naturales que se hallan dentro del territorio Saramaka sólo si el Estado garantiza la participación efectiva y los beneficios del pueblo Saramaka, si realiza o supervisa evaluaciones previas de impacto ambiental o social y si implementa medidas y mecanismos adecuados a fin de asegurar que estas actividades no produzcan una afectación mayor a las tierras tradicionales Saramaka y a sus recursos naturales, y por último, que las concesiones ya otorgadas por el Estado no cumplieron con estas garantías. ”.

(Parr. 159 Sentencia del 28 de noviembre de 2007 Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam). Es claro, que en el caso que analizó la Corte muchas de estas violaciones se consumaron, situación que no es el caso, pues se está en las etapas previas de análisis y de consulta al pueblo indígena. En efecto, contrario al caso Saramaka, en este asunto, la norma impugnada se dictó en un periodo que corresponde a la fase inicial de investigación, por lo que en ese momento no resultaba razonable formular la consulta aludida en el artículo 6 del Convenio 169, pues para ello se requería, como presupuesto lógico jurídico, mayor claridad y precisión en el proyecto por realizar, lo que serviría de base para el inicio de las negociaciones. Lo anterior confirma la línea jurisprudencial seguida por esta Sala en los votos números 2010-009536 de las 11:01 horas del 28 de mayo de 2010 y 2008-014549 de las 14:24 horas del 26 de setiembre de 2008, en los que no se constató irrespeto alguno al Convenio 169 de la OIT, ya que como ahí se dijo, el proyecto de marras estaba en etapa de estudio e investigación.

En todo caso, obsérvese que esta forma de resolver según el criterio de la mayoría del Tribunal, corresponde a la doctrina jurisprudencial usualmente aplicada en materia de derecho constitucional de propiedad, porque la sola indicación hecha por el Estado respecto de determinado inmueble que podría ser necesario para la realización de una obra de interés público, no implica por sí misma, la violación de ese derecho. Con base en lo expuesto, el artículo 8 o del Decreto Ejecutivo número 34312 resulta constitucional, porque los sitios ahí señalados, aunque concuerden con la reserva de la accionante, solamente eran referencias al momento en que la norma fue dictada. Sin embargo, al momento actual, es público y notorio que aquella fase primaria ya precluyó, de manera que la evolución de los acontecimientos implica un cambio de circunstancias significativo, que, efectivamente, podría derivar en una inconstitucionalidad sobrevenida de la norma cuestionada de no hacerse la consulta a los pueblos indígenas afectados, como se ordena en este pronunciamiento.

En tal sentido, esta Sala advierte el criterio emitido por el Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, James Anaya, fechado 30 de mayo de 2011, quien, por un lado, considera que “debería haberse iniciado un proceso de consulta sobre el proyecto hidroeléctrico antes de haberse comenzado los estudios técnicos” pero por el otro estima “No obstante, el Relator Especial considera que es posible remediar la falta de participación indígena previa a la elaboración del proyecto, si en la actualidad se iniciara un proceso de consulta adecuado de acuerdo a las normas internacionales y con algunas características para atender a los desafíos particulares que se han presentado en este caso.” Conteste con tal criterio, la constitucionalidad de la norma se preserva, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, todo ello conforme a los requerimientos descritos en el considerando anterior.

CONCLUSION. De conformidad con lo expuesto corresponde desestimar la acción, aunque la consulta prevista en el artículo 4 del Decreto impugnado deberá realizarse sin demora, dentro del plazo fijado en la parte dispositiva de este pronunciamiento. Los Magistrados Calzada, Jinesta y Cruz salvan el voto y declaran parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad, únicamente, contra el artículo 8o del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, en cuanto la delimitación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís comprende puntos de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas y no le fue consultado a la comunidad indígena. El Magistrado Cruz pone nota.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción respecto de los artículos 1 y 4 del Decreto Ejecutivo número 34312. Por mayoría, se interpreta conforme a la Constitución el numeral 8 del Decreto Ejecutivo número 34312, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento. Los Magistrados Calzada, Jinesta y Cruz salvan el voto y declaran parcialmente con lugar la acción de inconstitucionalidad, únicamente, contra el artículo 8o del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE, en cuanto la delimitación del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís comprende puntos de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos Aires de Puntarenas y no le fue consultado a la comunidad indígena. El Magistrado Cruz pone nota. (Todos los destacados en negrita no son del original) - Sobre la invalidez sobrevenida de la norma cuestionada.- Esta Sala coincide con la Procuraduría al entender que, tal y como viene planteado el caso y de acuerdo a los elementos de juicio contenidos en la sentencia 11-12975, recién transcrita, la solución para este reclamo apunta a una declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada.- Es poco lo que -en ese sentido- puede agregarse a lo tres años la fase de investigación y exploración del proyecto estaba concluida, optó por mantener la validez de la norma, pero siempre y cuando la consulta se llevara a cabo en un plazo de seis meses que decidió calificar de “improrrogable" tanto en los fundamentos de la decisión, como en la parte dispositiva.- Asimismo lo entendió este Tribunal recientemente en sentencia número 16-04354 emitida dentro del recurso de amparo 14-19128, que planteara este mismo reclamo de la falta de realización de la consulta ordenada por la Sala la sentencia recién transcrita:

“I.- De oficio, este Tribunal estima que incurrió en un error de apreciación al haber dispuesto por resolución N° 2016-002786 de las 9:30 horas del 26 de febrero de 2016, dictada en este amparo, el desglose de este asunto para que fuera tramitado como una diligencia de desobediencia dentro de la acción de inconstitucionalidad N° 08-009215-0007-00 -resuelta mediante sentencia N° 2011-012975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre de 2011-, toda vez que en dicha acción no se emitió orden alguna que conllevara a algún posible incumplimiento, sino que únicamente se interpretó que el artículo 8 del Decreto Ejecutivo N° 34312-MP-MINAE era conforme a la Constitución Política, siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realizara en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de ese pronunciamiento; o sea, condicionó la constitución de la norma impugnada a una fecha futura que corresponde nuevamente ser verificada, según los términos de la sentencia 2011-012975. Así las cosas, lo procedente es ordenar la anulación de la sentencia 2016-002786 de las 9:30 horas del 26 de febrero de 2016, a fin de que se reexamine el caso como en derecho corresponde. Consecuentemente, también se anula la resolución de las 11:18 horas del 4 de marzo de 2016, en la cual se ordenó el archivo de este expediente.

Ahora bien, una vez anuladas las resoluciones indicadas, se procede a reexaminar este amparo y se continúa su tramitación de la siguiente manera:

-El recurrente acusa que mediante la resolución número 2011-012975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011, esta Sala resolvió que el numeral 8 del Decreto Ejecutivo número 34312 no era inconstitucional “(...) siempre y cuando la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto se realice en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la notificación de este pronunciamiento (...)”. Aduce que, a la fecha que acude en amparo, dicha consulta no se ha realizado, por lo que considera que existe una violación a los derechos fundamentales de la comunidad indígena de Térraba.

Visto que lo impugnado es una disposición normativa y se requiere conocer nuevamente el asunto a la luz de lo dispuesto por la Sala en aquella oportunidad, lo procedentes es suspender la tramitación de este recurso a efectos de otorgar al actor un plazo de 15 días hábiles, contados a partir de la notificación de esta resolución, para que dentro de dicho término interponga acción de inconstitucionalidad contra el artículo 8 del Decreto Ejecutivo No. 34312-MP-MINAE. De conformidad con lo preceptuado por el numeral 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, si no lo hiciere, se archivará el expediente. (Lo destacado en negrita no está en el original) Si agregamos a la sentencia original estos conceptos vertidos recientemente sobre el caso, resulta obligado concluir que -en los propios términos de la Sala- se ha presentado en este caso una “inconstitucionalidad sobreviniente”, pues a la norma jurídica discutida, se le fijó como condición para su validez y eficacia, el hecho de la realización de la consulta en los términos del artículo 6 del Convenio 169 de la O.I.T.

Ha quedado demostrado que dicho requisito -de validez se repite- no se cumplió en el plazo establecido para ello, de modo que los efectos condicionantes de la sentencia operaron ya a plenitud en perjuicio de la validez de la norma y ahora lo que se hace a través de esta sentencia es constatar dicha situación, sin que quepa proveer mecanismos remediales que además nadie ha solicitado. En este punto, vale la pena hacer una distinción importante, a efectos de enfocar apropiadamente las exposiciones justificadoras ofrecidas por las autoridades del Poder Ejecutivo y el ICE.- El Tribunal entiende que no estamos frente al reclamo de una omisión inconstitucional, es decir -típicamente- una ausencia de conducta estatal que lesiona un deber específico de actuar recogido en la Constitución Política, sino se reclama contra una conducta positiva del Estado, a saber una norma infralegal que presenta un defecto grave de invalidez consistente en que no se realizó, como era exigido, la consulta exigida por el Convenio 169 de la OIT.

Fue esto lo que analizó la Sala precisamente en la sentencia 11-12975 en la que resolvió el tema fijando un plazo para el cumplimiento del requisito faltante y -por tanto- una condición para la validez de la norma impugnada. Ahora, en esta segunda acción de inconstitucionalidad sobre el tema, el marco de actuación de la Sala resulta mucho más reducido porque debe limitarse a verificar si el citado requisito de validez del artículo 8 del Decreto fue suplido antes del transcurso de plazo que la Sala fijó. De tal modo, cumplido el citado plazo y verificada la ausencia del requisito para la validez de la norma, la consecuencia no puede ser otra que la declaratoria de inconstitucionalidad del texto analizado.- - Sobre las argumentaciones de la Procuraduría y las partes sobre la naturaleza del plazo establecido. La Procuraduría en su informe, así como el representante del Instituto Costarricense de Electricidad, proponen a la Sala un enfoque diferente para comprender y aplicar lo dispuesto por la sentencia 11-12975.

Señalan, en resumen, que es posible entender que el plazo no es preclusivo sino que se trató de lograr que “no se diera largas al asunto” y que se tomaran las medidas necesarias para avanzar sin dilaciones en la realización de la consulta a fin de el proyecto avanzara en ese indispensable aspecto.- Se afirma que luego de la sentencia emitida, el Gobierno tomó en sus manos el tema de la consulta y el ICE informa que aún hoy no ha comenzado con ninguna fase ejecutiva del proyecto sino que se está a la espera para lograr la autorización estatal para el proyecto, que -por cierto- no podría lograrse sin que se haya concluido toda la fase consultiva a que hizo referencia la Sala.- Sobre el punto, este Tribunal entiende que lo pretendido con tales argumentaciones es producir una justificación para sus actos, de cuyo valor no se duda, pero que no resulta atinente a lo que aquí se analiza.- En efecto, como se explicó, no están siendo sometidas a valoración las posibles justificantes para una omisión de cumplimiento de un claro mandato de hacer contenido en la Constitución Política, sino que en este proceso de inconstitucionalidad solo se busca determinar si las condiciones que la Sala fijó para la validez de la norma han sido cumplidas o no, de manera que resultaría extraño e inusitado que el Tribunal pudiera mantener la validez de una norma a través de la concesión de plazos para el cumplimiento de los requisitos impuestos constitucional o convencionalmente para su validez normativa, cada vez que las partes interesadas lograran justificar con suficiencia su no realización.- - Conclusiones.- Con base en lo que se ha dicho, corresponde declarar con lugar la acción planteada y, en consecuencia, se anula por inconstitucional el artículo 8 del Decreto 34312-MP-MINAE del 06 de febrero del 2008.

Nancy Hernández López NOTA DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. En la sentencia No. 2011-012975 de las 14:30 horas del 23 de 2011, se dispuso que en lo tocante al artículo 8 del Decreto 34312-MP-MINAE del 6 de febrero del 2008, se mantendría su validez, siempre y cuando, la consulta establecida en el artículo 4 de ese Decreto, se realizara en el plazo improrrogable de 6 meses contado a partir de la publicación de dicho voto. Como no se cumplió lo ordenado, ahora se ha determinado que sobrevino la inconstitucionalidad de la norma. Sin embargo, debe tenerse presente que en materia procesal, la fijación de un plazo puede tener su origen en la ley (voluntad del legislador), el convenio (la voluntad de las partes contratantes) o el órgano jurisdiccional (voluntad del Juez). En estos dos últimos supuestos, la vigencia del plazo está sujeta a la libre valoración y determinación de quien lo ha establecido, pudiendo ajustarse, sea para reducirse o ampliarse, según las circunstancias del caso y su objeto y razón de ser. Pero esta es materia que debe entenderse en el asunto concreto respectivo. En este proceso de control de constitucionalidad de las normas, he concurrido con mi voto para declarar la inconstitucionalidad sobrevenida, por no existir otra alternativa Jose Paulino Hernandez G.

Magistrado Cruz Castro da razones diferentes.- Considero que la acción planteada, debe ser declarada con lugar, con vista en las siguientes razones diferentes:

Conforme a los lineamientos dados en la sentencia número 2011-12975 de las 14:30 horas del 23 de setiembre del 2011, resulta claro que en este caso la violación del decreto impugnado se ha producido por la falta de consulta a los pueblos indígenas y por la falta de estudios ambientales que aseguren no habrá afectación a los territorios de dichos pueblos.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT ("Artículo 6. 1 . Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a ) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;...") el Estado está obligado a realizar una consulta a los pueblos interesados, pues el proyecto establecido en el decreto en cuestión, involucraría territorio indígena. Además, el artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas indica que la consulta a los indígenas deberá plantearse de forma tal que estos puedan manifestar su voluntad de manera libre, previa e informada. Para ello, los indígenas deberán tener acceso a los estudios técnicos correspondientes, entre ellos los de factibilidad del proyecto hidroeléctrico ya realizados y los que estén en curso. Así entonces, no sólo la consulta debió realizarse, sino que debía asegurarse que la consulta fuera informada.

El artículo impugnado, que se declara inconstitucional en esta acción, refiere puntos de coordenadas planas que representan sitios para la explotación de materiales para la presa, casa de máquinas y obras conexas. El proyecto se compone de sitios de explotación, por tanto, no posee un único espado o área de acción. Establecidos tres sitios en el Decreto impugnado, que son coincidentes con el área de la Reserva Indígena de Térraba, es claro que, el otorgamiento de concesiones de explotación de recursos naturales que establece el proyecto, van a repercutir en la forma de vida indígena y su espiritualidad.

Por otro lado, conforme a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 28 de noviembre de 2007 en el caso Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, en los proyectos de explotación en territorios indígenas el Estado debe garantizar la participación efectiva y los beneficios del pueblo indígena, pero debe además, realizar o supervisar evaluaciones previas de impacto ambiental o social y si implementa medidas y mecanismos adecuados a fin de asegurar que estas actividades no produzcan una afectación mayor a las tierras tradicionales indígena y a sus recursos naturales. En este caso, no sólo no ha habido consulta sino que, a la etapa actual en la que se encuentra el proyecto, no queda claro si el Estado cumplió con realizar las evaluaciones previas de impacto ambiental o social, a fin de asegurar que estas actividades no produzcan una afectación mayor a las tierras tradicionales indígena y a sus recursos naturales.

Conforme a lo anterior, he procedido a declarar razones diferentes para declarar la inconstitucionalidad de la norma impugnada.

Fernando Cruz Castro