Cantonal water inspector does not violate municipal autonomyInspector cantonal de aguas no lesiona autonomía municipal

**Constitutional Chamber** **Ruling No. 11406 - 2017** **Date of Ruling:** July 19, 2017, at 10:17 a.m.

**Case File:** 16-004068-0007-CO **Drafted by:** Fernando Castillo Víquez **Type of Matter:** Action of unconstitutionality **Constitutional Control:** Dismissing Judgment **Analyzed by:** CONSTITUTIONAL CHAMBER **Related Rulings** **Content of Interest:** **Type of Content:** Majority Vote **Branch of Law:** 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE **Topic:** 169- Municipal Government **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

**Topic:** Municipal autonomy.

**Subtopics:** NOT APPLICABLE.

**Topic:** ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) finds support in this view that has been maintained in this ruling, namely that water is not a matter of local interest qualifying under municipal autonomy, since it is not merely local—but rather of national interest—nor capable of being subjected to territoriality criteria. Therefore, this inspector acts within the logic of coordination among public institutions in environmental matters, since they are an official subordinate to MINAE, the body holding the stewardship (rectoría) over water resources, but maintaining a close relationship with the municipalities, as they are paid by them through a specific levy (canon) provided for in the regulations. In this sense, it is not possible to affirm that this figure harms municipal autonomy, since, as mentioned, in matters of a national character, such as water, this autonomy is not a full or unlimited autonomy, as it is always subject to certain limits, such as when constitutional principles and rights like the right to water come into play. Likewise, it cannot be alleged that it infringes upon the Municipality's budgetary competence, since, as just indicated, the regulations provide for a specific levy (canon) for its financing. Thus, this Tribunal considers that neither the petitioning mayor nor the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) is correct regarding a possible unconstitutionality on grounds of supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobreviniente), since the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) does not harm the municipal autonomy enshrined in the Political Constitution, and it is therefore a figure in accordance with Constitutional Law. Ruling 11406-17 ... See more **Content of Interest:** **Type of Content:** Majority Vote **Branch of Law:** 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE **Topic:** Municipal autonomy.

**Subtopics:** NOT APPLICABLE.

The jurisprudential development that this Chamber has made in relation to municipal autonomy in its various facets has been very broad and complete; however, it is not until ruling number 5445-99 that it determines, first of all, the concept of municipal autonomy, as "the capacity that municipalities have to freely decide and under their own responsibility everything regarding the organization" of their territorial jurisdiction (canton), and which translates into the capacity to set their action policies—plans and programs—and investment independently—determination of their budget—specifically from the Executive Branch; autonomy that derives from the electoral and representative character of its government (Council and Mayor); and then analyzes the various areas in which it manifests. Ruling 5445-99 (see 11406-17) ... See more **Content of Interest:** **Type of Content:** Majority Vote **Branch of Law:** 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL **Topic:** PUBLIC SERVICES **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

011406-17 . MUNICIPALITY. CANTONAL WATER INSPECTORS. Articles 194, 196 and 197 of the Water Law (Ley de Aguas) ... See more **Text of the Ruling** *160040680007CO* Res. No. 2017011406 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours and seventeen minutes of the nineteenth of July, two thousand seventeen.

Action of unconstitutionality brought by José Manuel Ulate Avendaño, of legal age, divorced, Master in Business Administration, bearer of identity card number 9-049-376, resident of Mercedes Norte de Heredia, in his capacity as mayor of the Municipality of Heredia, against articles 194, 196 and 197 of the Water Law (Ley de Aguas).

**Whereas:** 1.- By written brief received in the Secretariat of the Chamber at 13:11 on March 31, 2016, José Manuel Ulate Avendaño, in his capacity as mayor of the Municipality of Heredia, requests that the unconstitutionality of articles 194, 196 and 197 of the Water Law (Ley de Aguas), Law No. 276, be declared, considering them contrary to the municipal autonomy provided for in articles 169 and 170 of the Political Constitution. A hearing is granted for fifteen days to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) and the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía). The norms are challenged insofar as in 1923 the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) was created, who was entrusted with resolving differences and conflicts that arise between private individuals regarding the use (aprovechamiento) of living waters (aguas vivas), springs and currents (manantiales y corrientes), and dead and underground waters (aguas muertas y subterráneas). Since then, he continues, said officials have been appointed by different institutions of the Central Government taking into consideration the shortlists (ternas) that the municipalities have proposed for that purpose. He alleges that, currently, the figure is regulated from Chapter XII of the Water Law (Ley de Aguas) No. 276, which retakes the provisions of the Constitutive Law No. 15 of May 11, 1923. He indicates that the inspector is responsible for resolving differences and conflicts that arise between private individuals regarding the use (aprovechamiento) of living waters (aguas vivas); their resolutions can be revoked, modified, or annulled by the Ministry of Environment and Energy (MINAE); additionally, once the procedure is concluded, the ministerial portfolio may order, ex officio or at the request of a party, that new evidence be received or that which has been already taken be expanded upon. He affirms that, according to the provisions of articles 194, 196, 197 and 198 of the Water Law (Ley de Aguas), the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) is an official appointed by MINAE, in which process the only municipal participation is to propose the shortlist (terna) of candidates. However, the municipality is responsible for assuming the cost of their salary, although there is no subordination relationship between the municipality and the inspector, since the latter acts as a delegate of MINAE, being accountable for their work to said ministerial portfolio and receiving instructions from it for the exercise of their position. He points out that the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) is an official imposed by MINAE on local governments, which do not appoint them, do not issue them instructions, do not receive accounts from them, and, despite all this, are responsible for paying their salary. He claims that this situation constitutes an open transgression of the municipal autonomy recognized in articles 169 and 170 of the Political Constitution. In his opinion, this official does not have a mixed nature, as expressed by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República)—Opinion C-445-2008—since their superior is MINAE, which appoints them and, consequently, can remove them from their position; if a municipality cannot assume payment of the official, it will be the political chief (jefe político) who assumes their functions under the authorization of MINAE. He insists that the inspector must give an account of their functions to MINAE and not to the respective municipality, excluding them from the municipal recourse regime. He reiterates that the placement of a MINAE official in the municipality, at the municipal corporation's expense, violates its autonomy to organize itself, specifically against administrative autonomy, which contemplates freedom from the Executive Branch to make basic and fundamental decisions to manage its human resources.

2.- By resolution at 11:23 a.m. on April 26, 2016, the action was admitted for processing, meeting the requirements referred to in the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) in its articles 73 to 79, with the petitioner's standing deriving from the second paragraph of article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), considering municipal autonomy to have been violated.

3.- The Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) submitted its report indicating that, prior to addressing the merits of the matter, it considers it convenient to situate the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) within the water resource protection system. In this regard, it states that the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) was created by Law 15 of May 11, 1923, and was retaken by the current Water Law (Ley de Aguas), entrusting them with resolving conflicts over water use (aprovechamiento) at the administrative level in a summary manner, with a preventive and conciliatory character. Their resolutions can be challenged before MINAE or in court (articles 186, 187, 190, 192 and 193). Thus, the Water Law (Ley de Aguas) clearly establishes the functions corresponding to the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas). It asserts that, according to the legal provision, the status of inspectors has been qualified as that of an official of a mixed nature, being appointed by and functionally dependent on an organ of the Executive Branch, but paid by the municipalities. It points out that, in this order, Decree “Nombramiento de Inspectores de Aguas del MINAE”, No. 26624 of December 10, 1997, maintains that the Ministry of Environment and Energy will appoint the Water Inspector, and their functions, in addition to indicating the requirements for a person to be appointed to such a position. Likewise, it adds that, in accordance with the Water Law (Ley de Aguas), articles 169 to 172, and Decree 32868 of August 24, 2005, on water concessions, a levy (canon) is charged for use (aprovechamiento), from which these inspectors are remunerated. For this reason, it considers that the proper application of this norm would lead to the consideration that municipalities do not finance the municipal inspector position with their own resources, but rather have a percentage of the levies (cánones) charged to beneficiaries of water uses (aprovechamientos) for this purpose. For which it would be required that the Ministry transfer the corresponding sums. Thus, it can be said that the water inspector is born into legal life in a context in which municipalities lacked the governmental autonomy that our Constitution guarantees today and in which municipalities were recognized with broader competence in matters of water use (aprovechamiento) and, particularly, in the provision of the public service of potable water supply. Now then, regarding MINAE's stewardship (rectoría) over water resources, it states that the Water Law (Ley de Aguas) of 1942 predates the current Political Constitution, when municipalities did not hold the degree of autonomy from the Central Government that the current Constitution guarantees, and water use (aprovechamiento) was circumscribed to a local level. Later, competences over water resources were assigned to various institutions. The Constitutive Law of the National Service of Aqueducts and Sewers (Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados), No. 2726 of April 14, 1961, transferred the potable water service to a national body, today the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), and displaced this competence from municipalities that did not have an efficient aqueduct. Likewise, regarding the nationalization of the potable water service, the Constitutional Chamber, through ruling 5606-2006, indicated that "there are ample grounds to sustain that water is not a topic that qualifies within municipal autonomy, since it is not merely local—but rather of national interest—nor capable of being subjected to territoriality criteria." Furthermore, in the process to approve the Organic Law of MINAE, No. 7152 of June 5, 1990, the need for "an authority in the field of natural resources" and adequate planning of water resources was highlighted, so Law 7152 established the Ministry's attributions in relation to natural resources, including water. On the other hand, the Law of the Regulatory Authority of Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), No. 7593 of August 9, 1996, reformed several articles of the Water Law (Ley de Aguas), considering that the provision of potable water is an essential public service that has a direct impact on quality of life, and transferred to MINAE competences previously attributed to the National Electricity Service; among them, "to dispose and resolve on the domain, use (aprovechamiento), utilization, government or surveillance over public domain waters" (article 17), acting for this purpose through the Water Department and the cantonal water inspectors (inspectores cantonales de aguas) (article 177 and Transitory V). Additionally, ordinal 22 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, conferred upon the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), attached to MINAE, "the protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems." Likewise, based on the adhesion to the Latin American Network of Technical Cooperation in Hydrographic Basin Management, by Decree 29238 of November 20, 2000, the National Network of Hydrographic Basins was created, composed of various institutions and an Executive Secretariat coordinated by MINAE. On the other hand, Decree 30480 of June 5, 2002 established the Principles that will govern national policy on Water Resources Management. Currently, the Territorial Planning and Hydrographic Basins Directorate of MINAE directs, coordinates, follows up on, and monitors, among other things, the protection and conservation of hydrographic basins and water systems. It is also the responsibility of MINAE, after consultation with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), the National Service of Groundwater, Irrigation and Drainage (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento) and other competent entities in water matters, to delimit aquifer recharge areas (Forestry Law (Ley Forestal), article 3 subsection l), added by article 114 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad)). For all of the above, it considers that from this set of provisions, it follows that stewardship (rectoría) in matters of water resources is held by MINAE, but, furthermore, its competence is not limited to issuing policies or plans regarding the use (aprovechamiento) and conservation of said resource; on the contrary, the Ministry holds a regulatory and supervisory function, which allows it to direct, control and audit said use (aprovechamiento), so that it responds to sustainable development and, therefore, that rational use of said resource is made. For the fulfillment of these competences, it relies on water inspectors, the figure to which the present action refers. However, the legislative changes introduced in matters of water resources would lead to the consideration that the provisions now challenged have lost their validity due to implied repeal and, therefore, that the problem we face is a problem of legality (confrontation between the Water Law (Ley de Aguas) and more recent regulations on water resources). Despite this, it reflects that the consideration of municipal autonomy necessitates consideration of the constitutionality of the norms in question and, therefore, of a supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobreviniente), as indicated in opinion C-445-2008 of December 16, 2008. In this regard, it indicates that, in contrast to the centralism of power fostered by the 1871 Constitution, the current Constitution promotes its decentralization, which is shown in the role assigned to municipalities but above all in the guarantee recognized to them in articles 169 and 170. Consequently, the autonomy enshrined in the 1949 Political Constitution is a parameter of constitutionality for laws that, like the Water Law (Ley de Aguas), were issued under the aegis of the 1871 Magna Carta. This leads to the phenomenon of supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobreviniente) that occurs when a provision that was originally constitutional ceases to be so. Thus, pre-constitutional norms will only be unconstitutional to the extent that they contradict or are incompatible with norms or principles provided for in the new Political Constitution. In this way, in the case under study, as seen, the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) is appointed from a municipal shortlist (terna) proposed to MINAE, with the municipality covering their salary and substituting them in their functions in the event of a possible excuse or if it cannot cover their pay. However, the inspector is chosen by MINAE and their decisions are subject to the control of that Ministerial Portfolio. In the exercise of the tasks proper to them, the inspector depends on and is subject to MINAE. Thus, they contribute to it in the determination of water use (aprovechamiento) concessions. Their job stability equally depends on a decision of the Ministry. The municipality is limited to proposing a shortlist (terna), without being able to appoint and, consequently, nor can it exercise a removal power. In the event of conflicts arising between private individuals over water use (aprovechamiento) or others, if the inspector's decision is appealed, the Ministry hears said appeal, not the municipality. Which allows reaffirmation that the hierarchical superior is the minister. Nevertheless, the municipality will have to cover the corresponding expenses. With this, it considers that municipal autonomy is transgressed regarding administrative autonomy, within the scope of which, inherent to internal administration, is necessarily the selection of municipal personnel and the exercise of hierarchical power, without interference from the Executive Branch. Likewise, it argues that autonomy is also expressed in an exhaustive definition of the possibility of administrative review of agreements adopted by the municipal corporation (article 173 of the Constitution). However, in this case, the actions of the water inspector may be reviewed by an organ of the Executive Branch. This by virtue of article 196, here challenged. Therefore, it specifies that the unconstitutionality derives from the fact that, although municipalities are autonomous entities, the legislator provides that the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) is an official appointed by the Ministry of Environment and Energy, at the proposal of the municipality, but the latter is responsible for assuming the cost of their salary, without there therefore being an employment subordination relationship between the municipality and the inspector. But at present, moreover, the recognition of the importance of water resources, not only for sustainable development but above all for the life and health of people, has determined that water and everything that concerns it has ceased to be a local interest to assume national prominence. A national interest that obviously affects the consideration of the conflicts that its use (aprovechamiento) may generate. Indeed, competences in matters of water resources are not circumscribed solely to local interests, but rather, with the existence of extensive regulatory development subsequent to the Water Law (Ley de Aguas) that grants attributions for water resource management to MINAE, it is considered a matter of national interest that involves the protection of fundamental rights with constitutional roots. It assures that this is consistent with constitutional ruling 5445-99, relating to the fact that the original competences of municipalities can be displaced, totally or partially, to another state entity through a nationalization or regionalization law. That is, local interest transforms into national or regional interest by legislative will. For the reasons stated, it can be affirmed that there would be a supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobreviniente) regarding the competences assigned in Law 276 to local governments for the appointment and payment of the salary of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas), considering that the scheme developed by said Law in this regard is preconstitutional and, therefore, does not contemplate municipal autonomy. However, the unconstitutionality of the entirety of the texts of the articles challenged could not be derived from the petitioner's objections, but rather, only from those phrases that transgress the aforementioned municipal autonomy, and which are highlighted below: regarding article 194, the following: “(...) Their salary shall be assigned and covered by the respective Municipality and this expense shall weigh upon the general rents of the canton. If the case arises that one of the Municipalities of the smaller cantons cannot satisfy the salary of the Inspector, the functions may be reassigned to the respective Political Chief (Jefe Político) with the consent of the Ministry of Environment and Energy.” Likewise, regarding article 196, the phrase: “the Inspector will pass the proceedings to the Political Chief (Jefe Político) of the canton or in default thereof to the President of the Municipality, who will substitute them in the knowledge of the matter. If an excuse occurs from the Political Chief (Jefe Político) or Municipal President, the matter will pass, through the same procedures, to the knowledge of the ad-hoc Inspector who will be appointed by the Ministry of Environment and Energy.” Finally, regarding article 197, the following: “(...) In very extensive cantons, two or three Water Inspectors may be appointed, with the Municipality having to determine the jurisdiction in which each one must act. They shall be called First, Second, etc., Water Inspector of the respective canton. In places where there are District Councils (Concejos de Distrito), it corresponds to them to present the shortlists (ternas) to make the appointments and collect the taxes referred to in Section II of Chapter X, with the agreed participation corresponding to them in such case.” Therefore, it reiterates that the second paragraph of numeral 194 is unconstitutional. Additionally, the possibility in article 196 that charges a municipal official with substituting an Executive Branch official, the water inspector, in the exercise of their competences. Equally, it considers unconstitutional that article 197 empowers the municipality to determine the scope of competence of water inspectors, when there is more than one. As well as that District Councils (Concejos de Distrito) are imposed with the task of collecting taxes. Finally, the unconstitutionality by connection of the following phrase of article 198 of the Water Law (Ley de Aguas) must also be assessed: “shall accept the position before the respective Municipality or Council.” As has been indicated, water inspectors are officials of the Ministry of Environment and Energy, therefore, it does not correspond to municipalities to act as administrative managers of the acceptance or not of an appointment made by MINAE. In this way, it reflects that, if the unconstitutionality of the phrases of the challenged and connected norms is admitted, it would become necessary to dimension the effects of the ruling on the cantonal water inspectors (inspectores cantonales de aguas) who are currently appointed so that they continue in their positions, as well as to provide a period for the budgetary provision by MINAE to cover their salaries. It concludes that it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that the challenged norms are contrary to municipal autonomy, guaranteed in articles 169 and 170 of the Political Constitution.

4.- The Ministry of Environment and Energy submitted its report, in which Edgar E. Gutiérrez Espeleta, as Minister of Environment and Energy, indicates that he rejects the arguments on which this action of unconstitutionality is based, inasmuch as the challenged norms are necessary for the management of underground waters and their application is carried out in an integrated manner by MINAE, SENARA, AyA and others. He points out that, in accordance with the principles of Rio de Janeiro and Dublin, Integrated Water Resources Management is the means by which water sustainability can be guaranteed, a principle that has been adopted by Costa Rica, understanding it as the process that promotes the coordinated management and development of water, land, and related resources, in order to maximize relevant social and economic welfare in an equitable manner without compromising the sustainability of vital ecosystems. Regarding this situation, the participation of Minae, AyA, and Senara is primordial and has its basis in current regulations. He adds that, on the point discussed in this action, the participation of these three governmental institutions in integrated water management occurs actively, but this management also has another fundamental actor: the Municipalities. He indicates that local governments must conduct urban planning considering the availability variable of the water resource in regulatory plans (planes reguladores). He affirms that Water Resources Management assumes management by hydrographic basins, which constitutes territorial decentralization based on minimum management units for conflict resolution. He asserts that it is in this approach, which implies the decentralized management of water resources, where the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) makes sense for the resolution of conflicts that arise regarding water use (aprovechamiento) because it certainly allows for managing conflicts, in the absence of a law, basin management at the municipal level within its jurisdiction. He deems appropriate what was expressed by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that it is a position of a mixed nature. He indicates that the legal nature of the cantonal water inspector (inspector cantonal de agua) is found in the Water Law (Ley de Aguas), Law number 276, chapter twelve, section I and section II, articles 186 and following, as well as Decree number 26624-MINAE of January 27, 1998, published in Gazette number 18 of the same date. He asserts that its legal nature is a hybrid, since according to article 194 of the challenged law, these officials will be appointed by the minister of Minae from the shortlist (terna) sent by the Municipality, with the minister being the one who can remove them and establish the respective sanctions. He emphasizes that the shortlist (terna) for their election is proposed by local governments to the Minister of Environment and Energy, but, according to article 198, they accept their position before the respective Municipality, but functionally they will act as delegates of Minae, but their salary will be paid by the Municipality. He accepts that the shortlist (terna) may be composed of municipal officials, but not necessarily. He reiterates that they are auxiliaries of Minae whose function is to resolve or settle disputes that arise regarding water use (aprovechamiento), with their resolutions being of mandatory compliance and, by virtue of there being only two instances for administrative resolutions, these can be challenged through ordinary remedies of revocation before the same inspector or appeal before the minister. He points out that the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) is chosen from a shortlist (terna) submitted by the Council and the Water Directorate makes a proposal, choosing the person it considers meets the profile, sending its recommendation to the Legal Advisory Directorate of this Ministry so that it can be elevated to the knowledge of the ministerial office to proceed with their appointment, for which the minister will designate them for the corresponding period. He assures that the municipality may not create or assign functions to the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) because it would be assuming a competence that is the exclusive responsibility of this Ministry, since they are a support official for the same to comply with the provisions of article 17 of the Water Law (Ley de Aguas) and the controversies that arise over the use (aprovechamiento) of a public domain good such as water. He insists on the importance of integrating the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) within the framework of integrated water resources management, especially taking into account that Municipalities can, by express provision of the Water Law (Ley de Aguas), be providers of the public service of population supply by obtaining a water concession and, furthermore, that Local Governments must incorporate water resources into regulatory plans (planes reguladores) and land-use design. He requests that the action filed be dismissed.

5.- The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers submitted its report, and Manuel Antonio Salas Pereira, as Deputy General Manager of the Institute, answers the granted hearing, stating that the Institute has its competences clearly defined and has officials to comply with what is established in its Constitutive Law, so that the figure called cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) lacks current and potential interest for the daily work of this Institute's officials, as there is coordination with State institutions that by law have within their competences the attention of topics related to water resources for their various uses and utilizations (aprovechamientos) such as MINAE and SENARA. He estimates that this figure has fallen into disuse, because currently it has become easier to travel to areas that were difficult to access, through the development of communication routes, likewise, the administered have greater knowledge of the legislation, which has made it easier for them to file complaints directly with the corresponding entities due to the diffuse interest that exists in this matter, without the need to resort to the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas).

It points out that, due to this situation, what is relevant for the present unconstitutionality action is the assessment made of the figure of the cantonal water inspector developed by the Water Law in a context totally different from the current one, from the standpoint of the impact on, valuation, use, and exploitation of water resources, under the authority of an official appointed by MINAE. It notes that its labor relationship regarding accountability or subordination is nonexistent with the Municipality, since it is MINAE that appoints and renews the appointment, but the Municipality pays the salary, meaning that a complex relationship effectively exists in terms of the inherent characteristics of an employment relationship. It asserts that all aspects related to the figure and the Political Chief lack relevance from a practical standpoint and, with respect to AyA, its management is not affected in any way, as it has no involvement or direct relationship with that figure. Furthermore, it cannot be overlooked that AyA does not supply potable water in Heredia; rather, it is the Empresa de Servicios de Heredia. It concludes that the function assigned to the cantonal water inspector is framed within the ordinary functions of MINAE, so the challenge raised by the mayor in this action makes sense, in that it should not only depend on MINAE but also that the entire election and appointment process, as well as the salary remuneration, should be the responsibility of that Ministry, given the functions and powers that MINAE possesses. It requests that the action be processed and that the unconstitutionality of the challenged norms be declared because the act of appointing a person without any specialty or technical knowledge to resolve conflicts on matters of constitutional importance, such as the protection of water resources and access to the right to water for public supply, generates constitutional friction. It adds that, if the figure of the cantonal water inspector is maintained, it must be included as a permanent staff official of MINAE, performing functions and depending hierarchically on the ministerial structure as a direct salaried employee in an ordinary employment relationship with MINAE. 6.- By means of a ruling issued at 2:59 p.m. on June 2, 2017, this Court requested, as evidence for a better resolution, that the plaintiff José Manuel Ulate Avendaño, in his capacity as mayor of the Municipality of Heredia, or whoever holds the office, “certify, based on articles 169, 170, 171 and 172 of the Water Law, Law No. 276, the amount collected by the Municipal Treasury of Heredia for the payment of the taxes mentioned in those articles. The foregoing for the last 3 budget periods. Likewise, the annual expenditure of the Municipality of Heredia for the payment of cantonal water inspectors, also for the last 3 budgets”. 7.- The plaintiff José Manuel Ulate Avendaño, in his capacity as mayor of the Municipality of Heredia, responds to the evidence for a better resolution, indicating that the certification issued by the Municipal Treasurer is provided, stating that the municipality has not collected any income in the last three budget periods for the payment of taxes derived from articles 169, 170, 171 and 172 of the Water Law, Law 276. Similarly, it certifies that no expenditure of resources has been made for the payment of salary or any other emolument in favor of the cantonal water inspector in the last three periods. 8.- The edicts referred to in the second paragraph of article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 92, 93 and 94 of the Boletín Judicial, on May 13, 16 and 17, 2016. 9.- The hearing indicated in articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court. 10.- The prescriptions of law have been observed in the proceedings.

Drawn up by Judge Castillo Víquez; and, Considering: I.- On admissibility. In the present matter, the plaintiff, in his capacity as mayor of the Municipality of Heredia, states that the challenged regulations violate municipal autonomy by harming the interests of local governments. In this regard, this Court verifies that the Municipal Mayor submitted to the case file the agreement adopted by the Council of Heredia in session 482-2016 held on April 4, 2016, by which he was authorized to file this action and, in this way, defend municipal autonomy (see, on this point, judgment No. 2007-07136 rendered at 4:46 p.m. on May 23, 2007). In this sense, upon confirmation of the respective agreement, the plaintiff's standing to file this proceeding is verified.

II.- Challenged regulations. In this unconstitutionality action, articles 194, 196 and 197 of the Water Law, Law number 276 of August 27, 1942, are challenged, considered to violate municipal autonomy. Thus, those articles provide the following:

“Article 194.- The Cantonal Water Inspectors referred to in this and the previous chapter must be of legal age, citizens in good standing and of notable probity. These officials shall be appointed by the Ministry of Environment and Energy, from a slate of three candidates proposed by the respective Municipality within the first fifteen days of each year; they shall remain in their functions for one year without prejudice to being reelected indefinitely; and during their term they may only be removed by the Ministry of Environment and Energy for serious faults in the performance of their duties, or as ordered by a court judgment.

Their salary shall be assigned and covered by the respective Municipality and this expense shall be borne by the general revenues of the canton. Should any of the Municipalities of the smaller cantons be unable to pay the Inspector's salary, the functions may be reassigned to the respective Political Chief with the consent of the Ministry of Environment and Energy”.

“Article 196.- Water Inspectors cannot be challenged, but they must recuse themselves, under penalty of malfeasance if they fail to do so, in the cases provided for by article 1 of the law of July 13, 1889. If any of the grounds indicated therein apply to them and the party prejudiced thereby does not accept the recusal within the twenty-four hours following the notification of such recusal by the respective police authority, the Inspector shall forward the proceedings to the Political Chief of the canton or, failing that, to the President of the Municipality, who shall substitute for them in the cognizance of the matter. Should the Political Chief or Municipal President recuse themselves, the matter shall be transferred, through the same channels, to the cognizance of the ad-hoc Inspector appointed by the Ministry of Environment and Energy (As amended by Transitory V of Law No. 7593 of August 9, 1996)”.

“Article 197.- In very extensive cantons, two or three Water Inspectors may be appointed, the Municipality being required to determine the jurisdiction in which each must act. They shall be designated First, Second, etc., Water Inspector of the respective canton. In places where there are District Councils, it is incumbent upon them to present the slates of candidates for making the appointments and to collect the taxes referred to in Section II of Chapter X, with the agreed-upon apportionment corresponding to them in such case”.

III.- Object of the action. In general terms, the plaintiff accuses that according to the challenged regulations, the cantonal water inspector is an official appointed by MINAE, in which process the only municipal participation is that of proposing the slate of three candidates. However, it maintains that the municipality is responsible for covering the cost of their salary, although no subordination relationship exists between the municipality and the inspector, since the latter, it reiterates, acts as a delegate of MINAE, it being to that ministerial portfolio to whom they must render accounts for their work and from whom they receive instructions for the performance of their duties. Thus, it claims that this figure is an official imposed by MINAE on local governments, which do not appoint them, do not issue instructions to them, do not receive accounts from them, and, despite all this, are required to pay their salary. In this sense, it considers that this situation constitutes an open transgression of the municipal autonomy recognized in articles 169 and 170 of the Political Constitution. Consequently, it requests that articles 194, 196 and 197 of the Water Law, Law No. 276, be declared unconstitutional, as they are deemed contrary to the municipal autonomy provided for in the aforementioned constitutional regulations.

IV.- Prior to the legal reasoning. For an adequate analysis of the topic under discussion, it is necessary to conduct a detailed study of certain relevant issues, such as the functions of the cantonal water inspector, as well as their legal nature; the content of municipal autonomy related to the need for coordination in environmental matters; the status of water service as a fundamental right and a national service, among others. The foregoing, in order to elucidate a possible violation or non-violation of the principle of constitutional supremacy by the articles in question.

V.- On the functions and legal nature of the Cantonal Water Inspector. According to the challenged Law, and as established in its opinion by the Procuraduría General de la República, the cantonal inspector is responsible for collaborating with MINAE in granting concessions (articles 176, 177, 180 and 181); their hourly exploitation (numerals 24 and 198); resolving conflicts arising between private parties over the exploitation of live waters, springs, streams, dead and underground waters, claims for the use of natural, legal, or contractual easements (servidumbres), for tolerance of more than one year or acquisitive prescription, and disputes over defense, drainage, or irrigation works (ordinal 186); creating, with the assistance of other authorities and schools, a census of private and public water exploitations determining the rivers, streams or ditches, and the owners served by those sources, indicating whether or not they have a concession, and reporting to MINAE, as well as on their investigations and work, and proposing the plan that should be adopted in each locality to ensure a better and more equitable distribution of water; and, performing the tasks entrusted to them by MINAE, being able to deduct the fees assigned to them by Law (numeral 198). Furthermore, these inspectors are appointed and removed by MINAE, selected from a municipal slate of three, with the municipality being responsible for covering their salary, and if it cannot satisfy that payment, the functions may be reassigned to the Political Chief with the consent of the Ministry (article 194). Likewise, in the event of recusal, the inspector forwards the proceedings to the Political Chief or the Municipal President, who shall substitute them, and upon their recusal, MINAE appoints an ad-hoc inspector (article 196). On the other hand, two or three inspectors may be appointed, the municipality being required to determine each one's jurisdiction, and, where there are District Councils, these present the slates of three and collect the amounts referred to in Section II of Chapter X, with the agreed-upon apportionment corresponding to them (article 197). Thus, the position is accepted before the Municipality or the Council and they act as delegates of MINAE (article 198). It notes that, in this vein, the Decree “Appointment of Water Inspectors of MINAE”, No. 26624 of December 10, 1997, maintains that the Ministry of Environment and Energy shall appoint the Water Inspector, in addition to maintaining their functions and indicating the requirements for a person to be appointed to such a position. Finally, pursuant to articles 169 to 172 of this Law, as well as Decree 32868 of August 24, 2005, on water concessions, a fee for exploitation is charged, from which these inspectors are remunerated. Now, taking into account the functions, the appointment and removal process, as well as their financing, it is relevant to establish the legal nature of this figure. In this regard, the Procuraduría General de la República establishes that the status of the Cantonal Water Inspector “has been classified as that of an official of a mixed nature, being appointed and functionally dependent on an agency of the Executive Branch, but paid by the municipalities”. In a similar sense, on multiple occasions, the Second Chamber of the Supreme Court of Justice has referred to the employment status of this figure, determining its legal nature. Thus, this Jurisdictional Body has mentioned that the legal nature of the position of water inspector “is hybrid, since although they perform their functions within the jurisdiction of a specific municipality and their salary is covered by it, due to the special subject matter they deal with they are subject to the governing body of the country's water resources (MINAE), for whom they act as a delegate before the respective municipality, it being said ministerial body that resolves the challenges filed against the resolutions issued by the Inspector. The law clearly grants jurisdiction over their appointment and removal exclusively to MINAE (although some participation is recognized to the municipal government through the presentation of a slate of three)” (see, judgment 890-2007 rendered at 9:50 a.m. on November 21, 2007 and judgment 400-2006 rendered at 3:16 p.m. on May 16, 2006, both from the Second Chamber).

In summary, the figure of the cantonal water inspector is a hybrid, an official of a mixed nature, who although performing their functions within the jurisdiction of a specific municipality, due to the special subject matter they deal with, is subject to MINAE, for whom they act as a delegate before the respective municipality, it being said ministerial body that resolves the challenges filed against the resolutions issued by the inspector. Thus, the Law clearly grants jurisdiction over their appointment and removal exclusively to MINAE (although some participation is recognized to the municipal government through the presentation of a slate of three). That is, the cantonal water inspector is an official of a mixed nature, being appointed by and functionally dependent on an agency of the Executive Branch, but there is reasonable doubt as to whether or not they are paid with the municipalities' own resources. In any case, it is also relevant to clarify this last point. In this regard, it is necessary to indicate that, as explained by the Procuraduría General de la República, pursuant to the Water Law, articles 169 to 172, and Decree 32868 of August 24, 2005, a fee for exploitation is charged on water concessions, from which these inspectors are remunerated. Thus, the indicated regulations establish the following:

“Article 169.- Concessions for water exploitation shall pay the following fees to the Ministry of Environment and Energy:

I.- A fixed fee, payable once only, of one colón for every ten liters or fraction thereof of water per second granted; II.- The same sum shall be charged when granting an extension or approving a transfer of the concessions granted; and III.- A semi-annual fee of one colón for every ten liters or fraction thereof of water per second granted, if it concerns water for irrigation. If for other uses, the fee shall be double.

If the indicated fee is not paid during one semester, it may be paid during the next with a twenty-five percent surcharge or during the third with a fifty percent surcharge. If three semesters elapse without the full payments having been made with the respective fines, the concession shall lapse.

The properties benefited by the concession are subject to a legal mortgage for the payment of the indicated taxes”.

“Article 170.- Concessions for water exploitation for the development of hydraulic and electric power shall pay the taxes determined in article 57 of law number 258 of August 18, 1941, but if the waters are used for purposes other than power development, they must also pay the tax referred to in the preceding article”.

“Article 171.- The taxes referred to in article 169 shall be charged on the exploitations determined in subparagraphs III, V, VI and IX of article 27. Those related to subparagraph I shall be established by the Municipalities or the Executive Branch, as the case may be; and those related to subparagraph II shall be tax-free if the exploitations are for the benefit of the concessionaires and their family members, dependents, laborers, etc. But if they are for the benefit of private individuals or companies that intend to profit from the exploitations, they must pay the respective tax”.

“Article 172.- The referred taxes shall be paid at the corresponding Municipal Treasuries, but the receipts shall be sent to them by the Ministry of Environment and Energy. Of the amount collected, the following apportionment shall be made: fifty percent for the Ministry of Environment and Energy; forty percent for the respective Municipality and ten percent for the Municipal Treasurer who collects the tax. The Treasurer shall, at the end of each month, send to the Ministry of Environment and Energy the portion corresponding to it, and on the last day of each semester shall return to the Ministry of Environment and Energy the receipts that have not been paid.

From the portion corresponding to them, the Municipalities shall make the payment of the salaries of the Cantonal Water Inspectors, and the Ministry of Environment and Energy shall allocate the portion corresponding to it to the maintenance of the Water Department determined by this law”.

Thus, and according to the aforementioned regulations, this Court shares the opinion of the Procuraduría General de la República in the sense that the proper application of this norm would lead to the consideration that municipalities do not assume the financing of the municipal inspector's position with their own resources, but rather have a percentage of the fees charged to the beneficiaries of water exploitations for this purpose. It should be noted that, according to the evidence presented for a better resolution, the plaintiff states that said Municipality has not made any expenditure of resources for the payment of salary or any other emolument in favor of the cantonal water inspector in the last three periods. In any case, it could be argued that in practice this situation does not operate in this manner, but rather that, in some cases, it is the same Municipality that pays this official from its budget. However, in this regard, it is necessary to point out that the aforementioned regulations are clear about the existence of a percentage of the fees charged to the beneficiaries of water exploitations, which allows us to affirm that municipalities should not assume the financing of the cantonal inspector's position with their own resources.

In any event, returning to what was mentioned by the Second Chamber of the Supreme Court regarding the legal nature of this figure, it is important to clarify that this Court does not question the position taken by the Second Chamber on this topic, because establishing the legal nature of this official is a matter of legality, over which the aforementioned jurisdictional body holds jurisdiction. Now, this situation is relevant for analyzing the question of constitutionality: whether or not this figure violates municipal autonomy. Therefore, having clarity on the functions, the appointment and removal process, as well as their financing and legal nature, it is possible to delve into the question of a possible violation of the principle of constitutional supremacy. However, before beginning this analysis, it is important to clarify that, although the representative of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados states that the figure has fallen into disuse, the fact of the case is that the regulations remain in force. Furthermore, the representative of MINAE expresses the importance of the challenged norms, indicating that “they are necessary for the management of groundwater and their application is carried out in an integrated manner by MINAE, SENARA, AyA and others”, so the figure of the cantonal water inspector makes sense “for the resolution of conflicts arising from the exploitation of water because it certainly allows conflicts to be managed, in the absence of a law, that allows management by basins at the municipal level within its jurisdiction”. Consequently, even if it is a figure that has fallen into some disuse, it still remains in force and is relevant, so it is necessary to analyze whether it conforms to the Law of the Constitution (values, principles and norms), specifically, to the municipal autonomy it contemplates. Therefore, a brief analysis of municipal autonomy is appropriate.

VI.- On municipal autonomy. In this regard, this Court has established, on several occasions, the general concepts of the municipal regime and its generalities. Thus, in judgment number 005445-99 rendered at 2:30 p.m. on July 14, 1999, this Chamber, as relevant, stated the following: “I.- GENERAL CONCEPTS ABOUT THE MUNICIPAL REGIME. In Costa Rica, the municipal regime is a form of territorial decentralization, as is evident from the first paragraph of article 168 of the Constitution. It is defined, principally, in articles 169 and 170 of the Political Constitution which state, as relevant, that the "administration of local interests and services shall be in charge of the Municipal Government formed by a deliberative body of popular election and an executive official designated by law" (today the Municipal Mayor); it is a "corporate system that enjoys autonomy and its own economic resources (budgetary competence)". From this enumeration of the main legal features of the municipal institution, it is absolutely clear that certain elements are derived, namely: the existence of a territorial jurisdiction to attend to the interests and services of the local level; the constitution of a population rooted in neighborhood ties, so that every inhabitant of the Canton is a citizen thereof; the government formed by two differentiated bodies (Council and Mayor) with defined functions and relationships between them; the corporate nature of the institution; constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter of its administration, which is formed by everything that is or constitutes a "local interest and service". From a political point of view, municipalities are representative governments with jurisdiction over a determined territory (canton), with their own legal personality and public powers vis-à-vis their citizens (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner vis-à-vis the Government of the Republic, and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy that is manifested in political matters, when determining their own goals and the normative and administrative means in fulfillment of all types of public service for the satisfaction of the common good in their community. It can be said, in summary, that municipalities or local governments are territorial entities of a corporate and public, non-state nature, endowed with independence in matters of government and operation, which means, for example, that municipal autonomy involves tax aspects that, for their validity, require legislative authorization, the contracting of loans and the preparation and disposal of their own revenues and expenditures, with generic powers. All this necessarily implies that, in order to correctly define the conformation of the Costa Rican State, there must be a precise fit in the sum of the Municipal Governments as a whole and individually, in order to have coordinated relationships and functioning with the Government of the Republic, to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, and the confusion of rights and obligations among the various parties involved. What has been stated leads, consequently, to the need to define, from the constitutional perspective, what the municipal sphere is, which will be done in the following considering paragraphs, to subsequently examine, against the general framework of the local sphere, the scope and compatibility of the norms that have been challenged. II.- MUNICIPAL AUTONOMY. GENERALITIES. Grammatically, it is usual to say that the term "autonomy" can be defined as "the power that municipalities, provinces, regions or other entities thereof may enjoy within the State, to govern peculiar interests of their internal life, by means of their own norms and governing bodies". From a legal-doctrinal standpoint, this autonomy must be understood as the capacity that Municipalities have to freely decide and under their own responsibility, everything concerning the organization of a specific locality (the canton, in our case). Thus, a sector of the doctrine has said that this autonomy implies the free election of their own authorities; free management in the matters of their competence; the creation, collection and investment of their own revenues; and specifically, it refers to encompassing political, normative, tributary and administrative autonomy, defining them, in very general terms, as follows: political autonomy: as that which gives rise to self-government, which entails the election of its authorities through democratic and representative mechanisms, just as our Political Constitution indicates in its article 169; normative autonomy: by virtue of which municipalities have the power to issue their own regulations in the matters of their competence, a power that in our country refers solely to the regulatory power that internally regulates the organization of the corporation and the services it provides (autonomous regulations of organization and service); tributary autonomy: also known as taxing power, and refers to the fact that the initiative for the creation, modification, extinction or exemption of municipal taxes corresponds to these entities, a power subject to the approval indicated in article 121, subparagraph 13 of the Political Constitution when applicable; and administrative autonomy: as the power that implies not only self-regulation, but also self-administration and, therefore, freedom from the State for the adoption of the fundamental decisions of the entity. Our doctrine, for its part, has said that the Political Constitution (article 170) and the Municipal Code (article 7 of the former Municipal Code, and 4 of the current one) have not limited themselves to attributing to municipalities the capacity to manage and promote local interests and services, but have expressly provided that such municipal management is and must be autonomous, which is defined as freedom from the other entities of the State for the adoption of their fundamental decisions. This autonomy is given in direct relation to the electoral and representative nature of its Government (Council and Mayor) which are elected every four years, and means the capacity of the municipality to set its own policies of action and investment independently, and more specifically, vis-à-vis the Executive Branch and the ruling party. It is the capacity to establish plans and programs of the local government, which is why it is linked to the power of the municipality to issue its own budget, an expression of the policies previously defined by the Council, a capacity which, in turn, is political. This position coincides with the majority doctrine, in which it has been said that the typical rank of local autonomy resides in the fact that the fundamental body of the territorial entity is the people as the electoral body and that, consequently, its political-administrative orientation derives from the latter, not from the State, but from the community itself, that is, from the electoral majority of that same community, with the consequence that such political orientation may diverge from that of the Government of the Republic and even contradict it, where there is no correspondence of majorities between the state community and the local one; or well, that political autonomy is a legal position, which is expressed in the power to conduct a distinct political line understood as possibility, in order, within a determined sphere of interests and competences, to establish a distinct line of action or a distinct program, with its own powers and its own responsibility regarding the timeliness and utility of its acts”. Therefore, from what has been indicated, we can affirm that municipalities enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy that is manifested in political matters, when determining their own goals and the normative and administrative means in fulfillment of all types of public service for the satisfaction of the common good in their community.

Thus, this autonomy must be understood as the capacity that the Municipalities have to decide freely and under their own responsibility everything concerning the organization of a specific locality (the canton, in our case), which implies free management in the matters of their competence. In summary, the municipalities are a territorial corporation charged with the administration and management of local interests and services. For this reason, autonomy must be understood as administrative self-government, that is, the autonomy refers to the municipalities' own competencies, with this municipal competency allowing the exclusion of any interference that is incompatible with their powers regarding local matters.

VII.- On the existence of local and national services, as well as the necessary coordination of the different public institutions in environmental matters. Nevertheless, this Chamber has nuanced the issue of municipal autonomy when constitutional principles and rights are at stake, such as those contemplated in articles 21 and 50 of the Political Constitution –to health and to a healthy and ecologically balanced environment– which have a cross-cutting character and bind all public powers, both national and local. In line with this position, through judgment number 2013-012974 of 16:21 hours on September 25, 2013, this Court, citing its vote number 2007-013577 of 14:40 hours on September 19, 2007, indicated, in the terms that interest us, that:

“the matter that integrates the general purpose of 'local interests and services' must coexist with 'national' or 'state' public interests and services, especially in safeguarding the constitutionally guaranteed autonomy of the municipalities vis-à-vis the central power. It is for this reason, as indicated, that it is indispensable for a relationship of coordination to exist between municipal entities and other public bodies, including the Executive Branch (…)

Now then, that autonomy of the Municipalities granted by the Constituent in article 170 of the Fundamental Norm, while formally constituting a limit to the interference of the Executive Branch, cannot be understood as full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, because the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of the competencies assigned to other organs and entities of the State. It is for this reason that there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities, and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public bodies, among them the Executive Branch. For this reason, this Chamber has recognized that when the problem overflows the territorial circumscription to which local governments are subordinated, the competencies may be exercised by national State institutions, since the actions of the former are integrated within the general guidelines that have been outlined within the national development plan, without this signifying a violation of their autonomy. Based on this, this Chamber has recognized that the management of waste—including residual, domestic, and industrial waters—in a specific territorial circumscription, ceases to be an eminently local problem and becomes a matter of national character (…)

From what has been said so far, it follows that the preservation of health must be focused for the benefit of the national community and not from a strictly regional point of view, since regarding these matters, the problems derived therefrom cease to have merely local perspectives, because they transcend that sphere and go even beyond national borders.” Added to this situation, this Constitutional Chamber has also expressed the need for coordination among public agencies that seeks to guarantee the protection of the environment. In this regard, it mentioned that:

“On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to everyone equally, that is, that there is an obligation for the State—as a whole—to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid levels of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inadequate use of natural resources, which endanger the health of the administered. In this task, by public institution, must be understood to include both the Central Administration—Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) and the Ministry of Health, which by reason of subject matter have a broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized agencies in this matter, such as, for example, the General Directorate of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre), the Forestry Directorate (Dirección Forestal), and the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA); as well as decentralized institutions, such as the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), the SENARA, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), or the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados); a task in which, of course, the municipalities have great responsibility regarding their territorial jurisdiction. It is for this reason that one might think this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it becomes necessary to establish a series of coordination relationships between the various agencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions entrusted to them. This Chamber previously—and quite clearly—referred to the principle of coordination of public agencies with the municipalities in the realization of common purposes—which, obviously, must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones carry out in this important function—, for which it refers to what was indicated on that occasion” (see judgment number 2009-000139 of 08:53 hours on January 13, 2009).

Consequently, we can accept that there are local interests and services that must coexist with national public interests and services, which leads us to affirm that municipal autonomy is not a full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, such as when constitutional principles and rights come into play, like those contemplated in articles 21 and 50 of the Political Constitution –to health and to a healthy and ecologically balanced environment– which have a cross-cutting character. Likewise, we must also consent to the issue that in environmental matters there exists the unavoidable need for coordination among public agencies that seeks to guarantee its protection. Thus, having accepted this interpretation, we can affirm that this situation must be applied to the topic of water and matters concerning its supply, administration, and protection. The foregoing because the issue of water has been defined by this Court as a fundamental human right, in that it constitutes an integral part of the content of the right to health and to life, which by its essence cannot be defined as a territorial or local topic, since it is widely accepted that without water there can be no life, nor quality of life (see, for example, judgments numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923).

In summary, as this Court affirmed in judgment number 2006-005606 of 15:21 hours on April 26, 2006, there are ample grounds to hold that water is not a topic that qualifies within municipal autonomy, since it is not merely local—but rather of national interest—, nor susceptible to being subjected to territoriality criteria.

VIII.- On the stewardship (rectoría) of water resources. Now then, from a detailed analysis of the regulations that govern water resources (for example, among other laws, decrees, and regulations, one may consult the Constitutive Law of the National Service of Aqueducts and Sewers (Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados), No. 2726 of April 14, 1961, the Organic Law of MINAE (Ley Orgánica del MINAE), No. 7152 of June 5, 1990, the Law of the Regulatory Authority of Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), No. 7593 of August 9, 1996, the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, the Law of Use, Management and Conservation of Soils (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos), No. 7799 of April 30, 1998, and the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía), Decree 35669 of December 4, 2009, which contains the functions of the current Water Directorate (Dirección de Agua)) it can be assured that the stewardship in this matter is held by MINAE jointly, and with the due coordination indicated previously, with other institutions such as AyA, Senara, as well as the municipalities.

IX.- Recapitulating. From the foregoing, it is possible to attest to the following conclusions:

First, it is evident that the municipalities enjoy a constitutionally guaranteed and reinforced autonomy that manifests itself in political matters, by determining their own goals and the normative and administrative means in fulfillment of all types of public service for the satisfaction of the common good in their community. Thus, this autonomy must be understood as the capacity that the Municipalities have to decide freely and under their own responsibility everything concerning the organization of a specific locality (the canton, in our case), which implies free management in the matters of their competence. In other words, the municipalities are a territorial corporation charged with the administration and management of local interests and services. For this reason, autonomy must be understood as administrative self-government, that is, the autonomy refers to the municipalities' own competencies, with this municipal competency allowing the exclusion of any interference that is incompatible with their powers regarding local matters. Nevertheless, the issue of municipal autonomy must be nuanced, since we must accept that there are local interests and services that must coexist with national public interests and services, which leads us to affirm that municipal autonomy is not a full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, such as when constitutional principles and rights come into play, like those contemplated in articles 21 and 50 of the Political Constitution –to health and to a healthy and ecologically balanced environment– which have a cross-cutting character.

Second, that in the topic of environmental matters there exists the unavoidable need for coordination among public agencies that seeks to guarantee its protection.

Third, the service of water is seen as a fundamental human right, in that it constitutes an integral part of the content of the right to health and to life, which by its essence cannot be defined as a territorial or local topic, since it is widely accepted that without water there can be no life, nor quality of life. Consequently, it is possible to hold that water is not a topic that qualifies within municipal autonomy, since it is not merely local—but rather of national interest—, nor susceptible to being subjected to territoriality criteria.

Fourth, from a detailed analysis of the regulations governing water resources, it can be assured that the stewardship in the matter of water resources is held by MINAE jointly, and with the due coordination indicated previously, with other institutions such as AyA, Senara, as well as the municipalities.

Finally, that the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de agua) is a hybrid, who, although exercising his functions within the jurisdiction of a specific municipality, by the special subject matter he deals with, is subject to MINAE, the stewardship body for water resources, for whom he acts as a delegate before the respective municipality, it being said ministerial body that resolves the challenges filed against the resolutions issued by the Inspector. Thus, the Law clearly grants the competence regarding his appointment and removal exclusively to MINAE (although some participation is recognized to the municipal council through the presentation of a list of three candidates (terna)). That is, the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) is an official of a mixed nature, since he is appointed by and functionally dependent on an organ of the Executive Branch, but is paid by the municipalities. However, regarding his financing and payment, it is necessary to indicate that, in accordance with the Water Law (Ley de Aguas), articles 169 to 172, and Decree 32868 of August 24, 2005, on water concessions, a fee (canon) is charged for usage, from which these inspectors are remunerated. In this way, the due application of this rule would lead to the consideration that the municipalities do not assume the financing of the municipal inspector position with their own resources, but rather have for that purpose a percentage of the fees charged to the beneficiaries of water uses. Even more, it was shown that, according to the evidence submitted for better resolution, the Municipality of Heredia has not made any disbursement of resources for the payment of salary or any other emolument in favor of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) in the last three periods, so it is not possible to confirm that the existence of the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) constitutes a violation of the municipal budgetary autonomy.

Thus, within this argumentative order, we can affirm that the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) finds support in this vision that has been held in this judgment, to the effect that water is not a matter of local interest that qualifies within municipal autonomy, since it is not merely local—but rather of national interest—, nor susceptible to being subjected to territoriality criteria. Therefore, this inspector acts within the logic of coordination among public institutions in environmental matters, since he is an official subordinated to MINAE, the body that holds stewardship over water resources, but maintains a close relationship with the municipalities, since he is paid by them with a specific fee provided for in the regulations. In this sense, it is not possible to affirm that this figure injures municipal autonomy, since, as mentioned, in matters of national character, such as water, this autonomy is not a full or unlimited autonomy, because it is always subject to certain limits, such as when constitutional principles and rights come into play, like the right to water. Likewise, it cannot be alleged that it infringes the budgetary competence of the Municipality, since, as just indicated, a specific fee for its financing is provided for in the regulations. In this way, this Court considers that neither the petitioning mayor nor the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) is correct regarding a possible supervening unconstitutionality, since the figure of the cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) does not injure municipal autonomy enshrined in the Political Constitution, and therefore it is a figure in accordance with the Law of the Constitution. By virtue of the foregoing, the appropriate course is to dismiss the action.

X.- SEPARATE NOTE BY JUSTICES CASTILLO VÍQUEZ, CRUZ CASTRO, AND HERNÁNDEZ LÓPEZ, WITH THE FIRST DRAFTING. We separate ourselves from the majority thesis, which holds that the mayor can only file an action of unconstitutionality if he has the endorsement of the council. From our perspective, between the council and the mayor there is not a hierarchical relationship, but rather one of exclusion of competencies by mandate of law, and not by the imperium of the Law of the Constitution (values, principles, and norms). This being the case, the mayor may well present an action in defense of local interests and services, as well as of municipal autonomy—political and administrative—when he considers that a norm or an omission affects them. The foregoing is all the more true, from the election of the mayor and vice mayors by universal suffrage, for which it is a probable fact that both organs—the collegial and the individual—have different ideological, political, and legal visions regarding the content of the indeterminate legal concepts of local interests and services, of political and administrative autonomy, and of other competencies proper to local governments.

Therefore:

The action is dismissed. Justices Castillo Víquez, Cruz Castro, and Hernández López give different reasons solely regarding the standing requirements of the mayor.

Ernesto Jinesta L.

President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA Tema: 169- Gobierno municipal Subtemas:

NO APLICA.

Tema: Autonomía municipal.

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

la figura del inspector cantonal de aguas encuentra sustento en esta visión que se viene sosteniendo en esta sentencia respecto a que el agua no es un asunto de interés local que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad. Por ende, este inspector actúa en la lógica de coordinación entre las instituciones públicas en materia ambiental, ya que es un funcionario subordinado al MINAE, órgano que ostenta la rectoría en materia del recurso hídrico, pero mantiene una relación cercana con los municipios, pues es pagado por ellos con un canon específico que prevé la normativa. En este sentido, no es posible afirmar que esta figura lesione la autonomía municipal, ya que, como se mencionó, en temas de carácter nacional, como el agua, ésta autonomía no es una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, como por ejemplo cuando entran en juego principios y derechos constitucionales como el derecho al agua. Asimismo, tampoco puede alegarse que infrinja la competencia presupuestaria de la Municipalidad, pues, como recién se indicó, en la normativa está previsto un canon específico para su financiamiento. De este modo, es que este Tribunal considera que no lleva razón ni el alcalde accionante, ni la Procuraduría General de la República sobre una posible inconstitucionalidad sobreviniente, ya que la figura del inspector cantonal de aguas no lesiona la autonomía municipal consagrada en la Constitución Política, por lo que se trata de una figura conforme al Derecho de la Constitución. Sentencia 11406-17 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Autonomía municipal.

Subtemas:

NO APLICA.

El desarrollo jurisprudencial que esta Sala hecho en relación a la autonomía municipal en sus diversas facetas ha sido muy amplio y completo; sin embargo, no es sino hasta en la sentencia número 5445-99, que determina, primero que nada, el concepto de autonomía municipal, como "la capacidad que tienen las municipalidades para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad todo lo referente a la organización" de su jurisdicción territorial (cantón), y que se traduce en la capacidad de fijar sus políticas de acción -planes y programas- y de inversión en forma independiente -determinación de su presupuesto- específicamente del Poder Ejecutivo; autonomía que deriva del carácter electoral y representativo de su gobierno (Concejo y Alcalde); y luego analiza los diversos ámbitos en que se manifiesta Sentencia 5445-99 (v. 11406-17) ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: SERVICIOS PÚBLICOS Subtemas:

NO APLICA.

011406-17 . MUNICIPALIDAD. INSPECTORES CANTONALES DE AGUAS. Artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas ... Ver más *160040680007CO* Res. Nº 2017011406 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y diecisiete minutos de diecinueve de julio de dos mil diecisiete.

Acción de inconstitucionalidad promovida por José Manuel Ulate Avendaño, mayor, divorciado, Magister en Administración de Negocios, portador de la cédula de identidad número 9-049-376, vecino de Mercedes Norte de Heredia, en su condición de alcalde de la Municipalidad de Heredia, contra los artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas. Resultando: 1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:11 del 31 de marzo de 2016, José Manuel Ulate Avendaño, en su condición de alcalde a la Municipalidad de Heredia, solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas, Ley No. 276, por estimarlos contrarios a la autonomía municipal prevista en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Se confiere audiencia por quince días a la Procuraduría General de la República, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y al Ministerio de Ambiente y Energía. Las normas se impugnan en cuanto en el año 1923 se creó la figura del inspector cantonal de aguas, al cual se le encomendó resolver las diferencias y conflictos que se susciten entre particulares con motivo del aprovechamiento de las aguas vivas, manantiales y corrientes y de las aguas muertas y subterráneas. Desde ese entonces, continúa, dichos funcionarios han sido nombrados por distintas instituciones del Gobierno Central tomando en consideración las ternas que para los efectos han propuesto los municipios. Alega que, actualmente, la figura se regula a partir del Capítulo XII de la Ley de Aguas No. 276, que retoma las disposiciones de la Ley Constitutiva No. 15 del 11 de mayo de 1923. Indica que al inspector le corresponde resolver las diferencias y conflictos que se susciten entre particulares con motivo del aprovechamiento de las aguas vivas; sus resoluciones pueden ser revocadas, modificadas o anuladas por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE); además, una vez finalizado el procedimiento, la cartera ministerial podrá ordenar de oficio o a solicitud de parte, que se reciban nuevas pruebas o se amplíen las evacuadas. Afirma que, de acuerdo a las disposiciones de los artículos 194, 196, 197 y 198 de la Ley de Aguas, el inspector cantonal de aguas es un funcionario nombrado por el MINAE, en cuyo proceso la única participación municipal es la de proponer la terna de candidatos. No obstante, al municipio le corresponde asumir el costo de su salario, aunque no existe relación de subordinación entre la municipalidad y el inspector, pues éste último actúa como delegado del MINAE, siendo a dicha cartera ministerial a quien debe rendir cuentas por su trabajo y de quien recibe instrucciones para el ejercicio de su cargo. Señala que el inspector cantonal de aguas es un funcionario impuesto por el MINAE a los gobiernos locales, que no lo nombran, no le giran instrucciones, no reciben cuentas de ellos y, a pesar de todo eso, le corresponde pagar su salario. Reclama que esta situación constituye una abierta transgresión a la autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. En su criterio, este funcionario no tiene una naturaleza mixta, tal y como lo externa la Procuraduría General de la República -Dictamen C-445-2008-, pues su superior es el MINAE quien lo nombra y, en consecuencia, lo puede remover de su cargo; si alguna municipalidad no puede asumir el pago del funcionario será el jefe político quien asuma sus funciones bajo la autorización del MINAE. Insiste en que el inspector debe dar cuenta de sus funciones al MINAE y no a la municipalidad respectiva, excluyéndolo del régimen recursivo municipal. Reitera que la colocación de un funcionario del MINAE en el municipio, a costo de la corporación municipal, atenta contra su autonomía para organizarse, específicamente contra la autonomía administrativa, que contempla la libertad frente al Poder Ejecutivo de tomar las decisiones básicas y fundamentales para administrar sus recursos humanos. 2.- Por resolución de las 11:23 horas del 26 de abril de 2016, se le dio curso a la acción por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79, siendo la legitimación del accionante proviene del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al estimar violentada la autonomía municipal. 3.- La Procuraduría General de la República rindió su informe en el que señala que, de previo a referirse al fondo del asunto, considera conveniente situar la figura del inspector cantonal de aguas dentro del sistema de protección del recurso hídrico. Al respecto, manifiesta que la figura del inspector cantonal de aguas fue creada por la Ley 15 de 11 de mayo de 1923, y la retomó la actual Ley de Aguas, encargándole resolver conflictos sobre el aprovechamiento del agua a nivel administrativo en forma sumaria, con carácter preventivo y conciliador. Sus resoluciones pueden impugnarse ante el MINAE o ante la sede judicial (artículos 186, 187, 190, 192 y 193). Así, la Ley de Aguas establece, con claridad, las funciones que le corresponden al inspector cantonal de aguas. Asegura que, según la disposición de ley, la condición de los inspectores ha sido calificada como la de un funcionario de naturaleza mixta, por ser nombrado y dependiente funcionalmente de un órgano del Poder Ejecutivo, pero pagado por los municipios. Señala que, en ese orden, el Decreto “Nombramiento de Inspectores de Aguas del MINAE”, No. 26624 de 10 de diciembre de 1997, mantiene que el Ministerio de Ambiente y Energía nombrará al inspector de Aguas, y sus funciones, además de indicar los requisitos para que una persona pueda ser nombrada en tal puesto. Asimismo, agrega que, conforme con la Ley de Aguas, artículos 169 a 172, y el Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005, sobre las concesiones de agua, se cobra un canon por aprovechamiento, del cual son remunerados estos inspectores. Por esta razón, considera que, la debida aplicación de esta norma, llevaría a considerar que las municipalidades no asumen el financiamiento de la plaza de inspector municipal con sus propios recursos, sino que para ello cuentan con un porcentaje de los cánones que se cobran a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua. Para lo cual se requeriría que el Ministerio transfiriera las sumas correspondientes. Así, puede decirse que el inspector de aguas nace a la vida jurídica en un contexto en que las municipalidades carecían de la autonomía de gobierno que nuestra Constitución garantiza hoy día y en el que a las municipalidades se les reconocía una competencia más amplia en materia de aprovechamiento del agua y, particularmente, en la prestación del servicio público de suministro de agua potable. Ahora bien, sobre la rectoría del MINAE sobre el recurso hídrico, manifiesta que la Ley de Aguas de 1942 antecede a la actual Constitución Política, cuando los municipios no ostentaban el grado de autonomía frente al Gobierno Central que la actual Constitución garantiza, y el aprovechamiento del agua se circunscribía a un nivel local. Luego, las competencias sobre el recurso hídrico se encargaron a diversas instituciones. La Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, trasladó el servicio de agua potable a un órgano nacional, hoy el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y desplazó esta competencia de las municipalidades que no tuvieren un acueducto eficiente. Igualmente, sobre la nacionalización del servicio de agua potable, la Sala Constitucional, mediante sentencia 5606-2006, indicó que “existen sobrados fundamentos para sostener que el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad”. Además, en el trámite para aprobar la Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990, se hizo ver la necesidad de “una autoridad en el campo de los recursos naturales” y adecuada planificación del recurso hídrico, por lo que la Ley 7152 estableció las atribuciones del Ministerio en relación con los recursos naturales, entre ellos el agua. Por otro lado, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996, reformó varios artículos de la Ley de Aguas, al considerar que la provisión de agua potable es un servicio público esencial que tiene incidencia directa sobre la calidad de vida, y trasladó al MINAE competencias anteriormente atribuidas al Servicio Nacional de Electricidad; entre ellas, “disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público” (artículo 17), actuando para ello mediante el Departamento de Aguas y los inspectores cantonales de aguas (artículo 177 y Transitorio V). Adicionalmente, el ordinal 22 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, confirió al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, adscrito al MINAE, “la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”. Igualmente, con base en la adhesión a la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Manejo de Cuencas Hidrográficas, por Decreto 29238 de 20 de noviembre de 2000, se creó la Red Nacional de Cuencas Hidrográficas, integrada por diversas instituciones y una Secretaría Ejecutiva coordinada por el MINAE. Por otra parte, el Decreto 30480 de 5 de junio de 2002 estableció los Principios que regirán la política nacional en materia de Gestión de Recursos Hídricos. Actualmente, la Gerencia de Ordenamiento Territorial y Cuencas Hidrográficas del MINAE dirige, coordina, da seguimiento y monitorea, entre otros, la protección y conservación de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos. También compete al MINAE, previa consulta al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y otros entes competentes en materia de aguas, delimitar las áreas de recarga acuífera (Ley Forestal, artículo 3 inciso l), adicionado por el 114 de la Ley de Biodiversidad). Por todo lo señalado, considera que del conjunto de estas disposiciones, se deriva que la rectoría en materia de recurso hídrico la ostenta el MINAE, pero, además, su competencia no se limita al dictado de políticas o planes en orden al aprovechamiento y conservación de dicho recurso, por el contrario, el Ministerio ostenta una función de regulación y supervisión, que le permite dirigir, controlar y fiscalizar ese aprovechamiento, de manera que responda a un desarrollo sostenible y, por ende, que se haga un uso racional de dicho recurso. Para el cumplimiento de estas competencias cuenta con los inspectores de agua, figura a la cual se refiere la presente acción. Sin embargo, los cambios legislativos introducidos en materia de recurso hídrico llevarían a considerar que las disposiciones ahora impugnadas han perdido su vigencia por derogación implícita y, por lo tanto, que el problema a que nos enfrentamos es un problema de legalidad (confrontación entre Ley de Aguas y las regulaciones más recientes en materia de recurso hídrico). A pesar de eso, reflexiona que la consideración de la autonomía municipal obliga a plantearse la constitucionalidad de las normas en cuestión y, por eso, de una inconstitucionalidad sobrevenida, como se indicó en el dictamen C-445-2008 de 16 de diciembre de 2008. Al respecto, indica que frente al centralismo del poder propiciado por la Constitución de 1871, la Constitución vigente fomenta su descentralización, lo que se muestra en el papel asignado a las municipalidades pero sobretodo en la garantía que se les reconoce en los artículos 169 y 170. Por consiguiente, la autonomía consagrada en la Constitución Política de 1949 es un parámetro de constitucionalidad de las leyes que, como la Ley de Aguas, fueron emitidas bajo la égida de la Carta Magna de 1871. Lo que conduce al fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente que ocurre cuando una disposición originalmente constitucional deja de serlo. Así, las normas preconstitucionales solamente serán inconstitucionales en la medida en que contraríen o sean incompatibles con normas o principios previstos en la nueva Constitución Política. De esta forma, el caso en estudio, como se vio, el inspector cantonal de aguas se designa de una terna municipal propuesta al MINAE, cubriendo el municipio su salario y sustituyéndole en sus funciones ante una eventual excusa o en caso de no poder cubrir su paga. Sin embargo, el inspector lo escoge el MINAE y sus decisiones están sujetas al control de esa Cartera Ministerial. En el ejercicio de las tareas que le son propias, el inspector depende y está sujeto al MINAE. Así, le contribuye en la determinación de las concesiones de aprovechamiento del agua. Su estabilidad laboral depende, igualmente, de una decisión del Ministerio. La municipalidad se limita a proponer una terna, sin que pueda nombrar y, consecuentemente, tampoco podrá ejercer una facultad de remoción. En caso de conflictos surgidos entre los particulares por el aprovechamiento de aguas u otros, si lo resuelto por el inspector fuere recurrido, conoce de dicho recurso el Ministerio, no el municipio. Lo que permite reafirmar que el superior jerárquico es el ministro. No obstante lo cual, la municipalidad tendrá que cubrir los gastos correspondientes. Con ello, considera que se transgrede la autonomía municipal en materia de autonomía administrativa, en cuyos alcances propios de la administración interna necesariamente está la selección del personal municipal y el ejercicio de la potestad jerárquica, sin interferencia del Poder Ejecutivo. Asimismo, alega que la autonomía también se expresa en una definición taxativa de la posibilidad de revisión en sede administrativa de los acuerdos adoptados por la corporación municipal (artículo 173 Constitucional). No obstante, en este caso, las actuaciones del inspector de aguas podrán ser revisadas por un órgano del Poder Ejecutivo. Lo anterior en virtud del artículo 196 aquí impugnado. Por ende, precisa que la inconstitucionalidad deriva de que siendo las municipalidades entes autónomos, el legislador dispone que el inspector cantonal de aguas es un funcionario nombrado por el Ministerio de Ambiente y Energía, a propuesta de la municipalidad pero a ésta le corresponde asumir el costo de su salario, sin que por tanto haya relación de subordinación laboral entre la municipalidad y el inspector. Pero en la actualidad, por lo demás, el reconocimiento de la importancia del recurso hídrico, no solo para un desarrollo sostenible sino ante todo para la vida y salud de las personas, ha determinado que el agua y todo lo que le concierne haya dejado de ser un interés local para asumir un protagonismo nacional. Interés nacional que incide, obviamente en la consideración de los conflictos que su aprovechamiento puede generar. En efecto, las competencias en materia de recurso hídrico no se circunscriben únicamente a los intereses locales, sino que al haber un amplio desarrollo normativo posterior a la Ley de Aguas que otorga las atribuciones para la gestión del recurso al MINAE, se considera un tema de interés nacional que involucra la tutela derechos fundamentales con arraigo constitucional. Asegura que esto es acorde con la sentencia constitucional 5445-99, relativa a que las competencias originarias de las municipalidades pueden desplazarse, total o parcialmente, a otra entidad estatal a través de una ley de nacionalización o regionalización. Sea que el interés local se transforma en nacional o regional por voluntad legislativa. Por las razones expuestas, puede afirmarse que habría una inconstitucionalidad sobreviniente en cuanto a las competencias asignadas en la Ley 276 a los gobiernos locales para el nombramiento y pago del sueldo al inspector cantonal de aguas, considerando que el esquema desarrollado por dicha Ley al respecto es preconstitucional y, por ende, no contempla la autonomía municipal. Sin embargo, de los reparos del accionante no podría derivarse la inconstitucionalidad de la totalidad de los textos de los artículos que impugna, sino, únicamente de aquéllas frases que transgreden la citada autonomía municipal, y que se destacan de seguido, en cuanto al artículo 194, lo siguiente “(…) Su sueldo será asignado y cubierto por la Municipalidad respectiva y este gasto pesará sobre las rentas generales del cantón. Si se diere el caso de que alguna de las Municipalidades de los cantones menores no pudiere satisfacer el sueldo del Inspector, las funciones podrán ser recargadas en el respectivo Jefe Político con anuencia del Ministerio del Ambiente y Energía.” Asimismo, respecto al artículo 196, la frase “el Inspector pasará lo actuado al Jefe Político del cantón o en su defecto al Presidente de la Municipalidad, quienes lo sustituirán en el conocimiento del asunto. Si ocurriere excusa del Jefe Político o Presidente Municipal, pasará el negocio, por los mismos trámites, a conocimiento del Inspector ah-hoc que nombrará el Ministerio del Ambiente y Energía”. Por último, en cuanto al artículo 197, lo siguiente “(…) En los cantones muy extensos podrán nombrarse dos o tres Inspectores de Aguas, debiendo la Municipalidad determinar la jurisdicción en que cada uno debe actuar. Se denominarán Primero, Segundo, etc., Inspector de Aguas del respectivo cantón. En los lugares donde hubiere Concejos de Distrito, corresponde a éstos presentar las ternas para hacer los nombramientos y recolectar los impuestos a que se refiere la Sección II del Capítulo X, correspondiéndoles en tal caso la participación acordada”. Por lo tanto, reitera que es inconstitucional el segundo párrafo del numeral 194. Además, la posibilidad del artículo 196 que encarga a un funcionario municipal sustituir en el ejercicio de sus competencias a uno del Poder Ejecutivo: el inspector de aguas. Igualmente, estima inconstitucional que el artículo 197 faculte a la municipalidad a determinar el ámbito de competencia de los inspectores de aguas, cuando fuere más de uno. Así como que se imponga a los Concejos de Distrito la tarea de recolectar tributos. Por último, también ha de valorarse la inconstitucionalidad por conexidad de la siguiente frase del artículo 198 de la Ley de Aguas: “aceptarán el cargo ante la respectiva Municipalidad o Concejo ”. Como se ha indicado, los inspectores de aguas son funcionarios del Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que no le corresponde a las municipalidades actuar como gestores administrativos de la aceptación o no de un nombramiento realizado por el MINAE. De esta manera, reflexiona que, de admitirse la inconstitucionalidad de las frases de las normas impugnadas y conexas, devendría necesario dimensionar los efectos de la sentencia sobre los inspectores cantonales de aguas que actualmente estén nombrados a fin de que continúen en sus cargos, así como disponer un plazo para la previsión presupuestaria a cargo del MINAE para cubrir sus salarios. Concluye que es criterio de la Procuraduría General de la República que las normas impugnadas resultan contrarias a la autonomía municipalidad, garantizada en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. 4.- El Ministerio de Ambiente y Energía rindió su informe, en el que Edgar E. Gutiérrez Espeleta, como ministro de Ambiente y Energía, indica que rechaza los argumentos en que se sustenta la presente acción de inconstitucionalidad, por cuanto las normas impugnadas son necesarias para la gestión de las aguas subterráneas y su aplicación se realiza en forma integrada por parte del MINAE, SENARA, AyA y otros. Señala que, de conformidad con los principios de Río de Janeiro y Dublín, la Gestión Integral de los Recursos Hídricos es el medio mediante el cual se puede garantizar la sostenibilidad del agua, principio que ha sido acogido por Costa Rica, entendiendo este como el proceso que promueve el manejo y el desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico relevante de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. En cuanto a esta situación la participación del Minae, AyA y Senara es primordial y tiene su sustento en la normativa vigente. Agrega que, en el punto que se discute en esta acción, la participación de estas tres instituciones gubernamentales en la gestión integrada del agua se da de forma activa, pero esta gestión también tiene otro actor fundamental: las Municipalidades. Indica que los gobiernos locales deben realizar la planificación urbana considerando la variable de disponibilidad del recurso hídrico en los planes reguladores. Afirma que la Gestión de Recursos Hídricos supone la gestión por cuencas hidrográficas, lo que constituye una descentralización territorial a partir de unidades de gestión mínimas para la resolución de conflictos. Asegura que es en este enfoque, que implica la gestión descentralizada del recurso hídrico, donde cobra sentido la figura del inspector cantonal de aguas para la resolución de conflictos que se susciten con motivo del aprovechamiento de las aguas porque ciertamente permite gestionar los conflictos, a falta de una ley, la gestión por cuencas a nivel municipal dentro de su jurisdicción. Estima adecuado lo exteriorizado por la Procuraduría General de la República de que se trata un puesto de naturaleza mixto. Indica que la naturaleza jurídica del inspector cantonal de agua se encuentra en la Ley de Aguas, Ley número 276, capítulo doce, sección I y sección II, artículos 186 y siguientes, así como el Decreto número 26624-MINAE del 27 de enero de 1998, publicado en la Gaceta número 18 de la misma fecha. Asegura que su naturaleza jurídica es un híbrido, ya que de acuerdo al artículo 194 de la ley impugnada, esos funcionarios serán nombrados por el ministro del Minae de la terna que envía la Municipalidad, siendo el ministro el que puede removerlos y establecer las sanciones respectivas. Subraya que la terna para su elección la proponen los gobiernos locales al ministro de Ambiente y Energía, pero, de acuerdo al artículo 198, aceptan su cargo ante la respectiva Municipalidad, mas funcionalmente actuará como delegados del Minae, pero su salario lo pagará la Municipalidad. Acepta que la terna puede estar conformada por funcionarios municipales pero no necesariamente. Reitera que son auxiliares del Minae que tienen como función resolver o dirimir disputas que surjan con motivo del aprovechamiento de las aguas, siendo sus resoluciones de acatamiento obligatorio y, en virtud a que solo hay dos instancias ante las resoluciones administrativas, éstas pueden ser impugnadas mediante los recursos ordinarios de revocatoria ante el mismo inspector o de apelación ante el ministro. Señala que el inspector cantonal de aguas es elegido de una terna remitida por el Concejo y la Dirección de Aguas hace una propuesta, eligiendo a la persona que considere que cumple con el perfil, siendo que envía a la Dirección de Asesoría de este Ministerio su recomendación para que sea elevado a conocimiento del despacho ministerial para proceder con su nombramiento, para lo cual el ministro lo designará para el periodo correspondiente. Asegura que la municipalidad no podrá crear ni asignarle funciones al inspector cantonal de aguas porque estaría asumiendo una competencia que es de resorte exclusivo de este Ministerio, pues es un funcionario de apoyo al mismo para cumplir con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Aguas y las controversias que se susciten por el aprovechamiento de un bien de dominio público como es el agua. Insiste en la importancia de integrar la figura del inspector cantonal de aguas dentro del marco de la gestión integrada de recursos hídricos, máxime teniendo en cuenta que las Municipalidades pueden, por disposición expresa de la Ley de Aguas, ser prestatarias del servicio público de abastecimiento poblacional obteniendo concesión de agua y, además, que los Gobiernos Locales deben incorporar el recurso de agua en los planes reguladores y diseño de uso del suelo. Solicita que se declara sin lugar la acción presentada. 5.- El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados rindió su informe, y Manuel Antonio Salas Pereira, como Sub Gerente General del Instituto, contesta la audiencia concedida, manifestando que el Instituto tiene claramente definidas sus competencias y cuenta con funcionarios para cumplir con lo establecido en su Ley Constitutiva, de manera que la figura denominada inspector cantonal de aguas carece de interés actual y potencial para el quehacer diario de los funcionarios de este Instituto, ya que existe una coordinación con las instituciones del Estado que por ley tienen dentro de sus competencias la atención de temas relacionados con el recurso hídrico para sus diversos usos y aprovechamientos como son el MINAE y el SENARA. Estima que esa figura ha caído en desuso, debido a que actualmente se ha facilitado el desplazarse a zonas que eran de difícil acceso, mediante el desarrollo de vías de comunicación, asimismo los administrados tienen un mayor conocimiento de la legislación, lo que les ha facilitado plantear denuncias de manera directa a los entes correspondientes por el interés difuso que existe en esta materia, sin necesidad de acudir al inspector cantonal de aguas. Señala que, por esta situación, lo que interesa para la presente acción de inconstitucionalidad es la valoración que se haga de la figura del inspector cantonal de aguas desarrollado por la Ley de Aguas en un contexto totalmente diferente al actual, desde el punto de vista de afectación, valoración, aprovechamiento y uso del recurso hídrico, bajo la pretensión de un funcionario nombrado por el MINAE. Señala que su relación laboral en materia de rendición de cuentas o subordinación es inexistente con el Municipio, por cuanto el que lo nombra y lo renueva es el MINAE, pero la Municipalidad cancela el salario, siendo que efectivamente existe una relación compleja en cuanto a las características propias de una relación laboral. Asegura que todos los aspectos relacionados con la figura y el Jefe Político carecen de actualidad desde un punto de vista práctico y, en lo que respecta al AyA, no se afecta de ninguna manera su gestión, pues no se tiene participación ni relación directa con esa figura. Además, no pueden dejar de lado que el AyA no abastece de agua potable en Heredia, sino que es la Empresa de Servicios de Heredia. Concluye que la función que tiene asignada el inspector cantonal de aguas se encuentra enmarcada dentro de las funciones ordinarias del MINAE, por lo que tiene sentido la impugnación planteada por el alcalde en la presente acción, en el sentido de que no solo debe depender del MINAE, sino que también todo el proceso de elección y nombramiento, así como la remuneración salarial deberían ser de resorte de ese Ministerio, dada las funciones y competencias que tiene el MINAE. Solicita se le dé curso a la acción y se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas por generar roce constitucional el hecho de nombrar a una persona sin ninguna especialidad o conocimiento técnico para dirimir conflictos en temas de trascendencia constitucional como lo son la protección del recurso hídrico y acceso al derecho al agua para abastecimiento poblacional. Añade que, en caso de mantenerse la figura del inspector cantonal de agua, éste debe incluirse como un funcionario de planta del Minae, realizando funciones y dependiendo jerárquicamente de la estructura ministerial como asalariado directo en una relación laboral ordinaria del Minae. 6.- Mediante resolución de las 14:59 horas del 02 de junio de 2017, este Tribunal solicitó como prueba para mejor resolver al accionante José Manuel Ulate Avendaño, en su condición de alcalde a la Municipalidad de Heredia, o a quien ocupe el cargo, “a fin de que certifique, con base en los artículos 169, 170, 171 y 172 de la Ley de Aguas, Ley No. 276, lo referente a cuánto recaudó la Tesorería Municipal de Heredia por concepto del pago de los impuestos mencionados en esos artículos. Lo anterior de los 3 últimos periodos presupuestarios. Asimismo, la erogación anual de la Municipalidad de Heredia por concepto del pago a los inspectores cantonales de aguas, también de los 3 últimos presupuestos”. 7.- El accionante José Manuel Ulate Avendaño, en su condición de alcalde a la Municipalidad de Heredia, contesta la prueba para mejor resolver, indicando que se aporta la certificación emitida por la Tesorera Municipal, en la que se indica que el municipio no ha recaudado ningún ingreso en los últimos tres periodos presupuestarios por concepto de pago de los impuestos derivados de los artículo 169, 170, 171 y 172 de la Ley de Aguas, Ley 276. De igual manera, certifica que no se ha realizado ninguna erogación de recursos para el pago de salario o cualquier otro emolumento a favor del inspector cantonal de aguas en los últimos tres períodos. 8.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 92, 93 y 94 del Boletín Judicial, de los días 13, 16 y 17 de mayo del 2016. 9.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal. 10.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y, Considerando: I.- Sobre la admisibilidad. En el presente asunto, el accionante, en su condición de alcalde de la Municipalidad de Heredia, expresa que la normativa impugnada violenta la autonomía municipal al vulnerar los intereses de los gobiernos locales. Al respecto, este Tribunal constata que el alcalde Municipal aportó a los autos el acuerdo adoptado por el Concejo de Heredia en la sesión 482-2016 celebrada el 04 de abril de 2016, mediante el cual se le autorizó interponer esta acción y, de este modo, defender la autonomía municipal (véase, sobre el particular, la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007). En este sentido, al constar el acuerdo respectivo, se comprueba la legitimidad del accionante para interponer este proceso.

II.- Normativa impugnada. En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan los artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas, Ley número 276 del 27 de agosto de 1942, por considerarse que violentan la autonomía municipal. Así, en esos artículos se dispone lo siguiente:

“Artículo 194.- Los Inspectores Cantonales de Aguas a que se refieren el presente y anterior capítulo deben ser mayores de edad, ciudadanos en ejercicio y de probidad notoria. Estos funcionarios serán nombrados por el Ministerio del Ambiente y Energía, de una terna propuesta por la Municipalidad respectiva en los primeros quince días de cada año; permanecerán en sus funciones un año sin perjuicio de ser reelectos indefinidamente; y durante su período sólo podrán ser removidos por el Ministerio del Ambiente y Energía por faltas graves en el ejercicio de su cargo, o por disponerlo así una sentencia de los Tribunales.

Su sueldo será asignado y cubierto por la Municipalidad respectiva y este gasto pesará sobre las rentas generales del cantón. Si se diere el caso de que alguna de las Municipalidades de los cantones menores no pudiere satisfacer el sueldo del Inspector, las funciones podrán ser recargadas en el respectivo Jefe Político con anuencia del Ministerio del Ambiente y Energía”.

“Artículo 196.- Los Inspectores de Aguas no son recusables, pero deberán excusarse, bajo la pena de prevaricato, si no lo hicieren, en los casos previstos por el artículo 1º de la ley de 13 de julio de 1889. Si les comprendiere alguna de las causales allí indicadas y la parte a quien perjudique ésta no allanare la excusa dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación que de tal excusa le haga la autoridad de policía respectiva, el Inspector pasará lo actuado al Jefe Político del cantón o en su defecto al Presidente de la Municipalidad, quienes lo sustituirán en el conocimiento del asunto. Si ocurriere excusa del Jefe Político o Presidente Municipal, pasará el negocio, por los mismos trámites, a conocimiento del Inspector ah-hoc que nombrará el Ministerio del Ambiente y Energía (Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996)”.

“Artículo 197.- En los cantones muy extensos podrán nombrarse dos o tres Inspectores de Aguas, debiendo la Municipalidad determinar la jurisdicción en que cada uno debe actuar. Se denominarán Primero, Segundo, etc., Inspector de Aguas del respectivo cantón. En los lugares donde hubiere Concejos de Distrito, corresponde a éstos presentar las ternas para hacer los nombramientos y recolectar los impuestos a que se refiere la Sección II del Capítulo X, correspondiéndoles en tal caso la participación acordada”.

III.- Objeto de la acción. En términos generales, el accionante acusa que de acuerdo a la normativa impugnada el inspector cantonal de aguas es un funcionarios nombrado por el MINAE, en cuyo proceso la única participación municipal es la de proponer la terna de candidatos. No obstante, sostiene que al municipio le corresponde asumir el costo de su salario, aunque no existe relación de subordinación entre la municipalidad y el inspector, pues este último, reitera, actúa como delegado del MINAE, siendo a esa cartera ministerial a quien debe rendir cuentas por su trabajo y de quien recibe instrucciones para el ejercicio de su cargo. De este modo, reclama que esta figura es un funcionario impuesto por el MINAE a los gobiernos locales, que no lo nombran, no le giran instrucciones, no reciben cuentas de ellos y, a pesar de todo eso, le corresponde pagar su salario. En este sentido, considera que esta situación constituye una abierta transgresión a la autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Por consiguiente, solicita que se declaren inconstitucionales los artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas, Ley No. 276, por estimarlos contrarios a la autonomía municipal prevista en la normativa constitucional mencionada.

IV.- Previo al razonamiento jurídico. Para un análisis adecuado del tema en discusión, es menester realizar un estudio pormenorizado de ciertas cuestiones relevantes, como serían las funciones del inspector cantonal de aguas, así como su naturaleza jurídica; el contenido de la autonomía municipal relacionado con la necesidad de coordinación en materia ambiental; la condición del servicio de agua como un derecho fundamental y un servicio nacional, entre otros. Lo anterior, para dilucidar una posible o no violación al principio de supremacía constitucional por parte de los artículos cuestionados.

V.- Sobre las funciones y la naturaleza jurídica del Inspector Cantonal de Aguas. De acuerdo a la Ley refutada, y tal y como lo establece en su dictamen la Procuraduría General de la República, corresponde al inspector cantonal colaborar con el MINAE en el otorgamiento de las concesiones (artículos 176, 177, 180 y 181); su aprovechamiento horario (numerales 24 y 198); resolver los conflictos surgidos entre particulares por el aprovechamiento de aguas vivas, manantiales, corrientes, aguas muertas y subterráneas, reclamaciones por uso de servidumbres naturales, legales o contractuales, por la tolerancia de más de un año o prescripción adquisitiva, y discusiones sobre obras de defensa, desecación o regadío (ordinal 186); formar, con el auxilio de las demás autoridades y escuelas, un censo de aprovechamientos de aguas privadas y públicas determinando los ríos, arroyos o acequias, y los propietarios servidos por esas fuentes, indicando si tienen o no concesión, y dar cuenta al MINAE, así como de sus investigaciones y trabajos, y proponer el plan que debe adoptarse en cada localidad para procurar una mejor y más justa distribución de las aguas; y, desempeñar los encargos que le confíe el MINAE, pudiendo deducir los honorarios que le atribuye la Ley (numeral 198). Además, estos inspectores son nombrados y removidos por el MINAE, seleccionados de una terna municipal, correspondiéndole a la municipalidad cubrir su sueldo, y si no pudiere satisfacer ese pago, las funciones podrán ser recargadas en el Jefe Político con anuencia del Ministerio (artículo 194). Asimismo, en caso de excusa, el inspector pasa lo actuado al Jefe Político o al presidente Municipal, quien lo sustituirá, y ante excusa de ellos, el MINAE nombra un inspector ah-hoc (artículo 196). Por otra parte, pueden nombrarse dos o tres inspectores, debiendo la municipalidad determinar la jurisdicción de cada uno, y, donde hubiere Concejos de Distrito, éstos presentan las ternas y recolectan los montos referidos en la Sección II del Capítulo X, correspondiéndoles la participación acordada (artículo 197). De este modo, el cargo se acepta ante el Municipio o el Concejo y actúan como delegados del MINAE (artículo 198). Señala que, en ese orden, el Decreto “Nombramiento de Inspectores de Aguas del MINAE”, No. 26624 de 10 de diciembre de 1997, mantiene que el Ministerio de Ambiente y Energía nombrará al inspector de Aguas, además de mantener sus funciones e indicar los requisitos para que una persona pueda ser nombrada en tal puesto. Por último, conforme artículos 169 a 172 de esta Ley, así como al Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005, sobre las concesiones de agua, se cobra un canon por aprovechamiento, del cual son remunerados estos inspectores. Ahora bien, teniendo en cuenta las funciones, el proceso de nombramiento y remoción, así como su financiamiento, es relevante establecer la naturaleza jurídica de esta figura. Al respecto, la Procuraduría General de la República establece que la condición del Inspector Cantonal de Aguas “ha sido calificada como la de un funcionario de naturaleza mixta, por ser nombrado y dependiente funcionalmente de un órgano del Poder Ejecutivo, pero pagado por los municipios”. En un sentido similar, en múltiples ocasiones, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia se ha referido sobre la condición laboral de esta figura, determinando su naturaleza jurídica. Así, este Órgano Jurisdiccional ha mencionado que la naturaleza jurídica del cargo de inspector de aguas “es híbrida, ya que si bien ejerce sus funciones dentro de la jurisdicción de una municipalidad determinada y su salario es cubierto por ella, por la especial materia que conoce está sujeto al ente rector (órgano) del recurso hídrico del país (MINAE), de quien actúa como delegado ante la municipalidad respectiva, siendo dicho órgano ministerial quien resuelve las impugnaciones que se interpongan contra las resoluciones que dicte el Inspector. La ley claramente le otorga la competencia en cuanto a su nombramiento y remoción exclusivamente al MINAE (si bien se le reconoce alguna participación al ayuntamiento mediante la presentación de una terna)” (véanse, la sentencia 890-2007 de las 09:50 horas del 21 de noviembre de 2007 y la sentencia 400-2006 de las 15:16 horas del 16 de mayo del 2006, ambas de la Sala Segunda).

En síntesis, la figura del inspector cantonal de agua es un híbrido, un funcionario de naturaleza mixta, que si bien ejerce sus funciones dentro de la jurisdicción de una municipalidad determinada, por la especial materia que conoce, está sujeto al MINAE, de quien actúa como delegado ante la municipalidad respectiva, siendo dicho órgano ministerial quien resuelve las impugnaciones que se interpongan contra las resoluciones que dicte el inspector. Así, la Ley claramente le otorga la competencia en cuanto a su nombramiento y remoción exclusivamente al MINAE (si bien se le reconoce alguna participación al ayuntamiento mediante la presentación de una terna). Es decir, el inspector cantonal de aguas es un funcionario de naturaleza mixta, pues es nombrado y depende funcionalmente de un órgano del Poder Ejecutivo, pero hay una duda razonable sobre si es o no pagado con recursos propios de los municipios. En todo caso, también es relevante aclarar este último punto. Al respecto, es menester indicar que, tal y como lo explica la Procuraduría General de la República, conforme con la Ley de Aguas, artículos 169 a 172, y el Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005, sobre las concesiones de agua se cobra un canon por aprovechamiento, del cual son remunerados estos inspectores. Así, la normativa señalada establece lo siguiente:

“Artículo 169.- Las concesiones de aprovechamientos de agua pagarán al Ministerio del Ambiente y Energía los siguientes derechos:

I.- Una cuota fija, por una sola vez, de un colón por cada diez litros o fracción de agua por segundo concedida; II.- Igual suma se cobrará al conceder una ampliación o al aprobar un traspaso de las concesiones otorgadas; y III.- Una cuota semestral de un colón por cada diez litros o fracción de agua o por segundo concedida, si se tratare de aguas para riegos. Si fuere para otros usos, la cuota se elevará al doble.

Si no fuere pagado el canon indicado durante un semestre podrá serlo durante el siguiente con el veinticinco por ciento de recargo o durante el tercero con el cincuenta por ciento. Si transcurrieren tres semestres sin que se hubieran hecho los pagos totales con las multas respectivas, caducará la concesión.

Al pago de los impuestos indicados, quedan afectadas las fincas beneficiadas con la concesión, con carácter de hipoteca legal”.

“Artículo 170.- Las concesiones de aprovechamientos de agua para el desarrollo de fuerzas hidráulicas y eléctricas pagarán los impuestos que se determinan en el artículo 57 de la ley número 258 de 18 de agosto de 1941, pero si las aguas se emplearen para otros menesteres distintos al desarrollo de fuerza, deberán pagar, además, el impuesto a que se refiere el artículo preanterior”.

“Artículo 171.- Los impuestos a que alude el artículo 169 se cobrarán sobre los aprovechamientos determinados en los incisos III, V, VI y IX del artículo 27. Los relativos al inciso I serán establecidos por las Municipalidades o el Poder Ejecutivo, según el caso; y los relativos al inciso II serán libres de impuestos si los aprovechamientos fueren en favor de los concesionarios y sus familiares, dependientes, peones, etc. Pero si lo fueren en favor de particulares o de empresas que van a especular con los aprovechamientos, sí deberán pagar el impuesto respectivo”.

“Artículo 172.- Los impuestos referidos se pagarán en las Tesorerías Municipales correspondientes, pero los recibos les serán enviados por el Ministerio del Ambiente y Energía. Del importe de lo recaudado corresponderá: un cincuenta por ciento para el Ministerio del Ambiente y Energía; un cuarenta por ciento para la respectiva Municipalidad y un diez por ciento para el Tesorero Municipal que haga la recolección del impuesto. El Tesorero, cada fin de mes, enviará al Ministerio del Ambiente y Energía la parte que corresponda a éste y el último día de cada semestre devolverá al Ministerio del Ambiente y Energía los recibos que no han sido cancelados.

De la parte que les corresponda, las Municipalidades harán el pago de los sueldos de los Inspectores Cantonales de Aguas y la correspondiente al Ministerio del Ambiente y Energía éste la destinará al sostenimiento del Departamento de Aguas que determina esta ley”.

De este modo, y según la normativa mencionada, este Tribunal comparte la opinión de la Procuraduría General de la República en el sentido de que la debida aplicación de esta norma llevaría a considerar que las municipalidades no asumen el financiamiento de la plaza de inspector municipal con sus propios recursos, sino que para ello cuentan con un porcentaje de los cánones que se cobran a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua. Nótese que, según la prueba presentada para mejor resolver, el accionante afirma que esa Municipalidad no ha realizado ninguna erogación de recursos para el pago de salario o cualquier otro emolumento a favor del inspector cantonal de aguas en los últimos tres períodos. En todo caso, se podría alegar que en la práctica esta situación no opera de esta manera, sino que, en algunos casos es la misma Municipalidad la que paga de su presupuesto a este funcionario. Sin embargo, al respecto es menester acotar que la normativa mencionada es clara sobre la existencia de un porcentaje de los cánones que se cobran a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua, lo que nos permite afirmar que las municipalidades no deberían asumir el financiamiento de la plaza de inspector cantonal con sus propios recursos.

En todo caso, volviendo sobre lo mencionado por la Sala Segunda de la Corte Suprema respecto a la naturaleza jurídica de esta figura, es importante aclarar que este Tribunal no cuestiona la posición tomada por la Sala Segunda sobre este tema, lo anterior porque establecer la naturaleza jurídica de este funcionario es un tema de legalidad, en donde el órgano jurisdiccional mencionado ostenta su competencia. Ahora, esta situación es relevante para analizar la cuestión de constitucionalidad: si esta figura violenta o no la autonomía municipal. Por eso, teniendo claro las funciones, el proceso de nombramiento y remoción, así como su financiamiento y naturaleza jurídica, es posible adentrarnos en el cuestionamiento de una posible violación del principio de supremacía constitucional. No obstante, antes de iniciar este análisis, es importante esclarecer que, aunque el representante del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados manifiesta que la figura ha caído en desuso, lo cierto del caso es que la normativa se mantiene vigente. Además, el representante del MINAE expresa la importancia de las normas impugnadas, al indicar que “son necesarias para la gestión de las aguas subterráneas y su aplicación se realiza en forma integrada por parte del MINAE, SENARA, AyA y otros”, por lo que la figura del inspector cantonal de aguas cobra sentido “para la resolución de conflictos que se susciten con motivo del aprovechamiento de las aguas porque ciertamente permite gestionar los conflictos, a falta de una ley, que permita la gestión por cuencas a nivel municipal dentro de su jurisdicción”. Por consiguiente, aunque sea una figura que haya caído en cierto desuso todavía se mantiene vigente y tiene relevancia, por lo que es necesario analizar si la misma es conforme al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), concretamente, a la autonomía municipal que éste contempla. Por lo tanto, se hace adecuado un breve análisis de la autonomía municipal.

VI.- Sobre la autonomía municipal. Al respecto, este Tribunal ha establecido, en varias ocasiones, los conceptos generales del régimen municipal y sus generalidades. Así, en la sentencia número 005445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, esta Sala, en lo concerniente, señaló lo siguiente: “I.- CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas. Lo expresado conduce, en consecuencia, a la necesidad de definir, desde la perspectiva constitucional, cuál es el ámbito municipal, lo que se hará en los siguientes considerandos, para examinar, posteriormente y contra el marco general de lo local, los alcances y la compatibilidad de las normas que han sido impugnadas. II.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. GENERALIDADES. Gramaticalmente, es usual que se diga que el término "autonomía ", puede ser definido como "la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política. Esta posición coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos”. Por ende, de lo señalado, podemos afirmar que las municipalidades gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. De esta manera, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso), lo que implica la libre gestión en las materias de su competencia. En síntesis, los municipios son una corporación territorial encargada de la administración y gestión de los intereses y servicios locales. Por eso, es que la autonomía debe entenderse como un autogobierno administrativo, es decir, la autonomía se refiere a las competencias propias de las municipalidades, siendo que esta competencia de la municipalidad permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades respecto de lo local. VII.- Sobre la existencia de servicios locales y nacionales, así como la necesaria coordinación de las diferentes instituciones públicas en materia ambiental. No obstante, esta Sala ha matizado el tema de la autonomía municipal cuando están en juego principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal y que obligan a todos los poderes públicos, tanto a los nacionales como locales. En línea con esta posición, mediante sentencia número 2013-012974 de las 16:21 horas del 25 de setiembre de 2013, este Tribunal, citando su voto número 2007-013577 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007, indicó, en los términos que nos interesa, que: “la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo (…) Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía. Partiendo de ello, esta Sala ha reconocido que el manejo de desechos -incluyendo aguas residuales, domésticas e industriales- en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional (…) De lo dicho hasta ahora se desprende que la preservación de la salud debe ser enfocado en beneficio de la colectividad nacional y no desde un punto de vista estrictamente regional, ya que en cuanto a estos temas se refiere, los problemas que de ello se derivan dejan de tener perspectivas meramente locales, porque los mismos transcienden dicha esfera y van incluso más allá de las fronteras nacionales”. Aunado a esta situación, esta Cámara Constitucional también ha expresado la necesidad de que exista una coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar la protección del ambiente. En este sentido, mencionó que: “En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión” (véase sentencia número 2009-000139 de las 08:53 horas del 13 de enero de 2009). Por consiguiente, podemos aceptar que existen intereses y servicios locales que deben coexistir con los intereses y servicios públicos nacionales, lo que nos lleva a afirmar que la autonomía municipal no es una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, como por ejemplo cuando entran en juego principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal. Asimismo, también hemos de consentir el tema de que en materia ambiental existe la ineludible necesidad de coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar su protección. De esta forma, aceptada esta interpretación, podemos afirmar que esta situación se debe aplicar al tema del agua y lo referente a su suministro, administración y protección. Lo anterior porque la cuestión del agua ha sido definida por este Tribunal como un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida, que por su esencia no puede ser definido como un tema territorial o local, pues, es ampliamente aceptado que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida (véanse por ejemplo las sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). En síntesis, tal y como lo afirmó este Tribunal en la sentencia número 2006-005606 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006, existen sobrados fundamentos para sostener que el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad. VIII.- Sobre la rectoría del recurso hídrico. Ahora bien, de un análisis detallado de la normativa que regula el recurso hídrico (por ejemplo, entre otras leyes, decretos y reglamentos, puede consultarse la Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, la Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7799 de 30 de abril de 1998 y el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto 35669 de 4 de diciembre de 2009, que contiene las funciones de la actual Dirección de Agua) se puede asegurar que la rectoría en esta materia la ostenta el MINAE en conjunto, y con la debida coordinación indicada anteriormente con otras instituciones como el AyA, el Senara, así como los municipios. IX.- Recapitulando. De lo expuesto, es posible atestiguar las siguientes conclusiones: Primero, es evidente que las municipalidades gozan de una autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. De esta manera, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso), lo que implica la libre gestión en las materias de su competencia. En otras palabras, los municipios son una corporación territorial encargada de la administración y gestión de los intereses y servicios locales. Por eso, es que la autonomía debe entenderse como un autogobierno administrativo, es decir, la autonomía se refiere a las competencias propias de las municipalidades, siendo que esta competencia de la municipalidad permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades respecto de lo local. Sin embargo, el tema de la autonomía municipal debe ser matizado, ya que debemos aceptar que existen intereses y servicios locales que deben coexistir con los intereses y servicios públicos nacionales, lo que nos lleva a afirmar que la autonomía municipal no es una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, como por ejemplo cuando entran en juego principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal. Segundo, que en el tema de materia ambiental existe la ineludible necesidad de coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar su protección. Tercero, el servicio del agua es visto como un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida, que por su esencia no puede ser definido como un tema territorial o local, pues, es ampliamente aceptado que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida. Por consiguiente, es posible sostener que el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, ya que no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad. Cuatro, de un análisis detallado de la normativa que regula el recurso hídrico se puede asegurar que la rectoría en materia del recurso hídrico la ostenta el MINAE en conjunto, y con la debida coordinación indicada anteriormente, con otras instituciones como el AyA, el Senara, así como los municipios. Por último, que la figura del inspector cantonal de agua es un híbrido, que si bien ejerce sus funciones dentro de la jurisdicción de una municipalidad determinada, por la especial materia que conoce está sujeto al MINAE, órgano rector del recurso hídrico, de quien actúa como delegado ante la municipalidad respectiva, siendo dicho órgano ministerial quien resuelve las impugnaciones que se interpongan contra las resoluciones que dicte el Inspector. Así, la Ley claramente le otorga la competencia en cuanto a su nombramiento y remoción exclusivamente al MINAE (si bien se le reconoce alguna participación al ayuntamiento mediante la presentación de una terna). Es decir, el inspector cantonal de aguas es un funcionario de naturaleza mixta, pues es nombrado y depende funcionalmente de un órgano del Poder Ejecutivo, pero es pagado por los municipios. Sin embargo, respecto a su financiamiento y pago, es menester indicar que, conforme con la Ley de Aguas, artículos 169 a 172, y el Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005 sobre las concesiones de agua, se cobra un canon por aprovechamiento, del cual son remunerados estos inspectores. De este modo, la debida aplicación de esta norma llevaría a considerar que las municipalidades no asumen el financiamiento de la plaza de inspector municipal con sus propios recursos, sino que para ello cuentan con un porcentaje de los cánones que se cobran a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua. Inclusive, se tuvo por demostrado que, según la prueba presentada para mejor resolver, la Municipalidad de Heredia no ha realizado ninguna erogación de recursos para el pago de salario o cualquier otro emolumento a favor del inspector cantonal de aguas en los últimos tres períodos, por lo que no es posible confirmar que exista una violación a la autonomía municipal presupuestaria la existencia de la figura del inspector cantonal de aguas. De esta manera, en este orden argumentativo, podemos afirmar que la figura del inspector cantonal de aguas encuentra sustento en esta visión que se viene sosteniendo en esta sentencia respecto a que el agua no es un asunto de interés local que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad. Por ende, este inspector actúa en la lógica de coordinación entre las instituciones públicas en materia ambiental, ya que es un funcionario subordinado al MINAE, órgano que ostenta la rectoría en materia del recurso hídrico, pero mantiene una relación cercana con los municipios, pues es pagado por ellos con un canon específico que prevé la normativa. En este sentido, no es posible afirmar que esta figura lesione la autonomía municipal, ya que, como se mencionó, en temas de carácter nacional, como el agua, ésta autonomía no es una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, como por ejemplo cuando entran en juego principios y derechos constitucionales como el derecho al agua. Asimismo, tampoco puede alegarse que infrinja la competencia presupuestaria de la Municipalidad, pues, como recién se indicó, en la normativa está previsto un canon específico para su financiamiento. De este modo, es que este Tribunal considera que no lleva razón ni el alcalde accionante, ni la Procuraduría General de la República sobre una posible inconstitucionalidad sobreviniente, ya que la figura del inspector cantonal de aguas no lesiona la autonomía municipal consagrada en la Constitución Política, por lo que se trata de una figura conforme al Derecho de la Constitución. En virtud de lo expuesto, lo que corresponde es declarar sin lugar la acción. X.- NOTA SEPARADA DE LOS MAGISTRADOS CASTILLO VÍQUEZ, CRUZ CASTRO Y HERNÁNDEZ LÓPEZ, CON REDACIÓN DEL PRIMERO. Nos separamos de la tesis de la mayoría, que sostiene que el alcalde solo puede incoar una acción de inconstitucionalidad si cuenta con el aval del concejo. Desde nuestra perspectiva, entre el concejo y el alcalde no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión de competencias por mandato de ley, y no por imperio del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Así las cosas, bien puede el alcalde presentar una acción en defensa de los intereses y servicios locales, así como de la autonomía municipal –política y administrativa- cuando considere que una norma o una omisión los afecten. Lo anterior es mayormente cierto, a partir de la elección del alcalde y vicealcaldes por medio del sufragio universal, por lo que es un hecho probable que ambos órganos –el colegiado y el individual- tengan visiones ideológicas, políticas y jurídicas diferentes sobre el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados de intereses y servicios locales, de autonomía política y administrativa y de otras competencias propias de los gobiernos locales. Por tanto: Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Castillo Víquez, Cruz Castro y Hernández López dan razones diferentes únicamente respecto a los requisitos de legitimación del alcalde.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

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