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Res. 10517-2018 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 29/06/2018
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*180090100007CO* Res. Nº 2018010517 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintinueve de junio de dos mil dieciocho .
Recurso de amparo interpuesto por JORGE JAFET MONTENEGRO CASTILLO, cédula de identidad No. 0111070856, contra el MINISTRO DE EDUCACIÓN PÚBLICA.
Resultando.
1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 12 de junio de 2018, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Educación Pública, y manifiesta que: el 28 de mayo de 2018 remitió, vía fax (22568093), una nota al ministro de Educación Pública, en la que solicitó copia certificada del expediente laboral de la funcionaria Ana Lina Barrantes Rodríguez, cédula de identidad No. 2-0584-0139. Acusa que, a la fecha de interposición de este amparo, no ha obtenido respuesta a su gestión ni, tampoco, se le ha suministrado lo requerido.
2. Informa bajo juramento Andrey Azofeifa Bolaños, en su condición de coordinador de la Unidad de Gestión de Expedientes Laborales del Ministerio de Educación Pública, que mediante oficio N° DRH-873-2018-UGEL se dio respuesta a la solicitud planteada. Solicita se declare sin lugar el recurso.
3. En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente reclama la vulneración a sus derechos fundamentales, pues acusa que solicitó al Ministerio de Educación Pública copia certificada del expediente laboral de la funcionaria Ana Lina Barrantes Rodríguez, no obstante, no se le ha brindado la información solicitada.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 28 de mayo de 2018, el recurrente solicitó al Ministerio de Educación Pública –vía fax- copia certificada del expediente laboral de Ana Lina Barrantes Rodríguez, cédula de identidad N° 2-0584-0139 (véase prueba aportada por el recurrente).
b. El 14 de junio de 2018, el Ministerio de Educación Pública fue notificado de la resolución de curso de las 11:28 hrs. del 12 de junio de 2018 (véase acta de notificación).
c. El 18 de junio de 2018, el coordinador de la Unidad de Gestión de Expedientes Laborales emitió el oficio N° DRH-873-2018-UGEL, en el que resolvió lo siguiente: “(…) Me permito indicarle que para remitir la información requerida es necesario que se aporte a esta Unidad autorización o poder firmado por el funcionario en mención, así como fotocopia de la cédula de identidad, con el fin de proceder con lo solicitado por cuanto la información requerida es de carácter personal y por consecuencia, confidencial” (véase prueba aportada por las partes).
d. El 18 de junio de 2018, el coordinador de la Unidad de Gestión de Expedientes Laborales del Ministerio de Educación Pública notificó al recurrente el oficio N° DRH-873-2018-UGEL (véase prueba aportada por el recurrido).
IV.SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Esta Sala ha analizado reiteradamente el tema en cuestión, insistiendo en la importancia que consagra el derecho estipulado en el artículo 30 de la Constitución Política. Al respecto, en la sentencia número 2014-4037, reiterada, entre otras, por sentencia número 2015-15074, señaló la Sala que:
“Sobre el derecho de acceso a la información pública. El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de informaciones e ideas de toda índole (…)” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).
En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos |Humanos ha seguido el camino trazado por estos instrumentos y establecido en el artículo 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión) que “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (...)” (El subrayado es agregado). En cuanto a esta norma, en el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció:
“77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.” (Sentencia del 19 de septiembre de 2006 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El subrayado es agregado).
El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que explícitamente se debe promover el acceso (por ejemplo, en materia ambiental según el principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).
En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).
De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.
Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.
Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.
En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.
De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.
De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.
El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares."
V.PRECEDENTE APLICABLE AL CASO CONCRETO. En 2016, este Tribunal conoció de un recurso de amparo promovido contra la Universidad de Costa Rica y se alegó la vulneración al artículo 30 de la Constitución Política, pues el accionante había solicitado copia certificada del expediente laboral de un funcionario que labora en esa institución, sin embargo, la Universidad recurrida negó esa información. Sobre la alegada infracción al derecho de acceso a la información pública, este Tribunal resolvió:
“ IV.-Caso concreto. En el sub examine, el accionante acude a la Sala porque considera lesionados sus derechos constitucionales, ya que la Directora de la Sede de Occidente Universidad de Costa Rica, le denegó copia certificada del expediente laboral del funcionario de esa institución de nombre [NOMBRE 02]. Considera que los documentos solicitados son de carácter público, pues, el funcionario ha recibido un salario con fondos públicos, por lo que está sujeto a los principios constitucionales de transparencia y publicidad. Por su parte, la Directora recurrida alega que lo solicitado constituye información personal de naturaleza confidencial, que se encuentra contenida en los expedientes laborales de los funcionarios públicos. Sostiene que el recurrente solicitó copia completa del expediente laboral, nunca solicitó información referente a salario u otro tipo de información que eventualmente puede ser de interés público. Al respecto, cabe señalar que este Tribunal ha defendido que la información será pública en tanto medie un interés público en ella, sea por motivos de transparencia, fiscalización, ejercicio de controles, participación ciudadana u otros. La determinación de si existe un interés público debe ser realizada caso por caso y, siempre, haciendo una ponderación de los intereses en juego. En particular, el derecho de acceso a la información pública debe conjugarse adecuadamente con el derecho a la intimidad que asiste a las personas. Lo anterior no debe interpretarse en el sentido de que la Administración deba exigir al petente una justificación de su interés en la información o aclarar si gestiona como ciudadano o estudiante, pues toda persona tiene derecho a acceder a la información pública sin necesidad de demostrar un particular interés en ella, como lo ha dispuesto tanto esta Sala (resolución número 2014-4037 de las 11:02 horas del 21 de marzo de 2014).
V.- Ahora bien, cuando la Administración atiende una gestión como la formulada por el recurrente, debe hacerlo de manera armoniosa con el ordenamiento jurídico. En el caso de marras, no puede considerarse que facilitar el expediente personal completo de un funcionario público sea un asunto de interés público, sino que es más bien un asunto de índole privada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 24, Constitucional, porque contiene datos sensibles que incluso están protegidos por la Ley de Protección de la Persona Frente al Tratamiento de sus Datos Personales, N°8968 del 5 de setiembre del 2011. De este modo, a manera de ejemplo, sería improcedente hacer entrega de información personal que usualmente se encuentra en un currículo, como el domicilio o el número de teléfono de la persona, pues dichos elementos no se cuentan entre aquellos que fueron valorados por la Administración para determinar la idoneidad del funcionario, carecen de interés público y se encuentran resguardados por la normativa supra citada. No obstante, debe tenerse presente que los expedientes de los funcionarios públicos también contienen datos de interés público, como el cumplimiento de los requisitos para ocupar determinado puesto, o el salario que devenga un funcionario en determinado puesto, información concreta que el recurrente reclama en el libelo de interposición del presente recurso, pero que no requirió de forma expresa ante la Administración” (el resaltado no es del original).
VI.Análisis del caso. Después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal verifica la vulneración al derecho al acceso a la información del recurrente, por las razones que a continuación serán expuestas. Primeramente, esta Sala tiene por demostrado que el 28 de mayo de 2018, el recurrente solicitó ante el Ministerio de Educación Pública copia certificada del expediente laboral de la funcionaria Ana Lina Barrantes Rodríguez. En ese mismo orden de ideas, la Sala tiene por comprobado que la información le fue negada al accionante, pues se indicó que la misma era confidencial. Visto ese panorama, el caso concreto debe correr la misma suerte que el precedente supra mencionado, pues en dicho pronunciamiento este Tribunal indicó que el público y es improcedente la denegatoria absoluta del mismo. Así las cosas, como se indicó en la sentencia de marras, el recurrido debió analizar y atender la gestión formulada de conformidad con el ordenamiento jurídico y haciendo la respectiva ponderación de derechos fundamentales, situación que se echa de menos para el caso en estudio. Es decir, la denegatoria absoluta del acceso a la información de un expediente de un funcionario público, vacía en la totalidad el ejercicio y goce de ese derecho, pues impediría por ejemplo, la fiscalización y ejercicio de controles ciudadanos, la participación ciudadana u otros. Bajo ese orden de ideas, la autoridad recurrida debió efectuar una interpretación respetuosa y armoniosa entre el derecho al acceso a la información y al derecho a la intimidad y a la amplia jurisprudencia emitida por esta Sala, donde lo correcto hubiese sido que se hiciera el respectivo análisis de determinar cuáles piezas eran de interés público y que documentos o partes de ellos debían salvaguardarse, para proteger los datos sensibles de la funcionaria pública. En conclusión, el funcionario recurrido violentó el derecho al acceso a la información del accionante y por ende, procede la estimatoria del recurso de amparo.
VII.Nota del Magistrado Hernández Gutiérrez.- El suscrito Magistrado coincide con la estimatoria de este amparo, precisando que cuando se indica que debe proporcionarse la información requerida por el recurrente, con resguardo de la información personal, ese resguardo implica, en mi criterio, reservarse el monto que por concepto de salario percibe el servidor respecto de quien se solicita el monto de salario concreto que recibe un servidor público se encuentra protegido por el derecho a la intimidad, pues son otros aspectos generales los que sí están recubiertos de la publicidad que impone el control del uso de los fondos públicos, sin que esos aspectos generales alcancen el monto concreto de salario que se percibe. De tal manera, en casos como el que ahora se conoce, y donde se ordena brindar la información y la documentación requerida que conste en el personal o de datos sensibles, incluye, alcanza y considera, el monto concreto de salario que percibe el servidor, por lo que dicha información debe igualmente quedar protegida y no hacerse pública.
VIII.VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ. Considero necesario separarme de la decisión tomada por la mayoría al igual que de algunas de sus consideraciones, con fundamento en las siguientes razones:
Desde la emisión de la sentencia número 2014-001429 he sostenido que la Sala, como un operador jurídico más, está sometido al imperio de la ley y de allí se deriva la necesidad de tomar en cuenta para el ejercicio de nuestra competencia, los cambios normativos que el legislador costarricense ha puesto en vigor, como desarrollo de las normas y principios constitucionales relacionados con el derecho fundamental a la autodeterminación informativa. Específicamente sostengo que debe respetarse la voluntad de legislador que ha sido expresada en la ley número 8968 de "Protección a las Personas frente al tratamiento de sus datos Personales" que vino a establecer un marco normativo que incluye la definición de distintos tratamientos jurídicos para las categorías de datos que ella fija en términos generales, así como la creación de una oficina con potestades para intervenir en la resolución de conflictos originados en el materia. La idea central allí expuesta, apunta a que la Sala conozca de la materia en forma residual e intervenga para delimitar el ordenamiento jurídico con reglas y principios para la apropiada defensa del derecho fundamental a la autodeterminación informativa cuando resulte necesario. Con el cambio normativo apuntado, parece apropiado ceder el espacio para que la voluntad del Legislativo despliegue sus efectos de ordenación y balance entre los derechos e intereses de las personas y las potestades estatales.
II.- En el caso aquí planteado, el recurrente le solicitó al órgano estatal, informacíon personal de terceros, que la administración recurrida posee en calidad de patrono. El conflicto se origina porque el órgano recurrido le ha señalado al recurrente que no puede acceder a la entrega de lo pedido porque la información contiene datos protegidos en los términos de la ley recién citada y -de hecho- explica bajo juramento que se ha apegado a las condiciones allí exigidas, a saber la necesaria autorización del dueño de los datos.. Resulta patente que la controversia se ha transformado en una discusión en la que una parte se niega a atender lo solicitado por la otra, con fundamento en lo dispuesto por disposiciones legales, sin que se aprecie ninguna arbitrariedad palmaria o simple abuso de poder que haga necesaria la intervención de la Sala.- No es correcta la tesis de la mayoría porque despoja de toda efectividad un derecho fundamental que, en otra época, recogió y defendió con asiduidad; y en este sentido de nada sirve que se incluya -como se hace en estos casos- la coletilla de que la Administración debe evitar la entrega de la información sensible porque se cae en un círculo vicioso, ya que precisamente eso es lo que -en primer término- está intentando la administración al apegarse a lo dispuesto por la ley. Por ello salvo el voto y rechazo el recurso interpuesto para que la parte interesada pueda, si a bien lo tiene solicitar la intervención y apoyo de la oficina que el legislador creó con estos fines.
IX.DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por Tanto.
Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a Andrey Azofeifa Bolaños, en su condición de coordinador de la Unidad de Gestión de Expedientes Laborales del Ministerio de Educación Pública, o a quien ocupe ese cargo, que en el plazo de DIEZ DÍAS contado a partir de la notificación de esta sentencia, expida la certificación solicitada por el recurrente, previa cancelación de su costo por parte del interesado, y salvaguardando eventuales datos sensibles y de acceso restringido protegidos por el artículo 24, de la Constitución Política y la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, Ley Nº 8968. Se le advierte a la recurrida que de no acatar dicha orden, incurrirá en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71, de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios. Notifíquese en forma personal al recurrido. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso.
Fernando Cruz C.
a.i Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Anamari Garro V.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *PCN0JUNZ9QU61* 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de asuntos de grupos vulnerables: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
*180090100007CO* Res. Nº 2018010517 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintinueve de junio de dos mil dieciocho .
Recurso de amparo interpuesto por JORGE JAFET MONTENEGRO CASTILLO, cédula de identidad No. 0111070856, contra el MINISTRO DE EDUCACIÓN PÚBLICA.
Resultando.
1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 12 de junio de 2018, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Educación Pública, y manifiesta que: el 28 de mayo de 2018 remitió, vía fax (22568093), una nota al ministro de Educación Pública, en la que solicitó copia certificada del expediente laboral de la funcionaria Ana Lina Barrantes Rodríguez, cédula de identidad No. 2-0584-0139. Acusa que, a la fecha de interposición de este amparo, no ha obtenido respuesta a su gestión ni, tampoco, se le ha suministrado lo requerido.
2. Informa bajo juramento Andrey Azofeifa Bolaños, en su condición de coordinador de la Unidad de Gestión de Expedientes Laborales del Ministerio de Educación Pública, que mediante oficio N° DRH-873-2018-UGEL se dio respuesta a la solicitud planteada. Solicita se declare sin lugar el recurso.
3. En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente reclama la vulneración a sus derechos fundamentales, pues acusa que solicitó al Ministerio de Educación Pública copia certificada del expediente laboral de la funcionaria Ana Lina Barrantes Rodríguez, no obstante, no se le ha brindado la información solicitada.
II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido hayan omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. El 28 de mayo de 2018, el recurrente solicitó al Ministerio de Educación Pública –vía fax- copia certificada del expediente laboral de Ana Lina Barrantes Rodríguez, cédula de identidad N° 2-0584-0139 (véase prueba aportada por el recurrente).
b. El 14 de junio de 2018, el Ministerio de Educación Pública fue notificado de la resolución de curso de las 11:28 hrs. del 12 de junio de 2018 (véase acta de notificación).
c. El 18 de junio de 2018, el coordinador de la Unidad de Gestión de Expedientes Laborales emitió el oficio N° DRH-873-2018-UGEL, en el que resolvió lo siguiente: “(…) Me permito indicarle que para remitir la información requerida es necesario que se aporte a esta Unidad autorización o poder firmado por el funcionario en mención, así como fotocopia de la cédula de identidad, con el fin de proceder con lo solicitado por cuanto la información requerida es de carácter personal y por consecuencia, confidencial” (véase prueba aportada por las partes).
d. El 18 de junio de 2018, el coordinador de la Unidad de Gestión de Expedientes Laborales del Ministerio de Educación Pública notificó al recurrente el oficio N° DRH-873-2018-UGEL (véase prueba aportada por el recurrido).
IV.SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Esta Sala ha analizado reiteradamente el tema en cuestión, insistiendo en la importancia que consagra el derecho estipulado en el artículo 30 de la Constitución Política. Al respecto, en la sentencia número 2014-4037, reiterada, entre otras, por sentencia número 2015-15074, señaló la Sala que:
“Sobre el derecho de acceso a la información pública. El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de informaciones e ideas de toda índole (…)” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).
En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos |Humanos ha seguido el camino trazado por estos instrumentos y establecido en el artículo 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión) que “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (...)” (El subrayado es agregado). En cuanto a esta norma, en el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció:
“77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.” (Sentencia del 19 de septiembre de 2006 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El subrayado es agregado).
El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que explícitamente se debe promover el acceso (por ejemplo, en materia ambiental según el principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).
En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).
De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.
Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.
Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.
En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.
De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.
De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.
El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares."
V.PRECEDENTE APLICABLE AL CASO CONCRETO. En 2016, este Tribunal conoció de un recurso de amparo promovido contra la Universidad de Costa Rica y se alegó la vulneración al artículo 30 de la Constitución Política, pues el accionante había solicitado copia certificada del expediente laboral de un funcionario que labora en esa institución, sin embargo, la Universidad recurrida negó esa información. Sobre la alegada infracción al derecho de acceso a la información pública, este Tribunal resolvió:
“ IV.-Caso concreto. En el sub examine, el accionante acude a la Sala porque considera lesionados sus derechos constitucionales, ya que la Directora de la Sede de Occidente Universidad de Costa Rica, le denegó copia certificada del expediente laboral del funcionario de esa institución de nombre [NOMBRE 02]. Considera que los documentos solicitados son de carácter público, pues, el funcionario ha recibido un salario con fondos públicos, por lo que está sujeto a los principios constitucionales de transparencia y publicidad. Por su parte, la Directora recurrida alega que lo solicitado constituye información personal de naturaleza confidencial, que se encuentra contenida en los expedientes laborales de los funcionarios públicos. Sostiene que el recurrente solicitó copia completa del expediente laboral, nunca solicitó información referente a salario u otro tipo de información que eventualmente puede ser de interés público. Al respecto, cabe señalar que este Tribunal ha defendido que la información será pública en tanto medie un interés público en ella, sea por motivos de transparencia, fiscalización, ejercicio de controles, participación ciudadana u otros. La determinación de si existe un interés público debe ser realizada caso por caso y, siempre, haciendo una ponderación de los intereses en juego. En particular, el derecho de acceso a la información pública debe conjugarse adecuadamente con el derecho a la intimidad que asiste a las personas. Lo anterior no debe interpretarse en el sentido de que la Administración deba exigir al petente una justificación de su interés en la información o aclarar si gestiona como ciudadano o estudiante, pues toda persona tiene derecho a acceder a la información pública sin necesidad de demostrar un particular interés en ella, como lo ha dispuesto tanto esta Sala (resolución número 2014-4037 de las 11:02 horas del 21 de marzo de 2014).
V.- Ahora bien, cuando la Administración atiende una gestión como la formulada por el recurrente, debe hacerlo de manera armoniosa con el ordenamiento jurídico. En el caso de marras, no puede considerarse que facilitar el expediente personal completo de un funcionario público sea un asunto de interés público, sino que es más bien un asunto de índole privada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 24, Constitucional, porque contiene datos sensibles que incluso están protegidos por la Ley de Protección de la Persona Frente al Tratamiento de sus Datos Personales, N°8968 del 5 de setiembre del 2011. De este modo, a manera de ejemplo, sería improcedente hacer entrega de información personal que usualmente se encuentra en un currículo, como el domicilio o el número de teléfono de la persona, pues dichos elementos no se cuentan entre aquellos que fueron valorados por la Administración para determinar la idoneidad del funcionario, carecen de interés público y se encuentran resguardados por la normativa supra citada. No obstante, debe tenerse presente que los expedientes de los funcionarios públicos también contienen datos de interés público, como el cumplimiento de los requisitos para ocupar determinado puesto, o el salario que devenga un funcionario en determinado puesto, información concreta que el recurrente reclama en el libelo de interposición del presente recurso, pero que no requirió de forma expresa ante la Administración” (el resaltado no es del original).
VI.Análisis del caso. Después de analizar los elementos probatorios aportados, este Tribunal verifica la vulneración al derecho al acceso a la información del recurrente, por las razones que a continuación serán expuestas. Primeramente, esta Sala tiene por demostrado que el 28 de mayo de 2018, el recurrente solicitó ante el Ministerio de Educación Pública copia certificada del expediente laboral de la funcionaria Ana Lina Barrantes Rodríguez. En ese mismo orden de ideas, la Sala tiene por comprobado que la información le fue negada al accionante, pues se indicó que la misma era confidencial. Visto ese panorama, el caso concreto debe correr la misma suerte que el precedente supra mencionado, pues en dicho pronunciamiento este Tribunal indicó que el público y es improcedente la denegatoria absoluta del mismo. Así las cosas, como se indicó en la sentencia de marras, el recurrido debió analizar y atender la gestión formulada de conformidad con el ordenamiento jurídico y haciendo la respectiva ponderación de derechos fundamentales, situación que se echa de menos para el caso en estudio. Es decir, la denegatoria absoluta del acceso a la información de un expediente de un funcionario público, vacía en la totalidad el ejercicio y goce de ese derecho, pues impediría por ejemplo, la fiscalización y ejercicio de controles ciudadanos, la participación ciudadana u otros. Bajo ese orden de ideas, la autoridad recurrida debió efectuar una interpretación respetuosa y armoniosa entre el derecho al acceso a la información y al derecho a la intimidad y a la amplia jurisprudencia emitida por esta Sala, donde lo correcto hubiese sido que se hiciera el respectivo análisis de determinar cuáles piezas eran de interés público y que documentos o partes de ellos debían salvaguardarse, para proteger los datos sensibles de la funcionaria pública. En conclusión, el funcionario recurrido violentó el derecho al acceso a la información del accionante y por ende, procede la estimatoria del recurso de amparo.
VII.Nota del Magistrado Hernández Gutiérrez.- El suscrito Magistrado coincide con la estimatoria de este amparo, precisando que cuando se indica que debe proporcionarse la información requerida por el recurrente, con resguardo de la información personal, ese resguardo implica, en mi criterio, reservarse el monto que por concepto de salario percibe el servidor respecto de quien se solicita el monto de salario concreto que recibe un servidor público se encuentra protegido por el derecho a la intimidad, pues son otros aspectos generales los que sí están recubiertos de la publicidad que impone el control del uso de los fondos públicos, sin que esos aspectos generales alcancen el monto concreto de salario que se percibe. De tal manera, en casos como el que ahora se conoce, y donde se ordena brindar la información y la documentación requerida que conste en el personal o de datos sensibles, incluye, alcanza y considera, el monto concreto de salario que percibe el servidor, por lo que dicha información debe igualmente quedar protegida y no hacerse pública.
VIII.VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ. Considero necesario separarme de la decisión tomada por la mayoría al igual que de algunas de sus consideraciones, con fundamento en las siguientes razones:
Desde la emisión de la sentencia número 2014-001429 he sostenido que la Sala, como un operador jurídico más, está sometido al imperio de la ley y de allí se deriva la necesidad de tomar en cuenta para el ejercicio de nuestra competencia, los cambios normativos que el legislador costarricense ha puesto en vigor, como desarrollo de las normas y principios constitucionales relacionados con el derecho fundamental a la autodeterminación informativa. Específicamente sostengo que debe respetarse la voluntad de legislador que ha sido expresada en la ley número 8968 de "Protección a las Personas frente al tratamiento de sus datos Personales" que vino a establecer un marco normativo que incluye la definición de distintos tratamientos jurídicos para las categorías de datos que ella fija en términos generales, así como la creación de una oficina con potestades para intervenir en la resolución de conflictos originados en el materia. La idea central allí expuesta, apunta a que la Sala conozca de la materia en forma residual e intervenga para delimitar el ordenamiento jurídico con reglas y principios para la apropiada defensa del derecho fundamental a la autodeterminación informativa cuando resulte necesario. Con el cambio normativo apuntado, parece apropiado ceder el espacio para que la voluntad del Legislativo despliegue sus efectos de ordenación y balance entre los derechos e intereses de las personas y las potestades estatales.
II.- En el caso aquí planteado, el recurrente le solicitó al órgano estatal, informacíon personal de terceros, que la administración recurrida posee en calidad de patrono. El conflicto se origina porque el órgano recurrido le ha señalado al recurrente que no puede acceder a la entrega de lo pedido porque la información contiene datos protegidos en los términos de la ley recién citada y -de hecho- explica bajo juramento que se ha apegado a las condiciones allí exigidas, a saber la necesaria autorización del dueño de los datos.. Resulta patente que la controversia se ha transformado en una discusión en la que una parte se niega a atender lo solicitado por la otra, con fundamento en lo dispuesto por disposiciones legales, sin que se aprecie ninguna arbitrariedad palmaria o simple abuso de poder que haga necesaria la intervención de la Sala.- No es correcta la tesis de la mayoría porque despoja de toda efectividad un derecho fundamental que, en otra época, recogió y defendió con asiduidad; y en este sentido de nada sirve que se incluya -como se hace en estos casos- la coletilla de que la Administración debe evitar la entrega de la información sensible porque se cae en un círculo vicioso, ya que precisamente eso es lo que -en primer término- está intentando la administración al apegarse a lo dispuesto por la ley. Por ello salvo el voto y rechazo el recurso interpuesto para que la parte interesada pueda, si a bien lo tiene solicitar la intervención y apoyo de la oficina que el legislador creó con estos fines.
IX.DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por Tanto.
Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a Andrey Azofeifa Bolaños, en su condición de coordinador de la Unidad de Gestión de Expedientes Laborales del Ministerio de Educación Pública, o a quien ocupe ese cargo, que en el plazo de DIEZ DÍAS contado a partir de la notificación de esta sentencia, expida la certificación solicitada por el recurrente, previa cancelación de su costo por parte del interesado, y salvaguardando eventuales datos sensibles y de acceso restringido protegidos por el artículo 24, de la Constitución Política y la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, Ley Nº 8968. Se le advierte a la recurrida que de no acatar dicha orden, incurrirá en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71, de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios. Notifíquese en forma personal al recurrido. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso.
Fernando Cruz C.
a.i Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Anamari Garro V.
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