Constitutional Limits on Hydrocarbon ConcessionsLímites constitucionales a las concesiones de hidrocarburos

Placa12021 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, a las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres.

Optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) submitted by Deputies William Cordero Gamboa, Luis Villalobos Villalobos, Daniel Aguilar González, Manuel Antonio Bolaños Salas, Víctor Rojas Hidalgo, Solón Chavarría Aguilar, Nury Vargas Aguilar, Roberto Tovar Faja, Víctor Morales Mora, and Flory Soto Valerio, concerning the Hydrocarbons Bill (Proyecto de Ley de Hidrocarburos), legislative expediente No.9573.

BACKGROUND

I.The consulting Deputies state that Article 3 of the Bill must be analyzed together with Article 5(i), regarding the possibility of granting contractual capacity (capacidad contractual) and financial and budgetary autonomy (autonomía financiera y presupuestaria) to a body of the Central Public Administration. Article 9(e), in conjunction with Articles 14 and 15, must also be reviewed, because they establish a special salary regime (régimen salarial especial) for officials of the Dirección General de Hidrocarburos. Their concerns include: Article 22, due to the obligation it imposes on foreign companies interested in participating in the activity to establish a branch domiciled in the country, particularly in relation to Article 19 of the Political Constitution; Article 24, due to the gratuitous transfer of movable and immovable property to which contractors are bound upon termination of the contract, which could be construed as confiscation contrary to Article 40 of the Constitution; Article 32, due to the confidentiality it establishes for geological and geophysical information and documentation concerning the deposits, in light of the principles of equality, legal certainty, and transparency that must govern the acts and contracts of the Public Administration, and particularly in relation to Article 30 of the Constitution; and Article 40, due to the provision allowing the contractor to be placed in possession of the immovable property to be expropriated merely by depositing the appraised amount with the Contentious-Administrative and Civil Treasury Judge (Juez de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), when a satisfactory agreement with the property owner has not been reached. Finally, they question Article 46 in relation to the constitutional principles and right of due process (debido proceso).

II.By ruling issued at 11:15 on 27 de octubre de 1993, the consultation processed under expediente #4171-93 was consolidated with the foregoing consultation. It was submitted by Deputies Víctor Evelio Castro Retana, Sonia Rodríguez Quesada, José Joaquín Chaves Zamora, Edgar Ugalde Alvarez, Daysi Serrano Vargas, Israel Avila Castro, Federico Vargas Peralta, Sigifredo Aiza Campos, Oscar Soley Soler, Marco Antonio González Salazar, Tomás Poblador Soto, Santana Esquivel Ramírez, Gladys Rojas Prado, Manrique Montoya Morales, Carlos Rodríguez Hernández, and Karen Olsen Beck, and challenges Article 9 of the same Bill insofar as it grants bodies of the Executive Branch—the Technical Council of the Dirección General de Hidrocarburos—the power to enter directly into contracts for hydrocarbon exploration and exploitation, without having to submit them to the Legislative Assembly, which could affect compliance with subsection 14) of Article 121, in relation to subsection 19) of Article 140, of the Political Constitution.

They acknowledge, however, that the Bill establishes a series of general guidelines that must be observed when entering into the contracts, such as their term and expiration, exploration and exploitation areas, and payment to the State of rent and royalties. The Chamber had already held, in judgment #3789-92 concerning the consultation on the Public Works Construction by Concession Bill (Proyecto de Ley de Construcción de Obra Pública por Concesión), that, in cases involving power obtained from public-domain waters, coal deposits, petroleum sources and deposits, any other hydrocarbon substances, and wireless services, although the restriction against their leaving State ownership is complete and absolute, Article 121, subsection 14), itself moderates that severity by providing that they may be exploited by the Public Administration or by private parties in accordance with the law or through a special concession (concesión especial).

On this matter, the Procuraduría General de la República stated in the legislative expediente for this law that hydrocarbon exploration and exploitation must be carried out through a special concession, which must be approved by a law regulating its requirements and conditions. Furthermore, the provision in Article 5(i), regarding the authority granted to the Dirección Nacional de Hidrocarburos to contract loans with domestic and foreign entities, could violate Article 121, subsection 15), of the Constitution. The consulting Deputies also state that the amendments introduced into the Organic Law of the Central Bank (Ley Orgánica del Banco Central), for the purpose of liberalizing the use of 50% of the foreign currency generated by any eventual petroleum exports, could result in a loss of the country’s economic sovereignty, in violation of Articles 2 and 50 of the Political Constitution. Finally, they raise doubts because Articles 9 and 13 of the Bill create an entire special salary regime for officials of the Dirección General de Hidrocarburos and grant the Director General the power to appoint, promote, and freely remove them, thereby excluding them from the Civil Service (Servicio Civil), which appears to contravene Article 192 of the Constitution and Judgment #1588-91.

III. The statutory requirements have been observed in the proceedings

Justice Piza Escalante drafts the opinion; and,

CONSIDERING

I. THE LEGAL NATURE OF THE DIRECCIÓN DE HIDROCARBUROS

One of the central issues challenged by the Deputies is the legal nature of the body created by Article 3 of the Bill and the powers vested in it, including the power to enter into contracts concerning hydrocarbons and to contract loans with domestic and foreign entities. The Dirección General de Hidrocarburos is created as a body of the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) to perform the functions assigned to it regarding the exploration and exploitation of hydrocarbon substances. To fulfill its purposes, it is granted contractual capacity and financial and budgetary autonomy. Analysis of these elements and of the powers conferred upon it, both in Article 4 and in Articles 5.ch) and 5.i) of the Bill, leads to the conclusion that, although it would be a deconcentrated body (órgano desconcentrado) of the Central Administration within MIRENEM, it is nevertheless granted a series of powers equivalent to nearly complete administrative autonomy, which inevitably entails granting it legal personality (personalidad jurídica) incompatible with its subordinate status.

In this regard, it must be noted that the creation of the Dirección General is intended to establish an institution governed by the legal regime applicable to a decentralized entity (ente descentralizado)—with contractual capacity, financial and budgetary autonomy, its own assets, and so forth—under the guise of a deconcentrated body that, by its nature, could possess, at most, merely instrumental legal personality (personalidad jurídica meramente instrumental). Powers attributed by the Constitution to the Executive Branch in the strict sense—the President of the Republic and the minister holding the relevant portfolio—cannot be delegated to the Dirección General, notwithstanding that such instrumental legal personality is granted to it. In other words, if the legislature chooses to deconcentrate a body within a Government Ministry, it cannot grant that body its own legal personality independent of the Ministry under the terms of decentralized administration, because the minister holding the portfolio, together with the President of the Republic, constitutes the constitutional body known as the “Executive Branch,” which is necessarily its superior authority; unless the legislature chooses to create a genuinely decentralized or autonomous institution, which in any event would require for its creation a law approved by a vote of no fewer than two-thirds of the total membership of the Legislative Assembly (art. 189 Political Constitution), precisely because its creation entails the transfer of powers constitutionally vested in the Executive Branch as the superior authority of the Central Administration. Otherwise, an exceptional regime would be created that could lead to the fragmentation of the Executive Branch and its own powers, contrary to the constitutional philosophy.

II.In the consultation processed under #4171-93 and consolidated with the foregoing consultation, the Deputies challenge Article 9 of the Bill insofar as it grants the Executive Branch powers to enter into hydrocarbon exploration and exploitation contracts without submitting them for legislative approval. That provision, together with Article 13(d), sets forth the powers of the Technical Council and the Director General of Hidrocarburos as follows:

“Article 9...

• h)Approve contracts for hydrocarbon exploration and exploitation.” “Article 13...
• d)Sign hydrocarbon exploration and exploitation contracts and submit them for approval by the Technical Council.” The Chamber considers that, pursuant to its judgment #3789-92 issued at 12:00 on 27 de noviembre de 1992, Article 121.14) of the Political Constitution contains three clearly differentiated rules:

“a) The first is a rule empowering the Legislative Assembly to decree the disposal or dedication to public uses of property belonging to the Nation.” On the one hand, this rule is unrestricted insofar as it concerns all property belonging to the Nation and, on the other, reserves the matter to legislation, thereby invalidating administrative acts of disposal or dedication to public uses that are not founded on prior legislation; b) The second specifies which property “may not permanently leave State ownership.” For those categories, which are enumerated in subsections a), b), and c), the restriction against “leaving State ownership” is complete and absolute; however, the provision immediately moderates its severity by stating that such categories of property may be “exploited by the Public Administration or by private parties” in accordance with the law or through a special concession; c) The third is a rule referring specifically to certain property (railroads, docks, and national airports in operation) not included in the three categories of the preceding rule.” Consequently, the Constitution provides for two regimes for exploiting those specially protected natural resources, neither of which permits them to leave State ownership: one consists of concessions or contracts granted directly by the Legislative Assembly in the exercise of an original power; the other consists either of their exploitation by the Public Administration or of entrusting them to private parties through a legally granted or authorized concession.

Both alternatives presuppose the Legislative Assembly’s power either to establish, in the specific case, or to regulate through a general law, mandatory “conditions and stipulations” governing performance of the contract—such as its temporary nature, manner of performance, minimum obligations of the operator, and so forth—which place beyond the control of the concessionaires or the agreement between the parties the possibility of departing from them. It bears recalling that an administrative concession act (acto administrativo de concesión) never acquires the character or rank of law, even if it is processed and adopted as such (arts. 140.19 and especially 124.2 Constitution).

III.Thus, one of the mechanisms established therein—obviously anticipating how difficult and complicated it may be to seek approval from the Asamblea Legislativa for each individual concession agreement (contrato de concesión)—is a general law regulating the contracting process, commonly known as a “framework law” (ley marco). In this case, the Asamblea Legislativa vests the Public Administration (Administración Pública) with the authority to grant specific concessions (concesiones), a power that, of course, does not include wholly replacing the function of the former, as discussed below. Under this scenario, the delegate may be any public-sector entity—whether the Poder Ejecutivo itself, the ordinary authority for administrative procurement (contratación administrativa) (art.140 inc.14 Constitución), or any other decentralized entity of the Public Administration—but not, as proposed in the Bill, a mere deconcentrated body (órgano desconcentrado) within a ministry of the Executive.

VI.The Dirección Nacional de Hidrocarburos, as a technical office of MIRENEM, may naturally participate in negotiations concerning the granting and regulation of concessions, including the execution of the contemplated contracts and oversight of their performance. It may also be entrusted with directly carrying out exploration and exploitation activities, in its capacity as the Ministry’s specialized body in this field, but always in compliance with the provisions of subsection 19) of Article 140 of the Constitution, which, as stated, are general provisions and matters of principle, under which:

“Article 140.- The following duties and powers are jointly vested in the President and the respective Government Minister:...

• 19)To execute administrative contracts (contratos administrativos) not covered by subsection 14) of Article 121 of this Constitution, subject to submitting them for approval by the Asamblea Legislativa when they stipulate an exemption from taxes or fees, or when their purpose is the operation of public services or the exploitation of State-owned natural resources or wealth.”...

V.This provision vests the Poder Ejecutivo with original constitutional jurisdiction (competencia constitucional originaria) to execute administrative contracts, whether entered into with private parties or with other public entities—as the administrative contracts that they are. Accordingly, and also in light of the division of functions among the Branches of Government, this is an exclusive power of the Poder Ejecutivo, specifically of the President acting jointly with the Minister responsible for the relevant portfolio. Article 121 subsection 14), by contrast, does not expressly confer that jurisdiction in matters reserved by the Constitution itself because of their paramount importance when the Asamblea Legislativa chooses not to grant the concession itself, but instead to regulate it so that the Administration may do so. Nevertheless, it cannot be inferred from this either that the administrative regime governing one type of concession differs from that governing the other—including those granted directly by the Asamblea Legislativa, as provided in Article 124, second paragraph—or that the general jurisdiction of the Poder Ejecutivo precludes its reassignment by law to decentralized entities possessing legal personality (personalidad jurídica) separate from that of the State, or to the other Branches of Government.

It does mean, however, that all contracting by the Central Administration (Administración Central)—the Poder Ejecutivo and its subordinate bodies—must be understood to be constitutionally reserved to the authority in which that power is vested: the President of the Republic and the Minister responsible for the respective portfolio. Consequently, authorizing subordinate bodies of that Central Administration to grant concessions or enter into administrative contracts, as in the case of the Dirección General de Hidrocarburos proposed in the Bill, is indeed contrary to the aforementioned provisions and principles of the Constitution. For this reason, the provisions of Articles 3, 4, 10, 12, 13, 16 and 17 must be deemed unconstitutional insofar as they establish the Dirección General de Hidrocarburos within the sphere of the Poder Ejecutivo through the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, with characteristics and powers equivalent to those of a public-law legal entity, thereby infringing the powers vested in the Poder Ejecutivo with respect to the Central Administration.

The same applies to the provisions of Articles 3, 4 and 5: subsection ch), insofar as it confers the authority to perform acts and enter into contracts reserved to the Poder Ejecutivo; subsection d), with respect to the reference to “its assets”; subsection e), with respect to the disposition of surpluses; and subsection i); as well as Articles 9, 12 and 17, particularly insofar as they grant the Dirección General and, where applicable, the Consejo Técnico de Hidrocarburos, powers to enter into and terminate concessions or contracts concerning hydrocarbon exploration and exploitation or matters connected therewith; to contract domestic or foreign loans; to acquire, construct or dispose of real property; and to collect or administer their own profits. All of the foregoing must be understood to be reserved to the Poder Ejecutivo as such—the President of the Republic and the Minister responsible for the relevant portfolio—without prejudice to the limited delegations that may be made to the head of the Ministry under the terms provided by the Ley General de la Administración Pública (arts. 21 y siguientes), or to the advisory role of the Dirección General and the Consejo Técnico, which may also be granted their own administrative powers in other matters.

VI.- CONCERNING THE EXPROPRIATION REGIME (REGIMEN DE EXPROPIACION): The Deputies also state that Article 40 of the Bill must be analyzed. That Article allows MIRENEM to expropriate the real properties required for hydrocarbon exploration and exploitation and to authorize the contractor to begin work, if no satisfactory agreement can be reached with the property owner, by depositing the amount specified in the appraisal performed by Tributación Directa with the Juez de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. In judgment #4266-93, the Chamber previously held that Article 45 of the Constitución Política guarantees prior compensation (previa indemnización) to the person whose property is expropriated as a prerequisite for the expropriating entity to take possession of the property, given that the owner is deprived of the rights of possession, beneficial enjoyment, use, alteration and transfer.

Nevertheless, immediate payment for the property may be replaced by a provisional deposit of the property value determined by the Dirección General de la Tributación Directa, through the ordinary expropriation proceeding (procedimiento expropiatorio), so that the concessionaire may take possession of the expropriated property or right, provided that the taking of possession is authorized by the expropriation judge, who must expressly rule on the need for such possession before the final decision, and provided that the person whose property is expropriated authorizes it or withdraws the deposited price, “the latter in accordance with the ruling of this Chamber in judgment #4266-93 de las 15:48 horas del 31 de agosto de 1993.”

VII. CONCERNING THE BUDGETARY POWERS OF THE DIRECCION NACIONAL DE HIDROCARBUROS

In addition to the foregoing observation that the Dirección Nacional de Hidrocarburos—which is established by this law—cannot be a legal entity independent of the Ministry to which it belongs, much less operate with the autonomy characteristic of the system governing decentralized institutions of the Poder Ejecutivo, the fiscal powers assigned to that Directorate in the Bill are particularly noteworthy. Indeed, Articles 3 and 9.ch) seek to have the Directorate act as a treasury vested with special privileges vis-à-vis the Tesorería Nacional, receiving, budgeting and disbursing public funds, which directly conflicts with “TITULO XIII,” concerning the “HACIENDA PUBLICA,” of the Constitution, specifically Articles 176, 180 and 185. The first provides:

“Article 176.- The Budget of the Republic shall include all anticipated revenues and all authorized expenditures of the Public Administration throughout the fiscal year.

Under no circumstances may the amount of budgeted expenditures exceed anticipated revenues.

Municipalities and autonomous institutions shall observe the foregoing rules when adopting budgets.

The Budget of the Republic shall be enacted for a one-year term, from January 1 to December 31.” This clause governs what has been called the State’s single-treasury principle (principio de caja única del Estado), under which all revenues must be incorporated into the Budget of the Republic and allocated to the various government bodies according to public needs. VIII.- The Constitution would also prevent the Dirección de Hidrocarburos from preparing its own revenue and expenditure budget, a function reserved to the Poder Ejecutivo (President and Ministro de Hacienda, art.140 CP) by Article 177 of the Constitution; moreover, the oversight function of the Asamblea Legislativa would be absent, even though those expenditures could not be disbursed without its approval. In this regard, Article 180 of the Constitution clearly states that the authority of State officials is limited by the provisions of the Republic’s ordinary and extraordinary budgets. The text reads:

“Article 180.- The ordinary and extraordinary Budgets shall constitute the limit on the actions of the Branches of Government regarding the use and disposition of State resources, and may be amended only by laws initiated by the Poder Ejecutivo.

Any Bill for an amendment that entails an increase in or creation of expenditures shall comply with the provisions of the preceding Article.

Nevertheless, when the Asamblea Legislativa is in recess, the Poder Ejecutivo may change the designated purpose of an authorized budget item or establish additional appropriations, but solely to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, internal unrest or public calamity.

In such cases, the Contraloría may refuse to approve the expenditures ordered, and the corresponding decree shall entail calling the Asamblea Legislativa into extraordinary session to consider the matter.” The contents of the budget may therefore be amended through new laws, not through administrative acts issued by the head of the Dirección de Hidrocarburos within the Ministry.

IX.In addition to these matters involving the collection and allocation of the line items for which these public resources will be used, Articles 3 and 9.ch) of the Bill would allow the Directorate to directly disburse funds collected through the exploitation of hydrocarbon natural resources, thereby committing another violation of the Constitution, this time of Article 185, which reads:

“Article 185.- The Tesorería Nacional is the operations center for all national revenue offices; this body alone has the legal authority to make payments on behalf of the State and to receive amounts that, whether as revenues or for any other reason, must be deposited into the National Treasury.”

X.It is therefore absolutely unconstitutional to authorize a Directorate that forms part of a Ministry of the Poder Ejecutivo—whose head is a constitutionally required collaborator of the President of the Republic, not the President’s peer—to collect, budget and disburse public funds entirely at its own discretion. This also entails another constitutional violation, namely a violation of the text and doctrine of Articles 121 subsection 11), 176 et seq., which govern the National Budget and, consequently, the forecasting, express legislative authorization, management, disposition and accounting of public funds. The Bill thereby creates what is popularly known as “cajas chicas,” operating outside the rules, prudence and oversight governing the management of the Hacienda Pública. Consequently, the Chamber considers Article 3 unconstitutional and recommends its removal from the Bill.

XI.In contrast, the Chamber does not consider it unconstitutional for resources generated by hydrocarbon exploitation activities or resulting from the Administration’s own management, duly budgeted by the Executive Branch and authorized by the Legislative Assembly, to be directed, by legal mandate, toward the Ministry’s own expenses or, more precisely, those of the Hydrocarbons Directorate, since the latter is a deconcentrated body (órgano desconcentrado). (Article 9, subsection 1) of the Bill.

XII. ON ENVIRONMENTAL PROTECTION

Article 26 of the Bill does not require the Public Administration to conduct technical environmental studies that would guarantee Costa Ricans that their right to a healthy environment will not be disturbed or infringed by the exploration and exploitation of natural hydrocarbon resources before granting a concession (concesión) to a private natural or legal person. Instead, the Bill chooses the opposite approach: granting the concession and then requiring studies on the effects that those activities will have on the environment. Most seriously, however, it does not provide for a direct consequence in the event of noncompliance with those requirements, leaving the decision on the matter to the unfettered discretion of the competent officials. The Chamber considers that the issue must be analyzed from a constitutional perspective to guarantee protection of the right to a healthy environment, which has been broadly recognized and protected by this jurisdiction and is expressly contemplated in Article 89 of the Constitution, which provides:

“The cultural purposes of the Republic include: protecting natural beauty, preserving and developing the Nation’s historical heritage, and supporting private initiative for scientific and artistic progress.”

XIII.The term “natural beauty” was the expression used when the Constitution was promulgated (7 de noviembre de 1949), but it has now developed into a legal specialty: environmental law (derecho ambiental), which recognizes the need to preserve the environment not merely as a cultural purpose but as a vital necessity for every human being. In this regard, the concept of a right to a healthy environment extends beyond recreational or cultural interests—which are also important aspects of life in society—and constitutes an essential requirement for life itself. No rational conclusion can result from denying our fragility as living beings dependent on the environment for our subsistence and that of future generations.

XIV.This second understanding of environmental matters makes it possible to endow classic individual rights with the conditions necessary for their full enjoyment and exercise, particularly the right to life, which is especially reinforced by Article 21 of our Constitution, declaring it inviolable. Thus, the need for the full enjoyment of human rights gives rise to rules directly derived from fundamental rights—understood as those already enshrined in the constitutional text—that operate as instrumental conditions for their preservation and exercise. Consequently, the conditions necessary to protect fundamental rights become genuine independent rights enforceable separately from them. They are genuine subconstitutional rules (normas subconstitucionales), as legal scholarship calls them, arising from a harmonious interpretation of constitutional law (derecho de la Constitución); for example, the genus-species relationship between freedom of commerce and freedom of contract, as developed by the Full Court acting as a constitutional court in the judgment of 26-8-82. The latter, as a consequence of the former, is an indispensable condition for its exercise while simultaneously constituting an autonomous right.

XV.We may therefore affirm that the right to life and the State’s obligation to “protect natural beauty,” contained in Articles 21 and 89 of the Constitution, give rise to other rights that must be protected and that enjoy equal rank, such as the rights to health and to a healthy environment, without which the former rights could not be exercised or their enjoyment would be severely limited.

XVI.The right to health, as a human right, was recognized by the Chamber in early judgments, such as judgment #56-90, which declared that right inalienable, and judgment #1755-90, which stated:

“In the present case, the right to health is at stake, a fundamental human right—insofar as life depends largely upon its observance—such that, pursuant to Articles 10 and 48 of our Political Constitution and the Constitutional Jurisdiction Act, the subject matter of this proceeding... does indeed constitute a matter that this court is required to hear, insofar as it involves the alleged violation of a constitutional right...” It is therefore clear that there is no longer any doubt regarding the constitutional protection of the right to health, which is derived from the right to life and, through it, from a right to a healthy environment. By way of illustration, we may cite judgments 1580-90; 1833-91; 2362-91; 2728-91; 1297-92; 2233-93; 4894-93, which recognized the rights to health and to a healthy environment as constitutionally protected individual rights.

XVII.Within this logical process of integrating and developing constitutional values, using their logical-systematic interpretation (interpretación lógico sistemática) as a legal instrument, the amendment to Article 48 of the Constitution enacted in 1989 significantly expanded the catalogue of human rights eligible for judicial protection by expressly referring us to international law contained in international human-rights instruments duly signed, approved, and ratified by our country. This supranational legal framework (ordenamiento jurídico supranacional) must be incorporated into the analysis of the Bill under review by virtue of the rank above statutes conferred upon it by Article 7° of the Constitution.

XVIII.Indeed, Costa Rica has signed numerous international instruments protecting our ecological wealth that, domestically, constitute fully applicable legislation—and are directly judicially enforceable—in this case, particularly because hydrocarbon resources may be exploited in areas outside the national-parks regime. It is therefore essential to determine which other areas or biosystems would be closed to this activity or would require compliance with additional requirements.

XIX. First, we may cite the following instruments as directly relevant to the matter before us

• A)The “CONVENTION ON THE PREVENTION OF MARINE POLLUTION BY DUMPING OF WASTES AND OTHER MATTER,” signed in México D.F. on 29 de diciembre de 1972 and approved by the Legislative Assembly through law #5566 of 13 de agosto de 1964, which prevents “marine pollution caused by the dumping of wastes and other matter that may endanger human health, harm biological resources and human life, reduce opportunities for recreation, or interfere with other legitimate uses of the sea” (Article 1°), such matter being specified in the First Annex, subsection 5° of which includes various hydrocarbon derivatives. The Convention requires permits from the coastal State for the dumping of certain authorized wastes.
• B)The “CONVENTION FOR THE PROTECTION AND DEVELOPMENT OF THE MARINE ENVIRONMENT AND ITS PROTOCOL CONCERNING CO-OPERATION IN COMBATING OIL SPILLS IN THE WIDER CARIBBEAN REGION,” opened for signature in Cartagena de Indias on 24 de marzo de 1983 and in Bogotá from 25 de marzo de 1983 to 23 de marzo de 1984; approved by the Legislative Assembly through law #7227 of 12 de abril de 1991, the purpose of which is to “prevent, reduce, and control pollution in the Convention area and ensure sound environmental management.” Particularly noteworthy is Article 10, which attaches special importance to “rare or fragile ecosystems, as well as the habitats of depleted, threatened, or endangered species”; the States Parties also undertake to establish protected areas. Article 12 requires them to “develop technical and other guidelines to assist in the planning of their major development projects” so as to help prevent pollution of the marine environment.

C).- The “VIENNA CONVENTION FOR THE PROTECTION OF THE OZONE LAYER,” adopted in Vienna on 22 de marzo de 1985 and approved by law #7228 of 22 de abril de 1991, and its “MONTREAL PROTOCOL ON SUBSTANCES THAT DEPLETE THE OZONE LAYER,” signed in Montreal on 16 de setiembre de 1987 and approved by law #7223 of 2 de abril de 1991, which protect “human health and the environment against adverse effects resulting or likely to result from human activities that modify or are likely to modify the ozone layer.” CH).- The “UNITED NATIONS CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA,” signed in Montego Bay on 10 de diciembre de 1982 and approved by law #7291, published on 15 de julio de 1992, which governs matters concerning the exploitation of natural resources on the continental shelf.

D). “CONVENTION ON WETLANDS OF INTERNATIONAL IMPORTANCE ESPECIALLY AS WATERFOWL HABITAT,” signed in Ramsar on 2 de febrero de 1971 and approved by law #7224 of 2 de abril de 1991, which protects wetlands, understood as “areas of marsh, fen, peatland, or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters”; as well as waterfowl, meaning birds that depend on wetlands. (Article 1°) E).- The “CONVENTION CONCERNING THE PROTECTION OF THE WORLD CULTURAL AND NATURAL HERITAGE,” signed in Paris on 23 de noviembre de 1972 and approved by law #5980 of 23 de octubre de 1966, which requires the conservation of cultural heritage, defined as the protection of monuments of outstanding universal value, such as caves; groups of buildings; and sites such as works of nature. It also declares physical or biological formations constituting the habitat of threatened animal and plant species to be natural heritage.

F).- The “CONVENTION ON NATURE PROTECTION AND WILDLIFE PRESERVATION IN THE WESTERN HEMISPHERE.” Adopted in Washington on 3 de marzo de 1973 and approved by law #3763 of 19 de octubre de 1976, it defines the distinctions among national parks, national reserves, natural monuments, and strict wilderness reserves, and prohibits altering the boundaries of national parks except by law and exploiting their resources for commercial purposes. As regards strict wilderness reserves, it permits uses compatible with them. (Articles 1 and 2).

G).- “INDIGENOUS AND TRIBAL PEOPLES CONVENTION IN INDEPENDENT COUNTRIES,” of the I.L.O. Known as Convention #169, which introduced reforms to the previous Convention #107.

This Convention gives indigenous communities preference with respect to the exploitation of natural resources located within the territories belonging to them.

XX.All these international instruments are mandatorily binding and fully enforceable insofar as their provisions do not require further legislative development; accordingly, they must be respected by the Hydrocarbons Bill because their normative rank is superior. Consequently, Article 41, paragraph 2° of the Bill, which requires environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) after approval of the exploration or exploitation concession, particularly when private parties are involved, is contrary to constitutional aims, purposes, and obligations in environmental matters, insofar as the contract, once executed, creates rights in favor of the interested party. The Chamber therefore considers Article 41, paragraph 2° unconstitutional in this respect.

XXI. LABOR REGIME OF THE DIRECTORATE

The legislators state that Article 9 subsection e), in relation to sections 13, 14, and 15 of the Bill, creates an entire special salary regime for officials of the Dirección Nacional de Hidrocarburos and grants the Director General de Hidrocarburos the authority to freely appoint, promote, and remove those public servants, thereby separating it from the Civil Service regime (Régimen del Servicio Civil), in contravention of Article 192 of the Constitution and the ruling of this Chamber in judgment #1588-91. Regarding the exclusion of officials of the Dirección Nacional de Hidrocarburos from the Civil Service regime, the Chamber considers that both decentralization (descentralización) and administrative deconcentration (desconcentración) within the Public Administration must be interpreted as the transfer of the exercise of specialized functions to public entities or bodies for the purpose of enabling the technical development of the objectives selected by the legislature; however, this condition of decentralization or deconcentration does not presuppose the establishment of a separate public-service regime that could allow differences to the detriment or advantage of the public servants of this type of public agency. As the Chamber stated in Recital V (Considerando V) of judgment #1696-92, regarding the adoption of Articles 191 and 192 of the Political Constitution:

"...It is also clear, in accordance with the foregoing, that the constituent assembly intended to adopt a Civil Service regime covering all public servants. Thus, those provisions sought to set forth the principles governing the statutory regime (régimen estatutario) of public employees, for the purpose of preventing outside interference in the functions performed by its public servants..." It is clear that, in referring to a single regime applicable to public servants, the Constitution did not restrict the concept of a statute (estatuto) to a single legal instrument, but instead seeks to establish a uniform regime of principles and guarantees governing the protection of public servants’ employment rights, particularly their right to job security (estabilidad). Likewise, a universal regime will guarantee the Public Administration that it will have human resources of the highest quality and qualifications, thereby enabling the efficient performance of its functions.

Article 13 subsection b) of the Bill establishes the following authority of the Director General de Hidrocarburos:

"...to appoint, remove, and promote the personnel of the Dirección General de Hidrocarburos and to enter into employment contracts with its employees, in accordance with the legal provisions in force..." Because of the discretion granted to the Director General de Hidrocarburos to appoint and remove the Directorate’s personnel, that subsection contravenes the rights protected by the Constitution and developed in the Civil Service Statute (Estatuto del Servicio Civil), with respect to the security of position and rank enjoyed by public officials and employees, as well as the requirement of demonstrated suitability (idoneidad comprobada) for their appointment.

XXII. CONTRACTING OF PUBLIC LOANS

The consulting legislators also have doubts about the constitutionality of Article 5.i) of the Bill insofar as it authorizes the Dirección de Hidrocarburos to contract public loans (empréstitos) on its own authority, without first obtaining the approval of the Legislative Assembly. The Chamber agrees with this view for the reasons set forth below. Although there is no objection to legislation allowing a decentralized institution to raise public funds through taxes specifically designed for the public purpose assigned to the entity, fees, or contributions, the possibility of committing public funds by undertaking credit obligations with international creditors is an entirely different matter. The constitutional obstacle is even greater if, as explained supra, the Directorate is not one of those entities but merely a deconcentrated body forming part of a Government ministry. In this regard, if point I explained the Directorate’s lack of independent legal personality—what has been termed fictitious or instrumental legal personality (personalidad ficta o instrumental)—it is even less permissible for it to bind the Costa Rican State by entering into public loans.

As may be seen in judgment #1027-90, which answered the legislative consultation submitted by the Legislative Assembly concerning public loans entered into by I.C.E., the concepts of “public loan” and “international treaty” were defined, and it was clearly established that, even though public loans are special administrative credit contracts and by their nature may bind a State agency as a legal person or the State itself, if they commit the entity’s public funds to an external creditor, they must be submitted for approval by the Legislative Assembly. The relevant portion states:

"III.- In contrast, the term ‘public loans’ simply designates credit agreements in which the debtor is a public entity; thus, they include both those contracted by the State itself as debtor and those contracted by its decentralized institutions, municipalities, corporations, or, in general, any public-law person, regardless of whether they are made in favor of a domestic or foreign, public or private creditor, or even, as in the matter at hand, an entity having international legal status and personality. Their nature, scope, or effects, which are always inherently contractual—the obligation to repay them punctually and guarantee their performance—do not change and have no reason to change in either case, although they are also affected to some degree by the public-law restrictions that inevitably accompany their special debtor—promulgation procedure, requirements for validity and effectiveness, immunity of assets from attachment, etc.—..." "V.- Indeed, although our Constitution deemed it advisable to regulate public loans as a special category, moving from a system requiring prior authorization for the Executive Branch to negotiate them to a requirement of a qualified legislative vote for their approval in certain cases—loans abroad or financed with foreign capital (Art. 121 subsection 15.2)—the fact remains that, because they are not to be confused with international treaties, they can have no general legal nature other than that of public contracts subject to approval by the Legislative Assembly (generally governed by Arts. 124 paragraph 2 and, where applicable, 121 subsection 14) and 140 subsection 19)." "VII...

It is evident that such legislative approval instead constitutes an oversight function (función tutelar), exercised as political control over State indebtedness, which was one of the concerns of the 1949 constituent assembly, hence also the requirement of a qualified vote for external indebtedness." It is absolutely clear that the Directorate may not contract public loans; rather, this is an authority of the Executive Branch, subject to approval by the Assembly, as mandated by Article 121.15) of the Constitution. Consequently, Article 5.i) of the Bill is unconstitutional insofar as it allows the Dirección de Hidrocarburos of MIRENEM to enter into public loans, whether domestic, abroad, or financed with foreign capital, and further allows them not to be subjected to the Legislative Assembly’s oversight function, as required by Article 121.15) of the Constitution.

XXIII. GRATUITOUS TRANSFER OF PROPERTY

The legislators state that Article 24 of the Bill requires contractors, upon termination of the contract, to transfer gratuitously to the State the movable and immovable property used in the exploration and exploitation of hydrocarbons, which could be interpreted as confiscation contrary to Article 40 of the Political Constitution. The Chamber considers that this is not the case because the gratuitous transfer of the contractor’s property into the name of the State is established in a clause incorporated into the contract by operation of law, which the contractor knew of and accepted in advance by voluntarily participating in the competitive procedure (concurso) that could result in the award of the concession (concesión) to it. In this regard, that provision is not confiscatory within the meaning of Article 40 of the Political Constitution, which prohibits the imposition of a penalty having the effect of depriving a regulated person (administrado) of property that it owns, because it is one of the clauses of the contract voluntarily accepted by the interested party.

The law under review establishes a series of guidelines and limitations imposed by the State for granting concessions and for contractors’ operation of the activity, as well as certain parameters concerning the term of the contract and the exploration and exploitation area; therefore, the gratuitous transfer of the property to the State upon termination of the contract is merely an additional condition with which the concessionaire must comply.

XXIV. NULLITY PROCEEDINGS AND DUE PROCESS OF LAW

Article 46 of the Bill is challenged in relation to the constitutional guarantee of due process (debido proceso). This provision defines the grounds for termination (caducidad) of the contract and, in its final two paragraphs, establishes that the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, after examining the situation, shall grant a period not exceeding 30 business days so that, in the event of a breach of the obligations under the agreement or an interruption of the exploration or exploitation programs, the company may comply with the terms of the contract or, as applicable, present its defense; after which termination shall be declared. The Article also sets forth the rules governing communication of the Ministry’s decisions to the interested parties and establishes that such communication must be made by means of service of notice (notificación) at the address designated by the company within the judicial district of San José or personally at the Ministry’s offices.

The Chamber does not consider that this Article of the Bill violates the principles and rights embodied in the guarantee of due process. Because a hearing for the adversely affected party, communication of the charges, and service of the Ministry’s decision are expressly provided for, the other rights guaranteeing the regulated person a fair proceeding must also be understood to be incorporated. In this regard, it must be noted that the Article must be understood to protect the rights that the Chamber defined in Voto #15-90 of 16:45 hours on January 5, 1990, as part of due process in administrative matters:

"... a) Notice to the interested party of the nature and purposes of the proceeding; b) the right to be heard and the opportunity for the interested party to present the arguments and produce the evidence deemed relevant; c) the regulated person’s opportunity to prepare its submissions, which necessarily includes access to information and to the administrative record related to the matter at issue; ch) the regulated person’s right to be represented and advised by attorneys, technical experts, and other qualified persons; d) adequate notice of the decision issued by the Administration and of the grounds on which it is based; and e) the interested party’s right to appeal the decision issued..."

XXV. RIGHT TO INFORMATION (DERECHO A LA INFORMACIÓN)

The Deputies inquire about the constitutionality of Article 38 of the Bill, which establishes the confidentiality of the semiannual reports that contractors must submit to the Directorate regarding operations, investments, and work performed, as well as any geological and geophysical information and documentation concerning hydrocarbon deposits that may be requested from them, on the ground that it is contrary to the right to information enshrined in Article 30 of the Political Constitution. That constitutional provision guarantees free access to public agencies for the purpose of obtaining information on matters of public interest, except for state secrets (secretos de Estado). In Voto #2450-92 at 11:04 minutes on 21 August 1992, the Chamber stated that:

“...free access to administrative agencies for the purpose of obtaining information on matters of public interest does not entitle any person to obtain confidential information, information of vital importance to the State, or the private information of others. Articles 272, 273, 274 of the Ley General de la Administración Pública, which implement those constitutional principles, clearly exclude state secrets and the confidential or private information of the parties to an administrative proceeding (expediente administrativo)...”.

In accordance with the foregoing and with the Chamber’s ruling in judgment #880-90 at 14:25 hours on 1 August 1990, which identifies the only limitations contemplated by constitutional provision 30 regarding the right to obtain public information from administrative agencies: a) that, although it concerns a matter of public interest, it constitutes a state secret; or b) that it does not constitute information of public interest.

XXVI.As a result of the foregoing, the right to information is founded on the community’s interest in knowing about the activities of public officials, as well as their good or poor performance in office, and information of public interest held in administrative offices or agencies. The public nature of the information is therefore the cardinal element in defining the right to request it from a public body or entity. Accordingly, data provided by contractors that constitute information of general interest are essentially public and must be accessible to the public in order to permit oversight and monitoring of the state entity or of the activity carried out by the concessionaire company; for these reasons, they are not protected by the right to confidentiality set forth in Article 38 of the Bill. Such information includes data provided by contractors in semiannual reports concerning production, operations, investments, and work performed by the companies, as well as any related statistical information.

However, geological and geophysical data compiled by the companies or by firms hired by them, and information protected by the companies’ trade or business secrets (secreto comercial o económico)—such as their financial statements, credit and tax information, their technical exploration and extraction systems or methods, or processes, equipment, or items of their own invention—retain their confidential nature because they are fundamentally private. Without prejudice to the foregoing, it must be noted that, given the broad range of matters that contractors may report to the Directorate, the Chamber does not intend to define the public or private nature of each one, but merely to provide general guidelines or criteria for resolving any disputes that may arise in the future.

XXVII. ON PUBLIC BIDDING (LICITACIÓN PÚBLICA)

The Deputies state that Article 32 of the Bill must be analyzed in relation to the principles of equality, legal certainty, and transparency that must govern the acts and contracts of the Public Administration. That provision establishes the procedure for granting the concession (concesión) and determines that, in such cases, the only valid form of government procurement (contratación administrativa) is public bidding. The Chamber considers that Article 32, by establishing the public-bidding procedure for entering into contracts to carry out activities related to hydrocarbon exploration and extraction, guarantees broader and more equitable participation by bidders. Furthermore, in the second paragraph of subsection a), that article authorizes the Directorate to communicate the subject matter of the bidding specifications (cartel) directly to the leading domestic and foreign oil companies. This does not violate the principle of equality enshrined in Article 33 of the Political Constitution because it promotes public notice of the bidding specifications without undermining equal participation or discriminating against companies that meet the requirements necessary for contracting. In light of the foregoing, the Chamber finds no reason to conclude that Article 32 of the Bill disregards the principle of equality or the legal certainty and transparency of government contracts.

XXVIII. ON THE ALLOCATION OF FOREIGN CURRENCY (ASIGNACIÓN DE DIVISAS)

Article 56 of the Bill seeks to amend subsection g) of Article 94 of the Ley Orgánica del Banco Central in order to permit the Banco Central to allocate to the concessionaire 50% of the foreign currency proceeds from exports of petroleum or other hydrocarbon substances. The Chamber considers that there is no constitutional issue in this regard because, as an exceptional regime, it is no different from the other cases of exclusion contemplated by Article 94 of the Law. In other words, if the Law itself permits certain cases in which foreign currency need not be surrendered to the Banco Central, and hydrocarbon extraction is a public activity subject to a concession, creating one additional exception to the rule is not unconstitutional.

XXIX. THE CONCESSIONAIRE’S LEGAL DOMICILE (DOMICILIO LEGAL)

With regard to the contractors’ obligation to domicile a branch of the company in Costa Rica in order to enter into contracts under the provisions under review, it is important to note that this does not violate any fundamental right because it is an obligation imposed by law on the foreign company as a prerequisite for entering into contracts in the country concerning hydrocarbons. It constitutes another term predetermined for the agreed transaction, which the prospective contractor is free to satisfy if it intends to obtain the concession for hydrocarbon exploration and extraction. In this regard, the Chamber considers that this provision is intended solely to facilitate the development of the contractual relationship in the case of foreign companies and to define the rules under which any disputes arising in the course of the activity will be resolved. By specifying that holders of contracts obtained under the Ley de Hidrocarburos shall be subject to national legislation and to the administrative-litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa) of the Costa Rican courts, and that, for all purposes, any foreign company domiciled in the country shall be considered Costa Rican, the cited article seeks to prevent future complications in determining the applicable law if difficulties arise during contract performance.

Such disputes are matters of Private International Law (Derecho Internacional Privado) whose renvoi rules (normas de reenvío) could hinder the prompt resolution of the problem. Consequently, Article 22 of the Bill, by imposing as a prerequisite for the award of the contract that companies whose principal place of business is abroad domicile a branch in the country, seeks to ensure that Costa Rican laws apply in all cases, thereby foreclosing the possibilities that Articles 25, 27 and 28 of the Preliminary Title of the Código Civil allow for the application of foreign law in the cases contemplated therein.

XXX. THE SALARY REGIME (RÉGIMEN SALARIAL)

Regarding the establishment of a special salary regime for officials of the Dirección de Hidrocarburos, Articles 9. e), 14 and 15 of the Bill identify among the powers of the Directorate’s Consejo Técnico the determination of the compensation of the Director General and the other officials of that body, as well as subjecting those public servants to the outside-employment prohibition regime (régimen de prohibición) established in Ley #5867. The Chamber considers that, in accordance with the discussion in point XXI above, officials of the Dirección General de Hidrocarburos, like other public servants belonging to the Central Public Administration, must be incorporated into the Civil Service Regime (Régimen del Servicio Civil), particularly because, as in this case, it is a deconcentrated body (órgano desconcentrado) of the Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas. Consequently, Article 48, subsection b) of Chapter X of the Estatuto del Servicio Civil (Ley #1581 of 30 May 1953) must apply to them.

On the basis of that provision, the Ley de Salarios de la Administración Pública #2166 of 9 October 1957 was enacted, establishing the compensation corresponding to the positions itemized in the Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil. The salaries of Directorate officials, as well as any raises and other salary benefits they receive, must conform to the cited legislation. Regarding the additional payment as compensation for the prohibition against engaging in other professional activities, which the Bill seeks to grant to officials of the Dirección de Hidrocarburos in accordance with Ley #5867 of 15 December 1975 and Article 107 of the Ley de la Administración Financiera de la República, the Chamber finds no objection, provided that the terms of the cited Law and its amendments are satisfied, because such payment constitutes financial compensation in addition to the base salary established by the Ley de Salarios de la Administración Pública.

However, it is important to note that Article 1 of Ley #5867 of 15 December 1975, as amended by provision 35 of Ley #6999 of 3 September 1985, was challenged in the constitutional action (acción de inconstitucionalidad) processed under #1157-91 on the ground that the first article, paragraphs 1 and 2, subsection 2), is contrary to provisions 33, 68 and 191 of the Political Constitution. That action remains pending, and the Directorate’s authorities must therefore abide, with respect to this issue, by the ruling ultimately issued therein. A similar situation exists with respect to Article 107 of the Ley de la Administración Financiera de la República, which prohibits a number of officials from entering into government contracts or participating in the preliminary proceedings for their execution, as it has been challenged in constitutional actions #1750-91 and #1919-91.

XXXI.Justice Piza Escalante dissents with respect to point c) of the Por Tanto and issues his opinion as set forth following this judgment. Justices Castro and Solano dissent with respect to subsection c) of the operative part (parte resolutiva).

POR TANTO

The optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) concerning the Proyecto de Ley de Hidrocarburos, legislative expediente #9573, is answered as follows:

• A)The provisions of Articles 3, 4, 10, 12, 13, 16 and 17 of the Bill are unconstitutional insofar as they establish the Dirección General de Hidrocarburos within the sphere of the Executive Branch through the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, with characteristics and powers equivalent to those of a public-law legal entity (persona jurídica pública), in violation of the powers vested in the Executive Branch with respect to the Central Administration.
• B)The provisions of Articles 3, 4, 5, 9, 12, and 17 are also unconstitutional insofar as they grant the General Directorate and, where applicable, the Hydrocarbons Technical Council authority to enter into and terminate concessions (concesiones) or contracts concerning the exploration and exploitation of hydrocarbons or matters connected therewith; to contract domestic or foreign loans; to acquire, construct, or dispose of real property; and to receive or administer their own revenues. All such authority must be understood to be reserved to the Executive Branch (Poder Ejecutivo) as such—the President of the Republic and the Minister responsible for the sector—without prejudice to the limited delegations that may be made to the head of the Ministry under the terms provided by the General Law of Public Administration (arts. 21 et seq.), and to the advisory role of the General Directorate and the Technical Council, which may also be granted their own administrative powers in other matters.
• C)Article 40 of the Bill is not unconstitutional insofar as it allows the concessionaire to take possession of property expropriated for its benefit upon depositing the value provisionally determined by the General Directorate of Direct Taxation, provided that the taking of possession is authorized by the expropriation judge (juez de la expropiación), who must expressly rule on the need for possession in advance of the final decision, and provided that the person whose property is expropriated authorizes it or withdraws the deposited amount.

CH) Articles 3 and 9.ch) of the Bill are contrary to Articles 176, 177, 180, and 185 of the Constitution because they allow the Hydrocarbons Directorate to collect, budget, and dispose of monies raised from the exploration and exploitation of hydrocarbon substances.

• D)Article 41, paragraph 2, of the Bill is contrary to Articles 6, 7, 21, 41, 50, and 89 of the Constitution and to the international instruments signed by and in force in Costa Rica, insofar as it allows concessionaires to submit studies concerning the environmental impact (impacto ambiental) that the exploration and exploitation of hydrocarbon resources may cause after the concession contracts have been signed; that same provision is also unconstitutional because it establishes no sanction whatsoever if such studies are not submitted or are wholly unacceptable. Compounding this is the defect affecting Article 26 of the Bill, which excludes only national parks from this activity, although other areas are specially protected by conventions or other international instruments.
• E)The provision of Article 38, second paragraph, of the Bill is unconstitutional insofar as it indiscriminately guarantees the confidentiality of information relating to hydrocarbon exploration and exploitation. Confidentiality should protect only those documents that, by operation of law or because of their exclusively private nature, could affect the rights of private parties, while documents of a public nature must be entirely excluded. Because the Bill makes no such distinction, it would improperly protect public information or information that, by its nature, must be accessible to everyone.
• F)The Chamber likewise finds the provisions of Articles 10, 9 e), and 13 b) of the Bill unconstitutional. The first authorizes the Technical Council to select the Director General of Hydrocarbons, while the third authorizes the Director General to appoint, remove, and promote Directorate personnel, powers constitutionally reserved to the Executive Branch. They are also unconstitutional insofar as they create a privileged employment and salary system for the senior officials, public officers, and employees of the Hydrocarbons Directorate, in violation of Articles 191 through 193 of the Constitution and the judgments of unconstitutionality #1148-90, 1588-91, and 1696-92, which clearly subject relations between the State and all public servants to a civil service system (régimen de servicio civil), without distinguishing among the Executive Branch, its deconcentrated bodies, or decentralized entities.

Nombre43949 .

President.

R. E. Piza E. Jorge E. Castro B.

Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G.

Carlos Arguedas R. José Luis Molina Q.

Gerardo Madriz P.

Secretary.

DISSENTING OPINION OF JUSTICE PIZA ESCALANTE:

Justice Piza dissents with respect to point c) above, insofar as he considers that, in addition to the grounds of unconstitutionality set forth in the majority opinion, the expropriation judge must assess the reasonableness of the administrative appraisal (avalúo administrativo) in an adversarial incidental proceeding (incidente contradictorio). In all other respects, he concurs with the majority opinion.

R. E. Piza E.

Gerardo Madriz P.

Secretary.

DISSENTING OPINION OF JUSTICES CASTRO AND SOLANO, DRAFTED BY THE LATTER:

We, the undersigned Justices, dissent with respect to subsection c) of the operative part (parte dispositiva) of this advisory opinion, for the following reasons:

In our view, the right to property is not infringed when, in an expropriation proceeding, as provided by the Bill under review, the judge authorizes the concessionaire to take possession of the real property to be expropriated after the amount provisionally determined by the General Directorate of Direct Taxation has been deposited.

From our perspective, the requirement identified by the majority of the Chamber—that taking possession requires not only judicial authorization but also authorization from the person whose property is being expropriated—is not essential. If the purpose of the expropriation proceeding—with appropriate participation by the owner—is to establish the fair value (justiprecio) of the real property, and potentially of other related rights, we instead understand it to be an excessive requirement that the owner’s refusal alone could prevent the concessionaire from taking possession as stated. There is no constitutional violation, even if, for reasons of expediency, it is deemed necessary that possession of the real property may be taken only after the fair price has been finally determined and has become binding.

Jorge E. Castro B. Luis Fernando Solano C.

Gerardo Madriz P Secretary.

Placa12021 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres.

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad formulada por los Diputados William Cordero Gamboa, Luis Villalobos Villalobos, Daniel Aguilar González, Manuel Antonio Bolaños Salas, Víctor Rojas Hidalgo, Solón Chavarría Aguilar, Nury Vargas Aguilar, Roberto Tovar Faja, Víctor Morales Mora y Flory Soto Valerio, en torno al Proyecto de Ley de Hidrocarburos, expediente legislativo No.9573.

RESULTANDO

I.Manifiestan los Diputados consultantes, que el artículo 3 del Proyecto debe analizarse conjuntamente con el 5 inciso i), en cuanto a la posibilidad de dotar de capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria a un órgano de la Administración Pública Central. También debe ser objeto de revisión el artículo 9 inciso e), en concordancia con los artículos 14 y 15, dado que establecen un régimen salarial especial para los funcionarios de la Dirección General de Hidrocarburos. Les causa inquietud, del artículo 22, la obligación que impone a las compañías extranjeras interesadas en participar en la actividad, de domiciliar en el país una sucursal, principalmente relacionándolo con el artículo 19 de la Constitución Política; del artículo 24, el traspaso gratuito de bienes, muebles e inmuebles, a que se obliga a los contratistas, al momento de la terminación del contrato, lo cual podría interpretarse como una confiscación contraria al artículo 40 de la Constitución; del artículo 32, la confidencialidad que estatuye de la información y documentación geológica y geofísica de los yacimientos, en concordancia con los principios de igualdad, seguridad y transparencia que deben informar los actos y contratos de la Administración Pública, y particularmente en relación con el artículo 30 de la Constitución; del artículo 40, la disposición que permite poner en posesión al contratista de los bienes inmuebles a expropiar, con sólo consignar a la orden del Juez de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda el monto del avalúo, cuando no se haya podido lograr un acuerdo satisfactorio con el propietario del inmueble. Finalmente cuestionan el artículo 46, en relación con los principios y derecho constitucionales del debido proceso.

II.Por resolución de las 11:15 horas del 27 de octubre de 1993, se acumuló a la anterior la consulta tramitada bajo el expediente #4171-93, presentada por los Diputados Víctor Evelio Castro Retana, Sonia Rodríguez Quesada, José Joaquín Chaves Zamora, Edgar Ugalde Alvarez, Daysi Serrano Vargas, Israel Avila Castro, Federico Vargas Peralta, Sigifredo Aiza Campos, Oscar Soley Soler, Marco Antonio González Salazar, Tomás Poblador Soto, Santana Esquivel Ramírez, Gladys Rojas Prado, Manrique Montoya Morales, Carlos Rodríguez Hernández y Karen Olsen Beck, que cuestiona, del mismo Proyecto de ley, el artículo 9 en cuanto confiere a órganos del Poder Ejecutivo -el Consejo Técnico de la Dirección General de Hidrocarburos- la potestad de suscribir contratos para la exploración y explotación de hidrocarburos directamente, sin necesidad de someterlos a la Asamblea Legislativa, lo que podría afectar el cumplimiento del inciso 14) del artículo 121, en relación con el 19) del 140, de la Constitución Política.

Sin embargo, reconocen que el Proyecto establece una serie de lineamentos generales que deben ser observados a la hora de suscribir los contratos, como su plazo y vencimiento, áreas de exploración y explotación y pago al Estado de la renta y regalías. Ya la Sala, en su sentencia #3789-92, sobre la consulta del Proyecto de Ley de Construcción de Obra Pública por Concesión, que en los casos de fuerzas que se obtengan de las aguas de dominio público, los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas y los servicios inalámbricos, si bien la restricción es total y absoluta en cuanto a salir del dominio del Estado, sin embargo, el mismo artículo 121 inciso 14), modera su severidad señalando que pueden ser explotados por la Administración Pública o por particulares de acuerdo con la ley o mediante concesión especial; materia sobre la cual la Procuraduría General de la República manifestó, en el expediente legislativo de esta ley, que la exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas debe hacerse mediante concesión especial, la cual requiere ser aprobada por una ley en la que se regulen sus requerimientos y condiciones.

Además, en cuanto a lo dispuesto en el inciso i) del artículo 5, con relación a la facultad otorgada a la Dirección Nacional de Hidrocarburos para contratar empréstitos con entidades nacionales y extranjeras, podría lesionar el inciso 15) del artículo 121 de la Constitución. También señalan los consultantes que las disposiciones que se introducen a la Ley Orgánica del Banco Central, a efecto de liberalizar el 50% del uso de las divisas producto de la eventual exportación de petróleo, podrían dar lugar a una pérdida de la soberanía económica del país, con violación de los artículos 2 y 50 de la Constitución Política. Finalmente, plantean duda en cuanto a que los artículos 9 y 13 del Proyecto crean todo un régimen especial de salarios para los funcionarios de la Dirección General de Hidrocarburos, y establecen la potestad de nombrarlos, ascenderlos y removerlos libremente, en el Director General, excluyéndolos del Servicio Civil, lo que aparentemente contraviene lo estipulado en el artículo 192 de la Constitución y en el Sentencia #1588-91.

III. En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley

Redacta el Magistrado Piza Escalante; y,

CONSIDERANDO

I. LA NATURALEZA JURIDICA DE LA DIRECCION DE HIDROCARBUROS

Uno de los aspectos centrales cuestionados por los diputados, es la naturaleza jurídica del órgano creado en el artículo 3 del Proyecto y las atribuciones de las que está siendo investido, en cuenta la de suscribir contratos en materia de hidrocarburos y contratar empréstitos con entidades nacionales y extranjeras. La Dirección General de Hidrocarburos se crea como órgano del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para ejercer las funciones que se le asignan respecto de la exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas. Para cumplir sus propósitos se le otorga capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que se le confieren, tanto en el artículo 4, como en los 5.ch) y 5.i) del Proyecto, se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM. sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición subalterna.

En este sentido, es necesario señalar que, con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a lo sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y Ministro de la cartera-, no empece que se le otorgue tal personalidad instrumental. Dicho de otra manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo" que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (art. 189 Constitución Política), en razón, precisamente, de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponden al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional.

II.En la consulta tramitada bajo el #4171-93, acumulada a la anterior, los Diputados cuestionan el artículo 9 del Proyecto, en cuanto confiere potestades al Poder Ejecutivo para la suscripción de contratos de exploración y explotación de hidrocarburos, sin someterlos a aprobación legislativa. Esta norma, junto con la del 13 inciso d), señalan las atribuciones del Consejo Técnico y del Director General de Hidrocarburos, como sigue:

"Artículo 9...

• h)Aprobar los contratos para la exploración y explotación de hidrocarburos".

"Artículo 13...

• d)Firmar los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos y someterlos a la aprobación del Consejo Técnico." La Sala estima que, de conformidad con su sentencia #3789-92 de las 12:00 horas del 27 de noviembre de 1992, el artículo 121.14) de la Constitución Política contiene tres reglas distintas claramente diferenciadas:

" a) La primera, es una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación». Por una parte, esta norma es irrestricta en cuanto se refiere a todos los bienes propios de la Nación, y, por otra, reserva a la ley la materia, invalidando actos administrativos de enajenación o aplicación a usos públicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe qué bienes no podrán salir definitivamente del dominio del Estado». Para esas categorías, que están enunciadas en los incisos a), b) y c), la restricción es total y absoluta en cuanto a salir del dominio del Estado», pero, de inmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorías de bienes pueden ser explotados por la administración pública o por particulares» de acuerdo con la ley o mediante concesión especial; c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de la norma precedente".

En consecuencia, la Constitución prevé dos regímenes para explotar esos recursos naturales especialmente protegidos, sin que ninguno de ellos puedan salir del dominio del Estado: Uno, el de las concesiones o contratos otorgados por la Asamblea Legislativa directamente, en uso de una competencia originaria; el otro, su posibilidad sea de explotarlos, por la Administración Pública, sea de encomendarlos a particulares, mediante concesión legalmente otorgada o autorizada. Ambas posibilidades presuponen la competencia de la Asamblea Legislativa para fijar en el caso concreto, o bien regular en una ley general, "condiciones y estipulaciones" imperativas en la ejecución del contrato -como su naturaleza temporal, forma de cumplimiento, obligaciones mínimas del ejecutor, etc.-, las cuales sitúan fuera del alcance de los concesionarios o del acuerdo mismo de las partes, la posibilidad de apartarse de ellas. No es ocioso recordar que el acto administrativo de concesión no adquiere nunca carácter ni rango de ley, aunque sea tramitado y adoptado como tal, (arts. 140.19 y especialmente 124.2 Constitución).

III.Así pues, una de las formas allí establecidas, obviamente previendo lo difícil y complicado que puede resultar el tener que acudir a la Asamblea Legislativa para la aprobación de cada contrato de concesión individual, es la de una ley general regulatoria del proceso de contratación, comúnmente conocida como "ley marco". En este caso, la Asamblea Legislativa inviste en la Administración Pública la potestad de otorgar concesiones específicas, competencia que, claro está, no comprende la de sustituir del todo la función de la primera, como se dirá adelante. En esta hipótesis, el delegado puede ser cualquier ente del ámbito público -tanto el propio Poder Ejecutivo, órgano normal de la contratación administrativa (art.140 inc.14 Constitución), como cualquier otra entidad descentralizada de la Administración Pública- pero no, como se propone en el Proyecto, un simple órgano desconcentrado dentro de una cartera del Ejecutivo.

VI.La Dirección Nacional de Hidrocarburos, como oficina técnica del MIRENEM puede, naturalmente, participar en las negociaciones para el otorgamiento y disciplina de las concesiones, incluso para la suscripción de los contratos previstos y la fiscalización de su ejecución. También puede ser encargada de realizar directamente las tareas de exploración y de explotación, en su calidad de órgano especializado del Ministerio en la materia; pero siempre respetando los preceptos del inciso 19) del artículo 140 de la Constitución, que son, como se dijo, generales y de principio, según los cuales:

"Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:...

• 19)Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado."...

V.Esta norma inviste al Poder Ejecutivo de competencia constitucional originaria para la suscripción de los contratos administrativos, sea que se convengan con particulares o con otros entes públicos -como contratos administrativos que son-, de conformidad con lo cual, y también a la luz del esquema de separación de funciones de los Poderes del Estado, es potestad privativa del Poder Ejecutivo, específicamente el Presidente conjuntamente con el Ministro del ramo, mientras que el artículo 121 inciso 14), en las materias reservadas por la propia Constitución en virtud de su importancia capital, no dispone expresamente dicha competencia, cuando la Asamblea Legislativa no opte por otorgar ella misma la concesión, sino por regularla a efecto de que lo haga la Administración; de lo cual, sin embargo, no cabe inferir, ni que el régimen administrativo de unas u otras concesiones sea distinto -incluso en las otorgadas directamente por la Asamblea, como lo prevé el artículo 124, párrafo segundo-, ni que la competencia genérica del Poder Ejecutivo excluya la posibilidad de desplazarla por ley a entidades descentralizadas con personalidad jurídica propia diferente de la del Estado, o a los demás Poderes Públicos, pero sí que toda la contratación de la Administración Central -Poder Ejecutivo, y sus dependencias- debe entenderse reservada constitucionalmente al órgano titular, Presidente de la República y Ministro del ramo respectivo, de manera que sí resulta contrario a las normas u principios dichos de la Carta Magna que se autorice para otorgar concesiones o celebrar contratos administrativos a órganos subordinados de dicha Administración Central, como es el caso de la Dirección General de Hidrocarburos propuesta en el Proyecto.

Por esta razón, deben considerarse inconstitucionales las disposiciones de los artículo 3, 4, 10, 12, 13, 16 y 17 en cuanto constituyen la Dirección General de Hidrocarburos, sin salir de la esfera del Poder Ejecutivo mediante el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, con características y competencias que equivalen a las de una persona jurídica pública, con violación de las propias del Poder Ejecutivo en lo que se refiere a la Administración Central, así como las disposiciones de los artículos 3, 4, 5 en su incisos ch) en cuanto a la atribución de celebrar actos y contratos reservados al Poder Ejecutivo, d) en lo relativo a la referencia a "su patrimonio", e) en lo referente a la disposición de excedentes-, i), lo mismo los artículos 9, 12 y 17, particularmente en cuanto otorgan a la Dirección General y, en su caso, al Consejo Técnico de Hidrocarburos, competencias para celebrar y cancelar las concesiones o contratos en materia de exploración y explotación de hidrocarburos o en conexión con ellas; para contratar empréstitos nacionales o extranjeros; para adquirir, construir o disponer de inmuebles; para percibir o administrar utilidades propias; todo lo cual debe entenderse reservado al Poder Ejecutivo como tal -Presidente de la República y Ministro del ramo-sin perjuicio de las limitadas delegaciones posibles en el titular de la Cartera, en los términos previstos por la Ley General de la Administración Pública (arts. 21 y siguientes), y del asesoramiento de la Dirección General y del Consejo Técnico, a los cuales se puede reconocer también atribuciones administrativas propias en las demás materias.

VI.- SOBRE EL REGIMEN DE EXPROPIACION: Manifiestan también los Diputados que debe analizarse el artículo 40 del Proyecto, que permite al MIRENEM expropiar los inmuebles que sean necesarios para la exploración y explotación de hidrocarburos y autorizar al contratista a iniciar los trabajos, consignando el monto estipulado en el avalúo realizado por Tributación Directa a la orden del Juez de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, de no lograrse un acuerdo satisfactorio con el propietario del inmueble. Por sentencia #4266-93, ya la Sala indicó que el artículo 45 de la Constitución Política garantiza la previa indemnización al expropiado como requisito para que la entidad expropiante pueda entrar en posesión del bien, dado el despojo que sufre el propietario de los derechos de posesión, usufructo, uso, transformación y enajenación. Sin embargo, el pago actual de la propiedad puede sustituirse por el depósito provisional del valor de la propiedad que fije la Dirección General de la Tributación Directa, mediante el procedimiento expropiatorio usual, a efecto de que el concesionario pueda entrar en posesión del bien o derecho expropiado, pero a condición de que la toma de posesión debe ser autorizada por el juez de la expropiación, pronunciándose expresamente sobre la necesidad de la misma anticipadamente a la resolución definitiva, y siempre que el expropiado la autorice o retire el precio depositado, "esto último de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de esta Sala #4266-93 de las 15:48 horas del 31 de agosto de 1993".

VII. SOBRE LAS POTESTADES PRESUPUESTARIAS DE LA DIRECCION NACIONAL DE HIDROCARBUROS

Aparte de lo dicho en cuanto a que la Dirección Nacional de Hidrocarburos -que se constituye por esta ley- no puede ser ésta una entidad jurídica independiente del Ministerio al que pertenece ni mucho menos actuar con la autonomía propia del régimen de las instituciones descentralizadas del Poder Ejecutivo. Resaltan del Proyecto las atribuciones hacendarias que se asignan a esa Dirección. En efecto, los artículos 3 y 9.ch) pretenden que la Dirección funja como una tesorería revestida de un fuero especial frente a la Tesorería Nacional recibiendo, presupuestando y girando fondos públicos, lo que se enfrenta abiertamente al "TITULO XIII" sobre la "HACIENDA PUBLICA" de la Constitución, en concreto con los artículo 176, 180, y 185; dice el primero:

"Artículo 176.- El presupuesto de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la Administración Pública, durante todo el año económico.

en ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar presupuestos.

El Presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre" Esta cláusula regula lo que se ha denominado el principio de caja única del Estado por el que todos los ingresos han de incorporarse al Presupuesto de la República y son asignados a las diferentes dependencias estatales de conformidad con las necesidades públicas. VIII.- La Constitución también le impediría a la Dirección de Hidrocarburos preparar su propio presupuesto de ingresos y de gastos, labor reservada al Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Hacienda, art.140 CP) por el artículo 177 de la constitución; y estaría ausente la función de tutela de la Asamblea Legislativa sin cuya aprobación esos gastos no podrían girarse. Al respecto, el artículo 180 de la Constitución es claro en cuanto declara que los agentes del Estado ven limitadas sus atribuciones por lo dispuesto en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. Veáse el texto:

"Artículo 180.- El Presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

Todo Proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.

Sin embargo, cuando la Asamblea Legislativa esté en receso, el Poder ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública.

En tales casos la Contraloría podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará la convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento." Es entonces por medio de nuevas leyes que se puede modificar el contenido de lo presupuesto y no por actos administrativos dictados por el jerarca de la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio.

IX.Aunado a estos aspectos de captación y asignación de los renglones en los que se emplearán estos recursos públicos, los artículos 3 y 9.ch) del Proyecto permitiría a la Dirección girar directamente los dineros captados en virtud de la actividad de explotación de los recursos naturales hidrocarburados, incurriendo en otra transgresión a la Constitución, en esta ocasión al artículo 185 cuyo texto es este:

"Artículo 185.- La tesorería nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales."

X.Por ello es absolutamente inconstitucional autorizar a una Dirección que forma parte de una Cartera del Poder Ejecutivo, cuyo titular es un obligado colaborador del Presidente de la República y no su par, para percibir, presupuestar y girar fondos públicos a su entera conveniencia; lo cual implica, además, otra violación constitucional la del texto y doctrina de los artículos 121 inciso 11), 176 y siguientes que regulan el Presupuesto Nacional y, por consiguiente la previsión, la autorización legislativa expresa, el manejo, la disposición y la liquidación de los fondos públicos, creándose en el Proyecto lo que el lenguaje popular ha bautizado con el nombre de "cajas chicas", al margen de las normas, la prudencia y el control en el manejo de la Hacienda Pública. En consecuencia la Sala considera inconstitucional el artículo 3, el cual sugiere eliminar del Proyecto.

XI.En contraste, no estima la Sala que sea inconstitucional que, por mandato legal, se orienten los recursos generados por la actividad de explotación de hidrocarburos o producto de la propia gestión de la Administración, debidamente presupuestados por el Poder Ejecutivo y autorizados por la Asamblea Legislativa, hacia los gastos propios del Ministerio o con mayor precisión, de la Dirección de Hidrocarburos, por consistir éste un órgano desconcentrado. (artículo 9 inciso 1) del Proyecto.

XII. SOBRE LA PROTECCION DEL AMBIENTE

El artículo 26 del Proyecto, no exige a la Administración Pública estudios técnicos en materia ambiental que garanticen a los costarricenses que su derecho a un ambiente sano no será perturbado o conculcado por la actividad de exploración y explotación de los recursos naturales hidrocarburados, de previo a otorgar la concesión a una persona física o jurídica privada. En su lugar el Proyecto escoge la vía inversa: otorgar la concesión y luego exigir los estudios sobre el efecto que esas actividades producirán en el ambiente. Pero lo más grave es que no se prevé una consecuencia directa del incumplimiento de esas exigencias, dejando a merced del libre arbitrio de los funcionarios competentes, la decisión sobre el punto. Estima la Sala que el tema debe ser analizado desde la perspectiva constitucional en aras de garantizar la protección del derecho a un ambiente sano ampliamente reconocido y protegido por esta jurisdicción y expresamente contemplado por el artículo 89 de la Constitución que establece:

"Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico."

XIII.El término "bellezas naturales" era el empleado al momento de promulgarse la Constitución, (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho; el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano. En este sentido, el concepto de un derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que también son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que además constituye un requisito capital para la vida misma. Ningún resultado racional puede producir la negación de nuestra fragilidad como seres animados, dependientes del entorno para nuestra subsistencia y la de generaciones futuras.

XIV.De esta segunda visión del tema ambiental, se hace posible revestir a los derechos individuales clásicos de las condiciones necesarias para su pleno disfrute y ejercicio, en especial del derecho a la vida particularmente reforzado por nuestro artículo 21 constitucional, que la declara inviolable. Así, de la necesidad de disfrutar plenamente de los derechos humanos, surgen normas directamente derivadas de las fundamentales -entendidas como las ya consagradas en el texto constitucional- que operan como condiciones instrumentales para su preservación y ejercicio. Por ello las condiciones necesarias para la protección de los derechos fundamentales, se constituyen en verdaderos derechos independientes y exigibles con autonomía de aquéllos. Son verdaderas normas subconstitucionales como las denomina la doctrina, surgidas de la interpretación armónica del derecho de la Constitución; como por ejemplo la relación género-especie entre la libertad de comercio y la libertad de contratación según lo desarrolló la Corte Plana en funciones de tribunal constitucional, en la sentencia de 26-8-82. La segunda como consecuencia de la primera, es una condición indispensable para su ejercicio y sin embargo un derecho autónomo a la vez.

XV.Por ello podemos afirmar que del derecho a la vida y de la obligación estatal de "proteger las bellezas naturales" contenidos en los artículos 21 y 89 de la Constitución, surgen otros derechos de obligada protección e igual rango como son los de la salud y a un ambiente sano, en ausencia de los cuales o no sería posible el ejercicio de los primeros, o su disfrute se vería severamente limitado.

XVI.El derecho a la Salud, como derecho humano, fue reconocido por la Sala en tempranas sentencias, como la #56-90 que declaró ese derecho como irrenunciable; y la sentencia #1755-90 en la que se dijo:

"En el presente caso, está de por medio del derecho a la Salud, derecho fundamental del ser humano -en la medida en que la vida depende en gran parte de su respecto- de tal forma que conforme a nuestra Constitución Política, artículos 10 y 48, y la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la materia objeto del presente recurso... sí se constituye en objeto de obligado conocimiento de esta instancia, en la medida en que involucra la presunta violación de un derecho constitucional..." De manera que es claro que ya no existe duda sobre la protección constitucional del derecho a la salud jalonado del derecho a la vida y por allí de un derecho al ambiente sano. A manera de ilustración podemos citar las sentencias 1580-90; 1833-91; 2362-91; 2728-91; 1297-92; 2233-93; 4894-93; que han reconocido el derecho a la salud y a un ambiente sano, como un derecho individual constitucionalmente protegido.

XVII.Dentro de este proceso lógico de integración y desarrollo de los valores constitucionales, empleando como instrumento jurídico la interpretación lógico sistemática de los mismos, la enmienda al artículo 48 de la Constitución operada en 1989, ha ampliado de manera singular el catálogo de derechos humanos susceptibles de protección judicial al remitirnos expresamente al derecho internacional contenido en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, debidamente suscritos, aprobados y ratificados por nuestro país. Ordenamiento jurídico supranacional que debemos integrar al análisis del Proyecto de Ley consultado en virtud del rango superior a las leyes que le otorga el artículo 7° de la Constitución.

XVIII.En efecto, Costa Rica ha suscrito numerosos instrumentos internacionales que protegen nuestra riqueza ecológica y que en el fuero interno, son legislación plenamente aplicable -y de exibilidad judicial directa- al caso sobre todo por la posibilidad de explotar los recursos hidrocarburados en otras áreas no parte del régimen de parques nacionales. Por ello resulta imprescindible revisar qué otras áreas o biosistemas estarían vedados a esta actividad o en los que es necesario cumplir otras exigencias.

XIX. En Primer término podemos citar como directamente atinente a la materia que nos ocupa

• A)El "CONVENIO SOBRE LA PREVENCION DE LA CONTAMINACION DEL MAR POR VERTIMIENTO DE DESECHOS Y OTRAS MATERIAS", Firmado en México D.F. el 29 de diciembre de 1972 y aprobado por la Asamblea Legislativa por ley #5566 de 13 de agosto de 1964 que impide "la contaminación del mar por el vertimiento de desechos y otras materias que puedan constituir peligro para la salud humana, dañar los recursos biológicos y la vida humana, reducir las posibilidades de esparcimiento o entorpecer otros usos legítimos del mar" (art. 1°), materias especificadas en el Anexo Primero que en su inciso 5° incluye diferentes derivados de los hidrocarburos. El Convenio exige permisos del Estado ribereño para verter ciertos desechos autorizados.
• B)El "CONVENIO PARA LA PROTECCION Y DESARROLLO DEL MEDIO MARINO Y SU PROTOCOLO DE COOPERACION PARA COMBATIR LOS DERRAMES DE HIDROCARBUROS EN LA REGION DEL GRAN CARIBE", abierto a la firma en Cartagena de Indias el 24 de marzo de 1983 y en Bogotá del 25 de marzo de 1983 al 23 de marzo de 1984; aprobado por la Asamblea Legislativa por ley #7227 de 12 de abril de 1991, el que tiene como objeto "prevenir, reducir y controlar la contaminación de la zona de aplicación del convenio y para asegurar una ordenación racional del medio". Destacan el artículo 10 que otorga especial importancia a "los ecosistemas raros y vulnerables, así como el hábitat de especies diezmadas, amenazadas o en peligro de extinción"; y se comprometen los Estados partes a constituir zonas protegidas. El artículo 12 obliga a "elaborar directrices técnicas y de otra índole que sirvan de ayuda en la planificación de sus Proyectos de desarrollo importantes", que sirvan para prevenir la contaminación del medio marino.

C).- El "CONVENIO DE VIENA PARA LA PROTECCION DE LA CAPA DE OZONO", Adoptado en Viena el 22 de marzo de 1985, aprobado por ley #7228 de 22 de abril de 1991, y su "PROTOCOLO DE MONTREAL RELATIVO A LAS SUSTANCIAS AGOTADORAS DE LA CAPA DE OZONO" suscrito en Montreal el 16 de setiembre de 1987 y aprobado por ley #7223 de 2 de abril de 1991, que protegen "la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes o que puedan resultar de las actividades humanas que modifiquen o puedan modificar la capa de ozono." CH).- La "CONVENCION DE LA ONU SOBRE DERECHO DEL MAR", suscrita en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 y aprobada por ley #7291, publicada el 15 de julio de 1992, que regula lo concerniente a la explotación de los recursos naturales en la plataforma continental.

D). CONVENCION RELATIVA A LOS HUMEDALES DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL ESPECIALMENTE COMO HABITAT DE AVES ACUATICAS", suscrito en Ramsar el 2 de febrero de 1971 y aprobado por ley #7224 de 2 de abril de 1991, por el que se protegen los humedales entendidos como "extensiones de marismas, pantanos, tueberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros"; así como a las aves acuáticas que son aquellas que dependen de las zonas húmedas. (Art. 1°) E).- La "CONVENCION PARA LA PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL Y NATURAL" Suscrita en París el 23 de noviembre de 1972 y aprobada por ley #5980 de 23 de octubre de 1966, por la que se obliga a la conservación del patrimonio cultural, definido como la protección de monumentos de un valor excepcional universal como cavernas; de conjuntos de edificaciones; de lugares como obras de la naturaleza. Además declara patrimonio natural a las formaciones físicas o biológicas que constituyan el hábitat de especies animales y vegetales amenazadas.

F).- La "CONVENCION PARA LA PROTECCION DE LA FLORA, DE LA FAUNA Y DE LAS BELLEZAS ESCENICAS NATURALES DE LOS PAISES DE AMERICA". Adoptada en Washington el 3 de marzo de 1973 y aprobada por ley #3763 de 19 de octubre de 1976, que define las diferencias entre los parques nacionales, reservas naturales, los monumentos naturales, las reservas de regiones vírgenes y prohíbe alterar los límites de los parques nacionales sino es por ley y explotar sus riquezas con fines comerciales. En cuanto a las reservas de regiones vírgenes permite un uso compatible con las mismas. (arts.1 y 2).

G).- "CONVENIO SOBRE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES EN PAISES INDEPENDIENTES", de la O.I.T. Conocido como convenio #169 que introdujo reformas al anterior #107.

Este convenio otorga preferencia a las comunidades indígenas en cuanto a la explotación de las riquezas naturales que existan dentro de los territorios que les pertenecen.

XX.Todas estos instrumentos internacionales son de obligado acatamiento y gozan de plena ejecutoriedad en tanto sus normas no precisen de mayor desarrollo legislativo y por ende deben ser respetadas por el Proyecto de Ley sobre Hidrocarburos en tanto el rango normativo de aquéllos es superior. En consecuencia lo dispuesto por el artículo 41 párrafo 2° del Proyecto que exige los estudios de impacto ambiental después de aprobada la concesión de exploración o explotación sobre todo en caso de particulares, es contraria a los fines, propósitos y obligaciones constitucionales en materia ambiental, en tanto el contrato una vez suscrito crea derechos en favor del interesado. Por ello estima la Sala que el artículo 41 prf. 2° es inconstitucional en este aspecto.

XXI. SOBRE EL REGIMEN LABORAL DE LA DIRECCION

Señalan los diputados que el artículo 9 inciso e), en relación con los numerales 13, 14 y 15 del Proyecto, crean todo un régimen especial de salarios para los funcionarios de la Dirección Nacional de Hidrocarburos y le conceden al Director General de Hidrocarburos la potestad de nombrar, ascender y remover libremente a dichos servidores; segregándolo del régimen del Servicio Civil, lo que contraviene lo estipulado en el artículo 192 de la Constitución y lo resuelto en la sentencia de esta Sala #1588-91. En cuanto a la exclusión de los funcionarios de la Dirección Nacional de Hidrocarburos del Régimen del Servicio Civil, estima la Sala que tanto la descentralización como la desconcentración dentro de la Administración Pública, deben interpretarse como el traslado del ejercicio de funciones especializadas hacia entes u órganos públicos con el objeto de permitir el desarrollo técnico de los fines elegidos por el legislador; pero esta condición de descentralización o de desconcentración no presupone la constitución de un régimen de servicio público segregado que pudiese admitir diferencias en detrimento o de privilegio de los servidores de este tipo de agencias públicas. Como la Sala expresó en el Considerando V de la sentencia #1696-92, en relación con la aprobación de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política:

"...Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores..." Es claro que la Constitución al hablar de un sólo régimen aplicable a los servidores públicos, no restringió el concepto de estatuto» al de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público; especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad. Asimismo un régimen universal será una garantía para la Administración Pública de que contará con recursos humanos de la mejor calidad y condición, lo que permitirá el desarrollo eficiente de las funciones.

El artículo 13 inciso b) del Proyecto establece como atribución del Director General de Hidrocarburos:

"...nombrar, remover y ascender al personal de la Dirección General de Hidrocarburos y celebrar los contratos de trabajo con sus empleados, de conformidad con las disposiciones legales vigentes...".

Dicho inciso, debido a la discrecionalidad con la que cuenta el Director General de Hidrocarburos para designar y remover el personal de la Dirección, contraviene los derechos protegidos por la Constitución y desarrollados en el Estatuto del Servicio Civil, en cuanto a la estabilidad en el puesto y categoría de que gozan los funcionarios y empleados públicos, así como la necesaria idoneidad comprobada para su nombramiento.

XXII. SOBRE LA CONTRATACION DE EMPRESTITOS

Los Diputados consultantes, tiene duda también de la constitucionalidad del artículo 5.i) del Proyecto en tanto faculta a la Dirección de Hidrocarburos a contratar empréstitos por sí y ante sí, sin obtener la aprobación previa de la Asamblea Legislativa. Comparte la Sala este criterio por las razones que se dirán. Si bien no hay objeción alguna a que la legislación permita que una institución descentralizada capte recursos públicos como impuestos especialmente diseñados para el fin público asignado al ente, tasas o contribuciones, asunto muy diferente es la posibilidad de que comprometan los fondos públicos al contraer obligaciones de crédito con acreedores internacionales. Y mucho mayor es el obstáculo constitucional si, tal y como se ha desarrollado supra, la Dirección no es uno de aquéllos entes sino uno simplemente desconcentrado e integrado a una cartera de Gobierno. En este sentido, si en el punto I se detalló la falta de personalidad jurídica independiente de la Dirección -personalidad ficta o instrumental- se ha denominado, mucho menos podemos admitir que obligue al Estado costarricense mediante la suscripción de empréstitos.

Véase como en la sentencia #1027-90 por la que se evacuó la consulta legislativa hecha por la Asamblea Legislativa respecto de los empréstitos públicos suscritos por el I.C.E., se delimitaron los conceptos de empréstito», de tratado internacional» y se dejó claramente establecido que, aun cuando los empréstitos son contratos administrativos especiales de crédito, y por su naturaleza pueden obligar a un agente del Estado como sujeto de derecho o al Estado mismo, si comprometen los fondos públicos del ente ante un acreedor externo, deben ser sometidos a la aprobación de la Asamblea Legislativa. Dice el texto en lo que interesa:

"III.- En cambio la denominación de "empréstitos" designa simplemente los contratos de crédito en los cuales el deudor es un ente público de manera que, tanto lo son aquéllos contraídos por el Estado mismo, como deudor; cuanto por sus instituciones descentralizadas, municipalidades, corporaciones o, en general cualquier persona de derecho público y lo mismo si lo es en favor de un acreedor nacional o extranjero, público o privado, o inclusive, como en el caso de marras, de una entidad de carácter y con personalidad jurídico-internacionales sin que en uno y otro caso cambien, ni tengan por qué cambiar su naturaleza, alcances o efectos, siempre contractuales en sí mismos -obligación de pagarlos puntualmente y garantizar su cumplimiento-, aunque resulten afectados también, en algún grado, por las reservas de derecho público que acompañan inevitablemente a su especial deudor -procedimiento de promulgación, requisitos de validez y eficacia, inembargabilidad de bienes, etc.-..." "V.- En efecto, si bien nuestra Constitución ha considerado conveniente regular los empréstitos en una categoría especial, pasando de un sistema de autorización previa al Poder Ejecutivo para negociarlos, a la exigencia de una votación legislativa calificada para su aprobación en ciertos casos -empréstitos en el exterior o para ser financiados con capital extranjero (art. 121 inc. 15.2)-, lo cierto es que , al no ser confundidos con tratados internacionales, no pueden tener otra naturaleza general que la de los contratos públicos sujetos a aprobación de la Asamblea Legislativa (regulados por lo general por los arts. 124 párrafo 2, y, en su caso, 121 inc. 14) y 140 inc. 19)" "VII...

Es evidente que tal aprobación legislativa corresponde más bien a una función tutelar, en ejercicio de un control político sobre el endeudamiento del Estado, que fue una de las preocupaciones del constituyente de 1949, de allí también la exigencia de una votación calificada para el endeudamiento externo." Es absolutamente claro que la Dirección no puede contratar los empréstitos sino que esta será una facultad del Poder Ejecutivo con la aprobación de la Asamblea, según lo manda el artículo 121.15) de la Constitución. En consecuencia el artículo 5.i) del Proyecto es inconstitucional en cuanto permite a la Dirección de Hidrocarburos del MIRENEM suscribir empréstitos sean nacionales, en el exterior o financiados con capital extranjero y además que éstos no sean sometidos a la función de tutela de la Asamblea Legislativa tal y como lo ordena el artículo 121.15) de la Constitución.

XXIII. SOBRE EL TRASPASO GRATUITO DE BIENES

Manifiestan los Diputados que el artículo 24 del Proyecto obliga a los contratistas, al finalizar el contrato, a traspasar gratuitamente al Estado los bienes muebles e inmuebles utilizados en la exploración y explotación de hidrocarburos, lo cual podría interpretarse como una confiscación contraria al artículo 40 de la Constitución Política. Estima la Sala que esto no es así por el hecho de que el traspaso gratuito a nombre del Estado de los bienes del contratista, está establecido en una cláusula incorporada al contrato por imperativo legal, previamente conocida y aceptada por éste al participar voluntariamente en el concurso que podría favorecerlo con el otorgamiento de la concesión. En este sentido dicha norma no tiene carácter confiscatorio en los términos del artículo 40 de la Constitución Política que determina la prohibición de imponer una pena cuyo efecto consista en privar al administrado de bienes de su propiedad, al ser una de las cláusulas del contrato voluntariamente aceptado por el interesado.

En la ley bajo consulta se establecen una serie de directrices y limitaciones que impone el Estado para el otorgamiento de las concesiones y la explotación de la actividad por parte de los contratistas, así como se imponen ciertos lineamentos en cuanto al término del contrato y el área de exploración y explotación, por lo que la cesión gratuita de los bienes a favor del Estado al finalizar el contrato, no es más que una condición adicional que el concesionario deberá cumplir.

XXIV. SOBRE EL PROCESO DE NULIDAD Y EL DEBIDO PROCESO LEGAL

El artículo 46 del Proyecto es cuestionado en relación con la garantía constitucional del debido proceso. Este numeral define las causales de caducidad del contrato y en sus dos últimos párrafos establece que el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, después del estudio de la situación, concederá un plazo no mayor de 30 días hábiles para que, en caso de incumplimiento de la obligaciones del acuerdo o de interrupción de los programas de exploración o explotación, la empresa cumpla lo estipulado en el contrato o en su caso, formule su defensa; después de lo cual se procederá a declarar la caducidad. El artículo también detalla las reglas sobre comunicación a los interesados de las resoluciones del Ministerio y establece que deben hacerse por medio de notificación en el domicilio que la empresa designe dentro del perímetro judicial de San José o personalmente en las oficinas del Ministerio.

La Sala no considera que este artículo del Proyecto incumpla los principios y derechos que consagra la garantía del debido proceso. Al estar estipulada expresamente la audiencia al perjudicado, y la comunicación de los cargos así como la notificación de la resolución del Ministerio, deben entenderse también incorporados los demás derechos que garantizan al administrado el desarrollo de un procedimiento justo. En este sentido, es necesario indicar que en el artículo deben entenderse protegidos los derechos que la Sala definió en el Voto #15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990, como parte del debido proceso en materia administrativa:

"... a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada..."

XXV. DERECHO A LA INFORMACION

Consultan los Diputados acerca de la constitucionalidad del artículo 38 del Proyecto que establece la confidencialidad de los informes semestrales que deben rendir los contratistas a la Dirección en relación con las operaciones, inversiones y trabajos efectuados, así como la información y documentación geológica y geofísica de los yacimientos de hidrocarburos que se les solicite, por ser contrario al derecho a la información consagrado en el artículo 30 de la Constitución Política. Dicha norma constitucional garantiza el libre acceso a los departamentos públicos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, exceptuando los secretos de Estado. En Voto #2450-92 de las 11:04 minutos del 21 de agosto de 1992, la Sala indicó que:

"...el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información de asuntos de interés público, no da derecho a cualquier persona a obtener información confidencial o de importancia vital para el Estado y privada de otras. Los artículos 272, 273, 274 de la Ley General de la Administración Pública que desarrollan esos principios constitucionales, claramente excluyen los secretos de Estado y la información confidencial o privada de las partes de un expediente administrativo...".

De conformidad con lo expuesto y con lo resuelto por la Sala en la sentencia #880-90 de las 14:25 horas del 1 de agosto de 1990, que señala como únicas limitaciones que en cuanto al derecho a obtener información pública de los departamentos administrativos contempla la norma 30 constitucional: a) siendo un asunto de interés público constituya secreto de Estado o b) que no configure una información de interés público.

XXVI.Como resultado de lo anterior, el derecho a la información tiene como fundamento el interés de la comunidad de conocer la actividad del funcionario público, así como su buen o mal desempeño en el ejercicio del cargo y las informaciones que, siendo de interés público, se hallen en las oficinas o departamentos administrativos. Es por esto que la naturaleza pública de la información es el elemento cardinal para definir el derecho a solicitarla al órgano o ente público. Por lo que los datos que brinden los contratistas que constituyan informaciones de interés general, son esencialmente públicos y deben estar al alcance de los administrados en aras de permitir la fiscalización y vigilancia de la entidad estatal o de la actividad desarrollada por la empresa concesionaria, razones por las que no son protegidas por el derecho a la confidencialidad enunciada en el artículo 38 del Proyecto. Dentro de estas informaciones se cuentan los datos brindados por los contratistas en los informes semestrales que se refieren a producción, operaciones, inversiones y trabajos realizados por las empresas y cualquier información estadística al respecto.

Sin embargo, los datos geológicos y geofísicos compilados por las empresas o compañías contratadas por ellas y las informaciones protegidas por el secreto comercial o económico de las empresas, -tales como sus estados financieros, crediticios, tributarios, sus sistemas o medios técnicos de exploración y explotación, o los procesos, equipos o artículos de su invención particular-, conservan su carácter confidencial debido a su naturaleza eminentemente privada. Sin perjuicio de lo expuesto, es necesario indicar que, por la amplia gama de asuntos que puedan comunicar los contratistas a la Dirección, la Sala no pretende definir la naturaleza pública o privada de cada uno de ellos, sino únicamente proporcionar las pautas o criterios generales que permitan resolver los conflictos que susciten en el futuro.

XXVII. SOBRE LA LICITACION PUBLICA

Señalan los diputados que el artículo 32 del Proyecto debe analizarse en relación con los principios de igualdad, seguridad y transparencia que deben informar los actos y contratos de la Administración Pública. Dicho numeral desarrolla el procedimiento para el otorgamiento de la concesión y determina que la única forma de contratación administrativa válida, en estos casos, es la licitación pública. La Sala considera que el artículo 32 al establecer el procedimiento de licitación pública, para suscribir los contratos de ejecución de actividades relacionadas con la exploración y explotación de hidrocarburos, garantiza una participación más amplia y equitativa de los oferentes. Además el citado artículo en el párrafo segundo del inciso a), autoriza a la Dirección a comunicar directamente el objeto del cartel a las principales empresas petroleras nacionales y extranjeras, lo que no transgrede el principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política, porque favorece la publicidad del cartel, sin perjudicar la igualdad en la participación y la no discriminación de las compañías que cumplan los requisitos necesarios para la contratación. En virtud de lo expuesto la Sala no encuentra motivo para considerar que el artículo 32 del Proyecto desconoce el principio de igualdad o la seguridad y transparencia de los contratos administrativos.

XXVIII. SOBRE LA ASIGNACION DE DIVISAS

El artículo 56 del Proyecto pretende reformar el inciso g) del artículo 94 de la Ley Orgánica del Banco Central, con el objeto de permitir al Banco Central la asignación al concesionario, del 50% de las divisas producto de la exportación de petróleo u otras sustancias hidrocarburadas. Estima la Sala que no existe cuestionamiento constitucional al respecto en tanto, como régimen de excepción, no es diferente a las otros casos de exclusión contemplados por el artículo 94 de la Ley. Es decir, si la misma ley admite ciertos casos en los que la liquidación de divisas no deberá hacerse ante el Banco Central, y la explotación de hidrocarburos es una actividad pública sujeta a concesión, no existe inconstitucionalidad por el hecho de crear una excepción más a la regla.

XXIX. DEL DOMICILIO LEGAL DEL CONCESIONARIO

En relación con la obligación de los contratistas de domiciliar una sucursal de la compañía en Costa Rica, para poder contratar al amparo de la normativa consultada, es importante indicar que no transgrede derecho fundamental alguno, porque consiste en una obligación impuesta por ley a cargo de la compañía extranjera, como requisito previo a la celebración de contratos en el país en materia de hidrocarburos. Constituye otra cláusula preestablecida al acto convenido, que el eventual contratista está en libertad de cumplir si pretende obtener la concesión para la exploración y explotación de hidrocarburos. En este sentido, considera la Sala que dicha norma únicamente pretende facilitar el desarrollo de la relación contractual, en tratándose de empresas extranjeras y definir las normas con las que se solucionarán eventuales conflictos que se presenten en el desarrollo de la actividad. Al especificar el artículo citado que los titulares de los contratos, obtenidos al amparo de la Ley de Hidrocarburos, estarán sujetos a la legislación nacional y a la jurisdicción contencioso administrativa de los tribunales costarricenses y que para todos los efectos, la de toda compañía extranjera domiciliada en el país, será considerada como costarricense, pretende evitar futuras complicaciones sobre la definición de la normativa aplicable, en caso de que surjan dificultades durante la ejecución de los contratos; conflictos propios de Derecho Internacional Privado, que con sus normas de reenvío, podrían dificultar la pronta solución del problema.

En consecuencia, el artículo 22 del Proyecto, al imponer como requisito previo al otorgamiento del contrato, el domiciliar una sucursal en el país, en caso de empresas cuyo asiento principal de negocios se encuentre en el extranjero, pretende que sean las leyes costarricenses las aplicables en todos los casos, cerrando las posibilidades que los artículos 25, 27 y 28 del Título Preliminar del Código Civil, abren a la aplicación de la ley extranjera en los casos ahí contemplados.

XXX. DEL REGIMEN SALARIAL

En cuanto al establecimiento de un régimen salarial especial para los funcionarios de la Dirección de Hidrocarburos, los artículos 9. e), 14 y 15 del Proyecto señalan como atribuciones del Consejo Técnico de la Dirección, la determinación de la remuneración del Director General y demás funcionarios de dicho órgano, así como el sometimiento de estos servidores al régimen de prohibición establecido en la Ley #5867, estima la Sala que, de conformidad con lo expuesto en el punto XXI anterior en el sentido de que los funcionarios de la Dirección General de Hidrocarburos, al igual que los demás servidores pertenecientes a la Administración Pública Central, deben incorporarse al Régimen del Servicio Civil; máxime de si, como en este caso, se trata de un órgano desconcentrado del Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas. En consecuencia, se les debe aplicar el artículo 48, inciso b) del Capítulo X del Estatuto del Servicio Civil (Ley #1581 de 30 de mayo de 1953), con base en el cual se emitió la Ley de Salarios de la Administración Pública #2166 de 9 de octubre de 1957 que fija la retribución correspondiente a los puestos desglosados en el Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil.

Los salarios de los funcionarios de la Dirección deberán ajustarse a lo dispuesto en la normativa citada, así como los aumentos que reciban y demás beneficios salariales. En cuanto al pago adicional por concepto de prohibición para el ejercicio de otras actividades profesionales que se pretende otorgar a los funcionarios de la Dirección de Hidrocarburos, de conformidad con la Ley #5867 de 15 de diciembre de 1975 y a lo estipulado en el artículo 107 de la Ley de la Administración Financiera de la República, al constituir una compensación económica sobre el salario base que fija la Ley de Salarios de la Administración Pública, no considera la Sala que exista inconveniente si se cumplen las estipulaciones de la citada ley y sus reformas. Sin embargo, es importante indicar que el artículo 1 de la Ley #5867 de 15 de diciembre de 1975, reformado por el numeral 35 de la Ley #6999 de 3 de setiembre de 1985, fue impugnando en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el #1157-91, por considerar el artículo primero, párrafo 1 y 2 inciso 2), contrarios a los numerales 33, 68 y 191 de la Constitución Política.

Dicha acción se encuentra pendiente de resolución, por lo que en cuanto a este punto, deberán estarse las autoridades de la Dirección, a lo que ahí se resuelva. Una situación similar se presenta con relación al artículo 107 de la Ley de la Administración Financiera de la República que prohíbe a una serie de funcionarios celebrar contratos administrativos o participar en los trámites previos a su celebración, pues se encuentra impugnado en las acciones de inconstitucionalidad #1750-91 y #1919-91.

XXXI.El Magistrado Piza Escalante salva el voto en lo que se refiere al punto c) Por Tanto y lo emite conforme se consigna a continuación de esta sentencia. Los Magistrados Castro y Solano salvan el voto respecto del apartado c) de la parte resolutiva.

POR TANTO

Se evacua la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad respecto del Proyecto de Ley de Hidrocarburos, expediente legislativo #9573, en los siguientes términos:

• A)Son inconstitucionales las disposiciones de los artículos 3, 4, 10, 12, 13, 16 y 17 del Proyecto, en cuanto constituyen la Dirección General de Hidrocarburos, sin salir de la esfera del Poder Ejecutivo mediante el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, con características y competencias que equivalen a las de una persona jurídica pública, con violación de las propias del Poder Ejecutivo en lo que se refiere a la Administración Central.
• B)Son también inconstitucionales las disposiciones de los artículos 3, 4, 5, 9, 12 y 17, en cuanto otorgan a la Dirección General y, en su caso, al Consejo Técnico de Hidrocarburos, competencias para celebrar y cancelar las concesiones o contratos en materia de exploración y explotación de hidrocarburos o en conexión con ellas; para contratar empréstitos nacionales o extranjeros; para adquirir, construir o disponer de inmuebles; para percibir o administrar utilidades propias; todo lo cual debe entenderse reservado al Poder Ejecutivo como tal -Presidente de la República y Ministro del ramo-sin perjuicio de las limitadas delegaciones posibles en el titular de la Cartera, en los términos previstos por la Ley General de la Administración Pública (arts. 21 y siguientes), y del asesoramiento de la Dirección General y del Consejo Técnico, a los cuales se puede reconocer también atribuciones administrativas propias en las demás materias.
• C)No es inconstitucional el artículo 40 del Proyecto, en cuanto permite al concesionario entrar en posesión de los bienes expropiados a su favor mediante el depósito del valor provisionalmente fijado por la Dirección General de la Tributación Directa, a condición de que la toma de posesión deba ser autorizada por el juez de la expropiación, pronunciándose expresamente sobre su necesidad anticipada a la resolución definitiva y siempre que el expropiado la autorice o retire el precio depositado.

CH) Es contrario a los artículos 176, 177, 180 y 185 de la Constitución los artículo 3 y 9.ch) del Proyecto por el hecho de permitir que la Dirección de Hidrocarburos capte, presupueste y disponga de los dinero recaudados por concepto de la exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas.

• D)Es contrario a los artículos 6, 7, 21, 41, 50, 89 de la constitución y a los instrumentos internacionales suscritos y vigentes en Costa Rica, el artículo 41 párrafo 2° del Proyecto por cuanto permite a los concesionarios presentar los estudios sobre el impacto ambiental que la exploración y explotación de los recursos hidrocarburados pueda producir, después de suscritos los contratos de concesión, y esa misma norma además, por no establecer ningún tipo de sanción si éstos no se presentan o son del todo inaceptables. A estos se agrega el vicio de que adolece el artículo 26 del Proyecto que exceptúa de esta actividad únicamente a los parques nacionales, cuando existen otras áreas especialmente protegidas por Convenciones u otros instrumentos internacionales.
• E)Es inconstitucional la norma del artículo 38 párrafo segundo del Proyecto, en cuanto establece una garantía de confidencialidad de la información relativa al ejercicio de la exploración y explotación de hidrocarburos, indiscriminadamente, confidencialidad que solo debe proteger aquellos documentos que, por disposición de la ley o por su naturaleza exclusivamente privada, puedan afectar los derechos de particulares, excluyéndose del todo los de carácter público. Al no hacerse esta distinción en el Proyecto, se protegería indebidamente información pública o que, por su naturaleza, debe estar al alcance de todos.
• F)Estima la Sala que son asimismo inconstitucionales las disposiciones de los artículos 10, 9 e) y 13 b) del Proyecto, que facultan, el primero al Consejo Técnico para elegir al Director General de Hidrocarburos, el tercero al Director General para nombrar, remover y ascender al personal de la Dirección, competencias constitucionalmente reservadas al Poder Ejecutivo, así como en cuanto crean un régimen laboral y salarial privilegiado para los jerarcas, funcionarios y empleados de la Dirección de Hidrocarburos en contravención al contenido de los artículos 191 a 193 de la Constitución y de las sentencias de inconstitucionalidad #1148-90, 1588-91 y 1696-92, que claramente sujetan las relaciones entre el Estado y todos los servidores públicos a un régimen de servicio civil; sin distinguir entre el Poder Ejecutivo, sus entes desconcentrados o los descentralizados.

Nombre43949 .

Presidente.

R. E. Piza E. Jorge E. Castro B.

Luis Fernando Solano C. Eduardo Sancho G.

Carlos Arguedas R. José Luis Molina Q.

Gerardo Madriz P.

Secretario.

VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO PIZA ESCALANTE:

El Magistrado Piza salva el voto respecto del punto c) anterior, en cuanto considera que, además de los motivos de inconstitucionalidad expuestos en el voto de mayoría, el juez de la expropiación debe calificar, en incidente contradictorio, la razonabilidad del avalúo administrativo. En todo lo demás concurre con el voto de mayoría.

R. E. Piza E.

Gerardo Madriz P.

Secretario.

VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CASTRO Y SOLANO, REDACTA EL ULTIMO:

Los suscritos Magistrados salvamos el voto en cuanto al acápite c) de la parte dispositiva de esta opinión consultiva, en base a las siguientes razones:

En nuestro criterio no atenta contra el derecho de propiedad, que en un proceso de expropiación, como lo dispone el Proyecto de Ley que se consulta, se autorice por el juez que el concesionario tome posesión del inmueble a expropiar, si ha habido el depósito del precio provisionalmente fijado por la Dirección General de la Tributación Directa.

No es indispensable, según nuestro punto de vista, la exigencia que señala la mayoría de la Sala, en el sentido de que para entrar en posesión no solamente se requiere la autorización del juez, sino y además, que haya autorización del expropiado. Si el proceso de expropiación tiene como propósito -con respecto de una participación adecuada del propietario- establecer el justiprecio del inmueble (y eventualmente otros derechos conexos), más bien entendemos que se trata de una exigencia desmedida, que la sola falta de anuencia del propietario, pueda enervar que el concesionario entre en la posesión dicha. No hay una lesión constitucional, aun cuando por motivos de conveniencia, se estime necesario que solamente fijado el precio justo (definitivo), en firme, pueda entrarse en posesión del inmueble.

Jorge E. Castro B. Luis Fernando Solano C.

Gerardo Madriz P Secretario.