Duty to include positions in the Civil Service Regime and prohibition of exclusion through budget lawDeber de incluir puestos en el Régimen de Servicio Civil y prohibición de exclusión por ley de presupuesto

Sala Constitucional Date of Resolution: December 23, 1994 at 11:18 a.m.

Case File: 94-005698-0007-CO Type of Matter: Optional legislative consultation Constitutional Review: Upholding judgment Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Related Judgments Content of Interest:

Type of Content: Majority vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 140- Duties and powers of the Executive Branch Subtopics:

NOT APPLICABLE.

"The budget results from the approval that the Legislative Branch grants to the proposal made by the Executive regarding the way in which it intends to administer and distribute public funds for one year. From this perspective, it is proper for the Executive Branch, as part of the powers vested in it, to decide how it will provide for the financing of State expenditures, and within the limits that the Constitution imposes on the bodies involved in the budget law approval procedure and its subsequent execution and settlement, they do not refer to a specific way of financing public expenditure but rather determine the competencies of each body, establishing forms and deadlines for their action and set forth as the sole requirement, in relation to the material content of the budget, what is known as the principle of financial equilibrium, which determines that the amount of budgeted expenditures may not exceed that of probable revenues." Judgment 7598-94 ... See more Content of Interest:

Type of Content: Majority vote Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Annuality Subtopics:

NOT APPLICABLE.

"The budget of the Republic is issued for a term of one year, which runs from January first to December thirty-first, as provided by the Political Constitution in its Article 176. The foregoing determines that the principle of budget annuality is constitutionally protected and that it coincides with the calendar year. In accordance with the above, the first paragraph of the cited article establishes that the ordinary budget 'comprises all probable revenues and all authorized expenditures of the Public Administration, during the fiscal year.'" Judgments: 7598-94, 4907-95 ... See more Content of Interest:

Type of Content: Majority vote Branch of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS Topic: BUDGET Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: OPTIONAL LEGISLATIVE CONSULTATION Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Draft Law for the Ordinary and Extraordinary, Fiscal and Program-Based Budget of the Republic for 1995 ... See more CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours eighteen minutes on the twenty-third of December of nineteen ninety-four.

Optional legislative consultation on constitutionality filed by Deputies Rodolfo Méndez Mata, Gonzalo Fajardo Salas, Alexander Salas Araya, Lorena María Vázquez Badilla, Orlando González Villalobos, Hernán Bravo Trejos, Rodolfo Brenes Gómez, Bernal Aragón Barquero, José Antonio Lobo Solera, Hernán Founier Origgi, Anabella Diez Martín, and Bernardo Benavides Benavides, regarding the Draft Law for the Ordinary and Extraordinary, Fiscal and Program-Based Budget of the Republic for the 1995 Fiscal Year (Draft), legislative file No. 11,992.

WHEREAS

1.- The Deputies state that through the allocation of resources for the payment of officials of the Ministry of Rural Development, granted in the Draft, title 104 of the Presidency of the Republic, one of the higher constitutional bodies of the State Administration is constituted, namely the Minister of Rural Development, and the positions of Vice Minister and Senior Administrative Officer of a ministry that has not been created by ordinary law are legitimized, with the drawback that the allocation of resources in favor of programs of other legally constituted Ministries is affected. They also point out that Article 12, subsection 14, of the Budget Execution Norms empowers the Ministry of Finance to effect, by means of an executive decree (decreto ejecutivo), the transfer of resources between sub-items and programs of the public debt title and to create sub-items and programs for these purposes, as well as to transfer surpluses from personal services of all budget programs and all pension schemes charged to the National Budget to the public debt service. They consider that this is intended to avoid subsequent budget control, allowing the Administration to dispose of surplus funds and budget them for other purposes without them having been settled and without the legislative approval procedure to reuse them. Regarding Article 12, subsection 18, of the Budget Execution Norms, they state that it authorizes payment of the 1995 year-end bonus (aguinaldo) against the expense items of a legally non-existent National Budget, namely that of 1996. They consider that Article 12, subsections 19 and 22, and Article 25 of the Budget Execution Norms violate the principle of the State's single treasury account (caja única del Estado) because they authorize the creation of funds that will be managed through special checking accounts to be opened and maintained in banks of the National Banking System. In relation to these norms, they also point out that the third paragraph of subsection 22 allows the Ministry of Public Education to regulate the sales margin of school materials and supplies, which also exceeds budget matters. They state that the provisions of Article 12, subsection 23, of the Budget Execution Norms violate legal certainty, as it authorizes the modification of the list of special service positions by executive decree (decreto ejecutivo). They consider that Article 12, subsection 25, of the Budget Execution Norms, which authorizes the Minister of Education to effect transfers or changes of positions and teaching hours among the country's educational centers, to create educational centers as it deems convenient, and to effect transfers or changes of positions of administrative and service personnel among educational centers, regulates matters outside the budget law. They indicate that the provisions of Article 12, subsection 29, of the Budget Execution Norms, which orders the Costa Rican Oil Refinery (RECOPE) to directly transfer its resources to the Ministry of Finance to cover operating expenses, personal services, and social charges, prevents the Legislative Assembly from exercising its constitutional power of control and exclusivity to approve budgets. They state that Article 12, subsection 31, of the Budget Execution Norms intends that the statute of limitations terms established in the Labor Code (Código de Trabajo) and the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil) vary in their application with respect to officials of the Ministry of Public Education, which they consider not only constitutes a matter outside the budget but also violates the principle of equality protected in Article 33 of the Political Constitution. They point out that Article 12, subsection 32, of the Budget Execution Norms regulates matters outside the budgetary issue because it establishes a procedure for selecting students who will benefit from the transportation service to be paid for by the State. They consider that Article 12, subsection 33, of the Budget Execution Norms violates the legal procedures established for public contracting by authorizing the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) to carry out the bidding process (trámite de licitación) to award routes and concessions for student transportation. They deem atypical, for not regulating budgetary matters, the content of Article 12, subsection 36, of the Budget Execution Norms, because it empowers the Ministry of Finance to modify, by executive decree (decreto ejecutivo) requested by the Ministry of Foreign Affairs and Worship, the list of positions of the Foreign Service. They consider that the provisions of Article 13 of the Budget Execution Norms, which authorize covering expenses caused by the operation of the General Directorate of Social Development and Family Allowances with resources from the same fund, contravene the purpose for which that fund was created. They point out that Article 21 of the Budget Execution Norms regulates matters outside the budget and removes public credit from legislative control by authorizing the Ministry of Finance and the Central Bank to negotiate a new restructuring of Costa Rica's Bilateral External Debt with the member countries of the Paris Club. They state that Article 23 of the Budget Execution Norms not only regulates non-budgetary matters but also violates the provisions of Articles 191 and 192 of the Political Constitution because it establishes special conditions for officials who have held positions from the experimental stations incorporated into the list of positions of the Ministry of Agriculture and Livestock to be appointed under the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil). They consider that Article 24 of the Budget Execution Norms, which authorizes the Ministry of Finance to offset reciprocal obligations existing between Nombre1494 and the State, undermines sound fiscal administration because it removes from the budget and legislative knowledge revenues or expenditures that must be budgeted. They deem that Article 27 of the Budget Execution Norms violates the principle of autonomy of autonomous institutions by allocating 10% of the total approved budgets designated for information and publicity by the bodies of the Branches of the Republic and the autonomous and semi-autonomous institutions, for operating expenses of the National Radio and Television System (SINART). They indicate that Article 28 of the Budget Execution Norms regulates strictly tax matters that are reserved for ordinary law. They state that Article 29 of the Budget Execution Norms seems to violate the principle of the State's single treasury account (caja única del Estado) because it establishes the destinations that funds obtained by the State in the provision of communication services must have, with an indeterminacy of the resources. They request that the Chamber also rule on the financing of the budget through the issuance of domestic debt bonds, because they consider it is the right of every citizen that the State finance itself rationally and that high bond issuances affect inflation and interest rates.

2.- In the brief on folios 21 to 27 of the case file, the Deputies expand the consultation and request that the Chamber rule on Article 9 of the Draft, Title 113 of the Ministry of Public Education, regarding the list of permanent positions for the year 1995, which incorporates motion 296-C approved by the Financial Affairs Committee, through which the positions of Sub-Director of Education of all provinces are excluded from the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil). They consider that this modification via the budget law of the ordinary law is intended to eliminate the application of certain requirements that the law demands for these positions. They state that this norm modifies the provisions of Articles 16 and 18 of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil) and transgresses Articles 191 and 192 of the Political Constitution.

3.- In the proceedings, the terms and prescriptions of the law have been observed.

Drafted by Judge Mora Mora; and

CONSIDERING

I.- REGARDING THE POWER GRANTED TO THE MINISTRY OF FINANCE TO AUTHORIZE, BY EXECUTIVE DECREE (DECRETO EJECUTIVO), THE TRANSFER, MODIFICATION, OR MOVEMENT BETWEEN BUDGET ITEMS (ARTICLE 12, SUBSECTION 14, PARAGRAPHS A AND B OF THE BUDGET EXECUTION NORMS).

The Deputies consider that these norms allow the control of the Legislative Assembly to be avoided regarding surplus budget funds, empowering the Administration to budget them for other purposes without them being previously settled. Article 12, subsection 14, of the Budget Execution Norms, the draft law of which is being consulted, provides:

"Empower the Ministry of Finance to modify, by executive decree (decreto ejecutivo), the following:

• a)To effect transfers of resources between sub-items and programs of the public debt title and to create the necessary sub-items and programs for those purposes.
• b)To transfer surpluses from personal services of all budget programs and all pension schemes charged to the National Budget to the Public Debt Service, to the items for the payment of pensions and legal benefits chargeable to the Central Government and vice versa, with the purpose of covering shortfalls in items and transfers for salaries in State institutions, as well as to meet salary resolutions issued by the General Directorate of Civil Service and the Budgetary Authority.

In Resolution No. 1716-90 of 3:00 p.m. on November 27, 1990, the Chamber stated on this matter:

"... What is not possible from the Constitutional point of view is for revenues, whether incorporated by Decree or not, not to have their destination specified in the Budget, because in this matter there is an absolute reservation. Indeed, expenditures and their destination must be expressly authorized by the Legislative Assembly, pursuant to Articles 176, 178 to 180, in relation to Article 121, subsection 11, all of our Political Constitution. In this way, if the Legislative Assembly expressly provides how it will spend or what destination it will give to revenues to be incorporated in the near future, its powers will not be violated, as they will not be destined for any purpose not authorized in the Budget; only the Single Treasury Account (Caja Unica) concept is strengthened to reinforce the financing of already authorized expenditures. However, if the Budget does not specify what destination will be given to those revenues, the Assembly would be granting the Executive a blank authorization to spend, which is not possible even by express delegation, as it is contrary to Articles 9, 121 subsection 11, 178, 180 final paragraph, and the logic of 125, all of the Political Constitution... the norms... are unconstitutional... to the extent that they allow the Executive to circumvent the Assembly's control over expenditures, which would essentially be equivalent to authorizing the Executive Branch to issue a separate budget without control, making reforms or modifications to the Ordinary Budget or the issuance of extraordinary budgets unnecessary... If the Executive cannot even exercise the right of veto on budgetary matters, much less can it pretend to issue the Budget, a delegation that cannot be made by virtue of the Law. The Legislative Assembly is, then, the only one, as stated, that can, through its approval or not, indicate the destination of expenditures, as it is called upon to limit the action of public powers in the use and disposition of State resources... Norms... numbers 46, 48, -which would not be unconstitutional if the transfer is made within the same item- and 49 are unconstitutional, insofar as it would implicitly, but very clearly, authorize the Executive to create items, or to vary the destination of already authorized expenditures, thereby circumventing the constitutional control of the Legislative Assembly in this matter. Only in the cited cases and under the conditions provided in the final paragraph of the already cited Article 180 can the Executive vary the destination of an item... It should be noted, in any case, that when the consulted norms or other similar ones validly authorize Ministries or Ministers to dispose of certain matters by executive decree (decreto ejecutivo), this authorization must be understood as granted to the Executive Branch in accordance with the provisions of Article 140 of the Constitution." (highlighting is not from the original text).

The above criterion was reiterated in judgment No. 4606-94 of 11:30 a.m. on August 30, 1994, Considering V, which provided:

"...it is necessary to indicate that the modifications intended to be introduced in this numeral through the consulted amendment, even when it implies authorization for the Executive Branch within the global amount generated by the Agreement, is essentially granting to such Branch powers that are reserved to the law and ultimately reserved to be approved by the Legislative Branch. This is so because such a situation would authorize the Executive Branch to vary the destination or utilization of funds already budgeted for specific works. For this reason, it would be unconstitutional to allow the delegation to the Executive of powers to modify the destination of funds approved by the Legislative Assembly, as this implies circumventing Constitutional Article 180, which establishes that the Executive may only vary the destinations of authorized items or open additional credits when it is a matter of satisfying urgent or unforeseen needs in cases of war, internal commotion, or public calamity, which are obviously not occurring at this moment to permit the delegation of a legislative function established in Article 121, subsection 11) of the Political Constitution, because otherwise a violation of Article 9 of our Magna Carta would be produced, since no Branch may delegate the exercise of its own functions, and there is no doubt that budget matter is definitively reserved to the law. In this sense, any modification that must be made to the National Budget should only be done through a law duly approved by the Legislative Assembly." In accordance with the cited judgment No. 1716-90, it is necessary to specify, regarding the norms being challenged, that the power granted cannot be understood as conferred upon the Ministry of Finance, but rather upon the Executive Branch, as provided by Article 140 of the Political Constitution. Based on the jurisprudential criterion set forth above, the norms contained in paragraphs a) and b) of Article 12, subsection 14, of the Budget Execution Norms are not unconstitutional, provided that the authorization granted to the Executive Branch to transfer resources between approved items by decree is carried out within the same program, because in this case the competence constitutionally attributed to the Legislative Assembly in authorizing expenditures and their destination would not be violated.

II.- REGARDING ARTICLE 12, SUBSECTIONS 23 FINAL PARAGRAPH, 25, AND 36 OF THE BUDGET EXECUTION NORMS.

The Deputies consider that these norms present the problem of regulating matters outside the budget and violating the principle of legal certainty. Article 12, subsections 23 final paragraph, 25, and 36 of the Budget Execution Norms authorize the Ministry of Finance to modify, by executive decree (decreto ejecutivo) (which in the case of the Ministry of Public Education programs requires a joint decree of these two Ministries), the list of special service positions, those of the Ministry of Public Education programs numbers 505, 506, 507, and 508, and that of program number 081 of the Foreign Service. It is important to indicate that these general norms regulate budgetary matters because they refer to the lists of positions included in the budget. However, they grant the Ministry of Finance and the Ministry of Public Education (the latter in relation to its programs) the power to vary, by decree, those lists of positions. At this point, it is necessary to specify that said power cannot be understood as conferred upon those Ministries, because in accordance with the provisions of Article 140 of the Political Constitution, it corresponds to the Executive Branch (see Resolution No. 1716-90). Now then, the conferral upon the Executive Branch of the power to vary the lists of positions included in the budget implies that duly approved budget items may be modified. Consequently, based on the jurisprudence cited in the previous Considering, the Chamber considers that the norms challenged here are not unconstitutional if the variations in the lists of positions operate within the same program.

III.- REGARDING ARTICLE 23 OF THE BUDGET EXECUTION NORMS.

In relation to this norm, the Deputies consider that it regulates matters outside the budget and transgresses the provisions of Articles 191 and 192 of the Political Constitution. On repeated occasions (see Resolutions numbers 121-89 of 11:00 a.m. on November 23, 1989, 568-90 of 5:00 p.m. on April 23, 1990, and 1262-90 of 4:00 p.m. on October 9, 1990), the Chamber has stated that the inclusion of provisions with non-budgetary content in budget laws is contrary to the constitutional precepts referring to the attribution or competence of the Legislative Assembly to issue, reform, or repeal ordinary laws and those granting it competence or legitimacy to issue the ordinary or extraordinary budgets of the Republic, that is, subsections 1.) and 11.) of Article 121 and 123 to 128 and 176 to 180 of the Political Constitution. Thus, it has considered that:

"... it is entirely appropriate to include 'general norms' in the budget norms, provided they are linked to the specialty that this matter entails, or what is the same, to the execution of the budget. What is not possible to include in budget laws are norms that do not have this character, since they must be governed by the provisions for common or ordinary laws... Although Article 105 of the Political Constitution provides, among other things, that the power to legislate resides in the people, who delegate it through suffrage to the Legislative Assembly, it is in subsections 1.) and 11.) of Article 121 of the Political Charter that a distinction is made between two different modes and forms of legislating depending on the matter in question. The first text exclusively attributes to the Legislative Branch the power to 'Issue laws, reform them, repeal them, and give their authentic interpretation, except as stated in the article referring to the Supreme Electoral Tribunal.' Subsection 11.) also exclusively attributes to said Branch the power to 'Issue the ordinary and extraordinary budgets of the Republic.' As can be observed, the attribution of the first subsection constitutes a very broad power that generally concerns ordinary or common laws, while that of subsection 11.) is of a special nature, the development of which is contemplated in Articles 176, 177, 178, 179, and 180 in relation to numeral 125 in fine, which prevents the Executive Branch from vetoing budget legislation. Thus, if the Constitution contemplates these powers separately, it is because they are legislative acts of a different nature and content, even though the budget is a formal and material law and the other laws must also have this character.

IV.Article 176 of our Constitution establishes, among other things, that 'the ordinary budget of the Republic comprises all probable revenues and all authorized expenditures of the Public Administration during the fiscal year... The Budget of the Republic shall be issued for a term of one year, from January first to December thirty-first.' Based on Articles 177 and following of the Constitution, the special procedures that the Executive Branch and Congress must observe in the processing of said law are further elaborated. The same occurs in the Regulation of Order, Direction, and Internal Discipline of the Legislative Assembly. It is for this reason that this Chamber concludes that the budget of the Republic is a formal and material law but special due to the matter constituting it and due to the already commented procedure. From the texts cited above, it follows that the competence or legitimacy constitutionally attributed to the Legislative Assembly on such an important matter is to establish in the budgets the probable revenues and authorized expenditures of the Public Administration, with the modalities that the Constitution itself indicates for their modifications and for their extraordinary budgets. Consequently, the Legislative Branch cannot, under the mentioned budgetary power, regulate matters of a different nature or content than that specialty. The above is consistent with the exclusive attribution of the Executive Branch to prepare the draft ordinary budget and the initiative for its modifications and for the extraordinary ones, as well as that of the Legislative Assembly regarding its issuance, and also with the already analyzed modality that the Executive Branch has no veto power over its approval, pursuant to numeral 125 of the Fundamental Charter." (judgment 121-89 of 11:00 a.m. on November 23, 1989).

The norm being analyzed establishes special conditions for officials who have held positions from special account No. 20.239-0-MAG, experimental stations (Los Diamantes Experimental Station), incorporated into the list of positions of the Ministry of Agriculture and Livestock, to be appointed under the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil). In accordance with the jurisprudence cited above, said norm is unconstitutional, because it regulates non-budgetary matters and sets conditions for entry into the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil) outside those regulated in the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil) and its Regulations.

IV.- REGARDING ARTICLE 12, SUBSECTION 31 OF THE BUDGET EXECUTION NORMS, WHICH ESTABLISHES THE MOMENT FROM WHICH THE STATUTE OF LIMITATIONS TERMS SET BY THE LABOR CODE (CÓDIGO DE TRABAJO) AND THE CIVIL SERVICE STATUTE (ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL) WILL BEGIN TO RUN IN RELATION TO OFFICIALS OF THE MINISTRY OF PUBLIC EDUCATION.

The Deputies state that the norm they are consulting here modifies ordinary law and violates the principle of equality. Article 12, subsection 31 of the Budget Execution Norms establishes that the statute of limitations terms set by the Labor Code (Código de Trabajo) and the Regulations of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil) will not begin to run for the employees of the Ministry of Public Education regarding their claim or normal procedures for the payment of salaries, salary differences, or supplementary pay, until the Ministry's Personnel Department notifies them, personally or by certified mail, of the dismissal of the procedure or that the payment is not feasible ex officio or through the ordinary payroll channel. This norm evidently does not regulate budgetary matters and, moreover, modifies for a group of officials, those working for the Ministry of Public Education, the moment from which the statute of limitations term must be counted in the case of salary claims. Considering that this term counts from the moment established by ordinary law and that the modification will only affect the employment relationship of a group of officials, the norm being analyzed is unconstitutional for violation of Articles 121 subsections 1) and 13), 123 and 128 (which regulate the creation of ordinary legislation), and 33 (which protects the principle of equality) of the Political Constitution.

V.- REGARDING THE NORMS THAT REGULATE THE PUBLIC TRANSPORTATION SERVICE FOR STUDENTS (ARTICLE 12, SUBSECTIONS 32 AND 33 OF THE BUDGET EXECUTION NORMS).

The Deputies state that the norms they question here regulate matters outside the budget and transgress the norms that establish public contracting procedures. As already indicated, budget norms must limit themselves to establishing the probable revenues and authorized expenditures of the Public Administration, but they cannot impose duties, establish prohibitions, create competencies, or organize public activities. In this sense, it constitutes content foreign to the budget law and exceeds the competence constitutionally attributed to the Legislative Assembly on that matter, that Article 12, subsection 32 of the Budget Execution Norms empowers the Ministry of Public Education to prepare a socioeconomic study of the students of educational institutions who will benefit from the transportation service to be paid for by the State.

Based on the same reasoning, the provision in Article 12, subsection 33, of the Budget Execution Rules is also unconstitutional, as it authorizes the Technical Commission on Motor Transport to conduct the bidding process to award student transportation routes or concessions and grants the Ministry of Public Education the power to define routes, assign the number of students per route, and process the corresponding payment through a special credit reserve.

VI.- REGARDING THE USE OF RESOURCES FROM THE FAMILY ALLOWANCES FUND (ARTICLE 13 OF THE BUDGET EXECUTION RULES).

The deputies consider that the provision in this rule contravenes the spirit of the law that created the Social Development and Family Allowances Fund. Article 13 of the Budget Execution Rules stipulates that the expenses incurred by the operation of the Directorate General of Social Development and Family Allowances shall continue to be defrayed with resources from the same fund, as long as they are not included in the ordinary or extraordinary budget of the Republic. As already mentioned, since Resolution No. 121-89 at 11:00 a.m. on November 23, 1989, the Chamber has maintained the thesis that laws approving budgets must not include rules that approve, modify, or repeal laws of a non-budgetary nature. The rule under analysis intends for the resources that form part of the Social Development and Family Allowances Fund to be used to finance administrative expenses of the Directorate of Social Development and Family Allowances. This manner of disposing of the funds not only modifies the provisions of Articles 3, 4, and 5 of the Social Development and Family Allowances Law (No. 5662 of December 23, 1974), which distribute the resources comprising the Fund among social assistance programs and services, but also opposes a rule that expressly prohibits using this patrimony to defray administrative expenses. In this regard, Article 17 of Law No. 5662 provides:

"The fund established by this law is the patrimony of all beneficiaries and under no circumstances and for no purpose may it be allocated to purposes other than those indicated by this law. Consequently, the funds received by the institutions responsible for programs and services may not be used for administrative expenses, but exclusively for the payment of those programs and services." In consideration of the foregoing, and by virtue of the fact that the challenged budget rule intends to modify the current legal system, contrary to what is expressly stipulated in a common law provision, it is unconstitutional for violating the provisions of Articles 121, subsections 1 and 11, 124, 125, 176, first paragraph, 177, and 180, first paragraph, of the Political Constitution and Articles 75 and following of the Regulation, Order, Direction, and Internal Discipline of the Legislative Assembly.

VII.- REGARDING THE PROVISION IN ARTICLE 28 OF THE BUDGET EXECUTION RULES IN RELATION TO THE ORDINARY LEGISLATIVE RESERVE IN TAX MATTERS.

In relation to this rule, the deputies state that it regulates strictly tax-related matters reserved for common legislation. Article 28 of the Budget Execution Rules sets the percentage of tax to be paid by essentially sporting events, according to the provisions of Laws No. 3 of December 14, 1918, No. 841 of January 15, 1974, No. 228 of October 13, 1948, and No. 3632 of December 16, 1965; defines what shall be understood as essentially sporting events; and determines who, how, and when the tax must be paid, as well as the institution that will benefit from its collection. In a case where a budget article contained a tax exemption, the Chamber indicated:

"Article 121, subsection 13 of the Political Constitution indicates that it is an attribution of the Legislative Assembly 'To establish national taxes and contributions, and to authorize municipal ones.' This present 'Legislative Reserve' is developed by Article 5 of the Code of Tax Rules and Procedures, which in general terms stipulates that only a law can create, modify, or suppress taxes; define the taxable event (hecho generador) of the tax relationship; grant exemptions, reductions, or benefits; establish privileges, etc. There is not the slightest doubt that, in accordance with the foregoing recitals and this one, an ordinary law is required to grant the benefits to which the budget rule subject to this pronouncement refers..." (Judgment No. 121-89 at 11:00 a.m. on November 23, 1989).

By virtue of the fact that the challenged rule regulates tax matters and finding no reason to alter the stated criterion, the Chamber considers Article 28 of the Budget Execution Rules unconstitutional.

VIII.- REGARDING THE PROVISION IN ARTICLE 27 OF THE BUDGET EXECUTION RULES, IN RELATION TO THE INDEPENDENCE OF AUTONOMOUS AND SEMI-AUTONOMOUS INSTITUTIONS.

The deputies state that this rule compromises the resources of the autonomous and semi-autonomous institutions, transgressing their independence. Article 27 of the Budget Execution Rules establishes that 10% of the total approved budgets allocated for information and publicity by the Organs of the Branches of the Republic and the autonomous and semi-autonomous institutions shall be assigned for the economic support of SINART. In the Chamber's view, the consulted budget rule presents the problem of attempting to allocate a percentage of the resources from the budgets approved for autonomous and semi-autonomous institutions to provide for the economic support of SINART. The difficulty lies in the fact that autonomous and semi-autonomous institutions do not have a financial regime incorporated into the National Budget. The Political Constitution itself, in its Article 184, subsection 2), confers upon the Office of the Comptroller General of the Republic the attribution to examine, approve, or disapprove the budgets of autonomous institutions and to supervise their execution and liquidation; therefore, it cannot be understood that the competence granted by the same Constitution to the Legislative Assembly to issue the ordinary and extraordinary budgets of the Republic can affect the exercise of an attribution specifically conferred upon the Office of the Comptroller General of the Republic, which, while an auxiliary institution of the Legislative Assembly, has absolute functional and administrative independence, concepts expressed in Article 83, first paragraph, of the Political Constitution and in numeral 2 of its Organic Law (No. 7428 of November 4, 1994). In this sense, it is important to indicate that the procedure for approving the budgets of autonomous and semi-autonomous institutions is regulated in Articles 18 and 19 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic and in Chapter VIII of the Law of the Financial Administration of the Republic. Therefore, attempting to allocate resources from autonomous and semi-autonomous institutions that are budgeted for specific purposes to economically sustain SINART injures Article 184, subsection 2), of the Constitution and the ordinary rules that regulate the procedure for the preparation, approval, execution, and liquidation of the budgets of said institutions. With regard to autonomous institutions, disposing of their resources through a general budget rule also injures the administrative independence granted to them by the Political Constitution in its Article 188 and modifies the destination that their respective creating laws assign to the resources to fulfill the purposes entrusted to them. Consequently, the Chamber considers that the consulted budget rule injures the cited constitutional provisions.

IX.- REGARDING ARTICLE 12, SUBSECTION 29, OF THE BUDGET EXECUTION RULES THAT ORDERS Nombre1494 TO TRANSFER RESOURCES TO THE MINISTRY OF FINANCE TO COVER THE EXPENSES OF PROGRAM 227 (FUEL CONTROL AND QUALITY OF THE MINISTRY OF ECONOMY, INDUSTRY AND TRADE).

The deputies state that this rule prevents the Legislative Assembly from exercising its power of control and constitutional exclusivity to approve budgets. The Chamber, although it does not share the reason for unconstitutionality presented by the deputies, considers that the rule injures the constitutional order for the reasons that will be stated. The Chamber has repeatedly stated that the general rules of the Budget must solely regulate the manner in which the regime included in the National Budget (line items and programs of the Budget Law) will be fulfilled. In Resolution No. 1743-91 at 2:38 p.m. on September 5, 1991, the Chamber noted:

"In effect, Nombre1494, as a public enterprise that it is, is responsible for giving itself its own organization, with the objective of ensuring the efficient and economic distribution of petroleum derivatives... The legal regime of Nombre1494 is that of a public enterprise..." In accordance with the cited resolution, Nombre1494 is a public enterprise, whose financial regime is not included in the National Budget. In this sense, Article 18 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic authorizes this organ to examine and approve the budgets of public enterprises. Based on the foregoing, Article 12, subsection 29, of the Budget Execution Rules is violative of Articles 176, 177, 178, 179, and 180 in relation to numeral 125, all of the Political Constitution, for regulating matters extraneous to the budget and for disposing of the resources of Nombre1494 to finance ordinary budget expenses, disregarding the competence that corresponds by law to the Office of the Comptroller General of the Republic in this matter.

X.- REGARDING THE AUTHORIZATION GIVEN TO THE MINISTRY OF FINANCE TO COMPENSATE THE MUTUAL OBLIGATIONS EXISTING BETWEEN Nombre1494 AND THE STATE (ARTICLE 24 OF THE BUDGET EXECUTION RULES).

In relation to this rule, the deputies state that it extracts from the budget, and therefore from legislative control, income and expenditures that must be budgeted. The Chamber considers that Article 24 of the Budget Execution Rules injures the constitutional text for the same reasons as Article 12, subsection 29, because it is not possible to offset debts between a public enterprise, whose financial regime is excluded from the National Budget, and the State, since this would dispose of funds that must be budgeted, either as expenses or income, by the Office of the Comptroller General of the Republic. Consequently, the rule is unconstitutional for regulating matters extraneous to the budget, for disposing of funds not included in the National Budget.

XI.- REGARDING THE PAYMENT OF THE Placa15190 YEAR-END BONUS (AGUINALDO) CHARGED TO THE EXPENDITURE LINE ITEMS OF THE 1996 NATIONAL BUDGET (ARTICLE 12, SUBSECTION 18, OF THE BUDGET EXECUTION RULES).

The deputies believe that the rule they challenge here is contrary to the Constitution because it authorizes the payment of the 1995 year-end bonus (aguinaldo) with line items from a legally non-existent budget, that of 1996. It is necessary to indicate that the budget of the Republic is issued for a term of one year, running from January first to December thirty-first, as provided by the Political Constitution in its Article 176, third paragraph. The foregoing determines that the principle of budget annuality is constitutionally protected and coincides with the calendar year. In conformity with the foregoing, the first paragraph of the cited article establishes that the ordinary budget "comprises all probable income and all authorized expenses of the Public Administration, during the economic year." Therefore, it is violatory of the principle of budget annuality to authorize the Executive Branch to pay the 1995 year-end bonus (aguinaldo) charged to the expenditure line items corresponding to the 1996 National Budget, as provided in Article 12, subsection 18, of the Budget Execution Rules. The foregoing by virtue of the fact that the 1995 year-end bonus (aguinaldo), which is paid at the end of the calendar year, constitutes an expense corresponding to 1995 and, as such, must be incorporated into the expenditure line items of that year's budget. Likewise, the income intended to cover that expense must be included among the probable income of the corresponding economic year. The foregoing criterion is not modified by the fact that Article 50 of the Law of the Financial Administration of the Republic establishes that commitments effectively acquired that remain pending from the previous period may be liquidated or recognized within a six-month period, because in this case it is not intended that the expenses that should be incorporated into the expenditure line items of a specific year's budget be transferred to the line items of the following year.

XII.- REGARDING THE PROVISION IN ARTICLES 12, SUBSECTIONS 19 AND 22; 25 AND 29 OF THE BUDGET EXECUTION RULES IN RELATION TO THE PRINCIPLE OF THE STATE'S SINGLE TREASURY (CAJA ÚNICA).

The deputies consider that these rules injure the principle of the State's single treasury (caja única). This case concerns determining whether the general budget rules consulted here confer upon organs other than the Legislative Assembly and the National Treasury the powers to receive, budget, and disburse public funds, transgressing Articles 176, 180, and 185 of the Political Constitution. In relation to the principle of the State's single treasury (caja única del Estado), the Chamber stated:

"... What stands out from the Bill are the treasury powers assigned to that Directorate. In effect, Articles 3 and 9.ch) intend for the Directorate to act as a treasury vested with a special jurisdiction before the National Treasury, receiving, budgeting, and disbursing public funds, which directly confronts 'TITLE XIII' on 'PUBLIC FINANCE' of the Constitution, specifically Articles 176, 180, and 185; the first states:

'Article 176.- The budget of the Republic comprises all probable income and all authorized expenses of the Public Administration, during the entire economic year. In no case may the amount of budgeted expenses exceed that of probable income.

Municipalities and autonomous institutions shall observe the foregoing rules for issuing budgets.

The Budget of the Republic shall be issued for a term of one year, from January first to December thirty-first.' This clause regulates what has been called the principle of the State's single treasury (caja única del Estado), by which all income must be incorporated into the Budget of the Republic and is assigned to the different state agencies in conformity with public needs.

VIII.- The Constitution would also prevent the Hydrocarbons Directorate from preparing its own budget of income and expenses, a task reserved to the Executive Branch (President and Minister of Finance, art. 140 CP) by Article 177 of the Constitution; and the oversight function of the Legislative Assembly would be absent, without whose approval those expenses could not be disbursed. In this regard, Article 180 of the Constitution is clear in declaring that the State's agents have their actions limited by what is provided in the ordinary and extraordinary budgets of the Republic. See the text:

'Article 180.- The ordinary Budget and the extraordinary ones constitute the limit of action for the Public Powers in the use and disposition of the State's resources, and may only be modified by laws initiated by the Executive Branch.

Any modification bill that implies an increase or creation of expenses must be subject to the provisions of the previous article.

However, when the Legislative Assembly is in recess, the Executive Branch may vary the destination of an authorized line item, or open additional credits, but only to satisfy urgent or unforeseen needs in cases of war, internal commotion, or public calamity. In such cases, the Office of the Comptroller may deny its approval to the ordered expenses and the respective decree shall imply the convocation of the Legislative Assembly to extraordinary sessions for its knowledge.' It is, therefore, through new laws that the content of what is budgeted can be modified and not through administrative acts issued by the head of the Ministry's Hydrocarbons Directorate.

IX.- In addition to these aspects of collection and allocation of the items in which these public resources will be used, Articles 3 and 9.ch) of the Bill would allow the Directorate to directly disburse the funds collected by virtue of the exploitation activity of hydrocarbon natural resources, incurring another transgression of the Constitution, on this occasion to Article 185, the text of which is this:

'Article 185.- The National Treasury is the center of operations of all national revenue offices; this organism is the only one that has the legal power to pay on behalf of the State and to receive the amounts that, as revenue or for any other reason, must enter the national coffers.' X.- Therefore, it is absolutely unconstitutional to authorize a Directorate that forms part of a Ministry of the Executive Branch, whose head is an obligated collaborator of the President of the Republic and not his equal, to collect, budget, and disburse public funds at its entire convenience; which implies, furthermore, another constitutional violation, that of the text and doctrine of Articles 121 subsection 11), 176 and following, which regulate the National Budget and, consequently, the forecasting, express legislative authorization, management, disposition, and liquidation of public funds, creating in the Bill what popular language has dubbed 'petty cash funds' (cajas chicas), outside the norms, prudence, and control in the management of Public Finance." (Judgment No. 6240-93 at 2:00 p.m. on November 26, 1993).

"...Regarding this modification, it is necessary to point out that the principle established by constitutional numeral 185 is being respected, according to which the National Treasury is the center of operations of all national revenue offices and is the only one that has the legal power to make payments on behalf of the State and to receive the amounts of money coming from revenues or that for any other reason enter the national coffers. From this point of view, the National Treasurer is the only one who can disburse funds, even when the authorization to do so comes from other officials. Regarding this point, the deputies, through a writing recorded on pages 5 and following, consult as to whether the participation of the Minister of MIDEPLAN in this specific case could be violatory of the principle of the State's Single Treasury (Caja Única del Estado) enshrined in numeral 185 of the Political Constitution. Such concern is addressed by stating that in no way would the authorization contained for the referred Government Minister imply a violation of the cited principle, since as the procedure was structured, the funds related here must be incorporated into the budget as income and the corresponding expenditure line items are likewise incorporated into the National Budget, and from there, funds are disbursed to the benefited institutions and organs." (Judgment No. 4606-94 at 11:30 a.m. on August 30, 1994).

Without prejudice to what the Chamber has expressed, it is important to indicate that the principle of the State's single treasury (caja única del Estado) is expressly regulated in Article 51 of the Law of the Financial Administration of the Republic, which provides that all public income or resources shall constitute an indivisible fund with which the expenses of the Public Administration shall be covered. Article 52 of the cited Law, for its part, provides that revenues or funds with a special destination shall not be created, except in cases provided for in the Political Constitution. Both Article 51 and Article 52 correspond to Chapter IV, Of the Income Budget, of Title II, Of the National Budget, of that Law. The setting of 6% of the ordinary expenses calculated for the economic year, which shall be assigned to the Judicial Branch, is the case of a revenue or fund with a specific destination established in the Constitution. Outside this case and certain specifications that the Constitution itself provides in relation to the revenues covering the needs of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social) and the budget of the Supreme Electoral Tribunal, other cases of funds or revenues with specific destinations are expressly prohibited in the cited Article 52. Article 12, subsections 19 and 22 of the Budget Execution Rules authorizes the National Treasury and the Executive Branch to create the revolving funds (fondos rotatorios) of Social Adaptation and of the National School Warehouse; which have a specific destination, in the first case, meeting the requirements for materials, merchandise, and services essential for the operation of the Directorate General of Social Adaptation, and in the second case, the purchase of general materials and services used for the operation of the School Warehouse. Both funds shall be managed through special checking accounts in state banks, against which may be drawn the joint signatures of the Minister of Justice, or his delegate, and the Comptroller General of that Ministry, and the Minister of Public Education, or his delegate, and the Director of the Financial Department, respectively. Based on the cited jurisprudence, the creation of said funds is contrary to the Political Constitution, because it constitutes a tacit repeal, through general budget rules, of a valid common law rule, that being Article 52 of the Law of the Financial Administration of the State, which expressly prohibits the creation of revenues or funds with a specific destination, and because it injures the provision in Article 185 of the Political Constitution, by allowing officials other than the National Treasurer to disburse the resources that comprise the fund at their entire convenience, seeing their action limited only by the destination that, in general terms, the budget rule sets for those resources. On the other hand, Article 25 of the Budget Execution Rules authorizes the Directorate of External Resources of the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) to open and maintain bank accounts to guarantee the execution of the funds—coming from external financing resources and their counterpart funds, specific projects, donations, technical cooperation programs, and revenues from productive financial factors—assigned to these programs and used to cover solely duly budgeted expenses. In this case, the resources from the sources indicated in the cited article shall not be incorporated into the income budget, that is, into the indivisible mass of funds that comprise the National Budget, as provided in Article 51 of the Law of the Financial Administration of the State, by virtue of the fact that as they come in, they shall be transferred to the bank accounts that the Directorate of External Resources of the MAG has opened for that purpose. Although the budget rule provides that those funds may be used solely to cover duly budgeted expenses, the problem arises that this income is not budgeted unless it is included in the extraordinary budgets or the Executive Branch introduces them into the ordinary budget by decree (see Resolution No. 1716-90 at 3:00 p.m. on November 27, 1990). By virtue of the fact that Article 25 of the Budget Execution Rules allows funds that do not form part of the income mass of the ordinary or extraordinary budgets to cover expenses that are duly budgeted, it injures the principle of the State's single treasury (caja única del Estado) protected in Article 51 of the Financial Administration Law and tacitly repeals the ordinary law, resulting unconstitutional. In another order of things, Article 29 of the Budget Execution Rules authorizes the Administrative Board of the National Directorate of Communications to incorporate into its budget what it collects in the 1995 fiscal period for the provision of the services specified in that budget rule, and indicates that these funds shall be used to finance the mechanization and automation of postal services, equipment, furniture, constructions, additions, improvements, and the purchase of land and buildings, giving priority to the construction of the post offices and the Government Office (Gobernación) of Cartago and the building of the Mail Classification Center. In the first place, the rule presents the problem of authorizing the Administrative Board of the National Directorate of Communications to incorporate into its budget what is collected for the services it provides, which determines that said funds will not form part of the income mass of the ordinary or extraordinary budgets, injuring the provision in Article 51 of the Financial Administration Law. In the second place, the rule enables the creation of funds with a specific destination, which is expressly prohibited in Article 52 of the Financial Administration Law. Consequently, this rule is unconstitutional for tacitly repealing the cited ordinary rules, by contradicting the provisions expressly stated in the common law.

XIII.- REGARDING THE ALLOCATION OF RESOURCES FOR THE PAYMENT OF OFFICIALS OF THE MINISTRY OF RURAL DEVELOPMENT.

The deputies state that in the program budget, Title 104 of the Presidency of the Republic, a line item of nine million colones is included for the payment of the Minister, Vice Minister, and Chief Administrative Officer (Oficial Mayor) of the Ministry of Rural Development, despite the fact that it is not possible, through a budget line item, to constitute one of the superior constitutional organs of the State Administration, such as the Ministry of Rural Development, and to legitimize the figures of Vice Minister and Chief Administrative Officer of a Ministry that has not been created by ordinary law, affecting the allocation of resources in favor of programs of other legally constituted Ministries. In relation to what the deputies state regarding the creation, by means of budget rules, of one of the superior constitutional organs of the State Administration, as Ministers are called in Article 21 of the General Law of Public Administration, it is necessary to indicate that Article 141 of the Political Constitution establishes that the Government Ministers shall be those determined by law. Therefore, on this point, there is a legislative reserve (reserva de ley) for such determination. In this sense, Article 23 of the General Law of Public Administration, through the delegation conferred in the constitutional norm, in its subsection 1. determines what the Ministerial Portfolios shall be. This article was reformed by Law No. 6812 of September 14, 1982; this norm in its previous version had a subsection 2. that granted the President of the Republic the competence to designate Government Ministers without Portfolio. It is also important to indicate that Article 24 of the General Law of Public Administration expressly prohibits the creation, suppression, or modification of the Ministries by means of the budget law. Based on the foregoing, the Chamber considers that the inclusion of the line item of nine million colones in Program No. 020 of the Presidential House of the 1995 Program Budget, Title 104-Presidency of the Republic, for the payment of the Minister, Vice Minister, and Chief Administrative Officer of the Ministry of Rural Development, is not unconstitutional as a mere authorization of an expense that the budget must provide for the calendar year, unless said line item is intended to create the Ministry of Rural Development, the existence of which must be reserved for common legislation.

XV.- REGARDING THE POWER GRANTED TO THE MINISTRY OF FINANCE AND THE CENTRAL BANK TO NEGOTIATE A NEW RESTRUCTURING OF COSTA RICA'S BILATERAL EXTERNAL DEBT WITH THE MEMBER COUNTRIES OF THE PARIS CLUB AND SIGN THE CORRESPONDING AGREEMENTS (ARTICLE 21 OF THE BUDGET EXECUTION RULES).

In relation to that rule, the deputies state that it compromises public credit and removes it from legislative control. As already mentioned previously, budget rules cannot, without incurring a violation of constitutional and legal norms, impose duties, establish prohibitions, create competencies, confer attributions, or organize public activities. It is evident that the consulted rule grants competence to the Ministry of Finance and the Central Bank to negotiate a new restructuring of Costa Rica's bilateral external debt with the member countries of the Paris Club, for which they must sign the corresponding agreements.

That competence or authority conferred by the rule bears no relation to the setting of the probable revenues and authorized expenditures of the Public Administration; therefore, it is granted over matters unrelated to the budget, resulting in the unconstitutionality of said provision.

XVI.- ON THE ISSUANCE OF INTERNAL DEBT BONDS TO FINANCE THE BUDGET.

The deputies request the Court's opinion regarding the financing of the budget through the issuance of Internal Debt bonds, because they consider that it is a citizen's right for the State to finance itself rationally, and the high issuance of bonds impacts inflation and interest rates, directly affecting all citizens. The issuance of Internal Debt bonds must be analyzed in relation to the concept of the budget and the limits that the Constitution imposes on the bodies responsible for drafting, approving, executing, and settling it. The Court, in resolution No. 760-92 of 15:15 on March 11, 1992, stated:

"...Article 176 of the Political Constitution states that the ordinary budget of the Republic comprises all the probable revenues and authorized expenditures of the Public Administration, during the fiscal year. The concept of the ordinary budget has evolved to such an extent that it is currently understood not only as a legal-accounting document, but also as a technical instrument for organizing the State's economy, thus consolidating its planning and control function. It is important to observe, in accordance with Article 176 of the Constitution, that the budget is presented as an act of mere forecasting or accounting calculation of revenues, whereas with regard to public expenditures, it maintains a triple effect: authorization of public spending, limitation of the amount to be spent, and setting of the destination to be given to the appropriations approved in the budget... All of the foregoing provides a clear idea of the nature of the budget as a projection of revenues to cover the authorized expenditures of the Public Administration, such that it consists of an expression, in accounting terms, of the Government's action plan for a specific period..." From the Court's statement, it follows that the National Budget constitutes not only a legal-accounting document, but also the expression of a plan through which the aim is to economically organize a sector of the State, namely the Central Government, in a specific period. Consistent with the above is the fact that both the initiative in ordinary and extraordinary budget laws, as well as the preparation of their drafts, corresponds to the Executive Branch (Articles 140, subsection 15, 177, and 180 of the Political Constitution and 35 of the Law of the Financial Administration of the Republic), a power not affected by the authority that Article 179 of the Constitution grants to the Legislative Assembly to increase the expenditures budgeted by the Executive, provided it indicates the revenues to cover them, following a report from the Comptroller General of the Republic on their fiscal effectiveness. In this sense, the budget results from the approval that the Legislative Branch gives to the proposal made by the Executive regarding how it intends to administer and distribute public funds during a year. From this perspective, it is proper for the Executive Branch, as part of its attributions, to decide how it will provide the financing for State expenditures, and within the limits that the Constitution imposes on the bodies involved in the procedure for approving the budget law and its subsequent execution and settlement, they do not refer to a specific form of financing public spending but rather determine the competencies of each body, establishing forms and deadlines for their action, and set forth as the sole requirement, in relation to the material content of the budget, what is known as the principle of financial equilibrium, which determines that the amount of budgeted expenditures may not exceed that of probable revenues. That is, at the constitutional level, the Executive Branch is not subject to a directive on the manner in which it must provide budget financing. The deputies are correct in stating that the actions of all State bodies should aim to procure the greatest well-being for all persons, through the reasonable exercise of their attributions; however, the Constitution does not impose on the Executive Branch a formula limiting it in the manner of obtaining the funds required to cover public expenditures. Consequently, the issuance of Internal Debt bonds, as a way of financing part of the authorized budget expenditures, is not contrary to constitutional provisions.

XVII.- ON THE POSITIONS OF PROVINCIAL SUB-DIRECTORS OF EDUCATION REGULATED IN ARTICLE 9 OF THE DRAFT BUDGET LAW, TITLE 113 OF THE MINISTRY OF PUBLIC EDUCATION.

The deputies, in an amplification submitted to the legislative consultation in a document on folios 21 to 27 of the expediente, state that the exclusion of the positions of Provincial Sub-Directors of Education—set forth in the list of permanent posts of the Ministry of Public Education for the year 1995 (Title 113 of Article 9 of the Draft)—from the Civil Service System is unconstitutional because it modifies, through a budget law, current ordinary rules, such as Article 8 of the Civil Service Statute and Articles 191 and 192 of the Political Constitution. Firstly, it is necessary to point out that, based on the concept the Court provided of the budget of the Republic in Considering IV of resolution No. 121-89 of 11:00 on November 23, 1989, it constitutes a formal and material law, special due to the matter it regulates and the approval procedure. In accordance with the above, it is necessary to recognize a normative character not only to the general budget rules but also to the rest of its provisions, which cannot be considered mere lists or accounts of revenues and expenditures. Notwithstanding the foregoing, the difficulty for the Court caused by the fact that such provisions are not structured as ordinary law rules is undeniable, so that in this specific case, it can be said that the mere appearance of a letter in parentheses next to the name of a position does not provide sufficient elements of judgment for the Court to issue an opinion on its constitutionality or lack thereof. However, it is important to indicate, in relation to the rule being challenged, that placing an (e) next to the positions of Provincial Sub-Directors of Education, which appear in the list of permanent posts of the Ministry of Public Education, does not, by itself, have the power to exclude those positions from the Civil Service System, in accordance with the jurisprudential criteria that the Court has already issued on this matter. This Tribunal, when resolving other cases, including amparo actions related to trust positions and the Legislative Consultation on the Draft Hydrocarbons Law, expressed its criterion on this matter and stated that, in principle, every position paid from the public treasury must be included in the Civil Service System. In this regard, the Court stated in Considering V of judgment No. 1696-92, in relation to the approval of Articles 191 and 192 of the Political Constitution:

"...It is also clear, according to the foregoing, that the constituent body wished to adopt the Civil Service system, covering all public servants. Thus, those articles sought to enunciate the principles by which the statutory regime of the public employee should be regulated, in order to avoid outside interference in the proper duties of its servants..." This criterion was reinforced by the Court's statement in resolution No. 6240-93 of 14:00 on November 26, 1993, Considering XXI, which held:

"...the Court considers that both decentralization and deconcentration within the Public Administration must be interpreted as the transfer of the exercise of specialized functions to public entities or bodies in order to allow the technical development of the purposes chosen by the legislator; but this condition of decentralization or deconcentration does not presuppose the constitution of a segregated public service regime that could admit differences to the detriment or privilege of the servants of this type of public agencies... It is clear that the Constitution, in speaking of a single regime applicable to public servants, did not restrict the concept of 'statute' to a single legal instrument, but rather seeks to establish a uniform regime of principles and guarantees that regulate the protection of the public servant's labor rights; especially attending to their right to job stability. Likewise, a universal regime will be a guarantee to the Public Administration that it will have human resources of the best quality and condition, which will allow the efficient development of its functions." Notwithstanding the foregoing, the positions set forth in Articles 3, 4, and 5 of the Civil Service Statute and those excluded by other ordinary laws are admitted as positions excluded from the Civil Service System. In this sense, it is also understood that, in relation to trust positions, if the conditions of subsections a) to e) of Article 4 of the Civil Service Statute are not met for the positions of servants subordinate to Ministers and Vice-Ministers to be declared trust positions and therefore excluded from the Civil Service System, a reasoned resolution from the General Directorate of Civil Service must intervene, in relation to a number of officials that may not exceed ten (Article 4, subsection f) of the Civil Service Statute). It is also indicated that, in the case of positions created through a budget law that have not been included in the Civil Service System, they must be communicated to the General Directorate of Civil Service so that it may decide whether to assign them to or exclude them from the System. Consequently, in the event that the (e) next to the position were interpreted by the Administration as the way to exclude said positions from the Civil Service System, and this exclusion were effected contrary to what the Court has provided in this Considering, an abuse of power contrary to constitutional precepts would be incurred, which would be subject to analysis by the Court via an amparo action.

XVIII.- Judge Piza dissents and declares that the authorizations contained in the cited subsections 14, 23, 25, and 36 of Article 12 are also unconstitutional.

POR TANTO

The consultation is answered in the sense that the following provisions are unconstitutional: of Article 12, subsections 18, 19, 22, 29, 31, 32, and 33, and Articles 13, 22, 23, 24, 25, 27, 28, and 29. The rules of subsections 14, paragraphs a and b, 23 final paragraph, 25 final paragraph, and 36, all of Article 12, are not unconstitutional, insofar as the authorization granted for the Executive Branch, by decree, to vary the list of positions or approved items is carried out within the same program.

Luis Paulino Mora M.

President R. E. Piza E. Jorge E. Castro B.

Luis Fdo. Solano C. Eduardo Sancho G.

Carlos Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

Classification prepared by the CONSTITUTIONAL COURT of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 22-03-2026 07:00:58.

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Proyecto de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para 1995 ... Ver más SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas dieciocho minutos del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad formulada por los Diputados Rodolfo Méndez Mata, Gonzalo Fajardo Salas, Alexander Salas Araya, Lorena María Vázquez Badilla, Orlando González Villalobos, Hernán Bravo Trejos, Rodolfo Brenes Gómez, Bernal Aragón Barquero, José Antonio Lobo Solera, Hernán Founier Origgi, Anabella Diez Martín y Bernardo Benavides Benavides, sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República Fiscal y por Programas, para el Ejercicio Fiscal de 1995 (Proyecto), expediente legislativo No. 11.992.

RESULTANDO

1.- Manifiestan los Diputados que por medio de la asignación de recursos para el pago de funcionarios del Ministerio de Desarrollo Rural, otorgados en el Proyecto, título 104 de la Presidencia de la República, se constituye uno de los órganos constitucionales superiores de la Administración del Estado, como es el Ministro de Desarrollo Rural y se legitiman las figuras de Viceministro y Oficial Mayor de una cartera que no ha sido creada por ley ordinaria, con el inconveniente de que se afecta la asignación de recursos a favor de programas de otros Ministerios legalmente constituidos. También señalan que el artículo 12, inciso 14, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, faculta al Ministerio de Hacienda para efectuar, mediante decreto ejecutivo, la transferencia de recursos entre las subpartidas y los programas del título de la deuda pública y para crear subpartidas y programas para esos fines, así como para que traslade los sobrantes de los servicios personales de todos los programas presupuestarios y de todos los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, al servicio de deuda pública. Con lo anterior estiman que se pretende evitar el control presupuestario a posteriori, permitiendo a la Administración disponer de los fondos sobrantes, presupuestarlos para otros fines sin que hayan sido liquidados y sin contar con el procedimiento de aprobación legislativa para volver a utilizarlos. En relación con el artículo 12, inciso 18, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, manifestan que autoriza el pago del aguinaldo de 1995, con cargo a las partidas de gastos de un Presupuesto Nacional legalmente inexistente, como es el de 1996. Consideran que el artículo 12, incisos 19 y 22 y el artículo 25, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, lesionan el principio de caja única del Estado porque autorizan la creación de fondos que se manejarán por medio de cuentas corrientes especiales que se abrirán y mantendrán en los bancos del Sistema Bancario Nacional. En relación con estas normas también señalan que el párrafo tercero del inciso 22 permite al Ministerio de Educación Pública regular el margen de venta de los materiales y útiles escolares, lo que también rebasa la materia presupuestaria. Manifiestan que lesiona la seguridad jurídica lo dispuesto en el artículo 12, inciso 23, de las Normas de Ejecución del Prespuesto, toda vez que autoriza la modificación de la relación de puestos de servicios especiales mediante decreto ejecutivo. Consideran que el artículo 12, inciso 25, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, que autoriza al Ministro de Educación a efectuar traslados o cambios de plazas y horas lectivas entre los centros educativos del país, a crear los centros educativos que estime convenientes y a efectuar traslados o cambios de plazas del personal administrativo y de servicio entre los centros educativos, regula materia ajena a la ley de presupuesto. Indican que lo dispuesto en el artículo 12, inciso 29, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, que ordena a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) a transferir directamente al Ministerio de Hacienda sus recursos para cubrir gastos operativos, por servicios personales y cargas sociales, impide a la Asamblea Legislativa ejercer su facultad de control y exclusividad constitucional de aprobar los presupuestos. Manifiestan que el artículo 12, inciso 31, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, pretende que los términos de prescripción fijados en el Código de Trabajo y en el Estatuto de Servicio Civil, varíen en su aplicación con respecto a los funcionarios del Ministerio de Educación Pública, lo que consideran no solo constituye materia ajena al presupuesto, sino que violenta el principio de igualdad tutelado en el artículo 33 de la Constitución Política. Señalan que el artículo 12, inciso 32, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, regula materia ajena a la cuestión presupuestaria pues, establece un procedimiento para la selección de los estudiantes que se beneficiarán del servicio de transporte cuyo costo correrá a cargo del Estado. Consideran que el artículo 12, inciso 33, de las Normas de Ejecución del Presupuesto violenta los procedimientos legales establecidos en materia de contratación pública al autorizar al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (M0PT) a realizar el trámite de licitación para adjudicar las rutas y concesiones para el transporte de estudiantes. Estiman que es atípico, por no regular materia presupuestaria, el contenido de la norma del atículo 12, inciso 36, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, porque faculta al Ministerio de Hacienda a modificar, mediante decreto ejecutivo solicitado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la relación de puestos del Servicio Exterior. Consideran que lo dispuesto en el artículo 13 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, que autorizan a cubrir los gastos ocasionados por el funcionamiento de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, con recursos del mismo fondo, contraviene el fin con el que se creó ese fondo. Señalan que el artículo 21 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, regula materia ajena al presupuesto y sustrae el crédito público del control legislativo, al autorizar al Ministerio de Hacienda y al Banco Central para que gestionen una nueva reestructuración de la Deuda Externa Bilateral de Costa Rica con los países miembros del Club de París. Manifiestan que el artículo 23 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, no solo regula materia no presupuestaria sino que lesiona lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, porque establece condiciones especiales para que los funcionarios que hayan ocupado puestos provenientes de las estaciones experimentales incorporados en la relación de puestos del Ministerio de Agricultura y Gandería, sean nombrados bajo el Régimen de Servicio Civil. Consideran que el artículo 24 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, que autoriza al Ministerio de Hacienda a compensar las obligaciones recíprocas existentes entre Nombre1494 y el Estado, atenta contra la sana administración fiscal porque extrae del presupuesto y del conocimiento legislativo, ingresos o egresos que deben ser presupuestados. Estiman que el artículo 27 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, lesiona el principio de autonomía de las instituciones autónomas al asignar un 10% del total de los presupuestos aprobados destinados a información y publicidad, por parte de los organismos de los Poderes de la República y de las instituciones autónomas y semiautónomas, para gastos de operación del Sistema Nacional de Radio y Televisión (SINART). Indican que el artículo 28 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, regula materia estrictamente tributaria que está reservada a la ley común. Manifiestan que el artículo 29 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, parece lesionar el principio de caja única del Estado porque establece los destinos que han de tener los fondos obtenidos por el Estado en la prestación de servicios de comunicaciones, existiendo una indeterminación de los recursos. Solicitan que la Sala se pronuncie también sobre el financiamiento del presupuesto con la emisión de bonos de deuda interna, porque consideran que es derecho de todo ciudadano que el Estado se financie en forma racional y las altas emisiones en bonos inciden en la inflación y las tasas de interés.

2.- En escrito de folios 21 a 27 del expediente, los Diputados amplían la consulta y solicitan a la Sala que se pronuncie sobre el artículo 9 del Proyecto, Título 113 del Ministerio de Educación Pública, relativo a la relación de puestos de cargos fijos para el año 1995, que recoge la moción 296-C aprobada por la Comisión de Asuntos Hacendarios, por medio de la cual se excluyen del Régimen de Servicio Civil los puestos de Subdirector de Educación de todas las provincias. Consideran que con esta modificación vía ley de presupuesto de la ley ordinaria, se pretende eliminar la aplicación de ciertos requisitos que la ley exige para estos puestos. Manifiestan que con esta norma se modifica lo dispuesto en los artículos 16 y 18 del Estatuto de Servicio Civil y se transgreden los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.

3.- En los procedimientos se han observado los términos y las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Mora Mora; y

CONSIDERANDO

I.- SOBRE LA FACULTAD DADA AL MINISTERIO DE HACIENDA PARA QUE MEDIANTE DECRETO EJECUTIVO AUTORICE EL TRASPASO, MODIFICACION, TRANSFERENCIA O TRASLADO ENTRE PARTIDAS DEL PRESUPUESTO (ARTICULO 12, INCISO 14, PARRAFOS A Y B DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO).

Consideran los diputados que esas normas permiten evitar el control de la Asamblea Legislativa en relación con los fondos sobrantes del presupuesto, facultando a la Administración para que los presupueste para otros fines sin que sean liquidados previamente. El artículo 12, inciso 14, de las Normas de Ejecución del Presupuesto cuyo proyecto de ley se consulta, dispone:

"Facúltese al Ministerio de Hacienda, a modificar mediante decreto ejecutivo, lo siguiente:

• a)Efectuar transferencias de recursos entre las subpartidas y los programas del título de deuda pública y para crear las subpartidas y programas necesarios para esos fines.
• b)Trasladar los sobrantes, de los servicios personales de todos los programas presupuestarios y de todos los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, al Servicio de la Deuda Pública, a las partidas para el pago de pensiones y de prestaciones legales a cargo del Gobierno Central y viceversa, con el propósito de cubrir faltantes en las partidas y transferencias para salarios en las instituciones del Estado, así como para hacerles frente a las resoluciones salariales, emitidas por la Dirección General de Servicio Civil y la Autoridad Presupuestaria.

En resolución No.1716-90 de las 15:00 horas de 27 de noviembre de 1990, sobre esta materia la Sala señaló:

"... Lo que no es posible desde el punto de vista Constitucional, es que ingresos incorporados o no mediante Decreto, no tengan especificado en el Presupuesto, cuál será su destino, pues en esta materia existe una reserva absoluta. En efecto, los gastos y su destino deben quedar expresamente autorizados por la Asamblea Legislativa, según lo dispuesto en el artículo 176, 178 a 180, en relación con el artículo 121, inciso 11, todos de nuestra Constitución Política. De esta forma, si la Asamblea Legislativa expresamente prevee, de qué forma gastará o qué destino dará a los ingresos que se incorporen en un futuro mediato, no se estarán vulnerando sus potestades, pues no se estarán destinando a ningún fin no autorizado en el Presupuesto, únicamente, se fortalece el concepto de Caja Unica, para reforzar la financiación de los gastos ya autorizados. No obstante, si no se especifica en el Presupuesto qué destino se le dará a esos ingresos, la Asamblea estaría ortorgando una autorización en blanco al Ejecutivo para gastar, la cual no es posible ni aún por delegación expresa, por ser contraria a los artículos 9, 121, inciso 11, 178, 180 párrafo final, y lógica del 125, todos de la Constitución Política... son inconstitucionales las normas... en la medida en que permitan al Ejecutivo burlar el control de la Asamblea en materia de gastos, lo cual equivaldría en el fondo a autorizar al Poder Ejecutivo a dictar un presupuesto por aparte y sin control, haciendo innecesarias las reformas o modificaciones al Presupuesto Ordinario, o la emisión de presupuestos extraordinarios...Si no puede el Ejecutivo ni ejercer el derecho de veto en materia presupuestaria, mucho menos puede pretender ser el que dicte el Presupuesto, delegación que no puede hacerse en virtud de la Ley. La Asamblea Legislativa, es entonces, la única que como se dijo puede mediante su aprobación o nó, indicar el destino de los gastos, pues es la llamada a limitar la acción de los poderes públicos en el uso y disposición de los recursos del Estado...Normas...números 46, 48, -los cuales no serían inconstitucionales si el traspaso se realiza en una misma partida- y 49 son inconstitucionales, en la medida en que se estaría de una manera implícita, pero muy clara, autorizando al Ejecutivo a crear partidas, o a variar el destino de los gastos ya autorizados, burlándose con ello, el control constitucional de la Asamblea Legislativa en ésta materia. Unicamente en los casos citados y bajo las condiciones previstas en el párrafo final del artículo 180, ya citadas, puede el Ejecutivo variar el destino de una partida... Cabe advertir, en todo caso, que cuando válidamente las normas consultadas u otras similares autorizan a Ministerios o Ministros para disponer de determinadas materias mediante decreto ejecutivo, esa autorización se debe entender otorgada al Poder Ejecutivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 Constitucional." (el realce no es del texto original).

El criterio anterior fue reiterado en la sentencia No.4606-94 de las 11:30 horas de 30 de agosto de 1994, Considerando V, que dispuso:

"...es preciso indicar que las modificaciones que se pretenden introducir en este numeral mediante la enmienda consultada, aún cuando implique para el Poder Ejecutivo autorización dentro del monto global generado por el Convenio, en el fondo está otorgando a tal Poder atribuciones que están reservadas a la ley y en definitiva reservadas para ser aprobadas por el Poder Legislativo. Ello es así por cuanto con tal situación se estaría autorizando al Poder Ejecutivo para que varíe el destino o la utilización de fondos que ya fueron presupuestados para determinadas obras. Por tal razón, sería inconstitucional el permitir que se deleguen en el Ejecutivo atribuciones para modificar el destino de los fondos que fueron aprobados por la Asamblea Legislativa, pues ello implica burlar el artículo 180 constitucional, el cual establece que el Ejecutivo sólo podrá variar los destinos de partidas autorizadas o abrir créditos adicionales cuando se trata de satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública, los cuales obviamente no se están presentando en este momento como para permitir la delegación de una función legislativa establecida en el artículo 121 inciso 11) de la Constitución Política, pues en caso contrario se estaría produciendo una violación del artículo 9 de nuestra Carta Magna, ya que ningún Poder puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias, y la materia presupuestaria no cabe ninguna duda que está definitivamente reservada a la ley. En tal sentido, cualquier modificación que se tuviere que hacer al Presupuesto Nacional debería hacerse únicamente a través de una ley debidamente aprobada por la Asamblea Legislativa." De conformidad con la sentencia No. 1716-90 citada, es necesario precisar, en relación con las normas que se impugnan, que la facultad que otorga no puede entenderse conferida al Ministerio de Hacienda, sino al Poder Ejecutivo, según dispone el artículo 140 de la Constitución Política. Con base en el criterio jurisprudencial anteriormente expuesto, no son inconstitucionales las normas contenidas en los párrafos a) y b) del artículo 12, inciso 14, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, en el tanto la autorización que se otorga al Poder Ejecutivo para que mediante decreto transfiera recursos entre las partidas aprobadas, se realice dentro de un mismo programa, porque en este caso no se estaría lesionando la competencia que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa en la autorización de los gastos y su destino.

II.- SOBRE EL ARTICULO 12, INCISOS 23 PARRAFO FINAL, 25 Y 36 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO.

Consideran los diputados que dichas normas presentan el problema de regular materia ajena a la presupuestaria y de lesionar el principio de seguridad jurídica. El artículo 12, incisos 23 párrafo final, 25 y 36 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, autoriza al Ministerio de Hacienda a modificar mediante decreto ejecutivo (que en caso de los programas del Ministerio de Educación Pública requiere un decreto conjunto de estos dos Ministerios), la relación de puestos de servicios especiales, la de los programas del Ministerio de Educación Pública números 505, 506, 507 y 508 y la del programa número 081 del Servicio Exterior. Es importante indicar que esas normas generales regulan materia presupuestaria porque se refieren a las relaciones de puestos incluídas en el presupuesto. Sin embargo, otorgan al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Educación Pública (a este último en relación con sus programas) la facultad de variar, mediante decreto, esas relaciones de puestos. A este punto, es necesario precisar que dicha facultad no puede entenderse conferida a esos Ministerios, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 de la Constitución Política, corresponde al Poder Ejecutivo (ver resolución No.1716-90). Ahora bien, el que se confiera al Poder Ejecutivo la facultad de variar las relaciones de puestos incluídas en el presupuesto, implica que se podrán modificar partidas presupuestarias debidamente aprobadas. En consecuencia, con base en la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, la Sala considera que no son inconstitucionales las normas que aquí se impugnan si las variaciones en las relaciones de puestos operan dentro de un mismo programa.

III.- SOBRE EL ARTICULO 23 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO.

En relación con esa norma, consideran los diputados que regula materia ajena a la presupuestaria y transgrede lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. En reiteradas ocasiones (ver resoluciones números 121-89 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989, 568-90 de las 17:00 horas del 23 de abril de 1990 y 1262-90 de las 16:00 horas del 9 de octubre de 1990) la Sala ha señalado que la inclusión de disposiciones de contenido no presupuestario en las leyes de presupuesto es contraria a los preceptos constitucionales que se refieren a la atribución o competencia de la Asamblea Legislativa para dictar, reformar o derogar las leyes ordinarias y las que le otorgan competencia o legitimación para dictar los presupuestos ordinarios o extraordinarios de la República, es decir, los incisos 1.) y 11.) del artículo 121 y 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política. Es así como ha considerado que:

"... es enteramente procedente que se incluyan "normas generales" en las normas de presupuesto, siempre y cuando ellas se encuentren ligadas a la especialidad que esa materia significa, o lo que es lo mismo decir, a la ejecución del presupuesto. Lo que no es posible incluir en las leyes de presupuesto son las normas que no tienen ese carácter, ya que ellas deben regularse por lo dispuesto para las leyes comunes u ordinarias... Si bien el artículo 105 de la Constitución Política, dispone entre otras cosas, que la potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega por medio del sufragio en la Asamblea Legislativa, es en los incisos 1.) y 11.) del artículo 121 de la Carta Política que se distingue entre dos diferentes modos y formas de legislar según corresponda a la materia de que se trate. El primer texto atribuye de manera exclusiva al Poder Legislativo la potestad de "Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el artículo referente al Tribunal Supremo de Elecciones." Por su parte el inciso 11.) atribuye también de manera exclusiva al citado Poder la potestad de "Dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República". Como podrá observarse la atribución del inciso primero constituye una potestad muy amplia que atañe en general a las leyes ordinarias o comunes, en tanto que la del inciso 11.) es de carácter especial cuyo desarrollo se contempla en los artículos 176, 177, 178, 179 y 180 en relación con el numeral 125 in fine que impide al Poder Ejecutivo el veto en materia de legislación presupuestaria. Es así, que si la Constitución contempla por separado esas facultades, es porque se trata de actos legislativos de diferente naturaleza y contenido, aunque el presupuesto sea una ley formal y material y las demás leyes deban tener también ese carácter.

IV.Establece el artículo 176 de nuestra Constitución, entre otras cosas que "el presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la Administración Pública, durante el año económico... El Presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre." Con fundamento en los artículos 177 y siguientes de la Constitución se profundiza más en los procedimientos especiales que el Poder Ejecutivo y el Congreso deben observar en la tramitación de dicha ley. Lo mismo ocurre en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. Es por ello que esta Sala concluye en el sentido de que el presupuesto de la República es una ley formal y material pero especial por la materia que la constituye y por el procedimiemto ya comentado. De los textos antes citados se desprende que la competencia o legitimación que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa sobre tan importante materia, es para fijar en los presupuestos los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública con las modalidades que para sus modificaciones y para sus presupuestos extraordinarios la misma Constitución señala. No puede en consecuencia, el Poder Legislativo bajo la potestad presupuestaria que se apunta, regular materias de diferente naturaleza o contenido a esa especialidad. Lo expuesto es congruente con la atribución exclusiva del Poder Ejecutivo de elaboración del proyecto de presupuesto ordinario y la iniciativa de sus modificaciones y de los extraordinarios, así como de la Asamblea Legislativa en cuanto a su dictado, además, con la modalidad ya analizada de que el Poder Ejecutivo no tiene atribución de veto sobre su aprobación, a tenor del numeral 125 de la Carta Fundamental." (sentencia 121-89 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989).

La norma que se analiza establece condiciones especiales para que los funcionarios que hayan ocupado puestos provenientes de la cuenta especial No. 20.239-0-MAG, estaciones experimentales (Estación Experimental Los Diamantes), incorporados en la relación de puestos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, sean nombrados bajo el Régimen de Servicio Civil. De conformidad con la jurisprudencia citada anteriormente dicha norma resulta inconstitucional, porque regula materia no presupuestaria y fija condiciones de ingreso al Régimen de Servicio Civil al margen de las reguladas en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento.

IV.- SOBRE EL ARTICULO 12, INCISO 31 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO QUE ESTABLECE EL MOMENTO A PARTIR DEL CUAL EMPEZARAN A CORRER LOS TERMINOS DE PRESCRIPCION QUE FIJAN EL CODIGO DE TRABAJO Y EL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL EN RELACION CON LOS FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA.

Los diputados manifiestan que la norma que aquí consultan modifica la ley ordinaria y lesiona el principio de igualdad. El artículo 12, inciso 31 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, establece que los términos de prescripción que fijan el Código de Trabajo y el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, no empezarán a correr para los servidores del Ministerio de Educación Pública, con respecto a su reclamo o a gestiones normales por el pago de salarios, diferencias salariales o sobresueldos, antes que el Departamento de Personal del Ministerio les notifique, personalmente o por medio de correo certificado, la improcedencia de la gestión, o que el pago no sea factible de oficio o por la vía ordinaria de planilla. Esta norma, evidentemente, no regula materia presupuestaria y además modifica para un grupo de funcionarios, los que laboran para el Ministerio de Educación Pública, el momento a partir del cual debe contarse el término de prescripción en caso de reclamos salariales. Considerando que ese término cuenta a partir del momento que fija la ley ordinaria y que además la mofificación solo incidirá en la relación laboral de un grupo de funcionarios, la norma que se analiza resulta inconstitucional por violación de los artículos 121 incisos 1) y 13), 123 y 128 (que regulan la creación de la legislación ordinaria) y 33 (que tutela el principio de igualdad) de la Constitución Política.

V.- SOBRE LAS NORMAS QUE REGULAN LO RELATIVO AL SERVICIO DE TRANSPORTE PUBLICO DE LOS ESTUDIANTES (ARTICULO 12, INCISOS 32 Y 33 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO).

Manfiestan los diputados que las normas que aquí cuestionan regulan materia ajena a la presupuestaria y transgreden las normas que establecen los procedimientos de contratación pública. Como ya se indicó las normas presupuestarias deben limitarse a fijar los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública, pero no pueden imponer deberes, establecer prohibiciones, crear competencias u organizar actividades públicas. En este sentido, constituye un contenido ajeno a la ley de presupuesto y rebasa la competencia que constitucionalmente se le atribuye a la Asamblea Legislativa sobre esa materia, el que el artículo 12, inciso 32 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, faculte al Ministerio de Educación Pública a elaborar un estudio socioeconómico de los estudiantes de las instituciones educativas que resultarán beneficiarios del servicio de transporte que costeará el Estado. Con fundamento en la misma argumentación, resulta también inconstitucional lo dispuesto en el artículo 12, inciso 33, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, que autoriza a la Comisión Técnica de Transporte Automotor a realizar la licitación para adjudicar las rutas o concesiones de transporte de estudiantes y que le otorga la facultad al Ministerio de Educación Pública de definir las rutas, asignar el número de estudiantes por ruta y tramitar el pago correspondiente por medio de reserva de crédito especial.

VI.- SOBRE LA UTILIZACION DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE ASIGNACIONES FAMILIARES (ARTICULO 13 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO).

Consideran los diputados que lo dispuesto en esa norma contraviene el espíritu de la ley que creó el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. El artículo 13 de las Normas de Ejecución del Presupuesto dispone que los gastos ocasionados por el funcionamiento de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, se continuarán sufragando con recursos del mismo fondo, hasta tanto no se incluyan en el presupuesto ordinario o extraordinario de la República. Como ya se mencionó, a partir de la resolución No. 121-89 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989, la Sala ha mantenido la tesis de que en las leyes que aprueban los presupuestos no deben incluírse normas que aprueben, modifiquen o deroguen leyes de carácter no presupuestario. La norma bajo análisis pretende que los recursos que forman parte del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, se utilicen para financiar gastos administrativos de la Dirección de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Esta forma de disponer de los fondos no solo modifica lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (No. 5662 de 23 de diciembre de 1974), que distribuyen los recursos que conforman el Fondo entre los programas y servicios de asistencia social, sino que se opone a una norma que expresamente prohibe utilizar ese patrimonio para sufragar gastos administrativos. En este sentido, el artículo 17 de la Ley No. 5662 dispone:

"El fondo establecido por esta ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso y para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta ley. En consecuencia, los fondos que reciban las instituciones encargadas de programas y servicios no podrán ser utilizados en gastos administrativos, sino exclusivamente en el pago de esos programas y servicios." En consideración a lo expuesto, y en virtud de que la norma presupuestaria que se impugna pretende modificar el ordenamiento jurídico vigente, contra lo estipulado expresamente en una norma de ley común, resulta inconstitucional por violar lo preceptuado en los artículos 121, incisos 1 y 11, 124, 125, 176, párrafo primero, 177 y 180 párrafo primero, de la Constitución Política y los artículos 75 y siguientes del Reglamento, Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

VII.- SOBRE LO DISPUESTO EN EL ARTICULO 28 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO EN RELACION CON LA RESERVA DE LEY ORDINARIA EN MATERIA TRIBUTARIA.

En relación con esa norma los diputados manifiestan que regula materia estrictamente tributaria, reservada para la ley común. El artículo 28 de las Normas de Ejecución del Presupuesto fija el porcentaje del impuesto que deben pagar los espectáculos esencialmente deportivos, según lo dispuesto en las Leyes No.3 del 14 de diciembre de 1918, No.841 del 15 de enero de 1974, No.228 del 13 de octubre de 1948 y No.3632 del 16 de diciembre de 1965; define lo que se entenderá como espectáculos esencialmente deportivos y determina quién, cómo y cuándo se debe pargar el impuesto, así como la institución a la que beneficiará su recaudación. En un caso en que un artículo presupuestario contenía una exoneración tributaria, la Sala indicó:

"Señala el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política que es atribución de la Asamblea Legislativa "Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales." La presente "Reserva de Ley", es desarrollada por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el cual en términos generales estipula que sólo la Ley puede crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria, otorgar exenciones, reducciones o beneficios, establecer privilegios, etcétera. No cabe la menor duda de que conforme a lo expuesto en los considerandos anteriores y en este, se requiere de una ley ordinaria para que se puedan otorgar los beneficios a que se contrae la norma presupuestaria objeto de pronunciamiento..." (sentencia No. 121-89 de 11 horas de 23 de noviembre de 1989).

En virtud de que la norma impugnada regula materia tributaria y por no encontrarse motivo para variar el criterio expuesto, la Sala concidera inconstitucional el artículo 28 de las Normas de Ejecución del Presupuesto.

VIII.- SOBRE LO DISPUESTO EN EL ARTICULO 27 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO, EN RELACION CON LA INDEPENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES AUTONOMAS Y SEMIAUTONOMAS.

Manifiestan los diputados que esa norma compromete los recursos de las instituciones autónomas y semiautónomas, transgrediendo su independencia. El artículo 27 de las Normas de Ejecución del Presupuesto establece que se asignará un 10% del total de los presupuestos aprobados destinados a información y publicidad, por parte de los Organismos de los Poderes de la República y de las instituciones autónomas y semiautónomas, para el sustento económico del SINART. A criterio de la Sala la norma presupuestaria que se consulta, presenta el problema de pretender asignar un porcentaje de los recursos de los presupuestos aprobados a las instituciones autónomas y semiatónomas, para proveer al sustento económico del SINART. El inconveniente radica en que las instituciones autónomas y semiautónomas no poseen un régimen financiero incorporado en el Presupuesto Nacional. La misma Constitución Política, en su artículo 184, inciso 2), confiere a la Contraloría General de la República la atribución de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación; por lo que no puede entenderse que la competencia que la misma Constitución otorga a la Asamblea Legislativa para dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, pueda incidir en el ejercicio de una atribución específicamente conferida a la Contraloría General de la República que, si bien es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa, tiene absoluta independencia funcional y administrativa, conceptos que se expresan en el artículo 83, párrafo primero de la Constitución Política y en el numeral 2 de su Ley Orgánica (No.7428 de 4 de noviembre de 1994). En este sentido, es importante indicar que el procedimiento para la aprobación de los presupuestos de las instituciones autónomas y semiautónomas se encuentra regulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y en el Capítulo VIII de la Ley de la Administración Financiera de la República. Por lo que el pretender asignar recursos de las instituciones autónomas y semiautónomas que se encuentran presupuestados con determinados fines, para sustentar económicamente al SINART, lesiona el artículo 184, inciso 2), de la Constitución y las normas ordinarias que regulan el procedimiento de preparación, aprobación, ejecución y liquidación de los presupuestos de dichas instituciones. En lo que se refiere a las instituciones autónomas, el disponer de sus recursos, mediante una norma general del presupuesto, también lesiona la independencia administrativa que les confiere la Constitución Política en su artículo 188 y modifica el destino que sus respectivas leyes de creación fijan a los recursos para cumplir los fines que les fueron encomendados. En consecuencia, la Sala considera que la norma presupuestaria que se consulta lesiona las citadas disposiciones constitucionales.

IX.- SOBRE EL ARTICULO 12, INCISO 29, DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO QUE ORDENA A Nombre1494 TRANSFERIR AL MINISTERIO DE HACIENDA LOS RECURSOS PARA CUBRIR LOS GASTOS DEL PROGRAMA 227 (CONTROL Y CALIDAD DE COMBUSTIBLES DEL MINISTERIO DE ECONOMIA INDUSTRIA Y COMERCIO).

Los diputados manifiestan que esta norma impide a la Asamblea Legislativa ejercer su facultad de control y exclusividad constitucional de aprobar los presupuestos. La Sala, aunque no comparte el motivo de inconstitucionalidad que exponen los diputados, considera que la norma lesiona el orden constitucional por las razones que se dirán. La Sala ha manifestado en forma reiterada que las normas generales del Presupuesto deben regular únicamente la forma en que se dará cumplimiento al régimen incluído en el Presupuesto Nacional (partidas y programas de la Ley de Presupuesto). En la resolución No. 1743-91 de las 14:38 horas de 5 de setiembre de 1991, la Sala señaló:

"En efecto a Nombre1494 como empresa pública que es, le corresponde darse su propia organización, con el objeto de asegurarse la distribución eficiente y económica de los derivados del petróleo... El régimen jurídico de Nombre1494 es el de empresa pública..." De conformidad con la citada resolución, se tiene que Nombre1494 es una empresa pública, cuyo régimen financiero no se encuentra incluído en el Presupuesto Nacional. En este sentido, el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República autoriza a este órgano para que examine y apruebe los presupuestos de las empresas públicas. Con fundamento en lo expuesto, el artículo 12, inciso 29, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, resulta violatorio los artículos 176, 177, 178, 179 y 180 en relación con el numeral 125, todos de la Constitución Política, por regular materia ajena a la presupuestaria y por disponer de los recursos de Nombre1494 para financiar gastos ordinarios del presupuesto, desconociendo la competencia que en esta materia corresponde por ley a la Contraloría General de la República.

X.- SOBRE LA AUTORIZACION DADA AL MINISTERIO DE HACIENDA PARA COMPENSAR LAS OBLIGACIONES RECIPROCAS EXISTENTES ENTRE Nombre1494 Y EL ESTADO (ARTICULO 24 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO).

En relación con esta norma los diputados manifiestan que extrae del presupuesto y por ende del control legislativo, ingresos y egresos que deben ser presupuestados. La Sala considera que el artículo 24 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, lesiona el texto constitucional por las mismas razones que el artículo 12, inciso 29, debido a que no es posible una compensación de deudas entre una empresa pública, cuyo régimen financiero se encuentra excluído del Presupuesto Nacional y el Estado, puesto que se estaría disponiendo de fondos que deben ser presupuestados, ya sea como gastos o ingresos, por la Contraloría General de la República. En consecuencia, la norma resulta inconstitucional por regular materia ajena a la presupuestaria, por disponer de fondos que no se incluyen en el Presupuesto Nacional.

XI.- SOBRE EL PAGO DEL AGUINALDO Placa15190 CARGO A LAS PARTIDAS DE GASTOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL DE 1996 (ARTICULO 12, INCISO 18, DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO).

Estiman los diputados que la norma que aquí cuestionan es contraria a la Constitución porque autoriza el pago del aguinaldo de 1995, con partidas de un presupuesto legalmente inexistente, el de 1996. Es necesario indicar que el presupuesto de la República se emite por el término de un año, que va del primero de enero al treinta y uno de diciembre, según dispone la Constitución Política en su artículo 176, párrafo tercero. Lo anterior determina que el principio de anualidad del presupuesto esté tutelado constitucionalmente y que coincida con el año calendario. Conforme con lo expuesto, en el párrafo primero del citado artículo, se establece que el presupuesto ordinario "comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante el año económico". Por lo que resulta violatorio del principio de anualidad del presupuesto el que se autorice al Poder Ejecutivo para pagar el aguinaldo del año 1995, con cargo a las partidas de gastos correspondientes al Presupuesto Nacional para 1996, como dispone el artículo 12, inciso 18, de las Normas de Ejecución del Presupuesto. Lo anterior en virtud de que el aguinaldo de 1995, que se cancela al final del año calendario, constituye un gasto que corresponde a 1995 y como tal debe incorporarse en las partidas de egresos del presupuesto de ese año. Así también los ingresos con los que se pretenda cubrir ese gasto, deberán estar incluídos entre los probables del año económico que se trate. No modifica el criterio anterior el que la Ley de la Administración Financiera de la República, en su artículo 50, establezca que los compromisos efectivamente adquiridos que queden pendientes del período anterior, puedan liquidarse o reconocerse dentro del términos de seis meses, porque en este caso no se pretende que los gastos que deban incorporarse en las partidas de egresos del presupuesto de un determinado año, sean trasladados a las partidas del año siguiente.

XII.- SOBRE LO DISPUESTO EN LOS ARTICULOS 12, INCISOS 19 y 22; 25 Y 29 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE CAJA UNICA DEL ESTADO.

Consideran los diputados que esas normas lesionan el principio de caja única del Estado. De lo que se trata en este caso es de determinar si las normas generales del presupuesto que aquí se consultan, confieren a órganos diferentes de la Asamblea Legislativa y la Tesorería Nacional, potestades para recibir, presupuestar y girar fondos públicos, transgrediendo los artículos 176, 180 y 185 de la Constitución Política. En relación con el principio de caja única del Estado, la Sala manifestó:

"... Resaltan del Proyecto las atribuciones hacendarias que se asignan a esa Dirección. En efecto, los artículos 3 y 9.ch) pretenden que la Dirección funja como una tesorería revestida de un fuero especial frente a la Tesorería Nacional recibiendo, presupuestando y girando fondos públicos, lo que se enfrenta abiertamente al "TITULO XIII" sobre la "HACIENDA PUBLICA" de la Constitución, en concreto con los artículo 176, 180, y 185; dice el primero:

"Artículo 176.- El presupuesto de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la Administración Pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar presupuestos.

El Presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre" Esta cláusula regula lo que se ha denominado el principio de caja única del Estado por el que todos los ingresos han de incorporarse al Presupuesto de la República y son asignados a las diferentes dependencias estatales de conformidad con las necesidades públicas.

VIII.- La Constitución también le impediría a la Dirección de Hidrocarburos preparar su propio presupuesto de ingresos y de gastos, labor reservada al Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Hacienda, art.140 CP) por el artículo 177 de la constitución; y estaría ausente la función de tutela de la Asamblea Legislativa sin cuya aprobación esos gastos no podrían girarse. Al respecto, el artículo 180 de la Constitución es claro en cuanto declara que los agentes del Estado ven limitadas sus atribuciones por lo dispuesto en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. Veáse el texto:

"Artículo 180.- El Presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

Todo Proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.

Sin embargo, cuando la Asamblea Legislativa esté en receso, el Poder ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos la Contraloría podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará la convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento." Es entonces por medio de nuevas leyes que se puede modificar el contenido de lo presupuesto y no por actos administrativos dictados por el jerarca de la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio.

IX.- Aunado a estos aspectos de captación y asignación de los renglones en los que se emplearán estos recursos públicos, los artículos 3 y 9.ch) del Proyecto permitirían a la Dirección girar directamente los dineros captados en virtud de la actividad de explotación de los recursos naturales hidrocarburados, incurriendo en otra transgresión a la Constitución, en esta ocasión al artículo 185 cuyo texto es este:

"Artículo 185.- La tesorería nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales." X.- Por ello es absolutamente inconstitucional autorizar a una Dirección que forma parte de una Cartera del Poder Ejecutivo, cuyo titular es un obligado colaborador del Presidente de la República y no su par, para percibir, presupuestar y girar fondos públicos a su entera conveniencia; lo cual implica, además, otra violación constitucional la del texto y doctrina de los artículos 121 inciso 11), 176 y siguientes que regulan el Presupuesto Nacional y, por consiguiente la previsión, la autorización legislativa expresa, el manejo, la disposición y la liquidación de los fondos públicos, creándose en el Proyecto lo que el lenguaje popular ha bautizado con el nombre de "cajas chicas", al margen de las normas, la prudencia y el control en el manejo de la Hacienda Pública." (sentencia No.6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993).

"...Respecto a esta modificación es preciso señalar que se está respetando el principio establecido por el numeral 185 constitucional, según el cual la Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales y es el único que tiene la facultad legal para hacer los pagos en nombre del Estado y recibir las cantidades de dinero provenientes de rentas o que por cualquier otro motivo ingrese a las arcas nacionales. Desde este punto de vista, es el Tesorero Nacional el único que puede girar dineros, aún cuando la autorización para ello provenga de otros funcionarios. En cuanto a este punto los señores diputados, mediante escrito que consta a folios 5 y siguientes, consultan en el sentido de si la participación del Ministro de MIDEPLAN en este caso concreto podría ser violatoria del principio de Caja Unica del Estado consagrado en el numeral 185 de la Constitución Política. Tal inquietud se evacua diciendo que de ningún modo la autorización contenida al referido Ministro de Gobierno implicaría una violación del citado principio, pues como se estructuró el procedimiento los fondos aquí relacionados deben incorporarse al presupuesto como ingresos y las correspondientes partidas de gastos igualmente se incorporan en el Presupuesto Nacional y partiendo de allí se gira a las instituciones y órganos beneficiados." (sentencia No.4606-94 de las 11:30 horas de 30 de agosto de 1994).

Sin perjuicio de lo que la Sala ha expresado, es importante indicar que el principio de caja única del Estado se encuentra regulado expresamente en el artículo 51 de la Ley de la Administración Financiera de la República que dispone que todos los ingresos o recursos públicos, constituirán un fondo indivisible con el que se cubrirán los gastos de la Administración Pública. El artículo 52 de la citada Ley, por su parte, dispone que no se crearán rentas o fondos con destino especial, salvo los casos previstos en la Constitución Política. Tanto el artículo 51 como el 52 corresponden al Capítulo IV, Del Presupuesto de Ingresos, del Título II, Del Presupuesto Nacional, de esa Ley. La fijación de un 6% de los gastos ordinarios calculados para el año económico, que será asignado al Poder Judicial, es el caso de renta o fondo con destino específico establecido en la Constitución. Fuera de este caso y de ciertas especificaciones que la misma Constitución dispone en relación con las rentas que cubren las necesidades de la Caja Costarricense de Seguro Social y el presupuesto del Tribunal Supremo de Elecciones, los demás casos de fondos o rentas con destinos específicos están expresamente prohibidos en el artículo 52 citado. El artículo 12, incisos 19 y 22 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, autoriza a la Tesorería Nacional y al Poder Ejecutivo para la creación de los fondos rotatorios de Adaptación Social y del Almacén Nacional Escolar; que cuentan con un destino específico, en el primer caso, la atención de los requerimientos de materiales, mercaderías y servicios indispensables para el funcionamiento de la Dirección General de Adaptación Social y, en el segundo caso, la compra de materiales y servicios generales que se utilizan para el funcionamiento del Almacén Escolar. Ambos fondos se manejarán por medio de cuentas corrientes especiales de bancos del Estado, contra las que pueden girar, las firmas conjuntas del Ministro de Justicia, o su designado, y el Contralor General de ese Ministerio y el Ministro de Educación Pública, o su designado, y el Director del Departamento Financiero, respectivamente. Con fundamento en la jurisprudencia citada, la creación de dichos fondos resulta contraria a la Constitución Política, porque constituye una derogatoria tácita, por medio de normas generales del presupuesto, de una norma vigente de ley común, sea el artículo 52 de la Ley de la Administración Financiera del Estado, que prohibe expresamente la creación de rentas o fondos con destino específico y porque lesiona lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución Política, al permitir que funcionarios diferentes del Tesorero Nacional, puedan girar los recursos que integran el fondo, a su entera conveniencia, viendo limitada su actuación únicamente por el destino que, en términos generales, fija la norma presupuestaria a esos recursos. Por otra parte, el artículo 25 de las Normas de Ejecución del Presupuesto autoriza a la Dirección de Recursos Externos del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), para abrir y mantener cuentas bancarias que garanticen la ejecución de los fondos -provenientes de recursos de financiamiento externo y sus contrapartidas, proyectos específicos, donaciones, programas de cooperación técnica y rentas de factores productivos financieros- que se asignen a estos programas y se utilicen para cubrir únicamente gastos debidamente presupuestados. En este caso los recursos provenientes de las fuentes que se señalan en el citado artículo no se incorporarán al presupuesto de ingresos o sea a la masa indivisible de fondos que integra el Presupuesto Nacional, como dispone el artículo 51 de la Ley de la Administración Financiera del Estado, en virtud de que conforme vayan ingresando serán trasladados a las cuentas bancarias que la Dirección de Recursos Externos del MAG haya abierto con ese propósito. A pesar de que la norma presupuestaria disponga que esos fondos pueden utilizarse únicamente para cubrir gastos debidamente presupuestados, se presenta el problema de que esos ingresos no se encuentran presupuestados a menos que se incluyan en los presupuestos extraordinarios o que el Poder Ejecutivo los introduzca en el presupuesto ordinario mediante decreto (ver resolución No.1716-90 de las 15:00 horas del 27 de noviembre de 1990). En virtud de que el artículo 25 de las Normas de Ejecución del Presupuesto permite que fondos que no integran la masa de ingresos del presupuesto ordinario o de los extraordinarios, cubran gastos que están debidamente presupuestados, lesiona el principio de caja única del Estado tutelado en el artículo 51 de la Ley de la Administración Financiera y deroga tácitamente la ley ordinaria, resultando inconstitucional. En otro orden de cosas se tiene que el artículo 29 de las Normas de Ejecución del Presupuesto autoriza a la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones para que incorpore en su presupuesto lo que recaude en el período fiscal de 1995, por la prestación de los servicios que se especifican en esa norma presupuestaria y señala que esos fondos se utilizarán para financiar la mecanización y automatización de los servicios postales, el equipo, el mobiliario, las construcciones, las adiciones, las mejoras y la compra de terrenos y edificios, dando prioridad a la construcción de las oficinas de correos y de la Gobernación de Cartago y del edificio del Centro de Clasificación de Correspondencia. En primer lugar, la norma presenta el problema de autorizar a la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones a incorporar a su presupuesto lo que se recaude por concepto de los servicios que presta, lo que determina que dichos fondos no integrarán la masa de ingresos del presupuesto ordinario o de los extraordinarios, lesionando lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de la Administración Financiera. En segundo lugar, la norma posibilita la creación de fondos con destino específico, lo que se encuentra expresamente prohibido en el artículo 52 de la Ley de la Administración Financiera. En consecuencia, esta norma resulta inconstitucional por derogar tácitamente las normas ordinarias citadas, al contrariar lo dispuesto expresamente en la ley común.

XIII.- SOBRE LA ASIGNACION DE RECURSOS PARA EL PAGO DE FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DE DESARROLLO RURAL.

Manifiestan los diputados que en el presupuesto por programas, título 104 de la Presidencia de la República, se incluye una partida de nueve millones de colones para el pago del Ministro, Viceministro y Oficial Mayor del Ministerio de Desarrollo Rural, a pesar de que no es posible que, mediante una partida presupuestaria, se constituya uno de los órganos constitucionales superiores de la Administración del Estado, como es el Ministro de Desarrollo Rural, y se legitimen las figuras de Viceministro y Oficial Mayor de un Ministerio que no ha sido creado por ley ordinaria, afectándose la asignación de recursos a favor de programas de otros Ministerios legalmente constituidos. En relación con lo que manifiestan los diputados en cuanto a la creación por vía de normas presupuestarias de uno de los órganos constitucionales superiores de la Administración del Estado, como se denomina a los Ministros en el artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública, es necesario indicar que el artículo 141 de la Constitución Política, establece que los Ministros de Gobierno, serán los que determine la ley. Por lo que en este punto existe reserva de ley para dicha determinación. En este sentido, el artículo 23 de la Ley General de la Administración Pública, por la delegación conferida en la norma constitucional, en su inciso 1. determina cuales serán las Carteras Ministeriales. Este artículo fue reformado por Ley No.6812 de 14 de setiembre de 1982, dicha norma en su versión anterior contaba con un inciso 2. que otorgaba competencia al Presidente de la República para designar Ministros de Gobierno sin Cartera. También es importante indicar que el artículo 24 de la Ley General de la Administración Pública prohibe expresamente la creación, supresión o modificación de los Ministerios por medio de la ley de presupuesto. Con base en lo expuesto, la Sala considera que la inclusión de la partida de nueve millones de colones en el Programa No.020 de Casa Presidencial del Presupuesto por Programas 1995, Título 104-Presidencia de la República, para el pago del Ministro, Viceministro y Oficial Mayor del Ministerio de Desarrollo Rural, no resulta inconstitucional como mera autorización de un gasto que el presupuesto debe preveer para el año calendario, salvo que con dicha partida se pretenda crear el Ministerio de Desarrollo Rural, cuya existencia debe resevarse a la ley común.

XV.- SOBRE LA FACULTAD OTORGADA AL MINISTERIO DE HACIENDA Y AL BANCO CENTRAL PARA QUE GESTIONEN UNA NUEVA REESTRUCTURACION DE LA DEUDA EXTERNA BILATERAL DE COSTA RICA CON LOS PAISES MIEMBROS DEL CLUB DE PARIS Y SUSCRIBAN LOS CORRESPONDIENTES ACUERDOS (ARTICULO 21 DE LAS NORMAS DE EJECUCION DEL PRESUPUESTO).

En relación con esa norma, los diputados manifiestan que compromete el crédito público y lo sustrae del control legislativo. Como ya se mencionó anteriormente las normas presupuestararias no pueden, sin incurrir en una violación a normas constitucionales y legales, imponer deberes, establecer prohibiciones, crear competencias, conferir atribuciones u organizar las actividades públicas. Es evidente que la norma consultada otorga competencia al Ministerio de Hacienda y al Banco Central para que gestionen una nueva reestructuración de la deuda externa bilateral de Costa Rica con los países miembros del Club de París, para lo cual deberán suscribir los correspondientes acuerdos. Esa competencia o facultad conferida por la norma no tiene relación con la fijación de los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública, por tanto, se otorga sobre materia ajena a la presupuestaria, de lo que resulta la inconstitucionalidad de dicha disposición.

XVI.- SOBRE LA EMISION DE BONOS DE DEUDA INTERNA PARA FINANCIAR EL PRESUPUESTO.

Los diputados solicitan la opinión de la Sala en relación con en financiamiento del presupuesto con la emisión de bonos de Deuda Interna, porque consideran que es un derecho ciudadano el que el Estado se financie en forma racional y las altas emisiones de bonos inciden en la inflación y las tasas de interés, afectando directamente a todos los ciudadanos. La emisión de bonos de Deuda Interna debe analizarse en relación con el concepto que se tiene del presupuesto y con los límites que la Constitución impone a los órganos encargados de elaborarlo, aprobarlo, ejecutarlo y liquidarlo. La Sala en la resolución No. 760-92 de las 15:15 horas del 11 de marzo de 1992, señaló:

"...El artículo 176 de la Constitución Política expresa que el presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública, durante el año económico. El concepto de presupuesto ordinario ha evolucionado a tal punto que actualmente se entiende, no solo como un documento jurídico contable, sino como un instrumento técnico organizador de la economía del Estado, consolidándose así su función de plan y control. Es importante observar, de conformidad con el artículo 176 constitucional, que el presupuesto se presenta como un acto de mera previsión o cálculo contable de los ingresos, mientras que respecto a los egresos públicos, mantiene el triple efecto: autorización del gasto público, limitación de la cantidad a gastar, fijación del destino que haya de darse a los créditos aprobados en el presupuesto... Todo lo expuesto da una idea clara de la naturaleza del presupuesto como proyección de ingresos que cubra los gastos autorizados de la Administración Pública, por lo que consiste en una expresión de términos contables del plan de acción del Gobierno para un período determinado..." De lo manifestado por la Sala se desprende que el Presupuesto Nacional no sólo constituye un documento jurídico contable, sino la expresión de un plan por medio del cual se pretende organizar económicamente a un sector del Estado, entiéndase la Administración Central, en un período determinado. Congruente con lo anterior se tiene el hecho de que tanto la iniciativa en las leyes de presupuestos ordinarios y extraordinarios, como la preparación de sus proyectos, corresponde al Poder Ejecutivo (artículos 140, inciso 15, 177 y 180 de la Constitución Política y 35 de la Ley de la Administración Financiera de la República), potestad que no se ve afectada por la facultad que el artículo 179 de la Constitución otorga a la Asamblea Legislativa para aumentar los gastos presupuestos por el Ejecutivo, siempre que señale los ingresos que han de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos. En este sentido, el presupuesto resulta de la aprobación que el Poder Legislativo otorga a la proposición que le formula el Ejecutivo de la forma en que pretende administrar y distribuir los fondos públicos durante un año. Desde esta perspectiva es propio del Poder Ejecutivo, como parte de las atribuciones que le competen, resolver la forma en va a proveer el financiamiento de los gastos del Estado y dentro de los límites que la Constitución impone a los órganos que intervienen en el procedimiento de aprobación de la ley de presupuesto y de su posterior ejecución y liquidación, no hacen referencia a una determinada forma de financiar el gasto público, sino que, determinan las competencias de cada órgano, estableciéndoles formas y plazos para su actuación y plantean como única exigencia, en relación con el contenido material del presupuesto, lo que se conoce como el principio de equilibrio financiero, que determina que el monto de los gastos presupuestos no podrá exceder el de los ingresos probables. Es decir, a nivel constitucional al Poder Ejecutivo no se le impone una directriz sobre la forma en que debe proveer el financiamiento del presupuesto. Llevan razón los diputados al manifestar que la actuación de todos los órganos del Estado debe tener como fin el procurar el mayor bienestar de la totalidad de las personas, a través del ejercicio razonable de sus atribuciones, sin embargo, la Constitución no impone al Poder Ejecutivo una fórmula que lo limite en la forma de obtener los fondos que se requieran para solventar los gastos públicos. En consecuencia, la emisión de bonos de Deuda Interna, como forma de financiar parte de los gastos autorizados del presupuesto, no resulta contraria a las disposiciones constitucionales.

XVII.- SOBRE LOS PUESTOS DE SUBDIRECTORES DE EDUCACION DE LAS PROVINCIAS REGULADOS EN EL ARTICULO 9 DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO, TITULO 113 DEL MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA.

Los diputados, en una ampliación que presentan a la consulta legisltativa en escrito de folios 21 a 27 del expediente, manifiestan que la exclusión de los puestos de Subdirectores de Educación de las provincias -establecidos en la relación de cargos fijos del Ministerio de Educación Pública para el año de 1995 (Título 113 del artículo 9 del Proyecto)- del Régimen de Servicio Civil, es inconstitucional porque modifica por ley de presupuesto normas ordinarias vigentes, como el artículo 8 del Estatuto de Servicio Civil y los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. En primer lugar, es necesario señalar que con base en el concepto que la Sala dio del presupuesto de la Républica en el Considerando IV de la resolución No. 121-89 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989, éste constituye una ley formal y material, especial por la materia que regula y por el procedimiento de aprobación. De confomidad con lo anterior, es necesario reconocer carácter normativo no solo a las normas generales del presupuesto, sino al resto de sus disposiciones, que no pueden considerarse como simples listados o cuentas de ingresos y egresos. Sin perjuicio de lo expuesto, es innegable la dificultad que para la Sala determina el que tales disposiciones no se encuentren estructuradas como normas de ley común, por lo que tratándose del caso concreto puede decirse que la simple aparición de una letra entre paréntesis a la par del nombre de un puesto, no proporciona elementos de juicio suficientes para que la Sala emita un criterio sobre su falta o no de constitucionalidad. Sin embargo, es importante indicar, en relación con la norma que se impugna, que el poner una (e) a la par de los puestos de Subdirectores de Educación de las provincias, que aparecen en la relación de cargos fijos del Ministerio de Educación Pública, no tiene, por sí sola, la virtud de excluir dichos puestos del Régimen de Servicio Civil, de conformidad con los criterios jurisprudenciales que en esta materia ya ha emitido la Sala. Este Tribunal al resolver otros casos entre los que se cuenta los recursos de amparo relacionados con puestos de confianza y la Consulta Legislativa sobre el Proyecto de la Ley de Hidrocarburos, expresó su criterio en esta materia y manifestó que, en principio, todo puesto pagado por el erario público debe estar incluído en el Régimen de Servicio Civil, al repesto expresó la Sala, en el Considerando V de la sentencia No.1696-92, en relación con la aprobación de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política:

"...Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores..." Este criterio se reforzó con lo manifestado por la Sala en la resolución No.6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993, Considerando XXI, que dispuso:

"...estima la Sala que tanto la descentralización como la desconcentración dentro de la Administración Pública, deben interpretarse como el traslado del ejercicio de funciones especializadas hacia entes u órganos públicos con el objeto de permitir el desarrollo técnico de los fines elegidos por el legislador; pero esta condición de descentralización o de desconcentración no presupone la constitución de un régimen de servicio público segregado que pudiese admitir diferencias en detrimento o de privilegio de los servidores de este tipo de agencias públicas...Es claro que la Constitución al hablar de un sólo régimen aplicable a los servidores públicos, no restringió el concepto de estatuto» al de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público; especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad. Asimismo un régimen universal será una garantía para la Administración Pública de que contará con recursos humanos de la mejor calidad y condición, lo que permitirá el desarrollo eficiente de las funciones." Sin perjuicio de lo expuesto, se admiten como puestos excluídos del Régimen de Servicio Civil los que disponen los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil y a los que excluyan otras leyes ordinarias. En este sentido, también se tiene que en relación con los puestos de confianza, de no estarse en los presupuestos de los incisos a) a e) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil, para que los puestos de los servidores subordinados a Ministros y Viceministros sean declarados de confianza y por tanto excluídos del Régimen de Servicio Civil, debe mediar una resolución razonada de la Dirección General de Servicio Civil, en relación con una cantidad de funcionarios que no puede ser mayor de diez (artículo 4, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil). También se indica que en caso de puestos creados mediante una la ley de presupuesto, que no hayan sido incluídos en el Régimen de Servicio Civil, deben comunicarse a la Dirección General de Servicio Civil para que ésta decida si los asigna o los excluye del Régimen. En consecuencia, en caso que la (e) a la par del puesto, fuera intepretada por la Administración como la forma de excluir dichos puestos del Régimen de Servicio Civil, y que esta exclusión se haya efectuado contra lo dispuesto por la Sala en este Considerando, se estaría incurriendo en un abuso de poder contrario a los preceptos constitucionales, que sería suceptible de ser analizado por la Sala en la vía del recurso de amparo.

XVIII.- El Magistrado Piza salva el voto y declara que también son inconstitucionales las autorizaciones contenidas en los citados inicisos 14, 23, 25 y 36 del artículo 12.

POR TANTO

Se evacua la consulta en el sentido de que son inconstitucionales las disposiciones: del artículo 12, los incisos 18, 19, 22, 29, 31, 32 y 33 y los artículos 13, 22, 23, 24, 25, 27, 28 y 29. No son inconstitucionales las normas de los incisos 14, párrafos a y b, 23 párrafo final, 25 párrafo final y 36, todas del artículo 12, en el tanto la autorización que se consigna para que el Poder Ejecutivo, por decreto pueda variar la relación de puestos o partidas aprobadas, se realice dentro del mismo programa.

Luis Paulino Mora M.

R. E. Piza E. Jorge E. Castro B.

Luis Fdo. Solano C. Eduardo Sancho G.

Carlos Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

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