Procedural defect for lack of scientific studies in trawling billVicio procedimental por falta de estudios científicos en proyecto de pesca de arrastre

**Constitutional Chamber** **Ruling No. 07978 - 2018** **Date of Ruling:** May 18, 2018 at 12:45 p.m.

**Case File:** 18-004742-0007-CO **Drafted by:** Paul Rueda Leal **Type of Matter:** Optional legislative consultation **Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER **Content of Interest:** **Type of Content:** Majority vote **Branch of Law:** 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 050- Environment **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

**Topic:** OPTIONAL LEGISLATIVE CONSULTATION **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

"it does not appear in the legislative file that the Legislative Assembly discussed a technical report, as support for the project in question, that met the terms set forth in ruling No. 2013-010540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013, which broadly and in detail explained the necessary requirements so that shrimp trawling would not be unconstitutional." Ruling 7978-18 "as was evidenced in ruling No. 2013-010540, Costa Rica is bound by the principle of democratic sustainable development, developed by Article 50 of the Constitution, which imposes higher environmental, economic, and social standards on the Costa Rican State. It follows from this that the scientific and technical studies carried out to assess the implementation of trawl fishing must be specifically developed for Costa Rica and have the cited principle as a parameter, under penalty of incurring a violation of our Magna Carta." Ruling 7978-18 **Content of Interest:** **Type of Content:** Majority vote **Branch of Law:** 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE **Topic:** Legality **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

**Topic:** Objectification of Environmental Protection or Principle of Linkage to Science and Technology **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

"when technical and scientific studies are required as prerequisites for the approval of a law, then said requirement constitutes an essential part of the legislative procedure, and, therefore, the lack or omission related to it will result in a defect in said procedure. In simple words: prior scientific and technological studies constitute an essential part of the legislative procedure. Ergo, a defect that affects them will be a defect in the legislative procedure." Ruling 7978-18 **Content of Interest:** **Type of Content:** Majority vote **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL **Topic:** ENVIRONMENT **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

Bill for the sustainable exercise of semi-industrial shrimp fishing in Costa Rica. Legislative File No. 18968 **Text of the ruling** *180047420007CO* Res. No. 2018007978 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hours and forty-five minutes on the eighteenth of May of two thousand eighteen.

Optional consultation of constitutionality processed in case file No. 18-004742-0007-CO, filed by deputies ALEXANDRA LORÍA BEECHE, EDGARDO ARAYA SIBAJA, GERARDO VARGAS VARELA, JORGE ARGUEDAS MORA, JOSÉ ALBERTO ALFARO JIMÉNEZ, JOSÉ FRANCISCO CAMACHO LEIVA, JOSÉ ANTONIO RAMIREZ AGUILAR, MARCELA GUERRERO CAMPOS, MARCO VINICIO REDONDO QUIRÓS, MARLENE MADRIGAL FLORES, MAUREN FALLAS FALLAS, NATALIA DÍAZ QUINTANA, OTTO CLAUDIO GUEVARA GUTH, PATRICIA MORA CASTELLANOS and SURAY CARRILLO GUEVARA, regarding the bill called "Law for the Sustainable Exercise of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica", processed in legislative file No. 18.968.

**Whereas:** 1.- By brief filed in the Constitutional Chamber on March 22, 2018, the petitioning deputies formulated a consultation of constitutionality regarding the bill "Law for the Sustainable Exercise of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica", processed in legislative file No. 18.968. They consider that the consulted bill contains the following procedural and substantive defects. First, they allege that having scientific backing in the legislative file that justifies the bill, as well as its compatibility with democratic sustainable development, has been evaded. Although the Constitutional Chamber declared the unconstitutionality of shrimp fishing with trawl nets in ruling No. 2013-10540, it left open the possibility to issue legislation on the subject, provided that express reference was made to the obligation to use devices that reduce bycatch. In this regard, although the phrase: "using fish and turtle excluder devices and subject to technical and scientific regulations" is added in the consulted bill, the truth is that it has not been reliably demonstrated that these mechanisms prevent said bycatch. In their opinion, "as long as these technical studies are not incorporated into the bill and are not discussed during its processing before being definitively approved by the Legislative Plenary, there are procedural defects, as the constitutionally established requirement by the jurisprudence of this Constitutional Court is being ignored in the terms that were already clarified." They argue that the principle of objectification of environmental law implies the subjection of law to the unequivocal rules of science and technology. According to this principle, it is necessary that the effectiveness of the devices used to prevent bycatch be recorded in the legislative file. This bill was presented barely three months after the aforementioned vote of the Constitutional Chamber, so it is unlikely that a significant scientific advance occurred. There is no scientific study demonstrating the sustainability of shrimp trawling. Regarding the content of the bill, they claim that it violates the right protected in Article 89 of the Political Constitution, given that trawling involves alterations to the physical structure, sediment suspension, chemical alterations, changes in benthic communities, and changes in the ecosystem, with respect to the seabed (benthic habitats). Thus, the irreparable damage produced by this technique violates the state duty contemplated in Article 89 of the Constitution, in relation to the natural heritage. There are no technical studies that support the lack of impact on marine soils due to the application of the devices provided for in the bill. They affirm that the consulted bill contradicts various international instruments signed by the country regarding the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. An example of the foregoing is the Sustainable Development Goals - Agenda 2030 - of the United Nations, in which Costa Rica committed to the sustainable development of marine resources, among others. It is also necessary to mention the Convention on Biological Diversity of Rio 1992, which provides for the precautionary principle and *in dubio pro natura*. The consulted bill violates the right protected in Article 21 of the Constitution, relating to the right to life and health, given that said technique, by seriously affecting marine resources and ecosystems, affects food security. The Constitutional Chamber so understood in the ruling referred to above. Various technical studies demonstrate that there is overexploitation of shrimp populations, so that, for the most part, they are obtained in medium size and there is no evidence of their recovery. They consider that the consulted bill violates the right protected in Article 50 of the Political Constitution, which provides for sustainable development and a just distribution of wealth, given the lack of scientific evidence demonstrating the reduction of bycatch. They allege that this regulation also significantly affects artisanal fishing. They argue that the population that is harmed by the prohibition of trawling also does not obtain a significant income from that activity, which is why they can take on other productive tasks and jobs. They request that the formulated consultation be evacuated.

2.- By resolution at 8:47 a.m. on March 23, 2018, the Presidency of the Chamber received the legislative consultation of constitutionality formulated and requested the Directorate of the Legislative Assembly to send the respective legislative file, as well as the technical and scientific studies that support the content of the questioned regulation, whether they are in the legislative file or not.

3.- The certified copy of legislative file No. 18.968 was received in the Chamber at 2:14 p.m. on March 23, 2018.

4.- By resolution at 1:39 p.m. on April 16, 2018, the President of the Directorate of the Legislative Assembly was requested as evidence for better resolution to clarify if there is any technical and scientific study that has been used specifically to support the bill corresponding to legislative file No. 18.968 that demonstrates a significant reduction of said bycatch that is compatible with democratic sustainable development (either before the Special Investigative Commission of the Province of Puntarenas or in Plenary before the first debate). Likewise, it was requested that, if applicable, a certified copy of said study and proof of the moment it was assessed within the aforementioned legislative procedure be provided.

5.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at 10:11 a.m. on April 18, 2018, Gonzalo Ramírez Zamora, Carmen Quesada Santamaría and Michael Arce Sancho appear, in order as President, First Secretary and Second Secretary of the Directorate of the Legislative Assembly. They indicate that, in compliance with subsection b) of Article 96 of the Law of Constitutional Jurisdiction, they are sending attached to the certified copy of File No. 18.968 "LAW FOR THE SUSTAINABLE EXERCISE OF SEMI-INDUSTRIAL SHRIMP FISHING IN COSTA RICA".

6.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at 3:52 p.m. on May 3, 2018, Roy Carranza Lostalo appears, who claims to hold the position of president with powers of general attorney-in-fact of Sociedad Camaronera RC S.A. and refers to this optional consultation.

7.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at 4:19 p.m. on May 11, 2018, Gerardo Marín Rojas and Roy Carranza Lostalo appear, who claim to act, in order, as president of the Unión Independiente de Pescadores Camaroneros and president of the Cámara Puntarenense de Pescadores, in order to establish a coadjuvancy.

8.- In the proceedings, the provisions of Article 100 of the Law of Constitutional Jurisdiction have been complied with and this resolution is issued within the term established by Article 101 ibid.

Drafted by Magistrate Rueda Leal; and, **Considering:** I.- Admissibility of the consultation. Numeral 96 subsection b) of the Law of Constitutional Jurisdiction is responsible for regulating what corresponds to the figure of the optional legislative consultation of constitutionality. This rule establishes the need for an optional consultation of this type to be raised by 10 or more deputies. In this particular case, 15 legislators signed the consultation, so this admissibility requirement is deemed fulfilled.

In addition to the above, bill No. 18.968 was approved in the first debate in the Ordinary Plenary Session No. 150 of March 20, 2018, by a vote of thirty-five deputies in favor and seven against (see folios 871 to 873 of the legislative file). In this way, the admissibility requirement set forth in ordinal 98 of the Law of Constitutional Jurisdiction has also been complied with.

Finally, this Court warns that it will only study the arguments raised specifically by the consultants, in accordance with the provisions of ordinal 99 of the law that governs this jurisdiction.

II.- Preliminarily. Regarding the briefs sent to the Chamber by Roy Carranza Lostalo and Gerardo Marín Rojas, it is important to clarify some aspects related to this constitutionality process.

The Legislative Consultation of Constitutionality - be it optional or mandatory - is a process of a constitutional nature established for the prior control of constitutionality of laws, and by definition, reserved to be exercised during the approval process of laws by legislators and under certain assumptions of filing and admissibility. By nature, it is a consultation process in which Deputies who maintain reasonable doubts about the constitutionality of a bill express their questions before the Constitutional Chamber so that it can be determined if, indeed, there is some degree of constitutional nonconformity between the bill or consulted norm and the Political Constitution.

In this sense, it is a process reserved for legislators and at a specific moment of the legislative approval process, which is why our legislation does not contemplate the possibility of participation by third parties, whether through coadjuvancies or any other type of appearance.

Thus, it is inappropriate to rule on the aforementioned briefs, and they are only added to the case file without any special ruling on their content.

III.- Object of the consultation. The petitioning deputies question the constitutionality of the bill "Law for the Sustainable Exercise of Semi-Industrial Shrimp Fishing in Costa Rica", processed in legislative file No. 18.968. Regarding the procedure, they affirm that the bill lacks technical and scientific studies to support it. With respect to the substance, they consult whether the bill is constitutional in view of the impact on the seabed and scenic beauty (Article 89 of the Political Constitution), Costa Rica's international commitments on environmental matters, the right to life and health, the right to a healthy and ecologically balanced environment, sustainable development, the just distribution of wealth, and democratic sustainable development.

IV.- Regarding the procedure. As the first point to assess, the Chamber is consulted on the constitutionality of the legislative process, given that – in the opinion of the petitioners – the questioned bill lacks technical studies to support it. As a preamble, it is necessary to cite what the Chamber has established in environmental matters, related to the objectification of environmental protection:

"Regarding the environment, the object of the fundamental right set forth, our Magna Carta also requires that it be "healthy." The requirement "healthy" leads us to "regenerative capacity" and "succession capacity" to guarantee life. From both requirements: "healthy" and "balanced", the need for sustainable and lasting development emerges; quality of life and environmental quality depend on it. Now then, with the concepts of "environment", "healthy", "ecologically balanced", the constitutional norm introduced science and technology into environmental decisions, be they legislative or administrative, in such a way that, in the terms of ordinals 16 of the General Law of Public Administration and 38 of the Organic Law of the Environment, state actions in environmental matters must be based on and cannot contradict the unequivocal rules of science and technology in order to achieve full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, furthermore, a "greater well-being for all the inhabitants of the country". Regarding the submission of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technology, the Chamber has called it the principle of objectification of environmental protection: "From the objectification of environmental protection (...) it is a principle that in no way can be confused with the previous one [precautionary principle or 'principle of prudent avoidance'], insofar as, as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature – both legal and regulatory –, from which the requirement of linkage to science and technology is derived, thereby conditioning the discretion of the Administration in this matter. So that, in attention to the results derived from those technical studies – such as environmental impact assessment studies (estudios de impacto ambiental)–, if an objective technical criterion is evidenced that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in the case of a 'reasonable doubt', it is obligatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment." (Ruling of the Constitutional Chamber Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)." (Resolution No. 2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012).

Likewise, the Chamber reiterates that the principle of objectification of environmental protection, which materializes in the existence of technical and scientific studies prior to decision-making, constitutes an essential aspect of the legislative procedure. Therefore, any lack or omission related to such studies will constitute a potential defect in the procedure, as this Court has established with force:

"In this regard, it should be noted that, contrary to what the consultants propose, the lack of prior technical studies from which the bill in question suffers is not a substantive problem, but rather constitutes a defect of an essential nature in the legislative procedure, as this Chamber has repeatedly established in its jurisprudence. Thus, in one of the most recent rulings on the subject, this Chamber affirmed:

'The bill under discussion lacks technical studies that accredit not only the factual situation, but also the technical viability, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, mainly when it involves affecting public resources as occurs in the specific case.

The foregoing allows this Court to coincide with the position of the consulting deputies in the sense that there is no technical study in the legislative file that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental protection, despite the fact that there are both institutions and experts in environmental matters who could have prepared the technical study that is found lacking in the bill.

By virtue of the foregoing, it is appropriate to evacuate the consultation indicating the existence of essential defects of unconstitutionality in the processing of the bill, in the terms of Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction.' (Ruling number 2013-010158)." (Ruling No. 2014-18836 of 4:20 p.m. on November 18, 2014).

In the specific case of trawling (pesca de arrastre), the Chamber issued ruling No. 2013-010540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013, where it resolved:

"The action is granted. Consequently, the phrase 'of shrimp with trawl net,' from point d) subsection 27 of Article 2 and from subsection d) of Article 43, as well as subsections a) and b) of ordinal 47, all of the Ley de Pesca y Acuicultura, Law 8436 of March 1, 2005, are declared unconstitutional. In accordance with Article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction, this ruling is declaratory and retroactive to the effective date of the cited norms, without prejudice to rights acquired in good faith. Consequently, as of the notification of this ruling, INCOPESCA may not grant any new permit, authorization, or license, renew expired ones, or reactivate inactive ones, for shrimp fishing with trawl nets. In consideration of rights acquired in good faith, the permits, authorizations, and licenses in force will retain their validity and effect until the expiration of the term granted to each of them, provided that the holders thereof exercise the activity with absolute subjection to the legal system issued on the matter and conditioned on the fact that they adopt, if scientifically possible, the most environmentally friendly technologies under the supervision of INCOPESCA; once the validity period has expired, they may not be extended. The foregoing does not preclude that through the corresponding legal reform, in the future, the annulled categories A and B may be reinstated, conditioned on express reference being made to the obligation to use devices for the reduction of bycatch (Bycatch Reduction Devices), regarding which, prior to a legal reform and with the corresponding scientific and technological backing, a significant reduction of said bycatch that is compatible with democratic sustainable development is demonstrated. In this regard, it should be noted that in the current state of technology, not every device of this type meets such requirement nor has the same effectiveness. (…)" (The underlining is added).

Upon hearing the issue of trawling on that occasion, the Chamber was emphatic in establishing that the fishing categories declared unconstitutional could be reinstated, provided that a significant reduction of bycatch compatible with democratic sustainable development was demonstrated prior to the legal reform through scientific and technological studies.

In the same way and as is clear from ruling No. 2014-18836 transcribed above, the Chamber has established that, when technical and scientific studies are required as prerequisites for the approval of a law, then said requirement constitutes an essential part of the legislative procedure, and, therefore, the lack or omission related to it will result in a defect in said procedure. In simple words: prior scientific and technological studies constitute an essential part of the legislative procedure. Ergo, a defect that affects them will be a defect in the legislative procedure.

Now then, as the petitioners state, approximately three months after that ruling was issued, the bill studied in this case file was presented.

Regarding the issue of scientific and technical studies, the justification of the bill proceeds, first, to expressly acknowledge the obligation imposed by the Chamber in the cited ruling, and then points out:

"In Costa Rica, in the years 2007 and 2008, with the participation of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura and the sponsorship of the FAO, a study was developed to determine the impact of trawl nets in shrimp fishing, with semi-industrial vessels, developing the study in a practical manner, through the ordinary and normal performance of the tasks carried out in sustainable semi-industrial shrimp fishing, which also included the assessment of the use of turtle and fish excluder devices in sustainable semi-industrial shrimp fishing nets, with the purpose of achieving the exclusion in said nets of bycatch or non-target species of the shrimp catch, known as bycatch fauna, with the purpose of reducing the catch of said species, especially at the juvenile level and of species that are not yet commercially exploited, and significantly reducing the incidental catch of said species and the effect on marine ecosystems. The study at the Costa Rican level determined that through the use of fish excluder devices, in addition to and complementary to the turtle excluder device, primarily called the fisheye type fish excluder, a reduction and exclusion of bycatch from shrimp trawl nets was achieved at a percentage of 26.7%, the same being at the global level, a very significant percentage since it exceeds the exclusion percentage proposed by the FAO globally as a compliance indicator, which is 20% in the reduction of bycatch in sustainable semi-industrial shrimp fishing, which, added to the percentage of bycatch reduction of turtle excluders, far exceeds the percentage proposed by the FAO and the Constitutional Chamber's own requirement in the aforementioned resolution, which is amply documented and referenced nationally and worldwide, which is why the use of both devices would be amply supported by technical and scientific studies both at the country level and globally, supported by the technical considerations established by the FAO on this subject." (Folios 4 and 5 of the legislative file).

This Court observes that the bill does not clearly identify the study that serves as its basis, as it does not provide its title, authors, year of publication, or other data that allow its search. The study was also not physically provided at the time of presenting the bill, making it impossible to locate it.

Such problem was pointed out multiple times by different actors in the legislative procedure. See, for example, the following statements:

"It was impossible for me to locate the scientific studies mentioned in the justification, which concluded a fish exclusion rate of 26.7% with the fish excluder device. (…) Therefore, there is still a gap regarding the express condition stated in the ruling of the Constitutional Chamber (…)" (Report by Helena Molina Ureña, researcher at the Center for Research in Marine Sciences and Limnology of the University of Costa Rica, folio 106 of the legislative file).

"First of all, I must express my concern about the public availability of the FAO study referred to in the law proposal (Porras and Marchena, 2013). Despite searching the internet and the FAO and Incopesca websites, it was not possible. Finally, on February 10, I requested the study from Incopesca, and obtained it on February 18, one day before presenting my opinion regarding the bill (…) I proceed to make the following observations:

1. The study says in a 'watermark', Draft-Confidential. It is extremely worrying that studies are being used to dictate fishing policy that have not been subject to the scrutiny of other professionals in the field for their proper publication. More than 5 years have passed since these studies were conducted, sufficient time to have analyzed the data and published them properly (…)

This 'draft-confidential' can never be considered adequate scientific backing (…)" (Report by Randall Arauz, President of the Association PRETOMAR, folio 324 of the legislative file) "That bill entered with a resolution already, a vote of the Constitutional Chamber, where the Constitutional Chamber has said that there must be a scientific study demonstrating that the seabed, the species that are on the seabed, will not be affected, and yet, in this commission, that technical scientific report has never been presented to us." (Statement by Deputy Suray Carrillo Guevara in Ordinary Plenary Session No. 150 of March 20, 2018, folio 849 of the legislative file. The underlining is added).

"However, this bill was presented without providing any study that supported that this device solves the problem of bycatch. Likewise, the impact on the seabed and the effects on the artisanal fishing economy were also not considered. (…)

In conclusion, the Executive Branch believes, it has mocked not only the people of Costa Rica in general, but also does so to the shrimpers themselves, gentlemen shrimpers, you should realize, as I insisted to the leaders with whom I spoke, that as long as there are no technical and scientific reports demonstrating the sustainability of trawl catch, the Chamber will never endorse it, no matter which bill it is, no matter if it is 19,838 or if it is 18,968, and even less if it is by board of directors agreement, what matters is that there is no scientific criterion that demonstrates the environmental sustainability of this practice." (Statement by Deputy José Antonio Ramírez Aguilar in Ordinary Plenary Session No. 150 of March 20, 2018, folios 855 and 861 of the legislative file).

After analyzing the legislative file in its state at the time of voting in the first debate and of being brought to consultation, the Chamber observes a single document that is identified as the technical scientific report that supports the bill No. 18.968.

That document was provided by INCOPESCA on February 19, 2014, to the Special Investigative Commission of the Province of Puntarenas (folios 329 and following of the legislative file). Regarding that report, titled "Evaluación del Uso de Dispositivos Excluidores de peces (DEP’S) en redes de arrastre de camarón, pacífico, Costa Rica, 2007-2008.," prepared by Antonio Porras Marchena and Lorna Marchena Sanabria, the Court makes the following considerations. The first thing that stands out about said document is the existence of a watermark on all its pages, indicating that the report is a "BORRADOR-CONFIDENCIAL" (DRAFT-CONFIDENTIAL). The fact that a document is still in draft status means it is not final, and the author may change its conclusions, premises, arguments, etc. To that extent, it is a warning for third parties, as the authors do not commit to what is written in the document. Such limitations are common knowledge, to the point that the Diccionario de la Lengua Española defines the word "borrador" as "Provisional text susceptible to modification and development." (http://www.rae.es/). The second thing that draws this Court's attention is the date of the study. It was carried out between 2007 and 2008, that is, approximately 5 years before judgment No. 2013-010540 and the presentation of this bill, and 10 years before its approval in the first debate. It is clearly established that the study could not take the Court's judgment into account, was not conducted with a view to presenting a bill, and, above all, relies on completely outdated data, which prevents having full knowledge of the situation and making an informed decision. The timeliness of the data is relevant, for example, to know what the existing marine resource is and what is intended to be exploited sustainably. Likewise, the study has inevitable weaknesses, which derive from the fact that it was not conceived to meet the needs set forth by the Court in judgment No. 2013-010540. For this reason, the study limits itself to "…evaluating the operation and efficiency of fish exclusion devices (fish eye and square mesh) and the double sweepline adjunct and their different combinations, in reducing bycatch (pesca incidental), during shrimp trawling operations in the Pacific waters of Costa Rica…" and omits studying vital aspects, such as the existing biomass, the environmental impact of trawling (even that with exclusion devices) on the ecosystem, the sustainability of fishing, and aspects related to democratic sustainable development, that is, the impact on artisanal fishers, interested third parties (ecotourism, recreational sports, etc.), and the community in general. Ultimately, the scope covered by the study—which is still a draft—does not correspond to what was ordered by the Court, does not provide sufficient support for the bill, and violates the principle of objectivization of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental). Furthermore, in the evidence for better resolution requested from the President of the Board of Directors of the Asamblea Legislativa, he was expressly asked to clarify whether there was any technical and scientific study that had been used specifically to support the bill and that demonstrated a significant reduction of said bycatch, compatible with democratic sustainable development (either before the Special Investigative Commission of the Province of Puntarenas or in the Plenary before the first debate); however, said authority omitted to refer to the matter. Rather, on the occasion of that evidentiary request, 10 volumes were provided, which, as observed, were not incorporated into the legislative file until April 12, 2018. Based on that date, it can be concluded that their content had not been known or discussed by the Deputies of that Branch of the Republic prior to the bill's approval in the first debate. The purpose of technical studies is not to justify the project before this Court, but so that they can be assessed by legislators in a timely manner before casting their vote in the first debate, which did not occur in this case. Due to the foregoing, the file does not show that the Asamblea Legislativa discussed a technical report, as support for the bill in question, that fulfilled the terms set forth in judgment No. 2013-010540 of 3:50 p.m. on August 7, 2013, which extensively and detailedly explained the necessary requirements for shrimp trawling not to be unconstitutional. Additionally, the Court notes that even different technical bodies of the Asamblea Legislativa itself spoke out against the project, which once again demonstrates the need for the existence of prior studies to be assessed in a timely manner by the legislators. In that sense, the following is highlighted from the "Informe Integrado Jurídico-Ambiental del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa": " (…) According to the bill, the proponent conditions those licenses on trawl nets containing turtle and fish exclusion devices, which falls short of what was resolved in the August 2013 judgment. The Tribunal Constitucional was emphatic that trawl nets for shrimp capture must use devices to reduce bycatch (Bycatch Reduction Devices) that are also technically and scientifically proven to efficiently reduce such catch. Hence, the proposal, by attempting to mandate compliance only with turtle and fish exclusion devices, does not reliably manage to reduce the bycatch of other marine species and accompanying fauna, thus threatening the sustainability of hydrobiological resources, destroying environments and communities on the seabed, including the destruction of seagrasses, corals, and mollusk beds, the suspension of sediments in the water that reduce light penetration, releasing contaminants trapped in the sediments, and literally burying organisms that inhabit the seabed. If the proposed reform is approved, it would eventually violate the principle of rational exploitation of natural resources or the principle of rational land use (…). Equally, the proposal would run counter to the principle of sustainable development, and more specifically to the principle of democratic sustainable development, the principles of prevention and precaution, the principle of solidarity and social justice, as well as the principle of responsibility in fishing activity. Likewise, the initiative would eventually be contrary to Articles 6, 7, 21, 50, 69, and 89 of the Constitución Política. Article 7 because there are international regulations signed by Costa Rica that mandate the protection of natural resources, including hydrobiological ones, which guarantee the sustainability of resources through rational exploitation, and consequently the food security of the population. Article 21 because an attack on the population's food security is also an attack on the survival of the national population. Article 50 because it implies the protection of the land and biodiversity. Article 69 insofar as it establishes an unavoidable duty of the Costa Rican State to guarantee beyond any doubt "the rational exploitation of the land and the equitable distribution of the wealth it produces," and finally Article 89 which protects marine scenic beauty, which will be destroyed by the use of trawl nets that do not contain efficient devices to reduce bycatch. (…)" (Folios 253 and following of the consulted legislative file). Subsequently, the Economic Report from that same Department concluded: "Por lo tanto, approving the proposed reform, without establishing additional norms such as exclusion zones, regulation of shrimp capture, and visibility of the socio-environmental cost of this productive activity, would not make the activity viable under the terms established by the Sala Constitucional. And therefore, it would eventually violate the principle of rational exploitation of natural resources or the principle of rational land use." (Folio 528 of the consulted legislative file). Certainly, there are different studies worldwide on the topic of trawling and the problems of bycatch, each with its own conclusions and recommendations. Such studies can provide a conceptual framework, analysis of specific countries, comparative analyses (meta-analysis), suggestions on different methods to reduce bycatch, etc. Likewise, there are contradictions between the perspectives and conclusions of such studies, so that some of them advocate for trawling with limited or no controls, while others seek its total prohibition. It is clear that such studies can serve the legislator in assessing the background and international context, so that they can compare research for and against trawling, as well as its methods, conclusions, and recommendations. However, it should be noted that the fact that there is so much controversy and contradiction among the results of research conducted in other latitudes on trawling constitutes one more reason to justify the need for prior studies to be conducted by objective scientific bodies specifically for the national case, so that the legislator can make an informed decision. In support of the above, there are factual and legal reasons that mandate that the studies conducted as a basis for the approval of trawling be specific to the case of Costa Rica. Regarding the factual reasons, we return to what was pointed out above: it is necessary to know the specific data of our country with respect to multiple factors that are directly related to decision-making, such as environmental factors (biomass situation, affected species, ecosystem interactions, pollution, regeneration capacity, short, medium, and long-term perspective, etc.), social factors (population benefited by trawling, actual distribution of said benefit, population affected by trawling, social and tourism cost, etc.), and socioeconomic factors (cost/benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability compared to substitutes like shrimp farming, impact on the local and national economy, etc.). All these are elements and characteristics specific to our country and which, for obvious reasons, cannot be known through studies developed for other countries. Regarding the legal reasons, the Court considers that our Constitución provides its own regulatory framework that does not concern other countries (where research on trawling may have been conducted) nor compel international bodies related to the matter. It follows that such countries and international bodies lack any type of competence or obligation regarding compliance with constitutional parameters on fundamental rights, as that task falls exclusively on this Tribunal and on national bodies. Thus, although the international context may suggest minimum standards for the development of trawling, the truth is that they are no more than that—minimum standards that establish the lower floor and that can be raised by States to achieve higher standards. Along those lines, as was evidenced in judgment No. 2013-010540, Costa Rica is bound by the principle of democratic sustainable development, developed by Article 50 of the Constitución, which imposes higher standards on the Costa Rican State in environmental, economic, and social matters. It follows from this that the scientific and technical studies conducted to assess the implementation of trawling must be specifically developed for Costa Rica and with the cited principle as a parameter, under penalty of incurring an injury to our Carta Magna. Furthermore, it should be observed that in the study "El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura" (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura -FAO- 2016), it is expressly indicated that the Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM), a FAO body responsible for the sustainable development of fisheries and aquaculture in the Mediterranean and the Black Sea (FAO Major Fishing Area 37), has established an ecosystem approach for fisheries management purposes, in which context it has issued guidelines for the management of deep-water fisheries and guidelines for sustainable small-scale fisheries, among them: "the prohibition of bottom trawling in waters with a depth of less than 1,000 m." Specifically regarding trawling, according to this report (which is not appropriate to quote by restricting oneself to certain parts), although "Progress has been made worldwide in the management of bycatch and the reduction of discards," the truth is that: "Nevertheless, bycatch and discards from trawling continue to pose a threat to sustainability by causing unjustified deaths that endanger livelihoods and long-term food security. In tropical and subtropical countries, most shrimp and bottom net fisheries are poorly managed, and compliance with management regulations is often low, particularly regarding bycatch and discards." The report continues: "Although bycatch and discards represent significant economic losses for communities in general, fishers have few incentives to avoid this practice. They may have a different perspective on the magnitude of the problem and may believe that the potential benefits of conservation do not reach them. Likewise, they may consider the adoption of mitigation measures as a significant loss of income and not appreciate the possible long-term benefits (…)." The FAO proposes a series of recommendations to address the problem: " These measures are, for example, modifying the design or rigging of fishing gear, installing devices for reducing bycatch, and using certain operational techniques during fishing. Spatial and temporal measures are often aimed at reducing bycatch by prohibiting or limiting the use of certain gear in determined areas (for example, areas closed to trawling) or seasons to protect the most vulnerable phases of the life cycle (for example, closed seasons applied to nursery or spawning areas)" However: " For them to achieve their objectives, measures must be practical, applicable, effective, and compatible with other measures. All of this depends on an enabling environment in the form of appropriate legal and institutional frameworks. Governance mechanisms must involve the fishing sector and other key stakeholders in the participatory management process for these measures to yield good results." From the above, it becomes even clearer how indispensable prior technical studies are to configure an appropriate legal and institutional framework, which cannot be done in any other way than by taking into consideration, as indicated supra and cited merely as examples, environmental factors (such as the biomass situation, affected species, ecosystem interactions, pollution, regeneration capacity, short, medium, and long-term perspective, etc.), social factors (such as the population benefited by trawling, the actual distribution of said benefit, the population affected by trawling, social and tourism cost, etc.), and socioeconomic factors (such as the cost/benefit assessment that also includes environmental and social variables, profitability compared to substitutes like shrimp farming, impact on the local and national economy, etc.), all of this referred to specifically and directly to the national case. Such an approach is lacking in the bill subject to this consultation. By virtue of the foregoing, the Court deems the legislative procedure followed to be unconstitutional, since it lacks technical and scientific studies that serve as a basis for the bill in question. As this is a substantial procedural defect, the ruling is binding (Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional) and it is unnecessary to refer to the other aspects consulted regarding the merits (voto 2010-12026).

V.- Dissenting Vote of Magistrates Castillo Víquez and Hernández Gutiérrez, with the former writing. We dissent from the vote in line with the dissenting votes (visible in judgments numbers 2013-10540 and 2018-004573). On this occasion, it is important to bring to the discussion what was stated by the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) in official letter PEP-094-02-2014 of February 11, 2014, when responding to the hearing granted by the respective parliamentary body reviewing the bill processed under legislative file number 18.968 "Ley para el Ejercicio Sustentable de la Pesca Semiindustrial Camaronera en Costa Rica," in which its executive president, alluding to the scientific and technical study that would support it, stated that it was:

"… conducted in Costa Rica in the years 2007 and 2008 with the participation of INCOPESCA and the sponsorship of the FAO to determine the impact of bottom trawl nets in shrimp fishing in Costa Rica, which fundamentally comprised the assessment of the use of fish eye-type fish devices in shrimp fishing nets for the purpose of achieving the exclusion of bycatch and non-target species, especially at the level of juveniles and species not yet commercially exploited […] The study that supports and gives a scientific basis to the text of this Bill managed to establish that the use of fish exclusion devices used permanently in trawl nets achieves a reduction and exclusion of bycatch of an average percentage of 26.7%, being globally a percentage that exceeds the exclusion percentage proposed by the FAO overall as an indicator of successful use of the device in reducing bycatch from semi-industrial shrimp fishing, for which reason the use of said fish exclusion devices as proposed in the Bill fully and completely conforms to what was established by the Sala Constitucional regarding the use of said equipment as a condition to restore, in the legal system, semi-industrial shrimp bottom trawl fishing licenses." The first thing that must be said is that, indeed, the bill is supported by the results of a joint research effort at the national and international level. Hence, we consider that the problem of raising the standard level to the minimums accepted by the international organization must be a determination of the legislators due to the implications that such a decision entails. In accordance with those standards set internationally by the FAO, the true discussion lies in choosing one criterion over another, the reason for which is a balancing task that validly has scientific and technical support, furthermore, depending on what is chosen, with greater negative implications on the lives of hundreds of workers. Starting from the validity of those studies, exceeding the floor or minimum standard will surely entail socio-economic impacts.

The minimum requirement of the FAO must be established as a starting point for the legislator. The truth is that the bill promotes the use of types of trawl nets (on the coasts or at depth), as INCOPESCA refers to in official letter DESJ-063-02-2014 of February 19, 2014 (folios 325-365), which responds to internationally standardized scientific and technical criteria; it excludes 26.7% of bycatch and highlights other relevant information. This report is in the legislative file since the indicated date, is public, and has been accessible to all interested persons or groups that find it lacking, hence it is not possible to conclude that the legislation lacks technical and scientific studies, even though it may be criticized for the watermark (which says draft-confidential), its conclusions are not incompatible with the recent scientific evidence that the FAO keeps publishing, betting on fisheries management. Thus, we cite the study "El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura," Contribución a la Seguridad Alimentaria y la Nutrición para Todos from the year 2016, the problem posed by bycatch and discards derived from trawling is recognized, and the following solutions are reached:

"Among the tools available for managing bycatch and reducing discards are the following: controls on fishing capacity and effort; improvement of the design and use of fishing gear; area and period closures; and binding limits on bycatch and discards. Technological measures aim to improve the selectivity of fishing gear and, consequently, reduce bycatch and discards. These measures are, for example, modifying the design or rigging of fishing gear, installing devices for bycatch reduction, and using certain techniques. […] Experience has shown that problems related to bycatch and discards should not be addressed separately but are preferably treated as components of general fisheries management systems and in accordance with the principles and operational guidelines recommended by the Code of Conduct for Responsible Fisheries and the EAF. This approach is reflected in the International Guidelines for the Management of Bycatch and the Reduction of Discards. Introducing improvements in management to reduce bycatch and discards may imply not only changing practices but also fishing less—that is, reducing the overall fishing effort—which could lead to a decrease in landed catches, at least initially" (highlighting is not from the original and citations are omitted).

The majority of this Court requires that fishing devices have a "significant reduction" of bycatch in the fishing activity, values and chooses for the legislator among the possible solutions to the problem to reduce the capture objective and the protection offered to the FACA, laudably in line with the multiple environmental associations that establish an accentuated requirement for marine protection, a quantitative and qualitative consideration that is not equivalent to what is established by the FAO. Therefore, raising the floor as the Court does resembles the adoption of an indirect prohibition, and when this occurred in countries like Indonesia (due to the serious situation between competing groups and resource exploitation), up to 25,000 jobs were sacrificed. The Costa Rican case would be one of choice by the Court, despite the fact that the FAO does not advise it, hence the State must act in favor of the most vulnerable populations that depend on the activity (as I highlighted in one of the dissenting votes), a vision that does not set aside the very minimum standards of the FAO (which weighs all the interests at stake).

"Positive incentives will favor the adoption of bycatch management measures. Therefore, it is essential that effective incentives are created for the transition towards more responsible fishing practices. For example, the adoption of bycatch reduction measures may be promoted by rewarding compliant fishers with preferential access rights to resources. It is also essential to raise awareness about bycatch problems and provide fishers with clear explanations of why it is necessary to manage bycatch and reduce discards in their fisheries, the benefits of doing so, and the long-term consequences otherwise. Similarly, policymakers, special interest groups, and the general public should be better informed about the causes and conditions that give rise to bycatch and discards." For its part, the report on El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura publishes the recent activities it has conducted to provide a solution to the problem. It points out the FAO and Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) project on "Strategies for the management of bycatch in trawl fisheries" (REBYC II CTI) (2012-16), which studies the dependence of fishing communities on trawling, their relationship with income, food security and nutrition, gender issues, among others. The purpose is to develop these trawl fisheries management schemes with an ecosystem approach using the Ecosystem Approach to Fisheries (EAF) processes. Furthermore, it recognizes that:

"In tropical and subtropical fisheries, gillnets and trammel nets are among the main types of gear. In relation to fishing operations using these fishing materials, the FAO has launched a project to reduce food loss and waste focused on the capture phase of the fish supply chain, the results of which should be of great interest. This new and independent project has developed a methodology for calculating fish loss during fishing operations that complements the already standardized methodology for assessing post-harvest fish losses, which completes the assessment of fish losses in the capture and post-capture phases. Case studies are being carried out using this methodology in order to understand the extent of fish losses during capture and determine technological and management options to reduce them. It is of utmost importance to conduct assessments of bycatch and discards by fishery type to understand the magnitude of the problem and monitor progress in how it is being addressed. The third global assessment of bycatch and discards is currently being conducted, to be completed in 2017." In this sense, the study refers to a box that highlights that from the two global assessments of bycatch and fish discards, conducted ten years apart, it should be noted that there was a decrease in the reported numbers. It goes from an average global estimate of 27 million to 7.3 million tons of annual discards, and although the comparison of both studies must be viewed cautiously, as they used different methodologies, the FAO concludes that:

"Probably this is a reflection of changes adopted in fisheries management in terms of applying more selective fishing technologies, eco-labeling standard requirements, and the increase in markets for fish that had previously been discarded." These data likewise have their scope in favor of fish (FED), as well as turtles (TED), with mechanisms that, if implemented according to the knowledge held by INCOPESCA, can exceed the 20% exclusion established by the FAO.

Regarding the second and third objection of the majority, concerning the content of the study, we consider that it does not have to be—necessarily—conducted specifically for the purpose of approving a particular law, since there are and will be studies that can or may be used for political decision-making or matters of national importance, even more so if they conform to international criteria. Precisely, taking advantage of these resources has very practical purposes, such as cost reduction, standardization of global practices on the occasion of international cooperation mechanisms and global resource administration, and the Court cannot dismiss it taking into consideration that it was not created for or to provide a foundation for a particular bill. In the section on the acknowledgments of the document, it is stated:

"Los autores agradecemos al Ing. Rafael Basto (q.d.D.g) y al Ing.

Andrés Seefoó, for his technical advice on prototype network design and on all matters relating to the experimental design, use, construction, and placement of excluder devices; we also wish to thank FAO-GEF-UNEP for the funding and technical support for this study, which forms part of the intercontinental project: “Reducción de las repercusiones ambientales de la pesca de camarón con redes de arrastre en zonas tropicales, mediante la introducción de tecnologías de reducción de la captura incidental y la modificación de las medidas de ordenación pesquera” (EP/GLO/201/GEF), initiated in 1999, and executed by the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO); we also thank the technical and logistical collaboration and the support of the people who made this research possible: …” We cannot agree with the majority of this Chamber in discarding the study by alluding to an alleged mismatch between its preparation and the date of the issuance of judgment 2013-010540, precisely because the essential point must be defended: the minimum standards of the FAO. Furthermore, one must not forget that the project establishes that exploitation licenses are granted using the protective devices analyzed, and that the law delegates to the Executive Authority (INCOPESCA) their definition and determination in accordance with the technical requirements set forth therein (DEP and DET). Likewise, the law establishes the scope of application (the Pacific coast), provided these are not prohibited areas, areas of full protection, areas with special regulations, or restricted during closed seasons and zones. That is to say, the legislation itself recognizes and delegates the combined forms of exploitation management, so that the alleged mismatch would not exist if the Executive Authority can update its data in accordance with the FAO guidelines. This brings us to the third objection in the majority opinion, precisely because it is resolved by the delegation that the legislator itself makes to the Executive Authority so that it can take charge of defining capacity and fishing effort controls, improving the design and use of fishing gear, closed seasons by zone and period, and binding limits on incidental catches and discards. With this delegation that the legislator makes to the Executive Authority, it would be possible to move towards new scenarios and environmental demands by implementing improvements to the minimum standards set by the FAO as it obtains new inputs, a situation that is possible for this international organization by modifying the technical and scientific minimums, as well as providing support with fishing techniques, etc. Hence, even though the majority points out that the reports from the Departamento de Servicios Técnicos lean towards warning the legislator of an unfavorable position, or that information was omitted and incorporated late into the legislative file, it would have to be determined whether the objectives of the project itself are contradicted. In this regard, the legislator should be free to give or dismiss its support when weighing all these elements. Thus, if it determines that the content of the bill does not result in the flexibility I have noted, it can perfectly decline its support in the second debate, since it would not conform to the minimum FAO standards.

Finally, we believe that if one must insist on the line of raising the minimum standard, this will produce a prohibition on the activity, price increases, and other undesirable effects.

Consequently, we consider that the project “Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, legislative file No. 18.968, does not contain a substantial defect in the legislative procedure.

VI.- Note by Judge Cruz Castro: I fully agree with the reasoning that supports the majority vote. There must be a specific scientific study in the legislative process, with data and evaluations that refer to shrimp trawling in Costa Rican waters. Studies referring in general terms to the application of this technique in other places or with very broad parameters are not sufficient. It is required to have specificity regarding Costa Rica. There is no science if the data are not particularized; generalities are references, they are like the cardinal points, but they are insufficient to judge the goodness or badness of an action of environmental relevance. The government's orientation in environmental protection demands a scientific study linked to the Costa Rican reality, specifying the balance between the economic exploitation of marine resources and the protection of the Earth, in its best expression. This balance between sustainable development and economic development requires a specific scientific evaluation that refers to the reality of the fishing resource in our country. This concerns a matter that affects very delicate, vulnerable balances; for this reason, the legislative and governmental decision requires a strategy that prioritizes scientific criteria, so that there is clarity in the balance that must be made between a fishing procedure that notably alters marine resources and the profit obtained from this activity. The evaluation of the environmental costs of this equation is an unavoidable piece of data if one intends to reintroduce the trawling technique, which, as is well known, causes, in principle, severe environmental damage. A long time has passed since this court resolved the acción de inconstitucionalidad (constitutional challenge) that suspended the authorization for this procedure, but in all that time, no scientific study has been conducted that answers the doubts and questions raised by a shrimp capture procedure that raises serious questions for the sustainability of marine resources and biodiversity. This scientific investigation must come from an independent authority, a very important condition when the environmental damage of an activity is weighed against the profits that can be obtained. One must invest in research, to clear up doubts, to determine costs. The study cannot be financed by the interested parties, because that would imply a conditioning that would weaken the impartiality and freedom that the scientist requires. Unfortunately, a short-term vision prevails; it is ignored that in a matter as delicate as the environment, the long term is the horizon of an analysis that transcends common sense or intuition; the environment requires the horizon of wisdom, which does not settle for what seems evident. The environment can deteriorate irremediably, even though to the eyes of all mortals, that damage is not evident. In this controversy, relevant to the health of the seas, the health of Mother Earth, one cannot ignore the drama of the workers who depend on this shrimp fishing activity. I do not ignore this drama. These citizens cannot become the justification for maintaining a procedure that causes irremediable damage to marine resources. In a solidary state like the one that supposedly governs our social relations, the State must assume the protection of these workers who live on their wages and who await a response that recognizes their needs, that recognizes their eminent dignity. There must be a solidary government action that gives a response to these workers, so that the laudable protection of the environment does not cause their helplessness, does not turn them into citizens who have no work and cannot achieve a dignified life. Environmental protection does not mean ignoring that when there are citizens who lose out because of the protection of Mother Earth, there are political actions that provide a response of equity and social justice to those who are displaced by an unpostponable change in the way marine resources are exploited.

This has not been a good page in the history of the defense of our environment, the defense of our home, everyone's home. Political action has not demonstrated a clear and defined commitment to the defense of the environment and the protection of citizens who could suffer unemployment and social marginalization.

Por tanto: By majority, consisting of Judges Cruz Castro, Rueda Leal, Picado Brenes, Chacón Jiménez, and Fernández Argüello, the consultation formulated is resolved in the sense that the project "Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica", legislative file No. 18.968, contains a substantial defect in the legislative procedure, in that it lacks technical and scientific studies to support it, a defect into which the Diputados incurred despite the express warning made by this Chamber in judgment No. 2013-010540 and the cautions made by multiple instances during the legislative procedure. Judge Cruz Castro files a note. Let this judgment be notified to the Directorship of the Asamblea Legislativa and to the consulting diputados. Judges Castillo Víquez and Hernández Gutiérrez dissent and consider that the project "Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica", legislative file No. 18.968, does not contain a substantial defect in the legislative procedure. Judge Hernández Gutiérrez files a note. Let it be communicated.

Fernando Cruz C. Presidente a.i.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

José Paulino Hernández G. Ana María Picado B.

Mauricio Chacón J. Hubert Fernández A.

Sentencia #2018-7978 Note by Judge Hernández Gutiérrez I.- In addition to the dissenting vote I sign with Judge Castillo Víquez, let it be established in the first place that this Tribunal Constitucional, when it heard this same matter, according to judgment No. 2013-010540 of 15:50 hours on August 7, 2013, did not prohibit trawling as such, but did sanction the existence in the annulled legal provision of techniques that, at that time of technological development, were harmful or invasive to the marine ecosystem. It was also warned that the restitution of some categories was possible if technical and scientific studies demonstrate a significant reduction in incidental catch that is compatible with democratic sustainable development. So that the restoration of these would be possible, provided there were technical, scientific, and technological studies that promoted the exploitation or use of marine resources in a sustainable manner. The ratio decidendi of the aforementioned declaration of unconstitutionality and consequent expulsion from the legal order rests on the need to have such technical studies, as a prerequisite to the authorization of the exercise of fishing activity. II.- That, as indicated in the minority vote of this judgment, there are studies subsequent to 2013 on the subject, dating from 2016, which give grounds to maintain that the bill now being heard is technically viable. Secondly, the project does not dispense with the constitutional requirement of having technical studies as a prerequisite to the authorization of the fishing license. What happens is that, faced with the need to resolve the underlying social problem, a majority of legislators opted to transfer the responsibility of controlling the subjection of the fishing license to science and technique, to the Administration. In this sense, the project provides that (semi-industrial) fishing is that carried out by natural or legal persons, aboard vessels oriented, “with regulatory trawl nets, established by the Executive Authority, using fish and turtle excluder devices and subject to technical and scientific regulations” (the underlining and italics are not in the original). From my perspective, this way of proceeding does not violate the constitutional requirements resulting from the prior judgment, #2013-010540, to the extent that the license will only be granted if it is endorsed by said technical and scientific studies. III.- That the aforementioned mechanism devised by the legislator falls within the limits of the political discretion it enjoys to choose the measure it deems most opportune and adequate to satisfy a particular social need. In this case, it has opted to lay the foundations according to which the license should be issued in the future, reserving to the regulation the development of the procedure and other requirements. This is perfectly valid, to the extent that one is in the presence of technical matter and in a changing or dynamic field, with the regulatory power (reglamentaria) being, par excellence, and not the legislative power (ley formal), the way to deal with such questions. IV.- That not recognizing the validity of the devised mechanism is to greatly limit that legislative power, ignoring that the legislator does not have sufficient agility to speedily satisfy the needs of certain sectors of society. The declaration now agreed upon comes to aggravate the underlying situation that was intended to be resolved, by leaving without any alternative the licenses that could be in force. Faced with the social reality that the project was intended to satisfy, this Court cannot simply declare the constitutional incompatibility; this is the last alternative, applicable only when it is not possible to interpret the legislative proposition in accordance with the Constitution. One must understand, in this specific case, that by the bill stating that the exercise of the fishing license will be subject to “technical and scientific” regulations, the legislator has intended to remain within the constitutional limits set by the precedent. So that a measured, balanced examination of the project leads to admitting the reasonableness of the devised procedure, and to discarding any infringement of the Constitution, its norms, or constitutional principles. Of course, the scope of the precedent (judgment #2013-010540) is not to fossilize a requirement within the legislative procedure; its spirit is to indicate that the use of certain fishing techniques will only be acceptable if they are shown to significantly reduce incidental catch. V.- That compliance with the requirements proposed in the secondary regulation is perfectly controllable through other procedural guarantees before this constitutional jurisdiction or before the ordinary contencioso administrativo (administrative litigation) jurisdiction. Indeed, one of its limits is the principle of hierarchy and legality; another, more specific, consists of the impossibility, by express legal provision, of issuing acts contrary to univocal rules of science or technique or elementary principles of justice, logic, or convenience (Article 16 of the Ley General de Administración Pública). So that, if the law were to establish (or fail to establish) certain technical requirements, its (non) compliance can well be supervised after its entry into force, by means of amparo, for example.

JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 05:26:26.

Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 050- Ambiente Subtemas:

NO APLICA.

Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA Subtemas:

NO APLICA.

“no consta en el expediente que en la Asamblea Legislativa se haya discutido un informe técnico, como sustento del proyecto de marras, que cumpliera con los términos expuestos en la sentencia N° 2013-010540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013, la cual explicó amplia y detalladamente los requisitos necesarios para que la pesca de camarón con redes de arrastre no resultara inconstitucional.” Sentencia 7978-18 "tal como fue evidenciado en la sentencia N° 2013-010540, Costa Rica se encuentra obligada por el principio de desarrollo sostenible democrático, desarrollado por el artículo 50 constitucional, el cual impone al Estado costarricense estándares mayores en materia ambiental, económica y social. Se deriva de esto que los estudios científicos y técnicos que se efectúen a fin de valorar la implementación de la pesca de arrastre deberán ser específicamente desarrollados para Costa Rica y teniendo como parámetro el citado principio, so pena de incurrir en una lesión a nuestra Carta Magna." Sentencia 7978-18 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Legalidad Subtemas:

NO APLICA.

Tema: Objetivación de la Tutela Ambiental o Principio de la Vinculación a la Ciencia y a la Técnica Subtemas:

NO APLICA.

“cuando se exijan estudios técnicos y científicos como requisitos para la aprobación de una ley, entonces dicha exigencia constituye una parte esencial del procedimiento legislativo y, por ello, la falta u omisión relacionada con ella se traducirá en un vicio en tal procedimiento. En palabras sencillas: los estudios científicos y tecnológicos previos constituyen una parte esencial del procedimiento legislativo. Ergo, un vicio que les afecte será un vicio del procedimiento legislativo”. Sentencia 7978-18 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Proyecto de Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica. Expediente Legislativo No. 18968 ... Ver más *180047420007CO* Res. Nº 2018007978 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y cuarenta y cinco minutos del dieciocho de mayo de dos mil dieciocho.

Consulta facultativa de constitucionalidad que se tramita en el expediente N° 18-004742-0007-CO, interpuesta por los diputados ALEXANDRA LORÍA BEECHE, EDGARDO ARAYA SIBAJA, GERARDO VARGAS VARELA, JORGE ARGUEDAS MORA, JOSÉ ALBERTO ALFARO JIMÉNEZ, JOSÉ FRANCISCO CAMACHO LEIVA, JOSÉ ANTONIO RAMIREZ AGUILAR, MARCELA GUERRERO CAMPOS, MARCO VINICIO REDONDO QUIRÓS, MARLENE MADRIGAL FLORES, MAUREN FALLAS FALLAS, NATALIA DÍAZ QUINTANA, OTTO CLAUDIO GUEVARA GUTH, PATRICIA MORA CASTELLANOS y SURAY CARRILLO GUEVARA, referida al proyecto de ley denominado “Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, que se tramita en el expediente legislativo N° 18.968. Resultando: 1.- Por escrito presentado en la Sala Constitucional el 22 de marzo de 2018, los diputados gestionantes formularon consulta de constitucionalidad respecto al proyecto “Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, que se tramita en el expediente legislativo N° 18.968. Consideran que el proyecto consultado contiene los siguientes vicios de procedimiento y fondo. En primer lugar, alegan que se ha soslayado contar, en el expediente legislativo, con respaldo científico que justifique el proyecto, así como su compatibilidad con el desarrollo sostenible y democrático. Aunque la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la pesca de camarón con red de arrastre en la sentencia No. 2013-10540, dejó abierta la posibilidad para emitir legislación en el tema, siempre que se hiciera referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos que disminuyan la captura incidental. En este orden, si bien en el proyecto consultado se agrega la frase: "utilizando dispositivos excluidores de peces y tortugas y sujetas a regulaciones técnicas y científicas", lo cierto es que no se ha demostrado, fehacientemente, que estos mecanismos impidan dicha captura. En su criterio, "mientras estos estudios técnicos no se incorporen al proyecto de ley y no sean discutidos durante su tramitación antes de ser aprobado definitivamente por el Plenario Legislativo, existen vicios procedimentales, pues se está obviando el requisito constitucionalmente establecido por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional en los términos que ya fueron aclarados". Sostienen que el principio de objetivación del derecho ambiental implica la sujeción del derecho a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica. Conforme a este principio, es necesario que conste en el expediente legislativo la eficacia de los dispositivos que se utilicen para evitar la captura incidental. Este proyecto de ley se presentó apenas tres meses después del voto de la Sala Constitucional supra mencionado, por lo que es poco probable que se produjera un avance científico significativo. No hay un estudio científico que demuestre la sostenibilidad de la pesca de arrastre de camarón. En lo que atañe al contenido del proyecto de ley, reclaman que viola el derecho protegido en el artículo 89 de la Constitución Política, habida cuenta que la pesca de arrastre supone alteraciones de la estructura física, suspensión de sedimentos, alteraciones químicas, cambios en las comunidades bentónicas y cambios en el ecosistema, con respecto a los fondos marinos (hábitats bentónicos). De modo que el daño irreparable que produce esta técnica viola el deber estatal contemplado en el artículo 89 constitucional, en relación con el patrimonio natural. No hay estudios técnicos que respalden la falta de afectación de los suelos marinos, a causa de la aplicación de los dispositivos que se prevén en el proyecto. Afirman que el proyecto consultado contradice diversos instrumentos internaciones suscritos por el país en materia de protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Una muestra de lo anterior son los Objetivos de Desarrollo Sostenible -Agenda 2030- de las Naciones Unidas, en que Costa Rica se comprometió al desarrollo sostenible de los recursos marinos, entre otros. También es preciso mencionar el Convenio sobre Diversidad Biológica de Río 1992, en que se prevé el principio precautorio y el in dubio pro natura. El proyecto consultado vulnera el derecho protegido en el artículo 21 constitucional, relativo al derecho a la vida y a la salud, dado que dicha técnica, al afectar seriamente el recurso marino y los ecosistemas, afecta la seguridad alimentaria. Así lo entendió la Sala Constitucional en la sentencia supra referida. Diversos estudios técnicos demuestran que existe sobreexplotación de las poblaciones de camarón, por lo que, en su mayoría, se consigue de tamaño mediano y no hay evidencia de una recuperación de los mismos. Consideran que el proyecto consultado vulnera el derecho protegido en el artículo 50 de la Constitución Política, en que se contempla el desarrollo sostenible y una justa distribución de la riqueza, ante la inexistencia de evidencia científica que demuestre la disminución de la captura incidental. Alegan que esta normativa afecta también la pesca artesanal de manera significativa. Sostienen que la población que se ve perjudicada por la prohibición de la pesca de arrastre tampoco obtiene una renta significativa por esa actividad, razón por la cual pueden asumir otras labores productivas y empleos. Piden que se evacue la consulta formulada. 2.- Mediante resolución de las 8:47 horas del 23 de marzo de 2018, la Presidencia de la Sala tuvo por recibida la consulta legislativa de constitucionalidad formulada y solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del respectivo expediente legislativo, así como los estudios técnicos y científicos que respaldan el contenido de la normativa cuestionada, se encuentren, o no, en el expediente legislativo. 3.- La copia certificada del expediente legislativo N° 18.968 se recibió en la Sala a las 14:14 horas del 23 de marzo de 2018. 4.- Mediante resolución de las 13:39 horas de 16 de abril de 2018, se solicitó como prueba para mejor resolver al Presidente del Directorio de la Asamblea Legislativa aclarar si existe algún estudio técnico y científico que haya sido utilizado de manera específica para sustentar el proyecto de ley correspondiente al expediente legislativo No. 18.968 que demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático (ya sea ante la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas o en Plenario antes del primer debate). Asimismo se requirió que, dado el caso, se aportara copia certificada de dicho estudio y prueba del momento en que fue valorado dentro del procedimiento legislativo supra citado. 5.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:11 horas de 18 de abril de 2018, se apersona Gonzalo Ramírez Zamora, Carmen Quesada Santamaría y Michael Arce Sancho, por su orden Presidente, Primera Secretaria y Segundo Secretario del Directorio de la Asamblea Legislativa. Indican que, en cumplimiento del inciso b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, remiten anexo a la copia certificada del Expediente N° 18.968 “LEY PARA EL EJERCICIO SUSTENTABLE DE LA PESCA SEMIINDUSTRIAL CAMARONERA EN COSTA RICA”. 6.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:52 horas de 3 de mayo de 2018, se apersona Roy Carranza Lostalo, quien dice ostentar la condición de presidente con facultades de apoderado generalísimo de la Sociedad Camaronera RC S.A. y se refiere a esta consulta facultativa. 7.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:19 horas de 11 de mayo de 2018, se apersonan Gerardo Marín Rojas y Roy Carranza Lostalo, quienes dicen actuar, por su orden, como presidente de la Unión Independiente de Pescadores Camaroneros y presidente de la Cámara Puntarenense de Pescadores, a fin de establecer una coadyuvancia. 8.- En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem. Redacta el Magistrado Rueda Leal; y, Considerando: I.- Admisibilidad de la consulta. El numeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se encarga de regular lo correspondiente a la figura de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad. Esta norma establece la necesidad de que una consulta facultativa de este tipo sea planteada por 10 diputados o más. En el caso particular, fueron 15 legisladores los que suscribieron la consulta, de manera que este requisito de admisibilidad se tiene por cumplido. Aunado a lo anterior, el proyecto de ley Nº 18.968 fue aprobado en primer debate en la Sesión Plenaria Ordinaria Nº 150 del 20 de marzo de 2018 por votación de treinta y cinco diputados a favor y siete en contra (ver folios 871 al 873 del expediente legislativo). De esta manera, también se ha acatado el requisito de admisibilidad dispuesto en el ordinal 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Finalmente, este Tribunal advierte que únicamente estudiará los alegatos planteados en forma puntual por los consultantes, de conformidad con lo contemplado en el ordinal 99 de la ley que rige esta jurisdicción. II.- De previo. Sobre los escritos remitidos a la Sala por parte de Roy Carranza Lostalo y Gerardo Marín Rojas, resulta importante precisar algunos aspectos relacionados con este proceso de constitucionalidad. La Consulta Legislativa de Constitucionalidad –sea esta facultativa o preceptiva- es un proceso de carácter constitucional establecido para el control previo de constitucionalidad de las leyes, y por definición, reservado a ser ejercido durante el trámite de aprobación de las leyes por parte de los legisladores y bajo determinados supuestos de planteamiento y admisibilidad. Por naturaleza es un proceso de consulta que los Diputados que mantienen dudas razonables sobre la constitucionalidad de un proyecto de ley, expresan sus interrogantes ante la Sala Constitucional para que se determine si, en efecto, existe algún grado de inconformidad constitucional entre el proyecto de ley o la norma consultada, y la Constitución Política. En este sentido, se trata de un proceso reservado a los legisladores y en un momento determinado del trámite de aprobación de las leyes, motivo por el cual nuestra legislación no contempla la posibilidad de participación de terceros, ya sea mediante coadyuvancias o cualquier otro tipo de apersonamiento. De tal forma, que resulta improcedente pronunciarse sobre los escritos antedichos y únicamente se agregan al expediente sin especial pronunciamiento sobre su contenido. III.- Objeto de la consulta. Los diputados gestionantes cuestionan la constitucionalidad del proyecto “Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, que se tramita en el expediente legislativo N° 18.968. En cuanto al procedimiento, afirman que el proyecto carece de estudios técnicos y científicos que lo respalden. Con respecto al fondo, consultan si el proyecto es constitucional con vista a la afectación del fondo marino y la belleza escénica (artículo 89 de la Constitución Política), los compromisos internacionales de Costa Rica en materia ambiental, el derecho a la vida y la salud, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibra, el desarrollo sostenible, la justa distribución de la riqueza y desarrollo sostenible democrático. IV.- Sobre el procedimiento. Como primer punto a valorar, se consulta a la Sala sobre la constitucionalidad del trámite legislativo, visto que –a criterio de los gestionantes- el proyecto cuestionado carece de estudios técnicos que lo respalden. Como preámbulo, se impone citar lo que la Sala ha establecido en materia ambiental, relacionado con la objetivación de la tutela ambiental: “En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”. En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Resolución N° 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). Asimismo, la Sala reitera que el principio de objetivación de la tutela ambiental, el cual se materializa en la existencia de estudios técnicos y científicos previos a la toma de decisión, constituye un aspecto esencial del procedimiento legislativo. Por ello, cualquier falta u omisión relacionada con tales estudios constituirá un eventual vicio en el procedimiento, como ha establecido este Tribunal con contundencia: “Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia. Así, en una de las más recientes sentencias sobre el tema, esta Sala afirmó: “El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto. Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley. En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Sentencia número 2013-010158).” (Sentencia N° 2014-18836 de las 16:20 horas del 18 de noviembre de 2014). En el caso concreto de la pesca de arrastre, la Sala emitió la sentencia N° 2013-010540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013, donde se resolvió: “Se declara con lugar la acción. En consecuencia se declara inconstitucional la frase “del camarón con red de arrastre,” del punto d) inciso 27 del artículo 2 y del inciso d) del artículo 43, así como los incisos a) y b) del ordinal 47 todos de la Ley de Pesca y Acuicultura, Ley 8436 de 1º de marzo de 2005. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de las normas citadas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. En consecuencia, a partir de la notificación de esta sentencia, el INCOPESCA no podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, renovar los vencidos o reactivar los inactivos, para la pesca de camarón con redes de arrastre. En consideración a los derechos adquiridos de buena fe, los permisos, autorizaciones y licencias vigentes conservarán su validez y vigencia hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre que los titulares de los mismos ejerzan la actividad con absoluta sujeción al ordenamiento jurídico que se dicten sobre la materia y condicionado a que adopten, si fuera científicamente posible, las tecnologías más amigables posibles con el ambiente bajo la supervisión del INCOPESCA; una vez expirado el plazo de vigencia, no podrán ser prorrogadas. Lo anterior no obsta que mediante la correspondiente reforma legal, en el futuro se puedan reinstaurar las categorías A y B anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a una reforma legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se demuestre una reducción significativa de dicha captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. Al respecto, se debe advertir que en el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad. (…)” (El subrayado es agregado). Al conocer el tema de la pesca de arrastre en esa oportunidad, la Sala fue enfática en establecer que las categorías de pesca declaradas inconstitucionales podían ser reinstauradas, siempre y cuando se demostrara de manera previa a la reforma legal, mediante estudios científicos y tecnológicos, una reducción significativa de la captura incidental que fuera compatible con un desarrollo sostenible democrático. De igual manera y según se desprende de la sentencia N° 2014-18836 antes transcrita, la Sala ha establecido que, cuando se exijan estudios técnicos y científicos como requisitos para la aprobación de una ley, entonces dicha exigencia constituye una parte esencial del procedimiento legislativo y, por ello, la falta u omisión relacionada con ella se traducirá en un vicio en tal procedimiento. En palabras sencillas: los estudios científicos y tecnológicos previos constituyen una parte esencial del procedimiento legislativo. Ergo, un vicio que les afecte será un vicio del procedimiento legislativo. Ahora bien, tal como expresan los gestionantes, unos tres meses después de dictada esa sentencia se presentó el proyecto de ley que se estudia en este expediente. Con respecto al tema de los estudios científicos y técnicos, la justificación del proyecto de ley procede, primero, a reconocer expresamente la obligación impuesta por la Sala en la sentencia citada, y luego señala: “En Costa Rica en los años 2007 y 2008 con la participación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura y el patrocinio de la FAO, se desarrolló un estudio para determinar el impacto de las redes de arrastre en la pesca de camarón, con embarcaciones semiindustriales, desarrollándose el estudio en forma práctica, mediante la realización ordinaria y normal de las faenas que se realizan en la pesca sustentable semiindustrial camaronera, que comprendió también la valoración de la utilización de dispositivos excluidores de tortugas y de peces en las redes de pesca sustentable semiindustrial camaroneras, con la finalidad de lograr la exclusión en dichas redes de la pesca incidental o de especies no objetivo de la captura de camarones, conocida como fauna de acompañamiento, con la finalidad de reducir la captura de dichas especies sobre todo a nivel de juveniles y de especies que todavía no se aprovechan comercialmente y disminuir en forma significativa la captura incidental de dichas especies y el efecto sobre los ecosistemas marinos. El estudio a nivel de Costa Rica determinó que mediante la utilización de dispositivos excluidores de peces, en forma adicional y complementario al dispositivo excluidor de tortugas, fundamentalmente llamado como el excluidor de peces de tipo ojo de pescado, se logró una reducción y exclusión de la pesca incidental de las redes de arrastre camaroneras de un porcentaje entre de 26,7% siendo el mismo a nivel mundial, un porcentaje muy significativo ya que supera el porcentaje de exclusión planteado por la FAO de manera global como indicador de cumplimiento el cual es de un 20% en la reducción de captura incidental en la pesca sustentable semiindustrial camaronera, el cual sumado al porcentaje de reducción de captura incidental de los excluidores de tortuga, supera con creces el porcentaje planteado por la FAO y de la propia exigencia de la Sala Constitucional en la resolución supra indicada, lo cual está ampliamente documentado y referenciado a nivel nacional y mundial, razón por la cual la utilización de ambos dispositivos estaría ampliamente sustentado en estudios técnicos y científicos tanto a nivel del país como a nivel mundial, amparados en las consideraciones técnicas establecidas por la FAO en esta temática.” (Folios 4 y 5 del expediente legislativo). Este Tribunal observa que el proyecto de ley no identifica con claridad el estudio que le sirve de base, pues no aporta su título, autores, año de publicación u otros datos que permitan su búsqueda. El estudio tampoco fue aportado físicamente al momento de presentar el proyecto de ley, por lo que no es posible ubicarlo. Tal problema fue señalado múltiples veces por distintos actores del procedimiento legislativo. Véanse, por ejemplo, las siguientes manifestaciones: “Me fue imposible localizar los estudios científicos mencionados en la justificación, que concluyeron una tasa de exclusión de peces de 26,7% con el dispositivo de exclusión de pescado. (…) Por lo tanto, aún hay un vacío acerca de la condición expresa dictada en el fallo de la Sala Constitucional (…)” (Informe de Helena Molina Ureña, investigadora del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de Costa Rica, folio 106 del expediente legislativo). “Primero que todo, debo manifestar mi preocupación por la disponibilidad pública del estudio de la FAO al que hace referencia la propuesta de ley (Porras y Marchena, 2013). A pesar de buscar por internet y en el sitio web de la FAO y de Incopesca, no fue posible. Finalmente, el día 10 de febrero solicité el estudio al Incopesca, y lo obtuve el 18 de febrero, un día antes de presentar mi criterio con respecto al proyecto de ley (…) procedo a realizar las siguientes observaciones: 1. El estudio dice en “marca de agua”, Borrador-Confidencial. Preocupa enormemente que se estén utilizando estudios para dictar política pesquera que no han sido sujetos al escrutinio de otros profesionales en la materia para su debida publicación. Han pasado más de 5 años desde que se realizaron estos estudios, tiempo suficiente para haber analizado los datos y publicarlos debidamente (…) Este “borrador-confidencial” jamás puede considerase (sic) una (sic) respaldo científico adecuado (…)” (Informe de Randall Arauz, Presidente de la Asociación PRETOMAR, folio 324 de expediente legislativo) “Ese proyecto entró con una resolución ya, un voto de la Sala Constitucional, en donde la Sala Constitucional ha dicho que se debe tener un estudio científico que demuestre que no se va a afectar el fondo marino, las especies que están en el fondo marino y sin embargo, en esta comisión nunca se nos ha presentado ese informe científico técnico .” (Manifestación de la Diputada Suray Carrillo Guevara en la Sesión Plenaria Ordinaria N° 150 del 20 de marzo de 2018, folio 849 del expediente legislativo. El subrayado es agregado). “Sin embargo, este proyecto de ley fue presentado sin aportar ningún estudio que respaldara que este dispositivo soluciona el problema de la pesca incidental. Asimismo, el impacto sobre fondos marinos y las afectaciones a la economía pesquera artesanal tampoco fueron considerados. (…) En conclusión, el Poder Ejecutivo creemos, se ha burlado no solo del pueblo de Costa Rica en general, sino que también lo hace de los mismos camaroneros, señores camaroneros, es que deberían darse cuenta, como se lo insistía a los señores dirigentes con los que conversé, que mientras no existan informes técnicos y científicos que demuestren la sostenibilidad de la captura de arrastre jamás la Sala lo va a avalar, no importa cuál proyecto sea, no importa si es el 19.838 o si es el 18.968 y menos si es por acuerdo de junta directiva, lo que importa es que no existe criterio científico que demuestre la sostenibilidad ambiental de esta práctica.” (Manifestación del Diputado José Antonio Ramírez Aguilar en la Sesión Plenaria Ordinaria N° 150 del 20 de marzo de 2018, folios 855 y 861 del expediente legislativo). Tras analizar el expediente legislativo en su estado al momento de votación en primer debate y de ser traído en consulta, la Sala observa un único documento que es identificado como el informe técnico científico que respalda el proyecto de ley N° 18.968. Dicho documento fue aportado por el INCOPESCA el 19 de febrero de 2014 a la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas (folios 329 y siguientes del expediente legislativo). En cuanto a ese informe, denominado “ Evaluación del Uso de Dispositivos Excluidores de peces (DEP’S) en redes de arrastre de camarón, pacífico, Costa Rica, 2007-2008.”, elaborado por Antonio Porras Marchena y Lorna Marchena Sanabria, la Sala realiza las siguientes consideraciones. Lo primero que sobresale de dicho documento es la existencia de una marca de agua en todas sus páginas, que indica que el informe es “BORRADOR-CONFIDENCIAL”. El hecho de que un documento se encuentre aún en estado de borrador significa que no es definitivo, que el autor puede cambiar sus conclusiones, premisas, argumentos, etc. En ese tanto, es una advertencia para terceros, pues los autores no se comprometen con lo que está escrito en el documento. Tales limitaciones son de conocimiento general, al punto que el Diccionario de la Lengua Española define la palabra borrador como “Texto provisional susceptible de modificación y desarrollo.” (http://www.rae.es/). Lo segundo que llama la atención de esta Sala es la fecha del estudio. Él fue desarrollado entre 2007 y 2008, es decir, unos 5 años antes de la sentencia N° 2013-010540 y de la presentación de este proyecto de ley, y 10 años antes de su aprobación en primer debate. Se establece con claridad que el estudio no pudo tomar en cuenta la sentencia de la Sala, no se efectuó con vistas a la presentación de un proyecto de ley y, sobre todo, cuenta con datos completamente desactualizados, lo que impide tener conocimiento pleno de la situación y tomar una decisión informada. La actualidad de los datos es relevante, por ejemplo, para saber cuál es el recurso marino existente y que se pretende explotar de manera sustentable. Asimismo, el estudio cuenta con flaquezas inevitables, que se derivan del hecho de que no fue concebido para atender las necesidades expuestas por la Sala en la sentencia N° 2013-010540. Por este motivo, el estudio se limita a “…evaluar el funcionamiento y la eficiencia de los dispositivos excluidores de peces (ojo de pescado y malla cuadrada) y del aditamento doble relinga y sus diferentes combinaciones, en la reducción de la pesca incidental, durante las faenas de pesca de camarón con redes de arrastre en la aguas del Pacífico de Costa Rica…” y omite estudiar aspectos vitales, como la biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (aun aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca, y los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático, es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general. En definitiva, el ámbito que abarcó el estudio –que aún es un borrador- no corresponde con aquello ordenado por la Sala, no brinda sustento suficiente al proyecto de ley, y lesiona el principio de objetivación de la tutela ambiental. De otra parte, en la prueba para mejor resolver solicitada al Presidente del Directorio de la Asamblea Legislativa, de modo expreso se le pidió aclarar, si existía algún estudio técnico y científico que hubiera sido utilizado de manera específica para sustentar el proyecto de ley y que demostrara una reducción significativa de dicha captura incidental, compatible con un desarrollo sostenible democrático (ya sea ante la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas o en Plenario antes del primer debate); sin embargo, tal autoridad omitió referirse al respecto. Más bien, con ocasión de esa prueba se aportaron 10 tomos que, según se observa, no fueron incorporados al expediente legislativo sino hasta el 12 de abril de 2018. En razón de esa fecha, se puede concluir que su contenido no había sido conocido ni discutido por los Diputados y Diputadas de ese Poder de la República, con anterioridad a la aprobación del proyecto en primer debate. La finalidad de los estudios técnicos no es justificar el proyecto ante esta Sala, sino que estos puedan ser valorados oportunamente por los legisladores antes de emitir su voto en primer debate, lo que no ocurrió en este caso. Por lo anterior, no consta en el expediente que en la Asamblea Legislativa se haya discutido un informe técnico, como sustento del proyecto de marras, que cumpliera con los términos expuestos en la sentencia N° 2013-010540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013, la cual explicó amplia y detalladamente los requisitos necesarios para que la pesca de camarón con redes de arrastre no resultara inconstitucional. Por demás, la Sala nota que incluso diferentes instancias técnicas de la propia Asamblea Legislativa se pronunciaron en contra del proyecto, lo que muestra una vez más la necesidad de la existencia de estudios previos que sean valorados oportunamente por los legisladores. En ese sentido, se destaca del “Informe Integrado Jurídico-Ambiental del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa”: “ (…) De acuerdo con la iniciativa de ley, el proponente condiciona esas licencias a que las redes de arrastre contengan dispositivos excluidores de tortugas y peces, lo cual queda corto con lo resuelto en la sentencia de agosto del año 2013. El Tribunal Constitucional fue enfático en que las redes de arrastre para la captura del camarón deberán utilizar dispositivos para disminuir la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), que además técnica y científicamente esté comprobado que disminuyen eficientemente esa captura. De ahí que la propuesta, al pretender obligar a cumplir únicamente con dispositivos excluidores de tortugas y peces, no logra disminuir fehacientemente la captura incidental de las otras especies marinas y de la fauna de acompañamiento, atentando así contra la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos, destruyendo ambientes y comunidades en el fondo marino, incluida la destrucción de pastos, corales y bancos de moluscos, la suspensión de sedimentos en el agua que reducen la penetración de la luz, liberando contaminantes que están atrapados en los sedimentos y literalmente enterrando a los organismos que habitan el fondo marino. De aprobarse la reforma planteada, vendría eventualmente a violentar el principio de explotación racional de los recursos naturales o principio del uso racional de la tierra (…). Igualmente, la propuesta devendría en contraria al principio de desarrollo sostenible y más específicamente al principio de desarrollo sostenible democrático, a los principios de prevención y precaución, al principio de solidaridad y de justicia social, así como al principio de responsabilidad en la actividad pesquera. Asimismo, eventualmente la iniciativa sería contraria a los artículos 6, 7, 21, 50, 69 y 89 de la Constitución Política. El artículo 7 por cuanto existe normativa internacional suscrita por Costa Rica que obliga a la protección de los recursos naturales, entre ellos, los hidrobiológicos, que garantizan la sostenibilidad de los recursos a través de una racional explotación, y consecuencia de ello la seguridad alimentaria de la población. El artículo 21 por cuanto un atentado contra la seguridad alimentaria de la población, lo es también de la supervivencia de la población nacional. El numeral 50 por cuanto supone la protección de la tierra y la biodiversidad. El artículo 69 en tanto establece un deber ineludible del Estado costarricense de garantizar fuera de toda duda “la explotación racional de la tierra y la distribución equitativa de la riqueza que esta produce” y finalmente el numeral 89 que protege la belleza escénica marina, la cual será destruida por el uso de la red de arrastre que no contenga dispositivos eficientes para disminuir la captura incidental. (…)” (Folios 253 y siguientes del expediente legislativo consultado). Luego, el Informe Económico de ese mismo Departamento concluyó: “Por lo tanto, aprobar la reforma planteada, sin establecer las normas adicionales como zonas de exclusión, regulación de la captura de camarón y visibilización del costo socioambiental de esta actividad productiva no haría viable la actividad en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Y por ende, vendría eventualmente a violentar el principio de explotación racional de los recursos naturales o principio del uso racional de la tierra.” (Folio 528 del expediente legislativo consultado). Ciertamente existen diferentes estudios a nivel mundial sobre el tema de la pesca de arrastre y los problemas de la captura incidental, cada uno de ellos con conclusiones y recomendaciones propias. Tales estudios pueden proveer un marco conceptual, análisis de países específicos, análisis comparados (meta-análisis), sugerencias sobre los diferentes métodos para disminuir la pesca incidental, etc. Igualmente, existen contradicciones entre las perspectivas y conclusiones de tales estudios, de manera que algunos de ellos abogan por la pesca de arrastre con limitados o nulos controles, mientras que otros buscan su prohibición total. Es claro que tales estudios pueden servir al legislador en la valoración de los antecedentes y el contexto internacional, de tal forma que puedan comparar las investigaciones a favor y en contra de la pesca de arrastre, así como sus métodos, conclusiones y recomendaciones. Sin embargo, nótese que el hecho de que exista tanta polémica y contradicción entre los resultados de las investigaciones realizadas en otras latitudes sobre la pesca de arrastre, constituye una razón más para justificar la necesidad de que se efectúen estudios previos por parte de instancias científicas objetivas específicamente para el caso nacional, de forma que el legislador pueda adoptar una decisión informada. En abono a lo expuesto, existen razones de hecho y de derecho que obligan a que los estudios que se efectúen como base para la aprobación de la pesca de arrastre sean específicos para el caso de Costa Rica. En cuanto a las razones de hecho, se retoma lo señalado líneas atrás: es necesario conocer los datos concretos de nuestro país con respecto a múltiples factores que se relacionan directamente con la toma de decisión, como los ambientales (situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo, etc.), los sociales (población beneficiada por la pesca de arrastre, distribución real de dicho beneficio, población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales, rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional, etc.). Todos estos son elementos y características propias de nuestro país y que, por razones obvias, no pueden conocerse a través de los estudios desarrollados para otros países. Con respecto a las razones de derecho, la Sala estima que nuestra Constitución prevé un marco normativo propio que no atañe a otros países (en los que se pudieron realizar investigaciones sobre pesca de arrastre) ni compele a instancias internacionales relacionadas con la materia. Se sigue que tales países e instancias internacionales carecen de cualquier tipo de competencia u obligación con respecto al cumplimiento de los parámetros constitucionales en derechos fundamentales, pues dicha tarea recae exclusivamente en este Tribunal y en las instancias nacionales. Así, si bien el contexto internacional puede sugerir estándares mínimos para el desarrollo de la pesca de arrastre, lo cierto es que ellos no pasan de ser eso, estándares mínimos que establecen el piso inferior y que puede ser elevado por los Estados para conseguir estándares mayores. En esa línea, tal como fue evidenciado en la sentencia N° 2013-010540, Costa Rica se encuentra obligada por el principio de desarrollo sostenible democrático, desarrollado por el artículo 50 constitucional, el cual impone al Estado costarricense estándares mayores en materia ambiental, económica y social. Se deriva de esto que los estudios científicos y técnicos que se efectúen a fin de valorar la implementación de la pesca de arrastre deberán ser específicamente desarrollados para Costa Rica y teniendo como parámetro el citado principio, so pena de incurrir en una lesión a nuestra Carta Magna. A mayor abundamiento obsérvese que en el estudio “ El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura” (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura -FAO- 2016), de manera expresa se indica que la Comisión General de Pesca del Mediterráneo (CGPM), órgano de la FAO encargado del desarrollo sostenible de la pesca y la acuicultura en el Mediterráneo y el Mar Negro (Área principal de pesca 37 de la FAO), ha establecido un enfoque ecosistémico a los efectos de la ordenación pesquera, en cuyo contexto ha emitido directrices para la ordenación de las pesquerías de aguas profundas y las directrices para la pesca en pequeña escala sostenible, entre ellas: “la prohibición de la pesca de arrastre de fondo en aguas de profundidad inferior a 1.000 m.”. Propiamente en cuanto a la pesca de arrastre, según tal informe (que no conviene citar restringiéndose a ciertas partes), si bien “Se han realizado avances en todo el mundo en la ordenación de las capturas incidentales y la reducción de los descartes”, lo cierto es que: “ Así y todo, las capturas incidentales y los descartes derivados de la pesca de arrastre siguen suponiendo una amenaza para la sostenibilidad al causar muertes injustificadas que ponen en peligro los medios de vida y la seguridad alimentaria a largo plazo. En países tropicales y subtropicales, la mayoría de pesquerías de camarones y con redes de fondo está mal gestionada, y el cumplimiento de los reglamentos de ordenación suele ser escaso, en particular por lo que se refiere a las capturas incidentales y los descartes.” Continúa el informe: “Aunque las capturas incidentales y los descartes representen pérdidas económicas significativas para las comunidades en general, los pescadores tienen pocos incentivos para evitar esta práctica. Estos pueden tener una perspectiva diferente de la magnitud del problema y pueden creer que los beneficios potenciales de la conservación no les llegan. Asimismo, pueden considerar la adopción de medidas de mitigación como una pérdida importante de ingresos y no apreciar los posibles beneficios a largo plazo (…).” La FAO plantea una serie de consejos para atender la problemática: “ Estas medidas son, por ejemplo, la modificación del diseño o la jarcia de las artes de pesca, la instalación de dispositivos para la reducción de capturas incidentales y la utilización de determinadas técnicas operativas durante la pesca. Las medidas espaciales y temporales están a menudo encaminadas a reducir las capturas incidentales mediante la prohibición o limitación del uso de ciertas artes en determinadas zonas (por ejemplo, zonas prohibidas al arrastre) o temporadas a fin de proteger las fases más vulnerables del ciclo de la vida (por ejemplo, las vedas aplicadas a las zonas de cría o desove)” Sin embargo: “ Para que logren sus objetivos, las medidas deben ser prácticas, aplicables, eficaces y compatibles con otras medidas. Todo esto depende de un entorno propicio en forma de marcos jurídicos e institucionales apropiados. Los mecanismos de gobernanza tienen que involucrar al sector pesquero y a otras partes interesadas clave en el proceso participativo de ordenación para que estas medidas den buenos resultados.” De lo anterior, resulta todavía más claro cuán indispensables resultan los estudios técnicos previos para configurar un marco jurídico e institucional apropiado, lo que no se puede efectuar de ninguna otra forma sino es tomando en consideración, como se indicó supra y se citan tan solo con carácter enumerativo, factores ambientales (como la situación de la biomasa, las especies afectadas, las interacciones ecosistémicas, contaminación, capacidad de regeneración, perspectiva a corto, mediano y largo plazo, etc.), sociales (como la población beneficiada por la pesca de arrastre, la distribución real de dicho beneficio, la población afectada por la pesca de arrastre, costo social y turístico, etc.) y socioeconómicos (como la valoración del costo/beneficio que incluya también las variables ambientales y sociales, la rentabilidad frente a sustitutos como el cultivo de camarones, incidencia en la economía local y nacional, etc.), todo ello referido de forma específica y directa al caso nacional. Un abordaje de ese tipo se echa de menos en el proyecto objeto de esta consulta. En virtud de lo expuesto, la Sala estima inconstitucional el procedimiento legislativo seguido, toda vez que carece de estudios técnicos y científicos que sirvan de base al proyecto en cuestión. Por tratarse de un vicio procedimental sustancial, el pronunciamiento es vinculante (artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) y resulta innecesario referirse a los demás extremos consultados en cuanto al fondo (voto 2010-12026).

V.- Voto salvado del los Magistrados Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez, con redacción del primero. Salvamos el voto en línea con los votos disidentes (visibles en las sentencias números 2013-10540 y 2018-004573). En esta oportunidad, es importante traer a la discusión lo manifestado por el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) en el oficio PEP-094-02-2014 del 11 de febrero de 2014, al contestar la audiencia conferida por el órgano parlamentario respectivo que conoce el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente legislativo número 18.968 “Ley para el Ejercicio Sustentable de la Pesca Semiindustrial Camaronera en Costa Rica”, en el cual su presidente ejecutivo, haciendo alusión al estudio científico y técnico que le daría sustento, manifestó que fue:

“… realizado en Costa Rica en los años 2007 y 2008 con la participación del INCOPESCA y el patrocinio de la FAO para determinar el impacto de las redes de arrastre por el fondo en la pesca de camarón en Costa Rica, que comprendió fundamentalmente la valoración de la utilización de dispositivos de peces tipo ojo de pescado en las redes de pesca camaroneras con la finalidad de lograr la exclusión de pesca incidental y de especies no objetivos sobre todo a nivel de juveniles y de especies que todavía no se aprovechan comercialmente […] El estudio que sustenta y le da base científica al texto del presente Proyecto de Ley logró establecer que la utilización de dispositivos excluidores de peces utilizados permanentemente en las redes de arrastre, logran una reducción y exclusión de la pesca incidental de un porcentaje promedio de 26.7%, siendo el mismo a nivel mundial un porcentaje que supera el porcentaje de exclusión planteado por la FAO de manera global como un indicador de utilización exitosa del dispositivo en la reducción de captura incidental de la pesca semiindustrial camaronera, por lo cual la utilización de dichos dispositivos excluidores de peces como se plantea en el proyecto de Ley, se ajusta completamente y en un todo a lo establecido por la Sala Constitucional respecto del uso de dichos equipos como condicionante para restaurar en el ordenamiento jurídico las licencias de pesca de arrastre por el fondo camaroneras semindustriales”.

Lo primero que debe decirse, es que, en efecto, el proyecto de ley está sustentado en los resultados de una labor conjunta de investigación a nivel nacional e internacional. De ahí que estimamos que el problema de elevarle el nivel de estándar a los mínimos aceptados por el organismo internacional debe ser una determinación de los legisladores por las implicaciones que conlleva tal decisión. De conformidad con esos estándares fijados a nivel internacional por la FAO, la verdadera discusión radica en la escogencia de un criterio sobre otro, cuya razón es una labor de ponderación que tiene, válidamente, un sustento científico y técnico, además, según se escoja, con mayores implicaciones negativas en la vida de cientos de trabajadores. Partiendo de la validez de esos estudios, superar el piso o el mínimo estándar de seguro conllevará impactos socio-económicos.

La exigencia mínima de la FAO debe establecerse como punto de partida para el legislador. Lo cierto es que el proyecto de ley impulsa la utilización de tipos de redes de arrastre (en las costas o a profundidad), según refiere el INCOPESCA en el oficio DESJ-063-02-2014 del 19 de febrero del 2014 (folios 325-365), que responde a los criterios científicos y técnicos estandarizados internacionalmente; excluye un 26.7% de captura incidental y destaca otra información relevante. Este informe consta en el expediente legislativo desde la fecha indicada, es pública y ha sido accesible para todas las personas o grupos interesados que la echan de menos, de ahí que no es posible concluir que la legislación carece de estudios técnicos y científicos, aun cuando se le pueda criticar por la marca de agua (que dice borrador-confidencial), sus conclusiones no son incompatibles con la reciente evidencia científica que mantiene en publicación la FAO, apostando a la ordenación de la pesca. Así, citamos el estudio “El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura”, Contribución a la Seguridad Alimentaria y la Nutrición para Todos del año 2016, se reconoce el problema que traen las capturas incidentales y los descartes derivados de la pesca de arrastre, y se llegan a las siguientes soluciones:

“Entre los instrumentos disponibles para la ordenación de las capturas incidentales y la reducción de los descartes se cuentan los siguientes: los controles de la capacidad y del esfuerzo de pesca; la mejora del diseño y la utilización de las artes de pesca; las vedas por zonas y períodos; y los límites vinculantes sobre las capturas incidentales y los descartes. Las medidas tecnológicas tienen como objetivo mejorar la selectividad de las artes de pesca y, por consiguiente, reducir las capturas incidentales y los descartes. Estas medidas son, por ejemplo, la modificación del diseño o la jarcia de las artes de pesca, la instalación de dispositivos para la reducción de capturas incidentales y la utilización de determinadas técnicas. […] La experiencia ha demostrado que los problemas relativos a las capturas incidentales y los descartes no deben abordarse por separado sino que es preferible tratarlos como componentes de los sistemas generales de ordenación pesquera y de acuerdo con los principios y las orientaciones operacionales recomendados por el Código de Conducta para la Pesca Responsable y el EEP. Este enfoque queda reflejado en las Directrices internacionales para la ordenación de las capturas incidentales y la reducción de los descartes. Introducir mejoras en la ordenación para reducir las capturas incidentales y los descartes puede implicar no solo cambiar las prácticas sino también pescar menos –es decir, la reducción del esfuerzo de pesca global-, lo que podría dar lugar a una disminución de las capturas desembarcadas, al menos inicialmente” (lo resaltado no es del original y se omiten citas).

La mayoría de esta Sala exige que los dispositivos de pesca tengan una “reducción significativa” de capturas incidentales en la actividad de la pesca, valora y escoge por el legislador entre las posibles soluciones a la problemática para reducir el objetivo de captura y la protección que se ofrece a la FACA, loablemente en línea con las múltiples asociaciones ambientalistas que establecen una exigencia acentuada en la protección marina, consideración cuantitativa y cualitativa que no se equipara con lo establecido por la FAO. Por ello elevar el piso como lo hace la Sala, se asemeja a la adopción de una prohibición indirecta, y que cuando ello ocurrió en países como Indonesia (por la grave situación entre grupos en competencia y explotación del recurso) se sacrificaron hasta 25.000 empleos. El caso costarricense sería de elección por parte de la Sala, a pesar de que la FAO no lo aconseja, de ahí que el Estado debe ir a favor de las poblaciones más vulnerables que dependen de la actividad (como lo destaco en uno de los votos salvados), visión que no deja de lado las mismas normas mínimas de la FAO (que pondera todos los intereses en juego).

“Los incentivos positivos favorecerán la adopción de medidas de ordenación de las capturas incidentales. Por tanto, es fundamental que se creen incentivos eficaces para la transición hacia unas prácticas pesqueras más responsables. Por ejemplo, la adopción de medidas de reducción de las capturas incidentales podrá promoverse premiando a los pescadores que las cumplan con derechos de acceso preferencial a los recursos. También es indispensable sensibilizar sobre los problemas de la captura incidental y proporcionar a los pescadores explicaciones claras de las razones por las que es necesario ordenar las capturas incidentales y reducir los descartes en sus pesquerías, los beneficios de hacerlo y las consecuencias a largo plazo en caso contrario. Análogamente se debe informar mejor a los encargados de formular las políticas, los grupos de especial interés y el público en general acerca de las causas y condiciones que dan lugar a las capturas incidentales y los descartes”.

Por su parte, el informe sobre El Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura publica las actividades recientes que ha conducido para darle solución al problema. Señala el proyecto de la FAO y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) sobre “Estrategias para la ordenación de las capturas incidentales en la pesca de arrastre” (REBYC II CTI) (2012-16), que estudia la dependencia de las comunidades pesqueras con la pesca de arrastre, su relación con los ingresos, seguridad alimentaria y nutrición, temas de género, entre otras. El fin que tiene es elaborar estos esquemas de ordenación de la pesca de arrastre con un enfoque ecosistémico con los procesos del Enfoque Ecosistémico de la Pesca (EEP). Más aún, reconoce que:

“En las pesquerías tropicales y subtropicales, las redes de enmalle y de trasmallo se encuentran entre los principales tipos de artes. En relación con las operaciones pesqueras en las que se utilizan estos materiales de pesca, la FAO ha puesto en marcha un proyecto de reducción de las pérdidas y el desperdicio de alimentos centrado en la fase de captura de la cadena de suministro del pescado y cuyos resultados deberían ser de gran interés. Este proyecto nuevo e independiente ha desarrollado una metodología para calcular la pérdida de pescado durante las operaciones pesqueras que complementa la metodología ya normalizada para la evaluación de las pérdidas de pescado tras la captura, lo que completa la evaluación de las pérdidas de pescado en las fases de captura y postcaptura. Se están llevando a cabo estudios de casos en los que se utiliza esta metodología a fin de entender el alcance de las pérdidas de pescado durante la captura y determinar opciones tecnológicas y de ordenación para reducirlas. Es de suma importancia efectuar evaluaciones de las capturas incidentales y los descartes en función del tipo de pesca para comprender la magnitud del problema y seguir los progresos en cuanto al modo en que se está abordando. Actualmente se está realizando la tercera evaluación mundial de las capturas incidentales y los descartes, que debe concluir en 2017”.

En este sentido, el estudio remite a un recuadro que destaca que de las dos evaluaciones mundiales de capturas incidentales y los descartes de pescado, conducidos con diez años de diferencia, se debe destacar que hubo una disminución en los números de los reportes. Se pasa de una estimación mundial media de 27 millones a 7.3 millones de toneladas de descartes anuales, que si bien la comparación de ambos estudios deben verse cautelosamente, al utilizar metodologías diferentes, la FAO concluye que:

“Probablemente esto sea reflejo de los cambios adoptados en la ordenación pesquera en términos de aplicación de tecnologías de pesca más selectivas, los requisitos de las normas sobre ecoetiquetado y el aumento de los mercados del pescado que anteriormente había sido descartado”.

Estos datos de igual manera tienen sus alcances a favor de los peces (DEP), como también las tortugas (DET), con mecanismos que, de darse conforme a los conocimientos que tiene INCOPESCA, pueden superar el 20% de exclusión que estableció la FAO.

En cuanto a la segunda y tercera objeción de la mayoría, sobre el contenido del estudio, estimamos que no tiene que ser –necesariamente- realizado a propósito de una aprobación de una ley en particular, pues existen y existirán estudios que pueden o podrán ser utilizados para la toma de decisiones políticas o de trascendencia nacional, más aún si se ajustan a los criterios internacionales. Precisamente, aprovechar estos recursos tiene propósitos muy prácticos, como el abaratamiento de los costos, estandarización de prácticas mundiales con ocasión de los mecanismos de cooperación internacional y de administración global de los recursos, y que, no podría la Sala, descartarlo tomando en consideración que no fue constituido o para dar fundamento a un particular proyecto de ley. En el acápite sobre el agradecimiento del documento se dice:

“Los autores agradecemos al Ing. Rafael Basto (q.d.D.g) y al Ing. Andrés Seefoó, por su asesoramiento técnico en materia de diseño de redes prototipo y en todo lo referente al diseño experimental, uso, construcción y colocación de dispositivos excluidores; también deseamos agradecer a la FAO-GEF-UNEP por el financiamiento y soporte técnico para este estudio que forma parte del proyecto intercontinental: “Reducción de las repercusiones ambientales de la pesca de camarón con redes de arrastre en zonas tropicales, mediante la introducción de tecnologías de reducción de la captura incidental y la modificación de las medidas de ordenación pesquera” (EP/GLO/201/GEF), iniciado en 1999, y ejecutado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación (FAO); así como agradecemos la colaboración técnica y logística y el apoyo de las personas que hicieron posible esta investigación: …” No podemos coincidir con la mayoría de esta Sala, al descartar el estudio aludiendo a un presunto desfase entre su confección y la fecha del dictado de la sentencia 2013-010540, precisamente porque debe defenderse el punto esencial: los estándares mínimos de la FAO. Además, no hay que olvidar que el proyecto establece que las licencias de explotación se otorgan utilizando los dispositivos de protección analizados, que la ley delega en la Autoridad Ejecutora (INCOPESCA) su definición y determinación conforme a los requerimientos técnicos en ella fijados (DEP y DET). De igual manera, la ley establece el ámbito de aplicación (costa pacífica), que no sean áreas prohibidas, de protección total, con regulaciones especiales o restringidas durante épocas y zonas de veda. Es decir, la propia legislación reconoce y delega las formas combinadas de la ordenación de explotación, de modo que no existiría el desfase que se acusa, si la Autoridad Ejecutora puede actualizar sus datos conforme a los lineamientos de la FAO. Esto nos lleva a la tercer objeción de la opinión de la mayoría, precisamente porque se soluciona con la delegación que hace el propio legislador a la Autoridad Ejecutora para que pueda ocuparse de la definición de los controles de la capacidad y del esfuerzo de pesca, la mejora del diseño y la utilización de las artes de pesca, las vedas por zonas y períodos, y los límites vinculantes sobre las capturas incidentales y los descartes. Con esa delegación que hace el legislador a la Autoridad Ejecutora, se podría mutar hacia nuevos escenarios y exigencias medio-ambientales al implementar mejoramientos en los estándares mínimos que fija la FAO conforme obtiene nuevos insumos, situación que le es posible a este organismo internacional al modificar los mínimos técnicos y científicos, así como dar acompañamiento con las técnicas de pesca, etc. De ahí que, aún cuando la mayoría señala que los informes del Departamento de Servicios Técnicos se decantan por advertirle al legislador una posición desfavorable, o que se omitió información que se incorporó tardíamente al expediente legislativo, habría que determinar si se contradicen los objetivos del proyecto mismo. En este sentido, el legislador debería ser libre de dar o descartar su apoyo al ponderar todos esos elementos. De este modo, si determina que el contenido del proyecto de ley no resulta con la flexibilidad que he señalado, perfectamente puede declinar su apoyo en segundo debate, toda vez que no se ajustaría a los mínimos estándares de la FAO.

Por último, estimamos en que si se debe insistir sobre la línea de elevar el mínimo estándar, ello producirá una prohibición a la actividad, la elevación de los precios, y otros efectos no deseados.

En consecuencia, consideramos que el proyecto de “ Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica”, expediente legislativo No. 18.968, no contiene vicio sustancial del procedimiento legislativo.

VI.- Nota del Magistrado Cruz Castro: Coincido plenamente con el razonamiento que sustenta el voto de mayoría. En el proceso legislativo debe existir un estudio científico específico, con datos y evaluaciones que se refieran a la pesca del camarón con red de arrastre en aguas costarricenses. No bastan los estudios que se refieran en términos generales a la aplicación de esta técnica en otros lugares o con parámetros muy amplios. Se requiere que tenga especificidad respecto de Costa Rica. No hay ciencia si los datos no se particularizan; las generalidades, son referencias, son como los puntos cardinales, pero es insuficiente para juzgar la bondad o la maldad de una acción de relevancia ambiental. La orientación del gobierno en la tutela del ambiente, exige un estudio científico vinculado con la realidad costarricense, precisando el balance entre la explotación económica de los recursos marinos y la tutela de la Tierra, en su mejor expresión. Este equilibrio entre desarrollo sostenible y desarrollo económico, requiere una evaluación científica específica, que se refiera a la realidad del recurso pesquero en nuestro país. Se trata de una materia en la que se incide en equilibrios muy delicados, vulnerables, por esta razón la decisión legislativa y gubernamental, exige una estrategia que priorice el criterio científico, para que exista claridad en el balance que hay que hacer entre un procedimiento de pesca que altera notablemente los recursos marinos y la ganancia que se obtiene en esta actividad. La evaluación de los costos ambientales de esta ecuación, es un dato inevitable si se pretende reintroducir la técnica de la pesca de arrastre, que como bien se sabe, provoca, en principio, severos daños ambientales. Ha pasado mucho tiempo desde que este tribunal resolvió la acción de inconstitucionalidad que suspendió la autorización para este procedimiento, pero en todo ese plazo, no se hizo un estudio científico que responda las dudas y los interrogantes que suscita un procedimiento de captura del camarón, que provoca, serios interrogantes para la sostenibilidad de los recursos marinos y la biodiversidad. Esta investigación científica debe provenir de una autoridad independiente, condición muy importante cuando se pone en la balanza, los daños ambientales de una actividad, frente a las ganancias que pueden obtenerse. Debe invertirse en la investigación, para despejar dudas, para determinar costos. El estudio no puede ser financiado por los interesados, porque eso supondría un condicionamiento que debilitaría la imparcialidad y la libertad que requiere el científico. Desgraciadamente priva una visión de corto plazo, se ignora que en materia tan delicada como el ambiente, el largo plazo es el horizonte de un análisis que trasciende el sentido común o la intuición, el ambiente requiere el horizonte de la sabiduría, que no se conforma con lo que parece evidente. El ambiente se puede deteriorar irremediablemente, aunque a los ojos de todos los mortales, ese daño no sea evidente. En esta polémica relevante para la salud de los mares, la salud de la Madre Tierra, no se puede ignorar el drama de los trabajadores que dependen de esta actividad de pesca del camarón. No ignoro este drama. Estos ciudadanos no pueden convertirse en la justificación para mantener un procedimiento que provoca daños irremediables de los recursos marinos. En un estado solidario como el que supuestamente rige nuestras relaciones sociales, el Estado debe asumir la protección de estos trabajadores que viven de su salario y que esperan una respuesta que reconozca sus necesidades, que reconozca su eminente dignidad. Debe existir una acción de gobierno solidaria, que le dé respuesta a estos trabajadores, para que la loable tutela del ambiente, no provoque su desamparo, no los convierta en ciudadanos que no tienen trabajo y no pueden alcanzar una vida digna. Protección del ambiente no significa ignorar que cuando hay ciudadanos que pierden a causa de la protección de la Madre Tierra, hay acciones políticas que dan una respuesta de equidad y de justicia social a los que son desplazados por un cambio, impostergable, de la forma en que se explotan los recursos marinos.

Esta no ha sido una buena página en la historia de la defensa de nuestro ambiente, la defensa de nuestra casa, la de todos. La acción política no ha demostrado un compromiso claro y definido con la defensa del ambiente y la protección de los ciudadanos que podrían sufrir el desempleo y la marginalidad social.

Por tanto: Por mayoría, integrada por los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal, Picado Brenes, Chacón Jiménez y Fernández Argüello, se evacua la consulta formulada en el sentido que el proyecto "Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica", expediente legislativo No. 18.968, contiene un vicio sustancial del procedimiento legislativo, por cuanto carece de estudios técnicos y científicos que lo respalden, vicio en que los Diputados incurrieron a pesar de la advertencia expresa efectuada por esta Sala en la sentencia N° 2013-010540 y de las prevenciones hechas por múltiples instancias durante el procedimiento legislativo. El Magistrado Cruz Castro pone nota. Notifíquese esta sentencia al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes. Los Magistrados Castillo Víquez y Hernández Gutiérrez salvan el voto y consideran que el proyecto de "Ley para el ejercicio sustentable de la pesca semiindustrial camaronera en Costa Rica", expediente legislativo No. 18.968, no contiene vicio sustancial del procedimiento legislativo. El Magistrado Hernández Gutiérrez pone nota. Comuníquese. Fernando Cruz C. Presidente a.i. Fernando Castillo V. Paul Rueda L. José Paulino Hernández G. Ana María Picado B. Mauricio Chacón J. Hubert Fernández A.

Sentencia #2018-7978 Nota del Magistrado Hernández Gutiérrez I.- En adición al voto salvado que suscribo con el Magistrado Castillo Víquez, quede establecido en primer término que este Tribunal Constitucional, cuando conoció de este mismo tema, según sentencia No. 2013-010540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013, no prohibió la pesca de arrastre como tal, pero sí sancionó la existencia en la disposición legal nulificada, de técnicas que, a ese momento del desarrollo tecnológico, resultaban lesivas o invasivas del ecosistema marino. Se advirtió igualmente que la restitución de algunas categorías era posible si con estudios técnicos y científicos se demuestre una reducción significativa de la captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. De modo que fuera posible la restauración de éstas, siempre y cuando se contara con estudios técnicos, científicos y tecnológicos que promovieran la explotación o uso de los recursos marinos de forma sostenible. La ratio decidendi de la precitada declaración de inconstitucionalidad y consecuente expulsión del orden jurídico, se alberga en la necesidad de contar con tales estudios técnicos, como requisito previo a la autorización del ejercicio de la actividad de pesca. II.- Que, tal y como se indica en el voto de minoría de esta sentencia, existen estudios posteriores al 2013, relativos al tema, los cuales datan del 2016, y que dan pie para sostener que el proyecto de ley que ahora se conoce es técnicamente viable. En segundo lugar, el proyecto no prescinde de la exigencia constitucional de contar con estudios técnicos como requisito previo a la autorización de la licencia de pesca. Lo que ocurre es que, ante la necesidad de resolver el problema social de fondo, una mayoría de legisladores (as) optó por trasladar la responsabilidad de controlar la sujeción de la licencia de pesca, a la ciencia y a la técnica, a la Administración. En este sentido el proyecto dispone que la pesca (semiindustrial) es la realizada por personas físicas o jurídicas, a bordo de embarcaciones orientadas, “con redes de arrastre reglamentarias, establecidas por la Autoridad Ejecutora, utilizando dispositivos excluidores de peces y tortugas y sujetas a las regulaciones técnicas y científicas” (el subrayado y las bastardillas, no son del original). Desde mi perspectiva, esta forma de proceder, no viola las exigencias constitucionales que resultan de la sentencia anterior, #2013-010540, en la medida en que sólo se concederá la licencia si esta es avalada por dichos estudios técnicos y científicos. III.- Que el precitado mecanismo ideado por el legislador, se alberga dentro de los límites de la discrecionalidad política de que goza, para elegir la medida que estime más oportuna y adecuada para satisfacer determinada necesidad social. En este caso se ha optado por sentar las bases con arreglo a las cuales debería expedirse en el futuro la licencia, reservando al reglamento el desarrollo del procedimiento y demás requisitos. Esto es perfectamente válido, en la medida que se está en presencia de materia técnica y en un ámbito cambiante o dinámico, siendo la potestad reglamentaria, por antonomasia, y no la legislativa (ley formal), la vía para ocuparse de tales cuestiones. IV.- Que el no reconocerse la validez del mecanismo ideado, es acotar en grado sumo aquella potestad legislativa, ignorando que el legislador no tiene la agilidad suficiente para satisfacer con celeridad las necesidades de determinados sectores de la sociedad. La declaración que ahora se acuerda, viene a agravar la situación de fondo que se pretendía solventar, al dejar sin ninguna alternativa a las licencias que pudieran estar vigentes. Frente a la realidad social que el proyecto estaba destinado a satisfacer, este Tribunal no puede sin más declarar la incompatibilidad constitucional; ésta es la última alternativa, aplicable sólo cuando no sea posible interpretar la proposición legislativa en consonancia con la Constitución. Hay que entender, en este caso concreto, que al señalar el proyecto de ley que el ejercicio de la licencia de pesca estará sujeta a las regulaciones “técnicas y científicas ”, el legislador ha querido mantenerse dentro de los límites constitucionales fijados por el precedente. De modo que un examen mesurado, equilibrado, del proyecto, conduce a admitir la razonabilidad del procedimiento ideado, y a descartar cualquier infracción con la Constitución, sus normas o principios constitucionales. Desde luego que el alcance del precedente (sentencia #2013-010540), no es el de petrificar un requisito dentro del procedimiento legislativo; su espíritu es el de señalar que el uso de determinadas técnicas de pesca, sólo serán aceptables si se demuestra que reducen de modo significativo la captura incidental. V.- Que el cumplimiento de los requisitos propuestos en la regulación secundaria, es perfectamente controlable a través de otras garantías procesales ante esta jurisdicción constitucional o ante la ordinaria contencioso administrativa. En efecto, uno de sus límites es el principio de jerarquía y de legalidad; otro más específico consiste en la imposibilidad, por expresa disposición legal, de dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica o principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de Administración Pública). De modo que, si la ley llegare a establecer (o dejare de hacerlo), unos determinados requisitos técnicos, su (in) cumplimiento bien se puede supervisar luego de su entrada en vigencia, por vía de amparo, por ejemplo. JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.