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Res. 00447-1991 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 21/02/1991
OutcomeResultado
The Chamber denied the action and upheld Law No. 6043 and its regulation, construing a prior inquiry as ordinarily mandatory before eviction or demolition and immunity from liability as covering only lawful official conduct.La Sala rechazó la acción y mantuvo la constitucionalidad de la Ley n.º 6043 y su reglamento, interpretando que la información previa es normalmente obligatoria antes del desalojo o demolición y que la exclusión de responsabilidad solo cubre actuaciones legítimas.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the challenge to the Maritime-Terrestrial Zone Law and its regulation. It held that Law No. 6043 neither restricts private property nor required a qualified legislative vote because it recognizes the coastal strip as public-domain property, excludes lawfully registered private property, and governs the administration, protection, use, and enjoyment of public assets that cannot be acquired by prescription or traded. The Chamber construed Article 13 consistently with the Constitution: authorities must conduct a prior inquiry before evicting offenders or demolishing structures unless the person expressly acknowledges the violation and accepts the official action; immunity from liability applies only to lawful conduct. It found that Article 62 sufficiently identifies the offenders and prohibited conduct and that incorporation of other rules constitutes a constitutionally permissible blank criminal statute. Finally, it concluded that the Attorney General’s advisory role and ability to bring judicial actions do not require a separate administrative hearing, while due process remains mandatory before the competent municipality or court.La Sala Constitucional rechazó la acción contra la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y su reglamento. Determinó que la Ley n.º 6043 no limita la propiedad privada ni requería votación legislativa calificada, pues reconoce el carácter demanial de la franja costera, excluye las propiedades privadas legítimamente inscritas y regula la administración, protección, uso y aprovechamiento de bienes públicos imprescriptibles y fuera del comercio. Interpretó conforme a la Constitución el artículo 13: antes de desalojar infractores o demoler obras debe levantarse información previa, salvo que la persona acepte expresamente su condición y consienta la actuación; además, la exención de responsabilidad solo protege actuaciones legítimas. Consideró que el artículo 62 contiene sujetos y conductas suficientemente identificados y que su integración con otras normas constituye una ley penal en blanco constitucionalmente admisible. Finalmente, concluyó que las funciones consultivas y judiciales de la Procuraduría no exigen audiencia administrativa propia, sin perjuicio del debido proceso ante la municipalidad o autoridad judicial competente.
Key excerptExtracto clave
1) Regarding the duty to conduct the prior inquiry established therein, the Chamber finds that it will always be necessary; therefore, the phrase “if deemed necessary,” as an exception to the rule, may be understood only in cases where the possible offender expressly acknowledges that status and agrees to the action of the municipality or respective authority, which must be reliably documented. 2) Furthermore, the phrase in the cited Article 13, “without any liability for the authority or municipality,” must also be interpreted as referring exclusively to cases in which they have acted lawfully; otherwise, in accordance with Article 9 of the Constitution, the official or entity will incur liability, to be determined through the appropriate proceeding. For the reasons stated, and subject to the interpretive observations contained in CONSIDERANDO II, the action against the cited law and regulation must be denied.1) En cuanto al deber de levantar la información previa que allí se establece, la Sala encuentra que siempre será necesaria por manera que la frase "si se estima necesaria" como excepción a la regla, solamente puede entenderse en casos en que el posible infractor acepte expresamente su condición de tal y se avenga a la actuación municipal, o de la autoridad respectiva, lo que deberá constar de modo fehaciente. 2) Por otra parte, también debe interpretarse que la frase del artículo 13 citado, "sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad", se refiere únicamente al caso en que éstas hayan obrado legítimamente, pues de lo contrario de conformidad con lo que establece el artículo 9° de la Constitución Política, si habrá responsabilidad para el funcionario o la entidad, lo que se establecerá en la vía correspondiente. Por lo que se lleva expuesto, con las observaciones interpretativas contenidas en el CONSIDERANDO II, la acción contra la ley y reglamento citados, debe declararse sin lugar.
Pull quotesCitas destacadas
"La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone:"
"The Chamber accepts the position that the maritime-terrestrial zone is indeed public-domain property, under the terms of Article 261 of the Civil Code, which provides:"
Considerando I
"La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone:"
Considerando I
"No hay pues, ninguna limitación a la propiedad particular, ya que la Ley cuestionada reconoce y respeta aquélla existente a su promulgación, mientras que por otra parte, lo que hace es reproducir o recoger el concepto y reglas aplicables al dominio público, existente en el país desde tiempo atrás."
"There is therefore no restriction on private property, because the challenged Law recognizes and respects private property existing when it was enacted and, on the other hand, merely reproduces or incorporates the concept and rules applicable to the public domain that have long existed in the country."
Considerando I
"No hay pues, ninguna limitación a la propiedad particular, ya que la Ley cuestionada reconoce y respeta aquélla existente a su promulgación, mientras que por otra parte, lo que hace es reproducir o recoger el concepto y reglas aplicables al dominio público, existente en el país desde tiempo atrás."
Considerando I
"Estas normas a que se refiere el párrafo transcrito, son las llamadas "leyes penales en blanco", que, como sucede con el artículo impugnado de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no son inconstitucionales al no rozar con la garantía del numeral 39."
"The provisions referred to in the quoted paragraph are known as “blank criminal statutes,” which, as with the challenged article of the Maritime-Terrestrial Zone Law, are not unconstitutional because they do not conflict with the guarantee contained in Article 39."
Considerando III
"Estas normas a que se refiere el párrafo transcrito, son las llamadas "leyes penales en blanco", que, como sucede con el artículo impugnado de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no son inconstitucionales al no rozar con la garantía del numeral 39."
Considerando III
"Se declara sin lugar la acción."
"The action is denied."
Por tanto
"Se declara sin lugar la acción."
Por tanto
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00447 Voto 447-91 CONSTITUTIONAL CHALLENGE (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD) Date: 02-21-91 Time: 15:30 Case File: No. 193-91 Petitioner: Nombre52641 , Nombre52641 Challenges: Ley de la Zona Marítimo Terrestre and its Regulations Opinion drafted by: Magistrado Solano Carrera PUBLIC-DOMAIN PROPERTY (BIENES DE DOMINIO PÚBLICO) Definition Maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and thirty minutes on the twenty-first day of February, nineteen ninety-one.
Constitutional challenge filed by Mr. Nombre52641 against the Ley sobre la Zona Marítima Terrestre and its regulations.
BACKGROUND:
I.The petitioner brings this action because he considers Law No. 6043 of 2 March 1977 and Article 5° of its regulations, Decreto Ejecutivo No. 7841-P of 16 December 1977, to be unconstitutional, on the following grounds: a) He alleges that, because it is a law restricting private property under Article 45 of the Constitución Política, it should have been approved by thirty-eight votes, which is not duly documented in the Asamblea Legislativa’s legislative file. b) Article 13 of the Law violates the principle of due process (debido proceso) because it leaves to the discretion of the public authorities whether to conduct a preliminary inquiry before evicting persons or demolishing construction within the maritime zone, even though such an inquiry is always indispensable. c) Article 62 of the Law imposes a prison sentence for what it defines therein as an offense, using an open-ended statutory definition of the offense (tipología abierta), thereby creating legal uncertainty (inseguridad jurídica). d) Finally, the petitioner challenges Article 5 of the regulations to the Law because it grants the Procuraduría General de la República generic legal oversight authority, which entails a procedural regime for reporting violations, particularly criminal violations, without the mandatory observance of due process.
II.Also appearing as supporting intervenors (coadyuvantes) in this action are Mario Plinio and Russell Wenrich, representatives of the company Nombre52642 , Victor Campos Castillo, and Juan José Quesada Chavarría, who join in the arguments presented by Mr. Nombre52641 .
III.The Procuraduría General de la República, for its part, responded to the hearing granted to it by opposing the petitioner’s claim (folios 15 to 21).
IV.Likewise, the Instituto Costarricense de Turismo, in a brief dated 2 January 1990 (folio 32), opposes the petitioner’s claims and requests that they be dismissed in their entirety.
The opinion was drafted by Magistrado Solano Carrera; and,
CONSIDERING:
I.The first argument that must be analyzed, because it concerns the Law as a whole, is that it was approved without the votes of two-thirds of all deputies of the Asamblea Legislativa, since, in the petitioner’s opinion, this is a situation governed by the final paragraph of Article 45 of the Constitución Política. The Sala has made clear, as it established in judgment No. 546-90, issued at fourteen hours and thirty minutes on 22 May last, that in cases where restrictions in the social interest (limitaciones de interés social) are imposed on property, compliance with the qualified-vote requirement (votación calificada) must be expressly recorded in the legislative file. The contention that compliance with this requirement should be presumed is therefore untenable, because it is an essential requirement for the validity of a legislative act and, under such circumstances, must be verified by reliable means. What must now be analyzed is whether Law No. 6043 imposes restrictions on private property or merely regulates matters relating to the public domain (dominio público) of the maritime-terrestrial zone. The Sala accepts the position that the maritime-terrestrial zone is indeed public-domain property, within the meaning of Article 261 of the Código Civil, which provides:
“Public things (cosas públicas) are those that by law are permanently designated for any service of general utility, as well as those that everyone may use because they have been dedicated to public use.
All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for these purposes, as civil persons do not differ from any other person.” The following article removes public things from commerce unless and until otherwise provided by law. The public-domain status (carácter demanial) of the maritime-terrestrial zone (or seashore, as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman law itself classified it under the status of “res communes” and “extra comercium.” In Costa Rica, the public character of this strip has been clearly recognized since the last century as an extension of State ownership over the marine zone adjacent to the national territory, where the State exercises its sovereignty. Listing the legislative history recognizing the maritime-terrestrial zone as a “public thing” (to use the terminology of the Código Civil) would exceed the purpose of this decision.
That legislation merely gives mandatory force to what legal scholarship itself has accepted as a “natural purpose,” given the distinctive characteristics of beaches and coasts, thereby assigning them a “designated public use” (destino de afectación). In any event, to decide this issue, the Sala accepts the position advanced by the Procuraduría General de la República that Article 45 of the Constitución Política cannot be deemed violated, because approval of Law No. 6043 did not require a qualified vote. This is not a case in which restrictions are imposed on private property, because Article 6 of the Law itself excludes from its application “properties lawfully registered in the names of private parties” and “those whose legitimacy is recognized by law.” This language confirms that private property is excluded from its application, because the Law merely recognizes the maritime-terrestrial zones as public-domain property and regulates their administration, protection, use, and exploitation.
It should be borne in mind that when the Law was enacted in nineteen seventy-seven, Law No. 4558 of 22 April 1970 was in force (and was repealed precisely by No. 6043); that earlier law likewise recognized the public-domain status of that zone, as declared in previous laws, albeit under somewhat different arrangements and regulations. This position is further confirmed by the fact that the State has had to enact a considerable body of legislation excluding certain zones or portions of the coastline from the public domain so that the general legislation governing such areas would not apply to them. The petitioner’s underlying premise is therefore untenable: no restrictions are imposed on private property. Rather, by regulating the public domain, the Law establishes the conditions under which private parties may use and enjoy the maritime-terrestrial zone. Thus, anyone seeking by unauthorized means to exercise exclusive use (uso privativo) of that zone is barred from doing so, because it has also been accepted since time immemorial that such property cannot be acquired by private parties through prescription (imprescriptibles) and is outside commerce.
That is the meaning of the “common thing” to which the Romans referred. It should also be noted that, at present, the Law classifies as public domain only a two-hundred-meter strip, of which fifty meters constitute the public zone (zona pública)—one might say the “strictly public” zone—while the remaining one hundred and fifty meters may be called the “restricted zone” (zona restringida), in which certain conditional possession by private parties is permitted. This demonstrates a statutory removal from public use (desafectación) of part of that zone, since, as is well known, for many years the regulations applied to a one-mile strip, which is why the term “maritime mile” is still used today when referring to these regulations. It must be borne in mind that Article 121, subsection 14), of the Constitución Política, although using the sociological term “nation,” carried over from the Constitución of 1871, grants the Asamblea Legislativa the power to dedicate State property to public use (afectar).
It therefore clearly encompasses the situation under examination, since the challenged legislation was enacted under its authority—not only the latest law (No. 6043), but all prior laws regulating this subject. There is thus no restriction on private property, because the challenged Law recognizes and respects private property existing when it was enacted, while otherwise merely reproducing or codifying the concept of and rules applicable to the public domain that had long existed in the country. Stated differently, the enactment of Law No. 6043 introduced no legal change affecting individuals’ rights. Finally, it bears noting that, if Article 45 of the Constitución Política had been violated, given the substantive claim made in this action, this would not constitute “restrictions” on the right to private property. Rather, the challenged Law would have effected an unlawful expropriation (expropiación ilegítima) without the required prior compensation, a situation even more serious than the mere restriction in the social interest contemplated in the second paragraph of that article. For all these reasons, the challenge must be dismissed as to this issue.
II.Second, the action challenges Article 13 of Law No. 6043, alleging that it violates due process because it leaves to the “discretion” of the public authorities whether or not to conduct a preliminary inquiry, which is indispensable in such cases. The challenged Article 13 provides:
“As soon as the authorities having jurisdiction and the respective municipalities learn of the violations referred to in the two preceding articles, they shall proceed—after conducting a preliminary inquiry for that purpose, if deemed necessary—to evict the violators and destroy or demolish the structures, alterations, or installations made by them, without any liability on the part of the authority or municipality. The cost of demolition or destruction shall be charged to the owner of the structure or installation. All the foregoing shall be without prejudice to any applicable criminal penalties.” Because the petitioner has not disputed it, there is no question whether the Administration, in exercising its powers of administrative self-enforcement (autotutela), may recover possession from anyone who has wrongfully taken possession of public-domain property. Domestic and foreign legal scholarship, legislation, and case law have been unanimous on this point.
What must be examined, however, is the manner in which the Administration acts. The maritime-terrestrial zone is part of the State’s public domain under the terms of Article 1° of the Law. Although the Instituto Costarricense de Turismo, on behalf of the State, is responsible for the “overall supervision of all matters relating” to that zone (Article 2), “the beneficial use and administration of the maritime-terrestrial zone, both the public zone and the restricted zone, shall correspond to the municipality having jurisdiction” (Art. 3). As may be seen, the State has delegated the administration and protection of the zone to the municipalities, as specifically reflected in Article 13 under review. The mandatory power (potestad deber) established by that article must therefore be defined in the following terms:
Thus, the Administration’s efficiency in defending the public ownership of its property must be accompanied by respect, without disproportion, for the possible rights of private parties. Finally, to elaborate further on this point, it should be noted that any delay in administrative action would not confer undue advantages upon the person subject to the Administration because, if that person is violating the law, except where acting within the legitimate exercise of property rights, that person could not invoke the defense of prescription (prescripción), since the nature of the public domain does not permit it. That, therefore, is the interpretation consistent with the Political Constitution that renders the phrase under discussion constitutional.
III.The action also challenges Article 62 of the law because it considers that the provision establishes an unconstitutional open-ended criminal offense (tipo penal abierto), in violation of the guarantee established in Article 39 of the higher body of law. It is alleged on this point that the law does not actually define the criminal offense (tipo penal) and therefore establishes a penalty that fails to meet the conditions of legitimacy required under constitutional standards. This Chamber has already had occasion to rule on this matter, since the issue was addressed in Judgments Nos. 1876-90, issued at sixteen hundred hours, and 1877-90, issued at sixteen hundred hours and two minutes, both on the nineteenth day of last December. In the latter, it stated:
“Criminal specificity (tipicidad) requires, as stated above, that criminal conduct be framed within defined offenses; these, in turn, have a basic structure consisting of an offender and an operative verb. This structure may be achieved through the relationship between one or more provisions of a law or regulation, but it must be present for a defined offense to exist...” The challenged provision clearly identifies the offenders, the conduct designated as criminal, and the corresponding penalty. The Article provides for a penalty of one month to three years for anyone who constructs or undertakes any type of development contrary to the provisions of the law itself or related laws, prevents the enforcement of an order to suspend or demolish works or facilities improperly constructed in the maritime-terrestrial zone, or prevents the imposition of a penalty upon an offender. As can be seen, the offender and the verb or criminal conduct are perfectly identified, so the provision sets forth a fully defined criminal offense. Furthermore, with respect to references to other conduct or verbs not expressly contained in the provision establishing the penalty, the first of the aforementioned judgments stated:
“From the points analyzed thus far, it follows that, with respect to crimes and penalties, our constitutional framework contains a reservation of law (reserva de ley), meaning that in this area only the Legislative and Executive Branches may act through formal laws; at the same time, however, legislative drafting practice has accepted as valid and necessary the use of incomplete criminal provisions to define criminal offenses, which become fully integrated when read in conjunction with other provisions, even those of lower rank...” (Considerando III).
The provisions referred to in the quoted paragraph are known as “blank criminal statutes” (leyes penales en blanco), which, as in the case of the challenged Article of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, are not unconstitutional because they do not conflict with the guarantee in Article 39. Accordingly, the petitioner is likewise incorrect on this point.
IV.Finally, the petitioner argues that Article 5 of the Reglamento a la Ley No. 6043 is unconstitutional because it grants powers to the Procuraduría General de la República in violation of due process, since that body investigates and acts without first opening a case file (expediente) when dealing with an alleged violation of the provisions of the Ley sobre Zonas Marítimo-Terrestre, because the potentially affected party is neither given a hearing nor afforded the right of defense. The Chamber does not know why the petitioner does not challenge Article 4 of the Law, which is precisely the provision implemented by Article 5 of Decreto Ejecutivo No. 1871-P; nevertheless, it is true that the former is a necessary antecedent to the provisions challenged in the latter. The Chamber accepts as correct the response given on the matter under review by the Procuraduría itself, which states that its role is advisory—that is, it does not constitute active administration—and that, under those circumstances, it is limited to providing general advice to active administrative bodies (in this case, the municipalities), which are responsible for deciding the specific situations arising in the daily exercise of their powers.
The response of the Procuraduría General states that it does not issue administrative acts (actos administrativos), since, as noted, it is a passive administrative body and, by virtue of that status, the nature of its functions does not require it to observe any due process; the relevant municipality, however, must do so in the matter under review. It is further asserted that, when complaints concerning violations of Ley No. 6043 are brought to its attention, as required by the cited Article 5 of the Reglamento, the Procuraduría merely issues an opinion and files any appropriate judicial actions, which readily disposes of the petitioner’s objection because due process must then be observed in the forum where the “judicial action” is heard. Accordingly, given the scope of action assigned to the Procuraduría General de la República, the objection that the provision violates Constitutional Article 39 is unfounded, and it must be so declared. For the reasons set forth above, and subject to the interpretive observations contained in CONSIDERANDO II, the action against the cited law and regulation must be dismissed.
POR TANTO:
The action is dismissed.
Alejandro Rodríguez Vega., President., Jorge Baudrit G., Jorge Castro B., Luis Fernando Solano C., Eduardo Sancho G., José Luis Molina Q., Rubén Hernández Valle., Marco Antonio Troyo Cordero., Acting Secretary.
00447 Voto 447-91 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Fecha: 02-21-91 Hora: 15:30 Accionante: Nombre52641 , Nombre52641 Impugna: Ley de la Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento Redacta: Magistrado Solano Carrera BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Definición Zona marítimo terrestre SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno.
Acción de inconstitucionalidad planteada por el señor Nombre52641 contra la Ley sobre la Zona Marítima Terrestre y su reglamento.
RESULTANDO:
I.Acciona el recurrente pues considera Inconstitucional la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 y el artículo 5° de su reglamento Decreto Ejecutivo No. 7841-P del 16 de diciembre de 1977, fundándose en los siguiente: a) Alega que por ser una ley que limita la propiedad privada conforme al artículo 45 de la Constitución Política, debió ser aprobada por treinta y ocho votos lo que no consta debidamente en el legajo documental de la Asamblea Legislativa. b) El artículo 13 de la Ley quebranta el principio del debido proceso pues deja a la discrecionalidad de las autoridades públicas la posibilidad de realizar una previa información para desalojar o derribar la construcción sobre la zona marítima, la que siempre es indispensable. c) El artículo 62 de la Ley sanciona con pena de prisión lo que allí establece como delito, dándose una tipología abierta, con lo que se estaría creando una inseguridad jurídica. d ) Por último impugna el recurrente el artículo 5 del reglamento a la ley ya que otorga a la Procuraduría General de la República un control jurídica genérico, que conlleva un régimen procedimental de denuncia sobre todo en lo penal sin el cumplimiento ineludible del debido proceso.
II.Además aparecen como coadyuvantes en la presente acción los señores Mario Plinio, Russell Wenrich representantes de la compañía el Nombre52642 , Victor Campos Castillo y Juan José Quesada Chavarría, quienes se adhieren a las razones expresadas por el señor Nombre52641 .
III.La Procuraduría General de la República por su parte contestó la audiencia que se le confirió oponiéndose a la pretención del accionante (folios 15 a 21).
IV.Asimismo, el Instituto Costarricense de Turismo, en memorial fechado 2 de enero de 1990 (folio 32), se opone las pretensiones del actor y solicita se rechace en todos sus extremos.
Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,
CONSIDERANDO:
I.El primer argumento que debe analizarse, ya que se refiere a la ley en su integridad es el de su aprobación sin el requisito de las dos terceras partes del total de diputados de la Asamblea Legislativa, pues, en opinión del accionante, estamos en presencia de una situación a la que se aplica lo dispuesto por el párrafo final del artículo 45 de la Constitución Política. La Sala tiene claro, y así lo dejo establecido en la sentencia No. 546-90, de las catorce horas treinta minutos del veintidós de mayo último, que en los casos en que se impongan limitaciones de interés social a la propiedad, el requisito de la votación calificada debe constar expresamente en el expediente legislativo. No es atendible, pues, la tesis de que el requisito se supone cumplido, pues estamos ante un requisito esencial a la validez del acto legislativo y en tales circunstancias debe corroborarse por un medio cierto. Ahora bien, lo que procede analizar de seguido es si la Ley No. 6043 impone limitaciones a la propiedad privada, o si simplemente regula lo relativo al dominio público de la zona marítimo terrestre. La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone:
"Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona." El artículo siguiente deja fuera del comercio las cosas públicas y hasta tanto no se disponga lo contrario legalmente. El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía. Sería una tarea que excede el propósito de esta resolución señalar los antecedentes normativos que recogen el carácter de "cosa pública" (para usar los términos del Código Civil) de la zona marítimo terrestre, que no hacen más que plasmar con carácter mandatorio algo que la misma doctrina ha aceptado como un "destino natural"; dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a éstas, entonces un "destino de afectación".
Pero de toda suerte, para decidir este aspecto, la Sala acepta la tesis planteada por la Procuraduría General de la República en el sentido de que no es posible tener por violado el artículo 45 Constitucional, ya que para la aprobación de la Ley No. 6043 no era necesaria una votación calificada, toda vez que no se trata de un caso en que se impongan limitaciones a la propiedad privada, porque la misma ley, en el artículo 6 exceptúa su aplicación "a las propiedades inscritas con sujeción a la ley, a nombre de particulares" y "a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes". Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. Tómese en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas.
La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación -bastante profusa- en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de "cosa común" a que se referían los romanos.
Debe hacerse notar, también, que a estas alturas la ley únicamente conceptúa como del dominio público una franja de doscientos metros de los que cincuenta son zona pública, diríase "estrictamente pública" mientras que los restantes ciento cincuenta pueden denominarse como "zona restringida", en la que se permite cierta y condicionada posesión por los particulares, lo cual es prueba de una "desafectación" legal de parte de esa zona ya que, como es sabido, durante muchos años la normativa se aplicó a una franja de una milla, por lo que aún hoy se habla de la "milla marítima" para referirse a esta normativa. Debe tenerse presente que la Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), aunque utilizando el término sociológico de "nación" que venía desde la Constitución de 1871, otorga a la Asamblea Legislativa la facultad de "afectar" bienes del Estado al uso público, de manera que cobija claramente la situación de examen, desde que bajo su amparo se dictó la legislación impugnada, no sólo está última (No. 6043), sino todas las que en el pasado regularon esta materia.
No hay pues, ninguna limitación a la propiedad particular, ya que la Ley cuestionada reconoce y respeta aquélla existente a su promulgación, mientras que por otra parte, lo que hace es reproducir o recoger el concepto y reglas aplicables al dominio público, existente en el país desde tiempo atrás. O para decirlo con otras palabras, la aprobación de la Ley No. 6043 no introduce ninguna variante, desde el punto de vista jurídico que viniera a afectar derechos de las personas. Finalmente, no es ocioso señalar que, de haberse producido una violación al artículo 45 Constitucional, dado el planteamiento de fondo que formula la acción, no estaríamos en presencia de "Limitaciones" al derecho de propiedad (privada), sino que lo que se habría operado por virtud de la ley atacada, sería una expropiación ilegítima, sin la debida indemnización previa que manda el ordenamiento, situación más grave aún que la mera limitación de interés social contemplada en el párrafo segundo de aquél. Por todo ello, en cuanto a este extremo, procede declarar sin lugar el recurso.
II.En segundo término, la acción impugna lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley No. 6043, pues se afirma, implica una violación al debido proceso ya que deja a la "discrecionalidad" de las autoridades públicas realizar una previa información o no, lo que en esos casos es indispensable. El artículo 13 cuestionado, dispone:
"Las autoridades de la jurisdicción correspondiente y las municipalidades respectivas, tan pronto tengan noticia de las infracciones a que se refieren los dos artículos anteriores procederán; previa información levantada al efecto, si se estimare necesario, al desalojo de los infractores y a la destrucción o demolición de las construcciones, remodelaciones o instalaciones realizadas por aquéllos, sin responsabilidad alguna para la autoridad o la municipalidad. El costo de demolición o destrucción se cobrará al dueño de la construcción o instalación. Todo lo anterior sin perjuicio de las sanciones penales que procedan" No se discute, porque no lo ha discutido el actor, si la Administración puede en ejercicio de sus facultades de auto tutela, recuperar la posesión de quien indebidamente la ha tomado en tratándose del dominio público. La doctrina, la legislación y la jurisprudencia nacionales y extranjeras, han sido contestos en tal sentido.
Sin embargo, lo que debe examinarse es la forma en que actúa la Administración. La zona marítimo terrestre es dominio público del Estado en los términos que lo establece el artículo 1° de la Ley. Y no obstante que corresponde al Instituto Costarricense de Turismo en nombre de aquél, la "superior vigilancia de todo lo referente" a esa zona (artículo 2), "el usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva" (art. 3). Como se nota, hay una delegación del Estado en las municipalidades, para la administración y protección de la zona, lo que se refleja, en concreto con la disposición del artículo 13 bajo análisis. Ahora bien, la potestad deber que señala el artículo de comentario, debe precisarse en los siguientes términos:
Así, a la eficiencia de la Administración en la defensa de la dominicalidad de sus bienes, debe acompañarse un respeto, aunque sin desproporción, a posibles derechos del particular. Finalmente, para abundar sobre el punto, cabe señalar que una eventual tardanza en la actuación administrativa no traería ventajas indebidas al administrado, pues, si es un infractor de la ley, excepto que esté dentro del ejercicio legítimo de su propiedad, no podría oponer la defensa de prescripción, dado que no lo permite la naturaleza del dominio público. Esa pues, es la interpretación conforme con la Constitución Política, que hace constitucional la frase de comentario.
III.La acción también impugna el artículo 62 de la ley, porque, considera que establece un tipo penal abierto inconstitucional por violación a la garantía establecida en el artículo 39 del cuerpo superior de normas. Se alega en este punto que la ley no establece realmente el tipo penal y que entonces se consagra una sanción que no reúne las condiciones de legitimidad necesarias, a la luz de los requerimientos constitucionales. Sobre el particular, ya esta Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse, pues, en efecto, el tema se trató en las sentencias números 1876-90, de las dieciséis horas y 1877-90 de las dieciséis horas y dos minutos, ambas del día diecinueve de diciembre pasado. En esta última señaló:
"La tipicidad exige como quedó dicho, que las conductas delictivas sean acuñadas en tipos, estos a su vez tienen una estructura básica con sujeto activo y verbo activo, estructura que puede lograrse con la relación de uno o varios artículos de ley o reglamento pero es necesario que esté presente para que exista tipo..." En el numeral impugnado, están claramente presentes los sujetos, las conductas señaladas como delito y la sanción correspondiente a ellas. El artículo contempla una sanción de un mes a tres años, para el que construyere o realizarse cualquier tipo de desarrollo contra lo dispuesto en la misma ley o leyes conexas, o impidiere la ejecución de una orden para suspender o demoler obras o instalaciones indebidamente realizadas en la zona marítimo-terrestre, o impidiere la aplicación de una sanción a un infractor. Como se nota, el sujeto y el verbo o conducta delictiva, están perfectamente identificadas, por manera que se trata de una figura delictiva señalada en forma completa en la norma. Además, en tratándose de la remisión a otras conductas o verbos, no contenidos expresamente por la norma que establece la sanción, en la primera de las sentencias mencionadas, quedó dicho:
"De los puntos hasta ahora analizados tenemos que en cuanto a delitos y penas se refiere, en nuestro marco constitucional existe reserva de ley, sea que en esa materia sólo está permitido el actuar de los Poderes Legislativo y Ejecutivo por medio de leyes formales pero a su vez que la técnica legislativa ha aceptado como válida y necesaria la utilización de normas penales no completas, para fijar los tipos penales las que logran su plena integración al relacionárseles con otras, aún de menor rango..." (Considerando III).
Estas normas a que se refiere el párrafo transcrito, son las llamadas "leyes penales en blanco", que, como sucede con el artículo impugnado de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no son inconstitucionales al no rozar con la garantía del numeral 39. En este aspecto, pues, tampoco lleva razón el accionante.
IV.Finalmente, el actor señala que el artículo 5 del Reglamento a la Ley No. 6043, es inconstitucional, porque le otorga facultades a la Procuraduría General de la República con violación del debido proceso, ya que este órgano investiga y actúa sin levantar previamente un expediente, en tratándose de una supuesta infracción a las disposiciones de la Ley sobre Zonas Marítimo-Terrestre, pues no se otorga audiencia ni se concede el derecho de defensa al posible afectado. Ignora la Sala por qué el actor no ataca el artículo 4 de la Ley, que es precisamente el que se reglamenta por el artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 1871-P, pero es lo cierto que el primero es antecedente necesario para que se disponga lo atacado por este último numeral. Pues bien, la Sala acepta como cierta la contestación que el punto en análisis dio la misma Procuraduría, que señala que su carácter es consultivo, valga decir, no constituye administración activa y que, en tales condiciones, se limita a asesorar en abstracto a los órganos de la administración activa (en este caso a las municipalidades), a la que corresponde, entonces, resolver sobre situaciones concretas que se planteen en el ejercicio cotidiano de sus competencias.
Se dice en la respuesta de la Procuraduría General, que no dicta actos administrativos, pues es, como se señaló administración pasiva y que, por tal virtud, no corresponde a la naturaleza de su actuación, observar debido proceso alguno, lo que si deberá hacer la municipalidad respectiva en la materia de análisis. Además, se afirma, cuando se le pongan en su conocimiento denuncias por infracción a la Ley No. 6043, como lo manda el citado numeral 5 del Reglamento la Procuraduría se limita a emitir un pronunciamiento y a formular las acciones judiciales que procedan, con lo que cae por su peso la objeción formulada por el actor, ya que el debido proceso se debe cumplir, entonces, en la sede donde radique la "acción judicial". Así las cosas, con ese marco de actuación que a la Procuraduría General de la República le corresponde, se desvanece el reparo formulado a la norma sobre la violación al artículo 39 Constitucional, y así debe declararse. Por lo que se lleva expuesto, con las observaciones interpretativas contenidas en el CONSIDERANDO II, la acción contra la ley y reglamento citados, debe declararse sin lugar.
POR TANTO:
Se declara sin lugar la acción.
Alejandro Rodríguez Vega., Presidente., Jorge Baudrit G., Jorge Castro B., Luis Fernando Solano C., Eduardo Sancho G., José Luis Molina Q., Rubén Hernández Valle., Marco Antonio Troyo Cordero., Secretario a.i.
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