Atypical budget rules cannot amend tax legislationNormas presupuestarias atípicas no pueden reformar legislación tributaria

Constitutional Chamber Date of Resolution: June 26, 1990 at 3:30 p.m.

Case File: 90-000045-0007-CO Type of matter: Unconstitutionality action Constitutional review: Granting judgment Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Relevance Indicators Relevant judgment Related Judgments Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. CONSTITUTIONAL REVIEW MATTERS Topic: BUDGET Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Telf6087. 000718-90. BUDGET. ATYPICAL NORM. Article 178 of Law No. 6995 of July 22, 1985. Extraordinary Budget Law and Executive Decree No. 17318-G of November 24, 1986, published in La Gaceta No. 231 of December 4, 1986. Sets Rates for the National Radio Control Unit Voto 718-90 Date: 6-26-90 Time: 3:30 p.m.

Case File: No. 45-90 Claimant: Cámara Nacional de Radio and another Challenges: Article 178 of Law No. 6995, Executive Decree No. 17318-G For violating: Articles 9, 105, 121 Subsection 1), 11), 13) and 20), 123, 124, 125, 129 and 176 et seq. of the Political Constitution Drafts: Magistrate Solano Carrera ATYPICAL NORMS Budget Law Amendment to ordinary legislation CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours thirty minutes on the twenty-sixth of June, nineteen hundred and ninety.

Unconstitutionality action filed by the Cámara Nacional de Radio and another seeking to have Article 178 of Law No. 6995 of July 22, 1985 and Executive Decree No. 17318-G of November 24, 1986, published in La Gaceta No. 231 of December 4, 1986, declared inapplicable as unconstitutional, because they are contrary to Articles 9, 105, 121 subsections 1), 11), 13) and 20), 123, 124, 125, 129 and 176 et seq. of the Political Constitution.

WHEREAS:

I.- The claimants request that the unconstitutionality of Article 178 of Law No. 6995 of July twenty-second, nineteen hundred and eighty-five and Executive Decree No. 17318-G of November twenty-fourth, nineteen hundred and eighty-six be declared.

II.- Article 178 of Law No. 6995 provides for the transfer of the National Radio Control Unit Code 06.104 to the Dirección Nacional de Comunicaciones, as an attached unit. It also provides that the Administrative Board of the National Directorate may set, modify, eliminate and take the pertinent measures regarding the fees and revenues to be collected, by virtue of the services provided by the National Radio Control Unit.

III.- By the same challenged article, the provisions regarding the amount of fees and rates of Law No. 1758 of June nineteenth, nineteen hundred and fifty-four and its amendments (Ley de Radio y Televisión), and its Reglamento, are repealed. Likewise, it is established that in all provisions of Law No. 5870 of December eleventh, nineteen hundred and seventy-five and its amendments (Law Creating the Dirección Nacional de Comunicaciones), the National Radio Control Unit shall be included for all purposes, and that fifty percent of the funds collected by CORTEL (Dirección de Correos y Telégrafos Nacionales) under this concept shall be deposited in a special account for specific purposes. The remainder shall be for the development and modernization of the National Radio Control Unit and for scholarships and training of its personnel, according to the regulations to be issued by the Ministry of Governance within thirty days following the promulgation of this law.

IV.- For the execution of that article, the Executive Branch promulgated Executive Decree No. 17318-G of November twenty-fourth, nineteen hundred and eighty-six, published in La Gaceta No. 231 of December fourth, nineteen hundred and eighty-six.

V.- The claimants filed a special tax lawsuit before the Second Section of the Superior Contentious Administrative Tribunal, because "Executive Decree No. 17318-G of November 24, 1986 is not in accordance with the Law" and the acts derived from it.

VI.- On August tenth, nineteen hundred and eighty-eight, this action was filed before the General Secretariat of the Supreme Court of Justice and on October twentieth, nineteen hundred and eighty-nine, this Chamber assumed jurisdiction over it.

VII.- The claimants allege that Article 178 of Law No. 6995 and Executive Decree 17318-G violate Articles 9, 105, 121 subsections 1), 11) and 13), 123, 124 and 125, in relation to Articles 176 to 182 of the Political Constitution, for having created new taxes through norms included in the ordinary and extraordinary budgets, exercising in the budget law a power belonging to ordinary legislation. Furthermore, Article 129 is violated, by repealing amounts of existing fees in a law; and subsection 20) of Article 121 is violated, by creating dependencies by decree, when these must arise, according to constitutional provisions, in accordance with ordinary legislation and the norms that comprise it.

VIII.- The Office of the Attorney General of the Republic responded to the hearing granted by this Chamber.

IX.- This judgment is issued as an interlocutory decision in accordance with the provisions of Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

CONSIDERING:

I.- By express provision of subsection 11) of Article 121 of the Political Constitution, the Legislative Assembly is attributed the competence to enact the ordinary and extraordinary budgets of the Republic, a mandate that constitutes a special regime regulated by Articles 176 to 180 of the Magna Carta.

II.- The challenged Article 178 of Law No. 6995 was enacted under the protection of the provisions of the cited subsection 11) of Article 121 ibid, in accordance with Articles 177 and 178 of the Constitution, seeking to regulate tax matters through a law that must necessarily have a purely budgetary content. The accused as unconstitutional Article 178 has the purpose of transforming, with the intention of repealing, Articles 18 et seq. of Law No. 1758 of June 19, 1954, its regulations and their respective amendments, a regulation that was promulgated based on subsection 13) of Article 121 of the Fundamental Charter and therefore it is not possible to repeal a law of the Republic by means of a procedure different and qualified from that used to promulgate it.

III.- This Chamber has already established jurisprudence on the matter discussed here. In judgment No. 568-90, at seventeen hours on the twenty-third of May last, it was stated: "II- Indeed, the discussion in the Costa Rican Constitutional Jurisdiction is long-standing, regarding the nature of budget laws, their special and qualified legislative procedure, as well as the possibility and/or necessity that they contain budget execution norms. To place ourselves within the most recent decision on that matter, we must cite what was established by this same Chamber in its resolution No. 121 at 11 hours on November 23 last. In it, it said:

"... It is for all these reasons that this Chamber concludes that the budget of the Republic is a formal and material law but special due to the matter that constitutes it and due to the procedure already discussed. From the texts cited above, it is clear that the competence or legitimacy constitutionally attributed to the Legislative Assembly over such an important matter is to set in the budgets the probable revenues and authorized expenditures of the Public Administration with the modalities that the Constitution itself indicates for their modifications and for extraordinary budgets. Consequently, the Legislative Branch cannot, under the budgetary power indicated, regulate matters of a different nature or content from that specialty. What has been expressed is consistent with the exclusive attribution of the Executive Branch to prepare the ordinary budget project and the initiative for its modifications and for extraordinary ones, as well as that of the Legislative Assembly regarding its enactment, also with the modality already analyzed that the Executive Branch has no veto power over its approval, pursuant to numeral 125 of the Fundamental Charter..." And later, it was indicated for the specific case of a budget article that would contain a tax exemption:

"Article 121 subsection 13) of the Political Constitution states that it is an attribution of the Legislative Assembly - 'To establish national taxes and contributions, and to authorize municipal ones.' This 'Reservation of Law' is developed by Article 5 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, which in general terms stipulates that only the Law can create, modify or suppress taxes; define the taxable event of the tax relationship; grant exemptions, reductions or benefits, establish privileges, etc. There is no doubt whatsoever that according to what has been set forth in the preceding considerations and in this one, an ordinary law is required in order to grant the benefits covered by the budget norm subject to pronouncement..." IV.- That said Article 178 manifestly does not refer to budgetary matters, since it provides for the transfer of dependencies; permits modifying, eliminating and taking measures regarding fees and revenues for services; likewise, it repeals provisions regarding the amount of fees and other aspects, which are clearly outside the budgetary scope as already stated, and therefore, this is not the means that should be used for its approval, which must be subject to the pertinent procedure, in accordance with the provisions of the Political Constitution in subsections 1) and 13) of numeral 121 of the Fundamental Charter, thereby infringing these and Articles 123 to 128, norms that regulate the creation of ordinary legislation, and 176 to 180, norms that regulate the promulgation of special budget legislation.

V.- Executive Decree No. 17318-G of November 24, 1986, follows the same fate as the norm it regulates, since it is accessory and subject to its validity, which, for the reasons already stated, did not exist, as will be expressly declared. The cited Executive Decree is therefore unconstitutional by derivation (Article 10 of the Political Constitution).

VI.- As a consequence of what is ordered herein, the legal provisions affected by the provisions considered null are restored to full force and effect.

THEREFORE:

By virtue of the foregoing and based on Articles 10 and 11 of the Political Constitution, as well as 1, 3, 9, 13, 88, 89, 90, 91, and 93 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the unconstitutionality action filed is declared with merit and, consequently, Article 178 of Law No. 6995 of July 22, 1985 and Executive Decree No. 17318-G of November 24, 1986 are annulled. As a consequence of the foregoing, the effectiveness of the legal provisions that may have been affected or repealed by the legislation annulled herein is restored. The State must reimburse, with the corresponding legal interest, all sums overpaid and paid by the claimants and by all those persons, both natural and legal, who have made the payment demanded, starting from the date of payment. This judgment shall be published in full in the Boletín Judicial and summarized in the Diario Oficial La Gaceta. Notify the President of the Legislative Assembly, the Attorney General of the Republic, and the claimants through their legal representatives.

Alejandro Rodríguez V., Rodolfo E. Piza E., Jorge Baudrit G., Jorge E. Castro B., Juan Luis Arias, Luis Fernando Solano C., Luis Paulino Mora M., Juan Carlos Castro Loría, Secretary.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PRESUPUESTO Subtemas:

NO APLICA.

Telf6087. 000718-90. PRESUPUESTO. NORMA ATIPICA. Artículo 178 de la Ley No. 6995 de 22 de julio de 1985. Ley de Presupuesto Extraordinario y el Decreto Ejecutivo No. 17318-G de 24 de noviembre de 1986, publicado en La Gaceta No. 231 de 4 de diciembre de 1986. Fija Tarifas Unidad Control Nacional de Radio Voto 718-90 Fecha: 26-6-90 Hora: 15:30 Accionante: Cámara Nacional de Radio y otro Impugna: Artículo 178 de la Ley No. 6995, Decreto Ejecutivo No. 17318-G Por violar: Artículos 9, 105, 121 Inc. 1), 11), 13) y 20), 123, 124, 125, 129 y 176 y siguientes de la Constitución Política Redacta: Magistrado Solano Carrera NORMAS ATIPICAS Ley de Presupuesto Modificación a la legislación ordinaria SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas treinta minutos del veintiséis de junio de mil novecientos noventa.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Cámara Nacional de Radio y otro para que se declaren inaplicables por inconstitucionales el artículo 178 de la Ley No. 6995 de 22 de julio de 1985 y el Decreto Ejecutivo No. 17318-G de 24 de noviembre de 1986, publicado en La Gaceta No. 231 de 4 de diciembre de 1986, por ser contrarios a los artículos 9, 105, 121 incisos 1), 11), 13) y 20), 123, 124, 125, 129 y 176 y siguientes de la Constitución Política.

RESULTANDO:

I.- Los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 178 de la Ley No. 6995 de veintidós de julio de mil novecientos ochenta y cinco y el Decreto Ejecutivo No. 17318-G de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.

II.- El artículo 178 de la Ley No. 6995 dispone trasladar la Unidad de Control Nacional de Radio Código 06.104 a la Dirección Nacional de Comunicaciones, como una unidad adscrita. Dispone además que la Junta Administrativa de la Dirección Nacional podrá fijar, modificar, eliminar y tomar las medidas pertinentes referentes a las tasas e ingresos por cobrar, en virtud sic los servicios que presta la Unidad de Control Nacional de Radio.

III.- Por el mismo artículo impugnado, se derogan las disposiciones en cuanto al monto de las tasas y tarifas de la Ley No. 1758 de diecinueve de junio de mil novecientos cincuenta y cuatro y sus reformas (Ley de Radio y Televisión), y su Reglamento. De igual manera, se establece que en todas las disposiciones de la Ley No. 5870 de once de diciembre de mil novecientos setenta y cinco y sus reformas (Ley de Creación de la Dirección Nacional de Comunicaciones), quede incluida para todos sus efectos, la Unidad Nacional de Control de Radio y que en un cincuenta por ciento de los fondos recaudados por CORTEL (Dirección de Correos y Telégrafos Nacionales) por este concepto, deberán ser depositados en una cuenta especial para fines específicos. El resto será para el desarrollo y modernización de la Unidad de Control Nacional de Radio y para becas y capacitación de su personal, según el reglamento que emitirá el Ministerio de Gobernación dentro de los treinta días siguientes a la promulgación de la presente ley.

IV.- Para la ejecución de ese artículo, el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto Ejecutivo No. 17318-G de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, publicado en La Gaceta No. 231 de cuatro de diciembre de mil novecientos ochenta y seis.

V.- Los accionantes interpusieron juicio especial tributario, ante la Sección Segunda del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, por "no ser conformes a Derecho el Decreto Ejecutivo No. 17318-G de 24 de noviembre de 1986" y los actos que de él se derivan.

VI.- El diez de agosto de mil novecientos ochenta y ocho, fue presentada la presente acción ante la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia y el día veinte de octubre de mil novecientos ochenta y nueve, esta Sala se arrogó su conocimiento.

VII.- Los accionantes alegan que el artículo 178 de la Ley No. 6995 y el Decreto Ejecutivo 17318-G, violan los artículos 9, 105, 121 incisos 1), 11) y 13), 123, 124 y 125, en relación con los artículos 176 a 182 de la Constitución Política, por haber creado nuevos tributos a través de normas incluidas en los presupuestos ordinarios y extraordinarios, ejerciendo en la ley de presupuesto una facultad de competencia de la legislación ordinaria. Además se violenta el artículo 129, por derogar montos de tasas existentes en una ley; y el inciso 20) del artículo 121 es violado, por crear dependencias por decreto, cuando estas deben nacer, según las disposiciones constitucionales, de conformidad con la legislación ordinaria y las normas que la conforman.

VIII.- La Procuraduría General de la República, evacuó la audiencia conferida por esta Sala.

IX.- Esta sentencia se dicta en forma interlocutoria de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

CONSIDERANDO:

I.- Por disposición expresa del inciso 11) del artículo 121 de la Constitución Política, se atribuye a la Asamblea Legislativa la competencia para dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, mandato que constituye un régimen especial y que regulan los artículos 176 al 180 de la Carta Magna.

II.- El impugnado artículo 178 de la Ley No. 6995 se dictó amparado en lo que dispone el citado inciso 11) del artículo 121 ibídem, en concordancia con los artículos 177 y 178 constitucionales, pretendiendo regular la materia tributaria a través de una ley que debe necesariamente tener un contenido netamente presupuestario. El acusado de inconstitucionalidad artículo 178, tiene la finalidad de transformar, con la intención de derogar, los artículos 18 y siguientes de la Ley No. 1758 de 19 de junio de 1954, su reglamento y sus respectivas reformas, normativa esta que se promulgó con apoyo en el inciso 13) del artículo 121 de la Carta Fundamental y por lo tanto no es posible derogar una ley de la República, por medio de un procedimiento distinto y calificado, que el utilizado para promulgarla.

III.- Ya esta Sala ha establecido jurisprudencia en la materia que aquí se discute. En la sentencia No. 568-90, de las diecisiete horas del veintitrés de mayo último, se dijo: "II- Efectivamente es de larga data la discusión en la Jurisdicción Constitucional costarricense, sobre la naturaleza de las leyes de presupuesto, su tramitación legislativa especial y calificada, así como la posibilidad y/o necesidad de que contengan normas de ejecución presupuestaria. Para ubicamos en la más reciente decisión sobre ese particular, debemos citar lo establecido por esta misma Sala en su resolución No. 121 de 11 horas del 23 de noviembre último. En ella dijo:

"... Es por todo ello que esta Sala concluye en el sentido de que el presupuesto de la República es una ley formal y material pero especial por la materia que la constituye y por el procedimiento ya comentado. De los textos antes citados se desprende que la competencia o legitimación que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa sobre tan importante materia, es para fijar en los presupuestos los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública con las modalidades que para sus modificaciones y para presupuestos extraordinarios la misma Constitución señala. No puede en consecuencia, el Poder Legislativo bajo la potestad presupuestaria que se apunta, regular materias de diferente naturaleza o contenido de esa especialidad. Lo expresado es congruente con la atribución exclusiva del Poder Ejecutivo de elaboración del proyecto de presupuesto ordinario y la iniciativa de sus modificaciones y de los extraordinarios, así como la de la Asamblea Legislativa en cuanto a su dictado, además con la modalidad ya analizada de que el Poder Ejecutivo no tiene atribución de veto sobre su aprobación, a tenor del numeral 125 de la Carta Fundamental..." Y más adelante se indicó para el caso específico de un artículo presupuestario que contendría una exoneración tributaria:

"Señala el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política que es atribución de la Asamblea Legislativa - "Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales." La presente "Reserva de Ley", es desarrollada por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el cual en términos generales estipula que sólo la Ley puede crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; otorgar exenciones, reducciones o beneficios, establecer privilegios, etcétera. No cabe la menor duda que conforme a lo expuesto en los considerandos anteriores y en éste, se requiere de una ley ordinaria para que se puedan otorgar los beneficios a que se contrae la norma presupuestaria objeto de pronunciamiento..." IV.- Que dicho artículo 178, manifiestamente no se refiere a materia presupuestaria, ya que dispone el traslado de dependencias; permite modificar, eliminar y tomar medidas referentes a tarifas e ingresos por concepto de servicios; asimismo, deroga disposiciones en cuanto al monto de tarifas y otros aspectos, que a todas luces están fuera del ámbito presupuestario como ya se dijo, y por lo tanto, no es la vía que debe utilizarse para su aprobación, debiéndose sujetar al trámite pertinente, de acuerdo con lo que dispone la Constitución Política en los incisos 1) y 13) del numeral 121 de la Carta Fundamental, infringiéndose éstos y los artículos de 123 al 128, normas que regulan la creación de la legislación ordinaria, y del 176 al 180, normas que regulan la promulgación de la legislación especial de presupuesto.

V.- El Decreto Ejecutivo No. 17318-G de 24 de noviembre de 1986, sigue la misma suerte de la norma que reglamenta, pues es accesorio y está sujeto a su validez, la que por lo ya dicho, no existió, según se declarará expresamente. El citado Decreto Ejecutivo entonces, es inconstitucional por derivación (artículo 10 de la Constitución Política.

VI.- Como consecuencia de lo que aquí se dispone las disposiciones legales afectadas por las disposiciones que se consideran nulas, quedan restablecidas en su vigencia.

POR TANTO:

En mérito de lo expuesto y con fundamento en los artículos 10 y 11 de la Constitución Política, así como 1,3, 9, 13, 88, 89, 90, 91, y 93 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta y, en consecuencia, se anula el artículo 178 de la Ley No. 6995 de 22 de julio de 1985 y el Decreto Ejecutivo No. 17318-G de 24 de noviembre de 1986. Como consecuencia de lo anterior, se restablece la vigencia de las disposiciones legales que hubieren sido afectadas o derogadas por la legislación que aquí se anula. El Estado debe reintegrar, con los respectivos intereses legales, todas las sumas cobradas de más y pagadas por los accionantes y por todas aquellas personas, tanto físicas como jurídicas, que hayan efectuado el pago exigido, a partir de la fecha de pago. Publíquese íntegramente esta sentencia en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese al señor presidente de la Asamblea Legislativa, al señor procurador general de la República y a los señores accionantes por intermedio de sus apoderados.

Alejandro Rodríguez V., Rodolfo E. Piza E., Jorge Baudrit G., Jorge E. Castro B., Juan Luis Arias, Luis Fernando Solano C., Luis Paulino Mora M., Juan Carlos Castro Loría, secretario.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.