Unconstitutionality for Lack of Studies on Trawl FishingInconstitucionalidad por falta de estudios sobre pesca de arrastre

*180047420007CO* Case File: 18-004742-0007-CO Decision Nº 2018007978 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve forty-five p.m. on dieciocho de mayo de dos mil dieciocho.

Optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) processed under expediente N° 18-004742-0007-CO, filed by legislators ALEXANDRA LORÍA BEECHE, EDGARDO ARAYA SIBAJA, GERARDO VARGAS VARELA, JORGE ARGUEDAS MORA, JOSÉ ALBERTO ALFARO JIMÉNEZ, JOSÉ FRANCISCO CAMACHO LEIVA, JOSÉ ANTONIO RAMIREZ AGUILAR, MARCELA GUERRERO CAMPOS, MARCO VINICIO REDONDO QUIRÓS, MARLENE MADRIGAL FLORES, MAUREN FALLAS FALLAS, NATALIA DÍAZ QUINTANA, OTTO CLAUDIO GUEVARA GUTH, PATRICIA MORA CASTELLANOS, and SURAY CARRILLO GUEVARA, concerning the bill entitled “Law for the Sustainable Practice of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica,” which is being processed under expediente legislativo N° 18.968.

Findings of Fact:

1. 1In a written submission filed with the Constitutional Chamber on 22 de marzo de 2018, the petitioning legislators submitted a constitutional consultation concerning the bill “Law for the Sustainable Practice of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica,” which is being processed under expediente legislativo N° 18.968. They contend that the bill under consultation contains the following procedural and substantive defects. First, they argue that the legislative record lacks scientific support justifying the bill and demonstrating its compatibility with sustainable and democratic development. Although the Constitutional Chamber declared shrimp trawling (pesca de camarón con red de arrastre) unconstitutional in judgment No. 2013-10540, it left open the possibility of enacting legislation on the subject, provided that it expressly addressed the obligation to use devices that reduce bycatch (captura incidental).In this regard, although the bill under consultation adds the phrase “using fish and turtle excluder devices and subject to technical and scientific regulations,” the fact remains that it has not been conclusively demonstrated that these mechanisms prevent such bycatch. In their view, “until these technical studies are incorporated into the bill and discussed during its consideration before final approval by the Legislative Plenary, procedural defects exist because the requirement constitutionally established by the case law of this Constitutional Court, in the terms already clarified, is being disregarded.” They maintain that the principle of scientific objectivity in environmental law (principio de objetivación del derecho ambiental) requires the law to conform to the unequivocal rules of science and technology. Under this principle, evidence of the effectiveness of the devices used to prevent bycatch must appear in the legislative record.This bill was introduced only three months after the aforementioned decision of the Constitutional Chamber, making it unlikely that any significant scientific advancement had occurred. There is no scientific study demonstrating the sustainability of shrimp trawling. Regarding the bill’s substance, they contend that it violates the right protected under Article 89 of the Political Constitution because trawling causes alterations to physical structure, sediment suspension, chemical alterations, changes in benthic communities, and ecosystem changes with respect to the seabed (benthic habitats). Thus, the irreparable harm caused by this technique violates the State’s duty regarding natural heritage, as established in Article 89 of the Constitution. There are no technical studies supporting the claim that the seabed will remain unaffected through the use of the devices provided for in the bill.They assert that the bill under consultation conflicts with various international instruments signed by the country concerning protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. One example is the United Nations Sustainable Development Goals—2030 Agenda—under which Costa Rica committed itself, among other things, to the sustainable development of marine resources. The 1992 Rio Convention on Biological Diversity, which provides for the precautionary principle (principio precautorio) and in dubio pro natura, must also be mentioned. The bill under consultation infringes the right protected under Article 21 of the Constitution, concerning the right to life and health, because this technique seriously affects marine resources and ecosystems and thereby affects food security. The Constitutional Chamber reached the same conclusion in the aforementioned judgment. Various technical studies show that shrimp populations are overexploited; consequently, most shrimp caught are medium-sized, and there is no evidence that the populations have recovered.They consider that the bill under consultation infringes the right protected under Article 50 of the Political Constitution, which provides for sustainable development and a fair distribution of wealth, given the absence of scientific evidence demonstrating a reduction in bycatch. They argue that this legislation also significantly affects artisanal fishing (pesca artesanal). They maintain that the population adversely affected by the prohibition on trawling does not derive substantial income from that activity either and can therefore undertake other productive work and employment. They request that the submitted consultation be resolved.
2. 2By decision issued at 8:47 a.m. on 23 de marzo de 2018, the Presidency of the Chamber acknowledged receipt of the legislative constitutional consultation and requested that the Board of Directors of the Asamblea Legislativa submit the corresponding legislative record, together with the technical and scientific studies supporting the substance of the challenged legislation, whether or not those studies were included in the legislative record.
3. 3The certified copy of expediente legislativo N° 18.968 was received by the Chamber at 14:14 on 23 de marzo de 2018.
4. 4By decision issued at 13:39 on 16 de abril de 2018, the President of the Board of Directors of the Asamblea Legislativa was asked, as evidence required for a better determination of the matter (prueba para mejor resolver), to clarify whether any technical and scientific study had been specifically used to support the bill corresponding to expediente legislativo No. 18.968 that demonstrated a significant reduction in such bycatch compatible with sustainable democratic development, whether before the Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas or in the Plenary before the first debate. The President was also required, if applicable, to provide a certified copy of that study and proof of the point at which it was evaluated during the aforementioned legislative procedure.
5. 5In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 10:11 on 18 de abril de 2018, Gonzalo Ramírez Zamora, Carmen Quesada Santamaría, and Michael Arce Sancho appeared in their respective capacities as President, First Secretary, and Second Secretary of the Board of Directors of the Asamblea Legislativa. They state that, in compliance with subsection b) of Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, they are submitting as an attachment the certified copy of Expediente N° 18.968, “LAW FOR THE SUSTAINABLE PRACTICE OF SEMI-INDUSTRIAL SHRIMP FISHING IN COSTA RICA.”
6. 6In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 15:52 on 3 de mayo de 2018, Roy Carranza Lostalo appeared, claiming to be the president of Sociedad Camaronera RC S.A., with authority as a general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo), and addressed this optional consultation.
7. 7In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 16:19 on 11 de mayo de 2018, Gerardo Marín Rojas and Roy Carranza Lostalo appeared, claiming to act, respectively, as president of the Unión Independiente de Pescadores Camaroneros and president of the Cámara Puntarenense de Pescadores, for the purpose of intervening as supporting parties (coadyuvancia).
8. 8The provisions of Article 100 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional have been observed in these proceedings, and this decision is issued within the period established by Article 101 thereof.

Justice Rueda Leal drafted the opinion; and,

Considerations:

I.Admissibility of the consultation. Subsection b) of Article 96 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs optional legislative constitutional consultations (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad). This provision requires an optional consultation of this type to be submitted by 10 or more legislators. In this case, 15 legislators signed the consultation; therefore, this admissibility requirement has been satisfied.

In addition, bill Nº 18.968 was approved on first reading during Ordinary Plenary Session Nº 150 of 20 de marzo de 2018, by a vote of thirty-five legislators in favor and seven against (see pages 871 through 873 of the legislative record). Accordingly, the admissibility requirement established in Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional has also been satisfied.

Finally, this Court notes that it will examine only the specific allegations raised by the consulting legislators, in accordance with Article 99 of the law governing this jurisdiction.

II.Preliminary matter. Regarding the written submissions sent to the Chamber by Roy Carranza Lostalo and Gerardo Marín Rojas, it is important to clarify certain aspects related to these constitutional proceedings.

A Legislative Constitutional Consultation—whether optional or mandatory (preceptiva)—is a constitutional proceeding established for the prior review of the constitutionality of laws and, by definition, is reserved for use during the legislative approval process by legislators, subject to certain filing and admissibility requirements. By its nature, it is a consultation proceeding through which legislators who harbor reasonable doubts about the constitutionality of a bill submit their questions to the Constitutional Chamber so that it may determine whether any degree of constitutional incompatibility exists between the bill or provision under consultation and the Political Constitution.

In this regard, it is a proceeding reserved for legislators at a particular stage of the legislative approval process; consequently, Costa Rican law does not provide for third-party participation, whether through supporting interventions or any other form of appearance.

Accordingly, it is improper to rule on the aforementioned submissions, and they shall merely be added to the case file without any specific ruling on their contents.

III.Subject matter of the consultation (objeto de la consulta). The petitioning members of the Legislative Assembly challenge the constitutionality of the bill “Law for the Sustainable Practice of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica,” which is being considered under legislative expediente N° 18.968. Regarding the procedure, they assert that the bill lacks supporting technical and scientific studies. With respect to the merits, they ask whether the bill is constitutional in view of its impact on the seabed and scenic beauty (Article 89 of the Political Constitution), Costa Rica’s international environmental commitments, the right to life and health, the right to a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development, the fair distribution of wealth, and democratic sustainable development.

IV.Regarding the procedure. As a first point to be assessed, the Sala is asked about the constitutionality of the legislative process (trámite legislativo), given that—in the petitioners’ view—the challenged bill lacks supporting technical studies. By way of introduction, it is necessary to cite what the Sala has established in environmental matters concerning the principle that environmental protection must be based on objective evidence (principio de objetivación de la tutela ambiental):

“With regard to the environment, the subject of the fundamental right set forth above, our Constitution further requires that it be ‘healthy.’ The requirement that it be ‘healthy’ leads us to ‘regenerative capacity’ and ‘successional capacity’ as means of safeguarding life. From both requirements—‘healthy’ and ‘balanced’—arises the need for sustainable development; quality of life and environmental quality depend on it. The constitutional provision, through the concepts of ‘environment,’ ‘healthy,’ and ‘ecologically balanced,’ introduced science and technology into environmental decisions, whether legislative or administrative, such that, pursuant to Sections 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, State actions in environmental matters must be founded upon, and may not contradict, the unequivocal rules of science and technology, so as to achieve the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, moreover, ‘greater well-being for all inhabitants of the country.’ With respect to the subjection of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technology, the Sala has termed this the principle that environmental protection must be based on objective evidence: ‘The principle that environmental protection must be based on objective evidence (…) is a principle that must in no way be confused with the foregoing principle [the precautionary principle or “principle of prudent avoidance”], since, as a consequence of Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need to substantiate decision-making in this area through technical studies, both in relation to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—from which arises the requirement of adherence to science and technology, thereby constraining the Administration’s discretion in this area.

Accordingly, based on the results of such technical studies—such as environmental impact studies—if objective technical criteria reveal the likelihood of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is “reasonable doubt,” decisions must be made in favor of the environment (pro-nature principle), which may entail the adoption of both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.’ (Judgments of the Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Decision N° 2012-13367 at 11:33 a.m. on September 21, 2012).

Likewise, the Sala reiterates that the principle that environmental protection must be based on objective evidence, which is manifested in the existence of technical and scientific studies conducted before a decision is made, constitutes an essential aspect of the legislative procedure. Therefore, any deficiency or omission relating to such studies will constitute a potential procedural defect (vicio en el procedimiento), as this Tribunal has stated unequivocally:

“In this regard, it should be noted that, contrary to what those submitting the consultation contend, the lack of prior technical studies affecting the bill at issue is not a substantive problem, but rather constitutes an essential defect in the legislative procedure, as this Sala has repeatedly established in its case law. Thus, in one of its most recent judgments on the matter, this Sala stated:

‘The bill under consideration lacks technical studies substantiating not only the factual circumstances, but also its technical feasibility, as well as reasonableness and proportionality as constitutional parameters, principles with which every legal provision must comply, particularly when public resources are affected, as in the present case.

The foregoing allows this Tribunal to agree with the position of the members of the Legislative Assembly submitting the consultation, to the effect that the legislative record contains no technical study analyzing and determining the possibility of reducing environmental protection pursuant to the principle that environmental protection must be based on objective evidence, even though both institutions and experts in environmental matters exist that could have prepared the technical study missing from the bill.

In view of the foregoing, the consultation must be answered by noting the existence of essential constitutional defects in the processing of the bill, under the terms of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.’ (Judgment number 2013-010158).” (Judgment N° 2014-18836 at 4:20 p.m. on November 18, 2014).

In the specific case of trawl fishing (pesca de arrastre), the Sala issued Judgment N° 2013-010540 at 3:50 p.m. on August 7, 2013, which ruled:

“The action is granted. Consequently, the phrase ‘shrimp using trawl nets’ in paragraph d), subsection 27 of Article 2, and in subsection d) of Article 43, as well as subsections a) and b) of Section 47, all of the Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 of March 1, 2005, is declared unconstitutional. Pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this judgment is declaratory and retroactive to the effective date of the cited provisions, without prejudice to rights acquired in good faith. Consequently, as of the notification of this judgment, INCOPESCA may not grant any new permit, authorization, or license, renew any that have expired, or reactivate any that are inactive, for shrimp fishing using trawl nets. In consideration of rights acquired in good faith, currently valid permits, authorizations, and licenses shall remain valid and in force until the expiration of the term granted for each of them, provided that their holders carry out the activity in absolute compliance with the legal framework governing the matter and on the condition that, if scientifically possible, they adopt the most environmentally friendly technologies available, under the supervision of INCOPESCA; once their term of validity expires, they may not be extended.

The foregoing does not preclude categories A and B, which have been annulled, from being reinstated in the future through the corresponding statutory amendment, provided that express reference is made to the obligation to use devices to reduce incidental catch (Bycatch Reduction Devices), with respect to which, before any statutory amendment and with the corresponding scientific and technological support, it must be demonstrated that they achieve a significant reduction in such incidental catch that is compatible with democratic sustainable development. In this regard, it should be noted that, given the current state of technology, not every device of this type meets that requirement or has the same effectiveness. (…)” (Emphasis added).

When considering the issue of trawl fishing on that occasion, the Sala was emphatic in establishing that the fishing categories declared unconstitutional could be reinstated, provided that, prior to the statutory amendment and through scientific and technological studies, a significant reduction in incidental catch was demonstrated that was compatible with democratic sustainable development.

Likewise, as follows from Judgment N° 2014-18836 transcribed above, the Sala has established that when technical and scientific studies are required as prerequisites for the enactment of a law, that requirement constitutes an essential part of the legislative procedure and, therefore, any deficiency or omission relating to it will amount to a defect in that procedure. Put simply, prior scientific and technological studies constitute an essential part of the legislative procedure. Therefore, a defect affecting them will be a defect in the legislative procedure.

Now, as the petitioners state, approximately three months after that judgment was issued, the bill being examined in this proceeding was introduced.

With respect to scientific and technical studies, the explanatory statement (justificación) for the bill first expressly acknowledges the obligation imposed by the Sala in the cited judgment and then states:

“In Costa Rica, during 2007 and 2008, with the participation of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura and sponsorship from FAO, a study was conducted to determine the impact of trawl nets (redes de arrastre) on shrimp fishing by semi-industrial vessels. The study was conducted in a practical manner through the ordinary and normal performance of the operations carried out in sustainable semi-industrial shrimp fishing. It also included an assessment of the use of turtle excluder devices and fish excluder devices in sustainable semi-industrial shrimp-fishing nets, for the purpose of excluding from those nets the bycatch (pesca incidental), or species not targeted by shrimp harvesting, known as accompanying fauna (fauna de acompañamiento), in order to reduce the capture of those species, especially juveniles and species that are not yet commercially exploited, and to significantly reduce the bycatch of those species and the effect on marine ecosystems.

The Costa Rican study determined that, through the use of fish excluder devices, in addition to and as a complement to the turtle excluder device, primarily the device known as the fisheye fish excluder, a 26.7% reduction and exclusion of bycatch from shrimp trawl nets was achieved. This is a highly significant percentage worldwide because it exceeds the 20% exclusion rate proposed globally by FAO as the compliance indicator for reducing bycatch in sustainable semi-industrial shrimp fishing. When added to the percentage reduction in bycatch achieved by turtle excluders, it far exceeds the percentage proposed by FAO and the requirement imposed by the Constitutional Chamber in the aforementioned decision. This is extensively documented and referenced nationally and worldwide, and therefore the use of both devices would be amply supported by technical and scientific studies conducted both in Costa Rica and worldwide, under the technical considerations established by FAO on this subject.” (Folios 4 and 5 of the legislative record).

This Court observes that the bill does not clearly identify the study on which it is based, since it does not provide its title, authors, year of publication, or other information that would make it possible to locate it. Nor was the study physically submitted when the bill was introduced, and therefore it cannot be located.

This problem was pointed out repeatedly by various participants in the legislative proceedings. See, for example, the following statements:

“It was impossible for me to locate the scientific studies mentioned in the justification, which concluded that the fish excluder device achieved a fish-exclusion rate of 26.7%. (…) Therefore, a gap remains regarding the express condition set forth in the Constitutional Chamber’s ruling (…)” (Report by Helena Molina Ureña, researcher at the Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de Costa Rica, folio 106 of the legislative record).

“First of all, I must express my concern regarding the public availability of the FAO study referenced by the proposed legislation (Porras and Marchena, 2013). Despite searching online and on the FAO and Incopesca websites, it could not be found. Finally, on February 10, I requested the study from Incopesca, and I received it on February 18, one day before submitting my opinion regarding the bill (…) I therefore make the following observations:

1. The study bears a ‘watermark’ stating Draft-Confidential. It is deeply concerning that studies that have not been subjected to scrutiny by other professionals in the field for proper publication are being used to establish fisheries policy. More than 5 years have passed since these studies were conducted, which was sufficient time to analyze the data and properly publish them (…)

This ‘draft-confidential’ document can never be considered (sic) a (sic) adequate scientific support (…)” (Report by Randall Arauz, President of the Asociación PRETOMAR, folio 324 of the legislative record) “That bill was introduced after a decision had already been issued, a ruling of the Constitutional Chamber, in which the Constitutional Chamber stated that there must be a scientific study demonstrating that the seabed and the species on the seabed would not be affected; nevertheless, that scientific and technical report has never been presented to us in this committee.” (Statement by Deputy Suray Carrillo Guevara during Ordinary Plenary Session N° 150 of March 20, 2018, folio 849 of the legislative record. Emphasis added).

“However, this bill was introduced without submitting any study supporting the claim that this device solves the bycatch problem. Likewise, neither the impact on seabeds nor the effects on the artisanal fishing economy were considered. (…)

In conclusion, we believe that the Executive Branch has made a mockery not only of the people of Costa Rica in general, but also of the shrimp fishers themselves. Ladies and gentlemen of the shrimp-fishing industry, you should understand, as I repeatedly told the leaders with whom I spoke, that as long as there are no technical and scientific reports demonstrating the sustainability of trawl fishing, the Chamber will never endorse it, regardless of which bill it is, whether it is 19.838 or 18.968, and even less so if it is authorized by resolution of a board of directors. What matters is that no scientific opinion exists demonstrating the environmental sustainability of this practice.” (Statement by Deputy José Antonio Ramírez Aguilar during Ordinary Plenary Session N° 150 of March 20, 2018, folios 855 and 861 of the legislative record).

After examining the legislative record as it stood when the bill was voted on in the first debate and referred for consultation, the Chamber observes a single document identified as the technical and scientific report supporting bill N° 18.968. That document was submitted by INCOPESCA on February 19, 2014, to the Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas (folios 329 et seq. of the legislative record).

Regarding that report, entitled “Assessment of the Use of Fish Excluder Devices (Dispositivos Excluidores de Peces, DEP’S) in Shrimp Trawl Nets, Pacific, Costa Rica, 2007-2008,” prepared by Antonio Porras Marchena and Lorna Marchena Sanabria, the Chamber makes the following observations.

The first notable feature of the document is the watermark on every page indicating that the report is “DRAFT-CONFIDENTIAL.” The fact that a document remains in draft form means that it is not final and that the author may change its conclusions, premises, arguments, etc. To that extent, it serves as a warning to third parties, since the authors do not commit themselves to what is written in the document. Such limitations are common knowledge, to the point that the Diccionario de la Lengua Española defines the word draft as “Provisional text subject to modification and development.” (http://www.rae.es/).

The second matter that draws this Chamber’s attention is the date of the study. It was conducted between 2007 and 2008, that is, approximately 5 years before judgment N° 2013-010540 and the introduction of this bill, and 10 years before its approval in the first debate. It is clear that the study could not have taken the Chamber’s judgment into account, was not conducted with a view to introducing a bill, and, above all, contains completely outdated data, making it impossible to have full knowledge of the situation and make an informed decision. The currency of the data is relevant, for example, to determining the existing marine resource that is intended to be exploited sustainably.

The study also has unavoidable weaknesses stemming from the fact that it was not designed to address the requirements set forth by the Chamber in judgment N° 2013-010540. For this reason, the study is limited to “…assessing the operation and efficiency of fish excluder devices (fisheye and square mesh) and the double-footrope attachment, and their various combinations, in reducing bycatch during shrimp-fishing operations using trawl nets in Costa Rica’s Pacific waters…” and omits the study of vital matters such as existing biomass, the environmental impact of trawl fishing—even when excluder devices are used—on the ecosystem, the sustainability of fishing, and matters relating to democratic sustainable development (desarrollo sostenible democrático), namely, the effects on artisanal fishers, interested third parties (ecotourism, recreational sports, etc.), and the community in general. Ultimately, the scope of the study—which is still a draft—does not correspond to what the Chamber ordered, does not provide sufficient support for the bill, and violates the principle that environmental protection must be based on objective evidence (principio de objetivación de la tutela ambiental).

Furthermore, in the evidence requested sua sponte for purposes of reaching a better decision (prueba para mejor resolver) from the President of the Legislative Assembly’s Governing Board, he was expressly asked to clarify whether there was any technical and scientific study that had been used specifically to support the bill and that demonstrated a significant reduction in such bycatch, consistent with democratic sustainable development, whether before the Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas or in the Plenary before the first debate; however, that authority failed to address the matter. Instead, 10 volumes were submitted in connection with that evidentiary request which, as can be seen, were not added to the legislative record until April 12, 2018. Given that date, it may be concluded that their contents had neither been reviewed nor discussed by the Deputies of that Branch of the Republic before the bill was approved in the first debate. The purpose of technical studies is not to justify the bill before this Chamber, but to allow legislators to assess them in a timely manner before casting their votes in the first debate, which did not occur in this case.

Accordingly, the record does not show that the Legislative Assembly discussed a technical report supporting the bill at issue that complied with the terms set forth in judgment N° 2013-010540 of 15:50 hours on August 7, 2013, which explained fully and in detail the requirements necessary for shrimp fishing using trawl nets not to be unconstitutional.

Moreover, the Chamber notes that even various technical bodies within the Legislative Assembly itself issued opinions opposing the bill, once again demonstrating the need for prior studies to be assessed by legislators in a timely manner. In this regard, the following excerpt from the “Integrated Legal-Environmental Report of the Legislative Assembly’s Department of Technical Services” is particularly noteworthy:

“(…)

According to the legislative proposal, the proponent conditions those licenses on trawl nets containing turtle- and fish-excluder devices, which falls short of what was decided in the judgment of August 2013. The Constitutional Court was emphatic that trawl nets used to catch shrimp must employ devices to reduce bycatch (captura incidental) (Bycatch Reduction Devices) that have also been technically and scientifically proven to reduce such bycatch effectively. Therefore, by seeking to require compliance solely through turtle- and fish-excluder devices, the proposal fails to demonstrably reduce the bycatch of other marine species and associated fauna, thereby undermining the sustainability of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos), destroying environments and communities on the seabed, including seagrass beds, corals, and mollusk beds, suspending sediments in the water and thus reducing light penetration, releasing pollutants trapped in the sediments, and literally burying the organisms that inhabit the seabed.

If the proposed reform were approved, it could ultimately violate the principle of rational exploitation of natural resources, or the principle of rational land use (…).

Likewise, the proposal would be contrary to the principle of sustainable development and, more specifically, to the principle of democratic sustainable development, the principles of prevention and precaution, the principle of solidarity and social justice, and the principle of accountability in fishing activities.

Furthermore, the initiative could be contrary to Articles 6, 7, 21, 50, 69, and 89 of the Political Constitution. Article 7, because Costa Rica has entered into international instruments requiring the protection of natural resources, including hydrobiological resources, which guarantee resource sustainability through rational exploitation and, consequently, the population’s food security. Article 21, because an attack on the population’s food security is also an attack on the survival of the national population. Article 50, because it entails the protection of land and biodiversity. Article 69, insofar as it establishes an unavoidable duty of the Costa Rican State to guarantee beyond all doubt ‘the rational exploitation of land and the equitable distribution of the wealth it produces’; and, finally, Article 89, which protects marine scenic beauty, which would be destroyed through the use of trawl nets lacking effective devices to reduce bycatch. (…)” (Folios 253 et seq. of the legislative record consulted).

Subsequently, the Economic Report of that same Department concluded:

“Therefore, approving the proposed reform without establishing additional rules, such as exclusion zones, regulation of shrimp catches, and recognition of the socio-environmental cost of this productive activity, would not make the activity viable under the terms established by the Constitutional Chamber. Consequently, it could ultimately violate the principle of rational exploitation of natural resources, or the principle of rational land use.” (Folio 528 of the legislative record consulted).

There are certainly various studies worldwide concerning bottom trawling (pesca de arrastre) and the problems of bycatch, each with its own conclusions and recommendations. Such studies may provide a conceptual framework, analyses of specific countries, comparative analyses (meta-analyses), suggestions regarding different methods for reducing incidental fishing, and so forth.

Likewise, the perspectives and conclusions of such studies contradict one another, with some advocating bottom trawling subject to limited or no controls, while others seek its complete prohibition.

It is clear that such studies may assist the legislature in assessing the background and international context, enabling it to compare research supporting and opposing bottom trawling, as well as the methods, conclusions, and recommendations of that research.

However, it should be noted that the extensive controversy and contradiction among the findings of research on bottom trawling conducted elsewhere provide yet another reason justifying the need for prior studies by objective scientific bodies specifically addressing the national situation, so that the legislature may make an informed decision.

In further support of the foregoing, there are factual and legal reasons requiring that the studies serving as the basis for approving bottom trawling be specific to Costa Rica.

As to the factual reasons, the point made above bears repeating: it is necessary to obtain concrete data concerning our country with respect to multiple factors directly related to the decision-making process, including environmental factors (the status of biomass, affected species, ecosystem interactions, pollution, regenerative capacity, short-, medium-, and long-term outlooks, etc.), social factors (the population benefiting from bottom trawling, the actual distribution of those benefits, the population affected by bottom trawling, social and tourism costs, etc.), and socioeconomic factors (a cost-benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability compared with alternatives such as shrimp farming, impact on the local and national economies, etc.). All of these are elements and characteristics specific to our country and, for obvious reasons, cannot be determined through studies conducted for other countries.

With respect to the legal reasons, the Chamber considers that our Constitution establishes its own regulatory framework, which neither applies to other countries—where research on bottom trawling may have been conducted—nor binds international bodies involved in the subject matter. It follows that such countries and international bodies lack any form of jurisdiction or obligation regarding compliance with constitutional standards on fundamental rights, since that task rests exclusively with this Court and the national authorities. Thus, although the international context may suggest minimum standards for conducting bottom trawling, the fact remains that they are no more than that: minimum standards establishing a floor that States may raise to achieve higher standards.

Along those lines, as established in judgment N° 2013-010540, Costa Rica is bound by the principle of democratic sustainable development, developed under Article 50 of the Constitution, which imposes higher environmental, economic, and social standards on the Costa Rican State. It follows that any scientific and technical studies conducted to assess the implementation of bottom trawling must be developed specifically for Costa Rica and must use the aforementioned principle as their benchmark, failing which our Constitution would be violated.

Moreover, it should be noted that the study “The State of World Fisheries and Aquaculture” (Food and Agriculture Organization of the United Nations—FAO—2016) expressly states that the General Fisheries Commission for the Mediterranean (GFCM), the FAO body responsible for the sustainable development of fisheries and aquaculture in the Mediterranean and the Black Sea (FAO Major Fishing Area 37), has established an ecosystem approach to fisheries management (ordenación pesquera), in the context of which it has issued guidelines for the management of deep-sea fisheries and guidelines for sustainable small-scale fishing, including: “the prohibition of bottom trawling in waters less than 1.000 m deep.” Specifically regarding bottom trawling, according to that report—which should not be cited selectively—although “Progress has been made worldwide in managing bycatch and reducing discards,” the fact remains that: “Nevertheless, bycatch and discards from bottom trawling continue to threaten sustainability by causing unjustified deaths that endanger livelihoods and long-term food security.

In tropical and subtropical countries, most shrimp and bottom-net fisheries are poorly managed, and compliance with management regulations is often limited, particularly with respect to bycatch and discards.” The report continues: “Although bycatch and discards represent significant economic losses for communities generally, fishers have few incentives to avoid this practice. They may have a different perspective on the scale of the problem and may believe that they do not receive the potential benefits of conservation. They may also view the adoption of mitigation measures as a significant loss of income and fail to appreciate the potential long-term benefits (…).” FAO proposes a series of recommendations for addressing the problem:

“These measures include, for example, modifying the design or rigging of fishing gear, installing bycatch-reduction devices, and using specific operational techniques while fishing. Spatial and temporal measures are often aimed at reducing bycatch by prohibiting or restricting the use of certain gear in specified areas (for example, areas closed to trawling) or during specified seasons in order to protect the most vulnerable stages of the life cycle (for example, closed seasons applied to nursery or spawning grounds).” However: “For measures to achieve their objectives, they must be practical, enforceable, effective, and compatible with other measures. All of this depends on an enabling environment in the form of appropriate legal and institutional frameworks. Governance mechanisms must involve the fishing sector and other key stakeholders in the participatory management process if these measures are to succeed.” From the foregoing, it is even clearer how indispensable prior technical studies are for establishing an appropriate legal and institutional framework, which can be done only by taking into consideration, as indicated supra and listed merely by way of example, environmental factors (such as the condition of the biomass, affected species, ecosystem interactions, pollution, regenerative capacity, short-, medium-, and long-term outlook, etc.), social factors (such as the population benefiting from trawl fishing, the actual distribution of that benefit, the population affected by trawl fishing, social and tourism costs, etc.), and socioeconomic factors (such as a cost-benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability compared with alternatives such as shrimp farming, the impact on the local and national economy, etc.), all specifically and directly related to the national context. The bill under review in this consultation lacks an approach of that kind.

In view of the foregoing, the Chamber finds that the legislative procedure followed is unconstitutional because it lacks technical and scientific studies serving as a basis for the bill in question. Because this is a substantial procedural defect, the ruling is binding (Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional), and it is unnecessary to address the other substantive issues raised in the consultation (voto 2010-12026).

V.Dissenting opinion of Justices Castillo Víquez and Hernández Gutiérrez, authored by the former. We dissent, consistent with the dissenting opinions (appearing in judgments numbers 2013-10540 and 2018-004573). On this occasion, it is important to bring into the discussion the statements made by the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) in official letter PEP-094-02-2014 of 11 de febrero de 2014, in response to the hearing granted by the respective parliamentary body considering the bill being processed under legislative expediente number 18.968, “Ley para el Ejercicio Sustentable de la Pesca Semiindustrial Camaronera en Costa Rica,” in which its executive president, referring to the scientific and technical study that would support it, stated that it was:

“… conducted in Costa Rica in the years 2007 and 2008 with the participation of INCOPESCA and sponsorship from FAO to determine the impact of bottom trawling on shrimp fishing in Costa Rica. It primarily involved assessing the use of fisheye-type bycatch reduction devices in shrimp fishing nets for the purpose of excluding incidental catch (pesca incidental) and non-target species, particularly juveniles and species not yet commercially exploited […] The study supporting and providing the scientific basis for the text of this Bill established that the permanent use of bycatch reduction devices in trawl nets achieves an average reduction and exclusion of incidental catch of 26.7%, which, at the global level, exceeds the exclusion percentage proposed by FAO as a general indicator of the device’s successful use in reducing the incidental catch of semi-industrial shrimp fishing. Accordingly, the use of such bycatch reduction devices, as proposed in the bill, conforms fully and entirely to the requirements established by the Sala Constitucional regarding the use of such equipment as a condition for reinstating semi-industrial bottom-trawl shrimp fishing licenses within the legal system.” The first point to be made is that the bill is indeed supported by the results of a joint national and international research effort.

We therefore consider that the issue of raising the standard above the minimum levels accepted by the international organization is a matter for the legislators to determine, given the implications of such a decision. Under those internationally established FAO standards, the real debate concerns choosing one criterion over another, a decision that entails a balancing exercise (ponderación) with valid scientific and technical support and that, depending on the choice made, may also have greater adverse consequences for the lives of hundreds of workers. Assuming the validity of those studies, exceeding the baseline or minimum safety standard will have socioeconomic impacts.

The FAO minimum requirement must serve as the legislature’s starting point. The fact is that the bill promotes the use of types of trawl nets (along the coast or in deep waters), as described by INCOPESCA in official letter DESJ-063-02-2014 of 19 de febrero del 2014 (pages 325-365), which meet internationally standardized scientific and technical criteria; it excludes 26.7% of incidental catch and presents other relevant information. This report has been included in the legislative expediente since the date indicated, is public, and has been accessible to all interested persons or groups who claim that it is lacking. It is therefore impossible to conclude that the legislation lacks technical and scientific studies. Although the report may be criticized for its watermark (which reads draft-confidential), its conclusions are not inconsistent with the recent scientific evidence published by FAO, which favors fisheries management (ordenación de la pesca). Thus, we cite the 2016 study “El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura”, Contribución a la Seguridad Alimentaria y la Nutrición para Todos, which acknowledges the problem posed by incidental catches and discards arising from trawl fishing and reaches the following solutions:

“The instruments available for incidental catch management and discard reduction include the following: controls on fishing capacity and fishing effort; improvements in the design and use of fishing gear; area and seasonal closures; and binding limits on incidental catches and discards. Technological measures seek to improve the selectivity of fishing gear and thereby reduce incidental catches and discards. Such measures include, for example, modifying the design or rigging of fishing gear, installing incidental catch reduction devices, and using certain techniques. […] Experience has shown that problems relating to incidental catches and discards should not be addressed separately; instead, it is preferable to treat them as components of general fisheries management systems and in accordance with the principles and operational guidelines recommended by the Código de Conducta para la Pesca Responsable and EEP. This approach is reflected in the Directrices internacionales para la ordenación de las capturas incidentales y la reducción de los descartes. Introducing management improvements to reduce incidental catches and discards may involve not only changing practices but also fishing less—that is, reducing overall fishing effort—which could result in a decrease in landed catches, at least initially” (emphasis not in the original; citations omitted).

The majority of this Chamber requires fishing devices to achieve a “significant reduction” in incidental catches from fishing activities, assesses the possible solutions to the problem, and selects on behalf of the legislature an approach for reducing the target catch and protecting FACA, commendably in line with the numerous environmental associations that impose a heightened requirement for marine protection—a quantitative and qualitative consideration that is not equivalent to the standard established by FAO. Raising the baseline as the Chamber does therefore resembles the adoption of an indirect prohibition; when this occurred in countries such as Indonesia (because of the severe conflict among competing groups and the exploitation of the resource), as many as 25.000 jobs were sacrificed. In the Costa Rican case, this would be a choice made by the Chamber, even though FAO does not recommend it. The State must therefore act in favor of the most vulnerable populations that depend on the activity (as I emphasized in one of the dissenting opinions), an approach that does not disregard FAO’s own minimum standards (which balance all the interests at stake).

“Positive incentives will encourage the adoption of incidental catch management measures. It is therefore essential to create effective incentives for the transition toward more responsible fishing practices. For example, the adoption of measures to reduce incidental catches may be promoted by rewarding fishers who comply with them by granting them preferential rights of access to resources. It is also essential to raise awareness about the problems of incidental catch and to provide fishers with clear explanations of why it is necessary to manage incidental catches and reduce discards in their fisheries, the benefits of doing so, and the long-term consequences of failing to do so. Similarly, policymakers, special-interest groups, and the general public should be better informed about the causes and conditions giving rise to incidental catches and discards.” For its part, the report El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura describes the recent activities it has undertaken to address the problem.

It refers to the FAO and Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) project entitled “Estrategias para la ordenación de las capturas incidentales en la pesca de arrastre” (REBYC II CTI) (2012-16), which examines fishing communities’ dependence on trawl fishing, its relationship to income, food security and nutrition, gender issues, among other matters. Its purpose is to develop trawl-fisheries management frameworks using an ecosystem-based approach (enfoque ecosistémico) aligned with the processes of the Enfoque Ecosistémico de la Pesca (EEP). Furthermore, it acknowledges that:

“In tropical and subtropical fisheries, gillnets (redes de enmalle) and trammel nets (redes de trasmallo) are among the principal types of fishing gear (artes de pesca). In relation to fishing operations that use these fishing materials, FAO has launched a food loss and waste reduction project focused on the harvesting stage of the fish supply chain, the results of which should be of great interest. This new, independent project has developed a methodology for calculating fish loss during fishing operations that complements the already standardized methodology for assessing post-harvest fish losses, thereby completing the assessment of fish losses during the harvesting and post-harvest stages. Case studies using this methodology are being conducted to understand the extent of fish losses during harvesting and to identify technological and management options for reducing them. It is of utmost importance to conduct assessments of bycatch (capturas incidentales) and discards (descartes) by type of fishery in order to understand the magnitude of the problem and monitor progress in how it is being addressed.

The third global assessment of bycatch and discards is currently under way and is expected to be completed in 2017.” In this regard, the study refers to a box highlighting that, of the two global assessments of bycatch and fish discards conducted ten years apart, it should be noted that the figures reported decreased. The global average estimate fell from 27 million to 7.3 million metric tons of annual discards; although the two studies must be compared cautiously because they used different methodologies, FAO concludes that:

“This probably reflects changes adopted in fisheries management (ordenación pesquera) in terms of the application of more selective fishing technologies, the requirements of ecolabeling standards, and the expansion of markets for fish that had previously been discarded.” These data likewise have implications for fish through fish excluder devices (dispositivos excluidores de peces, DEP), as well as for turtles through turtle excluder devices (dispositivos excluidores de tortugas, DET), using mechanisms that, if implemented in accordance with INCOPESCA’s expertise, may exceed the 20% exclusion rate established by FAO.

As to the majority’s second and third objections concerning the study’s content, we believe that it need not necessarily have been conducted specifically for the approval of a particular law, since there are and will be studies that may be used to make policy decisions or decisions of national significance, particularly when they conform to international criteria. Indeed, making use of these resources serves highly practical purposes, such as reducing costs, standardizing global practices through international cooperation and global resource-management mechanisms, and the Chamber could not disregard the study on the ground that it was not prepared to support a particular bill. The acknowledgments section of the document states:

“The authors thank Eng. Rafael Basto (q.d.D.g) and Eng. Andrés Seefoó for their technical advice concerning the design of prototype nets and all matters relating to the experimental design and the use, construction, and placement of excluder devices; we also wish to thank FAO-GEF-UNEP for the funding and technical support provided for this study, which forms part of the intercontinental project: ‘Reduction of Environmental Impacts from Tropical Shrimp Trawling through the Introduction of Bycatch Reduction Technologies and Changes in Fisheries Management Measures’ (EP/GLO/201/GEF), launched in 1999 and implemented by the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO); we likewise acknowledge the technical and logistical collaboration and support of the individuals who made this research possible: …” We cannot agree with the majority of this Chamber in disregarding the study on the basis of an alleged time gap between its preparation and the date on which judgment 2013-010540 was issued, precisely because the essential point—the FAO minimum standards—must be upheld.

Moreover, it must not be forgotten that the bill provides that operating licenses are to be granted using the protection devices examined and that the law delegates their definition and specification to the Implementing Authority (Autoridad Ejecutora) (INCOPESCA), in accordance with the technical requirements established therein (DEP and DET). The law likewise establishes its scope of application (Pacific coast), excluding prohibited areas, fully protected areas, areas subject to special regulations, and areas restricted during closed seasons (vedas) and in closed zones. In other words, the legislation itself recognizes and delegates the combined forms of resource-use management, such that the alleged time gap would not exist if the Implementing Authority can update its data in accordance with FAO guidelines. This brings us to the majority opinion’s third objection, precisely because it is resolved through the legislature’s delegation to the Implementing Authority of responsibility for defining controls on fishing capacity and fishing effort (esfuerzo de pesca), improving the design and use of fishing gear, establishing area and seasonal closures, and setting binding limits on bycatch and discards.

Through this delegation by the legislature to the Implementing Authority, it would be possible to adapt to new circumstances and environmental requirements by implementing improvements to the minimum standards established by FAO as it obtains new input, something this international organization can accomplish by modifying the technical and scientific minimum requirements and providing support concerning fishing techniques, among other matters. Therefore, even though the majority states that the reports of the Department of Technical Services tend toward advising the legislature of an unfavorable position, or that information belatedly added to the legislative record was omitted, it would be necessary to determine whether those reports contradict the objectives of the bill itself. In this regard, the legislature should be free to grant or withhold its support after weighing all these factors.

Thus, if it determines that the bill’s content does not provide the flexibility I have described, it may readily withhold its support during the second reading, since the bill would not meet FAO’s minimum standards.

Lastly, we believe that if there is insistence on raising the minimum standard, this will result in a prohibition of the activity, higher prices, and other unintended consequences.

Consequently, we consider that the bill entitled “Law for the Sustainable Practice of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica,” legislative expediente No. 18.968, contains no substantial defect in the legislative procedure.

VI.Note by Justice Cruz Castro: I fully agree with the reasoning supporting the majority opinion. The legislative process must include a specific scientific study containing data and assessments relating to shrimp trawling (pesca del camarón con red de arrastre) in Costa Rican waters. Studies that refer only in general terms to the use of this technique elsewhere or employ overly broad parameters are insufficient. The study must be specific to Costa Rica. There is no science if the data are not particularized; generalities are points of reference, like the cardinal directions, but they are insufficient for judging whether an action of environmental significance is beneficial or harmful. The government’s approach to environmental protection requires a scientific study tied to Costa Rican conditions that accurately determines the balance between the economic exploitation of marine resources and the protection of the Earth, in its highest expression. This balance between sustainable development and economic development requires a specific scientific assessment addressing the actual state of fishery resources in our country.

This is a matter affecting highly delicate and vulnerable balances. For this reason, legislative and governmental decision-making requires a strategy that prioritizes scientific criteria so that there is clarity regarding the balance to be struck between a fishing method that significantly alters marine resources and the profits derived from that activity. Assessing the environmental costs in this equation is unavoidable if the intention is to reintroduce trawling (pesca de arrastre), which, as is well known, causes severe environmental harm in principle.

A great deal of time has passed since this Court ruled on the constitutional challenge that suspended authorization for this method, yet throughout that period no scientific study was conducted to address the doubts and questions raised by a shrimp-harvesting method that prompts serious concerns regarding the sustainability of marine resources and biodiversity. This scientific research must come from an independent authority, a condition of great importance when weighing the environmental harm caused by an activity against the profits that may be obtained from it. Investment must be made in research to dispel doubts and determine costs. The study cannot be financed by interested parties because that would impose constraints that would undermine the impartiality and freedom required by scientists. Unfortunately, a short-term view prevails, ignoring the fact that, in a matter as delicate as the environment, the long term is the proper horizon for an analysis that transcends common sense or intuition; the environment requires the horizon of wisdom, which is not satisfied with what appears obvious. The environment may be irreparably degraded even though that harm is not evident to mortal eyes.

In this controversy, which is relevant to the health of the seas and the health of Mother Earth, the plight of the workers who depend on shrimp fishing cannot be ignored. I do not disregard their plight. These citizens cannot become the justification for maintaining a method that causes irreparable harm to marine resources. In a solidarity-based state such as the one that supposedly governs our social relations, the State must undertake to protect these wage-earning workers, who await a response that recognizes their needs and their eminent dignity. There must be solidarity-based government action that provides an answer for these workers so that the commendable protection of the environment does not leave them destitute or turn them into citizens without work who cannot attain a dignified life. Protecting the environment does not mean ignoring the fact that, when citizens suffer losses because of the protection of Mother Earth, policy measures must provide an equitable and socially just response to those displaced by an urgent change in how marine resources are exploited.

This has not been a good page in the history of the defense of our environment, the defense of our home, which belongs to us all. Political action has not demonstrated a clear and definite commitment to defending the environment and protecting citizens who could suffer unemployment and social marginalization.

Por tanto:

By majority vote, comprising Justices Cruz Castro, Rueda Leal, Picado Brenes, Chacón Jiménez, and Fernández Argüello, the consultation submitted is answered to the effect that the bill “Law for the Sustainable Practice of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica,” legislative expediente No. 18.968, contains a substantial defect in the legislative procedure (procedimiento legislativo), because it lacks supporting technical and scientific studies, a defect incurred by the Deputies despite the express warning issued by this Chamber in judgment N° 2013-010540 and the cautions raised by multiple bodies during the legislative procedure. Justice Cruz Castro files a separate note. Notice of this judgment shall be served on the Governing Board of the Legislative Assembly and the consulting Deputies. Justices Castillo Víquez and Hernández Gutiérrez dissent and consider that the bill “Law for the Sustainable Practice of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica,” legislative expediente No. 18.968, does not contain a substantial defect in the legislative procedure. Justice Hernández Gutiérrez files a separate note. Let notice be given.

Fernando Cruz C.

Acting President Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

José Paulino Hernández G. Ana María Picado B.

Mauricio Chacón J. Hubert Fernández A.

Judgment #2018-7978 Separate Note of Justice Hernández Gutiérrez

I.In addition to the dissenting opinion that I join with Justice Castillo Víquez, let it first be established that when this Constitutional Court considered this same issue, in judgment No. 2013-010540 of 15:50 hours on 7 de agosto de 2013, it did not prohibit trawling (pesca de arrastre) as such, but it did condemn the inclusion, in the invalidated legal provision, of techniques that, at that stage of technological development, were harmful or invasive to the marine ecosystem. It was likewise noted that the reinstatement of certain categories was possible if technical and scientific studies demonstrated a significant reduction in bycatch (captura incidental) compatible with democratic sustainable development (desarrollo sostenible democrático). Thus, those categories could be reinstated, provided that technical, scientific, and technological studies supported the sustainable exploitation or use of marine resources. The ratio decidendi of the aforementioned declaration of unconstitutionality and consequent removal from the legal system rests on the need for such technical studies as a prerequisite for authorizing the practice of fishing.

II.As stated in the minority opinion in this judgment, there are studies on the subject subsequent to 2013, dating from 2016, that provide grounds for maintaining that the bill now under consideration is technically viable. Second, the bill does not dispense with the constitutional requirement for technical studies as a prerequisite for authorizing a fishing license. Rather, faced with the need to resolve the underlying social problem, a majority of legislators chose to assign to the Administration the responsibility of ensuring that fishing licenses remain subject to science and technology. In this regard, the bill provides that (semi-industrial) fishing is that carried out by natural or legal persons aboard vessels equipped “with regulation-compliant trawl nets established by the Implementing Authority, using fish- and turtle-excluder devices and subject to technical and scientific regulations” (underlining and italics are not in the original). From my perspective, this approach does not violate the constitutional requirements arising from the prior judgment, #2013-010540, insofar as the license will be granted only if supported by those technical and scientific studies.

III.The aforementioned mechanism devised by the legislature falls within the limits of the political discretion (discrecionalidad política) it enjoys to select the measure it considers most timely and appropriate to meet a particular social need. In this case, it chose to establish the basis on which the license should be issued in the future, leaving the development of the procedure and other requirements to the implementing regulations (reglamento). This is entirely valid insofar as the subject matter is technical and concerns a changing or dynamic field; regulatory authority (potestad reglamentaria), par excellence, rather than legislation through a formal statute (ley formal), is the proper means of addressing such matters.

IV.Failure to recognize the validity of the mechanism devised would constrain that legislative authority to the utmost degree, ignoring that the legislature lacks sufficient agility to meet the needs of certain sectors of society promptly. The ruling now adopted aggravates the underlying situation that the bill sought to resolve by leaving no alternative for any licenses that may remain in force. Faced with the social reality that the bill was intended to address, this Court cannot simply declare it constitutionally incompatible; that is the last resort, applicable only when the legislative proposal cannot be interpreted consistently with the Constitution. In this specific case, it must be understood that, by stating that the exercise of a fishing license will be subject to “technical and scientific” regulations, the legislature intended to remain within the constitutional limits established by precedent.

Accordingly, a measured, balanced review of the bill leads to recognition of the reasonableness of the procedure devised and to rejection of any violation of the Constitution or its constitutional provisions or principles. Of course, the scope of the precedent (judgment #2013-010540) is not to entrench a requirement within the legislative procedure; its purpose is to indicate that the use of certain fishing techniques will be acceptable only if they are shown to reduce bycatch significantly.

V.Compliance with the requirements proposed in the secondary regulations (regulación secundaria) can be fully reviewed through other procedural safeguards before this constitutional jurisdiction or the ordinary administrative litigation jurisdiction (jurisdicción ordinaria contencioso administrativa). Indeed, one limit is the principle of hierarchy and legality (principio de jerarquía y de legalidad); another, more specific limit is the prohibition, established by an express statutory provision, against issuing acts contrary to unequivocal rules of science or technology or to elementary principles of justice, logic, or expediency (artículo 16 de la Ley General de Administración Pública). Thus, if the law were to establish—or fail to establish—certain technical requirements, compliance or noncompliance with them could readily be reviewed after its entry into force, through an amparo proceeding (amparo), for example.

JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ

*180047420007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y cuarenta y cinco minutos del dieciocho de mayo de dos mil dieciocho.

Consulta facultativa de constitucionalidad que se tramita en el ALEXANDRA LORÍA BEECHE, EDGARDO ARAYA SIBAJA, GERARDO VARGAS VARELA, JORGE ARGUEDAS MORA, JOSÉ ALBERTO ALFARO JIMÉNEZ, JOSÉ FRANCISCO CAMACHO LEIVA, JOSÉ ANTONIO RAMIREZ AGUILAR, MARCELA GUERRERO CAMPOS, MARCO VINICIO REDONDO QUIRÓS, MARLENE MADRIGAL FLORES, MAUREN FALLAS FALLAS, NATALIA DÍAZ QUINTANA, OTTO CLAUDIO GUEVARA GUTH, PATRICIA MORA CASTELLANOS y SURAY CARRILLO GUEVARA, referida al proyecto de ley denominado “Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, que se tramita en el expediente legislativo N° 18.968.

Resultando:

1. 1Por escrito presentado en la Sala Constitucional el 22 de marzo de 2018, los diputados gestionantes formularon consulta de constitucionalidad respecto al proyecto “Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, que se tramita en el expediente legislativo N° 18.968. Consideran que el proyecto consultado contiene los siguientes vicios de procedimiento y fondo. En primer lugar, alegan que se ha soslayado contar, en el expediente legislativo, con respaldo científico que justifique el proyecto, así como su compatibilidad con el desarrollo sostenible y democrático. Aunque la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la pesca de camarón con red de arrastre en la sentencia No. 2013-10540, dejó abierta la posibilidad para emitir legislación en el tema, siempre que se hiciera referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos que disminuyan la captura incidental.En este orden, si bien en el proyecto consultado se agrega la frase: "utilizando dispositivos excluidores de peces y tortugas y sujetas a regulaciones técnicas y científicas", lo cierto es que no se ha demostrado, fehacientemente, que estos mecanismos impidan dicha captura. En su criterio, "mientras estos estudios técnicos no se incorporen al proyecto de ley y no sean discutidos durante su tramitación antes de ser aprobado definitivamente por el Plenario Legislativo, existen vicios procedimentales, pues se está obviando el requisito constitucionalmente establecido por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional en los términos que ya fueron aclarados". Sostienen que el principio de objetivación del derecho ambiental implica la sujeción del derecho a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica. Conforme a este principio, es necesario que conste en el la captura incidental. Este proyecto de ley se presentó apenas tres meses después del voto de la Sala Constitucional supra mencionado, por lo que es poco probable que se produjera un avance científico significativo.No hay un estudio científico que demuestre la sostenibilidad de la pesca de arrastre de camarón. En lo que atañe al contenido del proyecto de ley, reclaman que viola el derecho protegido en el artículo 89 de la Constitución Política, habida cuenta que la pesca de arrastre supone alteraciones de la estructura física, suspensión de sedimentos, alteraciones químicas, cambios en las comunidades bentónicas y cambios en el ecosistema, con respecto a los fondos marinos (hábitats bentónicos). De modo que el daño irreparable que produce esta técnica viola el deber estatal contemplado en el artículo 89 constitucional, en relación con el patrimonio natural. No hay estudios técnicos que respalden la falta de afectación de los suelos marinos, a causa de la aplicación de los dispositivos que se prevén en el proyecto. Afirman que el proyecto consultado contradice diversos instrumentos internaciones suscritos por el país en materia de protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.Una muestra de lo anterior son los Objetivos de Desarrollo Sostenible -Agenda 2030- de las Naciones Unidas, en que Costa Rica se comprometió al desarrollo sostenible de los recursos marinos, entre otros. También es preciso mencionar el Convenio sobre Diversidad Biológica de Río 1992, en que se prevé el principio precautorio y el in dubio pro natura. El proyecto consultado vulnera el derecho protegido en el artículo 21 constitucional, relativo al derecho a la vida y a la salud, dado que dicha técnica, al afectar seriamente el recurso marino y los ecosistemas, afecta la seguridad alimentaria. Así lo entendió la Sala Constitucional en la sentencia supra referida. Diversos estudios técnicos demuestran que existe sobreexplotación de las poblaciones de camarón, por lo que, en su mayoría, se consigue de tamaño mediano y no hay evidencia de una recuperación de los mismos. Consideran que el proyecto consultado vulnera el derecho protegido en el artículo 50 de la Constitución Política, en que se contempla el desarrollo sostenible y una justa distribución de la riqueza, ante la inexistencia de evidencia científica que demuestre la disminución de la captura incidental.Alegan que esta normativa afecta también la pesca artesanal de manera significativa. Sostienen que la población que se ve perjudicada por la prohibición de la pesca de arrastre tampoco obtiene una renta significativa por esa actividad, razón por la cual pueden asumir otras labores productivas y empleos. Piden que se evacue la consulta formulada.
2. 2Mediante resolución de las 8:47 horas del 23 de marzo de 2018, la Presidencia de la Sala tuvo por recibida la consulta legislativa de constitucionalidad formulada y solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del respectivo expediente legislativo, así como los estudios técnicos y científicos que respaldan el contenido de la normativa cuestionada, se encuentren, o no, en el expediente legislativo.
3. 3La copia certificada del expediente legislativo N° 18.968 se recibió en la Sala a las 14:14 horas del 23 de marzo de 2018.
4. 4Mediante resolución de las 13:39 horas de 16 de abril de 2018, se solicitó como prueba para mejor resolver al Presidente del Directorio de la Asamblea Legislativa aclarar si existe algún estudio técnico y científico que haya sido utilizado de manera específica para sustentar el proyecto de ley correspondiente al expediente legislativo No. 18.968 que demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático (ya sea ante la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas o en Plenario antes del primer debate). Asimismo se requirió que, dado el caso, se aportara copia certificada de dicho estudio y prueba del momento en que fue valorado dentro del procedimiento legislativo supra citado.
5. 5Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:11 horas de 18 de abril de 2018, se apersona Gonzalo Ramírez Zamora, Carmen Quesada Santamaría y Michael Arce Sancho, por su orden Presidente, Primera Secretaria y Segundo Secretario del Directorio de la Asamblea Legislativa. Indican que, en cumplimiento del inciso b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, remiten anexo a la copia certificada del Expediente N° 18.968 “LEY PARA EL EJERCICIO SUSTENTABLE DE LA PESCA SEMIINDUSTRIAL CAMARONERA EN COSTA RICA”.
6. 6Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:52 horas de 3 de mayo de 2018, se apersona Roy Carranza Lostalo, quien dice ostentar la condición de presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Sociedad Camaronera RC S.A. y se refiere a esta consulta facultativa.
7. 7Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:19 horas de 11 de mayo de 2018, se apersonan Gerardo Marín Rojas y Roy Carranza Lostalo, quienes dicen actuar, por su orden, como presidente de la Unión Independiente de Pescadores Camaroneros y presidente de la Cámara Puntarenense de Pescadores, a fin de establecer una coadyuvancia.
8. 8En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Admisibilidad de la consulta. El numeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se encarga de regular lo correspondiente a la figura de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad. Esta norma establece la necesidad de que una consulta facultativa de este tipo sea planteada por 10 diputados o más. En el caso particular, fueron 15 legisladores los que suscribieron la consulta, de manera que este requisito de admisibilidad se tiene por cumplido.

Aunado a lo anterior, el proyecto de ley Nº 18.968 fue aprobado en primer debate en la Sesión Plenaria Ordinaria Nº 150 del 20 de marzo de 2018 por votación de treinta y cinco diputados a favor y siete en contra (ver folios 871 al 873 del expediente legislativo). De esta manera, también se ha acatado el requisito de admisibilidad dispuesto en el ordinal 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Finalmente, este Tribunal advierte que únicamente estudiará los alegatos planteados en forma puntual por los consultantes, de conformidad con lo contemplado en el ordinal 99 de la ley que rige esta jurisdicción.

II.De previo. Sobre los escritos remitidos a la Sala por parte de Roy Carranza Lostalo y Gerardo Marín Rojas, resulta importante precisar algunos aspectos relacionados con este proceso de constitucionalidad.

La Consulta Legislativa de Constitucionalidad –sea esta facultativa o preceptiva- es un proceso de carácter constitucional establecido para el control previo de constitucionalidad de las leyes, y por definición, reservado a ser ejercido durante el trámite de aprobación de las leyes por parte de los legisladores y bajo determinados supuestos de planteamiento y admisibilidad. Por naturaleza es un proceso de consulta que los Diputados que mantienen dudas razonables sobre la constitucionalidad de un proyecto de ley, expresan sus interrogantes ante la Sala Constitucional para que se determine si, en efecto, existe algún grado de inconformidad constitucional entre el proyecto de ley o la norma consultada, y la Constitución Política.

En este sentido, se trata de un proceso reservado a los legisladores y en un momento determinado del trámite de aprobación de las leyes, motivo por el cual nuestra legislación no contempla la posibilidad de participación de terceros, ya sea mediante coadyuvancias o cualquier otro tipo de apersonamiento.

De tal forma, que resulta improcedente pronunciarse sobre los escritos antedichos y únicamente se agregan al expediente sin especial pronunciamiento sobre su contenido.

III.Objeto de la consulta. Los diputados gestionantes cuestionan la constitucionalidad del proyecto “Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, que se tramita en el expediente legislativo N° 18.968. En cuanto al procedimiento, afirman que el proyecto carece de estudios técnicos y científicos que lo respalden. Con respecto al fondo, consultan si el proyecto es constitucional con vista a la afectación del fondo marino y la belleza escénica (artículo 89 de la Constitución Política), los compromisos internacionales de Costa Rica en materia ambiental, el derecho a la vida y la salud, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibra, el desarrollo sostenible, la justa distribución de la riqueza y desarrollo sostenible democrático.

IV.Sobre el procedimiento. Como primer punto a valorar, se consulta a la Sala sobre la constitucionalidad del trámite legislativo, visto que –a criterio de los gestionantes- el proyecto cuestionado carece de estudios técnicos que lo respalden. Como preámbulo, se impone citar lo que la Sala ha establecido en materia ambiental, relacionado con la objetivación de la tutela ambiental:

“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.

En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Resolución N° 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).

Asimismo, la Sala reitera que el principio de objetivación de la tutela ambiental, el cual se materializa en la existencia de estudios técnicos y científicos previos a la toma de decisión, constituye un aspecto esencial del procedimiento legislativo. Por ello, cualquier falta u omisión relacionada con tales estudios constituirá un eventual vicio en el procedimiento, como ha establecido este Tribunal con contundencia:

“Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia. Así, en una de las más recientes sentencias sobre el tema, esta Sala afirmó:

“El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.

En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Sentencia número 2013-010158).” (Sentencia N° 2014-18836 de las 16:20 horas del 18 de noviembre de 2014).

En el caso concreto de la pesca de arrastre, la Sala emitió la sentencia N° 2013-010540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013, donde se resolvió:

“Se declara con lugar la acción. En consecuencia se declara inconstitucional la frase “del camarón con red de arrastre,” del punto d) inciso 27 del artículo 2 y del inciso d) del artículo 43, así como los incisos a) y b) del ordinal 47 todos de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas citadas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. En consecuencia, a partir de la notificación de esta sentencia, el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. En consideración a los derechos adquiridos de buena fe, los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre que los titulares de los mismos ejerzan la actividad con absoluta sujeción al ordenamiento jurídico que se dicten sobre la materia y condicionado a que adopten, si fuera científicamente posible, las tecnologías más amigables posibles con el ambiente bajo la supervisión del INCOPESCA; una vez expirado el plazo de vigencia, no podrán ser prorrogadas.

Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad. (…)” (El subrayado es agregado).

Al conocer el tema de la pesca de arrastre en esa oportunidad, la Sala fue enfática en establecer que las categorías de pesca declaradas inconstitucionales podían ser reinstauradas, siempre y cuando se demostrara de manera previa a la reforma legal, mediante estudios científicos y tecnológicos, una reducción significativa de la captura incidental que fuera compatible con un desarrollo sostenible democrático.

De igual manera y según se desprende de la sentencia N° 2014-18836 antes transcrita, la Sala ha establecido que, cuando se exijan estudios técnicos y científicos como requisitos para la aprobación de una ley, entonces dicha exigencia constituye una parte esencial del procedimiento legislativo y, por ello, la falta u omisión relacionada con ella se traducirá en un vicio en tal procedimiento. En palabras sencillas: los estudios científicos y tecnológicos previos constituyen una parte esencial del procedimiento legislativo. Ergo, un vicio que les afecte será un vicio del procedimiento legislativo.

Ahora bien, tal como expresan los gestionantes, unos tres meses después de dictada esa sentencia se presentó el proyecto de ley que se estudia en este expediente.

Con respecto al tema de los estudios científicos y técnicos, la justificación del proyecto de ley procede, primero, a reconocer expresamente la obligación impuesta por la Sala en la sentencia citada, y luego señala:

“En Costa Rica en los años 2007 y 2008 con la participación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura y el patrocinio de la FAO, se desarrolló un estudio para determinar el impacto de las redes de arrastre en la pesca de camarón, con embarcaciones semiindustriales, desarrollándose el estudio en forma práctica, mediante la realización ordinaria y normal de las faenas que se realizan en la pesca sustentable semiindustrial camaronera, que comprendió también la valoración de la utilización de dispositivos excluidores de tortugas y de peces en las redes de pesca sustentable semiindustrial camaroneras, con la finalidad de lograr la exclusión en dichas redes de la pesca incidental o de especies no objetivo de la captura de camarones, conocida como fauna de acompañamiento, con la finalidad de reducir la captura de dichas especies sobre todo a nivel de juveniles y de especies que todavía no se aprovechan comercialmente y disminuir en forma significativa la captura incidental de dichas especies y el efecto sobre los ecosistemas marinos.

El estudio a nivel de Costa Rica determinó que mediante la utilización de dispositivos excluidores de peces, en forma adicional y complementario al dispositivo excluidor de tortugas, fundamentalmente llamado como el excluidor de peces de tipo ojo de pescado, se logró una reducción y exclusión de la pesca incidental de las redes de arrastre camaroneras de un porcentaje entre de 26,7% siendo el mismo a nivel mundial, un porcentaje muy significativo ya que supera el porcentaje de exclusión planteado por la FAO de manera global como indicador de cumplimiento el cual es de un 20% en la reducción de captura incidental en la pesca sustentable semiindustrial camaronera, el cual sumado al porcentaje de reducción de captura incidental de los excluidores de tortuga, supera con creces el porcentaje planteado por la FAO y de la propia exigencia de la Sala Constitucional en la resolución supra indicada, lo cual está ampliamente documentado y referenciado a nivel nacional y mundial, razón por la cual la utilización de ambos dispositivos estaría ampliamente sustentado en estudios técnicos y científicos tanto a nivel del país como a nivel mundial, amparados en las consideraciones técnicas establecidas por la FAO en esta temática.” (Folios 4 y 5 del expediente legislativo).

Este Tribunal observa que el proyecto de ley no identifica con claridad el estudio que le sirve de base, pues no aporta su título, autores, año de publicación u otros datos que permitan su búsqueda. El estudio tampoco fue aportado físicamente al momento de presentar el proyecto de ley, por lo que no es posible ubicarlo.

Tal problema fue señalado múltiples veces por distintos actores del procedimiento legislativo. Véanse, por ejemplo, las siguientes manifestaciones:

“Me fue imposible localizar los estudios científicos mencionados en la justificación, que concluyeron una tasa de exclusión de peces de 26,7% con el dispositivo de exclusión de pescado. (…) Por lo tanto, aún hay un vacío acerca de la condición expresa dictada en el fallo de la Sala Constitucional (…)” (Informe de Helena Molina Ureña, investigadora del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de Costa Rica, folio 106 del expediente legislativo).

“Primero que todo, debo manifestar mi preocupación por la disponibilidad pública del estudio de la FAO al que hace referencia la propuesta de ley (Porras y Marchena, 2013). A pesar de buscar por internet y en el sitio web de la FAO y de Incopesca, no fue posible. Finalmente, el día 10 de febrero solicité el estudio al Incopesca, y lo obtuve el 18 de febrero, un día antes de presentar mi criterio con respecto al proyecto de ley (…) procedo a realizar las siguientes observaciones:

1. El estudio dice en “marca de agua”, Borrador-Confidencial. Preocupa enormemente que se estén utilizando estudios para dictar política pesquera que no han sido sujetos al escrutinio de otros profesionales en la materia para su debida publicación. Han pasado más de 5 años desde que se realizaron estos estudios, tiempo suficiente para haber analizado los datos y publicarlos debidamente (…)

Este “borrador-confidencial” jamás puede considerase (sic) una (sic) respaldo científico adecuado (…)” (Informe de Randall Arauz, Presidente de la Asociación PRETOMAR, folio 324 de expediente legislativo) “Ese proyecto entró con una resolución ya, un voto de la Sala Constitucional, en donde la Sala Constitucional ha dicho que se debe tener un estudio científico que demuestre que no se va a afectar el fondo marino, las especies que están en el fondo marino y sin embargo, en esta comisión nunca se nos ha presentado ese informe científico técnico .” (Manifestación de la Diputada Suray Carrillo Guevara en la Sesión Plenaria Ordinaria N° 150 del 20 de marzo de 2018, folio 849 del expediente legislativo. El subrayado es agregado).

“Sin embargo, este proyecto de ley fue presentado sin aportar ningún estudio que respaldara que este dispositivo soluciona el problema de la pesca incidental. Asimismo, el impacto sobre fondos marinos y las afectaciones a la economía pesquera artesanal tampoco fueron considerados. (…)

En conclusión, el Poder Ejecutivo creemos, se ha burlado no solo del pueblo de Costa Rica en general, sino que también lo hace de los mismos camaroneros, señores camaroneros, es que deberían darse cuenta, como se lo insistía a los señores dirigentes con los que conversé, que mientras no existan informes técnicos y científicos que demuestren la sostenibilidad de la captura de arrastre jamás la Sala lo va a avalar, no importa cuál proyecto sea, no importa si es el 19.838 o si es el 18.968 y menos si es por acuerdo de junta directiva, lo que importa es que no existe criterio científico que demuestre la sostenibilidad ambiental de esta práctica.” (Manifestación del Diputado José Antonio Ramírez Aguilar en la Sesión Plenaria Ordinaria N° 150 del 20 de marzo de 2018, folios 855 y 861 del expediente legislativo).

Tras analizar el expediente legislativo en su estado al momento de votación en primer debate y de ser traído en consulta, la Sala observa un único documento que es identificado como el informe técnico científico que respalda el proyecto de ley N° 18.968. Dicho documento fue aportado por el INCOPESCA el 19 de febrero de 2014 a la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas (folios 329 y siguientes del expediente legislativo).

En cuanto a ese informe, denominado “ Evaluación del Uso de Dispositivos Excluidores de peces (DEP’S) en redes de arrastre de camarón, pacífico, Costa Rica, 2007-2008.”, elaborado por Antonio Porras Marchena y Lorna Marchena Sanabria, la Sala realiza las siguientes consideraciones.

Lo primero que sobresale de dicho documento es la existencia de una marca de agua en todas sus páginas, que indica que el informe es “BORRADOR-CONFIDENCIAL”. El hecho de que un documento se encuentre aún en estado de borrador significa que no es definitivo, que el autor puede cambiar sus conclusiones, premisas, argumentos, etc. En ese tanto, es una advertencia para terceros, pues los autores no se comprometen con lo que está escrito en el documento. Tales limitaciones son de conocimiento general, al punto que el Diccionario de la Lengua Española define la palabra borrador como “Texto provisional susceptible de modificación y desarrollo.” (http://www.rae.es/).

Lo segundo que llama la atención de esta Sala es la fecha del estudio. Él fue desarrollado entre 2007 y 2008, es decir, unos 5 años antes de la sentencia N° 2013-010540 y de la presentación de este proyecto de ley, y 10 años antes de su aprobación en primer debate. Se establece con claridad que el estudio no pudo tomar en cuenta la sentencia de la Sala, no se efectuó con vistas a la presentación de un proyecto de ley y, sobre todo, cuenta con datos completamente desactualizados, lo que impide tener conocimiento pleno de la situación y tomar una decisión informada. La actualidad de los datos es relevante, por ejemplo, para saber cuál es el recurso marino existente y que se pretende explotar de manera sustentable.

Asimismo, el estudio cuenta con flaquezas inevitables, que se derivan del hecho de que no fue concebido para atender las necesidades expuestas por la Sala en la sentencia N° 2013-010540. Por este motivo, el estudio se limita a “…evaluar el funcionamiento y la eficiencia de los dispositivos excluidores de peces (ojo de pescado y malla cuadrada) y del aditamento doble relinga y sus diferentes combinaciones, en la reducción de la pesca incidental, durante las faenas de pesca de camarón con redes de arrastre en la aguas del Pacífico de Costa Rica…” y omite estudiar aspectos vitales, como la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático, es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general. En definitiva, el ámbito que abarcó el estudio –que aún es un borrador- no corresponde con aquello ordenado por la Sala, no brinda sustento suficiente al proyecto de ley, y lesiona el principio de objetivación de la tutela ambiental.

De otra parte, en la prueba para mejor resolver solicitada al Presidente del Directorio de la Asamblea Legislativa, de modo expreso se le pidió aclarar, si existía algún estudio técnico y científico que hubiera sido utilizado de manera específica para sustentar el proyecto de ley y que demostrara una reducción significativa de dicha captura incidental, compatible con un desarrollo sostenible democrático (ya sea ante la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas o en Plenario antes del primer debate); sin embargo, tal autoridad omitió referirse al respecto. Más bien, con ocasión de esa prueba se aportaron 10 tomos que, según se observa, no fueron incorporados al expediente legislativo sino hasta el 12 de abril de 2018. En razón de esa fecha, se puede concluir que su contenido no había sido conocido ni discutido por los Diputados y Diputadas de ese Poder de la República, con anterioridad a la aprobación del proyecto en primer debate. La finalidad de los estudios técnicos no es justificar el proyecto ante esta Sala, sino que estos puedan ser valorados oportunamente por los legisladores antes de emitir su voto en primer debate, lo que no ocurrió en este caso.

Por lo anterior, no consta en el expediente que en la Asamblea Legislativa se haya discutido un informe técnico, como sustento del proyecto de marras, que cumpliera con los términos expuestos en la sentencia N° 2013-010540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013, la cual explicó amplia y detalladamente los requisitos necesarios para que la pesca de camarón con redes de arrastre no resultara inconstitucional.

Por demás, la Sala nota que incluso diferentes instancias técnicas de la propia Asamblea Legislativa se pronunciaron en contra del proyecto, lo que muestra una vez más la necesidad de la existencia de estudios previos que sean valorados oportunamente por los legisladores. En ese sentido, se destaca del “Informe Integrado Jurídico-Ambiental del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa”:

“ (…) De acuerdo con la iniciativa de ley, el proponente condiciona esas licencias a que las redes de arrastre contengan dispositivos excluidores de tortugas y peces, lo cual queda corto con lo resuelto en la sentencia de agosto del año 2013. El Tribunal Constitucional fue enfático en que las redes de arrastre para la captura del camarón deberán utilizar dispositivos para disminuir la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), que además técnica y científicamente esté comprobado que disminuyen eficientemente esa captura. De ahí que la propuesta, al pretender obligar a cumplir únicamente con dispositivos excluidores de tortugas y peces, no logra disminuir fehacientemente la captura incidental de las otras especies marinas y de la fauna de acompañamiento, atentando así contra la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos, destruyendo ambientes y comunidades en el fondo marino, incluida la destrucción de pastos, corales y bancos de moluscos, la suspensión de sedimentos en el agua que reducen la penetración de la luz, liberando contaminantes que están atrapados en los sedimentos y literalmente enterrando a los organismos que habitan el fondo marino.

De aprobarse la reforma planteada, vendría eventualmente a violentar el principio de explotación racional de los recursos naturales o principio del uso racional de la tierra (…).

Igualmente, la propuesta devendría en contraria al principio de desarrollo sostenible y más específicamente al principio de desarrollo sostenible democrático, a los principios de prevención y precaución, al principio de solidaridad y de justicia social, así como al principio de responsabilidad en la actividad pesquera.

Asimismo, eventualmente la iniciativa sería contraria a los artículos 6, 7, 21, 50, 69 y 89 de la Constitución Política. El artículo 7 por cuanto existe normativa internacional suscrita por Costa Rica que obliga a la protección de los recursos naturales, entre ellos, los hidrobiológicos, que garantizan la sostenibilidad de los recursos a través de una racional explotación, y consecuencia de ello la seguridad alimentaria de la población. El artículo 21 por cuanto un atentado contra la seguridad alimentaria de la población, lo es también de la supervivencia de la población nacional. El numeral 50 por cuanto supone la protección de la tierra y la biodiversidad. El artículo 69 en tanto establece un deber ineludible del Estado costarricense de garantizar fuera de toda duda “la explotación racional de la tierra y la distribución equitativa de la riqueza que esta produce” y finalmente el numeral 89 que protege la belleza escénica marina, la cual será destruida por el uso de la red de arrastre que no contenga dispositivos eficientes para disminuir la captura incidental. (…)” (Folios 253 y siguientes del expediente legislativo consultado).

Luego, el Informe Económico de ese mismo Departamento concluyó:

“Por lo tanto, aprobar la reforma planteada, sin establecer las normas adicionales como zonas de exclusión, regulación de la captura de camarón y visibilización del costo socioambiental de esta actividad productiva no haría viable la actividad en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Y por ende, vendría eventualmente a violentar el principio de explotación racional de los recursos naturales o principio del uso racional de la tierra.” (Folio 528 del expediente legislativo consultado).

Ciertamente existen diferentes estudios a nivel mundial sobre el tema de la pesca de arrastre y los problemas de la captura incidental, cada uno de ellos con conclusiones y recomendaciones propias. Tales estudios pueden proveer un marco conceptual, análisis de países específicos, análisis comparados (meta-análisis), sugerencias sobre los diferentes métodos para disminuir la pesca incidental, etc.

Igualmente, existen contradicciones entre las perspectivas y conclusiones de tales estudios, de manera que algunos de ellos abogan por la pesca de arrastre con limitados o nulos controles, mientras que otros buscan su prohibición total.

Es claro que tales estudios pueden servir al legislador en la valoración de los antecedentes y el contexto internacional, de tal forma que puedan comparar las investigaciones a favor y en contra de la pesca de arrastre, así como sus métodos, conclusiones y recomendaciones.

Sin embargo, nótese que el hecho de que exista tanta polémica y contradicción entre los resultados de las investigaciones realizadas en otras latitudes sobre la pesca de arrastre, constituye una razón más para justificar la necesidad de que se efectúen estudios previos por parte de instancias científicas objetivas específicamente para el caso nacional, de forma que el legislador pueda adoptar una decisión informada.

En abono a lo expuesto, existen razones de hecho y de derecho que obligan a que los estudios que se efectúen como base para la aprobación de la pesca de arrastre sean específicos para el caso de Costa Rica.

En cuanto a las razones de hecho, se retoma lo señalado líneas atrás: es necesario conocer los datos concretos de nuestro país con respecto a múltiples factores que se relacionan directamente con la toma de decisión, como los ambientales (situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo, etc.), los sociales (población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución real de dicho beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales, rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional, etc.). Todos estos son elementos y características propias de nuestro país y que, por razones obvias, no pueden conocerse a través de los estudios desarrollados para otros países.

Con respecto a las razones de derecho, la Sala estima que nuestra Constitución prevé un marco normativo propio que no atañe a otros países (en los que se pudieron realizar investigaciones sobre pesca de arrastre) ni compele a instancias internacionales relacionadas con la materia. Se sigue que tales países e instancias internacionales carecen de cualquier tipo de competencia u obligación con respecto al cumplimiento de los parámetros constitucionales en derechos fundamentales, pues dicha tarea recae exclusivamente en este Tribunal y en las instancias nacionales. Así, si bien el contexto internacional puede sugerir estándares mínimos para el desarrollo de la pesca de arrastre, lo cierto es que ellos no pasan de ser eso, estándares mínimos que establecen el piso inferior y que puede ser elevado por los Estados para conseguir estándares mayores.

En esa línea, tal como fue evidenciado en la sentencia N° 2013-010540, Costa Rica se encuentra obligada por el principio de desarrollo sostenible democrático, desarrollado por el artículo 50 constitucional, el cual impone al Estado costarricense estándares mayores en materia ambiental, económica y social. Se deriva de esto que los estudios científicos y técnicos que se efectúen a fin de valorar la implementación de la pesca de arrastre deberán ser específicamente desarrollados para Costa Rica y teniendo como parámetro el citado principio, so pena de incurrir en una lesión a nuestra Carta Magna.

A mayor abundamiento obsérvese que en el estudio “ El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura” (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura -FAO- 2016), de manera expresa se indica que la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM), órgano de la FAO encargado del desarrollo sostenible de la pesca y la acuicultura en el Mediterráneo y el Mar Negro (Área principal de pesca 37 de la FAO), ha establecido un enfoque ecosistémico a los efectos de la ordenación pesquera, en cuyo contexto ha emitido directrices para la ordenación de las pesquerías de aguas profundas y las directrices para la pesca en pequeña escala sostenible, entre ellas: “la prohibición de la pesca de arrastre de fondo en aguas de profundidad inferior a 1.000 m.”.

Propiamente en cuanto a la pesca de arrastre, según tal informe (que no conviene citar restringiéndose a ciertas partes), si bien “Se han realizado avances en todo el mundo en la ordenación de las capturas incidentales y la reducción de los descartes”, lo cierto es que: “ Así y todo, las capturas incidentales y los descartes derivados de la pesca de arrastre siguen suponiendo una amenaza para la sostenibilidad al causar muertes injustificadas que ponen en peligro los medios de vida y la seguridad alimentaria a largo plazo. En países tropicales y subtropicales, la mayoría de pesquerías de camarones y con redes de fondo está mal gestionada, y el cumplimiento de los reglamentos de ordenación suele ser escaso, en particular por lo que se refiere a las capturas incidentales y los descartes.” Continúa el informe: “Aunque las capturas incidentales y los descartes representen pérdidas económicas significativas para las comunidades en general, los pescadores tienen pocos incentivos para evitar esta práctica. Estos pueden tener una perspectiva diferente de la magnitud del problema y pueden creer que los beneficios potenciales de la conservación no les llegan. Asimismo, pueden considerar la adopción de medidas de mitigación como una pérdida importante de ingresos y no apreciar los posibles beneficios a largo plazo (…).” La FAO plantea una serie de consejos para atender la problemática:

“ Estas medidas son, por ejemplo, la modificación del diseño o la jarcia de las artes de pesca, la instalación de dispositivos para la reducción de capturas incidentales y la utilización de determinadas técnicas operativas durante la pesca. Las medidas espaciales y temporales están a menudo encaminadas a reducir las capturas incidentales mediante la prohibición o limitación del uso de ciertas artes en determinadas zonas (por ejemplo, zonas prohibidas al arrastre) o temporadas a fin de proteger las fases más vulnerables del ciclo de la vida (por ejemplo, las vedas aplicadas a las zonas de cría o desove)” Sin embargo: “ Para que logren sus objetivos, las medidas deben ser prácticas, aplicables, eficaces y compatibles con otras medidas. Todo esto depende de un entorno propicio en forma de marcos jurídicos e institucionales apropiados. Los mecanismos de gobernanza tienen que involucrar al sector pesquero y a otras partes interesadas clave en el proceso participativo de ordenación para que estas medidas den buenos resultados.” De lo anterior, resulta todavía más claro cuán indispensables resultan los estudios técnicos previos para configurar un marco jurídico e institucional apropiado, lo que no se puede efectuar de ninguna otra forma sino es tomando en consideración, como se indicó supra y se citan tan solo con carácter enumerativo, factores ambientales (como la situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo, etc.), sociales (como la población beneficiada por la pesca de arrastre, la distribución real de dicho beneficio, la población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (como la valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales, la rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional, etc.), todo ello referido de forma específica y directa al caso nacional. Un abordaje de ese tipo se echa de menos en el proyecto objeto de esta consulta.

En virtud de lo expuesto, la Sala estima inconstitucional el procedimiento legislativo seguido, toda vez que carece de estudios técnicos y científicos que sirvan de base al proyecto en cuestión. Por tratarse de un vicio procedimental sustancial, el pronunciamiento es vinculante (artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y resulta innecesario referirse a los demás extremos consultados en cuanto al fondo (voto 2010-12026).

V.Voto salvado del los Magistrados Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez, con redacción del primero. Salvamos el voto en línea con los votos disidentes (visibles en las sentencias números 2013-10540 y 2018-004573). En esta oportunidad, es importante traer a la discusión lo manifestado por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) en el oficio PEP-094-02-2014 del 11 de febrero de 2014, al contestar la audiencia conferida por el órgano parlamentario respectivo que conoce el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo número 18.968 “Ley para el Ejercicio Sustentable de la Pesca Semiindustrial Camaronera en Costa Rica”, en el cual su presidente ejecutivo, haciendo alusión al estudio científico y técnico que le daría sustento, manifestó que fue:

“… realizado en Costa Rica en los años 2007 y 2008 con la participación del INCOPESCA y el patrocinio de la FAO para determinar el impacto de las redes de arrastre por el fondo en la pesca de camarón en Costa Rica, que comprendió fundamentalmente la valoración de la utilización de dispositivos de peces tipo ojo de pescado en las redes de pesca camaroneras con la finalidad de lograr la exclusión de pesca incidental y de especies no objetivos sobre todo a nivel de juveniles y de especies que todavía no se aprovechan comercialmente […] El estudio que sustenta y le da base científica al texto del presente Proyecto de Ley logró establecer que la utilización de dispositivos excluidores de peces utilizados permanentemente en las redes de arrastre, logran una reducción y exclusión de la pesca incidental de un porcentaje promedio de 26.7%, siendo el mismo a nivel mundial un porcentaje que supera el porcentaje de exclusión planteado por la FAO de manera global como un indicador de utilización exitosa del dispositivo en la reducción de captura incidental de la pesca semiindustrial camaronera, por lo cual la utilización de dichos dispositivos excluidores de peces como se plantea en el proyecto de Ley, se ajusta completamente y en un todo a lo establecido por la Sala Constitucional respecto del uso de dichos equipos como condicionante para restaurar en el ordenamiento jurídico las licencias de pesca de arrastre por el fondo camaroneras semindustriales”.

Lo primero que debe decirse, es que, en efecto, el proyecto de ley está sustentado en los resultados de una labor conjunta de investigación a nivel nacional e internacional. De ahí que estimamos que el problema de elevarle el nivel de estándar a los mínimos aceptados por el organismo internacional debe ser una determinación de los legisladores por las implicaciones que conlleva tal decisión. De conformidad con esos estándares fijados a nivel internacional por la FAO, la verdadera discusión radica en la escogencia de un criterio sobre otro, cuya razón es una labor de ponderación que tiene, válidamente, un sustento científico y técnico, además, según se escoja, con mayores implicaciones negativas en la vida de cientos de trabajadores. Partiendo de la validez de esos estudios, superar el piso o el mínimo estándar de seguro conllevará impactos socio-económicos.

La exigencia mínima de la FAO debe establecerse como punto de partida para el legislador. Lo cierto es que el proyecto de ley impulsa la utilización de tipos de redes de arrastre (en las costas o a profundidad), según refiere el INCOPESCA en el oficio DESJ-063-02-2014 del 19 de febrero del 2014 (folios 325-365), que responde a los criterios científicos y técnicos estandarizados internacionalmente; excluye un 26.7% de captura incidental y destaca otra información relevante. Este informe consta en el expediente legislativo desde la fecha indicada, es pública y ha sido accesible para todas las personas o grupos interesados que la echan de menos, de ahí que no es posible concluir que la legislación carece de estudios técnicos y científicos, aun cuando se le pueda criticar por la marca de agua (que dice borrador-confidencial), sus conclusiones no son incompatibles con la reciente evidencia científica que mantiene en publicación la FAO, apostando a la ordenación de la pesca. Así, citamos el estudio “El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura”, Contribución a la Seguridad Alimentaria y la Nutrición para Todos del año 2016, se reconoce el problema que traen las capturas incidentales y los descartes derivados de la pesca de arrastre, y se llegan a las siguientes soluciones:

“Entre los instrumentos disponibles para la ordenación de las capturas incidentales y la reducción de los descartes se cuentan los siguientes: los controles de la capacidad y del esfuerzo de pesca; la mejora del diseño y la utilización de las artes de pesca; las vedas por zonas y períodos; y los límites vinculantes sobre las capturas incidentales y los descartes. Las medidas tecnológicas tienen como objetivo mejorar la selectividad de las artes de pesca y, por consiguiente, reducir las capturas incidentales y los descartes. Estas medidas son, por ejemplo, la modificación del diseño o la jarcia de las artes de pesca, la instalación de dispositivos para la reducción de capturas incidentales y la utilización de determinadas técnicas. […] La experiencia ha demostrado que los problemas relativos a las capturas incidentales y los descartes no deben abordarse por separado sino que es preferible tratarlos como componentes de los sistemas generales de ordenación pesquera y de acuerdo con los principios y las orientaciones operacionales recomendados por el Código de Conducta para la Pesca Responsable y el EEP.

Este enfoque queda reflejado en las Directrices internacionales para la ordenación de las capturas incidentales y la reducción de los descartes. Introducir mejoras en la ordenación para reducir las capturas incidentales y los descartes puede implicar no solo cambiar las prácticas sino también pescar menos –es decir, la reducción del esfuerzo de pesca global-, lo que podría dar lugar a una disminución de las capturas desembarcadas, al menos inicialmente” (lo resaltado no es del original y se omiten citas).

La mayoría de esta Sala exige que los dispositivos de pesca tengan una “reducción significativa” de capturas incidentales en la actividad de la pesca, valora y escoge por el legislador entre las posibles soluciones a la problemática para reducir el objetivo de captura y la protección que se ofrece a la FACA, loablemente en línea con las múltiples asociaciones ambientalistas que establecen una exigencia acentuada en la protección marina, consideración cuantitativa y cualitativa que no se equipara con lo establecido por la FAO. Por ello elevar el piso como lo hace la Sala, se asemeja a la adopción de una prohibición indirecta, y que cuando ello ocurrió en países como Indonesia (por la grave situación entre grupos en competencia y explotación del recurso) se sacrificaron hasta 25.000 empleos. El caso costarricense sería de elección por parte de la Sala, a pesar de que la FAO no lo aconseja, de ahí que el Estado debe ir a favor de las poblaciones más vulnerables que dependen de la actividad (como lo destaco en uno de los votos salvados), visión que no deja de lado las mismas normas mínimas de la FAO (que pondera todos los intereses en juego).

“Los incentivos positivos favorecerán la adopción de medidas de ordenación de las capturas incidentales. Por tanto, es fundamental que se creen incentivos eficaces para la transición hacia unas prácticas pesqueras más responsables. Por ejemplo, la adopción de medidas de reducción de las capturas incidentales podrá promoverse premiando a los pescadores que las cumplan con derechos de acceso preferencial a los recursos. También es indispensable sensibilizar sobre los problemas de la captura incidental y proporcionar a los pescadores explicaciones claras de las razones por las que es necesario ordenar las capturas incidentales y reducir los descartes en sus pesquerías, los beneficios de hacerlo y las consecuencias a largo plazo en caso contrario. Análogamente se debe informar mejor a los encargados de formular las políticas, los grupos de especial interés y el público en general acerca de las causas y condiciones que dan lugar a las capturas incidentales y los descartes”.

Por su parte, el informe sobre El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura publica las actividades recientes que ha conducido para darle solución al problema. Señala el proyecto de la FAO y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) sobre “Estrategias para la ordenación de las capturas incidentales en la pesca de arrastre” (REBYC II CTI) (2012-16), que estudia la dependencia de las comunidades pesqueras con la pesca de arrastre, su relación con los ingresos, seguridad alimentaria y nutrición, temas de género, entre otras. El fin que tiene es elaborar estos esquemas de ordenación de la pesca de arrastre con un enfoque ecosistémico con los procesos del Enfoque Ecosistémico de la Pesca (EEP). Más aún, reconoce que:

“En las pesquerías tropicales y subtropicales, las redes de enmalle y de trasmallo se encuentran entre los principales tipos de artes. En relación con las operaciones pesqueras en las que se utilizan estos materiales de pesca, la FAO ha puesto en marcha un proyecto de reducción de las pérdidas y el desperdicio de alimentos centrado en la fase de captura de la cadena de suministro del pescado y cuyos resultados deberían ser de gran interés. Este proyecto nuevo e independiente ha desarrollado una metodología para calcular la pérdida de pescado durante las operaciones pesqueras que complementa la metodología ya normalizada para la evaluación de las pérdidas de pescado tras la captura, lo que completa la evaluación de las pérdidas de pescado en las fases de captura y postcaptura. Se están llevando a cabo estudios de casos en los que se utiliza esta metodología a fin de entender el alcance de las pérdidas de pescado durante la captura y determinar opciones tecnológicas y de ordenación para reducirlas. Es de suma importancia efectuar evaluaciones de las capturas incidentales y los descartes en función del tipo de pesca para comprender la magnitud del problema y seguir los progresos en cuanto al modo en que se está abordando. Actualmente se está realizando la tercera evaluación mundial de las capturas incidentales y los descartes, que debe concluir en 2017”.

En este sentido, el estudio remite a un recuadro que destaca que de las dos evaluaciones mundiales de capturas incidentales y los descartes de pescado, conducidos con diez años de diferencia, se debe destacar que hubo una disminución en los números de los reportes. Se pasa de una estimación mundial media de 27 millones a 7.3 millones de toneladas de descartes anuales, que si bien la comparación de ambos estudios deben verse cautelosamente, al utilizar metodologías diferentes, la FAO concluye que:

“Probablemente esto sea reflejo de los cambios adoptados en la ordenación pesquera en términos de aplicación de tecnologías de pesca más selectivas, los requisitos de las normas sobre ecoetiquetado y el aumento de los mercados del pescado que anteriormente había sido descartado”.

Estos datos de igual manera tienen sus alcances a favor de los peces (DEP), como también las tortugas (DET), con mecanismos que, de darse conforme a los conocimientos que tiene INCOPESCA, pueden superar el 20% de exclusión que estableció la FAO.

En cuanto a la segunda y tercera objeción de la mayoría, sobre el contenido del estudio, estimamos que no tiene que ser –necesariamente- realizado a propósito de una aprobación de una ley en particular, pues existen y existirán estudios que pueden o podrán ser utilizados para la toma de decisiones políticas o de trascendencia nacional, más aún si se ajustan a los criterios internacionales. Precisamente, aprovechar estos recursos tiene propósitos muy prácticos, como el abaratamiento de los costos, estandarización de prácticas mundiales con ocasión de los mecanismos de cooperación internacional y de administración global de los recursos, y que, no podría la Sala, descartarlo tomando en consideración que no fue constituido o para dar fundamento a un particular proyecto de ley. En el acápite sobre el agradecimiento del documento se dice:

“Los autores agradecemos al Ing. Rafael Basto (q.d.D.g) y al Ing. Andrés Seefoó, por su asesoramiento técnico en materia de diseño de redes prototipo y en todo lo referente al diseño experimental, uso, construcción y colocación de dispositivos excluidores; también deseamos agradecer a la FAO-GEF-UNEP por el financiamiento y soporte técnico para este estudio que forma parte del proyecto intercontinental: “Reducción de las repercusiones ambientales de la pesca de camarón con redes de arrastre en zonas tropicales, mediante la introducción de tecnologías de reducción de la captura incidental y la modificación de las medidas de ordenación pesquera” (EP/GLO/201/GEF), iniciado en 1999, y ejecutado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación (FAO); así como agradecemos la colaboración técnica y logística y el apoyo de las personas que hicieron posible esta investigación: …” No podemos coincidir con la mayoría de esta Sala, al descartar el estudio aludiendo a un presunto desfase entre su confección y la fecha del dictado de la sentencia 2013-010540, precisamente porque debe defenderse el punto esencial: los estándares mínimos de la FAO.

Además, no hay que olvidar que el proyecto establece que las licencias de explotación se otorgan utilizando los dispositivos de protección analizados, que la ley delega en la Autoridad Ejecutora (INCOPESCA) su definición y determinación conforme a los requerimientos técnicos en ella fijados (DEP y DET). De igual manera, la ley establece el ámbito de aplicación (costa pacífica), que no sean áreas prohibidas, de protección total, con regulaciones especiales o restringidas durante épocas y zonas de veda. Es decir, la propia legislación reconoce y delega las formas combinadas de la ordenación de explotación, de modo que no existiría el desfase que se acusa, si la Autoridad Ejecutora puede actualizar sus datos conforme a los lineamientos de la FAO. Esto nos lleva a la tercer objeción de la opinión de la mayoría, precisamente porque se soluciona con la delegación que hace el propio legislador a la Autoridad Ejecutora para que pueda ocuparse de la definición de los controles de la capacidad y del esfuerzo de pesca, la mejora del diseño y la utilización de las artes de pesca, las vedas por zonas y períodos, y los límites vinculantes sobre las capturas incidentales y los descartes.

Con esa delegación que hace el legislador a la Autoridad Ejecutora, se podría mutar hacia nuevos escenarios y exigencias medio-ambientales al implementar mejoramientos en los estándares mínimos que fija la FAO conforme obtiene nuevos insumos, situación que le es posible a este organismo internacional al modificar los mínimos técnicos y científicos, así como dar acompañamiento con las técnicas de pesca, etc. De ahí que, aún cuando la mayoría señala que los informes del Departamento de Servicios Técnicos se decantan por advertirle al legislador una posición desfavorable, o que se omitió información que se incorporó tardíamente al proyecto mismo. En este sentido, el legislador debería ser libre de dar o descartar su apoyo al ponderar todos esos elementos. De este modo, si determina que el contenido del proyecto de ley no resulta con la flexibilidad que he señalado, perfectamente puede declinar su apoyo en segundo debate, toda vez que no se ajustaría a los mínimos estándares de la FAO.

Por último, estimamos en que si se debe insistir sobre la línea de elevar el mínimo estándar, ello producirá una prohibición a la actividad, la elevación de los precios, y otros efectos no deseados.

En consecuencia, consideramos que el proyecto de “ Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, procedimiento legislativo.

VI.Nota del Magistrado Cruz Castro: Coincido plenamente con el razonamiento que sustenta el voto de mayoría. En el proceso legislativo debe existir un estudio científico específico, con datos y evaluaciones que se refieran a la pesca del camarón con red de arrastre en aguas costarricenses. No bastan los estudios que se refieran en términos generales a la aplicación de esta técnica en otros lugares o con parámetros muy amplios. Se requiere que tenga especificidad respecto de Costa Rica. No hay ciencia si los datos no se particularizan; las generalidades, son referencias, son como los puntos cardinales, pero es insuficiente para juzgar la bondad o la maldad de una acción de relevancia ambiental. La orientación del gobierno en la tutela del ambiente, exige un estudio científico vinculado con la realidad costarricense, precisando el balance entre la explotación económica de los recursos marinos y la tutela de la Tierra, en su mejor expresión. Este equilibrio entre desarrollo sostenible y desarrollo económico, requiere una evaluación científica específica, que se refiera a la realidad del recurso pesquero en nuestro país.

Se trata de una materia en la que se incide en equilibrios muy delicados, vulnerables, por esta razón la decisión legislativa y gubernamental, exige una estrategia que priorice el criterio científico, para que exista claridad en el balance que hay que hacer entre un procedimiento de pesca que altera notablemente los recursos marinos y la ganancia que se obtiene en esta actividad. La evaluación de los costos ambientales de esta ecuación, es un dato inevitable si se pretende reintroducir la técnica de la pesca de arrastre, que como bien se sabe, provoca, en principio, severos daños ambientales.

Ha pasado mucho tiempo desde que este tribunal resolvió la acción de inconstitucionalidad que suspendió la autorización para este procedimiento, pero en todo ese plazo, no se hizo un estudio científico que responda las dudas y los interrogantes que suscita un procedimiento de captura del camarón, que provoca, serios interrogantes para la sostenibilidad de los recursos marinos y la biodiversidad. Esta investigación científica debe provenir de una autoridad independiente, condición muy importante cuando se pone en la balanza, los daños ambientales de una actividad, frente a las ganancias que pueden obtenerse. Debe invertirse en la investigación, para despejar dudas, para determinar costos. El estudio no puede ser financiado por los interesados, porque eso supondría un condicionamiento que debilitaría la imparcialidad y la libertad que requiere el científico. Desgraciadamente priva una visión de corto plazo, se ignora que en materia tan delicada como el ambiente, el largo plazo es el horizonte de un análisis que trasciende el sentido común o la intuición, el ambiente requiere el horizonte de la sabiduría, que no se conforma con lo que parece evidente. El ambiente se puede deteriorar irremediablemente, aunque a los ojos de todos los mortales, ese daño no sea evidente.

En esta polémica relevante para la salud de los mares, la salud de la Madre Tierra, no se puede ignorar el drama de los trabajadores que dependen de esta actividad de pesca del camarón. No ignoro este drama. Estos ciudadanos no pueden convertirse en la justificación para mantener un procedimiento que provoca daños irremediables de los recursos marinos. En un estado solidario como el que supuestamente rige nuestras relaciones sociales, el Estado debe asumir la protección de estos trabajadores que viven de su salario y que esperan una respuesta que reconozca sus necesidades, que reconozca su eminente dignidad. Debe existir una acción de gobierno solidaria, que le dé respuesta a estos trabajadores, para que la loable tutela del ambiente, no provoque su desamparo, no los convierta en ciudadanos que no tienen trabajo y no pueden alcanzar una vida digna. Protección del ambiente no significa ignorar que cuando hay ciudadanos que pierden a causa de la protección de la Madre Tierra, hay acciones políticas que dan una respuesta de equidad y de justicia social a los que son desplazados por un cambio, impostergable, de la forma en que se explotan los recursos marinos.

Esta no ha sido una buena página en la historia de la defensa de nuestro ambiente, la defensa de nuestra casa, la de todos. La acción política no ha demostrado un compromiso claro y definido con la defensa del ambiente y la protección de los ciudadanos que podrían sufrir el desempleo y la marginalidad social.

Por tanto:

Por mayoría, integrada por los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal, Picado Brenes, Chacón Jiménez y Fernández Argüello, se evacua la consulta formulada en el sentido que el proyecto "Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica", expediente legislativo No. 18.968, contiene un vicio sustancial del procedimiento legislativo, por cuanto carece de estudios técnicos y científicos que lo respalden, vicio en que los Diputados incurrieron a pesar de la advertencia expresa efectuada por esta Sala en la sentencia N° 2013-010540 y de las prevenciones hechas por múltiples instancias durante el procedimiento legislativo. El Magistrado Cruz Castro pone nota. Notifíquese esta sentencia al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes. Los Magistrados Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez salvan el voto y consideran que el proyecto de "Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica", procedimiento legislativo. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota. Comuníquese.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

José Paulino Hernández G. Ana María Picado B.

Mauricio Chacón J. Hubert Fernández A.

Sentencia #2018-7978 Nota del Magistrado Hernández Gutiérrez

I.En adición al voto salvado que suscribo con el Magistrado Castillo Víquez, quede establecido en primer término que este Tribunal Constitucional, cuando conoció de este mismo tema, según sentencia No. 2013-010540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013, no prohibió la pesca de arrastre como tal, pero sí sancionó la existencia en la disposición legal nulificada, de técnicas que, a ese momento del desarrollo tecnológico, resultaban lesivas o invasivas del ecosistema marino. Se advirtió igualmente que la restitución de algunas categorías era posible si con estudios técnicos y científicos se demuestre una reducción significativa de la captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. De modo que fuera posible la restauración de éstas, siempre y cuando se contara con estudios técnicos, científicos y tecnológicos que promovieran la explotación o uso de los recursos marinos de forma sostenible. La ratio decidendi de la precitada declaración de inconstitucionalidad y consecuente expulsión del orden jurídico, se alberga en la necesidad de contar con tales estudios técnicos, como requisito previo a la autorización del ejercicio de la actividad de pesca.

II.Que, tal y como se indica en el voto de minoría de esta sentencia, existen estudios posteriores al 2013, relativos al tema, los cuales datan del 2016, y que dan pie para sostener que el proyecto de ley que ahora se conoce es técnicamente viable. En segundo lugar, el proyecto no prescinde de la exigencia constitucional de contar con estudios técnicos como requisito previo a la autorización de la licencia de pesca. Lo que ocurre es que, ante la necesidad de resolver el problema social de fondo, una mayoría de legisladores (as) optó por trasladar la responsabilidad de controlar la sujeción de la licencia de pesca, a la ciencia y a la técnica, a la Administración. En este sentido el proyecto dispone que la pesca (semiindustrial) es la realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones orientadas, “con redes de arrastre reglamentarias, establecidas por la Autoridad Ejecutora, utilizando dispositivos excluidores de peces y tortugas y sujetas a las regulaciones técnicas y científicas” (el subrayado y las bastardillas, no son del original). Desde mi perspectiva, esta forma de proceder, no viola las exigencias constitucionales que resultan de la sentencia anterior, #2013-010540, en la medida en que sólo se concederá la licencia si esta es avalada por dichos estudios técnicos y científicos.

III.Que el precitado mecanismo ideado por el legislador, se alberga dentro de los límites de la discrecionalidad política de que goza, para elegir la medida que estime más oportuna y adecuada para satisfacer determinada necesidad social. En este caso se ha optado por sentar las bases con arreglo a las cuales debería expedirse en el futuro la licencia, reservando al reglamento el desarrollo del procedimiento y demás requisitos. Esto es perfectamente válido, en la medida que se está en presencia de materia técnica y en un ámbito cambiante o dinámico, siendo la potestad reglamentaria, por antonomasia, y no la legislativa (ley formal), la vía para ocuparse de tales cuestiones.

IV.Que el no reconocerse la validez del mecanismo ideado, es acotar en grado sumo aquella potestad legislativa, ignorando que el legislador no tiene la agilidad suficiente para satisfacer con celeridad las necesidades de determinados sectores de la sociedad. La declaración que ahora se acuerda, viene a agravar la situación de fondo que se pretendía solventar, al dejar sin ninguna alternativa a las licencias que pudieran estar vigentes. Frente a la realidad social que el proyecto estaba destinado a satisfacer, este Tribunal no puede sin más declarar la incompatibilidad constitucional; ésta es la última alternativa, aplicable sólo cuando no sea posible interpretar la proposición legislativa en consonancia con la Constitución. Hay que entender, en este caso concreto, que al señalar el proyecto de ley que el ejercicio de la licencia de pesca estará sujeta a las regulaciones “técnicas y científicas ”, el legislador ha querido mantenerse dentro de los límites constitucionales fijados por el precedente.

De modo que un examen mesurado, equilibrado, del proyecto, conduce a admitir la razonabilidad del procedimiento ideado, y a descartar cualquier infracción con la Constitución, sus normas o principios constitucionales. Desde luego que el alcance del precedente (sentencia #2013-010540), no es el de petrificar un requisito dentro del procedimiento legislativo; su espíritu es el de señalar que el uso de determinadas técnicas de pesca, sólo serán aceptables si se demuestra que reducen de modo significativo la captura incidental.

V.Que el cumplimiento de los requisitos propuestos en la regulación secundaria, es perfectamente controlable a través de otras garantías procesales ante esta jurisdicción constitucional o ante la ordinaria contencioso administrativa. En efecto, uno de sus límites es el principio de jerarquía y de legalidad; otro más específico consiste en la imposibilidad, por expresa disposición legal, de dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica o principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de Administración Pública). De modo que, si la ley llegare a establecer (o dejare de hacerlo), unos determinados requisitos técnicos, su (in) cumplimiento bien se puede supervisar luego de su entrada en vigencia, por vía de amparo, por ejemplo.

JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ