Constitutionality of the Maritime Zone LawConstitucionalidad de la Ley de Zona Marítimo Terrestre

Date of Resolution: February 21, 1991 at 15:30 Type of matter: Acción de inconstitucionalidad Constitutional control: Dismissive judgment Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL Relevance Indicators Relevant ruling Related Rulings Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Topic: 045- Private property Subtopics:

NOT APPLICABLE.

“In cases where limitations of social interest are imposed on property, the requirement of the qualified vote must expressly appear in the legislative file. The thesis that the requirement is presumed fulfilled is therefore not acceptable, as we are dealing with an essential requirement for the validity of the legislative act, and in such circumstances it must be corroborated by a certain means.” Ruling 447-91 Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Topic: PROPERTY Subtopics:

NOT APPLICABLE.

000447-91. EVICTION FROM PUBLIC DOMAIN PROPERTY. ZONA MARITIMO TERRESTRE. Ley de la Zona Marítimo Terrestre and its Reglamento Voto 447-91 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Date: 02-21-91 Time: 15:30 Petitioner: Nombre52641 , Nombre52641 Challenges: Ley de la Zona Marítimo Terrestre and its Reglamento PUBLIC DOMAIN PROPERTY Definition Zona marítimo terrestre SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and thirty minutes on the twenty-first day of February, nineteen hundred and ninety-one.

Acción de inconstitucionalidad filed by Mr. Nombre52641 against the Ley sobre la Zona Marítima Terrestre and its reglamento.

WHEREAS:

I.- The petitioner brings this acción because he considers Ley No. 6043 of March 2, 1977, and Article 5 of its reglamento, Decreto Ejecutivo No. 7841-P of December 16, 1977, to be unconstitutional, based on the following: a) He claims that because it is a law limiting private property in accordance with Article 45 of the Constitución Política, it should have been approved by thirty-eight votes, which does not duly appear in the documentary file of the Asamblea Legislativa. b) Article 13 of the Law violates the principle of due process because it leaves to the discretion of public authorities the possibility of conducting a prior investigation for the eviction or demolition of construction on the zona marítima, which is always indispensable. c) Article 62 of the Law punishes with imprisonment what it establishes there as a crime, creating an open criminal classification, thereby generating legal uncertainty. d) Finally, the petitioner challenges Article 5 of the reglamento to the law because it grants the Procuraduría General de la República a generic legal control, which entails a procedural regime of complaint, especially in criminal matters, without the unavoidable fulfillment of due process.

II.- Furthermore, the following persons appear as coadjuvants in the present acción: Messrs. Mario Plinio, Russell Wenrich, representatives of the company Nombre52642, Victor Campos Castillo, and Juan José Quesada Chavarría, who adhere to the reasons expressed by Mr. Nombre52641.

III.- The Procuraduría General de la República, for its part, responded to the hearing granted to it, opposing the petitioner's claim (folios 15 to 21).

IV.- Likewise, the Instituto Costarricense de Turismo, in a brief dated January 2, 1990 (folio 32), opposes the claims of the actor and requests that they be rejected in their entirety.

V.- The hearing was held at nine hours fifteen minutes on the tenth day of January, nineteen hundred and ninety-one (folio 111).

Drafted by Magistrate Solano Carrera; and,

WHEREAS:

I.- The first argument that must be analyzed, as it refers to the law in its entirety, is that of its approval without the requirement of two-thirds of the total deputies of the Asamblea Legislativa, since, in the petitioner's opinion, we are in the presence of a situation to which the provisions of the final paragraph of Article 45 of the Constitución Política apply. The Sala is clear, and so established in ruling No. 546-90, of fourteen hours thirty minutes on the twenty-second of May last, that in cases where limitations of social interest are imposed on property, the requirement of the qualified vote must expressly appear in the legislative file. The thesis that the requirement is presumed fulfilled is therefore not acceptable, as we are dealing with an essential requirement for the validity of the legislative act, and in such circumstances it must be corroborated by a certain means. Now then, what must be analyzed next is whether Ley No. 6043 imposes limitations on private property, or whether it simply regulates matters relating to the public domain of the zona marítimo terrestre. The Sala accepts the thesis that, in effect, the zona marítimo terrestre is a public domain property, in the terms of Article 261 of the Código Civil, which provides:

"Public things are those that by law are permanently destined for any service of general utility, and those which everyone can benefit from because they are given over to public use.

All other things are private and objects of particular property, even if they belong to the State or the Municipalities, who for this purpose, as civil persons, are no different from any other person." The following article removes public things from commerce, as long as no legal provision is made to the contrary. The demanial character of the zona marítimo terrestre (or marine foreshore, as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman Law itself records that status, as "res communes" and "extra comercium". In our system, this public character of that strip of land has been clearly recognized since the last century, as an extension of the State's property in the marine zone adjacent to the national territory, over which it exercises its sovereignty. It would be a task exceeding the purpose of this resolution to point out the normative antecedents that record the character of a "public thing" (to use the terms of the Código Civil) of the zona marítimo terrestre, which do nothing more than express with mandatory character something that doctrine itself has accepted as a "natural destination"; given the particularities of beaches and coasts, thus granting them a "destination of affectation". But in any case, to decide this aspect, the Sala accepts the thesis proposed by the Procuraduría General de la República in the sense that it is not possible to consider Article 45 of the Constitution violated, since a qualified vote was not required for the approval of Ley No. 6043, given that this is not a case in which limitations on private property are imposed, because the law itself, in Article 6, excepts its application "to properties registered in accordance with the law, in the name of private individuals" and "to those whose legitimacy is recognized by the laws". It is confirmed from that text that its application to private property is excluded, because what the law does is recognize the zona marítima terrestre's condition as a public domain property and regulate its administration, protection, use, and exploitation. It should be taken into account that when the law was issued in nineteen seventy-seven, Ley No. 4558 of April 22, 1970 (repealed precisely by No. 6043) was in force, which in turn recognized the public domain of that zone declared in previous laws, albeit with a somewhat different modality and regulation. The thesis is confirmed by the additional circumstance that the State has had to issue legislation—quite profuse—in which certain zones or parts of the coastline are excepted from public domain, so that the general legislation that governed them does not apply. The premise from which the petitioner starts is therefore not acceptable, since limitations are not imposed on private property; rather, by regulating the public domain, what the law does is establish conditions through which the use and enjoyment of the zona marítimo terrestre by private individuals is possible. Thus, anyone attempting by unauthorized means to exercise a private use of that zone will be barred from consummating it, for it is also accepted, since time immemorial, that these are imprescriptible assets in favor of private individuals and are outside of commerce. That is the scope of the "common thing" to which the Romans referred. It must also be noted that, at this point, the law only conceptualizes as public domain a strip of two hundred meters, of which fifty are a public zone, one might say "strictly public," while the remaining one hundred fifty can be called a "restricted zone," in which certain conditioned possession by private individuals is permitted, which is proof of a legal "declassification" (desafectación) of part of that zone. For, as is known, for many years the regulations applied to a strip of one mile, which is why even today one speaks of the "milla marítima" to refer to these regulations. It must be kept in mind that the Constitución Política, in its Article 121 subsection 14), although using the sociological term "nation" which came from the 1871 Constitution, grants the Asamblea Legislativa the power to "affect" State property for public use, so that it clearly covers the situation under examination, since under its protection the challenged legislation was issued, not only the latest one (No. 6043), but all those that in the past regulated this matter. There is, therefore, no limitation on private property, since the Law in question recognizes and respects that existing at the time of its enactment, while, on the other hand, what it does is reproduce or incorporate the concept and rules applicable to public domain, existing in the country for a long time. Or to put it in other words, the approval of Ley No. 6043 introduces no variant, from a legal point of view, that would affect the rights of individuals. Finally, it is not idle to point out that, if a violation of Article 45 of the Constitution had occurred, given the foundational approach of the acción, we would not be in the presence of "Limitations" on the right to (private) property, but rather what would have been effected by virtue of the attacked law would be an illegitimate expropriation, without the due prior compensation mandated by the legal order, a situation even more serious than the mere limitation of social interest contemplated in the second paragraph of that article. For all these reasons, regarding this point, the recurso must be declared without merit.

II.- Secondly, the acción challenges the provisions of Article 13 of Ley No. 6043, as it is claimed, it implies a violation of due process because it leaves to the "discretion" of public authorities whether or not to conduct a prior investigation, which in such cases is indispensable. The challenged Article 13 provides:

"The authorities of the corresponding jurisdiction and the respective municipalities, as soon as they have knowledge of the infractions referred to in the two previous articles, shall proceed; after an investigation conducted for that purpose, if deemed necessary, to the eviction of the violators and the destruction or demolition of the constructions, remodeling, or installations carried out by them, without any liability for the authority or the municipality. The cost of demolition or destruction shall be charged to the owner of the construction or installation. All of the foregoing without prejudice to any criminal sanctions that may apply." It is not disputed, because the actor has not disputed it, whether the Administration may, in the exercise of its self-enforcement (auto tutela) powers, recover possession from whoever has improperly taken it in matters of public domain. National and foreign doctrine, legislation, and jurisprudence have been in agreement in this regard. However, what must be examined is the manner in which the Administration acts. The zona marítimo terrestre is public domain of the State in the terms established by Article 1 of the Law. And notwithstanding that the Instituto Costarricense de Turismo corresponds, on behalf of the State, to the "superior vigilance of everything related" to that zone (Article 2), "the usufruct and administration of the zona marítimo terrestre, both of the public zone and the restricted zone, correspond to the municipality of the respective jurisdiction" (Art. 3). As noted, there is a delegation from the State to the municipalities, for the administration and protection of the zone, which is reflected, in concrete terms, by the provision of Article 13 under analysis. Now then, the duty-power indicated in the article under commentary must be specified in the following terms:

• 1)Regarding the duty to conduct the prior investigation established therein, the Sala finds that it will always be necessary, so that the phrase "if deemed necessary" as an exception to the rule can only be understood in cases where the possible violator expressly accepts his condition as such and complies with the municipal action, or that of the respective authority, which must be recorded in a reliable manner. It is interpreted this way in order to safeguard the due process enshrined in Article 39 of the Constitución Política, since it is not possible to accept in pure and simple form the cited text, as it grants a very broad and dangerous discretion to the Administration, the legislator not providing any parameter for knowing when the prior investigation is necessary, which leads to the insecurity of the administered party. Furthermore, the same law has recognized the existence of private property in the zona marítimo terrestre, and as it also establishes two legal regimes for it, insofar as any use is forbidden to private individuals only in the public zone (even with exceptions inherited from the past), while in the "restricted zone" private possession is admissible, the need for the prior investigation becomes more evident. Thus, the efficiency of the Administration in the defense of the demanial nature of its property must be accompanied by respect, albeit without disproportion, for the possible rights of the private individual. Finally, to elaborate on the point, it should be noted that any eventual delay in administrative action would not bring undue advantages to the administered party, because, if he is a violator of the law, unless he is within the legitimate exercise of his property, he could not oppose the defense of prescription, given that the nature of public domain does not permit it. That, then, is the interpretation in accordance with the Constitución Política, which makes the phrase under commentary constitutional.
• 2)Moreover, it must also be interpreted that the phrase of cited Article 13, "without any liability for the authority or the municipality," refers solely to cases where they have acted legitimately, because otherwise, in accordance with what Article 9 of the Constitución Política establishes, there will be liability for the official or the entity, which will be established in the corresponding venue. Therefore, given an interpretation by this Sala of the challenged text, on this point, the acción must also be declared without merit, as the alleged violation does not exist. With these clarifications regarding the present point, the acción must also be declared without merit.

III.- The acción also challenges Article 62 of the law, because it considers that it establishes an open criminal classification, unconstitutional for violating the guarantee established in Article 39 of the main body of norms. It is alleged on this point that the law does not really establish the criminal classification and that, therefore, a penalty is established that does not meet the necessary conditions of legitimacy, in light of constitutional requirements. Regarding this matter, this Sala has already had the opportunity to rule, because, indeed, the topic was addressed in rulings numbers 1876-90, of sixteen hours, and 1877-90 of sixteen hours and two minutes, both from the nineteenth day of last December. In the latter, it stated:

"Typicality requires, as stated, that criminal conduct be coined in types, these in turn have a basic structure with an active subject and an active verb, a structure that can be achieved by relating one or several articles of law or regulation, but it is necessary that it be present for a type to exist..." In the challenged numeral, the subjects, the conducts designated as a crime, and the sanction corresponding to them are clearly present. The article contemplates a penalty of one month to three years for anyone who builds or carries out any type of development contrary to what is provided in the same law or related laws, or who prevents the execution of an order to suspend or demolish works or installations improperly carried out in the zona marítimo-terrestre, or who prevents the application of a penalty to a violator. As can be seen, the subject and the verb or criminal conduct are perfectly identified, so that it deals with a criminal figure fully set forth in the norm. Moreover, regarding the referral to other conducts or verbs not expressly contained in the norm establishing the penalty, in the first of the mentioned rulings, it was stated:

"From the points analyzed so far, we have that, regarding crimes and penalties, in our constitutional framework there is a reserve of law, meaning that in this matter only the action of the Legislative and Executive Powers through formal laws is permitted, but in turn, that legislative technique has accepted as valid and necessary the use of incomplete criminal norms to define criminal classifications, those achieving their full integration by being related to others, even of lower rank..." (Considerando III).

These norms referred to in the transcribed paragraph are the so-called "blank criminal laws," which, as occurs with the challenged article of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, are not unconstitutional because they do not conflict with the guarantee of numeral 39. On this aspect, then, the petitioner is also not correct.

IV.- Finally, the actor points out that Article 5 of the Reglamento to Ley No. 6043 is unconstitutional, because it grants powers to the Procuraduría General de la República in violation of due process, since this body investigates and acts without first initiating a file, in the case of a supposed infraction of the provisions of the Ley sobre Zonas Marítimo-Terrestre, as no hearing is granted nor is the right to defense granted to the potentially affected party. The Sala ignores why the actor does not attack Article 4 of the Law, which is precisely the one regulated by Article 5 of the Decreto Ejecutivo No. 1871-P, but it is true that the former is a necessary antecedent for what is attacked by the latter numeral to be ordered. Well then, the Sala accepts as correct the answer that the Procuraduría itself gave on the point under analysis, which points out that its character is consultative, that is to say, it does not constitute active administration and that, under such conditions, it limits itself to advising, in the abstract, the organs of the active administration (in this case the municipalities), to which it then corresponds to resolve on concrete situations that arise in the daily exercise of their competencies. It is stated in the response of the Procuraduría General that it does not issue administrative acts, as it is, as noted, passive administration, and that, by such virtue, it does not correspond to the nature of its action to observe any due process, which the respective municipality must do in the matter under analysis. Furthermore, it states, when complaints for violation of Ley No. 6043 are brought to its knowledge, as mandated by the cited numeral 5 of the Reglamento, the Procuraduría limits itself to issuing a pronouncement and formulating the appropriate judicial actions, whereby the objection formulated by the actor falls away on its own, since due process must be fulfilled, then, in the venue where the "judicial action" is pending. Thus, with this framework of action that corresponds to the Procuraduría General de la República, the objection formulated to the norm regarding the violation of Article 39 of the Constitution vanishes, and it must be so declared. Based on what has been set forth, with the interpretive observations contained in CONSIDERANDO II, the acción against the cited law and reglamento must be declared without merit.

THEREFORE:

The acción is declared without merit.

Alejandro Rodríguez Vega., Presiding Judge., Jorge Baudrit G., Jorge Castro B., Luis Fernando Solano C., Eduardo Sancho G., José Luis Molina Q., Rubén Hernández Valle., Marco Antonio Troyo Cordero., Acting Secretary.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 045- Propiedad privada Subtemas:

NO APLICA.

“En los casos en que se impongan limitaciones de interés social a la propiedad, el requisito de la votación calificada debe constar expresamente en el expediente legislativo. No es atendible, pues, la tesis de que el requisito se supone cumplido, pues estamos ante un requisito esencial a la validez del acto legislativo y en tales circunstancias debe corroborarse por un medio cierto.” Sentencia 447-91 Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

000447-91. DESALOJO DE BIENES DOMINIO PÚBLICO. ZONA MARITIMO TERRESTRE. Ley de la Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento Voto 447-91 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Fecha: 02-21-91 Hora: 15:30 Accionante: Nombre52641 , Nombre52641 Impugna: Ley de la Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento Redacta: Magistrado Solano Carrera BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Definición Zona marítimo terrestre SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno.

Acción de inconstitucionalidad planteada por el señor Nombre52641 contra la Ley sobre la Zona Marítima Terrestre y su reglamento.

RESULTANDO:

I.- Acciona el recurrente pues considera Inconstitucional la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 y el artículo 5° de su reglamento Decreto Ejecutivo No. 7841-P del 16 de diciembre de 1977, fundándose en los siguiente: a) Alega que por ser una ley que limita la propiedad privada conforme al artículo 45 de la Constitución Política, debió ser aprobada por treinta y ocho votos lo que no consta debidamente en el legajo documental de la Asamblea Legislativa. b) El artículo 13 de la Ley quebranta el principio del debido proceso pues deja a la discrecionalidad de las autoridades públicas la posibilidad de realizar una previa información para desalojar o derribar la construcción sobre la zona marítima, la que siempre es indispensable. c) El artículo 62 de la Ley sanciona con pena de prisión lo que allí establece como delito, dándose una tipología abierta, con lo que se estaría creando una inseguridad jurídica. d ) Por último impugna el recurrente el artículo 5 del reglamento a la ley ya que otorga a la Procuraduría General de la República un control jurídica genérico, que conlleva un régimen procedimental de denuncia sobre todo en lo penal sin el cumplimiento ineludible del debido proceso.

II.- Además aparecen como coadyuvantes en la presente acción los señores Mario Plinio, Russell Wenrich representantes de la compañía el Nombre52642 , Victor Campos Castillo y Juan José Quesada Chavarría, quienes se adhieren a las razones expresadas por el señor Nombre52641 .

III.- La Procuraduría General de la República por su parte contestó la audiencia que se le confirió oponiéndose a la pretención del accionante (folios 15 a 21).

IV.- Asimismo, el Instituto Costarricense de Turismo, en memorial fechado 2 de enero de 1990 (folio 32), se opone las pretensiones del actor y solicita se rechace en todos sus extremos.

V.- La vista se celebró a las nueve horas quince minutos día diez de enero de mil novecientos noventa y uno (folio 111).

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,

CONSIDERANDO:

I.- El primer argumento que debe analizarse, ya que se refiere a la ley en su integridad es el de su aprobación sin el requisito de las dos terceras partes del total de diputados de la Asamblea Legislativa, pues, en opinión del accionante, estamos en presencia de una situación a la que se aplica lo dispuesto por el párrafo final del artículo 45 de la Constitución Política. La Sala tiene claro, y así lo dejo establecido en la sentencia No. 546-90, de las catorce horas treinta minutos del veintidós de mayo último, que en los casos en que se impongan limitaciones de interés social a la propiedad, el requisito de la votación calificada debe constar expresamente en el expediente legislativo. No es atendible, pues, la tesis de que el requisito se supone cumplido, pues estamos ante un requisito esencial a la validez del acto legislativo y en tales circunstancias debe corroborarse por un medio cierto. Ahora bien, lo que procede analizar de seguido es si la Ley No. 6043 impone limitaciones a la propiedad privada, o si simplemente regula lo relativo al dominio público de la zona marítimo terrestre. La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone:

"Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona." El artículo siguiente deja fuera del comercio las cosas públicas y hasta tanto no se disponga lo contrario legalmente. El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía. Sería una tarea que excede el propósito de esta resolución señalar los antecedentes normativos que recogen el carácter de "cosa pública" (para usar los términos del Código Civil) de la zona marítimo terrestre, que no hacen más que plasmar con carácter mandatorio algo que la misma doctrina ha aceptado como un "destino natural"; dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a éstas, entonces un "destino de afectación". Pero de toda suerte, para decidir este aspecto, la Sala acepta la tesis planteada por la Procuraduría General de la República en el sentido de que no es posible tener por violado el artículo 45 Constitucional, ya que para la aprobación de la Ley No. 6043 no era necesaria una votación calificada, toda vez que no se trata de un caso en que se impongan limitaciones a la propiedad privada, porque la misma ley, en el artículo 6 exceptúa su aplicación "a las propiedades inscritas con sujeción a la ley, a nombre de particulares" y "a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes". Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. Tómese en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación -bastante profusa- en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de "cosa común" a que se referían los romanos. Debe hacerse notar, también, que a estas alturas la ley únicamente conceptúa como del dominio público una franja de doscientos metros de los que cincuenta son zona pública, diríase "estrictamente pública" mientras que los restantes ciento cincuenta pueden denominarse como "zona restringida", en la que se permite cierta y condicionada posesión por los particulares, lo cual es prueba de una "desafectación" legal de parte de esa zona ya que, como es sabido, durante muchos años la normativa se aplicó a una franja de una milla, por lo que aún hoy se habla de la "milla marítima" para referirse a esta normativa. Debe tenerse presente que la Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), aunque utilizando el término sociológico de "nación" que venía desde la Constitución de 1871, otorga a la Asamblea Legislativa la facultad de "afectar" bienes del Estado al uso público, de manera que cobija claramente la situación de examen, desde que bajo su amparo se dictó la legislación impugnada, no sólo está última (No. 6043), sino todas las que en el pasado regularon esta materia. No hay pues, ninguna limitación a la propiedad particular, ya que la Ley cuestionada reconoce y respeta aquélla existente a su promulgación, mientras que por otra parte, lo que hace es reproducir o recoger el concepto y reglas aplicables al dominio público, existente en el país desde tiempo atrás. O para decirlo con otras palabras, la aprobación de la Ley No. 6043 no introduce ninguna variante, desde el punto de vista jurídico que viniera a afectar derechos de las personas. Finalmente, no es ocioso señalar que, de haberse producido una violación al artículo 45 Constitucional, dado el planteamiento de fondo que formula la acción, no estaríamos en presencia de "Limitaciones" al derecho de propiedad (privada), sino que lo que se habría operado por virtud de la ley atacada, sería una expropiación ilegítima, sin la debida indemnización previa que manda el ordenamiento, situación más grave aún que la mera limitación de interés social contemplada en el párrafo segundo de aquél. Por todo ello, en cuanto a este extremo, procede declarar sin lugar el recurso.

II.- En segundo término, la acción impugna lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley No. 6043, pues se afirma, implica una violación al debido proceso ya que deja a la "discrecionalidad" de las autoridades públicas realizar una previa información o no, lo que en esos casos es indispensable. El artículo 13 cuestionado, dispone:

"Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores procederán; previa información levantada al efecto, si se estimare necesario, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquéllos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procedan" No se discute, porque no lo ha discutido el actor, si la Administración puede en ejercicio de sus facultades de auto tutela, recuperar la posesión de quien indebidamente la ha tomado en tratándose del dominio público. La doctrina, la legislación y la jurisprudencia nacionales y extranjeras, han sido contestos en tal sentido. Sin embargo, lo que debe examinarse es la forma en que actúa la Administración. La zona marítimo terrestre es dominio público del Estado en los términos que lo establece el artículo 1° de la Ley. Y no obstante que corresponde al Instituto Costarricense de Turismo en nombre de aquél, la "superior vigilancia de todo lo referente" a esa zona (artículo 2), "el usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva" (art. 3). Como se nota, hay una delegación del Estado en las municipalidades, para la administración y protección de la zona, lo que se refleja, en concreto con la disposición del artículo 13 bajo análisis. Ahora bien, la potestad deber que señala el artículo de comentario, debe precisarse en los siguientes términos:

• 1)En cuanto al deber de levantar la información previa que allí se establece, la Sala encuentra que siempre será necesaria por manera que la frase "si se estima necesaria" como excepción a la regla, solamente puede entenderse en casos en que el posible infractor acepte expresamente su condición de tal y se avenga a la actuación municipal, o de la autoridad respectiva, lo que deberá constar de modo fehaciente. Esto se interpreta así, a fin de resguardar el debido proceso consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, pues no es posible aceptar en forma pura y simple el texto citado, por otorgar una amplísima y peligrosa discrecionalidad a la Administración, al no brindar el legislador algún parámetro para saber cuando es necesaria la información previa, que lleva a la inseguridad del administrado. Además, la misma ley ha reconocido la existencia de propiedad privada en la zona marítimo terrestre y como también establece dos régimenes jurídicos para ella, en cuanto a que es sólo en la zona pública en la que está vedado cualquier uso para los particulares (aún con excepciones heredadas del pasado), mientras que en la "zona restringida" si es admisible la posesión privada, se hace más evidente la necesidad de la información previa. Así, a la eficiencia de la Administración en la defensa de la dominicalidad de sus bienes, debe acompañarse un respeto, aunque sin desproporción, a posibles derechos del particular. Finalmente, para abundar sobre el punto, cabe señalar que una eventual tardanza en la actuación administrativa no traería ventajas indebidas al administrado, pues, si es un infractor de la ley, excepto que esté dentro del ejercicio legítimo de su propiedad, no podría oponer la defensa de prescripción, dado que no lo permite la naturaleza del dominio público. Esa pues, es la interpretación conforme con la Constitución Política, que hace constitucional la frase de comentario.
• 2)Por otra parte, también debe interpretarse que la frase del artículo 13 citado, "sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad", se refiere únicamente al caso en que éstas hayan obrado legítimamente, pues de lo contrario de conformidad con lo que establece el artículo 9° de la Constitución Política, si habrá responsabilidad para el funcionario o la entidad, lo que se establecerá en la vía correspondiente. Por ello, dada una interpretación por parte de esta Sala al texto impugnado, en ese extremo, también la acción debe declararse sin lugar, pues no hay la violación que se alega. Con esas aclaraciones en cuanto al presente extremo, también la acción debe declararse sin lugar.

III.- La acción también impugna el artículo 62 de la ley, porque, considera que establece un tipo penal abierto inconstitucional por violación a la garantía establecida en el artículo 39 del cuerpo superior de normas. Se alega en este punto que la ley no establece realmente el tipo penal y que entonces se consagra una sanción que no reúne las condiciones de legitimidad necesarias, a la luz de los requerimientos constitucionales. Sobre el particular, ya esta Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse, pues, en efecto, el tema se trató en las sentencias números 1876-90, de las dieciséis horas y 1877-90 de las dieciséis horas y dos minutos, ambas del día diecinueve de diciembre pasado. En esta última señaló:

"La tipicidad exige como quedó dicho, que las conductas delictivas sean acuñadas en tipos, estos a su vez tienen una estructura básica con sujeto activo y verbo activo, estructura que puede lograrse con la relación de uno o varios artículos de ley o reglamento pero es necesario que esté presente para que exista tipo..." En el numeral impugnado, están claramente presentes los sujetos, las conductas señaladas como delito y la sanción correspondiente a ellas. El artículo contempla una sanción de un mes a tres años, para el que construyere o realizarse cualquier tipo de desarrollo contra lo dispuesto en la misma ley o leyes conexas, o impidiere la ejecución de una orden para suspender o demoler obras o instalaciones indebidamente realizadas en la zona marítimo-terrestre, o impidiere la aplicación de una sanción a un infractor. Como se nota, el sujeto y el verbo o conducta delictiva, están perfectamente identificadas, por manera que se trata de una figura delictiva señalada en forma completa en la norma. Además, en tratándose de la remisión a otras conductas o verbos, no contenidos expresamente por la norma que establece la sanción, en la primera de las sentencias mencionadas, quedó dicho:

"De los puntos hasta ahora analizados tenemos que en cuanto a delitos y penas se refiere, en nuestro marco constitucional existe reserva de ley, sea que en esa materia sólo está permitido el actuar de los Poderes Legislativo y Ejecutivo por medio de leyes formales pero a su vez que la técnica legislativa ha aceptado como válida y necesaria la utilización de normas penales no completas, para fijar los tipos penales las que logran su plena integración al relacionárseles con otras, aún de menor rango..." (Considerando III).

Estas normas a que se refiere el párrafo transcrito, son las llamadas "leyes penales en blanco", que, como sucede con el artículo impugnado de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no son inconstitucionales al no rozar con la garantía del numeral 39. En este aspecto, pues, tampoco lleva razón el accionante.

IV.- Finalmente, el actor señala que el artículo 5 del Reglamento a la Ley No. 6043, es inconstitucional, porque le otorga facultades a la Procuraduría General de la República con violación del debido proceso, ya que este órgano investiga y actúa sin levantar previamente un expediente, en tratándose de una supuesta infracción a las disposiciones de la Ley sobre Zonas Marítimo-Terrestre, pues no se otorga audiencia ni se concede el derecho de defensa al posible afectado. Ignora la Sala por qué el actor no ataca el artículo 4 de la Ley, que es precisamente el que se reglamenta por el artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 1871-P, pero es lo cierto que el primero es antecedente necesario para que se disponga lo atacado por este último numeral. Pues bien, la Sala acepta como cierta la contestación que el punto en análisis dio la misma Procuraduría, que señala que su carácter es consultivo, valga decir, no constituye administración activa y que, en tales condiciones, se limita a asesorar en abstracto a los órganos de la administración activa (en este caso a las municipalidades), a la que corresponde, entonces, resolver sobre situaciones concretas que se planteen en el ejercicio cotidiano de sus competencias. Se dice en la respuesta de la Procuraduría General, que no dicta actos administrativos, pues es, como se señaló administración pasiva y que, por tal virtud, no corresponde a la naturaleza de su actuación, observar debido proceso alguno, lo que si deberá hacer la municipalidad respectiva en la materia de análisis. Además, se afirma, cuando se le pongan en su conocimiento denuncias por infracción a la Ley No. 6043, como lo manda el citado numeral 5 del Reglamento la Procuraduría se limita a emitir un pronunciamiento y a formular las acciones judiciales que procedan, con lo que cae por su peso la objeción formulada por el actor, ya que el debido proceso se debe cumplir, entonces, en la sede donde radique la "acción judicial". Así las cosas, con ese marco de actuación que a la Procuraduría General de la República le corresponde, se desvanece el reparo formulado a la norma sobre la violación al artículo 39 Constitucional, y así debe declararse. Por lo que se lleva expuesto, con las observaciones interpretativas contenidas en el CONSIDERANDO II, la acción contra la ley y reglamento citados, debe declararse sin lugar.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción.

Alejandro Rodríguez Vega., Presidente., Jorge Baudrit G., Jorge Castro B., Luis Fernando Solano C., Eduardo Sancho G., José Luis Molina Q., Rubén Hernández Valle., Marco Antonio Troyo Cordero., Secretario a.i.

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