Sea Turtle Monitoring in TortugueroVigilancia de tortugas marinas en Tortuguero

Decision No. 2017016535 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hours and one minute on trece de octubre de dos mil diecisiete.

Application for constitutional relief (recurso de amparo) filed by [Nombre 001], identity card number [Valor 001], and [Nombre 002], identity card number [Valor 002], against the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.

Findings

1. 1By a filing entered into this Chamber’s Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales at 15:39 hours on 4 de agosto de 2017, the applicants filed an application against the Ministerio de Ambiente y Energía. They state that, through letters Nos. CDP-ES-87-2017, CDP-ES-105-2017, and CDP-ES-116-2017, dated 19 de mayo, 15 de junio, and 29 de junio, respectively, all in 2017, Cabañas Tortugas, S.A., the owner of a hotel in Parque Nacional de Tortuguero, asked the Dirección del Área de Conservación Tortuguero to confirm whether sea-turtle observation could be conducted in an area located between Laguna Jalova and the mouth of Río Parismina, outside Parque Nacional Tortuguero. They indicate that, through official letters No. SINAC-ACTo-DIR-220-2017 of 8 de junio, No. SINAC-ACTo-DIR-255-2017 of 28 de junio, and No. SINAC-ACTo-DIR-267-2017 of 17 de julio, all in 2017, the Dirección del Área de Conservación Tortuguero confirmed that sea-turtle observation was possible in the area extending from Laguna Jalova to Barra de Parismina, outside Parque Nacional Tortuguero, emphasizing that: “(…) turtle protection is extended to the area that your tourists would be visiting (…)”; accordingly, the conditions established for conducting such a visit had to be observed, even though it was outside the aforementioned park.They state that on 25 de julio, Roger Avella Jarquín, a sea-turtle tracker, warned the guide accompanying tourists from the hotel owned by Cabañas Tortugas, S.A. that “poachers” and “egg thieves” had killed several turtles and were equipped with horses to remove them. Consequently, he recommended that the guide immediately leave the area located between Laguna Jalova and the mouth of Río Parismina because he considered those persons dangerous, and the guide complied. They assert that four species of sea turtles nest in Parque Nacional Tortuguero and on the neighboring beaches, namely Baula, Carey, Lora, and Verde, all of which are endangered and classified under CITES Category I. They allege that, during the incident that occurred on 25 de julio de 2017, no officials from Área de Conservación Tortuguero were seen monitoring that area. They state that these events were reported to the respondent Director, who indicated in official letter No. SINAC-ACTo-DIR-292-2017 of 31 de julio de 2017: “(…) as of this time, this Directorate will strengthen control and monitoring in accordance with the work schedules followed within the Parque Nacional (…)”.Nevertheless, they allege that, as of the date on which this application was filed, the respondent authority had failed to implement the corresponding actions and measures to monitor the areas where sea turtles arrive to nest. They state that, as can be established, the turtles nesting in the Parque Nacional Tortuguero area and neighboring sectors—including the area at issue in this proceeding—are species with respect to which the State of Costa Rica has undertaken the commitment to establish “particularly strict regulations so as not to further endanger their survival.” Nevertheless, the respondents have engaged in an omission that evidences an unjustified violation of the right to a healthy and balanced environment. They state that the failure to discharge the legal duty of monitoring the nesting areas of endangered sea turtles—Baula, Carey, Lora, and Verde—constitutes a violation of the fundamental right to a healthy and balanced environment, as well as of the commitment undertaken by Costa Rica as a subject of international law under the CITES Convention, among others.They indicate that the omission is even more serious in this case because it consists of a failure to perform the duty to safeguard the survival of chelonians at risk of extinction—CITES Category I—in areas neighboring Parque Nacional Tortuguero, where hunting turtles and collecting their eggs were prohibited (Official Letter SINAC-ACTo-DIR-255-2017). That omission resulted in the killing of several endangered turtles, a circumstance that also affected environmental tourism activities and the safety of tourists, guides, and trackers. If the challenged omission continues, it is clear that the lives of other turtles arriving to nest through the month of noviembre, inclusive, will be placed at risk. The respondent has merely stated that she will “strengthen” monitoring; in other words, she admits that she lacks a systematic action plan capable of ensuring the protection of turtles in areas that she herself previously recognized as covered by the hunting prohibition and therefore subject to monitoring by the personnel under her authority.It is clear that, pursuant to the commitment undertaken through the CITES Convention regarding turtles such as those at issue in this proceeding, there must be a robust, rigorously designed, transparent action plan for controlling the area that is neither improvised nor dependent upon complaints. It must be implemented systematically and in accordance with the known dates on which turtles arrive during the year. Far from stating that a monitoring action plan exists for the area, the respondent merely indicates that monitoring will be strengthened, something that would not have occurred had the unlawful hunting activities not been discovered by chance and reported. The absence of such planning constitutes, by omission, a violation of the duty to give effect to the fundamental guarantee provided for in Article 50 of the Constitution in conjunction with Article 89, as well as the duty undertaken by the country as a subject of international law under the CITES Convention to safeguard endangered species.The applicants request that the application for constitutional relief be granted with respect to the alleged failure of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía to implement the corresponding actions and measures to monitor the areas where Baula, Carey, Lora, and Verde sea turtles—all included in CITES Category I—arrive to nest. They allege that this failure infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment guaranteed by Articles 50 and 89 of the Constitución Política, as well as the duty to ensure the conservation of these chelonians under the CITES Convention. They further request that the Director of the Área de Conservación Tortuguero of the Sistema Nacional de Área de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, or whoever holds that office, be ordered to immediately establish and implement a monitoring plan in the Playa Jalova area and at the mouth of Río Parismina to ensure the protection of sea turtles and the integrity of their nests.
2. 2By a decision of the Office of the President of this Chamber issued at 11:39 hours on 7 de agosto de 2017, this application was admitted for consideration.
3. 3Laura Rivera Quintanilla, in her capacity as Director of the Área de Conservación Tortuguero (ACTo) of the Sistema Nacional de Conservación (SINAC), reports under oath that the applicants allege that no effective actions have been taken, nor have the corresponding measures been adopted, to monitor the areas where sea turtles arrive to nest, which they consider a violation of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment. This allegation is both erroneous and unfounded because the initial filing does not specify the factual or evidentiary grounds on which it is based. It can therefore only be characterized as false with the same degree of generality with which it was asserted. Official letter SINAC-ACTo-DIR-292-2017 of 31 de julio del 2017 stated the following regarding the reports of poaching: (…) With regard to the events that you claim occurred on 25 de julio del año en curso, the Administración del Parque Nacional Tortuguero has no information whatsoever concerning those events, nor has the tracker Roger Avella Jarquín filed a formal complaint as required.This is somewhat unusual, considering that the removal of 20 turtles and the poaching of nests is not an act that would easily go unnoticed, particularly when the GVI researchers are located such a short distance away. Nevertheless, in view of the foregoing, as of this time this Directorate will strengthen control and monitoring in accordance with the work schedules followed within the Parque Nacional. We thank you in advance for immediately notifying the Parque Nacional Tortuguero offices if any situation such as that described in the preceding paragraph occurs, so that it may be addressed more promptly. (…). As follows from the preceding paragraphs, the applicant did not request any information from the respondent Directorate regarding the measures taken to strengthen control and monitoring in the reported area; those measures were immediately ordered of the Administrator of Parque Nacional Tortuguero, and in less than 15 days the protected party filed an application for constitutional relief without first consulting the Área de Conservación Tortuguero regarding the steps taken.She adds that, as reported in official letter SINAC-ACTo-GASP-PNT-ADM-070-2017, the applicants’ assertion that the Área de Conservación failed to implement the control measures adopted pursuant to the cited official letter is untrue: “In accordance with your request concerning the measures taken in response to the report of turtles being killed, I inform you that, as requested by you on 03 de agosto de 2017, we have increased the presence of our officials in the area and have conducted several sea and beach patrols. Nevertheless, to date we have received no complaints. Tracks have been observed on the beach, as have some poached nests, but we cannot identify any person or determine whether the tracks found belong to people attempting to poach nests or to the researchers who patrol those areas at night.” In response to this situation, patrol schedules and the methods used to reach the sites have been changed to make field operations more effective. She requests that the application be denied.
4. 4In a written submission (escrito) added to this Chamber’s Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales at 16:35 hours on 23 de agosto de 2017, the petitioners (recurrentes) make statements concerning the report submitted to this Chamber and reiterate that, as alleged in the complaint (escrito de demanda), the constitutional violation (quebranto constitucional) arises from omissions by the respondent (recurrida), in her capacity as head of ACTo, which demonstrate a failure to fulfill the constitutional duties arising from the fundamental rights provided for in Articles 50 and 89 of the Constitution, as well as the commitment undertaken internationally by the State of Costa Rica, as a subject of international law (Derecho Internacional), to safeguard the survival of the chelonians that lay their eggs in the area concerned.
5. 5By a ruling (resolución) issued at 15:10 hours on 6 de setiembre de 2017, evidence to aid adjudication (prueba para mejor resolver) was requested from Laura Rivera Quintanilla, in her capacity as Director of Área de Conservación Tortuguero (ACTo) of Sistema Nacional de Conservación (SINAC).
6. 6Laura Rivera Quintanilla, in her capacity as Director of Área de Conservación Tortuguero (ACTo) of Sistema Nacional de Conservación (SINAC), reports under oath, in connection with the request for information concerning the “(…) routine control and surveillance activities that the Directorate under her authority has been carrying out in order to protect the areas of Parque Nacional de Tortuguero and the neighboring beaches where sea turtles lay their eggs (…)”; she states that the routine measures undertaken to support control and surveillance activities are numerous and varied. Notable among them are staff training and the acquisition of uniforms, land and water equipment, and weapons, in order to provide the officials stationed in the Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas) with suitable equipment for conducting patrols commensurate with the increasing professionalism displayed by offenders.Technological equipment has likewise been acquired, including GPS devices, computer equipment, and digital cameras, among other items, so that staff can file complaints (denuncias) fully and efficiently. That Conservation Area is the only one in the country that follows up on 100% of every criminal and administrative complaint filed. It has a Legal Department that assists the Fiscalía and Procuraduría at all preliminary hearings and trials and provides 100% follow-up on each agreed alternative measure (medida alterna), which has enabled the Fiscalía de Pococí to rank first in environmental alternative measures. Coordination is undertaken with various institutions to obtain support when staffing is insufficient, since there are clearly times during the year when its capacity is diminished by vacation periods, medical leave, or retirements. These actions include coordination with other bodies such as Fuerza Pública and Guardacostas, as well as other Conservation Areas such as Área de conservación Guanacaste, which occasionally provides support with 3 officials.Internal coordination is likewise undertaken within that area by redeploying personnel from the Conservation Area’s regional office in order to free up Parque Nacional Tortuguero control personnel so that they can conduct patrols or strengthen the presence of officials in the sectors with the highest incidence of turtle and egg theft. Furthermore, through this coordination, support has been obtained from Policía de Fronteras officers, who have patrolled the areas of Parismina, Jalova, Playa Norte, and Tortuguero while staying at Parque Nacional Tortuguero operational posts. Senior-level coordination is likewise undertaken to obtain additional support from other bodies. Among the most recent efforts was the visit by the Ministers of Security and Environment, Gustavo Mata and Edgar Gutiérrez, who, together with the Director of Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Eng. Mario Coto, visited the Parque Nacional Tortuguero facilities on 5 de julio del año en curso to reinforce the Park with Policía de Fronteras personnel, refurbish the Archie Carr house in the airport sector of Tortuguero, and establish a station at the site.An Agreement (Convenio) was also prepared with Ministerio de Seguridad Pública to establish a Guardacostas station in the Archie Carr sector (house), adjacent to Parque Nacional Tortuguero. While the station is being established, the Cuatro Esquinas Post at Parque Nacional Tortuguero will be refurbished to accommodate a permanent Policía de Fronteras presence, an action intended to strengthen control and protection measures. She also states that she toured Tortuguero from 16 al 18 de agosto del año en curso, accompanied by the Legal Adviser, to analyze with the staff of the Jalova Operational Post at Parque Nacional Tortuguero which areas were experiencing the highest incidence. On those dates, support was provided by Policía de Fronteras officers, who stayed at that post and conducted patrols throughout the sector. It is important to note that the Jalova Operational Post at Parque Nacional Tortuguero is the sector with the highest incidence of turtle-nest poaching; instructions have therefore been issued to strengthen patrols, without overlooking the fact that, in addition to the harm caused by the poaching of sea turtles—which is the priority—they must also maintain surveillance of fishing cases, which rank second in terms of attention, followed by hunting offenses.Likewise, through the strengthening of strategic public-private partnerships, particularly the support provided by Asociación Costa Rica por Siempre to Parque Nacional Tortuguero, technical and financial contributions have been made to the processes for preparing the Parque Nacional Tortuguero Management Plan (Plan de Manejo), which includes specific biodiversity-conservation measures, as well as the Parque Nacional Tortuguero Prevention, Protection, and Control Plan (Plan de Prevención, Protección y Control), which was approved on 12 de mayo del 2017 and covers a five-year planning horizon (2017-2021), with resources allocated to following up on four strategic objectives and six lines of action to protect the Management Focal Elements (Elementos Focales de Manejo, EFM) of the Protected Wildlife Area. In addition to the Prevention, Protection, and Control Plan, since 10 de julio del 2017 the Park has had the support of 15 trackers, enabling implementation of the tracking program established in the Parque Nacional Tortuguero Management Plan as a measure to protect the sea turtle, which constitutes a Management Focal Element; this ensures the protection of the Park’s 8 kilometers of beach designated for public use, without neglecting the remainder of the beach that is not public.She states that all the actions described above are carried out as part of Parque Nacional Tortuguero’s routine activities, with additional reinforcement during the sea-turtle nesting season, which runs from June to October each year. Even so, patrols were strengthened, with a total of 22 patrols conducted on the nesting beach over 37 days. Regarding the complaint filed on 27 de julio del 2017 by the Legal Representative of Cabañas Tortuga S.A., through official letter (oficio) CDP-ES-121-2017, with Área de Conservación Tortuguero, she states that, once it was received, coordination was undertaken with the Administrator of Parque Nacional Tortuguero to request that control and surveillance be strengthened in that sector. The Administrator stated that tracks had been observed on the beach, as well as plundered nests, but that no person could be identified or detained. Patrol schedules and methods of reaching the sites were also changed to make operational work more effective.She indicates that Parque Nacional Tortuguero has an area of 76.937 hectares, of which 24 kilometers consist of a fine-sand beach sector, 26.653 hectares are mountainous terrain, and 50.284 hectares comprise a marine sector, in addition to the freshwater sector. A substantial effort is therefore made to patrol the beach sector without neglecting patrols in the other sectors. In addition, there are 5.8 kilometers from the Park’s northern boundary to Bocana Tortuguero and 5.2 kilometers from Laguna Jalova to Barra Parismina, known as El Tres, resulting in 35 kilometers of beach requiring surveillance and protection. Regarding this Chamber’s request for information on the control and surveillance activities adopted as a result of the aforementioned complaint and the regularity with which those actions were carried out, she states that, during the 22 patrols mentioned above, persons committing unlawful acts within the Parque Nacional were apprehended, and a criminal complaint was filed with the Fiscalía de Pococí on 01 de setiembre de 2017, resulting in the seizure (decomiso) of 1486 green-turtle eggs.The patrols have been conducted on foot along the beach in the El Tres sector and within the Park’s boundaries, with fixed surveillance posts established to catch offenders by surprise, as well as patrols by all-terrain vehicle during the night and early morning, with patrol times alternated to achieve greater effectiveness. Evidence of plundered nests has clearly been found, but no one was caught committing the act during those patrols. She adds that the Park Administration has doubled its efforts to patrol those sectors and is therefore operating at maximum capacity, within the available means and with the officials assigned to the two coastal operational posts (Cuatro Esquinas and Jalova), to perform these surveillance duties. Support was also sought from personnel at the Guápiles regional office for patrols to monitor tourism on the beach. Efforts have been made to double the number of patrols, and coordination has been undertaken with other conservation areas to provide additional officials for each work schedule during the season.In June and July, assistance was provided by officials from Área de Conservación Guanacaste, as well as by three independent volunteers. Assistance is also provided by Asociación de Voluntarios de Costa Rica (ASVo), which maintains permanent volunteers in the area to support the Park. Coordination has been undertaken with Fuerza Pública and Guardacostas, although they also have staffing constraints and their officers have not maintained a permanent presence. She adds that Policía de Fronteras officers have patrolled the areas of Parismina, Jalova, Playa Norte, and Tortuguero, staying at the Park’s operational posts.
7. 7In a written submission added to this Chamber’s Costa Rican Judicial Case Management System at 21:20 hours on 2 de octubre de 2017, the petitioners make representations concerning this Chamber’s order to the respondent authorities, alleging several instances of noncompliance by those authorities and referring to the reports they submitted. They reiterate their request that the petition be granted on the merits, ordering the respondent authority to implement effective measures and actions pursuant to a sustained action plan that guarantees the protection of the turtle species that arrive in Parque Nacional Tortuguero and surrounding areas.
8. 8The legal requirements have been observed in the conduct of these proceedings.

Opinion drafted by Justice Hernández Gutiérrez; and,

Whereas:

I. SUBJECT MATTER OF THE PETITION

The petitioners complain that, despite having reported the presence of “poachers” and “egg thieves” on 25 de julio de 2017 in Parque Nacional de Tortuguero, as of the date this petition was filed, the authorities of Área de Conservación Tortuguero (ACTo) of Sistema Nacional de Conservación (SINAC) have failed to implement the appropriate actions and measures to monitor the areas where leatherback, hawksbill, olive ridley, and green sea turtles arrive to lay their eggs. They consider that this omission violates the right to a healthy and ecologically balanced environment.

II. PROVEN FACTS

The following facts are deemed duly established and relevant to the resolution of this constitutional protection proceeding (recurso de amparo):

The Directorate of Área de Conservación Tortuguero (ACTo) of Sistema Nacional de Conservación (SINAC) carries out numerous routine activities to support control, protection, and monitoring measures within Parque Nacional Tortuguero, specifically in relation to turtle nesting, both internally and in collaboration with other institutions, such as Oficina Regional de Guápiles, Fuerza Pública, Guardacostas, Área de conservación Guanacaste, Policía de Fronteras, as well as through coordination with higher-level authorities such as Ministerio de Seguridad and Ministerio de Ambiente y Energía; and through strategic public-private partnerships, specifically with Asociación Costa Rica por Siempre. (According to the report of the respondent authority) By means of Official Letter CDP-ES-121-2017, received by Área de Conservación Tortuguero on 27 de julio del 2017, the Legal Representative of Cabañas Tortuga S.A. informed that authority that, on 25 de julio, Roger Avella Jarquín, a sea turtle tracker, had alerted the guide accompanying tourists from the hotel owned by Cabañas Tortugas, S.A. that “poachers” and “egg thieves” had killed several turtles and were equipped with horses to remove them.

(According to the report of the respondent authority) By means of Official Letter No. SINAC-ACTo-DIR-292-2017 of 31 de julio de 2017, the Director of Área de Conservación Tortuguero (ACTo) of Sistema Nacional de Conservación (SINAC) responded to Official Letter CDP-ES-121-2017, informing the Legal Representative of Cabañas Tortuga S.A. as follows: “(…) With regard to the events that you state occurred on 25 de julio of the current year, the Administration of Parque Nacional Tortuguero has no information whatsoever regarding those events, nor has the tracker Roger Avella Jarquín filed the corresponding criminal complaint. This is somewhat unusual, considering that the removal of 20 turtles and the looting of nests are acts that would not so easily go unnoticed, particularly when GVI researchers are located such a short distance away. Nevertheless, in light of the foregoing, this Directorate will proceed, as of this moment, to reinforce control and monitoring in accordance with the work schedules implemented within Parque Nacional (…)”.

(According to the report of the respondent authority) By means of Official Letter SINAC-ACTo-GASP-PNT-ADM-070-2017, dated 15 de agosto del 2017, the Administrator of Parque Nacional Tortuguero submitted a report to the Director of ACTo-SINAC regarding the actions taken in connection with the petitioner’s complaint and stated: “As requested regarding the measures taken in response to the complaint concerning the killing of turtles, I inform you that, in accordance with your request dated 03 de agosto de 2017, we have reinforced the presence of our officials in the area and conducted several patrols at sea and on the beach. However, to date we have received no complaints. Tracks have been observed on the beach, as well as some looted nests, but we cannot identify any person or determine whether the tracks found belong to people attempting to loot nests or to researchers conducting rounds through those areas at night.” (According to the report of the respondent authority) By means of Official Letter N° SINAC-ACTo-DIR-254-2017 of 28 de junio del 2017, the ACTo Director of Área de Conservación de Tortuguero informed the Legal Representative of Cabañas Tortuga S. A., with regard to Official Letter CDP-ES-2017, that “(…) the number of patrols varies depending on the season and the number of complaints received (…)”.

Notice was served on the petitioner at 15:15 hours on 10 de julio del 2017. (According to the report of the respondent authority) In response to the complaint submitted by the Legal Representative of Cabañas Tortuga S.A. through Official Letter CDP-ES-121-2017, the Directorate of Área de Conservación Tortuguero (ACTo) of Sistema Nacional de Conservación (SINAC) coordinated with the Administrator of Parque Nacional Tortuguero to request reinforced controls and monitoring in the reported sector; patrol schedules and methods of reaching the sites were changed to make field operations more effective. (According to the report of the respondent authority)

III. RELEVANT PRECEDENT

With regard to the problems faced by the country’s various protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), this Chamber recently issued judgment Nº 2017014907 at nueve horas quince minutos on veintidós de setiembre de este año, which states as follows:

“(…) V.- Regarding the alleged crisis in protected wilderness areas. In the case at hand, the petitioners come before this jurisdiction because, in their view, the protected areas system is in crisis, as it faces problems involving deforestation, fires, illegal wildlife trafficking, illegal fishing, theft of turtle eggs, illegal gold extraction, and drug trafficking, among others. The foregoing occurs due to a lack of both administrative and protection personnel, a lack of equipment and facilities, and a shortage of funds. They allege that the natural and cultural heritage of the protected areas has been abandoned and that there are too few park rangers, who lack the means necessary to safeguard it.

A review of the record shows that the petitioners allege a series of widespread problems in the conservation areas. Although the initial petition lists numerous adverse impacts affecting national parks and protected zones, it would be contrary to the summary nature of the constitutional protection proceeding to undertake verification of the current condition of each of them in these proceedings because, in addition to their large number, doing so would require extensive technical evidence and broad adversarial proceedings, which cannot be conducted in this jurisdiction. Notwithstanding the foregoing, it is noted that the petitioners frame their requested relief comprehensively, except in 2 specific cases that will be decided separately below.

In this particular case, although the condition of each conservation area and its various needs cannot be determined with certainty, it is equally true that the record contains sufficient evidence to decide the matter on the merits under the terms set forth below. In this regard, the reports submitted by the respondent authorities (Ministro de Ambiente y Energía and Director Ejecutivo del SINAC) and report DFOE-AE-IF-2014 of Contraloría General de la República (whose directives had still not been complied with as of 23 de agosto de 2016) identified a series of deficiencies in the effective management of the conservation areas, which is constitutionally significant.

Regarding Report DFOE-AE-IF-16-2014 of 15 de diciembre de 2014 of Contraloría General de la República.

In this regard, it was established that Contraloría General de la República, in report DFOE-AE-IF-16-2014 of 15 de diciembre de 2014 concerning the “EFFECTIVENESS OF SINAC IN THE CONSERVATION AND SUSTAINABLE USE OF BIODIVERSITY WITHIN MAINLAND PROTECTED WILDERNESS AREAS,” sought to analyze whether Sistema Nacional de Áreas de Conservación had provided the resources necessary for the operation and consolidation of protected wilderness areas and whether coordination among the actors involved in their management ensured the expected results in the conservation and sustainable use of biodiversity. That report analyzed a total of 128 mainland protected wilderness areas (including national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, protective zones, and wetlands) and determined that SINAC’s management was only moderately effective in providing the resources necessary for the operation and consolidation of protected wilderness areas, thereby jeopardizing the achievement of biodiversity conservation and sustainable-use objectives.

Specifically, report DFOE-AE-IF-16-2014, according to the respondent authority’s sworn statement, identified shortcomings in the resources required for the operation and consolidation of mainland protected wilderness areas, including: insufficient financial resources available to carry out essential protected-area activities; insufficient personnel to perform essential activities; administrative offices inadequate for the needs of the protected areas; protected areas without management plans to guide their administration; limited progress in the territorial consolidation of protected areas; insufficient control and protection within protected wilderness areas; and opportunities to improve responses to environmental disasters and emergencies. Threats to biodiversity in mainland protected wilderness areas were also identified, including: inadequate management of threats to biodiversity in mainland protected areas; weak SINAC management in achieving significant biodiversity conservation and sustainable-use objectives; failure to integrate biodiversity research and monitoring into protected-area management; the need to expand public use in accordance with the capacity of the different management categories; and weak implementation of instruments to ensure the sustainable use of biodiversity by local communities and Indigenous peoples.

Although, in principle, it would not fall to the Chamber to verify the implementation of and compliance with a report of the Comptroller General of the Republic, for purposes of these proceedings, report DFOE-AE-IF-16-2014 has constitutional significance because of the environmental implications that the deficiencies identified therein could entail. While it is true that, at the time the Comptroller General of the Republic issued the report (23 de agosto de 2016), certain matters remained outstanding, it is equally true that the case file does not show that SINAC has fully addressed them.

For the foregoing reasons, as will be ordered in the operative provisions, the Comptroller General of the Republic shall update the status of compliance with report DFOE-AE-IF-16-2014 and, using the means afforded to it by the legal system, require SINAC to effectively address the recommendations made. Accordingly, SINAC shall comply with those requirements under the terms and within the time limits established by the Comptroller General of the Republic.

Regarding the situation and needs of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), according to the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional del Áreas de Conservación).

The Executive Director of SINAC, in the report submitted to this Chamber, referred to the official communications (oficios) signed by the directors of the various conservation areas (áreas de conservación).

With regard to this matter, it was deemed proven that the Regional Director of the Área de Conservación Arenal Tempisque, by official letter SINAC-ACAT-D-100-2017 of 20 de marzo de 2017, stated: “(…) both CORACAT and CONAC have pointed out the existing limitations, and our senior officials are also aware and conscious of the lack of resources and have taken steps to try to resolve the situation. (…) It is acknowledged that, at present, despite the efforts indicated in the preceding point, not all the resources needed to implement every activity in the management plan (plan de manejo) are available. (…) Finally, this Directorate is aware of the lack of resources and personnel throughout the country’s protected wildlife areas (Áreas Silvestres Protegidas). This results in a limited capacity to respond to all the environmental problems facing the country. Nevertheless, this concern has been raised, and actions have been taken at the highest level in an effort to improve current conditions” (emphasis not in the original).

The Acting Regional Director of the Área de Conservación Arenal Huetar Norte stated: “a) (…) As regards vehicles, there is a shortage of one all-terrain vehicle with which to address the various processes under our jurisdiction, and at present we cannot fulfill several of the obligations of RNVSMM. Although we are well aware that this is a problem affecting ACAHN generally and is not specific to Maquenque. b) (…) In the case of Parque Nacional Volcán Arenal: (…) Under the PNVA 2012-2020 management plan, a total of 20 officials are required to achieve optimal management in accordance with the purpose for which the protected wildlife area was created, whereas in reality fewer than half that number are available. (…) The personnel currently assigned to PNVA are barely sufficient to provide visitor services in the two public-use areas within the ASP. The control and protection activities carried out are minimal because collecting admission fees from visitors consumes most of the staff’s time.

(…) In the case of Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixta Caño Negro. Under the RNVSMCN 2012-2020 management plan, a total of 27 officials are required to achieve optimal management in accordance with the purpose for which the protected wildlife area was created. In the case of Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Maquenque. With regard to management of the ASP, with three officials it is difficult to coordinate activities beyond those we perform daily in Control and Protection, such as Community Management, particularly since this year we are focused on completing the process for the new Management Plan. In the case of Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco. It covers an area of 14500 ha and currently has 3 officials to handle all programs; at least 8 officials are required to provide basic attention to the various processes (…)” (some emphasis not in the original). The Regional Director of the Área de Conservación Tortuguero, by official letter SINAC-ACTO-DIR-109-2017 of 20 de marzo de 2017, stated: “(…) It is evident that there are needs or situations requiring improvement, (…) we lack the personnel needed to fully meet our obligations to protect the Protected Areas.

(…) This is not the responsibility of SINAC or of the Directors of the Conservation Areas, since the urgent need for additional personnel to cover our work areas is constantly being expressed. (…) It is true that the number of park rangers available to oversee all protected areas is insufficient and that the proportion each park ranger must oversee is disproportionate. (…)” (some emphasis not in the original). The Acting Director of the Área de Conservación Osa, by official letter SINAC-ACOSA-D-132-2017 of 20 de marzo de 2017, stated: “(…). With regard to Humedal Nacional Térraba Sierpe, this office states in official letter SINAC-ACOSA-HNTS-066-2017 that telephone calls have been received from HNTS residents reporting the poaching of wild animals and fishing with unauthorized gear within HNTS, but no patrols have been conducted and no complaints requiring waterborne mobility have been addressed.

(…) Parques Nacionales Marino Ballena, Reserva Biológica Isla del Caño, Humedal Nacional Térraba Sierpe, RNVS Rio Oro and Peje Perro. —According to Report SINAC-ACOSA-HNTS-066-2017, ACOSA’s PPPC program database, in Official Letter ACOSA-PPCP-IG-UEM-006-14-O1-2016, mentions a patrol of the HNTS estuarine sector dated 14/01/2016; from that time through the present, no control and protection patrols have been conducted in the HNTS estuarine sector. (…) It should be emphasized that the lack of waterborne patrols during this period is attributable to the lack of watercraft in good condition, the absence of complete and current regulatory documentation for the vessels, and the fact that three control and protection patrol officials have not completed the emergency-drill course (curso de Zafarrancho). (…) —According to Report SINAC-ACOSA-PNMB-AD-00037-2017, PNMB has a boat and motor but lacks the legal documentation required for navigation; evidence of illegal fishing has indeed been reported, and on more than one occasion coordination has taken place with the Coast Guard in the Quepos sector, which has provided assistance and conducted joint patrols.

(…) Refugios Río Oro. 1) This RVS faces a series of threats, including the removal of turtle eggs; the problem involving turtle nesting is very serious, as is illegal fishing, which is uncontrollable due to the limitations described (…). 2) There is now a highly dangerous threat consisting of drug-trafficking activity throughout the area surrounding the RVS. There are clandestine airstrips on nearby private properties that have been used in recent years for transporting drugs, as well as drug-carrying vessels that make landings at any point, making it extremely dangerous to respond to actions and activities at night without personnel from the Servicio Nacional de Guardacostas or Fuerza Pública. (…) Refugio Nacional de Vida Silvestre Pejeperro: 1) The principal problem faced by this RVS concerns illegal fishing using equipment such as cast nets and other gear that does not comply with the Ley de Conservación de la Vida Silvestre. 2) It is also a turtle-nesting site, although in much smaller numbers than Rio Oro, and nests are looted.

(…) They report inadequate protection and deterioration of the cultural heritage in HN Térraba Sierpe. The Acting Administrator of HNTS reports that unauthorized persons are currently residing on and making use of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE). There is knowledge of persons residing on the islands of Garza and Violines, at Boca Guarumal, and in the sector (sic) encompassing estuaries at the site known as finca 20, at Lambert Sur grid coordinates North 315812 and 516828; it cannot be ruled out that additional persons are residing in and making unauthorized use of the PNE in other sectors of HNTS. However, the absence of waterborne transportation and the lack of the 15 required park rangers make it impossible to take the actions needed to address these problems. Work is currently underway to prepare three complaints concerning harm to the PNE, and one complaint is already before the Fiscalía Ambiental de Golfito (…)” (some emphasis not in the original).

The Regional Director of the Área de Conservación Tempisque, by official letter ACT-OR-DR-368-17 of 20 de marzo de 2017, stated: “(…) As regards the personnel of the Área de Conservación Tempisque, 80% of the positions are assigned to staff stationed at subregional offices or protected wildlife areas, which is quite reasonable in terms of concentrating personnel on core activities both within and outside protected areas. (…) Another detail that must be considered is that ACT personnel have an average age of 50, which places them above the most productive age for fieldwork. In this regard, ACT has expressed in various official letters and communications the need for additional personnel to handle core processes. During the current administration alone, additional personnel were requested through official letters ACT-OR-DR-1722-14, dated 15 de diciembre de 2014, and ACT-OR-DR-0699-16, dated 29 de junio de 2016.

(…) It must be acknowledged that equipment needs—such as infrastructure including docks and ramps for launching and retrieving vessels, radar systems, night-vision equipment, drones, GPS devices, cellular telephones, accessories for marine operations, and preventive maintenance of equipment and vessels, among others—far exceed the resources available from the State. (…)” (some emphasis not in the original). The Director of Protected Wildlife Areas of the Área de Conservación La Amistad Caribe, by official letter SINAC-ACLA-P-D-089-2017 of 21 de marzo de 2017, stated: “(…) Problems in ASP. Difficulties in attending to and protecting natural resources are evident because of the limited or nonexistent personnel for the ASP-ACLAC, which are threatened daily by various causes such as hunting, fishing, unregulated tourism, organized crime, drug trafficking, illegal trafficking in wild animals, contamination of rivers of new turtles and sea turtles, assaults on visitors, deforestation, encroachment, and pressure from the agricultural frontier, among others.

Problems at ASP stations: (…) Reserva Biológica Hitoy Cerere: Personnel are limited or nonexistent, there is encroachment and (sic) unlawful occupation of land within the Reserva, and the facilities are in poor condition. Parque Nacional Barbilla: It has inadequate public-use facilities, encroachment, serious drinking-water problems, limited or nonexistent personnel, and lacks suitable conditions for receiving visitors on the identified trails. (…)” (some emphasis not in the original). The Acting Director of the Regional Directorate of the Área de Conservación La Amistad Pacífico, by official letter SINAC-ACLACP-D-089-2017 of 21 de marzo de 2017, stated: “Regarding the alleged abandonment suffered by national parks and other equivalent reserves, the petitioners for constitutional relief (amparados) are correct concerning the scarcity (sic) of personnel available to SINAC, at least at the ACLAP level, to discharge all the responsibilities established by law regarding management of the ASP.

For this reason, the Área de Conservación La Amistad Pacífico, through its Comité Científico Técnico, undertook to update the Situational Assessment of Human Resources and Proposed Staffing Needs for AGLA-P, at the request of that AC’s Consejo Regional. That analysis is currently being updated at the request of the same collegial body, including an analysis of institutional-management risk arising from the limited number of personnel available to ACLAP to fulfill its responsibilities. Unfortunately, it is true that there are problems involving hunting, illegal tourism, irregular human occupation, and organized crime within the ASP, led by persons who grow and transport marijuana within the ASP, as is the case in Parques Nacionales Chirripó e Internacional La Amistad.

(…) It is true that the number of park rangers is insufficient to protect the vast territory of the protected wildlife areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP) administered by ACLAP. (…). It is true that park rangers require more equipment to perform their duties, particularly personal protective equipment such as bulletproof vests and modern weapons suited to current security requirements.” (some emphasis not in the original). The Acting Regional Director of Área de Conservación Pacífico Central, by official letter (oficio) SINAC-ACOPAC-D-164-2017 of 21 de marzo del 2017, stated: “(…) With respect to watercraft, due to the type of operations carried out, it is necessary to have at least one in each of these protected wildlife areas, since each has an aquatic and/or marine component. With respect to vehicles, at least 2 four-wheel-drive vehicles are required in Parque Nacional Carara, 2 electric vehicles in Parque Nacional Manuel Antonio, and one for the Humedal Estero Puntarenas estuary.

In the case of Parque Nacional Manuel Antonio. This protected wildlife area currently employs 18 people; due to the workload and the service provided to at least 400 000 tourists per year, at least 20 additional suitably qualified people are required to perform each of the tasks carried out. The existing management plan (plan de manejo) provides for a staff of 62 people by 2018. (…). Parque Nacional Carara. This protected wildlife area has a management plan establishing that there should be 43 officials; it currently has 10. The required staffing must at least be doubled in the short term, because this protected wildlife area has significant problems involving hunting (sic) and the illegal extraction of forest products, and there is also little interaction with civil society (…). Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa-Punta Mala. This protected wildlife area employs 5 officials, and a management plan is undergoing approval.

Under the RNVSMCN 2016-2020 management plan, the staff required for optimal management in accordance with the objective for which the protected wildlife area was created totals 27 officials. The assignment of at least 3 additional people is urgently needed at this time. (…) Humedal Estero Puntarenas. This protected wildlife area has the greatest problems, because it has been and continues to be invaded by people who remove the mangroves to introduce agricultural crops and infrastructure. To date, this protected wildlife area has no administrative structure dedicated to managing this important ecosystem. Furthermore, it has no management plan and lacks equipment and personnel dedicated full-time to control and protection duties. At least 5 people, one vehicle, and one watercraft are required merely to operate the control and protection program. (…)” (some emphasis not in the original). The Acting Director of the Dirección Administrativa Financiera del Área de Conservación Marina Cocos, by official letter SINAC-ACMC-DAF-177-2017 of 21 de marzo de 2017, stated: “(…) 3.

It is important to note that PNIC has insufficient personnel according to the provisions of the management plan for this protected area (Área Protegida); however, it is impossible to assert that this shortage of personnel at PNIC facilitates drug-trafficking activity. (…) 5. Área de Conservación Marina Cocos currently has a total of 31 officials, of whom ten work at the regional office of the Área de Conservación and twenty-one (sic) work at Parque Nacional Isla del Coco, on rotations of 30 days on duty followed by 22 days off. According to the Parque Nacional Isla del Coco Management Plan, a total of 34 officials is required, which is why there is still a shortage of 16 officials for the proper management of the protected area (…). The Administrator of Parque Nacional Braulio Carrillo of Área de Conservación Cordillera Volcánica Central stated the following: “a) (…) During 2016, work was undertaken to update the Park Management Plan (…) and, at the beginning of this year, it underwent final review and approval; that Plan is designed to cover 10 years.

(…) That Plan also indicates the optimal number of personnel required to fulfill the mission and vision proposed in the Management Plan, establishing a staff of 37 officials. There are currently 16 officials, and the appointment of two additional officials at the Técnico 1 grade, in accordance with the Servicio Civil job classification manual, is pending. (…) (some emphasis not in the original). Finally, the Departamento de Gestión Institucional de Recurso Humano, by official letter SINAC-DDGIRH-329 of 22 de marzo de 2017, stated: “1. With respect to the limited protection personnel available to the Institution, the following may be indicated: To address the matters stated in section 4.5 of Report DFOE-AE-IF-16-2014, the attached Action Plan was prepared. By defining the criteria identified by the oversight body, the aim is to identify personnel assignments in the protected wildlife areas, determine the staff shortage, and make such adjustments as may be deemed necessary.

It must be taken into consideration that, beginning last year, the institution changed from a competency-based approach to a process-based approach, pursuant to which CONAC instructed a Commission that is currently preparing a proposal for institutional positions. On that basis, it will identify the personnel performing each of the defined positions and thereby determine the staff shortage affecting the performance of the identified process activities. (…) It is indeed true that the number of officials assigned to the protected wildlife areas is not commensurate with the expanses of territory they must protect (…)”.

From this perspective, it is evident that the directors of the conservation areas (áreas de conservación) have repeatedly stated that their available staff is insufficient. Although these proceedings are not the appropriate avenue for determining the exact number of personnel, equipment, and facilities required by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación to adequately safeguard the environment, they do reveal a general problem raised by the directors and officials in charge, demonstrating a lack of control and monitoring over the country’s protected wild areas (áreas silvestres protegidas).

In this regard, the existence of environmental offenses (ilícitos ambientales) and an inability to prevent or, when necessary, address them was acknowledged in most protected areas. Furthermore, it became evident that, because of the shortage of personnel, proper control is lacking in the protected wild areas. All of this is constitutionally significant because, as is clear from the case law cited in the preceding recital (considerando), this Court has held that nature-protection policy must be approached from a macro-environmental perspective.

Therefore, given that an expansive protection of the environment has indeed been adopted, the Chamber cannot disregard the evidence showing ongoing adverse impacts—acknowledged by the corresponding respondent authorities—within the conservation areas.

It must be recalled that Articles 20, 69, 50, and 89 of the Political Constitution establish not only that environmental rights constitute a fundamental right, but also that the State has an obligation to guarantee, defend, and safeguard that right, thereby making the State the guarantor of environmental and natural-resource protection.

Although the applicable legislation provides that MINAE and SINAC are the public agencies responsible for safeguarding the environment, the record shows that, when staff positions were requested, the Minister of Finance stated that the country’s difficult fiscal situation prevented him from fully meeting those requests.

Although this Court is mindful of the resource constraints that may hinder the provision of optimal environmental protection throughout the country, it cannot condone a failure to fulfill the duty to protect the environment, since, despite the documented problems in the conservation areas, no concrete solution or timeframe for addressing them has been proposed.

Conclusion regarding the condition of the protected wild areas.

It is concluded that sufficient evidence exists to deem it proven in these proceedings that the protected wild areas require intervention by the competent authorities.

Accordingly, as part of the State obligation described above, the Ministerio de Ambiente y Energía, the Ministerio de Hacienda, and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación must coordinate the appropriate actions to assess the current condition of the conservation areas and adopt the measures necessary to protect the environment, so that the country’s protected areas may be managed effectively and reasonably. It is clarified that the number of personnel or amount of equipment required cannot be determined in these proceedings; therefore, the competent authorities shall be responsible for assessing whether the needs identified by the directors of the conservation areas correspond to the actual circumstances of each area.

For the foregoing reasons, the petition must be granted, because the State has been unable to provide effective protection to the country’s conservation areas. Accordingly, as shall be ordered in the operative portion, the authorities against which relief is granted must coordinate the actions necessary to prepare and implement, within SESENTA MESES, a plan for the oversight and protection of protected wild areas that guarantees their effective monitoring, so that environmental offenses in each area may be prevented and addressed; to that end, the availability of the resources necessary for its implementation must be ensured. (…)

IV.It should be clarified that this Court recently ruled, in judgments N° 2017014518 at 12:15 on 8 de setiembre and N° 2017014519 at 12:16 on 8 de setiembre, both issued this year, on the tradition practiced in Bolsón de Filadelfia in Guanacaste of capturing a crocodile at the beginning of Holy Week. Both petitions alleged that this tradition caused severe harm to the environment and, specifically, to the captured species. The petitioners further claimed that the fact that it was a tradition could not prevent the competent administrative authorities from intervening in the matter, if they deemed it appropriate, to prevent harm to an endangered species. Both also sought an order from this Chamber directing the respondent authorities to prohibit the challenged activity and to cease issuing permits for the event known as the “lagarteada.” This case differs from both precedents. Although reference is made to the incidental discovery of illegal hunting activities in the area between Laguna Jalova and the mouth of Río Parismina, south of and outside Parque Nacional Tortuguero, where turtle hunters and persons looting turtle eggs were found removing turtles that were already dead, it is also true that the alleged violation consists of the failure to monitor the area where turtles arrive to lay their eggs, thereby infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment guaranteed by Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as well as the failure to fulfill the duty to ensure the conservation of chelonians under the Convención de CITES.

Specifically, the relief sought is an order requiring the immediate establishment and implementation of a monitoring plan that ensures the protection of the wildlife and the integrity of their nests. In other words, what is challenged here is the failure to fulfill a preexisting duty or obligation, rather than a human action alleged to infringe the right to the environment. Accordingly, this Court shall analyze the case raised in this constitutional amparo proceeding (recurso de amparo), as set forth in the following recitals.

V. REGARDING THE SPECIFIC CASE

According to the petitioners, on 25 de julio, Roger Avella Jarquín, a sea turtle tracker, alerted the tour guide, who was accompanying guests from the hotel owned by Cabañas Tortugas, S.A., that “poachers” and “egg thieves” had killed several turtles and had horses with them to carry the turtles away. They complain that, during the incident in question, no officials from the Área de Conservación Tortuguero were seen monitoring the area. The matter was brought to the attention of the respondent Director, who, by official letter No. SINAC-ACTo-DIR-292-2017 of 31 de julio de 2017, stated that, from that point forward, control and surveillance would be strengthened in accordance with the work schedules in place within the Parque Nacional. The petitioners contend that this implies that the Directorate has admitted that it lacks a systematic action plan capable of ensuring the protection of turtles in the area.

They also complain that, as of the date this amparo petition (recurso de amparo) was filed, the respondent authority had failed to implement the corresponding actions and measures to monitor the areas where sea turtles (Leatherback, Hawksbill, Olive Ridley, and Green) come ashore to lay their eggs, both in the Parque Nacional Tortuguero and on neighboring beaches. In the petitioners’ view, this failure to act constitutes an unjustified violation of the right to a healthy and balanced environment. The petitioners reiterate that the alleged omission led to the killing of several specimens of endangered turtles, a circumstance that also affected environmental tourism activities and the safety of tourists, guides, and trackers. Notwithstanding the petitioners’ allegations, the reports submitted by the respondent authorities—which are deemed to have been made under oath, following due warning of the consequences, including criminal consequences, established in section 44 of the Law governing this jurisdiction—and the other evidence contained in the case file establish that, in this case, the respondent authority did duly process the complaint filed.

Accordingly, it responded by official letter No. SINAC-ACTo-DIR-292-2017 of 31 de julio de 2017, informing the Legal Representative of Cabañas Tortuga S.A. that it had no prior information concerning the events described and that no criminal complaint had been filed in connection with them, but that, in response to her complaint, control and surveillance would be strengthened at the specified location in accordance with the work schedules implemented within the Parque Nacional. It was thus specifically established that, in response to that complaint, the respondent authority strengthened the presence of officials in the area, conducted several patrols at sea and on the beach, coordinated with the Administrator of Parque Nacional Tortuguero to request stronger controls and surveillance in the reported sector, and changed patrol schedules and the means used to reach the sites in order to make operational work more effective.

In addition, the respondent authority reported that, although tracks and looted nests were observed on the beach at the reported location, it was not possible to identify or detain anyone at the time of the inspection, which does not constitute any omission by the respondent. Furthermore, as has also been duly established, the Dirección del Área de Conservación Tortuguero (ACTo) of the Sistema Nacional de Conservación (SINAC) routinely undertakes a series of measures to support control, protection, and surveillance activities relating to turtles nesting within Parque Nacional Tortuguero. In this regard, its internal measures notably include staff training; the acquisition of uniforms and land and water equipment, as well as weapons, to provide officials working in Áreas Silvestres Protegidas with suitable equipment for conducting patrols commensurate with the increasing professionalization displayed by offenders; the acquisition of technological equipment such as GPS devices, computers, and digital cameras; 100% follow-up on every complaint submitted through administrative channels and every agreed alternative measure; and the deployment of personnel from the Área de Conservación’s regional office to free Parque Nacional Tortuguero control personnel for patrols or to reinforce staffing in the sectors with the highest incidence of turtle and egg theft.

The respondent authority further stated that it has also undertaken interinstitutional measures, coordinating with institutions such as the Fuerza Pública y Guardacostas, Área de Conservación Guanacaste, Policía de Fronteras, Ministerio de Seguridad, and Ministerio de Ambiente y Energía. Finally, the respondent authority states under oath that public-private strategic partnerships are also maintained, specifically with the Asociación Costa Rica por Siempre, which has provided technical and financial support for the processes involved in preparing the Management Plan (Plan de Manejo) for Parque Nacional Tortuguero, which includes biodiversity conservation measures, as well as the Prevention, Protection, and Control Plan (Plan de Prevención, Protección y Control) for Parque Nacional Tortuguero, approved on 12 de mayo del 2017 and covering a five-year planning period (2017-2021). Accordingly, as this Chamber has recognized on previous occasions, the right to a healthy environment is a fundamental right that is fully enforceable before this Court when citizens believe it is being infringed by improper acts or omissions of State institutions, as established by Article 50 of the Constitución Política, which grants every person standing to report acts that violate that fundamental right and to seek redress for the harm caused.

It should be noted that, although the alleged omission in this case was attributed to the Área de Conservación Tortuguero (ACTo) of the Sistema Nacional de Conservación (SINAC), based on its supposed failure—in the petitioners’ view—to carry out the actions within its jurisdiction, the foregoing has enabled this Chamber to establish that the measures adopted by the respondent authority consist, on the one hand, of routine measures taken pursuant to the ordinary action and control plan for the control, protection, and surveillance of Parque Nacional Tortuguero, specifically in relation to turtle nesting, and, on the other hand, of the actions taken in response to the complaint at issue here. This Chamber therefore cannot establish the existence of any omission relating to the alleged responsibility in the exercise of that administration’s powers and, consequently, does not find that the respondent authority violated the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment asserted herein.

Nevertheless, without prejudice to the actions and work performed by the respondent authorities, they shall take note of the provisions of judgment Nº 2017014907 of nueve horas quince minutos del veintidós de setiembre de este año. In view of the foregoing, the petition must be dismissed, as it hereby is.

VI. NOTE BY JUSTICE JINESTA LOBO

The undersigned Justice clarifies that, although he refers environmental matters involving administrative action of any kind to the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), he does not do so in the present matter precisely because there were no prior administrative actions. Indeed, the petitioners complain of the failure to address a report concerning the looting of turtle nests and the absence of a surveillance plan to ensure the integrity of turtle nests in the area of Playa Jalova and the mouth of Río Parismina.

VII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are advised that, if they have submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computing, magnetic, optical, telematic, or new-technology device, they must retrieve them from the Court within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session number 27-11 of 22 de agosto de 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero de2012, as well as pursuant to the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session number 43-12 held on 3 de mayo de 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The petition is denied. The respondent authorities shall take note of the provisions of Considerando IV of this judgment. Justices Cruz Castro and Rueda Leal dissent and would grant the petition because of the respondents’ failure to adopt timely and effective measures to prevent the looting of turtle eggs in the sector extending from Laguna Jalova to Barra de Parismina. Accordingly, they order the respondents to assess the current situation in that conservation area and take the measures necessary to ensure the effective protection and surveillance of the turtles in order to prevent and address environmental harm such as that reported. Justice Jinesta Lobo files a note.

Ernesto Jinesta L.

President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

José Paulino Hernández G. Anamari Garro V.

Dissenting opinion of Justices Cruz Castro and Rueda Leal, authored by the latter. With customary respect, we disagree with the majority opinion and would grant the petition for the following reasons.

As a starting point, we reiterate the importance of hearing environmental matters in the constitutional jurisdiction (sede constitucional), in the terms set forth in judgment N° 2017-14518 of 12:15 horas del 8 de setiembre de 2017:

“Now, given that the majority of this Chamber referred the case to the ordinary legality proceedings (vía de legalidad), it is necessary to explain the current importance of the right to the environment and the implications this entails for access to justice and the work of the Sala Constitucional.

• A)Regarding the right to a healthy and ecologically balanced environment as a human right enforceable in the constitutional jurisdiction. The troubling decision of the majority of this Court to refer this matter to the ordinary legality proceedings and to discount the fact that an endangered animal was killed compels the undersigned Justices to clarify certain points regarding the right to the environment as a human right falling within the jurisdiction of this Chamber.

1. 1On the international evolution of environmental law (derecho ambiental).

Although the development of environmental law is relatively recent compared with other branches of law, its first steps date back more than a century. The fact that environmental law experienced a boom from the end of the twentieth century to the present is due to the fact that it was not until then that the effects of human beings on the environment became tangible, as did, correspondingly, the impact of the environment on the full development of the individual. Before this, there was no awareness, urgency, or need to be concerned about environmental issues. Evidence of this is that one of the earliest environmental instruments, the Convention for the Preservation of Wild Animals, Birds and Fish in Africa (London Convention of 1900), was signed by the European powers of the time but never entered into force because those States failed to ratify it. This situation contrasts sharply with the current one, as evidenced by the signing of the Paris Agreement by 193 States and its entry into force in the same year in which it was signed, in 2016, even though the United States subsequently announced its withdrawal (under the agreement, the earliest effective withdrawal date for that country is November 2020, shortly before the end of President Trump’s first term).

In the years preceding 1972, progress in environmental law was not remarkable and focused on specific issues, such as marine pollution (contaminación marina) caused by oil and the effects of nuclear energy, matters addressed by the International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil (1954) and the Treaty Banning Nuclear Weapon Tests in the Atmosphere, in Outer Space and Under Water (1963). The existence of exceptions should be noted, such as the African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources (1968), which represented a significant environmental innovation insofar as it recognized that the use of natural resources must be directed toward meeting human needs in accordance with the capacity of the environment. The foregoing shows that, by that time, the conception of the environment as an inexhaustible resource had already been superseded. Another noteworthy instrument from the period preceding 1972 is the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention of 1971), because it highlights the international nature of environmental matters by establishing the need for States to coordinate joint measures due to the transboundary nature of certain wetlands. It also advocates the wise use of wetlands.

The year 1972 represents a turning point in environmental matters, as it was then that the international community took its first step toward large-scale environmental protection (tutela del ambiente), with the holding of the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholm Conference of 1972). This Conference was attended by 113 States, representatives of the UN and specialized international agencies (ILO, UNESCO, WHO, etc.), as well as representatives of numerous nongovernmental organizations. (See the information on the website of the United Nations Environment Programme, http://staging.unep.org/Documents.Multilingual/default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1519&l=en, accessed on January 24, 2018).

The Stockholm Conference culminated in the adoption of the Stockholm Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, containing 26 basic principles concerning environmental protection, as well as the Action Plan, which established global goals.

The first principle of that document states as follows: “Man has the fundamental right to freedom, equality and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of such quality as to permit a life of dignity and well-being, and he bears a solemn responsibility to protect and improve the environment for present and future generations. In this respect, policies promoting or perpetuating apartheid, racial segregation, discrimination, colonial oppression, and other forms of oppression and foreign domination are condemned and must be eliminated.” The Stockholm Conference of 1972 triggered a series of fundamental changes in environmental matters. For example, the Conference led to the creation of the United Nations Environment Programme, whose work is to promote the wise use and sustainable development (desarrollo sostenible) of the environment. Various international instruments also emerged, such as the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter (London, 1976), the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Paris, 1972), and the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora of 1973 (CITES).

The two decades following the Conference would see a proliferation of international environmental agreements, with more than 1100 agreements devoted to the subject or containing provisions related to it. (See Brown Weiss, E., “The Evolution of International Environmental Law,” Japanese Yearbook of International Law, Vol. 54 (2011), pp. 1-27, accessed at http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/1669 on January 24, 2018).

The years following the Conference were characterized by a broadening of focus; thus, international agreements shifted from addressing specific issues (for example, oil or nuclear pollution) to addressing the subject comprehensively. Discussion was no longer limited to transboundary pollution (contaminación transfronteriza), but also encompassed climate change (cambio climático) and protection of the ecosystem as a whole. Evidence of this was the adoption of the United Nations Framework Convention on Climate Change of 1992. Of course, this evolution of environmental law did not prevent specific issues (such as air pollution or protection of the ozone layer) from being developed extensively through specific instruments (continuing with the example, the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer of 1985 and the Montreal Protocol of 1987). Progress was likewise made in the law of the sea and the protection of the environment during armed conflicts, matters addressed by the United Nations Convention on the Law of the Sea of 1982 and the Convention on the Prohibition of Military or Any Other Hostile Use of Environmental Modification Techniques of 1976.

At the regional level, this period gave rise to the Constitutive Agreement of the Central American Commission on Environment and Development (approved by Costa Rica through Law No. 7226 of April 2, 1991), whose purpose was to establish “…a regional cooperation regime for the optimal and rational use of the area’s natural resources, pollution control, and the restoration of ecological balance, in order to guarantee a better quality of life for the population of the Central American isthmus.” (Article 1).

In addition, the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights of 1988, known as the Protocol of San Salvador, was signed. The relevance of this Protocol lies in the fact that Article 11 adds the right to a healthy environment (derecho a un ambiente sano):

“Article 11 Right to a Healthy Environment 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.

2. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.” A second global milestone in environmental matters occurred 20 years after the Stockholm Conference, when the United Nations Conference on Environment and Development (Rio Summit) was held. This was another global gathering, but with broader participation than its predecessor. Representatives of 172 governments and approximately 2,400 delegates from nongovernmental organizations attended. In addition, the Summit received extensive media coverage, with nearly 10,000 journalists present. (See the information provided by the United Nations at http://www.un.org/geninfo/bp/enviro.html, accessed on January 25, 2018.)

The Summit was successful not only because of the broad participation of governments and civil society, but also because of the international instruments approved there, principally the Rio Declaration on Environment and Development, Agenda 21, the United Nations Framework Convention on Climate Change, the Statement of Forest Principles, and the Convention on Biological Diversity.

For the purposes of this recital (considerando), it is appropriate to quote the first and tenth principles of the Rio Declaration:

“PRINCIPLE 1 Human beings are at the center of concerns for sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature.

PRINCIPLE 10 Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including redress and relevant remedies.” Agenda 21, for its part, contains a chapter devoted to information for decision-making, whose introduction reads:

“40.1. In sustainable development, everyone is a user and provider of information, considered in the broad sense, including data, information, and appropriately packaged experience and knowledge. The need for information arises at all levels, from that of senior decision makers at the national and international levels to the community and individual levels. The following two programme areas must be implemented to ensure that decisions are based increasingly on sound information:

• a)Bridging the data gap; b) Improving access to information.” The Rio Summit also gave rise to follow-up conferences in subsequent years, most notably the Rio+5 Summit of 1997 and the Rio+20 Summit of 2012.

The Rio Summit was followed by a surge in international instruments and conferences related to environmental matters. To mention only a few of significance: the United Nations Convention to Combat Desertification of 1994, the Kyoto Protocol of 1997 (on climate change), the Millennium Declaration of 2000 (adopted by the UN General Assembly, proclaiming respect for nature and sustainable development), the Johannesburg Declaration on Sustainable Development of 2002, and the Paris Climate Summit (COP21).

At the same time, the Central American region also adopted a variety of environmental agreements, most notably the 1993 Convenio Regional sobre el Cambio Climático and the 1994 Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible.

Although the Rio Declaration includes among its principles access to information, public participation, and access to justice, this subject was developed more extensively in the 1998 Convenio sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Convenio de Aarhus).

Finally, the most recent global milestone in environmental matters is the Paris Agreement. As noted above, it was signed by 193 States, making it virtually universal, and entered into force in 2016, although the United States subsequently announced its withdrawal (under the agreement, the earliest effective withdrawal date for that country is November 2020, shortly before the end of President Trump’s first term).

1. 2On the national evolution of environmental law (derecho ambiental). The historical evolution of environmental protection (tutela del ambiente) in Costa Rica may be divided into two major periods: one before and one after the recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment in the Political Constitution, through the 1994 amendment. Like international developments, which began with rules specifically directed at particular issues, environmental protection prior to 1994 was carried out through the application of isolated rules addressing specific matters. This legislation includes the Ley de Aguas of 1942, the Ley de Construcciones of 1949, the Ley General de Agua Potable of 1953, the Ley de Conservación de Fauna Silvestre of 1961, the Ley Forestal of 1969, the Ley General de Salud of 1973, the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre of 1977, the Ley del Servicio de Parques Nacionales of 1977, the Código de Minería of 1982, and the Ley de Conservación de la Vida Silvestre of 1992.

The period preceding the 1994 constitutional amendment also witnessed the establishment of this Chamber, a judicial body that has not remained detached from this subject. In judgments such as N° 2233-93 of May 28, 1993, this Court relied on other constitutional provisions, such as those establishing the right to life (Article 21), the rational use of land (Article 69), and the protection of natural beauty and historical heritage (Article 89), to begin developing a line of case law protecting the environment. The aforementioned judgment left no doubt that the right to the environment is a fundamental right:

“I. This amparo proceeding seeks the protection of the legally protected interest (bien jurídico) consisting of forest resources, which ultimately means protecting and preserving the integrity of the natural environment existing at the site where the road that caused the problem was laid out. When asked whether that legally protected interest, in all its scope, significance, and interrelationships, is a constitutional value or fundamental right, the answer is unquestionably affirmative. Much is said today about the vital need of humankind—as a species—for such protection and preservation, and the resulting obligation to provide it. This constitutes a worldwide approach from which our country is not exempt, as demonstrated by Costa Rica’s evident interest in participating in international forums where ecological issues are discussed. But this conduct by our people is not manifested only in that way, because domestically, and most importantly, we have also acted by enacting laws intended to provide such protection. Thus, for example, and insofar as relevant here, the current Ley Forestal, # 7174 of June 28, 1990, provides in Article 1:

This law establishes, as an essential function and priority of the State, the duty to ensure the protection, conservation, utilization, industrialization, administration, and promotion of the country’s forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources.” For its part, consistently with the principle or standard of legal regularity (regularidad jurídica), such legislation and the aforementioned approach are grounded in our Political Constitution, which provides the following in relation to this subject:

(…)

But that is not all, because Article 69 of the Political Charter also refers to the “rational use of land,” which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational use of the aforementioned resources, are precepts of the constitutional order.” Subsequently, judgment N° 3705-93, issued at 15:00 on July 30, 1993, extensively discussed the change in global awareness regarding environmental protection and its intrinsic relationship with human beings. It also addressed the exceptionally broad standing (legitimación) available in amparo proceedings involving environmental matters:

“…V.- Human life is possible only in solidarity with the nature that sustains and supports us, not only by providing physical nourishment, but also by contributing to psychological well-being: it encompasses the right of all citizens to live in an environment free from pollution, which is the foundation of a just and productive society. Accordingly, Article 21 of the Political Constitution provides:

‘Human life is inviolable.’ It is undeniably from this constitutional principle that the right to health and to physical, mental, and social well-being arises—a human right that is inseparably linked to the right to health and to the State’s obligation to protect human life.

Likewise, from a psychological and intellectual standpoint, a person’s state of mind also depends on nature. Therefore, because the landscape serves as a useful space for rest and leisure, its preservation and conservation are also mandatory. This latter aspect is protected by Article 89 of the Constitution, which literally states:

‘The cultural purposes of the Republic include: protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic progress.’ Protecting nature from an aesthetic standpoint does not mean commercializing it or turning it into a commodity; it means educating citizens so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value.

VI. LEGAL STANDING (LEGITIMACIÓN)

With respect to the legal protection of the environment, the standing of private individuals to bring judicial proceedings and secure the enforcement of rules intended for that purpose, or to seek judicial protection (tutela jurisdiccional) for their violated rights, is of great importance. However, it must be analyzed from several perspectives, namely, in relation to the nature of the proceedings, the claims, and the parties involved, while also considering that environmental rules may be violated through the act or omission of either a private-law or public-law entity. The latter may do so simply by failing to exercise proper oversight over the conduct of private parties when they violate environmental rules, thereby disregarding its functional authority, which requires it to exercise such oversight; or by directly violating, through its own actions, legal provisions intended to protect and conserve the environment.

In Judgment Number 2233-93, this Chamber, in holding that the preservation and protection of the environment is a fundamental right, recognized standing to pursue an amparo remedy (amparo). In environmental law, the procedural prerequisite of standing tends to be extended and broadened to such an extent that the traditional concept must necessarily be abandoned. It must be understood that, in general terms, any person may be a party and that such person’s right does not arise from property titles, rights, or specific causes of action that might be exercised under the rules of conventional law; rather, that person’s procedural action responds to what modern scholars call a diffuse interest (interés difuso), whereby the original standing of the legitimate interested party, or even of a person with a mere interest, is diffused among all members of a particular category of persons who are thus equally affected by the unlawful acts that harm them.

With respect to environmental protection, the typically diffuse interest that grants a person standing to bring an action is transformed, by virtue of its incorporation into the body of human rights, into a true “right of response” (derecho reaccional), which, as its name indicates, empowers its holder to “respond” to a violation arising from unlawful acts or omissions. Accordingly, the infringement of that fundamental right constitutes constitutional illegality, that is, a specific ground for an amparo remedy against specific acts or self-executing rules (normas autoaplicativas), or, as applicable, for an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against all rules or against acts not subject to an amparo remedy, and even against omissions. This latter category becomes especially important in the case of the right to the environment because, where the issue is conserving the environment that nature has given us, the most frequent violation arises from the failure of public authorities to carry out the acts necessary to protect it.

The Constitutional Jurisdiction (Jurisdicción Constitucional), as the legally appropriate and necessary means of guaranteeing the supremacy of constitutional law, is not only supreme but also an essential matter of public order. This generally means that much more flexible and less formalistic standing is necessary in order to associate citizens with the interest of the rule of law itself in overseeing and, where appropriate, restoring its own legality. The purpose of this concept of “diffuse interests” is to develop a form of standing that, in recent times, has constituted one of the traditional principles of standing and has gradually gained acceptance, particularly in the field of administrative law, as the latest broadening—novel but necessary—so that such oversight may become increasingly effective and efficient. Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups can be identified, or readily identified, in relation to them, since their standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests or interests concerning a community as a whole.

They are, therefore, individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who consequently receive a present or potential benefit or harm that is more or less equal for all. Thus, it is rightly said that they are the identical interests of groups of persons who find themselves in particular circumstances and, at the same time, the interests of each one of those persons. In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are both collective—inasmuch as they are common to the public at large—and individual, and may therefore be asserted in that capacity. This is precisely what occurs in the present case, in which the petitioner (recurrente) clearly has an individual interest insofar as he is being affected by the pollution inflicted upon his community, but there is also a collective interest because the harm is also inflicted upon the community as a whole.

Therefore, with respect (sic) to the Right to the Environment, standing belongs to every human being as such, because the infringement of that fundamental right is suffered both by the community and by the individual in particular.

Alongside the body of principles that the Constitution devotes to economic relations, there must be placed a series of provisions of no lesser significance aimed at ensuring basic protection for human life considered as a value in itself, irrespective of the use made of human resources in pursuit of political or economic ends. This introduces a new dimension to constitutional guarantees, whose essential core lies in the protection of personal liberty and the other fundamental rights linked in various ways to that liberty. Above all, this dimension is manifested in a body of general rules intended to create environmental conditions that facilitate, to the greatest possible extent, the exercise of freedoms and the enjoyment of fundamental rights. For all the foregoing reasons, with respect to the Constitutional Jurisdiction, the Chamber considers that not only standing itself, but also the conditions necessary for standing in the proceedings—whether as plaintiff or defendant—or, where applicable, for enjoying or bearing the consequences of the judgment—as the prevailing or losing party—are and must be not only as broad as it is possible and prudent to recognize, but that, within that breadth, the very capacity to be a party and even to act in judicial proceedings, as conditions precedent to such standing, must be such that even, as in this case, a minor who is an elementary-school student may possess it, as may any other person merely capable of clearly articulating their claim and interest.

(…)” Another decision worthy of mention is N° 6240-93 of 14:00 hours on November 26, 1993, since it emphasized the relationship between the right to the environment and other fundamental rights, underscoring that the former is a prerequisite for the full enjoyment of such rights, including life: “(…) we may affirm that from the right to life and the State’s obligation to ‘protect natural beauty,’ contained in Articles 21 and 89 of the Constitution, arise other rights requiring protection and of equal rank, such as the rights to health and to a healthy environment, in the absence of which either the former rights could not be exercised or their enjoyment would be severely limited (…)”.

The case law of this Chamber and the extensive body of international environmental law paved the way for the amendment of Article 50 of the Constitution through Ley 7412 of June 3, 1994. That amendment added the underlined portion of the following transcription:

“ARTICLE 50.- The State shall seek the greatest welfare of all the country’s inhabitants by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek reparation for the harm caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right.

The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.” (Underlining added).

This constitutional amendment constitutes a crucial milestone in Costa Rican environmental law. Moreover, it entails not only the express recognition of a fundamental right by the highest-ranking rule in the domestic legal system, but also sets forth the parameters of that recognition, as will be analyzed below.

Following the 1994 amendment, greater development and systematization of environmental legislation can be observed. Examples include the enactment of the Ley Orgánica del Ambiente of 1995 and the Ley de Biodiversidad of 1998. Emphasis is placed on the principles set forth in Section 2 of the Ley Orgánica del Ambiente:

“Article 2.- Principles. The principles underlying this law are as follows:

• a)The environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation, subject to the exceptions established by the Political Constitution (Constitución Política), international agreements, and laws. The State and private individuals must participate in its sustainable conservation and use, which serve a public purpose and the social interest.
• b)Everyone has the right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment in which to develop, as well as the duty to conserve it, pursuant to Article 50 of our Political Constitution.
• c)The State shall ensure the rational use of environmental elements in order to protect and improve the quality of life of the inhabitants of the national territory. It is likewise required to foster economically and environmentally sustainable development, understood as development that meets basic human needs without compromising the options available to future generations.
• d)Any person who pollutes or causes harm to the environment shall be liable in accordance with the laws of the Republic and the international agreements in force.
• e)Environmental harm (daño ambiental) constitutes an offense of a social nature because it affects the foundations of society’s existence; of an economic nature because it threatens the materials and resources essential to productive activities; of a cultural nature insofar as it endangers communities’ way of life; and of an ethical nature because it threatens the very existence of present and future generations.

(…)” A reading of this provision reveals the universality of the right to a healthy and balanced environment. This universality is manifested in a passive aspect, which guarantees that all persons may enjoy the environmental heritage, and in an active aspect, which imposes on both the State and the country’s inhabitants the duty to conserve the environment and ensure its sustainability. It should be noted that the legislature detailed the broad scope of environmental harm, describing its effects in the social, economic, cultural, and ethical spheres.

This law also addresses public participation (participación ciudadana) in environmental matters:

“Article 6.- Participation of inhabitants. The State and the municipalities shall encourage the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment.” It should be noted that the provision grants inhabitants standing (legitimación) to participate in decision-making and actions aimed at protecting the environment. In this regard, it should be recalled that the environment is recognized as a diffuse interest (interés difuso) and, as such, every person holds the right to assert it.

The express constitutionalization of environmental matters can also be seen in the amendment to Article 46 of the Constitution through Ley N° 7607 de 1996. That amendment added the final paragraph to the provision:

“ARTICLE 46.- (…)

Consumers and users are entitled to the protection of their health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice; and to equitable treatment. The State shall support the organizations they establish to defend their rights. The law shall regulate these matters.” (Underlining added).

Other laws enacted after the constitutional amendment include Ley Forestal de 1996, Ley de Protección Fitosanitaria de 1997, and Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos de 1998.

Naturally, the Sala Constitucional did not remain unmoved by the regulatory change, but incorporated the amendment to Article 50 into its case law. An illustrative example of this incorporation appears in Judgment N° 2002-5472, issued at 15:11 hours on 4 de junio de 2002:

“III.- On the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. Article 50 of the Political Constitution establishes that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. The right to a healthy environment has broad content equivalent to the aspiration to improve the human living environment, thereby extending beyond the standards of nature conservation to encompass every sphere in which a person develops, whether within the family, the workplace, or the surroundings in which that person lives. Hence, it is said to be a cross-cutting right (derecho transversal), meaning that it extends throughout the legal system, shaping and reinterpreting its institutions. The environment is defined by the Real Academia Española de la Lengua as the ‘set of physical circumstances surrounding living beings,’ which further underscores the general nature of the right.

By contrast, the right to an ecologically balanced environment is a narrower concept referring to an important part of the surroundings in which human beings develop: the balance that must exist between the advancement of society and the conservation of natural resources. Both rights are expressly recognized in Article 50 of the Political Constitution, which defines the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho). The placement of the right to a healthy and ecologically balanced environment within the constitutional provisions governing the Social State under the Rule of Law is the point from which it must be analyzed. The Social State under the Rule of Law gives rise to the incorporation into the fundamental text of a series of political objectives of great social importance and the introduction of a significant number of social rights that safeguard the common good and the satisfaction of people’s basic needs.

From this perspective, the Political Constitution emphasizes that the protection of natural resources is an appropriate means of safeguarding and improving everyone’s quality of life, making it necessary for public authorities to intervene with respect to factors that may disrupt the balance of natural resources and, more broadly, hinder a person’s development and ability to live in a healthy environment (…)” It should be noted that the Sala’s development of constitutional Article 50 has changed over time as part of the evolutionary interpretation undertaken by this Court in light of the socioeconomic, regulatory, ethical, and other changes experienced in legal reality. This evolution became evident in Judgment N° 2013-10540, issued at 15:50 hours on 7 de agosto de 2013, when the Sala moved from the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible) to the principle of democratic sustainable development (principio de desarrollo sostenible democrático):

“…it can be seen that international organizations, universities, and private researchers agree that trawl fishing gear (arte de pesca por arrastre) constitutes a non-selective technique that causes serious harm to the marine ecosystem, the sustainability of marine resources, and, consequently, the food security and subsistence economy of coastal inhabitants engaged in artisanal fishing. Regarding the latter, it is useful to extend the concept of ‘sustainable development,’ which is grounded in constitutional Article 50, to that of ‘democratic sustainable development.’ Indeed, until now, discussions of ecological issues have usually emphasized the scarcity of natural resources, the need to reduce the consumption of nonrenewable resources, increase the production of renewable resources, and manage the polluting waste produced by society. Hence, the term that remained prevalent over recent decades was sustainable development, which focuses on managing the variables cited above, among others, to promote development that does not conflict with the environment.

The concept developed up to that point encompassed an environmental component—the protection of the environment—an economic component—economic development based on the sustainable exploitation of the environment—and a social component—it was considered that economic development and environmental conservation automatically brought about social well-being. Nevertheless, the concept of ‘sustainable development’ emphasized the first two elements, the economic and environmental ones. The third, as noted, was regarded as an almost natural consequence of the preceding two. In more recent years, the evolution of the term sustainable development has led to renewed emphasis on its social element, which ultimately serves as a counterweight to the economic element that has predominated until now. This is not to suggest that the social element is a novel development in the meaning of sustainable development.

On the contrary, it can be seen that this factor has consistently been present in the discussion but has, in practice, been relegated to a secondary position due to the predominance of the other elements cited. Thus, for example, the report submitted in 1987 by the Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo to the Naciones Unidas stated that sustainable development entails meeting the basic needs of all people and providing everyone with the opportunity to aspire to a better life, because a world in which poverty is endemic will always be prone to ecological and other catastrophes. Satisfying basic needs—the report tells us—means not only a new era of economic growth but also ensuring that people living in poverty receive a fair share of the resources required to sustain that growth.

The social element of sustainable development is also reflected in the social justice component inherent in the rule of law (Estado de Derecho), which has been incorporated into our Political Constitution. Indeed, constitutional Article 50 establishes that: ‘The State shall seek the greatest well-being for all inhabitants of the country by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.’ In a single article, the constitutional legislator has included the three elements of sustainable development: encouragement of production (the economic element), an ecologically balanced environment (the ecological element), and, additionally, the most appropriate distribution of wealth and a healthy environment (the social element). The article must also be read together with Article 74 of the Constitution, which explicitly establishes the duty to pursue a permanent policy of national solidarity grounded in the Christian principle of social justice. (…)” (Judgment N° 2013-10540, issued at 15:50 hours on 7 de agosto de 2013).

Throughout its history, this Court has not only recognized the right to the environment as a right of the highest rank but has also ensured its protection within constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional). The right to the environment even has a distinctive character in constitutional proceedings, as demonstrated by the broad standing (legitimación activa) they provide, allowing any person to file both an amparo proceeding (recurso de amparo) and an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) based on the diffuse interests arising from the environment and Article 105 of the Ley de Biodiversidad. In addition, the Sala has brought claims concerning administrative delay (mora administrativa) in environmental matters within its jurisdiction. Thus, environmental matters are among the few exceptions involving administrative delay that the Sala does not refer to the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), but instead hears itself.

1. 3On the current state of affairs: the right to the environment as a human right and the need to strengthen it. The current state of environmental law was brought to worldwide attention through the 2016 Paris Agreement. As stated in the preceding paragraphs, that convention marked the beginning of another stage in environmental law, not only because of the breadth of the consensus—which was virtually universal—but also because it unequivocally revealed the urgency and importance of environmental matters. As relevant here, its preamble states:

“The Conference of the Parties, (…)

Aware that climate change represents an urgent and potentially irreversible threat to human societies and the planet and therefore requires the broadest possible cooperation by all countries and their participation in an effective and appropriate international response, with a view to accelerating reductions in global greenhouse gas emissions, Recognizing that deep reductions in global emissions will be required to achieve the ultimate objective of the Convention, and emphasizing the need to address climate change urgently, Also recognizing that climate change is a common concern of humankind and that, when taking action to address climate change, the Parties should respect, promote, and consider their respective obligations concerning human rights, the right to health, the rights of Indigenous peoples, local communities, migrants, children, persons with disabilities, and persons in vulnerable situations, and the right to development, as well as gender equality, the empowerment of women, and intergenerational equity, (…)

Agreeing to maintain and promote regional and international cooperation in order to mobilize stronger and more ambitious action to address climate change by all Parties and by non-Party stakeholders, including civil society, the private sector, financial institutions, cities and other subnational authorities, local communities, and Indigenous peoples, (…)” Certain points of this Agreement should be highlighted. The first is the identification of the environmental issue—specifically, climate change—as an urgent and universal matter. It is urgent because action cannot be delayed, and universal because it affects every human being regardless of country of origin, socioeconomic status, or connection to environmental matters.

The Agreement is also characterized as a binding instrument (instrumento vinculante). Unlike many environmental conventions, which are classified as soft law because they are not mandatory, the Paris Agreement imposes upon States a duty to meet their proposed greenhouse-gas emission-reduction targets. To that extent, it is binding upon and enforceable against the State Party (Estado parte).

Finally, the Agreement demonstrates the need for all sectors, whether governmental or nongovernmental, to participate in addressing climate change. This imposes upon the State and its institutions, including the Judiciary and the Chamber as part thereof, the duty to act within the framework of the law, with special consideration for environmental matters.

It should be recalled that this Court interprets the Political Constitution using various methods, including evolutionary and purposive interpretation (interpretación evolutiva y finalista). The analysis set forth in the preceding pages describes how environmental matters have developed at both the international and national levels. This description is included among the factors that the Chamber should consider in its historical-evolutionary interpretation (interpretación histórico-evolutiva), in light of current social realities.

We, the signatories, recall that a human right is characterized by being recognized as belonging to every person solely by virtue of being human, without distinction of any kind as to race, color, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, economic status, birth, or any other status (see the Universal Declaration of Human Rights). Human rights are universal, indivisible, and interdependent; moreover, they are interrelated, such that the exercise of one enables, expands, and strengthens the exercise of another (see, for example, the Vienna Declaration and Programme of Action, adopted by the 1993 World Conference on Human Rights).

On this basis, we conclude that the right to the environment (derecho al ambiente) possesses these characteristics and, to that extent, is a human right in itself. This conclusion has gradually taken shape in constitutional case law (jurisprudencia constitucional), which more than 15 years ago recognized the interdependence of the right to the environment and other fundamental rights (derechos fundamentales). Judgment N° 2002-5472 of 15:11 on 4 de junio de 2002 is reiterated:

“The right to a healthy environment (derecho a un ambiente sano) has broad content equivalent to the aspiration to improve the human living environment, such that it extends beyond the criteria of nature conservation to encompass every sphere in which a person lives and develops, whether family, work, or the surroundings in which that person resides. Hence, it is said to be a cross-cutting right (derecho transversal), meaning that it extends throughout the entire legal system, shaping and reinterpreting its legal institutions.” We emphasize that the enjoyment of basic rights, such as life and health, is contingent upon the existence of a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado). The Paris Agreement left no doubt that the environment is a universal prerequisite for the exercise of all other fundamental rights, and that abuse, pollution, lack of ecological planning, and so forth seriously threaten the viability of the human species on our planet.

The interdependence of human rights makes the right to the environment the foundation or precondition of other rights, while those other rights, in turn, enable and enhance the exercise of the former. A right that cannot be asserted or enforced will remain no more than a dead letter within the legal framework.

With respect to the rights that strengthen the right to a healthy environment, it is appropriate to return to the Rio Declaration, principle 10 of which states:

“PRINCIPLE 10 Environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, every person shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including redress and relevant remedies.” This principle of the Declaration recognizes at least three rights that safeguard the right to the environment: access to information, public participation (participación ciudadana), and access to justice. Subsequently, the Malmö Declaration, adopted on the occasion of the first Global Ministerial Environment Forum, established pursuant to United Nations General Assembly resolution 53/242 of 28 de julio de 1999, also addressed access to information, public participation, and access to justice in environmental matters:

“(…) 15. Civil society has found new and effective ways to express public feelings and concerns. It actively contributes to promoting shared environmental purposes and values. Civil society plays an important role in bringing emerging environmental issues to the attention of policymakers, raising public awareness, promoting innovative ideas and approaches, and fostering transparency and integrity in environmental decision-making.

16. The role of civil society should be strengthened at all levels through freedom of access to environmental information, broad participation in environmental decision-making, and access to justice in relation to environmental issues. Governments should create conditions that enable all sectors of society to have a voice and play an active role in creating a sustainable future. (…)” In turn, the Rio Declaration and the Malmö Declaration served as the basis for the Governing Council of the United Nations Environment Programme to adopt the 2010 Guidelines for the Development of National Legislation on Access to Information, Public Participation and Access to Justice in Environmental Matters (Bali Guidelines), which provide:

“(…)

Guideline 1 Any natural or legal person (persona física o jurídica) should have affordable, effective, and timely access to environmental information held by public authorities upon request (subject to Guideline 3), without having to prove any legal or other interest.

(…)

Guideline 8 States should ensure that opportunities exist for effective public participation from the early stages of environmental decision-making processes. To that end, members of the concerned public should be informed at an early stage of the decision-making process of the opportunities available to them to participate.

(…)

Guideline 16 States should ensure that members of the concerned public have access to a court of law or other independent and impartial body to challenge the substantive and procedural legality of any decision, act, or omission relating to public participation in environmental decision-making processes.

Guideline 17 States should ensure that members of the concerned public have access to a court of law or other independent and impartial body, or to administrative proceedings, to challenge any decision, act, or omission by a public authority or private entity that affects the environment or allegedly contravenes the State’s environmental laws, whether substantively or procedurally.

Guideline 18 States should interpret broadly the right to bring an action (derecho a iniciar una demanda) in relation to environmental matters, with a view to achieving effective access to justice.

(…)

Guideline 20 States should ensure that the filing of environmental claims by members of the concerned public is not prohibitively expensive and should consider establishing appropriate assistance mechanisms to eliminate or reduce financial and other barriers to access to justice.

Guideline 21 States should provide a framework for adequate and effective remedies (reparaciones), delivered promptly, in environmental cases, such as interim and final injunctive relief (desagravio provisional y definitivo del mandato judicial). States should also consider applying remedial measures such as compensation, restitution, and other appropriate measures.” (Underlining added).

Furthermore, at the European level, the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (1998 Aarhus Convention) was adopted, providing further evidence of the interdependence and functional relationship between the right to the environment and access to information, public participation, and access to justice. Several excerpts from that Convention relating to the matter at issue are reproduced below:

“(…) Recognizing also that every person has the right to live in an environment adequate to his or her health and well-being, and the duty, both individually and in association with others, to protect and improve the environment for the benefit of present and future generations, Considering that, in order to be able to assert this right and fulfill that duty, citizens must have access to information, be entitled to participate in decision-making, and have access to justice in environmental matters, and recognizing in this respect that citizens may need assistance in exercising their rights, Recognizing that, in the field of the environment, improved access to information and greater public participation in decision-making enable better decisions to be made and implemented more effectively, contribute to public awareness of environmental issues, provide the public with an opportunity to express its concerns, and help public authorities take those concerns duly into account, (…)

Article 1 Objective In order to help protect the right of every person, of present and future generations, to live in an environment (medio ambiente) that safeguards their health and well-being, each Party shall guarantee the rights of access to environmental information, public participation in decision-making, and access to justice in environmental matters, in accordance with the provisions of this Convention.” Within the inter-American sphere, various instruments likewise enable the development of rights related to environmental matters. The 1996 Declaration of Santa Cruz de la Sierra established the essential principles of sustainable development (desarrollo sostenible), including the flow of information and public participation (participación pública). Also noteworthy is the Inter-American Democratic Charter, adopted by the General Assembly of the Organization of American States in 2001, which states:

“Article 6 Citizen participation in decisions concerning their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.

(…)

Article 15 The exercise of democracy facilitates the preservation and proper management of the environment. It is essential that the states of the Hemisphere implement environmental protection policies and strategies, while respecting the various treaties and conventions, in order to achieve sustainable development for the benefit of future generations.” (Emphasis added).

Likewise, the Organization of American States formulated the 2001 Inter-American Strategy for the Promotion of Public Participation in Decision-Making for Sustainable Development, which sets forth several principles in this area, including:

“5) Access. Civil-society participation in development decisions is essential to achieving lasting solutions. In order to participate effectively, citizens should have timely access, at the various levels of government, to information, the political process, and the judicial system.

• 6)Transparency. Productive partnerships between civil society and government require both to be trustworthy and transparent. Transparency among all parties involved in a decision-making process facilitates more meaningful participation by ensuring that motivations and objectives are explicit and that all necessary information is reliable and available in a timely manner.
• 7)Respect for public input. Citizen participation will be effective and efficient only if there is assurance that, during the decision-making process, contributions resulting from the implementation of various participation mechanisms are properly and promptly evaluated, analyzed, and considered. (…)” (Emphasis added).

Probably the greatest guarantee of the right to the environment is access to justice (acceso a la justicia), since it safeguards both the right to the environment itself and the related rights (access to information and citizen participation). In this regard, it should be recalled that Article 50 of the Constitution imposes upon the State the duty to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy environment (derecho al ambiente sano). This principle must be upheld at the legislative, administrative, and judicial levels, given that the separation of powers imposes upon the latter the duty to review the actions of the first two for compliance with the constitutional framework.

It follows from the Bali Guidelines—transcribed above—that access to justice must satisfy a series of requirements in order to be effective. Such judicial remedy (recurso judicial) must permit the review of any decision, action, or omission by a public authority or private entity that affects the environment. Moreover, the parties must be afforded broad standing (legitimación), and any financial or other obstacle must be reduced or eliminated. A further requirement is that access to justice be expeditious and allow provisional measures (medidas provisionales) to be ordered in order to prevent irreparable harm to the environment.

We consider that the amparo proceeding (recurso de amparo) is a judicial remedy that satisfies all the stated requirements: it may be brought against any act or omission by public or private bodies, it is free of charge, it permits the issuance of precautionary measures (medidas cautelares), it is expeditious, and it recognizes standing based on a diffuse interest (interés difuso) in environmental matters. We also recognize the limitations of the amparo process (proceso de amparo), which is characterized by its summary nature and the simplicity of judicial applications and proceedings, including evidentiary means (medios probatorios). Therefore, and in view of the authority of this Chamber to define its own jurisdiction (Article 7 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), the undersigned conclude that the amparo proceeding is a suitable and effective mechanism for enforcing the right to the environment and those rights necessary to preserve its effectiveness, in cases such as the matter at hand (sub lite).” In the case under review (sub examine), we cannot agree with the view expressed by the majority for the following reasons.

We note that the judgment denied the petition because it found that the respondent authorities had taken action in response to the complaint filed on 27 de julio de 2017 concerning the looting of eggs and the killing of turtles that occurred on 25 de julio de 2017. However, that assessment is far removed from what was originally alleged by the petitioner, who instead claimed that the negligence and failure to act of the respondent authorities allowed the events of 25 de julio de 2017 to occur. If the claim is understood in this manner—as it was presented—then we consider it meritorious and conclude that it must be granted. This conclusion is based on the response provided by the Directora del Área de Conservación de Tortuguero in official communication N° SINAC-ACTo-DIR-254-2017 dated 28 de junio del 2017, one month before the alleged events. In that communication, the Director stated that “(…) the number of patrols varies according to the season and the number of complaints submitted (…)” In other words, the natural resource will be protected in proportion to the number of complaints submitted, which demonstrates a reactive rather than proactive approach to the protection of sea turtles.

Thus, instead of effectively preventing harm to nature, the respondent authority relies on the prosecution—even criminal prosecution—of the acts after they occur, as is evident from its response concerning the events of 25 de julio de 2017: “…With regard to the events that you state occurred on 25 de julio of the current year, the Administración del Parque Nacional Tortuguero has no information whatsoever about those events, nor is there a criminal complaint (denuncia penal), as would be appropriate, from the tracker…” The protection of nature unquestionably entails taking effective preventive measures to avoid environmental harm (daño ambiental). Specifically regarding the effectiveness of the measures, we consider it clearly insufficient in the case under consideration (sub iudice) to conduct a total of 22 patrols on the beach during 37 days of the nesting season (temporada de desove).

Such weak surveillance facilitates events like those reported; moreover, its inability to provide protection is demonstrated precisely by the discovery of looted nests during the patrols conducted in response to the complaint in question (official communication N° SINAC-ACTo-GASP-PNT-ADM-070-2017). In light of the foregoing, we grant the petition based on the respondents’ failure to adopt timely and effective measures to prevent the looting of turtle eggs in the area extending from Laguna Jalova to Barra de Parismina. Consequently, we order the respondents to assess the current situation in that conservation area and take the measures necessary to guarantee the effective protection and surveillance of the turtles, in order to prevent and address environmental harm such as that reported.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

CASE FILE N° Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. South of the iglesia del Perpetuo Socorro). Receipt of documents: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas uno minutos del trece de octubre de dos mil diecisiete.

Recurso de amparo interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad número [Valor 001] y [Nombre 002] , cédula de identidad número [Valor 002] , contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.

Resultando

1. 1Por escrito agregado al Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales de esta Sala a las 15:39 horas del 4 de agosto de 2017, los recurrentes interpusieron recurso de contra el Ministerio de Ambiente y Energía. Manifiestan que, mediante los escritos Nos. CDP-ES-87-2017, CDP-ES-105-2017 y CDP-ES-116-2017, respectivamente, de 19 de mayo, 15 de junio y 29 de junio, todos de 2017, Cabañas Tortugas, S.A., dueña de un hotel en el Parque Nacional de Tortuguero solicitó a la Dirección del Área de Conservación Tortuguero, confirmar la posibilidad de realizar la observación de tortugas marinas en un sector ubicado entre la Laguna Jalova y la desembocadura del Río Parismina, fuera del Parque Nacional Tortuguero. Señalan que mediante los oficios No. SINAC-ACTo-DIR-220-2017 de 8 de junio, No. SINAC-ACTo-DIR-255-2017 de 28 de junio y No, SINAC-ACTo- DIR-267-2017 de 17 de julio, todos de 2017, la Dirección del Área de Conservación Tortuguero confirmó que era posible la observación de tortugas marinas en el sector de la Laguna Jalova hasta la Barra de Parismina, fuera del Parque Nacional Tortuguero, resaltando que: "(…) se extiende la protección de la tortuga hacia ese sector que sus turistas estarían visitando (…)" , por lo que se debían observar las condiciones establecidas para llevar a cabo esa visita, aun siendo fuera del citado parque.Comentan que el pasado 25 de julio, Roger Avella Jarquín, rastreador de tortugas marinas, alertó al guía que llevaba los turistas del hotel propiedad de Cabañas Tortugas, S.A. que “saqueadores” y “hueveros” habían matado varias tortugas, provistos de caballos para lograr sacarlas. Por lo anterior, recomendó al guía salir, inmediatamente, del sector ubicado entre la Laguna Jalova y la desembocadura del Río Parismina, al considerar que estos eran peligrosos, lo que fue acatado por el guía. Aseguran que en el Parque Nacional Tortuguero y en las playas aledañas desovan cuatro especies de tortugas marinas, a saber, Baula, Carey, Lora y Verde, las cuales están en peligro de extinción, clasificadas como categoría CITES I. Alegan que, durante el incidente ocurrido el 25 de julio de 2017, no se observó presencia de funcionarios del Área de Conservación Tortuguero que vigilaran en esa zona. Manifiestan que esos hechos fueron puestos en conocimiento a la directora recurrida y mediante oficio No. SINAC-ACTo-DIR-292-2017 de 31 de julio de 2017 indicó: "(…) esta Dirección procederá a reforzar a partir de este momento, el control y la vigilancia de conformidad con los roles de trabajo que realiza dentro del Parque Nacional (…)" .No obstante, acusan que, a la fecha de interposición del presente recurso, la autoridad recurrida ha omitido ejecutar las acciones y medidas respectivas con la finalidad de vigilar las zonas en las cuales se produce la llegada para el desove de las tortugas marinas. Señala que como es posible comprobar, en el caso de las tortugas que desovan en la zona del Parque Nacional Tortuguero y sectores aledaños (como el que interesa en esta demanda), son especies sobre las cuales, el Estado de Costa Rica ha asumido el compromiso de disponer “una reglamentación particularmente estricta a fin de no poner en peligro aún mayor su supervivencia”. Sin embargo, los recurridos han incurrido en una conducta omisiva que evidencia un quebranto injustificado del derecho a un ambiente sano y equilibrado. Señala la omisión del deber jurídico de vigilancia en sectores de anidación de las tortugas marinas en peligro de extinción (Baula, Carey, Lora y Verde), implica quebrantar el derecho fundamental a un ambiente sano y equilibrado, así como el compromiso asumido por Costa Rica, como sujeto de Derecho internacional, al amparo de la Convención CITES, entre otras.En este caso indica que la omisión es aún más grave, ya que consiste en la omisión del deber de vigilar la supervivencia de quelonios en riesgo de extinción (Categoría CITES I), en zonas aledañas al Parque Nacional Tortuguero, en las cuales estaba prohibida la caza y recolección de huevos de las tortugas (Oficio SINAC-ACTo-DIR-255-2017). Esa omisión dio pie a que se les diera muerte a varios ejemplares de tortugas en extinción, circunstancia que afectó, de modo conexo, actividades de turismo ambiental y la seguridad de turistas, guías y rastreadores. De mantenerse la omisión impugnada, es claro que se pondrá en riesgo la vida de otros ejemplares de tortugas cuya arribada para anidación se extiende hasta el mes de noviembre inclusive. La recurrida se ha limitada a indicar que “reforzará” la vigilancia, es decir, admite que carece de un plan de acción sistemático que asegure la protección de las tortugas en zonas que, ella misma, ha reconocido oportunamente que está cubierta por la prohibición de caza y, por ello, bajo la vigilancia del personal a su cargo.Es claro que, conforme al compromiso asumido mediante la Convención CITES para el caso concreto de tortugas como las que interesan en este proceso, debe contarse con un plan de acción y control de la zona robusto, rigurosamente diseñado, transparente, que no sea objeto de improvisación ni esté sujeto a denuncias. Debe desarrollarse de modo sistemático y conforme a las conocidas fechas de arribada de las tortugas durante el año. Lejos de indicar que en esa zona existe un plan de acción de vigilancia, la recurrida se limita a indicar que reforzará la vigilancia, lo que no hubiese sucedido, si no se comprueba accidentalmente, las actividades de caza ilegítimas de que se tuvo noticia. Al no existir esa planificación, se quebranta, por omisión, el deber de hacer eficaz la garantía fundamental prevista en el artículo 50 constitucional en relación con el 89, así como el deber asumido por el país como sujeto de Derecho internacional al amparo de la Convención CITES, de resguardar especies en vías de extinción.Solicitan los recurrentes que se declare con lugar el recurso de amparo en cuanto a la alegada omisión del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, en ejecutar las acciones y medidas respectivas con la finalidad de vigilar las zonas en las cuales se produce la llegada para el desove de las tortugas marinas Baula, Carey, Lora y Verde, tortugas incluidas dentro de la categoría I de la CITES. Lo anterior, en perjuicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, garantizado en el artículo 50 y 89 de la Constitución Política, así como del deber de velar por la conservación de esos quelonios conforme a la Convención CITES, asimismo solicita se ordene a la Directora del Área de Conservación Tortuguero del Sistema Nacional de Área de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, o a quien funja en ese cargo, que de manera inmediata establezca y ejecute un plan de vigilancia en la zona de Playa Jalova y la desembocadura del Río Parismina para asegurar la protección de las tortugas marinas y la integridad de sus nidos.
2. 2Por resolución de la Presidencia de esta Sala de las 11:39 horas del 7 de agosto de 2017, se dio trámite a este recurso.
3. 3Informan bajo juramento Laura Rivera Quintanilla, en su condición de Directora del Área de Conservación Tortuguero (ACTo) del Sistema Nacional de Conservación (SINAC), que alegan los recurrentes que no han existido acciones efectivas ni se han tomado las medidas respectivas con el fin de vigilar las zonas en las cuales se produce la llegada para el desove de tortugas marinas, lo que se consideran que se violenta el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Lo anterior resulta erróneo además de infundado pues en el escrito de interposición no se establece con base en que fundamentos he hecho o probatorios se hace la misma. Así que solo es posible referirse a falsedad con la misma generalidad con que se plantea. Mediante oficio SINAC-ACTo-DIR-292-2017 del 31 de julio del 2017, respecto a las denuncias de saqueo sobre las mismas se indicó: (…) Con relación a los hechos que usted afirma ocurrieron el pasado 25 de julio del año en curso, la Administración del Parque Nacional Tortuguero no tiene información alguna sobre dichos acontecimientos ni existe denuncia forma como corresponde del rastreador Roger Avella Jarquín, lo cual es un poco extraño tomando en consideración que la movilización de 20 de tortugas y el saqueo de nidos, es un acto que no pasa desapercibido tan fácilmente, máxime cuando a tan corta distancia se ubican los investigadores de GVI.Sin embargo, en consideración a lo anterior, esta Dirección procederá a reforzar a partir de este momento, el control y la vigilancia de conformidad con los roles de trabajo que realizan dentro del Parque Nacional, agradeciendo de antemano que, si existe cualquier situación como la indicada en el párrafo anterior, se informe inmediatamente a las oficinas del Parque Nacional Tortuguero para una atención más inmediata. (…). Como se desprende de los párrafos anteriores, la recurrente no ha solicitado a la Dirección recurrida información alguna sobre las medidas tomadas para reforzar el control y la vigilancia en el sector denunciado; las cuales se instruyó de forma inmediata a la Administradora del Parque Nacional Tortuguero y en menos de 15 días la amparada presentó recurso de amparo, sin consultar de previo al Área de Conservación Tortuguero, respecto de las diligencias efectuadas. Añade que según se informó mediante oficio SINAC-ACTo-GASP-PNT-ADM-070-2017, no es cierto lo indicado por los recurrentes en cuanto a que el Área de Conservación ha sido omisa en el cumplimiento de las medidas de control tomadas según el oficio citado: “De acuerdo a lo solicitado con relación a las medidas tomadas por denuncia de matanza de tortugas, le informo que de acuerdo a lo solicitado por su persona en fecha 03 de agosto de 2017, hemos reforzado la presencia de nuestros funcionarios en la zona, se han realizado varios patrullajes en mar y playa.Sin embargo, a la fecha no hemos recibido denuncias, si se han notado huellas en la playa y algunos nidos saqueados, por no podemos identificar a ninguna persona ni identificar si las huellas encontradas son de gente tratando de saquear nidos o bien huellas de los investigadores que realizan recorridos por dichas zonas en las noches”. Ante tal situación, se han cambiado los horarios de patrullaje y las formas de llegar a los sitios con el fin de hacer más efectivo el trabajo operativo. Solicita se declare sin lugar el recurso.
4. 4Por escrito agregado al Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales de esta Sala a las 16:35 horas del 23 de agosto de 2017, los recurrentes realizan manifestaciones en relación con el informe rendido a esta Sala y reitera que tal y como se alegó en el escrito de demanda, el quebranto constitucional deriva de conductas omisivas de la recurrida, en su condición de jerarca del ACTo, que evidencian el incumplimiento de los deberes constitucionales que derivan de los derechos fundamentales previstos en los artículos 50 y 89 de la Constitución, pero también, el compromiso internacionalmente adquirido por el Estado de Costa Rica, como sujeto de Derecho Internacional, de velar por la supervivencia de los quelonios que desovan en la zona de interés.
5. 5Por resolución de las 15:10 horas del 6 de setiembre de 2017, se solicitó prueba para mejor resolver a Laura Rivera Quintanilla, en su condición de Directora del Área de Conservación Tortuguero (ACTo) del Sistema Nacional de Conservación (SINAC).
6. 6Informan bajo juramento Laura Rivera Quintanilla, en su condición de Directora del Área de Conservación Tortuguero (ACTo) del Sistema Nacional de Conservación (SINAC), en relación con lo prevenido sobre las “(…) actividades ordinarias de control y vigilancia que ha venido llevando a cabo, la Dirección a su cargo, ello con la finalidad de proteger las áreas del Parque Nacional de Tortuguero y playas aledañas, en donde se efectúa el desove de las tortugas marinas (…)”, señala que las acciones ordinarias que realiza para apoyar las acciones de control y vigilancia son numerosas y diversas; entre las que destacan: la capacitación al personal, adquisición de uniformes, equipo terrestre, acuático, así como de armas, con el fin de dotar a los funcionarios que se encuentran en las Áreas Silvestres Protegidas de buenos dispositivos para realizar patrullajes que se equiparen a la profesionalización que vienen mostrando los infractores.De igual forma se ha adquirido equipo tecnológico tales como: GPS, cómputo, cámaras digitales; entre otros con el fin de que el personal pueda presentar de forma completa y eficiente las denuncias. Esa Área de Conservación, es la única en el país que da seguimiento 100% a cada una de las denuncias que se presentan a nivel penal y administrativo, contando con un Departamento Legal que asiste a la Fiscalía y Procuraduría en todas la audiencias preliminares y juicios, así como un seguimiento del 100% en cada una de las medidas alternas acordadas, lo cual ha permitido que la Fiscalía de Pococí, se ubique en un primer lugar en medidas alternas ambientales. Se realizan coordinaciones con diferentes instituciones con el fin de obtener apoyo, cuando no se cuenta con suficiente personal, pues es claro que existen momentos en el año, en donde se debilita su capacidad por los períodos de vacaciones, incapacidades o bien, pensiones.Dentro de dichas acciones, se realizan coordinaciones con otras instancias como Fuerza Pública y Guardacostas, así como de otras Áreas de Conservación como el Área de conservación Guanacaste; quienes les brindan apoyo con 3 funcionarios ocasionalmente. De igual forma, se realizan coordinaciones a nivel interno de esa área, movilizando personal del Área de Conservación de oficina regional, con el fin de liberar personal de Control del Parque Nacional Tortuguero, así dicho personal puede realizar patrullajes o intentando reforzar la presencia de sus funcionarios en los sectores de mayor incidencia de robo de tortugas y huevos. Además, por esas coordinaciones, se ha logrado el apoyo de los oficiales de Policía de Fronteras, quienes han hecho recorridos por la zona de Parismina, Jalova, Playa Norte y Tortuguero hospedándose en los puestos operativos del Parque Nacional Tortuguero. De igual forma se realizan coordinaciones a nivel superior, con el fin de obtener más apoyo de otras instancias, de las más recientes, la visita de los Ministros de Seguridad y Ambiente, Gustavo Mata y Edgar Gutiérrez; quienes junto con el Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) Ing. Mario Coto, realizaron una visita el 5 de julio del año en curso, a las instalaciones de Parque Nacional Tortuguero, para reforzar con personal de Policías Fronteras el Parque y acondicionar la casa de Archie Carr en el sector del aeropuerto en Tortuguero y establecer una estación en el sitio.Además, se elaboró un Convenio con el Ministerio de Seguridad Pública para ubicar una estación de Guardacostas en el sector de Archie Carr (casa); aledaño al Parque Nacional Tortuguero. Mientras se instaura la estación, se estará acondicionando el Puesto de Cuatro Esquinas del Parque Nacional Tortuguero para contar con la permanencia de la Policía de Fronteras, acción orientada a reforzar aquellas, acciones en materia de control y protección. Asimismo, señala que realizó una gira a Tortuguero, del 16 al 18 de agosto del año en curso en compañía de la Asesora Legal, con el fin de analizar con el personal del Puesto Operativo de Jalova del Parque Nacional Tortuguero, cuáles eran las zonas en donde se estaba teniendo mayor incidencia. En esas fechas, se contó con el apoyo de la Policía de Fronteras; quienes se hospedaron en dicho puesto y estuvieron realizando patrullajes por el sector. Es importante indicar, que el Puesto Operativo de Jalova del Parque Nacional Tortuguero, es el sector en donde existe mayor incidencia en el saqueo de nidos de Tortuga, por lo cual se han girado instrucciones con el fin de reforzar los patrullajes, sin dejar de lado que además de las afectaciones por saqueo de tortugas marinas; las cuales son prioridad, también deben mantener la vigilancia sobre los casos de pesca, que ocupan el segundo lugar de atención, seguido de los delitos de cacería.De igual forma, mediante el fortalecimiento de alianzas estratégicas público-privadas donde destaca el apoyo de la Asociación Costa Rica por Siempre hacia el Parque Nacional Tortuguero; quienes han contribuido técnica y financieramente con los procesos para la elaboración del Plan de Manejo del Parque Nacional Tortuguero; el cual contempla acciones propias en materia de conservación de la biodiversidad así como el Plan de Prevención, Protección y Control del Parque Nacional Tortuguero; el cual se aprobó el pasado 12 de mayo del 2017 y abarca un horizonte de planificación a cinco años (2017-2021) donde se establecieron recursos para dar seguimiento a cuatro objetivos estratégicos con seis líneas de acción para proteger los Elementos Focales de Manejo (EFM) del Área Silvestre Protegida. Adicional al Plan de Prevención, Protección y Control; se cuenta, desde el pasado 10 de julio del 2017 con el apoyo de 15 rastreadores que permiten implementar el programa de rastreo establecido en el Plan de Manejo del Parque Nacional Tortuguero como medida de protección a la tortuga marina que se constituye en un Elemento Focal de Manejo (EFM); garantizando de esta forma la protección de los 8 kilómetros de playa de uso público, que tiene el parque, sin dejar de lado, el resto de playa que no es pública.Refiere que todas las acciones indicadas anteriormente, se realizan como actividades ordinarias del quehacer del Parque Nacional Tortuguero; existiendo un reforzamiento en la época de temporada de desove de la tortuga marina que corre de junio a octubre de cada año. Aun así, se procedió a robustecer los patrullajes, llevándose a cabo un total de 22 patrullajes en la playa de anidación en 37 días. En relación con la denuncia presentada el 27 de julio del 2017, por la Representante Legal de Cabañas Tortuga S.A, mediante oficio CDP-ES-121-2017, ante el Área de Conservación Tortuguero, señala que una vez que esta fue recibida se procedió a coordinar con la Administradora del Parque Nacional Tortuguero, con el fin de solicitarle se reforzaran los controles y la vigilancia en dicho sector, la cual manifestó que notaron huellas en la playa, así como nidos saqueados, sin poder identificar o detener a ninguna persona.Además, se cambiaron los roles de patrullajes y las formas de llegar a los sitios con el fin de hacer más efectivos los trabajos operativos. Indica que el Parque Nacional Tortuguero tiene una superficie de 76.937 hectáreas; de las cuales 24 kilómetros corresponden a un sector de playa de arena fina, 26.653 hectáreas son de montaña, así como un sector marino de 50.284 hectáreas, más el sector de agua dulce; por lo cual se hace un esfuerzo muy grande en tratar de patrullar el sector de playa, sin descuidar los patrullajes en los otros sectores. Además, hay que agregar, 5.8 kilómetros del límite norte del Parque a la Bocana Tortuguero y 5.2 kilómetros de la Laguna Jalova a Barra Parismina, lo que se conoce como El Tres; lo que se traduce en 35 kilómetros de playa por vigilar y proteger. Sobre lo prevenido por esta Sala en relación con las actividades de control y vigilancia que se adoptaron con ocasión de la denuncia señalada y la regularidad con la cual se efectuaron tales actuaciones, refiere que de los 22 patrullajes indicado s anteriormente; se logró detener a personas cometiendo ilícitos dentro del Parque Nacional y se interpuso la denuncia en la Fiscalía de Pococí, el 01 de setiembre de 2017, donde se logran decomisar 1486 huevos de tortuga verde.Los recorridos han sido caminando a lo largo de la playa en el sector de El Tres, así como dentro de los límites del Parque, haciendo puestos fijos para sorprender a los infractores, recorridos en cuadraciclo durante la noche y madrugada, alternando los horarios de recorrido para lograr mayor efectividad. Evidentemente se han encontrado indicios de nidos saqueados, pero nadie ha sido sorprendido durante esos recorridos cometiendo el acto. Agrega que la Administración del Parque ha duplicado esfuerzos en los recorridos en esos sectores, por lo que se está trabajando en la capacidad máxima y de acuerdo a las posibilidades con los funcionarios que tienen destacados en los dos puestos operativos de costa (Cuatro Esquinas y Jalova) para realizar esas labores de vigilancia, también se buscó apoyo de personal de la oficina regional de Guápiles para apoyo a los recorridos de playa de control turístico.Se ha intentado duplicar la cantidad de recorridos, se han hecho coordinaciones con otras áreas de conservación para apoyar la temporada con más funcionarios en cada rol de trabajo, se contó en junio y julio con funcionarios del Área de Conservación Guanacaste, así como tres voluntarios independientes que prestan apoyo. También se cuenta con la colaboración de la Asociación de Voluntarios de Costa Rica (ASVo), quien mantiene voluntarios permanentes en la zona para apoyo al Parque. Se han hecho coordinaciones con Fuerza Pública y Guardacostas, aunque también tienen limitantes de personal y no ha sido permanente la presencia de efectivos. Agrega que oficiales de Policía de Fronteras han hecho recorrido por la zona de Parismina, Jalova, Playa Norte y Tortuguero, hospedándose en los puestos Operarativos del Parque.
7. 7Por escrito agregado al Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales de esta Sala a las 21:20 horas del 2 de octubre de 2017, los recurrentes realizan manifestaciones respecto de lo prevenido por esta Sala a las autoridades recurridas, sobre el cual alega varios incumplimientos por parte de las autoridades recurridas y se refiere a los informes rendidos por éstas. Reiteran se acoja el recurso por el fondo, ordenando a la recurrida la ejecución de medidas y acciones eficaces que respondan a un plan de acción sostenido en el tiempo, que garanticen la protección de las especies de tortugas que arriban en la zona del Parque Nacional Tortuguero y aledañas.
8. 8En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

Redacta Magistrado Hernández Gutiérrez; y,

Considerando:

I. SOBRE EL OBJETO DEL RECURSO

Reclaman los recurrentes que pese a haber denunciado la presencia de “saqueadores” y “hueveros” el día 25 de julio de 2017 en el Parque Nacional de Tortuguero, a la fecha de interposición del presente recurso, las autoridades del Área de Conservación Tortuguero (ACTo) del Sistema Nacional de Conservación (SINAC), han omitido ejecutar las acciones y medidas respectivas con la finalidad de vigilar las zonas en las cuales se produce la llegada para el desove de las tortugas marinas Baula, Carey, Lora y Verde. Consideran que tal omisión lesiona el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

II. HECHOS PROBADOS

De importancia para resolver el presente recurso de amparo se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

Que la Dirección del Área de Conservación Tortuguero (ACTo) del Sistema Nacional de Conservación (SINAC), realiza múltiples actuaciones ordinarias para apoyar las acciones de control, protección y vigilancia dentro del Parque Nacional Tortuguero, específicamente en relación con el desove de las tortugas, sea tanto a nivel interno, como en colaboración con otras instituciones, como la Oficina Regional de Guápiles, la Fuerza Pública, Guardacostas, Área de conservación Guanacaste, Policía de Fronteras, así como también la coordinación con niveles superiores como el Ministerio de Seguridad y el Ministerio de Ambiente y Energía; y mediante alianzas estratégicas público-privadas específicamente con la Asociación Costa Rica por Siempre. (Según informe de la autoridad recurrida) Mediante Oficio CDP-ES-121-2017, recibido en el Área de Conservación Tortuguero el 27 de julio del 2017, la Representante Legal de Cabañas Tortuga S.A, pone en conocimiento de esa autoridad, que el pasado 25 de julio, Roger Avella Jarquín, rastreador de tortugas marinas, había alertado al guía que llevaba los turistas del hotel propiedad de Cabañas Tortugas, S.A., sobre el hecho de que “saqueadores” y “hueveros” habían matado varias tortugas, provistos de caballos para lograr sacarlas.

(Según informe de la autoridad recurrida) Mediante oficio No. SINAC-ACTo-DIR-292-2017 de 31 de julio de 2017, la Directora del Área de Conservación Tortuguero (ACTo) del Sistema Nacional de Conservación (SINAC) responde oficio CDP-ES-121-2017, por medio del cual le indica a la Representante Legal Cabañas Tortuga S.A. indica lo siguiente: "(…) Con relación a los hechos que usted afirma ocurrieron el pasado 25 de julio del año en curso, la Administración del Parque Nacional Tortuguero no tiene información alguna sobre dichos acontecimientos ni existe denuncia penal como corresponde del rastreador Roger Avella Jarquín, lo cual es poco extraño tomando en consideración que la movilización del 20 tortugas y el saqueo de nidos, es un acto que no pasa desapercibido tan fácilmente, máxime cuando a tan corta distancia se ubican los investigadores de GVI. Sin embargo, en consideración a lo anterior, esta Dirección procederá a reforzar a partir de este momento, el control y la vigilancia de conformidad con los roles de trabajo que realiza dentro del Parque Nacional (…)".

(Según informe de la autoridad recurrida) Mediante oficio SINAC-ACTo-GASP-PNT-ADM-070-2017, del 15 de agosto del 2017, la Administradora del Parque Nacional Tortuguero, rindió informe a la Directora del ACTo-SINAC, sobre las acciones adoptadas en relación con la denuncia del recurrente e indica que; “De acuerdo a lo solicitado con relación a las medidas tomadas por denuncia de matanza de tortugas, le informo que de acuerdo a lo solicitado por su persona en fecha 03 de agosto de 2017, hemos reforzado la presencia de nuestros funcionarios en la zona, se han realizado varios patrullajes en mar y playa. Sin embargo, a la fecha no hemos recibido denuncias, si se han notado huellas en la playa y algunos nidos saqueados, por no podemos identificar a ninguna persona ni identificar si las huellas encontradas son de gente tratando de saquear nidos o bien huellas de los investigadores que realizan recorridos por dichas zonas en las noches”.

(Según informe de la autoridad recurrida) Mediante oficio N° SINAC-ACTo-DIR-254-2017 del 28 de junio del 2017, la Directora ACTo del Área de Conservación de Tortuguero, le indica a la Representante Legal de Cabañas Tortuga S. A.; que en relación con el oficio CDP-ES-2017. “(…) la cantidad de patrullajes es relativa según la temporada y a la cantidad de denuncias que se presenten (…)” Notificado a la parte recurrente a las 15:15 horas del 10 de julio del 2017. (Según informe de la autoridad recurrida) Que en atención a la denuncia presentada por la Representante Legal de Cabañas Tortuga S.A, mediante oficio CDP-ES-121-2017, la Dirección del Área de Conservación Tortuguero (ACTo) del Sistema Nacional de Conservación (SINAC), ha coordinado con la Administradora del Parque Nacional Tortuguero, a efecto de solicitar reforzamiento de los controles y la vigilancia en el sector denunciado, se cambiaron los horarios de patrullaje y las formas de llegar a los sitios, con el fin de hacer más efectivo el trabajo operativo. (Según informe de la autoridad recurrida)

III. ANTECENDENTE DE INTERÉS

En relación con la problemática que enfrentan las diversas áreas silvestres protegidas en el país, esta Sala dictó recientemente la sentencia Nº 2017014907 de las nueve horas quince minutos del veintidós de setiembre de este año, que señala lo siguiente:

“(…) V.- Sobre la acusada crisis en las áreas silvestres protegidas. En el sub lite, los recurrentes acuden a esta jurisdicción, toda vez que, según su criterio, el sistema de áreas protegidas se encuentra en crisis, ya que presenta problemas de deforestación, incendios, tráfico ilegal de especies, pesca ilegal, robo de huevos de tortugas, extracción ilegal de oro y narcotr áfico, entre otros; lo anterior ocurre debido a la falta de personal tanto administrativo como de protección, carencia de equipo e instalaciones y escasez de fondos. Acusan que el patrimonio natural y cultural de las áreas protegidas se encuentra en estado de abandono, y que los guardaparques son insuficientes y no cuentan con los medios necesarios para resguardarlos.

Del estudio de los autos, se colige que los recurrentes acusan una serie de problemáticas generalizadas en las áreas de conservación. Si bien en el memorial de interposición se enumera cantidad de afectaciones en los parques nacionales y zonas protegidas, resulta contrario a la naturaleza sumaria del amparo entrar a verificar en este proceso el estado actual de cada una de ellas, toda vez que, además de su numerosa cantidad, ello requiere de abundante prueba técnica y un contradictorio amplio, que no se puede dar en esta jurisdicción. Sin perjuicio de lo anterior, se observa que los recurrentes plantean sus petitorias de manera integral, salvo en 2 casos específicos que se resolverán por aparte más adelante.

En el caso concreto, aunque no se pueda conocer con certeza el estado de cada área de conservación y sus distintas necesidades, no menos cierto es que consta en el expediente suficiente prueba para entrar a resolver por el fondo el asunto en los términos que de seguido se expondrán. En ese sentido, en los informes rendidos por las autoridades recurridas (Ministro de Ambiente y Energía y Director Ejecutivo del SINAC) y en el informe DFOE-AE-IF-2014 de la Contraloría General de la República (respecto del cual al 23 de agosto de 2016 todavía no se habían cumplido sus disposiciones) se constató una serie de falencias en la atención efectiva de la áreas de conservación, lo que resulta de relevancia constitucional.

Sobre el Informe DFOE-AE-IF-16-2014 de 15 de diciembre de 2014 de la Contraloría General de la República.

Al respecto, se tuvo por demostrado que la Contraloría General de la República, en el informe DFOE-AE-IF-16-2014 de 15 de diciembre de 2014 sobre la “EFICACIA DEL SINAC EN LA CONSERVACIÓN Y EL USO SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD DENTRO DE LAS ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS CONTINENTALES”, tuvo por objetivo analizar si el Sistema Nacional de Áreas de Conservación había proporcionado los recursos necesarios para el funcionamiento y consolidación de las áreas silvestres protegidas y si la articulación entre los actores vinculados en su gestión, aseguraban los resultados esperados en la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad. Dicho informe analizó un total de 128 áreas silvestres protegidas continentales (incluidos parques naciones, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales, zonas protectoras, humedales) y determinó la existencia de una gestión apenas moderada por parte del SINAC, en cuanto a la dotación de los recursos necesarios para el funcionamiento y consolidación de las áreas silvestres protegidas, lo cual pone en riesgo el logro de los objetivos de conservación y uso sostenible de la biodiversidad.

En detalle, en el informe DFOE-AE-IF-16-2014, según lo indicado bajo juramento por la autoridad recurrida, se constataron debilidades en cuanto a los insumos para el funcionamiento y consolidación de las áreas silvestres protegidas continentales, tales como: insuficiencia de recursos financieros disponibles para ejecutar actividades esenciales de las áreas protegidas; carencia de personal para atender las actividades esenciales; sedes administrativas inadecuadas a las necesidades de las áreas protegidas; áreas protegidas sin planes de manejo para orientar su gestión; poco avance en la consolidación territorial de las áreas protegidas; insuficiente control y protección en las áreas silvestres protegidas; y oportunidades de mejora en la atención a desastres y emergencias ambientales. Asimismo, se establecieron amenazas a la biodiversidad en las áreas silvestres protegidas continentales, como: insuficiente gestión de las amenazas a la biodiversidad en las áreas protegidas continentales; débil gestión del SINAC para el logro de objetivos relevantes en conservación y uso sostenible de la biodiversidad; falta de integración de investigación y monitoreo de la biodiversidad a la gestión de las áreas protegidas; necesidad de potenciar el uso público acorde con la capacidad de las diferentes categorías de manejo; y débil implementación de instrumentos para asegurar el uso sostenible de la biodiversidad por parte de las comunidades locales y pueblos indígenas.

A pesar de que, en principio, no competería a la Sala verificar la ejecución y cumplimiento de un informe de la Contraloría General de la República, para los efectos de este proceso el informe DFOE-AE-IF-16-2014 toma relevancia constitucional por las implicaciones ambientales que conllevarían las debilidades Contraloría General de la República rindió el informe (23 de agosto de 2016) todavía existían aspectos pendientes de cumplimiento, no menos cierto es que no consta en el expediente que el SINAC los haya atendido a cabalidad.

Por lo antes dicho, tal y como se ordenará en la parte dispositiva, la Contraloría General de la República deberá actualizar el estado de cumplimiento del informe DFOE-AE-IF-16-2014 y, de acuerdo con los medios que le otorga el ordenamiento jurídico, requerir al SINAC la efectiva atención de las recomendaciones formuladas. Ante lo cual, el SINAC deberá, en los términos y plazos que disponga la Contraloría General de la República, cumplir con lo requerido.

Sobre la situación y las necesidades de las áreas silvestres protegidas, de acuerdo con el Sistema Nacional del Áreas de Conservación.

El Director Ejecutivo del SINAC, en el informe rendido ante esta Sala, refirió a los oficios suscritos por los directores de las distintas áreas de conservación.

Sobre el particular, se tuvo por demostrado que el Director Regional del Área de Conservación Arenal Tempisque, mediante oficio SINAC-ACAT-D-100-2017 de 20 de marzo de 2017, indicó: “(…) tanto el CORACAT como el CONAC han hecho notar las limitaciones que existen, y nuestros jerarcas también conocen y son conscientes de la falta de recursos, y han hecho gestiones para tratar de resolver la situación. (…)Si se reconoce que actualmente pese a las gestiones indicadas en el punto anterior no se cuenta con el total de los recursos para la implementación de todas las actividades en el plan de manejo. (…)Finalmente, esta dirección es consciente de la falta de recursos y personal que existe en todas las Áreas Silvestres Protegidas del país, eso conlleva a tener poca capacidad de respuesta a toda la problemática ambiental que vive el país . Sin embargo, se ha hecho notar la preocupación y se han realizado acciones del más alto nivel con el fin de buscar mejorar las condiciones actuales " (El destacado no es original).

El Director Regional a.i. del Área de Conservación Arenal Huetar Norte indicó: " a) (…) En cuanto a vehículos, hay deficiencia en un vehículo todo terreno, para hacerle frente a los distintos procesos que nos compiten, y que en estos momentos no podemos cumplir con varios de las obligaciones del RNVSMM. Aunque bien sabemos que es un problema del ACAHN, en general y no específico de Maquenque. b) (…) En el caso del Parque Nacional Volcán Arenal : (…) En el plan de manejo del PNVA 2012-2020, el personal requerido para cumplir con una óptima gestión con el objetivo de creación del área silvestre protegida es para un total de 20 funcionarios, siendo la realidad menos de la mitad con los que se cuenta. (…) el personal que tiene actualmente el PNVA apenas alcanza para realizar labores de atención al turista en las dos zonas de uso público que tiene el ASP. Las labores de control y protección que se realizan son mínimas y esto se debe a que la labor de cobro de entradas a visitantes consume al personal la mayor parte del tiempo.

(…) En el caso del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixta Caño Negro. En el plan de manejo del RNVSMCN 2012-2020, el personal requerido para cumplir con una óptima gestión con el objetivo de creación del área silvestre protegida es para un total de 27 funcionarios. En el caso del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Maquenque. En cuanto a la Gestión del ASP es difícil con tres funcionarios articular actividades extra, a las que cotidianamente realizamos, en Control y Protección, llámese Gestión Comunitaria, aunado a que este año estamos enfocados en terminar el proceso del nuevo Plan de Manejo. En el caso del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco . Cuenta con una extensión de 14500 ha, cuenta en la actualidad con 3 funcionarios para atención de todos los programas y para dar una atención básica a los diferentes procesos se requiere al menos 8 funcionarios (…)” (parte del destacado no es original).

La Directora Regional del Área de Conservación Tortuguero, mediante oficio SINAC-ACTO-DIR-109-2017 de 20 de marzo de 2017, indicó:“(…) Es evidente, que existen necesidades o situaciones por mejorar, (…) adolecemos de personal para cumplir al cien por ciento con las obligaciones de protección a las Áreas Protegidas. (…) No es responsabilidad del SINAC o bien de los Directores de las Áreas de Conservación, pues constantemente se externa la urgencia de contar con mayor personal para cubrir nuestras áreas de trabajo. (…) Es cierto que la cantidad de guardaparques para cuidar la totalidad de las áreas protegidas es insuficiente y que el porcentaje que debe cuidar cada guardaparque es desproporcional. (…)” (parte del destacado no es original). La Directora a.i del Área de Conservación Osa, mediante oficio SINAC-ACOSA-D-132-2017 de 20 de marzo de 2017, indicó: " (…). En lo que al Humedal Nacional Térraba Sierpe se refiere indica esta oficina mediante oficio SINAC-ACOSA-HNTS-066-2017, que se ha atendido llamadas telefónicas de vecinos del HNTs en las cuales denuncian la cacería furtiva de animales silvestres así como la pesca con artes no autorizadas dentro del HNTS, más no se han realizado patrullajes ni atención de denuncias que impliquen movilidad acuática.

(…) Parques Nacionales Marino Ballena, Reserva Biológica Isla del Caño, Humedal Nacional Térraba Sierpe, RNVS Rio Oro y Peje Perro. -Según el Informe SINAC-ACOSA-HNTS-066-2017 indica que la base de datos del programa PPPC del ACOSA, en el Oficio ACOSA-PPCP-IG-UEM-006-14-O1-2016, se menciona un patrullaje al sector estuarino del HNTS con fecha de 14/01/2016, a partir de este momento y hasta la fecha no se han realizado patrullajes de control y protección al sector estuarino del HNTS. (…) Cabe resaltar que el hecho de que en este lapso de tiempo no se hayan realizado patrullajes acuáticos responde a la falta de equipo acuático en buen estado, la carencia de la documentación reglamentaria completa y vigente de las embarcaciones y la falta del curso de Zafarrancho de tres funcionarios de la patrulla de control y protección. (…)- Según el Informe SINAC-ACOSA-PNMB-AD-00037-2017, el PNMB cuenta con lancha y motor pero hace falta la documentación legal para poder navegar, sí se han reportado indicios de pesca ilegal y en más de una ocasión se ha coordinado con guardacostas del sector Quepos, los cuales han prestado colaboración y se ha patrullado en conjunto.

(…) Refugios Río Oro. 1) Dicho RVS presenta una serie de amenazas como lo es la extracción de huevos de tortuga para la anidación de éstas es muy serio el problema, además de la pesca ilegal que es incontrolable por las limitantes descritas (…). 2) Ahora se tiene una amenaza muy peligrosa que es la presencia del narcotráfico en todo el entorno del RVS. Alrededor existen pistas clandestinas en propiedades privadas, que en los últimos años han servido para trasiego de drogas, además de la presencia embarcaciones con droga que hacen desembarco en cualquier punta, lo cual vuelve sumamente peligroso para atender las acciones y actividades en horas nocturnas sin personal del Servicio Nacional de Guardacostas o Fuerza Pública. (…) Refugio Nacional de Vida Silvestre Pejeperro: 1) Este RVS tiene su mayor problemática respecto a la pesca ilegal utilizando equipo como atarrayas y otros que incumplen lo establecido en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. 2) También es lugar de anidación de tortugas en una cantidad mucho menor al de Rio Oro, existiendo el saqueo de los nidos.

(…) Refieren falta de protección y deterioro del patrimonio cultural en el HN Térraba Sierpe. Informa el Administrador a.i del HNTS que actualmente existen personas no autorizadas habitando y haciendo uso del Patrimonio Natural del Estado. Se tiene conocimiento de personas que habitan las islas Garza y Violines, Boca Guarumal, sector (sic) que comprender esteros en el sitio llamado finca 20, en coordenadas planas Norte 315812 y 516828 Este Sistema Lambert Sur, no se descarta que existan más personas habitando y haciendo usos no autorizados del PNE en otros sectores del HNTS. Sin embargo el no contar con los medios de transporte acuático y el no contar con los 15 guardaparques requeridos imposibilita las acciones necesarias para atender estos problemas. En este momento se está trabajando en la formulación de tres denuncias por la afectación del PNE y una denuncia ya se encuentra en la Fiscalía Ambiental de Golfito (…)” (parte del destacado no es original) .

El Director Regional del Área de Conservación Tempisque, mediante oficio ACT-OR-DR-368-17 de 20 de marzo de 2017, indicó: “(…) En cuanto al personal del Área de Conservación Tempisque, el 80% de las plazas corresponde a personal destacado en oficinas subregionales o áreas silvestres protegidas, la cual es muy razonable en términos de la concentración del personal en actividades sustantivas, dentro y fuera de áreas protegidas. (…) Otro detalle que se debe considerar es que el personal del ACT presenta una edad promedio de 50 años, lo cual lo coloca por arriba de la edad más productiva en cuanto a trabajo de campo se refiere. Al respecto, el ACT ha manifestado la necesidad de más personal para atender procesos sustantivos en diversos oficios y comunicaciones. Tan solo en la presente administración, se solicitó el disponer de más personal mediante los oficios ACT-OR-DR-1722-14, del 15 de diciembre de 2014 y ACT-OR-DR-0699-16, del 29 de junio de 2016.

(…) Se debe reconocer que las necesidades de equipo tales como infraestructura como muelles, rampas para ascenso y descenso de embarcaciones, radares, equipos de visión nocturna, drones, GPS, teléfonos celulares, accesorios para la operación marina, mantenimiento preventivo de equipos y embarcaciones, entre otros, superan en mucho los recursos disponibles por parte del Estado. (…)” (parte del destacado no es original). La Directora de Áreas Silvestres Protegidas del Área de Conservación La Amistad Caribe, mediante oficio SINAC-ACLA-P-D-089-2017 de 21 de marzo de 2017, indicó: “(…) Problemas en ASP . Se evidencia la problemática en la atención y protección de los recursos naturales, por el escaso o nulo personal para las ASP-ACLAC, donde diariamente se ve amenazado por diversas causa tales como: la cacería, la pesca, turismo no regulado, crimen organizado, narcotráfico, tráfico ilegal de animales silvestres, contaminación de ríos de nuevos tortugas y tortugas marinas, asalto a visitantes, deforestación, invasión, presión de frontera agrícola, entre otros.

Problemática en los puestos de las ASP: (…) Reserva Biológica Hitoy Cerere: Existe escaso o nulo personal y existe invasión e (sic) ocupación ilegítima en los terrenos de la Reserva, y se tienen instalaciones en deficientes condiciones. Parque Nacional Barbilla: Cuenta con instalaciones de uso público deficiente, invasión, problemas serios de agua potable, poco personal o nulo y no tiene condiciones para la atención de visitantes en los senderos identificados . (…)” (parte del destacado no es original). El Director a.i de la Dirección Regional del Área de Conservación La Amistad Pacífico, mediante oficio SINAC-ACLACP-D-089-2017 de 21 de marzo de 2017, indicó: " Respecto al supuesto abandono que sufren los parques nacionales y otras reservas equivalentes, tienen razón los amparados respecto a los escases (sic) de personal con que cuenta el SINAC por lo menos a nivel de ACLAP para atender todas las competencias que la ley establece respecto al manejo de las ASP.

En razón de lo anterior el Área de Conservación La Amistad Pacífico a nivel del Comité Científico Técnico se dio a la tarea de realizar la actualización del Diagnóstico situacional del recurso humano y propuesta de necesidad de personal para el AGLA-P, esto a solicitud del Consejo Regional de dicha AC. En la actualidad se está actualizando dicho análisis, a solicitud del mismo órgano colegiado, incluyendo un análisis de riesgo de la gestión institucional debido a la limitada cantidad de personal que dispone al ACLAP para poder cumplir con sus responsabilidades. Lamentablemente es cierto que existen problemas de cacería, turismo ilegal ocupación humana irregular y crimen organizado dentro de las ASP liderado por las personas que cultivan y trasiegan marihuana dentro del ASP, tal es el caso de los Parques Nacionales Chirripó e Internacional La Amistad . (…) Es cierto que la cantidad de guardaparques es insuficiente para proteger el vasto territorio de las ASP que administra el ACLAP.

(…). Es cierto que se requiere más equipamiento para los guardaparques para el desempeño de sus funciones, principalmente en lo que se refiere a equipos de seguridad personal como chalecos antibalas y armas modernas, adecuadas a las exigencias de seguridad actuales.” (parte del destacado no es original). El Director Regional a.i del Área de Conservación Pacífico Central, mediante oficio SINAC-ACOPAC-D-164-2017 de 21 de marzo del 2017, indicó: “(…) En cuanto a embarcaciones debido al tipo de operativos que se realizan si es necesario contar con al menos una en cada una de estas áreas silvestres dado que cada una tiene un componente acuático y/o marino. En la referente a vehículos, se requieren al menos 2 vehículos doble tracción en el Parque Nacional Carara, 2 vehículos eléctricos en Parque Nacional Manuel Antonio y uno para el estero Humedal Estero Puntarenas. En el caso del Parque Nacional Manuel Antonio.

En esta Área Silvestre laboran hoy 18 personas, por la carga de trabajo y la atención de al menos 400 000 turistas al año, se requieren al menos 20 personas más atinentes para desarrollar cada una de las tareas que se realizan. El plan de manejo existente prevé que para el 2018 se cuenta con 62 personas. (…). Parque Nacional Carara. Esta área silvestre protegida, cuenta con un plan de manejo en el cual se determina que la cantidad de funcionarios que deben haber son 43 en la actualidad se cuenta con 10. El personal requerido debe al menos duplicarse en un corto plazo dado que en esta área silvestre existe mucho problema de casería (sic) y extracción ilegal de productos del bosque, además poco se interactúa con la sociedad civil (…). Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa-Punta Mala. En esta área silvestre laboran 5 funcionarios, está en proceso de aprobación un plan de manejo. En el plan de manejo del RNVSMCN 2016-2020, el personal requerido para cumplir con una óptima gestión con el objetivo de creación del área silvestre protegida es para un total de 27 funcionarios.

En este momento es urgente la asignación de al menos 3 personas más. (…) Humedal Estero Puntarenas. Esta área silvestre es la que mayores problemas tiene, dado que ha sido y sigue siendo invadida por personas que van eliminando el mangle para introducir cultivos agrícolas e infraestructura. Esta área silvestre no tiene a la fecha una estructura administrativa que se dedique a la atención de este importante ecosistema. Además no tiene plan de manejo, no cuenta con equipo ni personal que se dedique a tiempo completo a labores de control y protección. Para por lo menos atender el programa de control y protección se requieren al menos 5 personas un vehículo y una embarcación. (…)” (parte del destacado no es original). El Director a.i de la Dirección Administrativa Financiera del Área de Conservación Marina Cocos, mediante oficio SINAC-ACMC-DAF-177-2017 de 21 de marzo de 2017, señaló: “(…) 3.

Es importante rescatar que el PNIC cuenta con personal insuficiente de acuerdo con lo planteado en el plan de manejo de esta Área Protegida , sin embargo, es imposible asegurar que esta falta de personal en el PNIC propicie la actividad de narcotráfico. (…) 5. Actualmente el Área de Conservación Marina Cocos, cuenta con un total de 31 funcionarios de los cuales diez funcionarios laboran en la oficina regional del Área de Conservación y veinte y un (sic) funcionarios laboran en el Parque Nacional Isla del Coco, que laboran con roles de 30 días por 22 libres. Según el Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del Coco se requiere de un total de 34 funcionarios, motivo por el cual aún se tiene con un faltante de 16 funcionarios para la adecuada gestión del Área Protegida (…). El Administrador del Parque Nacional Braulio Carrillo del Área de Conservación Cordillera Volcánica Central indicó lo siguiente: “ a) (…) Durante el 2016 se trabajó en la actualización del Plan de Maneja del Parque (…)y a principios de este año se le hizo revisión final y la aprobación del mismo, dicho Plan está diseñado para 10 años.

(…) También se indica en dicho Plan la cantidad idónea de personal para cumplir con la misión y visión propuestas en el Plan de Manejo, el cual establece 37 funcionarios. En la actualidad se cuenta con 16 funcionarios y se está a la espera del nombramiento de dos funcionarios más con el grado de técnico 1 de acuerdo con el manual de clases del Servicio Civil. (…) (parte del destacado no es original) . Finalmente, el Departamento de Gestión Institucional de Recurso Humano, mediante oficio SINAC-DDGIRH-329 de 22 de marzo de 2017, afirmó: “1. Con respecto al escaso personal de protección con que cuenta la Institución se puede indicar: Para atender lo indicado en el 4.5 del Informe DFOE-AE-IF-16-2014, se elaboró el Plan de Acción que se adjunta. Se pretende con la definición de criterios señalados por el ente Contralor, identificar la asignación de personal en las Áreas Silvestres Protegidas, determinar el faltante de personal y llevar a cabo los ajustes que se estimen necesarios.

Se debe tomar en consideración que, a partir del año anterior, la institución cambió su enfoque de competencias por un enfoque en procesos, en virtud de lo cual, el CONAC ha instruido una Comisión que se encuentra realizando una propuesta de cargos institucionales, a partir de lo cual identificará al personal en el desempeño de cada uno de los cargos definidos y con ello determinar el faltante de personal para el desempeño de actividades de procesos identificados. (…) Es efectivamente cierto que el número de funcionarios destacados en las Áreas Silvestres Protegidas no es congruente con extensiones de territorio que deben proteger (…)”.

Desde este panorama, se observa que los directores de las áreas de conservación han manifestado recurrentemente, que el personal con el que cuentan, es insuficiente. Si bien esta no es la vía para determinar con exactitud la cantidad de personal, equipo e instalaciones que requiere el Sistema Nacional de Áreas de Conservación para tutelar de manera adecuada el ambiente, sí se observa una problemática general expuesta por los directores y encargados, que evidencia falta de control y vigilancia sobre las áreas silvestres protegidas del país.

Al respecto, en la mayoría de las zonas protegidas se reconoció la existencia de ilícitos ambientales e incapacidad para prevenirlos o, eventualmente, atenderlos. Además, se hizo evidente que en razón de la carencia de personal no existe un debido control en las áreas silvestres protegidas. Todo lo cual resulta de relevancia constitucional, por cuanto este Tribunal ha considerado, tal y como se extrae de la jurisprudencia citada en el considerando anterior, que la política de protección a la naturaleza debe abordarse desde una perspectiva macro-ambiental.

Por lo cual, sí se ha optado por una tutela abierta del ambiente, la Sala no puede desconocer los elementos que muestran afectaciones constantes (aceptadas por las autoridades recurridas correspondientes) en las áreas de conservación.

Debe recordarse que de los numerales 20, 69, 50 y 89 de la Constitución Política se extrae, además de la consideración del derecho ambiental como un derecho fundamental, la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelarlo, con lo cual el Estado se constituye en garante de la protección del ambiente y los recursos naturales.

Ahora, aunque la normativa legal establezca que el MINAE y el SINAC son las dependencias públicas encargadas de tutelar el ambiente, lo cierto es que consta en autos que el Ministro de Hacienda, cuando se le solicitaron plazas, indicó que en razón de la difícil situación fiscal del país no podía atender los requerimientos en su totalidad.

Si bien este Tribunal es consciente de las limitaciones de recursos que pueden existir para dotar al país de una protección ambiental óptima , no puede consentir que exista una omisión al deber de protección del ambiente, ya que pese a que se constatan problemas en las áreas de conservación, no se plantea una solución concreta para mitigarlos ni el periodo en el que se atenderán.

Conclusión en cuanto a la situación de las áreas silvestres protegidas.

Se concluye que existen suficientes elementos para tener por probado en esta vía, que las áreas silvestres protegidas requieren una intervención por parte de las autoridades competentes.

En razón de ello, lo procedente es que el Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Hacienda y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como parte de la obligación estatal antes actual de las áreas de conservación y se tomen las medidas necesarias para proteger el ambiente, de tal forma que se puedan atender de manera efectiva y razonable las áreas protegidas que tiene el país. Se aclara que determinar la cantidad de personal o equipo necesario no se puede evacuar en esta vía, por lo que será responsabilidad de las autoridades competentes analizar si las necesidades que expusieron los directores de las áreas de conservación, se ajustan a la realidad de cada una de ellas.

Por lo anterior, se debe declarar con lugar, toda vez que el Estado no ha sido capaz de brindar una protección efectiva a las áreas de conservación en el país. En ese sentido, deben las autoridades condenadas, según lo que se dispondrá en la parte dispositiva, coordinar lo necesario a fin de que se elabore y ejecute, en el plazo de SESENTA MESES, un plan de control y protección de las áreas silvestres protegidas que garantice su vigilancia efectiva, de tal manera que se puedan prevenir y atender ilícitos ambientales en cada una, para la cual deberá asegurarse la existencia de los recursos necesarios para su cumplimiento. (…)

IV.Cabe aclarar que recientemente este Tribunal en las sentencias N° 2017014518 de las 12:15 horas del 8 de setiembre y N° 2017014519 de las 12:16 horas del 8 de setiembre, ambas de este año, se pronunció sobre la tradición que existe en la zona de Bolsón de Filadelfia en Guanacaste, de capturar un lagarto a inicios de la Semana Santa; en ambos recursos se alegaba que con dicha tradición, se daba una agresión dramática al medio ambiente y específicamente a la especie capturada, y además de ello reclamaban los recurrente que el hecho de ser una tradición, no podía ser un obstáculo para que las autoridades administrativas competentes, si lo consideraban pertinente, intervinieran en el asunto, a fin de evitar que una especie en peligro de extinción, se viera afectada; asimismo, ambos propendían a que esta Sala ordenara a las autoridades recurridas la prohibición de la realización de la actividad reclamada y no se entregaran más permisos para la realización de la denominada “lagarteada”.

Este caso es diferente a ambos precedentes; si bien se hace referencia a la comprobación accidental de actividades de caza ilegal, en el sector ubicado entre la Laguna Jalova y la desembocadura del Río Parismina, fuera del Parque Nacional Tortuguero, hacia el sur, donde se detectó la presencia de cazadores de tortugas y saqueadores de huevos de estas que estaban llevándose unas tortugas que ya estaban muertas, también es verdad que lo que se atribuye es la omisión de vigilancia en la zona donde se produce la llegada para el desove de tortugas, en daño del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, garantizado en el artículo 50 y 89 de la Constitución Política, así como la omisión del deber de velar por la conservación de quelonios, según la Convención de CITES; en concreto, se pretende que se ordene establecer y ejecutar de manera inmediata un plan de vigilancia que asegure esa protección de la fauna y la integridad de sus nidos.

Es decir, aquí se impugna el incumplimiento de un deber u obligación preexistente, y no una acción humana estimada lesiva del derecho al ambiente. Así las cosas, este Tribunal entra al análisis del caso planteado en el presente recurso de amparo conforme se dirá en los considerandos siguientes.

V. SOBRE EL CASO CONCRETO

Según indican los recurrentes el pasado 25 de julio, Roger Avella Jarquín, rastreador de tortugas marinas, alertó al guía turístico, que llevaba unos húespedes del hotel propiedad de Cabañas Tortugas, S.A., que “saqueadores” y “hueveros” habían matado varias tortugas, provistos con caballos para lograr sacarlas. Reclama que durante el incidente referido no se observó presencia de funcionarios del Área de Conservación Tortuguero, que vigilaran en esa zona. Situación que fue puesta en conocimiento de la Directora recurrida y ésta mediante oficio No. SINAC-ACTo-DIR-292-2017 de 31 de julio de 2017 indicó que procedería a reforzar a partir ese momento, el control y la vigilancia de conformidad con los roles de trabajo que se realizaban dentro del Parque Nacional. Refieren los petentes que ello implica que esa Dirección ha admitido que carece de un plan de acción sistemático, que asegure la protección de las tortugas en la zona.

Asimismo reclaman que a la fecha de interposición del presente recurso, la autoridad recurrida ha omitido ejecutar las acciones y medidas respectivas, con la finalidad de vigilar las zonas en las cuales se produce la llegada para el desove de las tortugas marinas (Baula, Carey, Lora y Verde), sea en el Parque Nacional Tortuguero y en las playas aledañas. Conducta omisiva que -a su juicio de la parte recurrente- evidencia un quebranto injustificado del derecho a un ambiente sano y equilibrado. Reiteran los petentes que la omisión señalada dio pie a que se les diera muerte a varios ejemplares de tortugas en extinción, circunstancia que afectó, de modo conexo, las actividades de turismo ambiental y la seguridad de los turistas, guías y rastreadores. No obstante, lo reclamado por los recurrentes, de los informes rendidos por las autoridades recurridas –que se tienen dados bajo juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias incluso penales, previstas en el numeral 44, de la Ley que rige esta jurisdicción-, y demás elementos probatorios que obran en el expediente, se constató que en este caso la autoridad recurrida sí procedió a dar el debido trámite a la denuncia planteada.

Así las cosas procedió a dar respuesta a la misma mediante oficio No. SINAC-ACTo-DIR-292-2017 de 31 de julio de 2017, indicándole a la Representante Legal Cabañas Tortuga S.A., que no tenía información previa sobre los acontecimientos referidos, ni había existido denuncia penal alguna sobre el particular, pero que en atención a su denuncia, se procedería a reforzar el control y la vigilancia de conformidad con los roles de trabajo realizados dentro del Parque Nacional, en el lugar apuntado. Así las cosas, se constató específicamente en atención a dicha denuncia, que la autoridad accionada, procedió a reforzar la presencia de funcionarios en la zona, realizaron varios patrullajes en mar y playa, se coordinó con la Administradora del Parque Nacional Tortuguero, a efecto de solicitar reforzamiento de los controles y la vigilancia en el sector denunciado y se cambiaron los horarios de patrullaje y las formas de llegar a los sitios, ello con la finalidad de hacer más efectivo el trabajo operativo.

Aunado a lo anterior, informó la autoridad recurrida que, si bien en el sitio denunciado se notaron huellas en la playa, así como nidos saqueados, no fue posible identificar o detener a ninguna persona en el momento de la inspección, sin que ello signifique omisión alguna por parte de la recurrida. Por otra parte, según se ha tenido también por debidamente acreditado, la Dirección del Área de Conservación Tortuguero (ACTo) del Sistema Nacional de Conservación (SINAC), realiza de forma ordinaria una serie de actuaciones para apoyar las acciones de control, protección y vigilancia en relación con el desove de las tortugas dentro del Parque Nacional Tortuguero. En este sentido, a nivel interno destaca que ha llevado a cabo la capacitación al personal, adquisición de uniformes, equipo terrestre, acuático, así como de armas para dotar a los funcionarios que se encuentran en las Áreas Silvestres Protegidas, de buenos dispositivos para realizar patrullajes que se equiparen a la profesionalización que vienen mostrando los infractores, adquisición de equipo tecnológico tales como: GPS, cómputo, cámaras digitales; se da seguimiento del 100% a cada una de las denuncias que se presentan administrativamente y a cada una de las medidas alternas acordadas, se da movilización de personal del Área de Conservación de oficina regional, para liberar personal de Control del Parque Nacional Tortuguero para patrullajes o reforzamiento de funcionarios en los sectores de mayor incidencia de robo de tortugas y huevos.

Por otra parte, también, agregó la autoridad recurrida que han realizado acciones a nivel interinstitucional, llevando a cabo la coordinación con instituciones como la Fuerza Pública y Guardacostas, el Área de Conservación Guanacaste, Policía de Fronteras, el Ministerio de Seguridad y el Ministerio de Ambiente y Energía. Y finalmente refiere la autoridad accionada, bajo la fe de del juramento, que también se realizan alianzas estratégicas público-privadas, específicamente con la Asociación Costa Rica por Siempre, la cual ha contribuido técnica y financieramente con los procesos para la elaboración del Plan de Manejo del Parque Nacional Tortuguero, el cual contempla acciones en materia de conservación de la biodiversidad, así como el Plan de Prevención, Protección y Control del Parque Nacional Tortuguero, aprobado el pasado 12 de mayo del 2017 que abarca una planificación a cinco años (2017-2021).

Así las cosas, tal como lo ha reconocido esta Sala en anteriores oportunidades, el derecho a un ambiente sano es un derecho fundamental, plenamente atendible ante esta instancia, cuando los ciudadanos consideren que está siendo lesionado por las actuaciones indebidas u omisiones de las instituciones del Estado, según lo establece el artículo 50 de la Constitución Política, al legitimar a toda persona para denunciar los actos que infrinjan ese derecho fundamental y para reclamar la reparación del daño causado. Cabe señalar que si bien, en el presente caso se reclamó la omisión en que incurrió el Área de Conservación Tortuguero (ACTo) del Sistema Nacional de Conservación (SINAC), al no ejecutar –a juicio de los petente- las actuaciones que son de su competencia, lo cierto es que lo anteriormente expuesto, ha logrado comprobar esta Sala, que las medidas adoptadas por la autoridad recurrida obedecen; por una parte a las actuaciones regulares, que responden al plan de acción y control ordinario para el control, protección y vigilancia del Parque Nacional Tortuguero, específicamente en relación con el desove de las tortugas, y por otra parte a las acciones tomadas con ocasión de la denuncia aquí referida, de manera que no logra acreditar esta Sala la existencia de omisión alguna en relación con la responsabilidad alegada en el ejercicio de las potestades de dicha administración, y por ello no se constata que la autoridad recurrida, haya lesionado el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, aquí reclamado.

Ahora bien, sin perjuicio de las actuaciones y labores realizadas por las autoridades accionadas, deberán tomar nota los recurridos de lo dispuesto en la sentencia Nº 2017014907 de las nueve horas quince minutos del veintidós de setiembre de este año. En virtud de lo expuesto el recurso debe ser desestimado como en efecto se hace.

VI. NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO

El suscrito Magistrado aclara que, si bien, los asuntos ambientales, cuando hay intervención administrativa de cualquier índole, los remite a la jurisdicción contencioso administrativa, en el presente asunto no lo hace, ya que, precisamente, no existen actuaciones administrativas previas. En efecto, los recurrentes reclaman la falta de atención de una denuncia sobre saqueo de nidos de Tortuga y la inexistencia de un plan de vigilancia, que asegure la integridad de los nidos de tortuga, en la zona de Playa Jalova y la desembocadura del Río Parismina.

VII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión número 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión número 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. Tomen nota las autoridades recurridas sobre lo dispuesto en el considerando IV de esta sentencia Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salva el voto y declara con lugar el recurso por la omisión de los recurridos en adoptar oportunamente las medidas efectivas para evitar el saqueo de huevos de tortuga en el sector de la Laguna Jalova hasta la Barra de Parismina. En consecuencia, ordena a los recurridos evaluar la situación actual de esa área de conservación y tomar las medidas necesarias que garanticen la protección y vigilancia efectiva de las tortugas, a fin de prevenir y atender daños ambientales como el denunciado. El Magistrado Jinesta Lobo pone nota.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

José Paulino Hernández G. Anamari Garro V.

Voto salvado de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo. Con el respeto acostumbrado, discrepamos del voto de mayoría y declaramos con lugar el recurso conforme los siguientes argumentos.

Como punto de partida, retomamos la importancia de conocer los temas ambientales en sede constitucional en los términos que expusimos en la sentencia N° 2017-14518 de las 12:15 horas del 8 de setiembre de 2017:

“Ahora bien, visto que la mayoría de esta Sala remitió el caso a la vía de legalidad, es necesario explicitar la trascendencia actual del derecho al ambiente y las implicaciones que ello conlleva para el acceso a la justicia y la labor de la Sala Constitucional.

• A)Sobre el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como derecho humano tutelable en sede constitucional. La preocupante decisión de la mayoría de este Tribunal, de remitir a la vía de la legalidad este asunto y restar mérito al hecho de que se haya dado muerte a un animal en peligro de extinción, obligan a los suscritos a realizar algunas precisiones sobre el derecho al ambiente como derecho humano que es competencia de esta Sala.

1. 1Sobre la evolución internacional del derecho ambiental. Si bien el desarrollo del derecho ambiental es relativamente reciente en comparación con otras ramas del derecho, sus primeros pasos datan de hace más de un siglo. El hecho de que el derecho ambiental experimentara un auge desde finales del siglo XX hasta la fecha, se debe a que no fue sino hasta ese momento que se hicieron palpables los efectos del ser humano en el ambiente y, correlativamente, la incidencia del ambiente en el desarrollo pleno de la persona. Antes de esto, no existía la conciencia, la urgencia o la necesidad de preocuparse por los temas ambientales. Muestra de ello es que uno de los primeros instrumentos en materia ambiental, como es la Convención para la preservación de animales salvajes, pájaros y peces en África (Convención de Londres de 1900), fue firmado por las potencias europeas de entonces, pero nunca entró en vigencia por la falta de ratificación por parte de dichos Estados. Esta situación contrasta enormemente con la actual, como se evidencia con la firma del Acuerdo de París por parte de 193 Estados y su entrada en vigor el mismo año de su firma, en 2016, aunque EE. UU. anunciara su retiro luego (según el acuerdo, la fecha efectiva más temprana de retiro para ese país es noviembre de 2020, poco antes del final del primer mandato del presidente Trump).

En los años anteriores a 1972, el avance del derecho ambiental no fue notable y se centró en temas concretos, como la contaminación marina por petróleo y los efectos de la energía nuclear, temas conocidos por la Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación por Petróleo en los Mares (1954) y el Tratado de prohibición parcial de ensayos nucleares en la atmósfera, en el espacio exterior y bajo el agua (1963). Cabe resaltar la existencia de excepciones, como la Convención Africana sobre la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales (1968), la cual representa una innovación importante en materia ambiental, toda vez que se acepta que la utilización de los recursos naturales debe estar dirigida a satisfacer las necesidades humanas en concordancia con la capacidad del ambiente. Lo anterior evidencia que ya para ese momento se había superado la concepción del ambiente como recurso inagotable. Otro instrumento destacable del periodo anterior a 1972 es la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convenio Ramsar de 1971), pues pone en relieve el carácter internacional del tema ambiental, al establecer la necesidad de que los Estados coordinen medidas conjuntas debido al carácter transfronterizo de algunos humedales. Además, propugna el uso racional (wise use) de los humedales.

El año 1972 representa un punto coyuntural en materia ambiental, ya que fue en ese año cuando la comunidad internacional tomó el primer paso hacia la tutela del ambiente a gran escala, al tener lugar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Conferencia de Estocolmo de 1972). En esta Conferencia participaron 113 Estados, representantes de la ONU y agencias internacionales especializadas (OIT, UNESCO, OMS, etc.), así como representantes de numerosas organizaciones no gubernamentales. (Véase la información de la página de Internet del Programa de las Naciones Unidas para el Ambiente http://staging.unep.org/Documents.Multilingual/default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1519&l=en, consultada el 24 de enero de 2018).

La Conferencia de Estocolmo culminó con la adopción de la Declaración de Estocolmo de la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Humano con 26 principios básicos relativos a la protección del ambiente, así como el Plan de Acción con la estructuración de metas globales.

El principio primero de ese documento manifiesta lo siguiente: “El hombre tiene derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras. A este respecto, las polí ticas que promueven o perpetu ́an el apartheid, la segregació n racial, la discriminacio ́n, la opresio ́n colonial y otras formas de opresió n y de dominacio ́n extranjera quedan condenadas y deben eliminarse.” La Conferencia de Estocolmo de 1972 desencadenó una serie cambios fundamentales en materia ambiental. Por ejemplo, como consecuencia de la Conferencia nació el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente cuya labor es promover el uso racional y desarrollo sostenible del ambiente.

También surgieron diversos instrumentos internacionales como el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias (Londres, 1976), la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (Paris, 1972), además de la Convención Internacional sobre el Comercio de Especies Amenazadas de Fauna y Flora de 1973 (CITES). Las dos décadas siguientes a la Conferencia verían la proliferación de acuerdos internacionales en materia ambiental, con más de 1100 acuerdos dedicados al tema o con provisiones relacionadas con él. (Véase Brown Weiss, E., “The Evolution of International Environmental Law”, Japanese Yearbook of International Law, Vol. 54 (2011), pp. 1-27, consultado en http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/1669 el 24 de enero de 2018).

Los años posteriores a la Conferencia se caracterizaron por la ampliación del enfoque; así, los acuerdos internacionales pasaron de tratar temas concretos (verbigracia, contaminación por petróleo o nuclear) a abarcar el tema de una manera comprehensiva. Ya no solo se habla de contaminación transfronteriza, sino también de cambio climático y de la tutela del ecosistema como un todo. Muestra de ello fue la adopción de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992. Claro está, esta evolución del derecho ambiental no impidió que se desarrollaran ampliamente temas concretos (como, por ejemplo, la contaminación atmosférica o la protección de la capa de ozono) mediante instrumentos específicos (siguiendo con el ejemplo, el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono de 1985 y el Protocolo de Montreal de 1987). Asimismo, hay avance en cuanto al derecho del mar y la protección del ambiente durante conflictos armados, temas conocidos por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 y la Convención sobre la prohibición de utilizar técnicas de modificación ambiental con fines militares u otros fines hostiles de 1976.

En el ámbito regional, este periodo dio paso al Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (aprobado por Costa Rica mediante la Ley N° 7226 del 2 de abril de 1991) cuyo propósito era constituir “…un régimen regional de cooperación para la utilización óptima y racional de los recursos naturales del área, el control de la contaminación, y el restablecimiento del equilibrio ecológico, para garantizar una mejor calidad de vida a la población del istmo centroamericano.” (Artículo 1).

Además, se suscribió el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales de 1988, conocido como Protocolo de San Salvador. La relevancia de este Protocolo radica en el hecho de que adiciona el derecho a un ambiente sano en su artículo 11:

“Artículo 11 Derecho a un Medio Ambiente Sano 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos.

2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.” Un segundo hito mundial en materia ambiental se dio 20 años después de la Conferencia de Estocolmo, cuando se llevó a cabo la Conferencia de las Naciones sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de Río). Se trató de una nueva reunión de índole global, pero con una mayor participación que su predecesora. Se contó con representantes de 172 gobiernos y unos 2.400 delegados de organizaciones no gubernamentales. Además, la Cumbre recibió gran cobertura mediática, con la presencia de casi 10.000 periodistas. (Véase la información provista por las Naciones Unidas en la página http://www.un.org/geninfo/bp/enviro.html, consultada el 25 de enero de 2018) La Cumbre no solo fue exitosa por la amplia participación gubernamental y civil, sino también por los instrumentos internacionales aprobados en ella, principalmente la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el Programa 21, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la Declaración de Principios relativos a los Bosques y el Convenio sobre la Diversidad Biológica.

Para los efectos de este considerando, conviene citar los principios primero y décimo de la Declaración de Rio:

“PRINCIPIO 1 Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.

PRINCIPIO 10 El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.” Por su parte, el Programa 21 contiene un capítulo dedicado a la información para la adopción de decisiones, cuya introducción reza:

“40.1. En el desarrollo sostenible, cada persona es a la vez usuario y portador de información, considerada en un sentido amplio, que incluye datos, información y el conjunto adecuado de experiencias y conocimientos. La necesidad de información se plantea en todos los niveles, desde el de dirección superior, en los planos nacional e internacional, al comunitario y el individual. Hay dos esferas de programas que deben aplicarse a fin de velar por que las decisiones se basen cada vez más en información fidedigna, a saber:

• a)Reducción de las diferencias en materia de datos; b) Mejoramiento del acceso a la información.” La Cumbre de Río también dio pie a conferencias de seguimiento en años posteriores, donde resaltan la Cumbre Río+5 de 1997 y la Cumbre Río+20 de 2012.

Luego de la Cumbre de Río vino un auge de instrumentos y conferencias internacionales relacionados con materia ambiental. Por mencionar tan solo algunos de relevancia: la Convención de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertificación de 1994, el Protocolo de Kioto de 1997 (sobre cambio climático), la Declaración del Milenio de 2000 (aprobada por la Asamblea General de la ONU, proclama el respeto a la naturaleza y el desarrollo sostenible), la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible de 2002, la Cumbre del Clima en Paris (COP21).

Paralelamente, la región centroamericana también emitió una variedad de acuerdos relativos al ambiente, entre ellos se destaca: el Convenio Regional sobre el Cambio Climático de 1993 y la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible de 1994.

Si bien la Declaración de Río incluye entre sus principios el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia, este tema fue desarrollado con mayor amplitud en el Convenio sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente de 1998 (Convenio de Aarhus).

Para finalizar, el hito mundial más reciente en materia ambiental es el Acuerdo de París. Según se adelantó, este firmado por 193 Estados, constituyendo prácticamente un acuerdo universal, y entró en vigencia en 2016, aunque EE. UU. anunciara su retiro luego (según el acuerdo, la fecha efectiva más temprana de retiro para ese país es noviembre de 2020, poco antes del final del primer mandato del presidente Trump).

1. 2Sobre la evolución nacional del derecho ambiental. La evolución histórica de la tutela del ambiente en Costa Rica se puede dividir en dos grandes periodos: uno antes y otro después del reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en la Constitución Política, mediante la reforma de 1994. De manera similar al desarrollo internacional, que inició con normas dirigidas de manera específica a temas concretos, la tutela del ambiente se efectuó antes de 1994 a través de la aplicación de normas aisladas para cuestiones específicas. Entre esta normativa se cuenta la Ley de Aguas de 1942, la Ley de Construcciones de 1949, la Ley General de Agua Potable de 1953, la Ley de Conservación de Fauna Silvestre de 1961 la Ley Forestal de 1969, la Ley General de Salud de 1973, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre de 1977, la Ley del Servicio de Parques Nacionales de 1977, el Código de Minería de 1982 y la Ley de Conservación de la Vida Silvestre de 1992.

El periodo anterior a la reforma constitucional de 1994 también vio el nacimiento de esta Sala, instancia que no ha permanecido ajena a la materia. En sentencias como la N° 2233-93 del 28 de mayo de 1993, este Tribunal recurrió a otras normas constitucionales, como las que prevén el derecho a la vida (artículo 21), la explotación racional de la tierra (numeral 69), además de la protección de la belleza natural y del patrimonio histórico (ordinal 89), para iniciar la construcción de una línea jurisprudencial de tutela al ambiente. La sentencia mencionada dejó fuera de cualquier duda que el derecho al ambiente es uno fundamental:

“I. El presente amparo pretende la tutela del bien jurídico recurso forestal, lo que en último término significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural, que existe en el sitio donde se ha trazado el camino que es causa del problema. Ante la interrogante de si es ese bien jurídico, en todo su dimensión, sifnificación y relación, un valor constitucional o derecho fundamental, la respuesta es indudablememente, positiva. Mucho se habla hoy en día de la necesidad vital para el hombre -como género- y de la obligación consecuente, de esa protección y preservación, y esto constituye una actitud de carácter mundial, de la cual nuestro país no está exente, lo que se demuestra por el interés evicente de Costa Rica de participar en los foros internacionales donde se discute el tema ecológico. Pero tal conducta de nuestro pueblo no sólo se manifeista de ea manera, porque intermanente, lo que es primordial, también hemos actuado promnulgando leyes cuyo fin tiende a esa protección. Así por ejemplo, y para lo que aquí interesa, la Ley Forestal vigente, # 7174 de 28 de junio de 1990, dispone en su artículo 1:

La presente ley establece como función esencial y prioridad del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables".

Por su parte, en concordancia con el principio o parámetro de la regularidad jurídica, tal normativa y la actitud dicha, tienen fundamento en nuestra Constritución Política, que en lo relacionado con este tema prevé:

(…)

Pero eso no es todo, porque también en la norma 69, de la Carta Política habla de la "explotación racional de la tierra", lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado.” Posteriormente, la sentencia N° 3705-93 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993 expuso en forma amplia el cambio en la conciencia global con respecto a la protección del ambiente y su vínculo intrínseco con el ser humano. Asimismo, desarrolló el tema de la amplísima legitimación en el proceso de amparo en asuntos ambientales:

“…V.- La vida humana sólo es posible en solidaridad con la naturaleza que nos sustenta y nos sostiene, no sólo para alimento físico, sino también como bienestar psíquico: constituye el derecho que todos los ciudadanos tenemos a vivir en un ambiente libre de contaminación, que es la base de una sociedad justa y productiva. Es así como el artículo 21 de la Constitución Política señala:

"La vida humana es inviolable." Es de este principio constitucional de donde innegablemente se desprende el derecho a la salud, al bienestar físico, mental y social, derecho humano que se encuentra indisolublemente ligado al derecho de la salud y a la obligación del Estado de proteger de la vida humana.

Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional, el cual literalmente dice:

"Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico." Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco.

VI. LEGITIMACION

Tratándose de la protección jurídica del ambiente, la legitimación de los particulares para actuar judicialmente y lograr la aplicación de las normas que tienen esa finalidad o bien, solicitar la tutela jurisdiccional para amparar sus derechos violados, es de gran importancia. Pero debe analizarse desde varios puntos de vista, es decir, en relación con la naturaleza del proceso, las pretensiones y las partes intervinientes y, también tomando en cuenta que el quebranto de las normas ambientales puede provocarlo con su actuación u omisión tanto un sujeto de derecho privado como de derecho público. Este último, simplemente omitiendo ejercer el control debido sobre la actuación de los sujetos privados, cuando infringen las normas ambientales, ignorando su competencia funcional, que le exige ejercer ese control; o bien, infringiendo directamente con su actuación disposiciones jurídicas destinadas a proteger y conservar el ambiente.

Esta Sala en Sentencia Número 2233-93 al señalar que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, da cabida a la legitimación para acudir a la vía de amparo. En el derecho ambiental, el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas por del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran.

Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, conviertíendose en un verdadero "derecho reaccional", que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para "reaccionar" frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad contra todas las normas o contra los actos no suceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos.

La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad. Ese concepto de "intereses difusos" tiene por objeto desarrollar una forma de legitimación, que en los últimos tiempos ha constituido uno de los principios tradicionales de la legitimación y que se ha venido abriendo paso, especialmente en el ámbito del derecho administrativo, como último ensanchamiento, novedoso pero necesario, para que esa fiscalización sea cada vez más efectiva y eficaz. Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra Ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificadas o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos o que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata, entonces, de intereses individuales, pero, a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un beneficio o un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos de personas que se encuentran en determinadas situaciones y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. Y precisamente ello es lo que sucede en el presente caso, en el cual el recurrente, evidentemente, tiene un interés individual en el tanto está siendo afectado por la contaminación de que es objeto su comunidad, pero también existe un interés colectivo, ya que la lesión también se produce a la colectividad como un todo.

De manera que, entratándose (sic) del Derecho al Ambiente, la legitimación corresponde al ser humano como tal, pues la lesión a ese derecho fundamental la sufre tanto la comunidad como el individuo en particular.

Al lado del conjunto de principios que la Constitución dedica a las relaciones económicas, debe situarse una serie de disposiciones de no menos trascendencia encaminadas a asegurar una protección básica a la vida humana considerada como valor en sí, al margen que se haga de los recursos humanos en atención a fines politícos o económicos. Se da así entrada a una nueva dimensión de las garantías constitucionales, cuyo núcleo esencial se halla en la protección de la libertad personal y de los demás derechos fundamentales vinculados de diversas maneras a esa libertad y que se manifiesta, ante todo, en un conjunto de reglas generales tendientes a crear una situación ambiental que facilite, lo más posible, el ejercicio de las libertades y el goce de los derechos fundamentales. Por todo lo expuesto, tratándose de la Jurisdicción Constitucional, la Sala estima que no sólo la legitimación en sí, sino también las condiciones necesarias para ésta en el proceso -ya sea como actor o como demadado- o, en su caso, para gozar o sufrir las consecuencias de la sentencia -como vencedor o vencido-, son y deben ser no sólo lo más amplias que sea posible y prudente reconocer, sino también que en esa amplitud la capacidad misma para ser parte y aún para gestionar judicialmente, como condiciones previas a esa legitimación, debe ser tal que incluso, como en este caso, un menor de edad, estudiante de primaria pueda gozar de ella, pero también cualquier otra persona con sólo que tenga la de poder articular con claridad su pretensión y su interés.

(…)” Otro voto digno de mención es el N° 6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993, toda vez que resaltó la relación existente entre el derecho al ambiente y otros derechos fundamentales, subrayando que este constituye un prerrequisito para el disfrute pleno de tales derechos, como la vida: “(…) podemos afirmar que del derecho a la vida y de la obligación estatal de "proteger las bellezas naturales" contenidos en los artículos 21 y 89 de la Constitución, surgen otros derechos de obligada protección e igual rango como son los de la salud y a un ambiente sano, en ausencia de los cuales o no sería posible el ejercicio de los primeros, o su disfrute se vería severamente limitado (…)”.

La jurisprudencia de esta Sala y la amplia normativa ambiental internacional abrió paso a que se reformara el artículo 50 constitucional mediante la Ley 7412 del 3 de junio de 1994. Dicha reforma significó que se agregara la parte subrayada de la siguiente transcripción:

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.”. (El subrayado es agregado).

Esta reforma constitucional constituye un punto crucial en el derecho ambiental costarricense. Aún más, ella supone no solo el reconocimiento –expreso- por parte de la norma de mayor jerarquía en el ordenamiento jurídico interno de un derecho fundamental, sino que enuncia los parámetros de dicho reconocimiento, según se analizará posteriormente.

Luego de la reforma de 1994 es posible notar un mayor desarrollo y sistematicidad de la normativa ambiental. Ejemplo de eso es la emisión de la Ley Orgánica del Ambiente de 1995 y la Ley de Biodiversidad de 1998. Se hace hincapié en los principios expuestos por el numeral 2 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 2.- Principios Los principios que inspiran esta ley son los siguientes:

• a)El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación, con las excepciones que establezcan la Constitución Política, los convenios internacionales y las leyes. El Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social.
• b)Todos tienen derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para desarrollarse, así como el deber de conservarlo, según el artículo 50 de nuestra Constitución Política.
• c)El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras.
• d)Quien contamine el ambiente o le ocasione daño será responsable, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes.
• e)El daño al ambiente constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras.

(…)” La lectura de esta norma deja entrever la universalidad del derecho a un ambiente sano y equilibrado. Esta universalidad se manifiesta en una faceta pasiva, la cual garantiza que todas las personas puedan disfrutar del patrimonio ambiental, y en una activa, la cual impone tanto al Estado como a los habitantes del país el deber de conservar el ambiente y velar por su sostenibilidad. Nótese que el legislador detalló la amplia extensión que conlleva el daño ambiental, describiendo la afectación que incide en el área social, económica, cultural y ética.

Esta ley también repara en la participación ciudadana en materia ambiental:

“Artículo 6.- Participación de los habitantes. El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente.” Véase que la norma otorga legitimación a los habitantes para participar en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger el ambiente. En este sentido, recuérdese que el ambiente es reconocido como un interés difuso y, como tal, cualquier persona es titular del derecho a hacerlo valer.

La constitucionalización expresa de la materia ambiental se observa también en la reforma al artículo 46 de la Carta Magna, mediante la ley N° 7607 de 1996. Dicha modificación llevó a agregar el último párrafo de la norma:

“ARTÍCULO 46.- (…)

Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará esas materias.” (El subrayado es agregado).

Otras leyes que fueron aprobadas con posterioridad a la reforma constitucional son la Ley Forestal de 1996, la Ley de Protección Fitosanitaria de 1997 y la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos de 1998.

Naturalmente, la Sala Constitucional no permaneció inmutable ante el cambio normativo, sino que recibió la modificación del artículo 50 en su jurisprudencia. Un ejemplo ilustrativo de esta recepción se encuentra en la sentencia N° 2002-5472 de las 15:11 horas del 4 de junio de 2002:

“III.- Sobre el derecho a gozar de un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de tal manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de todos los ámbitos en los que se desarrolle la persona, sea el familiar, el laboral o el del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretando sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia Española de la Lengua como el “conjunto de circunstancias físicas que rodean a los seres vivos”, lo que recalca aún más el carácter general del derecho.

En cambio el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se desarrolla el ser humano, al equilibrio que debe existir entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales. Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho. La ubicación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de las regulaciones constitucionales del Estado Social de Derecho es el punto a partir del cual debe éste ser analizado. El Estado Social de Derecho produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran relevancia social y de la introducción de un importante número de derechos sociales que aseguran el bien común y la satisfacción de las necesidades elementales de las personas.

En esta perspectiva, la Constitución Política enfatiza que la protección de los recursos naturales es un medio adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar el equilibrio de los recursos naturales y, más ampliamente, obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano (…)” Se debe acotar que el desarrollo del ordinal 50 constitucional por parte de la Sala ha cambiado con el tiempo, como parte de la interpretación evolutiva que realiza este Tribunal, a la luz de los cambios socioeconómicos, normativos, éticos, etc. que experimenta la realidad jurídica. Esta evolución se hizo patente en la sentencia N° 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013, cuando la Sala dio el paso del principio de desarrollo sostenible al principio de desarrollo sostenible democrático:

“…se observa que organismos internacionales, universidades e investigadores privados concuerdan con que el arte de pesca por arrastre constituye una técnica no selectiva que ocasiona grave daño al ecosistema marino, la sostenibilidad de los recursos marinos y, con ello, a la seguridad alimentaria y economía de subsistencia de los habitantes de las costas que pescan artesanalmente. Con respecto a esto último, resulta de utilidad extender el concepto de "desarrollo sostenible", que tiene asidero en el artículo 50 constitucional, al de “desarrollo sostenible democrático”.

En efecto, hasta ahora, al tratar temas ecológicos, usualmente se hace énfasis en la escasez de los recursos naturales, la necesidad de reducir el consumo de los recursos no renovables, el aumento la producción de los renovables, y el manejo de los desechos contaminantes producidos por la sociedad. De ahí que el término que se mantuvo en boga durante las últimas décadas fue el de desarrollo sostenible, que se centra en el manejo de las variables anteriormente citadas y otras más, a fin de propiciar un desarrollo que no riña con el ambiente. El concepto hasta entonces elaborado abarcaba un componente ambiental -la protección del ambiente-, uno económico -el desarrollo económico basado en la explotación sustentable del ambiente-, y uno social –se consideraba que el desarrollo económico y la conservación del ambiente conllevaban automáticamente el bienestar social. Sin embargo, el énfasis del concepto “desarrollo sostenible” se centraba en los primeros dos elementos, el económico y el ambiental.

El tercero, como se dijo, era una consecuencia casi natural de los dos anteriores. En años más recientes, la evolución del término de desarrollo sostenible ha llevado a poner nuevamente énfasis en el elemento social que se encuentra en él y que, en el fondo, viene a servir de contrapeso al elemento económico predominante hasta hoy. No se pretende afirmar que el elemento social sea un avance novedoso del término desarrollo sostenible. Por el contrario, se puede apreciar que ese ha sido un factor que constantemente ha estado presente en la discusión, pero que ha sido relegado en la práctica a un segundo plano ante la preponderancia de los otros elementos citados. Así, por ejemplo, el informe rendido en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ante las Naciones Unidas señaló que el desarrollo sostenible implica satisfacer las necesidades básicas de todas las personas y proveer a todos de la oportunidad de aspirar a una mejor vida, pues un mundo en el que la pobreza sea endémica será siempre propenso a catástrofes ecológicas y de otro tipo.

La satisfacción de las necesidades básicas -nos dice el informe- significa no solo una nueva era de crecimiento económico, sino también asegurarles a las personas en pobreza que van a obtener una parte justa de los recursos requeridos para mantener el crecimiento.

El elemento social del desarrollo sostenible se verifica también en el componente de justicia social propio del Estado de Derecho y que ha sido recogido por nuestra Constitución Política. En efecto, el artículo 50 constitucional establece que: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” En un mismo artículo, el legislador constitucional ha incluido los tres elementos del desarrollo sostenible: la estimulación de la producción (elemento económico), el ambiente ecológicamente equilibrado (elemento ecológico) y, además, el reparto más adecuado de la riqueza y el ambiente sano (elemento social). La lectura del artículo también debe hacerse en conjunto con el artículo 74 de la Constitución, que explícitamente establece el deber de procurar una política permanente de solidaridad nacional con asidero en el principio cristiano de justicia social. (…)” (Sentencia N° 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013).

En su historia, este Tribunal no solo ha reconocido el derecho al ambiente como uno del más alto rango, sino que también ha velado por que sea protegido en la jurisdicción constitucional. Incluso, el derecho al ambiente tiene un carácter particular en la sede constitucional, lo que se demuestra en la amplia legitimación activa que este provee, al permitir que cualquier persona interponga tanto un recurso de amparo como una acción de inconstitucionalidad con base en los intereses difusos que se derivan del ambiente y el artículo 105 de la Ley de Biodiversidad. Además, la Sala ha residenciado en su jurisdicción los reclamos relacionados con la mora administrativa en materia ambiental. De esta manera, los asuntos de materia ambiental se encuentran entre las pocas excepciones en mora administrativa, que la Sala no remite a la jurisdicción contencioso administrativa sino que ella misma conoce.

1. 3Sobre el estado actual: el derecho al ambiente como un derecho humano y la necesidad de potenciarlo. El estado actual del derecho ambiental fue puesto en la palestra mundial a través del Acuerdo de París de 2016. Según se manifestó en párrafos anteriores, dicha convención marcó el inicio de una etapa más en derecho ambiental, no solo por la amplitud del consenso –de índole prácticamente universal- sino por revelar sin ambages la urgencia y trascendencia del tema ambiental. En lo que interesa, su preámbulo indica:

“La Conferencia de las Partes, (…)

Consciente de que el cambio climático representa una amenaza apremiante y con efectos potencialmente irreversibles para las sociedades humanas y el planeta y, por lo tanto, exige la cooperación más amplia posible de todos los países y su participación en una respuesta internacional efectiva y apropiada, con miras a acelerar la reducción de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, Reconociendo que se requerirán fuertes reducciones de las emisiones mundiales para alcanzar el objetivo último de la Convención, y poniendo de relieve la necesidad de hacer frente al cambio climático con urgencia, Reconociendo también que el cambio climático es un problema común de la humanidad, por lo que las Partes, al adoptar medidas para hacer frente al cambio climático, deberían respetar, promover y tomar en consideración sus respectivas obligaciones con respecto a los derechos humanos, el derecho a la salud, los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades locales, los migrantes, los niños, las personas con discapacidad y las personas en situaciones de vulnerabilidad y el derecho al desarrollo, así como la igualdad de género, el empoderamiento de la mujer y la equidad intergeneracional, (…)

Conviniendo en mantener y promover la cooperación regional e internacional con el fin de movilizar una acción más vigorosa y ambiciosa para hacer frente al clima, por todas las Partes y por los interesados que no son Partes, incluidos la sociedad civil, el sector privado, las instituciones financieras, las ciudades y otras autoridades subnacionales, las comunidades locales y los pueblos indígenas, (…)” Algunos puntos de este Acuerdo deben ser destacados. El primero es la identificación de la cuestión ambiental –en concreto, el cambio climático- como un tema urgente y universal. Es urgente, porque no permite dilación en la toma de acciones, y universal, porque afecta a todo ser humano independientemente de su país de origen, condición socioeconómica o vinculación con la materia ambiental.

El acuerdo también se caracteriza por ser un instrumento vinculante. A diferencia de muchos convenios ambientales, los cuales se catalogan como soft law por no ser obligatorios, el Acuerdo de París impone a los Estados un deber de cumplir las metas de reducción de emisión de gases de efecto invernadero que sean propuestas. En ese tanto, es vinculante y exigible al Estado parte.

Finalmente, el Acuerdo evidencia la necesidad de que todos los sectores, gubernamentales o no, participen en la solución del cambio climático. Esto impone al Estado y a sus instituciones, incluyendo al Poder Judicial y a la Sala como parte de él, el deber de actuar, dentro del marco de la legalidad, con especial consideración en materia ambiental.

Recuérdese que este Tribunal interpreta la Constitución Política haciendo uso de diferentes métodos, entre ellos, la interpretación evolutiva y finalista. El análisis elaborado en las páginas precedentes es una descripción de la manera en que se ha desarrollado el tema ambiental tanto a nivel internacional como nacional. Esta descripción se incluye entre los insumos que la Sala debería tomar en cuenta en su interpretación histórico-evolutiva, atendiendo a la realidad social actual.

Los firmantes recordamos que un derecho humano se caracteriza por estar reconocido a la persona por su sola condición de humano, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición (véase la Declaración Universal de Derechos Humano). Los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes; aún más, están relacionados entre sí, de manera que el ejercicio de uno posibilita, amplifica y refuerza el ejercicio del otro (véase por ejemplo lo señalado en la Declaración y Programa de Acción de Viena, aprobado por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993).

A partir de esto, establecemos que el derecho al ambiente cumple estas características y, en ese tanto, es un derecho humano por sí mismo. Esta conclusión se ha venido formando de modo paulatino en la jurisprudencia constitucional, que hace más de 15 años reconoció la interdependencia del derecho al ambiente con otros derechos fundamentales. Se reitera la sentencia N° 2002-5472 de las 15:11 horas del 4 de junio de 2002:

“El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de tal manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de todos los ámbitos en los que se desarrolle la persona, sea el familiar, el laboral o el del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretando sus institutos.” Enfatizamos que el goce de derechos básicos, como la vida y la salud, está condicionado por la existencia de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El Acuerdo de París dejó fuera de duda que el ambiente es un requisito universal para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, y que el abuso, la contaminación, la falta de planificación ecológica, etc. amenazan gravemente la viabilidad de la especie humana en nuestro planeta.

La interdependencia de los derechos humanos hace que el derecho al ambiente sea la base o la precondición de los otros derechos, pero, a su vez, implica que aquellos otros derechos posibilitan y potencian el ejercicio del primero. Un derecho que no pueda ser exigido ni hacerse valer, no pasará de ser letra muerta en el entramado jurídico.

En cuanto a esos derechos que potencian el derecho al ambiente sano, conviene retomar la Declaración de Río, cuyo principio 10 señala:

“PRINCIPIO 10 El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.” Este principio de la Declaración reconoce al menos tres derechos que garantizan el derecho al ambiente: el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia. Posteriormente, la Declaración de Malmö, adoptada con ocasión del primer Foro Ambiental Mundial a nivel Ministerial, establecido de conformidad con la resolución 53/242 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 28 de julio de 1999, incluyó también el tema del acceso a la información, participación ciudadana y acceso a la justicia en materia ambiental:

“(…) 15. La sociedad civil ha encontrado nuevas formas efectivas de activamente a promover propósitos y valores ambientales compartidos. La sociedad civil lleva a cabo una importante función para señalar las nuevas cuestiones ambientales a la atención de los encargados de la adopción de políticas, sensibilizar al público, promover ideas y enfoques innovadores, así como la transparencia y la práctica de actividades no corrompidas en la adopción de decisiones ambientales.

16. Debe reforzarse a todos los niveles la función de la sociedad civil mediante la libertad de acceso a la información ambiental, la amplia participación en la adopción de decisiones ambientales y el acceso a la justicia en relación con las cuestiones ambientales. Los gobiernos deben crear condiciones que faciliten la capacidad de todas las partes de la sociedad para tener una voz y desempeñar una función activa en la creación de un futuro sostenible. (…)” A su vez, la Declaración de Río y la Declaración de Malmö sirvieron de base para que el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente aprobara las Directrices para la elaboración de legislación nacional sobre el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la justicia en asuntos ambientales de 2010 (Directrices de Bali), donde destaca:

“(…)

Directriz 1 Toda persona física o jurídica debería tener un acceso asequible, efectivo y oportuno a la información ambiental que poseen las autoridades públicas cuando así lo solicite (con sujeción a la directriz 3) sin tener que demostrar ningún interés jurídico ni de otro tipo.

(…)

Directriz 8 Los Estados deberían garantizar que existen oportunidades para una participación efectiva del público desde las primeras etapas del proceso de adopción de decisiones relacionadas con el medio ambiente. Para ello, se debería informar a los miembros del público interesado las oportunidades que tienen de participar en una etapa inicial del proceso de adopción de decisiones.

(…)

Directriz 16 Los Estados deberían garantizar que los miembros del público interesado pueden acceder a un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial para recusar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión relacionada con la participación del público en el proceso de adopción de decisiones sobre asuntos ambientales.

Directriz 17 Los Estados deberían garantizar que los miembros del público interesado pueden acceder a un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial o a procedimientos administrativos para recusar toda decisión, acción u omisión de una autoridad pública o entidad privada que afecte el medio ambiente o supuestamente contravenga, en cuanto a su fondo o su procedimiento, normas jurídicas ambientales del Estado relacionadas con el medio ambiente.

Directriz 18 Los Estados deberían dar una interpretación amplia del derecho a iniciar una demanda en relación con asuntos ambientales con miras a lograr un acceso efectivo a la justicia.

(…)

Directriz 20 Los Estados deberían garantizar que la presentación de recursos en relación con el medio ambiente por parte de los miembros del público interesado no será prohibitiva y debería considerar la posibilidad de establecer mecanismos adecuados de asistencia para eliminar o reducir los obstáculos financieros y de otro tipo al acceso a la justicia.

Directriz 21 Los Estados deberían proporcionar un marco para reparaciones adecuadas y efectivas, en forma rápida , en los casos relacionados con el medio ambiente, tales como el desagravio provisional y definitivo del mandato judicial. Los Estados también deberían considerar la posibilidad de aplicar medidas de reparación como la compensación y la restitución y otras medidas adecuadas.” (El subrayado es agregado).

Además, en el ámbito europeo se aprobó la Convención sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales (Convenio de Aarhus de 1998), que es una muestra más de la interdependencia y funcionalidad del derecho al ambiente con respecto al acceso a la información, participación ciudadana y acceso a la justicia. A continuación se transcriben algunos extractos de dicha Convención, relacionados con el tema en cuestión:

“(…) Reconociendo también que toda persona tiene el derecho a vivir en un medio ambiente que le permita garantizar su salud y su bienestar, y el deber, tanto individualmente como en asociación con otros, de proteger y mejorar el medio ambiente en interés de las generaciones presentes y futuras, Considerando que para poder estar en condiciones de hacer valer este derecho y cumplir con ese deber, los ciudadanos deben tener acceso a la información, estar facultados para participar en la toma de decisiones y tener acceso a la justicia en asuntos ambientales, y reconociendo a este respecto que los ciudadanos pueden necesitar asistencia para ejercer sus derechos, Reconociendo que, en la esfera del medio ambiente, un mejor acceso a la información y una mayor participación del público en la toma de decisiones permiten tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente, contribuyen a sensibilizar al público respecto de los problemas ambientales, le dan la posibilidad de expresar sus preocupaciones y ayudan a las autoridades públicas a tenerlas debidamente en cuenta, (…)

Artículo 1 Objetivo A fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales de conformidad con las disposiciones de la presente Convención.” En el ámbito interamericano, diversos instrumentos posibilitan igualmente el desarrollo de derechos ligados a la materia ambiental. La Declaración de Santa Cruz de la Sierra de 1996 estableció los postulados esenciales del desarrollo sostenible, incluyendo el flujo de información y la participación pública. También sobresale la Carta Democrática Interamericana, aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos en 2001, que señala:

“Artículo 6 La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.

(…)

Artículo 15 El ejercicio de la democracia facilita la preservación y el manejo adecuado del medio ambiente. Es esencial que los Estados del Hemisferio implementen políticas y estrategias de protección del medio ambiente, respetando los diversos tratados y convenciones, para lograr un desarrollo sostenible en beneficio de las futuras generaciones.” (El subrayado es agregado).

Asimismo, la Organización de Estados Americanos formuló la Estrategia Interamericana para la Promoción de la Participación Pública en la Toma de Decisiones sobre Desarrollo Sostenible de 2001, la cual enuncia varios principios en esta materia, entre ellos:

“5) Acceso. La participación de la sociedad civil en decisiones sobre desarrollo es fundamental para lograr soluciones duraderas. Para participar en forma efectiva, los ciudadanos deberían tener acceso oportuno en los diversos niveles de gobierno, a la información, al proceso político y al sistema judicial.

• 6)Transparencia. Alianzas productivas entre la sociedad civil y el gobierno requieren que ambos sean confiables y transparentes. La transparencia de todas las partes involucradas en un proceso de toma de decisiones facilita una participación más significativa al asegurar que las motivaciones y objetivos sean oportunamente.
• 7)Respeto por los aportes del público. La participación ciudadana solo será efectiva y eficiente si existe la seguridad que, en el proceso de toma de decisiones, las contribuciones derivadas de la implementación de diversos mecanismos para la participación son evaluadas, analizadas y consideradas adecuada y oportunamente. (…)” (El subrayado es agregado).

Probablemente la mayor garantía para el derecho al ambiente lo constituye el acceso a la justicia, toda vez que salvaguarda tanto el derecho al ambiente en sí como los derechos correlacionados (acceso a la información y participación ciudadana). En este sentido, recuérdese que el artículo 50 constitucional impone al Estado el deber de garantizar, defender y preservar el derecho al ambiente sano. Este postulado debe procurarse a nivel legislativo, administrativo y judicial, visto que la división de poderes impone al último el deber de controlar la actividad de los dos primeros respecto del marco constitucional.

Ahora bien, se desprende de las Directrices de Bali –transcritas supra- que el acceso a la justicia debe cumplir una serie de requisitos para ser efectivo. Dicho recurso judicial debe permitir el conocimiento de cualquier decisión, acción u omisión de una autoridad pública o entidad privada que afecte el ambiente. Además, la legitimación de las partes debe ser amplia y cualquier obstáculo financiero u de otro tipo debe ser reducido o eliminado. Un requisito más es que el acceso a la justicia sea expedito y permita el dictado de medidas provisionales para evitar daños irreparables al ambiente.

Estimamos que el recurso de amparo es un remedio judicial que cumple todos los requisitos enunciados: puede ser dirigido contra cualquier acto u omisión de instancias públicas o privadas, es gratuito, permite la emisión de medidas cautelares, es expedito y reconoce la legitimación por interés difuso en materia ambiental. También reconocemos los límites del proceso de amparo, el cual se caracteriza por su sumariedad y la sencillez de las gestiones y actos judiciales, incluyendo los medios probatorios. Por ello y en atención a la potestad de esta Sala de definir su propia competencia (artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), los suscritos determinamos que el recurso de amparo es un mecanismo idóneo y efectivo para hacer valer el derecho al ambiente y aquellos necesarios para mantener su vigencia, en casos como el sub lite.” En el sub examine, no podemos coincidir con el criterio externado por la mayoría por los siguientes motivos.

Notamos que la sentencia declaró sin lugar el recurso, porque estimó que las autoridades accionadas habían desplegado acciones en atención a la denuncia interpuesta el 27 de julio de 2017 por el saqueo de huevos y la matanza de tortugas ocurrida el 25 de julio de 2017. Sin embargo, tal valoración dista de lo acusado originalmente por la parte accionante, quien más bien reclamaba que la desidia y conducta omisiva de las autoridades recurridas permitió que ocurrieran los hechos del 25 de julio de 2017. Si se comprende el reclamo de esta manera –como fue planteado- entonces consideramos que es procedente y debe ser declarado con lugar. Esta afirmación se basa en la respuesta suministrada por la Directora del Área de Conservación de Tortuguero mediante oficio N° SINAC-ACTo-DIR-254-2017 del 28 de junio del 2017, un mes antes de los hechos acusados. En dicho oficio, la Directora expresó que “(…) la cantidad de patrullajes es relativa según la temporada y a la cantidad de denuncias que se presenten (…)” Es decir, la protección del recurso natural se va a dar en proporción a la cantidad de denuncias presentadas, lo que demuestra una actitud reactiva y no proactiva en la defensa de las tortugas marinas.

Así, en lugar de prevenir de manera efectiva un daño a la naturaleza, la autoridad recurrida está sujeta a la persecución –incluso penal- de los hechos, como se evidencia al responder sobre los hechos del 25 de julio de 2017: “…Con relación a los hechos que usted afirma ocurrieron el pasado 25 de julio del año en curso, la Administración del Parque Nacional Tortuguero no tiene información alguna sobre dichos acontecimientos ni existe denuncia penal como corresponde del rastreador…” La protección de la naturaleza implica indubitablemente que se tomen medidas preventivas efectivas para evitar el daño ambiental. Justamente, atinente a la efectividad de las medidas, consideramos que el sub iudice con toda claridad resulta insuficiente realizar un total de 22 patrullajes en la playa durante 37 días de temporada de desove. Tal tipo de endeble vigilancia propicia que se hayan dado hechos como los denunciados; además, su incapacidad protectora se pone de manifiesto, precisamente, con la verificación de nidos saqueados en los patrullajes ejecutados para atender la denuncia de marras (oficio N° SINAC-ACTo-GASP-PNT-ADM-070-2017).

En virtud de lo expuesto, declaramos con lugar el recurso por la omisión de los recurridos en adoptar de manera oportuna medidas efectivas para prevenir el saqueo de huevos de tortuga en el sector de la Laguna Jalova hasta la Barra de Parismina. En consecuencia, ordenamos a los recurridos evaluar la situación actual de esa área de conservación y tomar las medidas necesarias que garanticen la protección y vigilancia efectiva de las tortugas, a fin de prevenir y atender daños ambientales como el denunciado.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

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