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Res. 13718-2018 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 24/08/2018
OutcomeResultado
The Chamber granted the amparo only against the Municipality of Pococí and ordered it to suspend work on the Caño Chiquero road within the Tortuguero Protected Zone and National Park until the required environmental study and SETENA permits are obtained.La Sala acogió el amparo únicamente contra la Municipalidad de Pococí y ordenó suspender las obras del camino Caño Chiquero dentro de la Zona Protectora y el Parque Nacional Tortuguero hasta obtener el estudio ambiental y los permisos de SETENA requeridos.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted the amparo only against the Municipality of Pococí for pursuing the reopening and maintenance of the Caño Chiquero public road within the Tortuguero Protected Zone and Tortuguero National Park without first obtaining an environmental impact assessment or SETENA permits. The judgment established that part of the route crosses protected areas and reiterated that the precautionary or in dubio pro natura principle, grounded in Article 50 of the Constitution, requires anticipatory action where serious or irreversible environmental harm is possible, even without absolute scientific certainty. According to SETENA’s report, new construction, improvements, reconstruction, or repair work in environmentally fragile areas requires prior environmental assessment. The Chamber ordered the suspension of work within the protected boundaries until the appropriate environmental study and required authorizations are obtained. It also ordered the Municipality to pay costs and damages. Two justices dissented and would have denied the amparo.La Sala Constitucional declaró con lugar el recurso únicamente contra la Municipalidad de Pococí por impulsar la reapertura y el mantenimiento del camino público Caño Chiquero dentro de la Zona Protectora y el Parque Nacional Tortuguero sin contar previamente con evaluación de impacto ambiental ni permisos de SETENA. La sentencia constató que parte del trazado atraviesa áreas protegidas y recordó que el principio precautorio o in dubio pro natura, derivado del artículo 50 constitucional, exige actuar anticipadamente ante el riesgo de daños graves o irreversibles, incluso cuando no exista certeza científica absoluta. Según el informe de SETENA, las obras nuevas, de mejora, reconstrucción o reparación ubicadas en áreas ambientalmente frágiles requieren evaluación ambiental previa. La Sala ordenó suspender las obras dentro de los límites protegidos hasta obtener el estudio ambiental correspondiente y las autorizaciones requeridas, y condenó a la Municipalidad al pago de costas, daños y perjuicios. Dos magistrados salvaron el voto y habrían declarado sin lugar el amparo.
Key excerptExtracto clave
III.- On repeated occasions, this Court has had the opportunity to address the precautionary or in dubio pro natura principle, which is essential to protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment, pursuant to Article 50 of the Political Constitution. “Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” The amparo is granted solely with respect to the Municipality of Pococí. Elibeth Venegas Villalobos, in her capacity as mayor, and Eliceo Araya Brenes, in his capacity as president of the Municipal Council, both of the Municipality of Pococí, are ordered to suspend work on the Caño Chiquero road within the boundaries of the Tortuguero Protected Zone and Tortuguero National Park until an environmental impact study, or another type of study, has been obtained; for this purpose, they must coordinate with the National Environmental Technical Secretariat to obtain the permits required from that authority under the legal system.III.- En reiteradas ocasiones este Tribunal ha tenido la oportunidad de referirse al principio precautorio o indubio pro natura, el cual resulta esencial en la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conforme lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución Política. "Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". Se declara con lugar el recurso, únicamente en cuanto a la Municipalidad de Pococí. Se ordena Elibeth Venegas Villalobos, en su calidad de alcaldesa, y a Eliceo Araya Brenes, en su calidad de presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí, suspender las obras en el camino Caño Chiquero, dentro de los límites de la Zona Protectora y el Parque Nacional Tortuguero, hasta tanto no se cuente con un estudio de impacto ambiental, u otro tipo de estudio, para lo cual deberán coordinar con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, para la obtención de los permisos que se requieran por parte de dicha autoridad, conforme lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.
Pull quotesCitas destacadas
"Parte del camino Caño Chiquero se encuentra dentro de la Zona Protectora y Parque Nacional Tortuguero."
"Part of the Caño Chiquero road lies within the Tortuguero Protected Zone and Tortuguero National Park."
Considerando I, hecho probado e)
"Parte del camino Caño Chiquero se encuentra dentro de la Zona Protectora y Parque Nacional Tortuguero."
Considerando I, hecho probado e)
"Las obras nuevas o de mejoras que se ejecuten en zonas ambientalmente frágiles, deben cumplir con una Evaluación de Impacto Ambiental."
"New works or improvements carried out in environmentally fragile areas must undergo an Environmental Impact Assessment."
Informe de la Comisión Plenaria de SETENA
"Las obras nuevas o de mejoras que se ejecuten en zonas ambientalmente frágiles, deben cumplir con una Evaluación de Impacto Ambiental."
Informe de la Comisión Plenaria de SETENA
"De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto- se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate."
"Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned."
Considerando III
"De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto- se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate."
Considerando III
"Se condena a la Municipalidad de Pococí al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
"The Municipality of Pococí is ordered to pay the costs and damages caused by the facts underlying this ruling, to be assessed during enforcement proceedings before the administrative courts."
Por tanto
"Se condena a la Municipalidad de Pococí al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo."
Por tanto
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Document Review *180057850007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nueve horas quince minutos on veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho.
Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under expediente número 18-005785-0007-CO, filed by MARIA LOURDES ECHANDI GURDIAN, identification card 0106660372, an adult, against LA MUNICIPALIDAD DE POCOCÍ Y EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Findings:
Justice Esquivel Rodríguez drafts the opinion; and,
Whereas:
I.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter, either because they have been proven as such or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:
III.On repeated occasions, this Tribunal has had the opportunity to address the precautionary principle, or in dubio pro natura, which is essential to protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment, pursuant to article 50 of the Constitución Política. In that regard, in decisions numbers 14180-10 issued at 14:35 on August 25, 2010, and 108889-11 issued at 15:22 on August 16, 2011, the Chamber stated the following regarding the matter at issue:
“ IV.- On the precautionary principle and sustainable development. In addition to the foregoing, it is important for the resolution of this matter to consider two principles of particular relevance in environmental matters: the precautionary principle and the principle of sustainable development. Regarding the former, it should be noted that this Chamber has recognized that the protection of our natural resources requires a preventive approach, under which the State must provide everything necessary—within the scope permitted by law—to prevent irreversible damage to the environment. This is also known as the principle of ‘prudent avoidance,’ contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which states verbatim:
“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible harm, a lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Accordingly, action must be taken in advance to avoid the adverse effects of a project and to ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed.
This is because, in environmental matters, coercive action after the fact is ineffective, since once biologically and socially harmful consequences have occurred, enforcement may have moral significance but will scarcely compensate for the damage caused to the environment.” “The right to a healthy and balanced environment requires the State to ensure adequate protection of the environment and, consequently, to take the measures necessary to prevent alterations caused by human activity from harming the environment. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—the guiding principles of Environmental Law require the adoption of such precautionary measures as may be deemed appropriate to prevent that harm from occurring, and even allow the activity in question to be postponed, because once harmful biological and social consequences have occurred, coercive action after the fact is ineffective and would have no more than moral significance, since it would scarcely compensate for the damage caused to the environment.
In this connection, the precautionary principle requires the Environmental Administration to consider carefully whether human activity jeopardizes the environment and to withhold authorization if assessments show that the activity may cause harmful or irreparable consequences to the environment. Accordingly, the Costa Rican State is obligated to oversee and adopt measures that guarantee the effective defense and preservation of the environment. Constitutional Law requires the use of every available means—whether legal or factual—to preserve the environment. In environmental matters, all public officials and all persons have an obligation to ensure its protection, such that an official cannot simply declare a lack of jurisdiction. Article 50 of the Constitución Política requires the State and other public institutions—including municipalities—to intervene actively to protect the environment.”
IV.In the case under review, the petitioner considers it improper that the Municipality of Pococí authorized the provision of machinery and materials to assist in opening the road known as Caño Chiquiero, which passes through Parque Nacional Tortuguero, without an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). In this regard, in the report submitted as a result of evidence requested by the reporting justice in this matter, the Full Commission of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental explains that, if the road in question is located in an environmentally fragile area (área ambientalmente frágil), as established in Anexo 3 of DE-31849, the proposed work would indeed require an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) before it begins. It further states that this would apply even if the work involved the reactivation of prior works, because Article 4 bis of Chapter II of DE-31849 provides that: “Improvement, reconstruction, and repair activities, works, or projects carried out on public or private infrastructure, as well as minor works defined in municipal provisions, provided that they are not located in an environmentally fragile area, do not involve construction exceeding 500 m2 or earthworks (movimientos de tierra) exceeding 200 m3, and do not handle, store, or transfer hazardous products.” In summary, it states that new works or improvements undertaken in environmentally fragile areas must undergo an environmental impact assessment.
The Commission further argues that consideration must be given to whether the proposed work is duly covered by an Emergency Decree, in which case the exceptional regime established in Ley 8488 would apply. In light of the foregoing, the Chamber requested that the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias report whether the works that the Municipality of Pococí, in collaboration with the Comité de Caminos de Caño Chiquero, intends to undertake to reopen public road code 7-02-464 were covered by any emergency decree under which the exceptional regime established by Ley 8488 could apply. In response to that request, the head of the Legal Advisory Unit of that authority stated that the road segment had been included in the General Emergency Plan under the following description: Municipality of Pococí, 05 Cariari, Caño Chiquero, 7-02-464, washed-out roads in poor condition, without specifying the amount of the loss or replacement cost. The official also reported that, with respect to institutional commitments, the Municipality of Pococí had not identified any works to address the situation.
V.In view of the foregoing, the Chamber considers that, in this matter, the petitioner is correct in asserting that an environmental impact study was required before the commencement of the works challenged in the petition. In this regard, it has been established that part of the road that the Municipality of Pococí intends to open lies within the boundaries of the Zona Protectora and Parque Nacional Tortuguero, which are areas requiring special protection by the State, given the flora and fauna found there, which may be harmed by human activity. Thus, it is clear that, under the precautionary principle (principio precautorio), given the uncertainty regarding the potential environmental impact in the area in question, there was an obligation to conduct an environmental impact study, or at least to coordinate with SETENA an analysis of whether such studies were necessary, before commencing any work at the site, in order to prevent irreparable harm to the environment.
It should also be noted that, although the record shows that the road challenged by the petitioner is listed in Emergency Decree number 39056-MP and therefore could, in principle, fall within the exceptional regime of ley 8488, the fact remains that, pursuant to Article 30 of that law, this would be possible only if there were a causal link between the event that caused the emergency and the works intended to be undertaken. That circumstance has not been duly established in the case under review, since the record indicates that the work intended to be performed at the site in question originated in the actions undertaken by the Comité Camino Caño Chiquero before the Municipality of Pococí after the road’s reopening was ordered, and not in an emergency covered by a decree. Accordingly, in view of the foregoing and pursuant to the precautionary principle, the appropriate course is to grant the petition solely with respect to the Municipality of Pococí, since that authority is responsible for the facts giving rise to this ruling.
VI.Dissenting opinion (voto salvado) of Justice Hernández López regarding the claim alleging infringement of Article 50 of the Constitución Política.
1. The historical context that once prompted the Chamber’s extensive intervention in environmental matters has changed considerably, requiring this body to reconsider the conditions governing its participation in safeguarding the right of individuals to a healthy and ecologically balanced environment, as protected by Article 50 of the Constitución Política. Indeed, the current situation—characterized by an extremely extensive body of statutes and regulations encompassing substantive rules, procedures, and the creation of bodies responsible for ensuring compliance with the Fundamental Charter—is radically different from the former situation, in which the absence of regulations and of State institutions with appropriate jurisdiction compelled the Chamber to play an almost singular leading role in defending the aforementioned constitutional right.
2. Today, we face a “dense web” of environmental regulations—as Justice Jinesta Lobo aptly described it in his dissenting opinion on this issue—which has produced two significant phenomena. The first and most obvious is the emergence of comprehensive legal regulation of activities whose effects on the environment were previously subject to little or no regulation, as well as the creation of State bodies vested with powers to monitor and control the effects of human activity on the environment. The second phenomenon is that this increasing juridification—predominantly through statutes and regulations—necessarily brings both administrative justice and the ordinary courts onto the scene, primarily the administrative litigation courts, but also the criminal courts. Consistent with the importance of environmental law, these jurisdictions have broadly established procedural avenues and inclusive rules of standing (legitimación), enabling governed persons to enforce the provisions of the extensive legal framework relating to environmental matters.
3. In that context, it is neither legally nor functionally appropriate for the Constitutional Chamber to displace—or, worse yet, replace—the ordinary courts in carrying out their task, which is likewise constitutional in rank, of ensuring effective compliance with statutes and regulations. It is legally inappropriate because, in the vast majority of these cases, the Chamber is asked to interpret and enforce statutory and regulatory provisions, thereby risking an overlap between its jurisdiction and that of other judicial bodies that were specifically created to perform such tasks. It is also functionally inappropriate because the design of its proceedings is ill-suited to the complexity present in numerous environmental disputes, which consist of series of technically and legally complex facts and acts. There are well-known examples involving both issues in which the Chamber has issued a partial or technically incomplete ruling, or in which unnecessary friction and harm to legal certainty have resulted.
4. Among the technical considerations I have assessed, I would add that this jurisdiction does not have judges responsible for enforcing judgments who could adequately monitor compliance with such judgments—which are generally complex and sometimes require oversight of remediation plans, among other measures, involving interinstitutional coordination and monitoring for months or even years.
5. From that perspective, this Court’s decision to step aside in environmental matters should not be viewed as abandoning such matters, but rather as ensuring that they are properly protected by the forum best suited to their complex and diverse nature. Nor should it be viewed as this Chamber’s abdication of its duty to protect the constitutional rights entrusted to it by the Constitución Política and its Organic Law, a duty which, in my view, remains reserved in this field for specific cases. Rather, it entails reallocating the burdens and tasks incumbent upon the various State bodies so that each may fully perform its work within its assigned sphere, as well as exercising the authority to define its own jurisdiction, as provided in Article 7 of its Organic Law.
6. It is clear that the Chamber does not propose leaving the protection of individuals’ rights in environmental matters entirely to other jurisdictions. It is well established that, although any claim involving the infringement of statutes and regulations may ultimately be framed as a constitutional matter, some cases require no more than the application of constitutional law. The aim, therefore, is for the Chamber to serve as one leading actor alongside others, so that—collectively, with each operating within its own sphere—the full range of situations involved in protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment can be addressed within a society that also has other equally pressing needs. I firmly believe that, under this position, citizens lose not one iota of protection, while substantial gains are made in breadth, perspective, and respect for the balance and distribution of powers.
This latter principle must be taken into account because it governs the constitutional dynamics of any liberal and democratic system such as ours.- 7. Consistent with the foregoing, I maintain that this Chamber should refrain from hearing claims alleging infringement of Article 50 of the Constitución Política and leave their adjudication to administrative justice and the administrative litigation jurisdiction. The foregoing is stated as a general principle, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or categories of cases that, in my view, would still be better protected by this Chamber and should therefore be heard and decided by it.- Such categories include, without this enumeration being deemed a closed and definitive list, claims involving environmental violations that also directly endanger human health or access to or the quality of water; and cases involving egregious and direct violations of the environment in which there is a manifest absence of protection by State authorities, provided that the nature of the claim can also be addressed through the remedy of amparo (amparo) as a summary and special procedural mechanism. I also believe that amparo proceedings should not be converted into ordinary proceedings to address, even in the foregoing cases, issues that exceed their capacity to be adequately adjudicated.
8. In the specific case, according to the established facts (hechos probados), none of the exceptions mentioned is present, and the situation raised falls within those cases in which intervention through the Administration’s protective mechanisms and the ordinary courts provides a broader and more comprehensive avenue for addressing the issue under discussion. That issue involves weighing advantages and disadvantages and assessing benefits, which requires extensive evidence, monitoring, and studies that exceed the scope of the constitutional protection proceeding (amparo). Accordingly, Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional should have been applied and the petition summarily dismissed. Nevertheless, since that did not occur, the amparo petition filed must now be denied.
Justice Salazar Alvarado would deny the petition for the following reasons:
Additionally, this subconstitutional legal system has established an extensive and complex administrative structure to implement the constitutional mandates and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this body or standard of legality (bloque o parámetro de legalidad) created to develop Article 50 of the Constitution, the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995 is particularly noteworthy. Among other matters, it develops and regulates issues of primary importance, such as public participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) (Chapter IV), environmental protection and improvement in human settlements (Chapter V), land-use planning (ordenamiento territorial) and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (Chapter VII), marine and coastal resources and wetlands (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, and XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Article XV), environmental administrative organization (XVII), and the establishment of an Administrative Environmental Court (Tribunal Ambiental Administrativo) to protect, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI).
Also prominent within this dense and extensive legislative framework are the Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 and its amendments; the Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997; the Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997; the Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998; the Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998; and, more recently, the Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. Furthermore, even before Article 50 of the Constitution was partially amended, sector-specific laws already existed to protect and defend certain aspects of the environment, such as the Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 and its amendments; the Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 and its amendments; the Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 and its amendments; the Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994; and the Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
At the substatutory level, the regulatory framework is even more extensive, comprising various executive regulations implementing those laws and decrees governing the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, one notable example is Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004, the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), which comprehensively regulates every aspect of the environmental impact assessment procedures applicable to activities, works, and projects, according to predefined categories, in order to prevent any environmental damage or harm. It also regulates their review and environmental feasibility (viabilidad ambiental), subsequent oversight and monitoring, complaints, participation mechanisms, the environmental officer (responsable ambiental), compliance and performance guarantees, and a system of sanctions.
Also noteworthy is Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007, the Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo, governing the court responsible for hearing and deciding complaints concerning threatened or actual violations of legislation protecting the environment and natural resources, and for determining compensation for damage or harm caused to them.
The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, these must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from service of this judgment. Otherwise, any such material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Por tanto:
The petition is granted solely as to the Municipalidad de Pococí. Elibeth Venegas Villalobos, in her capacity as mayor, and Eliceo Araya Brenes, in his capacity as president of the Concejo, both of the Municipalidad de Pococí, are ordered to suspend work on the Caño Chiquero road within the boundaries of the Zona Protectora and Parque Nacional Tortuguero until an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), or another type of study, has been obtained. For this purpose, they must coordinate with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to obtain the permits required from that authority, in accordance with the legal system. They are warned that failure to comply will constitute the offense provided for in Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The Municipalidad de Pococí is ordered to pay the costs and damages caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the administrative-litigation judgment. Justice Hernández López dissents and would deny the petition. Justice Salazar Alvarado dissents and would deny the petition. This decision shall be served personally upon Elibeth Venegas Villalobos, in her capacity as mayor, and Eliceo Araya Brenes, in his capacity as president of the Concejo, both of the Municipalidad de Pococí, or upon whoever holds their respective offices.
Fernando Castillo V.
Chief Justice Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Ana María Picado B.
Hubert Fernández A.
*DGUA0FXYTZY61* Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts. south of the iglesia del Perpetuo Socorro). Receipt of matters involving vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
Revisión del Documento *180057850007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 18-005785-0007-CO, interpuesto por MARIA LOURDES ECHANDI GURDIAN, cédula de identidad 0106660372, mayor, contra LA MUNICIPALIDAD DE POCOCÍ Y EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Resultando:
Redacta la Magistrada Esquivel Rodríguez; y,
Considerando:
I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
III.En reiteradas ocasiones este Tribunal ha tenido la oportunidad de referirse al principio precautorio o indubio pro natura, el cual resulta esencial en la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conforme lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución Política. En ese sentido, en los votos números 14180-10 de las 14:35 del 25 de agosto de 2010 y 108889-11 de las 15:22 del 16 de agosto de 2011, la Sala señaló sobre el tema en cuestión, lo siguiente:
“ IV.- Sobre el principio precautorio y el desarrollo sostenible. Además de lo dicho, resulta de importancia para la resolución de este asunto, tener en cuenta dos principios de especial relevancia en materia ambiental, como lo son el principio precautorio y el principio de desarrollo sostenible. En cuanto al primero, debe indicarse que esta Sala ha reconocido que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, a partir de la cual el Estado tiene que disponer todo lo que sea necesario – dentro del ámbito permitido por la ley – a efecto de impedir que se produzcan daños irreversibles en el medio ambiente. Es el también llamado principio de “evitación prudente”, contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que literalmente indica:
"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".
En consecuencia, deben desplegarse actuaciones anticipadamente para evitar los efectos negativos de un proyecto, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto- se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente”.
“El derecho a un ambiente sano y equilibrado, obliga al Estado a procurar una protección adecuada al ambiente; consecuentemente, a tomar las medidas necesarias para evitar que las alteraciones producidas por la actividad humana constituyan una lesión al ambiente. De esa forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, los principios rectores del Derecho al Ambiente exigen que se adopten las medidas de precaución que se estimen convenientes para que esa afectación no se produzca, e inclusive permiten posponer la actividad de que se trate, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y sociales nocivas, la coacción a posteriori resulta ineficaz, y no tendría más que trascendencia moral, pues difícilmente compensaría los daños ocasionados al ambiente. En este orden de ideas, el principio precautorio obliga a la Administración Ambiental a ponderar cuidadosamente si, la actividad del hombre compromete el medio, y a no conceder la autorización si las evaluaciones demuestran que la actividad puede producir consecuencias nocivas o irreparables al ambiente.
Así pues, el Estado costarricense se encuentra obligado a velar y a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del medio ambiente. El Derecho a la Constitución exige utilizar todos los medios disponibles -sean estos jurídicos o fácticos- para preservar el ambiente. En materia ambiental todos los funcionarios públicos y todas las personas tienen la obligación de velar por su protección, de forma que un funcionario no se puede limitar simplemente a declararse incompetente. El artículo 50 constitucional obliga al Estado y a las demás instituciones públicas -incluyendo las Municipalidades- a intervenir activamente en protección del ambiente”.
IV.En el caso en estudio, la recurrente considera improcedente que la Municipalidad de Pococí autorizó que se colaborara con maquinaria y material para la apertura del camino denominado Caño Chiquiero, que pasa por el Parque Nacional Tortuguero, sin contar con un estudio de impacto ambiental. Sobre el particular, en el informe rendido a raíz de una prueba gestionada por el magistrado instructor del presente asunto, la Comisión Plena de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental explica que si el camino en cuestión se encuentra en un área ambientalmente frágil, conforme lo establecido por el Anexo 3 del DE-31849, la obra consultada sí requeriría previo a su inicio la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Asimismo, afirma que esto aplicaría incluso si se tratara de una reactivación de obras, ya que en el artículo 4 bis del Capítulo II del DE-31849, se indica que “Las actividades, obras o proyectos de mejora, reconstrucción y reparación, que se ejecuten en infraestructura pública o privada y las obras menores definidas en las disposiciones Municipales, siempre y cuando no se encuentren localizadas en un área ambientalmente frágil, no impliquen obras constructivas mayores a los 500 m2 o movimientos de tierra superiores a los 200 m3, ni manipulen, almacenen o trasieguen productos peligrosos”.
En resumen, señala que las obras nuevas o de mejoras que se ejecuten en zonas ambientalmente frágiles, deben cumplir con una Evaluación de Impacto Ambiental. Por otra parte, la Comisión aduce que debe tomarse en cuenta que si la obra consultada está debidamente amparada a un Decreto de Emergencia, se aplicaría el régimen de excepción establecido en la Ley 8488. A raíz de lo anterior, la Sala solicitó a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, que informara si las obras que pretende realizar la Municipalidad de Pococí, en colaboración del Comité de Caminos de Caño Chiquero, para la reapertura del camino público código 7-02-464, se encontraban amparadas en algún decreto de emergencia en virtud del cual podría aplicarse el régimen de excepción establecido por la Ley 8488. Ante dicho requerimiento, el jefe de la Unidad de Asesoría Legal dicha autoridad manifestó que el tramo de camino fue incluido el Plan General de Emergencias, bajo la siguiente descripción: Municipalidad de Pococí, 05 Cariari, Caño Chiquero, 7-02-464, caminos lavados en mal estado, sin que se precisara monto de pérdida y de reposición. Asimismo, informó que en lo que respecta a los compromisos institucionales, la Municipalidad de Pococí no identificó obras para atender la situación.
V.Ahora bien, con vista en lo expuesto anteriormente, la Sala considera que en el presente asunto, la accionante lleva razón al señalar que existía la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental, previo al inicio de las obras que se cuestionan en el libelo de interposición. En ese sentido, se tiene por demostrado que parte del camino que la Municipalidad de Pococí pretende abrir se encuentra dentro de los linderos de la Zona Protectora y el Parque Nacional Tortuguero, los cuales constituyen sectores que requieren una protección particular por parte del Estado, tomando en cuenta la flora y fauna que se ubica en el sitio, y que puede verse lesionadas por las acciones del hombre. Así, es claro que en aplicación del principio precautorio, ante la duda con respecto a la posible afectación al medio ambiente que pudiera darse en la zona en cuestión, existían la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental, o al menos coordinar con SETENA un análisis sobre la necesidad o no de contar con dichos estudios, previo al inicio de cualquier obra en el sitio, en aras de evitar lesiones irreparables al medio ambiente.
Por otra parte, cabe mencionar que si bien consta en autos que el camino cuestionado por la recurrente se encuentra reportado en el Decreto de Emergencia número 39056-MP, por lo que, en principio, podría estar incluido en el régimen de excepción de la ley 8488, lo cierto es que conforme lo dispuesto por el artículo 30 de ese cuerpo normativo, esto sería posible, siempre y cuando exista un nexo de causalidad entre el hecho productor de la emergencia y las obras que se pretenden desarrollar, situación que no está debidamente demostrada en el caso en estudio, en tanto de los autos se denota que las labores que se pretenden realizar en el sitio en análisis, tienen su origen en las gestiones realizadas por el Comité Camino Caño Chiquero ante la Municipalidad de Pococí, luego de que se dispusiera la reapertura de éste, y no en una emergencia amparada en un decreto. Así, en virtud de lo expuesto, y en aplicación del principio precautorio, lo procedente es acoger el recurso únicamente en cuanto a la Municipalidad de Pococí, en tanto dicha autoridad es la responsable por los hechos que dan lugar a esta declaratoria.
VI.Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto
El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso, por las siguientes razones:
Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).
También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.
El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso, únicamente en cuanto a la Municipalidad de Pococí. Se ordena Elibeth Venegas Villalobos, en su calidad de alcaldesa, y a Eliceo Araya Brenes, en su calidad de presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí, suspender las obras en el camino Caño Chiquero, dentro de los límites de la Zona Protectora y el Parque Nacional Tortuguero, hasta tanto no se cuente con un estudio de impacto ambiental, u otro tipo de estudio, para lo cual deberán coordinar con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, para la obtención de los permisos que se requieran por parte de dicha autoridad, conforme lo dispuesto por el ordenamiento jurídico. Lo anterior, bajo la advertencia de incurrir en el delito previsto por el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en caso de no hacerlo. Se condena a la Municipalidad de Pococí al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese esta resolución a Elibeth Venegas Villalobos, en su calidad de alcaldesa, y a Eliceo Araya Brenes, en su calidad de presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Pococí, o a quienes ocupen sus cargos, en forma personal.
Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Ana María Picado B.
Hubert Fernández A.
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