Cantonal Water Inspectors Do Not Violate Municipal AutonomyInspectores cantonales de aguas no lesionan la autonomía municipal

*160040680007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten seventeen on diecinueve de julio de dos mil diecisiete.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by José Manuel Ulate Avendaño, of legal age, divorced, Master of Business Administration, holder of identity card number 9-049-376, resident of Mercedes Norte de Heredia, in his capacity as mayor of the Municipalidad de Heredia, challenging Articles 194, 196, and 197 of the Ley de Aguas.

Background (Resultando):

1. 1In a brief received by the Chamber’s Secretariat at 13:11 on 31 de marzo de 2016, José Manuel Ulate Avendaño, in his capacity as mayor of the Municipalidad de Heredia, requests that Articles 194, 196, and 197 of the Ley de Aguas, Ley No. 276, be declared unconstitutional, on the grounds that they are contrary to the municipal autonomy provided for in Articles 169 and 170 of the Constitución Política. The Procuraduría General de la República, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and the Ministerio de Ambiente y Energía were granted a fifteen-day period to submit their views. The provisions are challenged insofar as, in 1923, the position of cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) was created and entrusted with resolving disputes and conflicts arising between private parties in connection with the use of flowing waters (aguas vivas), springs (manantiales), and streams, as well as stagnant and underground waters (aguas muertas y subterráneas).Since then, he continues, these officials have been appointed by various Central Government institutions, taking into consideration the three-person candidate lists (ternas) submitted for that purpose by the municipalities. He argues that this position is currently governed beginning with Chapter XII of Ley de Aguas No. 276, which incorporates the provisions of Ley Constitutiva No. 15 of 11 de mayo de 1923. He states that the inspector is responsible for resolving disputes and conflicts arising between private parties in connection with the use of flowing waters; the inspector’s decisions may be revoked, modified, or annulled by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE); moreover, once the proceeding has concluded, the ministry may, on its own motion or at the request of a party, order that new evidence be received or that the evidence already taken be supplemented. He asserts that, under Articles 194, 196, 197, and 198 of the Ley de Aguas, the cantonal water inspector is an official appointed by MINAE, and the municipality’s sole participation in that process is to submit the three-person candidate list.Nevertheless, the municipality must bear the cost of the inspector’s salary, even though no relationship of subordination exists between the municipality and the inspector, because the latter acts as a delegate of MINAE, must report on his work to that ministry, and receives instructions from it regarding the performance of his duties. He states that the cantonal water inspector is an official imposed by MINAE upon local governments, which do not appoint the inspector, issue instructions to the inspector, or receive reports from the inspector, yet are nevertheless required to pay the inspector’s salary. He claims that this situation constitutes a flagrant violation of the municipal autonomy recognized in Articles 169 and 170 of the Constitución Política. In his view, this official does not have a hybrid status (naturaleza mixta), as stated by the Procuraduría General de la República—Dictamen C-445-2008—because the official’s superior is MINAE, which appoints the official and, consequently, may remove the official from office; if a municipality is unable to pay the official, the political chief (jefe político) will assume the official’s duties with MINAE’s authorization.He insists that the inspector must report on the performance of the inspector’s duties to MINAE and not to the respective municipality, thereby excluding the inspector from the municipal appeals system (régimen recursivo municipal). He reiterates that placing a MINAE official within the municipality at the expense of the municipal corporation infringes its autonomy to organize itself, specifically its administrative autonomy (autonomía administrativa), which encompasses freedom from the Executive Branch to make the basic and fundamental decisions necessary to administer its human resources.
2. 2By a ruling issued at 11:23 on 26 de abril de 2016, the action was admitted for processing because it met the requirements set forth in Articles 73 through 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, with the applicant’s standing (legitimación) arising from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, based on the alleged violation of municipal autonomy.
3. 3The Procuraduría General de la República submitted its report, in which it states that, before addressing the merits of the matter (fondo del asunto), it considers it appropriate to place the position of cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) within the system for protecting water resources (recurso hídrico). In this regard, it states that the position of cantonal water inspector was created by Ley 15 de 11 de mayo de 1923 and was later incorporated into the current Ley de Aguas, which entrusted the inspector with summarily resolving, at the administrative level and in a preventive and conciliatory capacity, disputes concerning water use (aprovechamiento del agua). The inspector’s decisions may be challenged before MINAE or in court (articles 186, 187, 190, 192 and 193). Thus, the Ley de Aguas clearly establishes the duties assigned to the cantonal water inspector. It asserts that, under the statutory provision, inspectors have been characterized as officials of a hybrid nature because they are appointed by and functionally subordinate to a body of the Executive Branch, but are paid by the municipalities.It notes that, accordingly, the Decreto “Nombramiento de Inspectores de Aguas del MINAE”, No. 26624 de 10 de diciembre de 1997, maintains that the Ministerio de Ambiente y Energía shall appoint the water inspector and establishes the inspector’s duties, in addition to specifying the requirements that a person must meet to be appointed to that position. It further adds that, pursuant to the Ley de Aguas, articles 169 to 172, and Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005, concerning water concessions (concesiones de agua), a water-use fee (canon por aprovechamiento) is charged, from which these inspectors are paid. For this reason, it considers that proper application of this provision would lead to the conclusion that municipalities do not finance the municipal inspector position from their own resources, but instead have a percentage of the fees charged to beneficiaries of water-use rights for that purpose.This would require the Ministry to transfer the corresponding amounts. Thus, it may be said that the water inspector was legally established in a context in which municipalities lacked the governmental autonomy that our Constitution guarantees today and in which municipalities were recognized as having broader authority over water use and, particularly, over the provision of the public drinking-water supply service. Regarding MINAE’s governing authority (rectoría) over water resources, it states that the Ley de Aguas de 1942 predates the current Constitución Política, at a time when municipalities did not enjoy the degree of autonomy from the Central Government guaranteed by the current Constitution and water use was confined to the local level. Subsequently, authority over water resources was assigned to various institutions. The Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, transferred the drinking-water service to a national body, now the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and removed this authority from municipalities that did not have an efficient water-supply system.Likewise, regarding the nationalization of the drinking-water service, the Sala Constitucional stated in judgment 5606-2006 that “there are more than sufficient grounds for holding that water is not a matter falling within municipal autonomy, because it is not merely local—but rather a matter of national interest—nor is it susceptible to being governed by territoriality criteria.” Furthermore, during the proceedings to enact the Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990, attention was drawn to the need for “an authority in the field of natural resources” and adequate planning of water resources; accordingly, Ley 7152 established the Ministry’s powers in relation to natural resources, including water. In addition, the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996, amended several articles of the Ley de Aguas, based on the understanding that the provision of drinking water is an essential public service (servicio público esencial) that directly affects quality of life, and transferred to MINAE powers previously assigned to the Servicio Nacional de Electricidad, including the power “to determine and decide matters concerning ownership, use, utilization, governance, or oversight of publicly owned waters (aguas de dominio público)” (article 17), acting for that purpose through the Departamento de Aguas and the cantonal water inspectors (article 177 and Transitorio V).Additionally, section 22 of the Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, entrusted the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, attached to MINAE, with “the protection and conservation of the use of watersheds and water systems.” Likewise, based on accession to the Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Manejo de Cuencas Hidrográficas, Decreto 29238 de 20 de noviembre de 2000 created the Red Nacional de Cuencas Hidrográficas, comprising various institutions and an Executive Secretariat coordinated by MINAE. Furthermore, Decreto 30480 de 5 de junio de 2002 established the Principles Governing National Policy on Water Resources Management. Currently, the Gerencia de Ordenamiento Territorial y Cuencas Hidrográficas del MINAE directs, coordinates, follows up on, and monitors, among other matters, the protection and conservation of watersheds and water systems. MINAE is also responsible, after consulting the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, and other bodies with authority over water matters, for delimiting aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera) (Ley Forestal, article 3 subsection l), added by section 114 of the Ley de Biodiversidad).In view of all the foregoing, it considers that these provisions, taken together, establish that MINAE holds governing authority over water resources; moreover, its authority is not limited to issuing policies or plans concerning the use and conservation of those resources. On the contrary, the Ministry has a regulatory and supervisory function that enables it to direct, control, and oversee such use so that it is consistent with sustainable development and, consequently, ensures the rational use of those resources. To discharge these responsibilities, it has water inspectors, the position addressed by this action. However, the legislative changes introduced concerning water resources would suggest that the provisions now challenged have ceased to be in force through implied repeal (derogación implícita) and, therefore, that the issue before us is one of legality (a conflict between the Ley de Aguas and the more recent regulations governing water resources).Nevertheless, it reasons that consideration of municipal autonomy requires an examination of the constitutionality of the provisions in question and, accordingly, of supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobrevenida), as stated in opinion C-445-2008 de 16 de diciembre de 2008. In this regard, it indicates that, in contrast to the centralization of power fostered by the Constitución de 1871, the current Constitution promotes decentralization, as reflected in the role assigned to municipalities and, above all, in the guarantee afforded to them under articles 169 and 170. Consequently, the autonomy enshrined in the Constitución Política de 1949 is a constitutional standard against which laws enacted under the aegis of the Carta Magna de 1871, such as the Ley de Aguas, must be assessed. This gives rise to the phenomenon of supervening unconstitutionality, which occurs when a provision that was originally constitutional ceases to be so.Thus, pre-constitutional provisions (normas preconstitucionales) are unconstitutional only insofar as they contravene or are incompatible with rules or principles established in the new Constitución Política. In the case under review, as noted, the cantonal water inspector is selected from a list of three candidates (terna) proposed by the municipality to MINAE, with the municipality paying the inspector’s salary and appointing a substitute to perform the inspector’s duties in the event of recusal (excusa) or if it is unable to cover the inspector’s pay. However, the inspector is selected by MINAE, and the inspector’s decisions are subject to review by that Ministry. In performing the assigned duties, the inspector is dependent upon and subject to MINAE. The inspector thus assists it in determining water-use concessions. The inspector’s job security likewise depends on a decision by the Ministry.The municipality is limited to proposing a list of three candidates, without the power to make the appointment and, consequently, without the power of removal (facultad de remoción). If disputes arise between private parties over water use or other matters and the inspector’s decision is appealed, the Ministry—not the municipality—hears the appeal. This confirms that the minister is the hierarchical superior (superior jerárquico). Nevertheless, the municipality must cover the corresponding expenses. It therefore considers that municipal autonomy is infringed with respect to administrative autonomy, whose inherent scope over internal administration necessarily includes selecting municipal personnel and exercising hierarchical authority (potestad jerárquica) without interference from the Executive Branch. It also argues that autonomy is expressed through an exhaustive definition of the circumstances in which decisions adopted by the municipal corporation may be reviewed through administrative proceedings (sede administrativa) (article 173 of the Constitution).Nevertheless, in this case, the actions of the water inspector may be reviewed by a body of the Executive Branch. This results from article 196, challenged herein. It therefore specifies that the unconstitutionality arises because, although municipalities are autonomous entities, the legislature provides that the cantonal water inspector is an official appointed by the Ministerio de Ambiente y Energía upon the municipality’s proposal, while requiring the municipality to bear the cost of the inspector’s salary even though no relationship of employment subordination (subordinación laboral) exists between the municipality and the inspector. Moreover, recognition today of the importance of water resources—not only for sustainable development but, above all, for human life and health—has meant that water and all matters concerning it have ceased to be matters of local interest and have assumed national importance.This national interest obviously affects the treatment of disputes that may arise from water use. Indeed, authority over water resources is not limited solely to local interests; rather, because extensive legislation enacted after the Ley de Aguas assigns authority for managing the resource to MINAE, it is deemed a matter of national interest involving the protection of fundamental rights (derechos fundamentales) grounded in the Constitution. It asserts that this is consistent with constitutional judgment 5445-99, which held that the original powers of municipalities may be transferred, wholly or partially, to another state entity through a nationalization or regionalization law. That is, a local interest is transformed into a national or regional interest by legislative will.

For the reasons stated, it may be affirmed that there would be supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobreviniente) with respect to the powers assigned to local governments under Ley 276 for the appointment and payment of the salary of the cantonal water inspector, considering that the framework established by that Law in this regard predates the Constitution and, therefore, does not provide for municipal autonomy (autonomía municipal). However, the objections raised by the petitioner could not support a finding that the full text of the challenged articles is unconstitutional, but only that the phrases infringing the aforementioned municipal autonomy are unconstitutional. With respect to Article 194, those phrases are the following: “(…) His or her salary shall be allocated and paid by the respective Municipality, and this expense shall be charged against the canton’s general revenues.

If any of the Municipalities of the smaller cantons is unable to pay the Inspector’s salary, the duties may be assigned additionally to the respective Political Chief, with the consent of the Ministerio del Ambiente y Energía.” Likewise, with respect to Article 196, the phrase: “the Inspector shall forward the proceedings to the Political Chief of the canton or, failing that, to the President of the Municipality, who shall replace the Inspector in hearing the matter. If the Political Chief or Municipal President recuses himself or herself, the matter shall be referred, through the same procedures, to the ad hoc Inspector appointed by the Ministerio del Ambiente y Energía.” Lastly, with respect to Article 197, the following: “(…) In very extensive cantons, two or three Water Inspectors may be appointed, and the Municipality shall determine the jurisdiction (jurisdicción) in which each is to act.

They shall be designated First, Second, etc., Water Inspector of the respective canton. In locations where there are District Councils, those Councils shall be responsible for submitting the lists of three candidates for the appointments and collecting the taxes referred to in Section II of Chapter X, and in such cases they shall receive the stipulated share.” Therefore, it reiterates that the second paragraph of Article 194 is unconstitutional. It also considers unconstitutional the provision in Article 196 that entrusts a municipal official with replacing, in the exercise of his or her powers, an official of the Executive Branch: the water inspector. It likewise considers unconstitutional the authorization in Article 197 allowing the municipality to determine the scope of authority of water inspectors when there is more than one, as well as the imposition upon District Councils of the task of collecting taxes.

Lastly, the following phrase from Article 198 of Ley de Aguas must also be assessed for consequential unconstitutionality (inconstitucionalidad por conexidad): “they shall accept the position before the respective Municipality or Council.” As indicated, water inspectors are officials of the Ministerio de Ambiente y Energía; accordingly, municipalities are not responsible for acting as administrative managers of the acceptance or rejection of an appointment made by MINAE. It therefore reasons that, if the phrases in the challenged and related provisions are declared unconstitutional, it would be necessary to modulate the effects of the judgment (dimensionar los efectos de la sentencia) with respect to the currently appointed cantonal water inspectors so that they may remain in their positions, as well as to establish a period for MINAE to make the budgetary provision necessary to cover their salaries.

It concludes that the position of the Procuraduría General de la República is that the challenged provisions are contrary to municipal autonomy, guaranteed by Articles 169 and 170 of the Constitución Política.

1. 4The Ministry of Environment and Energy submitted its report, in which Edgar E. Gutiérrez Espeleta, in his capacity as Minister of Environment and Energy, states that he rejects the arguments supporting this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), because the challenged provisions are necessary for groundwater management and are applied in an integrated manner by MINAE, SENARA, AyA, and others. He states that, in accordance with the Rio de Janeiro and Dublin principles, Integrated Water Resources Management (Gestión Integral de los Recursos Hídricos) is the means by which water sustainability can be guaranteed, a principle that Costa Rica has adopted and understands as the process that promotes the coordinated management and development of water, land, and related resources in order to equitably maximize relevant social and economic well-being without compromising the sustainability of vital ecosystems.In this regard, the participation of Minae, AyA, and Senara is essential and is supported by the regulations currently in force. He adds that, with respect to the issue discussed in this action, these three government institutions participate actively in integrated water management, but that this management also has another key actor: the Municipalities. He states that local governments must undertake urban planning while considering water-resource availability in regulatory plans (planes reguladores). He asserts that Water Resources Management (Gestión de Recursos Hídricos) entails management by watershed (cuenca hidrográfica), which constitutes territorial decentralization based on minimum management units for dispute resolution. He maintains that it is within this approach, which entails decentralized water-resource management, that the position of cantonal water inspector (inspector cantonal de aguas) becomes meaningful for resolving disputes arising from water use, because, in the absence of a law, it indeed makes it possible to manage disputes through watershed management at the municipal level within the municipality’s jurisdiction.He considers appropriate the position expressed by the Procuraduría General de la República that this is a position of a mixed nature. He states that the legal nature of the cantonal water inspector is established in the Ley de Aguas, Ley número 276, chapter twelve, section I and section II, articles 186 et seq., as well as Decreto número 26624-MINAE of 27 de enero de 1998, published in la Gaceta número 18 on the same date. He maintains that its legal nature is hybrid because, pursuant to article 194 of the challenged law, these officials are appointed by the minister of Minae from the shortlist (terna) submitted by the Municipality, and the minister is empowered to remove them and impose the corresponding sanctions. He emphasizes that local governments submit the shortlist of candidates to the Minister of Environment and Energy, but that, pursuant to article 198, the appointees accept office before the respective Municipality, while functionally serving as delegates of Minae, although their salary is paid by the Municipality.He acknowledges that the shortlist may, but need not, consist of municipal officials. He reiterates that they are auxiliaries of Minae whose function is to resolve or adjudicate disputes arising from water use, that their decisions are mandatory, and that, because there are only two levels of review for administrative decisions, those decisions may be challenged through the ordinary remedies (recursos ordinarios) of reconsideration (revocatoria) before the same inspector or appeal (apelación) before the minister. He states that the cantonal water inspector is selected from a shortlist submitted by the Council, after which the Dirección de Aguas makes a proposal by selecting the person it considers to meet the required profile and sends its recommendation to the Dirección de Asesoría of this Ministry for referral to the minister’s office so that the appointment may be made, for which purpose the minister appoints that person for the corresponding term.He maintains that the municipality may neither create nor assign duties to the cantonal water inspector because it would thereby be assuming authority that falls exclusively within this Ministry’s purview, since the inspector is an official who supports the Ministry in carrying out the provisions of article 17 of the Ley de Aguas and addressing disputes arising from the use of a public-domain asset (bien de dominio público), namely water. He insists on the importance of integrating the position of cantonal water inspector into the framework of integrated water resources management, particularly because the Municipalities may, by express provision of the Ley de Aguas, provide the public drinking-water supply service upon obtaining a water concession (concesión de agua), and because Local Governments must incorporate water resources into regulatory plans and land-use planning (diseño de uso del suelo). He requests that the action filed be dismissed.
2. 5The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados submitted its report, and Manuel Antonio Salas Pereira, in his capacity as Deputy General Manager of the Institute, responds to the notice granted, stating that the Institute’s powers are clearly defined and that it has officials to fulfill the provisions of its Ley Constitutiva. Consequently, the position known as cantonal water inspector is of no current or potential relevance to the daily work of the officials of this Institute, since coordination exists with the State institutions that are legally empowered to address matters involving water resources and their various uses and forms of exploitation, such as MINAE and SENARA. He considers that this position has fallen into disuse because improvements in transportation infrastructure now facilitate travel to areas that were formerly difficult to access. Moreover, regulated parties (administrados) have greater knowledge of the law, enabling them to file complaints directly with the appropriate entities on the basis of the diffuse interest (interés difuso) that exists in this field, without needing to resort to the cantonal water inspector.He states that, in view of this situation, what matters for the present constitutional challenge is the assessment of the position of cantonal water inspector established by the Ley de Aguas in a context wholly different from the present one in terms of impacts on, assessment of, exploitation of, and use of water resources, under a framework providing for an official appointed by MINAE. He states that the inspector has no employment relationship with the Municipality in terms of accountability or subordination, because MINAE appoints and reappoints the inspector while the Municipality pays the salary; thus, a complex relationship indeed exists with respect to the inherent characteristics of an employment relationship. He maintains that all matters related to this position and to the Political Chief (Jefe Político) are no longer relevant from a practical standpoint and that, as far as AyA is concerned, its operations are in no way affected because it has neither participation in nor a direct relationship with that position.Furthermore, it cannot be overlooked that AyA does not supply drinking water in Heredia; rather, that service is provided by the Empresa de Servicios de Heredia. He concludes that the duties assigned to the cantonal water inspector fall within MINAE’s ordinary functions. The challenge brought by the mayor in this action therefore makes sense insofar as the inspector should not only be dependent upon MINAE, but the entire selection and appointment process, as well as salary compensation, should also fall within that Ministry’s purview, given MINAE’s functions and powers. He requests that the action be admitted and that the challenged provisions be declared unconstitutional because appointing a person without any specialized training or technical knowledge to adjudicate disputes concerning matters of constitutional significance, such as the protection of water resources and access to the right to water for public supply, creates a constitutional conflict (roce constitucional).He adds that, if the position of cantonal water inspector is retained, the inspector must be incorporated as a permanent staff official of Minae, performing duties within and reporting hierarchically to the ministerial structure as a direct salaried employee in an ordinary employment relationship with Minae.
3. 6By a ruling issued at 14:59 hours on 02 de junio de 2017, this Court requested, as evidence to assist adjudication (prueba para mejor resolver), that the petitioner José Manuel Ulate Avendaño, in his capacity as mayor of the Municipalidad de Heredia, or whoever holds that office, “certify, based on articles 169, 170, 171 and 172 of the Ley de Aguas, Ley No. 276, the amount collected by the Tesorería Municipal de Heredia as payment of the taxes mentioned in those articles. This information shall cover the 3 most recent budget periods. Likewise, the annual expenditure of the Municipalidad de Heredia for payments to cantonal water inspectors shall also be reported for the 3 most recent budgets.”
4. 7The petitioner José Manuel Ulate Avendaño, in his capacity as mayor of the Municipalidad de Heredia, responds to the request for evidence to assist adjudication, stating that he is submitting the certification issued by the Tesorera Municipal, which indicates that the municipality collected no revenue during the last three budget periods from the payment of the taxes arising from articles 169, 170, 171 and 172 of the Ley de Aguas, Ley 276. It likewise certifies that no resources were expended during the last three periods to pay any salary or other compensation to the cantonal water inspector.
5. 8The notices (edictos) referred to in the second paragraph of article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 92, 93 and 94 of the Boletín Judicial, dated 13, 16 and 17 de mayo del 2016.
6. 9The hearing (vista) provided for in articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by numeral 9 ibídem, because this ruling is considered sufficiently grounded in clear principles and provisions, as well as in the case law of this Court.
7. 10The legally prescribed requirements have been fulfilled in these proceedings.

Justice Castillo Víquez drafts the opinion; and,

Whereas:

I.Admissibility. In the present matter, the petitioner, in his capacity as mayor of the Municipalidad de Heredia, states that the challenged provisions violate municipal autonomy by infringing upon the interests of local governments. In this regard, this Court finds that the Municipal Mayor submitted to the record the resolution adopted by the Concejo de Heredia at session 482-2016 held on 04 de abril de 2016, authorizing him to bring this action and thereby defend municipal autonomy (see, in this regard, judgment No. 2007-07136 issued at 16:46 hrs. on 23 de mayo de 2007). Accordingly, because the corresponding resolution is part of the record, the petitioner’s standing (legitimidad) to institute this proceeding is established.

II.Challenged provisions. This constitutional challenge questions articles 194, 196 and 197 of the Ley de Aguas, Ley número 276 of 27 de agosto de 1942, on the grounds that they violate municipal autonomy. Those articles provide as follows:

“Article 194.- The Cantonal Water Inspectors (Inspectores Cantonales de Aguas) referred to in this and the preceding chapter must be of legal age, citizens in full exercise of their civil rights, and of recognized integrity. These officials shall be appointed by the Ministerio del Ambiente y Energía from a slate of three candidates (terna) proposed by the respective Municipalidad during the first fifteen days of each year; they shall remain in office for one year, without prejudice to being reelected indefinitely; and during their term they may be removed only by the Ministerio del Ambiente y Energía for serious misconduct in the performance of their duties, or when so ordered by a judgment of the Courts.

Their salary shall be allocated and paid by the respective Municipalidad, and this expense shall be charged against the canton’s general revenues. If any of the Municipalidades of the smaller cantons is unable to pay the Inspector’s salary, the duties may be assigned additionally to the respective Political Chief (Jefe Político), with the consent of the Ministerio del Ambiente y Energía.” “Article 196.- Water Inspectors may not be challenged for cause (recusados), but they must recuse themselves (excusarse), under penalty of malfeasance in office (prevaricato) if they fail to do so, in the cases provided for by article 1º of the law of 13 de julio de 1889. If any of the grounds specified therein applies to them and the party adversely affected by it does not waive the recusal within the twenty-four hours following notification of such recusal by the respective police authority, the Inspector shall transfer the proceedings conducted to the Political Chief of the canton or, in the latter’s absence, to the President of the Municipalidad, who shall replace the Inspector in hearing the matter.

If the Political Chief or Municipal President recuses himself or herself, the matter shall be transferred, following the same procedure, to an ad hoc Inspector (Inspector ah-hoc) appointed by the Ministerio del Ambiente y Energía (As amended by Transitory Provision V of Law Nº 7593 of 9 de agosto de 1996).” “Article 197.- In very large cantons, two or three Water Inspectors may be appointed, and the Municipalidad shall determine the jurisdiction in which each must act. They shall be designated First, Second, etc., Water Inspector of the respective canton. In places where there are Concejos de Distrito, those bodies shall be responsible for submitting the slates of three candidates for the appointments and collecting the taxes referred to in Section II of Chapter X, and in such cases they shall receive the allotted share.”

III.Subject matter of the action. In general terms, the petitioner alleges that, under the challenged provisions, the cantonal water inspector is an official appointed by MINAE, in whose appointment process the municipality’s sole participation is to propose the slate of three candidates. Nevertheless, he argues that the municipality is required to bear the cost of the inspector’s salary, even though no relationship of subordination exists between the municipality and the inspector because, he reiterates, the latter acts as a delegate of MINAE, is accountable for his work to that ministry, and receives instructions from it regarding the performance of his duties. He thus contends that this official is imposed on local governments by MINAE, although they do not appoint him, issue him instructions, or receive reports from him and, despite all this, must pay his salary. In this regard, he considers this situation an overt violation of the municipal autonomy recognized in articles 169 and 170 of the Constitución Política. He therefore requests that articles 194, 196 and 197 of the Ley de Aguas, Ley No. 276, be declared unconstitutional because he considers them contrary to the municipal autonomy provided for in the aforementioned constitutional provisions.

IV.Preliminary matters before the legal analysis. A proper analysis of the issue under discussion requires a detailed examination of certain relevant matters, including the duties and legal nature (naturaleza jurídica) of the cantonal water inspector; the scope of municipal autonomy as it relates to the need for coordination in environmental matters; and the status of water service as a fundamental right and a national service, among others. This is necessary to determine whether the challenged articles violate the principle of constitutional supremacy (principio de supremacía constitucional).

V.Regarding the duties and legal nature of the Cantonal Water Inspector. Pursuant to the challenged Law, and as stated by the Procuraduría General de la República in its opinion, the cantonal inspector is responsible for assisting MINAE in granting concessions (concesiones) (articles 176, 177, 180 and 181); administering their use according to schedules (numerales 24 and 198); resolving disputes arising between private parties over the use of flowing waters (aguas vivas), springs (manantiales), watercourses, standing waters (aguas muertas), and groundwater, claims concerning the use of natural, statutory, or contractual easements (servidumbres), rights arising from tolerance for more than one year or acquisitive prescription (prescripción adquisitiva), and disputes concerning protective, drainage, or irrigation works (ordinal 186); compiling, with the assistance of the other authorities and schools, a census of private- and public-water uses, identifying the rivers, streams, or irrigation channels and the owners served by those sources, indicating whether or not they hold a concession, and reporting to MINAE on that census as well as on the inspector’s investigations and work, and proposing the plan to be adopted in each locality to achieve a better and fairer distribution of water; and carrying out the assignments entrusted to the inspector by MINAE, with the right to collect the fees granted by the Law (numeral 198).

In addition, these inspectors are appointed and removed by MINAE and selected from a municipal slate of three candidates, while the municipality is responsible for paying their salaries; if it is unable to make that payment, the duties may be assigned additionally to the Political Chief with the Ministry’s consent (article 194). Likewise, in the event of recusal, the inspector transfers the proceedings conducted to the Political Chief or the Municipal President, who shall replace the inspector; if either of them recuses himself or herself, MINAE appoints an ad hoc inspector (article 196). Furthermore, two or three inspectors may be appointed, in which case the municipality must determine each inspector’s jurisdiction; where Concejos de Distrito exist, they submit the slates of three candidates and collect the amounts referred to in Section II of Chapter X, receiving the allotted share (article 197).

Accordingly, the position is accepted before the Municipio or the Concejo, and the inspectors act as delegates of MINAE (article 198). It notes, in that regard, that the Decree “Nombramiento de Inspectores de Aguas del MINAE”, No. 26624 of 10 de diciembre de 1997, provides that the Ministerio de Ambiente y Energía shall appoint the Water Inspector, while also retaining the inspector’s duties and specifying the requirements that a person must meet to be appointed to that position. Lastly, pursuant to articles 169 to 172 of this Law, as well as Decreto 32868 of 24 de agosto de 2005, a water-use fee (canon por aprovechamiento) is charged on water concessions, from which these inspectors are compensated. In light of the duties, appointment and removal process, and funding of the position, it is relevant to establish its legal nature. In this regard, the Procuraduría General de la República states that the status of the Cantonal Water Inspector “has been characterized as that of an official of a mixed nature, because the inspector is appointed by and functionally subordinate to an agency of the Executive Branch, but paid by the municipalities.” Similarly, on multiple occasions, the Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia has addressed the employment status of this position and determined its legal nature.

Thus, that judicial body has stated that the legal nature of the position of water inspector “is hybrid because, although the inspector performs duties within the jurisdiction of a particular municipality and the inspector’s salary is paid by it, given the specialized subject matter handled, the inspector is subject to the country’s governing entity (agency) for water resources (MINAE), whose delegate the inspector is before the respective municipality, and that ministerial agency decides the challenges filed against the Inspector’s decisions. The law clearly grants MINAE exclusive authority over the inspector’s appointment and removal (although the municipality is afforded some participation through the submission of a slate of three candidates)” (see judgment 890-2007 at 09:50 hours on 21 de noviembre de 2007 and judgment 400-2006 at 15:16 hours on 16 de mayo del 2006, both issued by the Sala Segunda).

In summary, the cantonal water inspector is a hybrid—an official of a mixed nature—who, although performing duties within the jurisdiction of a particular municipality, is subject to MINAE because of the specialized subject matter handled and acts as its delegate before the respective municipality; that ministerial agency decides the challenges filed against the inspector’s decisions. Thus, the Law clearly grants MINAE exclusive authority over the inspector’s appointment and removal (although the municipality is afforded some participation through the submission of a slate of three candidates). In other words, the cantonal water inspector is an official of a mixed nature because the inspector is appointed by and functionally subordinate to an agency of the Executive Branch, although there is reasonable doubt as to whether the inspector is paid from the municipalities’ own resources. In any event, this last point must also be clarified. In that regard, it should be noted that, as explained by the Procuraduría General de la República, pursuant to articles 169 to 172 of the Ley de Aguas and Decreto 32868 of 24 de agosto de 2005, a water-use fee is charged on water concessions, from which these inspectors are compensated. Thus, the cited provisions establish the following:

“Article 169.- Water-use concessions shall pay the following fees to the Ministerio del Ambiente y Energía:

I. A fixed, one-time fee of one colón for each ten liters, or fraction thereof, of water per second granted;

II. The same amount shall be charged when an expansion is granted or a transfer of the concessions awarded is approved; and

III.A semiannual fee of one colón for each ten liters, or fraction thereof, of water per second granted, in the case of water for irrigation. If the water is for other uses, the fee shall be doubled.

If the specified fee is not paid during a six-month period, it may be paid during the following period with a twenty-five percent surcharge, or during the third with a fifty percent surcharge. If three six-month periods elapse without full payment having been made together with the respective penalties, the concession shall lapse.

The properties benefiting from the concession shall be encumbered as security for payment of the specified taxes, in the nature of a statutory mortgage (hipoteca legal).” “Article 170.- Water-use concessions for the development of hydraulic and electrical power shall pay the taxes specified in article 57 of law number 258 of 18 de agosto de 1941; however, if the water is used for purposes other than power generation, they must also pay the tax referred to in the article immediately preceding the preceding article.” “Article 171.- The taxes referred to in Article 169 shall be levied on the uses (aprovechamientos) specified in subsections III, V, VI and IX of Article 27. Those relating to subsection I shall be established by the Municipalities or the Executive Branch, as applicable; and those relating to subsection II shall be tax-exempt if the uses are for the benefit of the concession holders and their relatives, dependents, laborers, etc. However, if they are for the benefit of private individuals or companies intending to profit from the uses, they shall be required to pay the corresponding tax.” “Article 172.- The aforementioned taxes shall be paid to the corresponding Municipal Treasuries, but the receipts shall be sent to them by the Ministerio del Ambiente y Energía.

The amounts collected shall be allocated as follows: fifty percent to the Ministerio del Ambiente y Energía; forty percent to the respective Municipality; and ten percent to the Municipal Treasurer who collects the tax. At the end of each month, the Treasurer shall remit to the Ministerio del Ambiente y Energía the portion corresponding to it, and on the last day of each six-month period shall return to the Ministerio del Ambiente y Energía any receipts that have not been paid.

From the portion allocated to them, the Municipalities shall pay the salaries of the Cantonal Water Inspectors (Inspectores Cantonales de Aguas), and the Ministerio del Ambiente y Energía shall use the portion allocated to it to support the Departamento de Aguas established by this law.” Accordingly, and pursuant to the aforementioned provisions, this Court agrees with the opinion of the Procuraduría General de la República that proper application of this rule would lead to the conclusion that municipalities do not finance the municipal inspector position from their own resources, but instead have a percentage of the fees (cánones) charged to beneficiaries of water-use rights (aprovechamientos de agua) for that purpose. It should be noted that, according to the evidence submitted for further consideration, the petitioner states that this Municipality has made no expenditure of resources to pay any salary or other remuneration to the cantonal water inspector during the last three periods.

In any event, it could be argued that, in practice, the situation does not operate in this manner and that, in some cases, the Municipality itself pays this official from its budget. Nevertheless, it must be emphasized that the aforementioned provisions are clear regarding the existence of a percentage of the fees charged to beneficiaries of water-use rights, which allows us to conclude that municipalities should not finance the cantonal inspector position from their own resources.

In any event, returning to the observations made by the Sala Segunda de la Corte Suprema regarding the legal nature (naturaleza jurídica) of this position, it is important to clarify that this Court does not question the position taken by the Sala Segunda on this issue, because determining the legal nature of this official is a matter of legality over which that judicial body has jurisdiction. This circumstance is relevant to the analysis of the constitutional question: whether or not this position infringes municipal autonomy (autonomía municipal). Thus, with a clear understanding of the functions, appointment and removal process, financing, and legal nature of the position, it is possible to examine the alleged violation of the principle of constitutional supremacy (principio de supremacía constitucional). Before beginning this analysis, however, it is important to clarify that although the representative of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados states that the position has fallen into disuse, the fact remains that the provisions remain in force.

Moreover, the representative of MINAE emphasizes the importance of the challenged provisions by stating that “they are necessary for groundwater management, and they are applied in an integrated manner by MINAE, SENARA, AyA and others,” and therefore the position of cantonal water inspector is meaningful “for resolving disputes arising from the use of water, because it indeed makes it possible to manage disputes, in the absence of a law permitting watershed-based management at the municipal level within its jurisdiction.” Consequently, although this position may have fallen somewhat into disuse, it remains in force and relevant, making it necessary to determine whether it is consistent with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) (values, principles and rules), specifically with the municipal autonomy recognized therein. A brief analysis of municipal autonomy is therefore appropriate.

VI.On municipal autonomy. In this regard, this Court has on several occasions established the general concepts and characteristics of the municipal system (régimen municipal). Thus, in judgment number 005445-99 at 14:30 on July 14, 1999, this Chamber stated the following, insofar as relevant:

“I.- GENERAL CONCEPTS REGARDING THE MUNICIPAL SYSTEM. In Costa Rica, the municipal system is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), as follows from the first paragraph of Article 168 of the Constitution. It is defined primarily in Articles 169 and 170 of the Constitución Política, which state, insofar as relevant, that the ‘administration of local interests and services shall be entrusted to the Municipal Government, consisting of a popularly elected deliberative body and an executive official designated by law’ (today the Municipal Mayor); it is a ‘corporate system endowed with autonomy and its own financial resources (budgetary authority (competencia presupuestaria)).’ From this statement of the principal legal features of the municipal institution, it is absolutely clear that certain elements follow, namely: the existence of territorial jurisdiction (jurisdicción territorial) to address interests and services at the local level; the existence of a population united by ties of residence, such that every inhabitant of the Canton is a resident of the municipality (munícipe); a government composed of two distinct bodies (Concejo and Alcalde), whose functions and relationships with one another are defined; the institution’s corporate nature; a constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter entrusted to its administration, consisting of anything that is or constitutes a ‘local interest and service.’ From a political standpoint, municipalities are representative governments with authority over a specific territory (canton), their own legal personality (personalidad jurídica), and public powers vis-à-vis their municipal residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner in relation to the Gobierno de la República and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, which is manifested politically through their determination of their own goals and the regulatory and administrative means for providing all types of public services to promote the common good in their community.

In summary, municipalities or local governments may be described as territorial entities of a corporate and public, non-state nature, endowed with independence in matters of governance and operation. This means, for example, that municipal autonomy encompasses taxation matters, which require legislative authorization to be valid, the taking out of loans, and the preparation and allocation of their own revenues and expenditures, with general powers. All of this necessarily means that, to define the structure of the Costa Rican State correctly, the Municipal Governments, collectively and individually, must fit together precisely in their relationships and coordinated operation with the Gobierno de la República, so as to prevent the simultaneous coexistence of spheres of power having different origins and foundations, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved.

The foregoing consequently gives rise to the need to define the municipal sphere from a constitutional perspective, which will be done in the following recitals (considerandos), in order subsequently to examine, against the general framework of local affairs, the scope and compatibility of the provisions that have been challenged.

II. MUNICIPAL AUTONOMY

GENERAL PRINCIPLES. Grammatically, it is commonly said that the term “autonomy” may be defined as “the power that municipalities, provinces, regions, or other entities within the State may enjoy to govern the particular interests of their internal affairs through their own rules and governing bodies.” From a legal and doctrinal standpoint, this autonomy must be understood as the capacity of municipalities to decide freely and under their own responsibility everything relating to the organization of a particular locality (the canton, in our case). Thus, some legal scholars have stated that this autonomy entails the free election of their own authorities; the free administration of matters within their jurisdiction; the creation, collection, and investment of their own revenues; and, more specifically, that it encompasses political, regulatory, taxation, and administrative autonomy, defined in very general terms as follows: political autonomy: that which gives rise to self-government, entailing the election of their authorities through democratic and representative mechanisms, as provided in Article 169 of our Constitución Política; regulatory autonomy: by virtue of which municipalities have the power to enact their own body of rules in matters within their jurisdiction, a power that in our country refers solely to the regulatory power governing internally the organization of the municipal corporation and the services it provides (autonomous organizational and service regulations); taxation autonomy: also known as the taxing power, referring to the fact that these entities have the authority to initiate the creation, amendment, repeal, or exemption of municipal taxes, a power subject, where applicable, to the approval specified in Article 121, subsection 13, of the Constitución Política; and administrative autonomy: the power that entails not only self-regulation but also self-administration and, therefore, freedom from the State in adopting the entity’s fundamental decisions.

Our legal scholarship, for its part, has stated that the Constitución Política (Article 170) and the Código Municipal (Article 7 of the former Código Municipal and Article 4 of the current one) have not merely conferred upon municipalities the capacity to administer and promote local interests and services, but have expressly provided that such municipal administration is and must be autonomous, which is defined as freedom from other State entities in adopting their fundamental decisions. This autonomy is directly related to the electoral and representative nature of their government (Concejo and Alcalde), whose members are elected every four years, and means the municipality’s capacity to establish its policies for action and investment independently and, more specifically, independently of the Poder Ejecutivo and the governing party. It is the capacity to establish local-government plans and programs and is therefore linked to the municipality’s power to adopt its own budget, which embodies the policies previously defined by the Concejo; this capacity, in turn, is political.

This position is consistent with the majority view in legal scholarship, which holds that the characteristic feature of local autonomy lies in the fact that the fundamental organ of the territorial entity is the people as an electoral body and that, consequently, its political and administrative direction derives not from the State but from the community itself—that is, from the electoral majority of that same community—with the result that such political direction may diverge from and even oppose that of the Gobierno de la República when the majorities of the national and local communities do not correspond; or, alternatively, that political autonomy is a legal status expressed through the power to pursue an independent political course, understood as the possibility, within a particular sphere of interests and powers, of establishing its own course of action or program, with its own powers and responsibility regarding the appropriateness and usefulness of its actions.” Accordingly, based on the foregoing, we may affirm that municipalities enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, which is manifested in political matters through the determination of their own goals and of the regulatory and administrative means for providing all types of public services in pursuit of the common good within their communities.

Thus, this autonomy must be understood as the capacity of municipalities to decide freely and under their own responsibility everything relating to the organization of a particular locality (the canton, in our case), which entails the free administration of matters within their jurisdiction. In short, municipalities are territorial corporations responsible for administering and managing local interests and services. Autonomy must therefore be understood as administrative self-government; that is, autonomy refers to the municipalities’ own powers, and this municipal jurisdiction excludes any interference incompatible with their powers over local matters.

VII.On the existence of local and national services, as well as the necessary coordination among the various public institutions in environmental matters. Nevertheless, this Sala has qualified the issue of municipal autonomy when constitutional principles and rights are at stake, such as those enshrined in Articles 21 and 50 of the Constitución Política—the rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment—which are cross-cutting in nature and bind all public authorities, both national and local. Consistent with this position, in judgment number 2013-012974, issued at 16:21 on 25 de setiembre de 2013, this Tribunal, citing its decision number 2007-013577, issued at 14:40 on 19 de setiembre de 2007, stated, insofar as relevant here, that:

“the subject matter comprising the general purpose of ‘local interests and services’ must coexist with ‘national’ or ‘State’ public interests and services, particularly to safeguard the constitutionally guaranteed autonomy of municipalities vis-à-vis the central government. For this reason, as stated above, a relationship of coordination between municipal entities and other public bodies, including the Poder Ejecutivo, is indispensable (…)

That said, although the autonomy granted to the Municipalidades by the Constituent Assembly in Article 170 of the Norma Fundamental formally constitutes a limit on interference by the Poder Ejecutivo, it cannot be understood as full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, as the territorial decentralization (descentralización territorial) of the municipal system does not entail the elimination of the powers assigned to other State bodies and entities. Accordingly, there are local interests whose protection falls to the Municipalidades, alongside other interests whose constitutional and statutory protection is entrusted to other public bodies, including the Poder Ejecutivo. For this reason, this Sala has recognized that when a problem extends beyond the territorial boundaries to which local governments are subject, powers may be exercised by national State institutions, since the actions of the former are incorporated into the general guidelines established in the national development plan, without this constituting a violation of their autonomy. On that basis, this Sala has recognized that waste management—including wastewater and domestic and industrial waste—within a particular territorial jurisdiction ceases to be an eminently local problem and becomes a matter of national concern (…)

It follows from the foregoing that the protection of health must be approached for the benefit of the national community rather than from a strictly regional perspective, because, with regard to these matters, the resulting problems cease to have merely local implications, as they transcend that sphere and even extend beyond national borders.” In addition to the foregoing, this Cámara Constitucional has also expressed the need for coordination among public agencies to ensure environmental protection. In this regard, it stated that:

“On various occasions, constitutional case law (jurisprudencia constitucional) has indicated that protecting the environment is a task incumbent upon everyone equally; that is, the State—as a whole—is obligated to take the necessary measures to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. For purposes of this task, the term public institution must be understood to encompass both the Administración Central—its Ministries, such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject-matter jurisdiction, have extensive involvement and responsibility regarding environmental conservation and preservation and which most often act through their specialized agencies in this field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—and decentralized institutions, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Municipalities, of course, also bear substantial responsibility for this task within their territorial jurisdictions. It might therefore be thought that this multiple allocation of responsibility would create chaos in administrative management, but this is not the case. To prevent the simultaneous coexistence of spheres of authority of differing origin and nature, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various agencies of the Poder Ejecutivo and the decentralized institutions, and between those institutions and the municipalities, so that they may perform the functions entrusted to them. This Sala previously—and quite clearly—addressed the principle of coordination between public agencies and municipalities in the pursuit of common purposes—which, obviously, must be extended to the relationship between the institutions of the Administración Central and decentralized institutions in carrying out this important function—and reference is therefore made to what was stated on that occasion” (see judgment number 2009-000139, issued at 08:53 on 13 de enero de 2009).

Consequently, we can accept that there are local interests and services that must coexist with national public interests and services, which leads us to conclude that municipal autonomy (autonomía municipal) is not full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, such as when constitutional principles and rights—like those contemplated in Articles 21 and 50 of the Constitución Política, concerning health and a healthy and ecologically balanced environment—come into play, as these are cross-cutting in nature. Likewise, we must also acknowledge that, in environmental matters, there is an unavoidable need for coordination among public agencies to ensure environmental protection. Thus, once this interpretation is accepted, we can state that this applies to water and matters relating to its supply, administration, and protection. This is because this Court has defined water as a fundamental human right, insofar as it forms part of the content of the rights to health and life and, by its very nature, cannot be defined as a territorial or local matter, since it is widely accepted that without water there can be neither life nor quality of life (see, for example, judgments numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923).

In summary, as this Court held in judgment number 2006-005606 at 15:21 hours on 26 de abril de 2006, there are more than sufficient grounds to maintain that water is not a matter falling within municipal autonomy, because it is not merely local—but rather of national interest—nor can it be subjected to territoriality criteria.

VIII.On the governing authority over water resources (rectoría del recurso hídrico). A detailed analysis of the laws and regulations governing water resources (for example, among other laws, decrees, and regulations, reference may be made to the Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, the Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990, the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996, the Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7799 de 30 de abril de 1998, and the Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto 35669 de 4 de diciembre de 2009, which sets forth the functions of the current Dirección de Agua) establishes that MINAE holds the governing authority in this area as a whole, with the aforementioned due coordination with other institutions such as AyA, Senara, and the municipalities.

IX. Recapitulation. From the foregoing, the following conclusions may be drawn

First, it is evident that municipalities enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, which manifests itself politically through their power to determine their own objectives and the regulatory and administrative means for providing all types of public services in furtherance of the common good within their communities. Accordingly, this autonomy must be understood as the capacity of municipalities to decide freely and under their own responsibility all matters relating to the organization of a particular locality (the canton, in our case), which entails the free administration of matters within their jurisdiction. In other words, municipalities are territorial corporations charged with administering and managing local interests and services. For that reason, autonomy must be understood as administrative self-government; that is, autonomy refers to the municipalities’ own powers, and municipal jurisdiction therefore excludes any interference incompatible with their powers over local matters.

However, municipal autonomy must be qualified, since we must accept that there are local interests and services that must coexist with national public interests and services, which leads us to conclude that municipal autonomy is not full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, such as when constitutional principles and rights—like those contemplated in Articles 21 and 50 of the Constitución Política, concerning health and a healthy and ecologically balanced environment—come into play, as these are cross-cutting in nature.

Second, in environmental matters, there is an unavoidable need for coordination among public agencies to ensure environmental protection.

Third, water service is regarded as a fundamental human right, insofar as it forms part of the content of the rights to health and life and, by its very nature, cannot be defined as a territorial or local matter, since it is widely accepted that without water there can be neither life nor quality of life. Consequently, it can be maintained that water is not a matter falling within municipal autonomy, because it is not merely local—but rather of national interest—nor can it be subjected to territoriality criteria.

Fourth, a detailed analysis of the laws and regulations governing water resources establishes that MINAE holds the governing authority over water resources as a whole, with the aforementioned due coordination with other institutions such as AyA, Senara, and the municipalities.

Lastly, the position of cantonal water inspector (inspector cantonal de agua) is hybrid in nature. Although the inspector performs duties within the jurisdiction of a particular municipality, the specialized subject matter under the inspector’s purview places the inspector under MINAE, the governing body for water resources, whose delegate the inspector is before the respective municipality; that ministerial body rules on challenges filed against decisions issued by the Inspector. Thus, the Law clearly vests exclusive authority over the inspector’s appointment and removal in MINAE (although the municipal council is afforded some participation by submitting a shortlist of three candidates). In other words, the cantonal water inspector is an official of a mixed nature, because the inspector is appointed by and functionally accountable to a body of the Executive Branch but is paid by the municipalities.

Nevertheless, regarding the position’s funding and payment, it should be noted that, pursuant to Articles 169 to 172 of the Ley de Aguas and Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005 concerning water concessions (concesiones de agua), a water-use fee (canon por aprovechamiento) is collected, from which these inspectors are compensated. Accordingly, proper application of this provision would lead to the conclusion that municipalities do not fund the municipal inspector position from their own resources, but instead have a percentage of the fees charged to beneficiaries of water use rights (aprovechamientos de agua) for that purpose. Indeed, the evidence submitted to supplement the record established that the Municipalidad de Heredia has made no expenditure of resources to pay any salary or other compensation to the cantonal water inspector during the last three periods. It therefore cannot be established that the existence of the cantonal water inspector position violates municipal budgetary autonomy.

Thus, following this line of reasoning, we may state that the position of cantonal water inspector is supported by the view maintained in this judgment that water is not a matter of local interest falling within municipal autonomy, because it is not merely local—but rather of national interest—nor can it be subjected to territoriality criteria. Accordingly, this inspector operates within the framework of coordination among public institutions in environmental matters, since the inspector is an official subordinate to MINAE, the body holding the governing authority over water resources, while maintaining a close relationship with the municipalities, which pay the inspector through a specific fee provided for by law. In this regard, it cannot be asserted that this position infringes municipal autonomy because, as stated above, in matters of national concern such as water, that autonomy is not full or unlimited but is always subject to certain limits, such as when constitutional principles and rights like the right to water come into play.

Nor can it be alleged that the position infringes the municipality’s budgetary authority because, as just noted, the laws and regulations provide for a specific fee to fund it. Accordingly, this Court finds that neither the petitioner mayor nor the Procuraduría General de la República is correct regarding a possible supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobreviniente), since the position of cantonal water inspector does not infringe the municipal autonomy enshrined in the Constitución Política and is therefore consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución). In view of the foregoing, the constitutional challenge (acción) must be dismissed.

X. SEPARATE OPINION OF JUSTICES CASTILLO VÍQUEZ, CRUZ CASTRO, AND HERNÁNDEZ LÓPEZ, AUTHORED BY THE FIRST-NAMED

We depart from the majority’s position that the mayor may bring a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) only with the council’s endorsement. From our perspective, the relationship between the council and the mayor is not hierarchical; instead, their respective powers are exclusive by statutory mandate, rather than by operation of Constitutional Law (values, principles, and rules). Accordingly, the mayor may bring an action in defense of local interests and services, as well as municipal—political and administrative—autonomy, whenever the mayor considers that a provision or omission affects them. This is all the more true since the mayor and deputy mayors are elected by universal suffrage, making it likely that both bodies—the collegial body and the individual officeholder—will hold different ideological, political, and legal views regarding the content of the open-ended legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) of local interests and services, political and administrative autonomy, and other powers belonging to local governments.

Por tanto:

The action is dismissed. Justices Castillo Víquez, Cruz Castro, and Hernández López provide different reasons solely with respect to the requirements governing the mayor’s standing (legitimación).

Ernesto Jinesta L.

Chief Justice Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

*160040680007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y diecisiete minutos de diecinueve de julio de dos mil diecisiete.

Acción de inconstitucionalidad promovida por José Manuel Ulate Avendaño, mayor, divorciado, Magister en Administración de Negocios, portador de la cédula de identidad número 9-049-376, vecino de Mercedes Norte de Heredia, en su condición de alcalde de la Municipalidad de Heredia, contra los artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:11 del 31 de marzo de 2016, José Manuel Ulate Avendaño, en su condición de alcalde a la Municipalidad de Heredia, solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas, Ley No. 276, por estimarlos contrarios a la autonomía municipal prevista en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Se confiere audiencia por quince días a la Procuraduría General de la República, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y al Ministerio de Ambiente y Energía. Las normas se impugnan en cuanto en el año 1923 se creó la figura del inspector cantonal de aguas, al cual se le encomendó resolver las diferencias y conflictos que se susciten entre particulares con motivo del aprovechamiento de las aguas vivas, manantiales y corrientes y de las aguas muertas y subterráneas. Desde ese entonces, continúa, dichos funcionarios han sido nombrados por distintas instituciones del Gobierno Central tomando en consideración las ternas que para los efectos han propuesto los municipios.Alega que, actualmente, la figura se regula a partir del Capítulo XII de la Ley de Aguas No. 276, que retoma las disposiciones de la Ley Constitutiva No. 15 del 11 de mayo de 1923. Indica que al inspector le corresponde resolver las diferencias y conflictos que se susciten entre particulares con motivo del aprovechamiento de las aguas vivas; sus resoluciones pueden ser revocadas, modificadas o anuladas por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE); además, una vez finalizado el procedimiento, la cartera ministerial podrá ordenar de oficio o a solicitud de parte, que se reciban nuevas pruebas o se amplíen las evacuadas. Afirma que, de acuerdo a las disposiciones de los artículos 194, 196, 197 y 198 de la Ley de Aguas, el inspector cantonal de aguas es un funcionario nombrado por el MINAE, en cuyo proceso la única participación municipal es la de proponer la terna de candidatos. No obstante, al municipio le corresponde asumir el costo de su salario, aunque no existe relación de subordinación entre la municipalidad y el inspector, pues éste último actúa como delegado del MINAE, siendo a dicha cartera ministerial a quien debe rendir cuentas por su trabajo y de quien recibe instrucciones para el ejercicio de su cargo.Señala que el inspector cantonal de aguas es un funcionario impuesto por el MINAE a los gobiernos locales, que no lo nombran, no le giran instrucciones, no reciben cuentas de ellos y, a pesar de todo eso, le corresponde pagar su salario. Reclama que esta situación constituye una abierta transgresión a la autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. En su criterio, este funcionario no tiene una naturaleza mixta, tal y como lo externa la Procuraduría General de la República -Dictamen C-445-2008-, pues su superior es el MINAE quien lo nombra y, en consecuencia, lo puede remover de su cargo; si alguna municipalidad no puede asumir el pago del funcionario será el jefe político quien asuma sus funciones bajo la autorización del MINAE. Insiste en que el inspector debe dar cuenta de sus funciones al MINAE y no a la municipalidad respectiva, excluyéndolo del régimen recursivo municipal.Reitera que la colocación de un funcionario del MINAE en el municipio, a costo de la corporación municipal, atenta contra su autonomía para organizarse, específicamente contra la autonomía administrativa, que contempla la libertad frente al Poder Ejecutivo de tomar las decisiones básicas y fundamentales para administrar sus recursos humanos.
2. 2Por resolución de las 11:23 horas del 26 de abril de 2016, se le dio curso a la acción por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79, siendo la legitimación del accionante proviene del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al estimar violentada la autonomía municipal.
3. 3La Procuraduría General de la República rindió su informe en el que señala que, de previo a referirse al fondo del asunto, considera conveniente situar la figura del inspector cantonal de aguas dentro del sistema de protección del recurso hídrico. Al respecto, manifiesta que la figura del inspector cantonal de aguas fue creada por la Ley 15 de 11 de mayo de 1923, y la retomó la actual Ley de Aguas, encargándole resolver conflictos sobre el aprovechamiento del agua a nivel administrativo en forma sumaria, con carácter preventivo y conciliador. Sus resoluciones pueden impugnarse ante el MINAE o ante la sede judicial (artículos 186, 187, 190, 192 y 193). Así, la Ley de Aguas establece, con claridad, las funciones que le corresponden al inspector cantonal de aguas. Asegura que, según la disposición de ley, la condición de los inspectores ha sido calificada como la de un funcionario de naturaleza mixta, por ser nombrado y dependiente funcionalmente de un órgano del Poder Ejecutivo, pero pagado por los municipios.Señala que, en ese orden, el Decreto “Nombramiento de Inspectores de Aguas del MINAE”, No. 26624 de 10 de diciembre de 1997, mantiene que el Ministerio de Ambiente y Energía nombrará al inspector de Aguas, y sus funciones, además de indicar los requisitos para que una persona pueda ser nombrada en tal puesto. Asimismo, agrega que, conforme con la Ley de Aguas, artículos 169 a 172, y el Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005, sobre las concesiones de agua, se cobra un canon por aprovechamiento, del cual son remunerados estos inspectores. Por esta razón, considera que, la debida aplicación de esta norma, llevaría a considerar que las municipalidades no asumen el financiamiento de la plaza de inspector municipal con sus propios recursos, sino que para ello cuentan con un porcentaje de los cánones que se cobran a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua. Para lo cual se requeriría que el Ministerio transfiriera las sumas correspondientes.Así, puede decirse que el inspector de aguas nace a la vida jurídica en un contexto en que las municipalidades carecían de la autonomía de gobierno que nuestra Constitución garantiza hoy día y en el que a las municipalidades se les reconocía una competencia más amplia en materia de aprovechamiento del agua y, particularmente, en la prestación del servicio público de suministro de agua potable. Ahora bien, sobre la rectoría del MINAE sobre el recurso hídrico, manifiesta que la Ley de Aguas de 1942 antecede a la actual Constitución Política, cuando los municipios no ostentaban el grado de autonomía frente al Gobierno Central que la actual Constitución garantiza, y el aprovechamiento del agua se circunscribía a un nivel local. Luego, las competencias sobre el recurso hídrico se encargaron a diversas instituciones. La Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, trasladó el servicio de agua potable a un órgano nacional, hoy el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y desplazó esta competencia de las municipalidades que no tuvieren un acueducto eficiente.Igualmente, sobre la nacionalización del servicio de agua potable, la Sala Constitucional, mediante sentencia 5606-2006, indicó que “existen sobrados fundamentos para sostener que el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad”. Además, en el trámite para aprobar la Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990, se hizo ver la necesidad de “una autoridad en el campo de los recursos naturales” y adecuada planificación del recurso hídrico, por lo que la Ley 7152 estableció las atribuciones del Ministerio en relación con los recursos naturales, entre ellos el agua. Por otro lado, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996, reformó varios artículos de la Ley de Aguas, al considerar que la provisión de agua potable es un servicio público esencial que tiene incidencia directa sobre la calidad de vida, y trasladó al MINAE competencias anteriormente atribuidas al Servicio Nacional de Electricidad; entre ellas, “disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público” (artículo 17), actuando para ello mediante el Departamento de Aguas y los inspectores cantonales de aguas (artículo 177 y Transitorio V).Adicionalmente, el ordinal 22 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, confirió al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, adscrito al MINAE, “la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”. Igualmente, con base en la adhesión a la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Manejo de Cuencas Hidrográficas, por Decreto 29238 de 20 de noviembre de 2000, se creó la Red Nacional de Cuencas Hidrográficas, integrada por diversas instituciones y una Secretaría Ejecutiva coordinada por el MINAE. Por otra parte, el Decreto 30480 de 5 de junio de 2002 estableció los Principios que regirán la política nacional en materia de Gestión de Recursos Hídricos. Actualmente, la Gerencia de Ordenamiento Territorial y Cuencas Hidrográficas del MINAE dirige, coordina, da seguimiento y monitorea, entre otros, la protección y conservación de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.También compete al MINAE, previa consulta al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento y otros entes competentes en materia de aguas, delimitar las áreas de recarga acuífera (Ley Forestal, artículo 3 inciso l), adicionado por el 114 de la Ley de Biodiversidad). Por todo lo señalado, considera que del conjunto de estas disposiciones, se deriva que la rectoría en materia de recurso hídrico la ostenta el MINAE, pero, además, su competencia no se limita al dictado de políticas o planes en orden al aprovechamiento y conservación de dicho recurso, por el contrario, el Ministerio ostenta una función de regulación y supervisión, que le permite dirigir, controlar y fiscalizar ese aprovechamiento, de manera que responda a un desarrollo sostenible y, por ende, que se haga un uso racional de dicho recurso. Para el cumplimiento de estas competencias cuenta con los inspectores de agua, figura a la cual se refiere la presente acción.Sin embargo, los cambios legislativos introducidos en materia de recurso hídrico llevarían a considerar que las disposiciones ahora impugnadas han perdido su vigencia por derogación implícita y, por lo tanto, que el problema a que nos enfrentamos es un problema de legalidad (confrontación entre Ley de Aguas y las regulaciones más recientes en materia de recurso hídrico). A pesar de eso, reflexiona que la consideración de la autonomía municipal obliga a plantearse la constitucionalidad de las normas en cuestión y, por eso, de una inconstitucionalidad sobrevenida, como se indicó en el dictamen C-445-2008 de 16 de diciembre de 2008. Al respecto, indica que frente al centralismo del poder propiciado por la Constitución de 1871, la Constitución vigente fomenta su descentralización, lo que se muestra en el papel asignado a las municipalidades pero sobretodo en la garantía que se les reconoce en los artículos 169 y 170.Por consiguiente, la autonomía consagrada en la Constitución Política de 1949 es un parámetro de constitucionalidad de las leyes que, como la Ley de Aguas, fueron emitidas bajo la égida de la Carta Magna de 1871. Lo que conduce al fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente que ocurre cuando una disposición originalmente constitucional deja de serlo. Así, las normas preconstitucionales solamente serán inconstitucionales en la medida en que contraríen o sean incompatibles con normas o principios previstos en la nueva Constitución Política. De esta forma, el caso en estudio, como se vio, el inspector cantonal de aguas se designa de una terna municipal propuesta al MINAE, cubriendo el municipio su salario y sustituyéndole en sus funciones ante una eventual excusa o en caso de no poder cubrir su paga. Sin embargo, el inspector lo escoge el MINAE y sus decisiones están sujetas al control de esa Cartera Ministerial.En el ejercicio de las tareas que le son propias, el inspector depende y está sujeto al MINAE. Así, le contribuye en la determinación de las concesiones de aprovechamiento del agua. Su estabilidad laboral depende, igualmente, de una decisión del Ministerio. La municipalidad se limita a proponer una terna, sin que pueda nombrar y, consecuentemente, tampoco podrá ejercer una facultad de remoción. En caso de conflictos surgidos entre los particulares por el aprovechamiento de aguas u otros, si lo resuelto por el inspector fuere recurrido, conoce de dicho recurso el Ministerio, no el municipio. Lo que permite reafirmar que el superior jerárquico es el ministro. No obstante lo cual, la municipalidad tendrá que cubrir los gastos correspondientes. Con ello, considera que se transgrede la autonomía municipal en materia de autonomía administrativa, en cuyos alcances propios de la administración interna necesariamente está la selección del personal municipal y el ejercicio de la potestad jerárquica, sin interferencia del Poder Ejecutivo.Asimismo, alega que la autonomía también se expresa en una definición taxativa de la posibilidad de revisión en sede administrativa de los acuerdos adoptados por la corporación municipal (artículo 173 Constitucional). No obstante, en este caso, las actuaciones del inspector de aguas podrán ser revisadas por un órgano del Poder Ejecutivo. Lo anterior en virtud del artículo 196 aquí impugnado. Por ende, precisa que la inconstitucionalidad deriva de que siendo las municipalidades entes autónomos, el legislador dispone que el inspector cantonal de aguas es un funcionario nombrado por el Ministerio de Ambiente y Energía, a propuesta de la municipalidad pero a ésta le corresponde asumir el costo de su salario, sin que por tanto haya relación de subordinación laboral entre la municipalidad y el inspector. Pero en la actualidad, por lo demás, el reconocimiento de la importancia del recurso hídrico, no solo para un desarrollo sostenible sino ante todo para la vida y salud de las personas, ha determinado que el agua y todo lo que le concierne haya dejado de ser un interés local para asumir un protagonismo nacional.Interés nacional que incide, obviamente en la consideración de los conflictos que su aprovechamiento puede generar. En efecto, las competencias en materia de recurso hídrico no se circunscriben únicamente a los intereses locales, sino que al haber un amplio desarrollo normativo posterior a la Ley de Aguas que otorga las atribuciones para la gestión del recurso al MINAE, se considera un tema de interés nacional que involucra la tutela derechos fundamentales con arraigo constitucional. Asegura que esto es acorde con la sentencia constitucional 5445-99, relativa a que las competencias originarias de las municipalidades pueden desplazarse, total o parcialmente, a otra entidad estatal a través de una ley de nacionalización o regionalización. Sea que el interés local se transforma en nacional o regional por voluntad legislativa. Por las razones expuestas, puede afirmarse que habría una inconstitucionalidad sobreviniente en cuanto a las competencias asignadas en la Ley 276 a los gobiernos locales para el nombramiento y pago del sueldo al inspector cantonal de aguas, considerando que el esquema desarrollado por dicha Ley al respecto es preconstitucional y, por ende, no contempla la autonomía municipal.Sin embargo, de los reparos del accionante no podría derivarse la inconstitucionalidad de la totalidad de los textos de los artículos que impugna, sino, únicamente de aquéllas frases que transgreden la citada autonomía municipal, y que se destacan de seguido, en cuanto al artículo 194, lo siguiente “(…) Su sueldo será asignado y cubierto por la Municipalidad respectiva y este gasto pesará sobre las rentas generales del cantón. Si se diere el caso de que alguna de las Municipalidades de los cantones menores no pudiere satisfacer el sueldo del Inspector, las funciones podrán ser recargadas en el respectivo Jefe Político con anuencia del Ministerio del Ambiente y Energía.” Asimismo, respecto al artículo 196, la frase “el Inspector pasará lo actuado al Jefe Político del cantón o en su defecto al Presidente de la Municipalidad, quienes lo sustituirán en el conocimiento del asunto. Si ocurriere excusa del Jefe Político o Presidente Municipal, pasará el negocio, por los mismos trámites, a conocimiento del Inspector ah-hoc que nombrará el Ministerio del Ambiente y Energía”.Por último, en cuanto al artículo 197, lo siguiente “(…) En los cantones muy extensos podrán nombrarse dos o tres Inspectores de Aguas, debiendo la Municipalidad determinar la jurisdicción en que cada uno debe actuar. Se denominarán Primero, Segundo, etc., Inspector de Aguas del respectivo cantón. En los lugares donde hubiere Concejos de Distrito, corresponde a éstos presentar las ternas para hacer los nombramientos y recolectar los impuestos a que se refiere la Sección II del Capítulo X, correspondiéndoles en tal caso la participación acordada”. Por lo tanto, reitera que es inconstitucional el segundo párrafo del numeral 194. Además, la posibilidad del artículo 196 que encarga a un funcionario municipal sustituir en el ejercicio de sus competencias a uno del Poder Ejecutivo: el inspector de aguas. Igualmente, estima inconstitucional que el artículo 197 faculte a la municipalidad a determinar el ámbito de competencia de los inspectores de aguas, cuando fuere más de uno.Así como que se imponga a los Concejos de Distrito la tarea de recolectar tributos. Por último, también ha de valorarse la inconstitucionalidad por conexidad de la siguiente frase del artículo 198 de la Ley de Aguas: “aceptarán el cargo ante la respectiva Municipalidad o Concejo ”. Como se ha indicado, los inspectores de aguas son funcionarios del Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que no le corresponde a las municipalidades actuar como gestores administrativos de la aceptación o no de un nombramiento realizado por el MINAE. De esta manera, reflexiona que, de admitirse la inconstitucionalidad de las frases de las normas impugnadas y conexas, devendría necesario dimensionar los efectos de la sentencia sobre los inspectores cantonales de aguas que actualmente estén nombrados a fin de que continúen en sus cargos, así como disponer un plazo para la previsión presupuestaria a cargo del MINAE para cubrir sus salarios.Concluye que es criterio de la Procuraduría General de la República que las normas impugnadas resultan contrarias a la autonomía municipalidad, garantizada en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política.
4. 4El Ministerio de Ambiente y Energía rindió su informe, en el que Edgar E. Gutiérrez Espeleta, como ministro de Ambiente y Energía, indica que rechaza los argumentos en que se sustenta la presente acción de inconstitucionalidad, por cuanto las normas impugnadas son necesarias para la gestión de las aguas subterráneas y su aplicación se realiza en forma integrada por parte del MINAE, SENARA, AyA y otros. Señala que, de conformidad con los principios de Río de Janeiro y Dublín, la Gestión Integral de los Recursos Hídricos es el medio mediante el cual se puede garantizar la sostenibilidad del agua, principio que ha sido acogido por Costa Rica, entendiendo este como el proceso que promueve el manejo y el desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y económico relevante de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales.En cuanto a esta situación la participación del Minae, AyA y Senara es primordial y tiene su sustento en la normativa vigente. Agrega que, en el punto que se discute en esta acción, la participación de estas tres instituciones gubernamentales en la gestión integrada del agua se da de forma activa, pero esta gestión también tiene otro actor fundamental: las Municipalidades. Indica que los gobiernos locales deben realizar la planificación urbana considerando la variable de disponibilidad del recurso hídrico en los planes reguladores. Afirma que la Gestión de Recursos Hídricos supone la gestión por cuencas hidrográficas, lo que constituye una descentralización territorial a partir de unidades de gestión mínimas para la resolución de conflictos. Asegura que es en este enfoque, que implica la gestión descentralizada del recurso hídrico, donde cobra sentido la figura del inspector cantonal de aguas para la resolución de conflictos que se susciten con motivo del aprovechamiento de las aguas porque ciertamente permite gestionar los conflictos, a falta de una ley, la gestión por cuencas a nivel municipal dentro de su jurisdicción.Estima adecuado lo exteriorizado por la Procuraduría General de la República de que se trata un puesto de naturaleza mixto. Indica que la naturaleza jurídica del inspector cantonal de agua se encuentra en la Ley de Aguas, Ley número 276, capítulo doce, sección I y sección II, artículos 186 y siguientes, así como el Decreto número 26624-MINAE del 27 de enero de 1998, publicado en la Gaceta número 18 de la misma fecha. Asegura que su naturaleza jurídica es un híbrido, ya que de acuerdo al artículo 194 de la ley impugnada, esos funcionarios serán nombrados por el ministro del Minae de la terna que envía la Municipalidad, siendo el ministro el que puede removerlos y establecer las sanciones respectivas. Subraya que la terna para su elección la proponen los gobiernos locales al ministro de Ambiente y Energía, pero, de acuerdo al artículo 198, aceptan su cargo ante la respectiva Municipalidad, mas funcionalmente actuará como delegados del Minae, pero su salario lo pagará la Municipalidad.Acepta que la terna puede estar conformada por funcionarios municipales pero no necesariamente. Reitera que son auxiliares del Minae que tienen como función resolver o dirimir disputas que surjan con motivo del aprovechamiento de las aguas, siendo sus resoluciones de acatamiento obligatorio y, en virtud a que solo hay dos instancias ante las resoluciones administrativas, éstas pueden ser impugnadas mediante los recursos ordinarios de revocatoria ante el mismo inspector o de apelación ante el ministro. Señala que el inspector cantonal de aguas es elegido de una terna remitida por el Concejo y la Dirección de Aguas hace una propuesta, eligiendo a la persona que considere que cumple con el perfil, siendo que envía a la Dirección de Asesoría de este Ministerio su recomendación para que sea elevado a conocimiento del despacho ministerial para proceder con su nombramiento, para lo cual el ministro lo designará para el periodo correspondiente.Asegura que la municipalidad no podrá crear ni asignarle funciones al inspector cantonal de aguas porque estaría asumiendo una competencia que es de resorte exclusivo de este Ministerio, pues es un funcionario de apoyo al mismo para cumplir con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Aguas y las controversias que se susciten por el aprovechamiento de un bien de dominio público como es el agua. Insiste en la importancia de integrar la figura del inspector cantonal de aguas dentro del marco de la gestión integrada de recursos hídricos, máxime teniendo en cuenta que las Municipalidades pueden, por disposición expresa de la Ley de Aguas, ser prestatarias del servicio público de abastecimiento poblacional obteniendo concesión de agua y, además, que los Gobiernos Locales deben incorporar el recurso de agua en los planes reguladores y diseño de uso del suelo. Solicita que se declara sin lugar la acción presentada.
5. 5El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados rindió su informe, y Manuel Antonio Salas Pereira, como Sub Gerente General del Instituto, contesta la audiencia concedida, manifestando que el Instituto tiene claramente definidas sus competencias y cuenta con funcionarios para cumplir con lo establecido en su Ley Constitutiva, de manera que la figura denominada inspector cantonal de aguas carece de interés actual y potencial para el quehacer diario de los funcionarios de este Instituto, ya que existe una coordinación con las instituciones del Estado que por ley tienen dentro de sus competencias la atención de temas relacionados con el recurso hídrico para sus diversos usos y aprovechamientos como son el MINAE y el SENARA. Estima que esa figura ha caído en desuso, debido a que actualmente se ha facilitado el desplazarse a zonas que eran de difícil acceso, mediante el desarrollo de vías de comunicación, asimismo los administrados tienen un mayor conocimiento de la legislación, lo que les ha facilitado plantear denuncias de manera directa a los entes correspondientes por el interés difuso que existe en esta materia, sin necesidad de acudir al inspector cantonal de aguas.Señala que, por esta situación, lo que interesa para la presente acción de inconstitucionalidad es la valoración que se haga de la figura del inspector cantonal de aguas desarrollado por la Ley de Aguas en un contexto totalmente diferente al actual, desde el punto de vista de afectación, valoración, aprovechamiento y uso del recurso hídrico, bajo la pretensión de un funcionario nombrado por el MINAE. Señala que su relación laboral en materia de rendición de cuentas o subordinación es inexistente con el Municipio, por cuanto el que lo nombra y lo renueva es el MINAE, pero la Municipalidad cancela el salario, siendo que efectivamente existe una relación compleja en cuanto a las características propias de una relación laboral. Asegura que todos los aspectos relacionados con la figura y el Jefe Político carecen de actualidad desde un punto de vista práctico y, en lo que respecta al AyA, no se afecta de ninguna manera su gestión, pues no se tiene participación ni relación directa con esa figura.Además, no pueden dejar de lado que el AyA no abastece de agua potable en Heredia, sino que es la Empresa de Servicios de Heredia. Concluye que la función que tiene asignada el inspector cantonal de aguas se encuentra enmarcada dentro de las funciones ordinarias del MINAE, por lo que tiene sentido la impugnación planteada por el alcalde en la presente acción, en el sentido de que no solo debe depender del MINAE, sino que también todo el proceso de elección y nombramiento, así como la remuneración salarial deberían ser de resorte de ese Ministerio, dada las funciones y competencias que tiene el MINAE. Solicita se le dé curso a la acción y se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas por generar roce constitucional el hecho de nombrar a una persona sin ninguna especialidad o conocimiento técnico para dirimir conflictos en temas de trascendencia constitucional como lo son la protección del recurso hídrico y acceso al derecho al agua para abastecimiento poblacional.Añade que, en caso de mantenerse la figura del inspector cantonal de agua, éste debe incluirse como un funcionario de planta del Minae, realizando funciones y dependiendo jerárquicamente de la estructura ministerial como asalariado directo en una relación laboral ordinaria del Minae.
6. 6Mediante resolución de las 14:59 horas del 02 de junio de 2017, este Tribunal solicitó como prueba para mejor resolver al accionante José Manuel Ulate Avendaño, en su condición de alcalde a la Municipalidad de Heredia, o a quien ocupe el cargo, “a fin de que certifique, con base en los artículos 169, 170, 171 y 172 de la Ley de Aguas, Ley No. 276, lo referente a cuánto recaudó la Tesorería Municipal de Heredia por concepto del pago de los impuestos mencionados en esos artículos. Lo anterior de los 3 últimos periodos presupuestarios. Asimismo, la erogación anual de la Municipalidad de Heredia por concepto del pago a los inspectores cantonales de aguas, también de los 3 últimos presupuestos”.
7. 7El accionante José Manuel Ulate Avendaño, en su condición de alcalde a la Municipalidad de Heredia, contesta la prueba para mejor resolver, indicando que se aporta la certificación emitida por la Tesorera Municipal, en la que se indica que el municipio no ha recaudado ningún ingreso en los últimos tres periodos presupuestarios por concepto de pago de los impuestos derivados de los artículo 169, 170, 171 y 172 de la Ley de Aguas, Ley 276. De igual manera, certifica que no se ha realizado ninguna erogación de recursos para el pago de salario o cualquier otro emolumento a favor del inspector cantonal de aguas en los últimos tres períodos.
8. 8Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 92, 93 y 94 del Boletín Judicial, de los días 13, 16 y 17 de mayo del 2016.
9. 9Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
10. 10En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. En el presente asunto, el accionante, en su condición de alcalde de la Municipalidad de Heredia, expresa que la normativa impugnada violenta la autonomía municipal al vulnerar los intereses de los gobiernos locales. Al respecto, este Tribunal constata que el alcalde Municipal aportó a los autos el acuerdo adoptado por el Concejo de Heredia en la sesión 482-2016 celebrada el 04 de abril de 2016, mediante el cual se le autorizó interponer esta acción y, de este modo, defender la autonomía municipal (véase, sobre el particular, la sentencia No. 2007-07136 de las 16:46 hrs. de 23 de mayo de 2007). En este sentido, al constar el acuerdo respectivo, se comprueba la legitimidad del accionante para interponer este proceso.

II.Normativa impugnada. En la presente acción de inconstitucionalidad se cuestionan los artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas, Ley número 276 del 27 de agosto de 1942, por considerarse que violentan la autonomía municipal. Así, en esos artículos se dispone lo siguiente:

“Artículo 194.- Los Inspectores Cantonales de Aguas a que se refieren el presente y anterior capítulo deben ser mayores de edad, ciudadanos en ejercicio y de probidad notoria. Estos funcionarios serán nombrados por el Ministerio del Ambiente y Energía, de una terna propuesta por la Municipalidad respectiva en los primeros quince días de cada año; permanecerán en sus funciones un año sin perjuicio de ser reelectos indefinidamente; y durante su período sólo podrán ser removidos por el Ministerio del Ambiente y Energía por faltas graves en el ejercicio de su cargo, o por disponerlo así una sentencia de los Tribunales.

Su sueldo será asignado y cubierto por la Municipalidad respectiva y este gasto pesará sobre las rentas generales del cantón. Si se diere el caso de que alguna de las Municipalidades de los cantones menores no pudiere satisfacer el sueldo del Inspector, las funciones podrán ser recargadas en el respectivo Jefe Político con anuencia del Ministerio del Ambiente y Energía”.

“Artículo 196.- Los Inspectores de Aguas no son recusables, pero deberán excusarse, bajo la pena de prevaricato, si no lo hicieren, en los casos previstos por el artículo 1º de la ley de 13 de julio de 1889. Si les comprendiere alguna de las causales allí indicadas y la parte a quien perjudique ésta no allanare la excusa dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación que de tal excusa le haga la autoridad de policía respectiva, el Inspector pasará lo actuado al Jefe Político del cantón o en su defecto al Presidente de la Municipalidad, quienes lo sustituirán en el conocimiento del asunto. Si ocurriere excusa del Jefe Político o Presidente Municipal, pasará el negocio, por los mismos trámites, a conocimiento del Inspector ah-hoc que nombrará el Ministerio del Ambiente y Energía (Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996)”.

“Artículo 197.- En los cantones muy extensos podrán nombrarse dos o tres Inspectores de Aguas, debiendo la Municipalidad determinar la jurisdicción en que cada uno debe actuar. Se denominarán Primero, Segundo, etc., Inspector de Aguas del respectivo cantón. En los lugares donde hubiere Concejos de Distrito, corresponde a éstos presentar las ternas para hacer los nombramientos y recolectar los impuestos a que se refiere la Sección II del Capítulo X, correspondiéndoles en tal caso la participación acordada”.

III.Objeto de la acción. En términos generales, el accionante acusa que de acuerdo a la normativa impugnada el inspector cantonal de aguas es un funcionarios nombrado por el MINAE, en cuyo proceso la única participación municipal es la de proponer la terna de candidatos. No obstante, sostiene que al municipio le corresponde asumir el costo de su salario, aunque no existe relación de subordinación entre la municipalidad y el inspector, pues este último, reitera, actúa como delegado del MINAE, siendo a esa cartera ministerial a quien debe rendir cuentas por su trabajo y de quien recibe instrucciones para el ejercicio de su cargo. De este modo, reclama que esta figura es un funcionario impuesto por el MINAE a los gobiernos locales, que no lo nombran, no le giran instrucciones, no reciben cuentas de ellos y, a pesar de todo eso, le corresponde pagar su salario. En este sentido, considera que esta situación constituye una abierta transgresión a la autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Por consiguiente, solicita que se declaren inconstitucionales los artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas, Ley No. 276, por estimarlos contrarios a la autonomía municipal prevista en la normativa constitucional mencionada.

IV.Previo al razonamiento jurídico. Para un análisis adecuado del tema en discusión, es menester realizar un estudio pormenorizado de ciertas cuestiones relevantes, como serían las funciones del inspector cantonal de aguas, así como su naturaleza jurídica; el contenido de la autonomía municipal relacionado con la necesidad de coordinación en materia ambiental; la condición del servicio de agua como un derecho fundamental y un servicio nacional, entre otros. Lo anterior, para dilucidar una posible o no violación al principio de supremacía constitucional por parte de los artículos cuestionados.

V.Sobre las funciones y la naturaleza jurídica del Inspector Cantonal de Aguas. De acuerdo a la Ley refutada, y tal y como lo establece en su dictamen la Procuraduría General de la República, corresponde al inspector cantonal colaborar con el MINAE en el otorgamiento de las concesiones (artículos 176, 177, 180 y 181); su aprovechamiento horario (numerales 24 y 198); resolver los conflictos surgidos entre particulares por el aprovechamiento de aguas vivas, manantiales, corrientes, aguas muertas y subterráneas, reclamaciones por uso de servidumbres naturales, legales o contractuales, por la tolerancia de más de un año o prescripción adquisitiva, y discusiones sobre obras de defensa, desecación o regadío (ordinal 186); formar, con el auxilio de las demás autoridades y escuelas, un censo de aprovechamientos de aguas privadas y públicas determinando los ríos, arroyos o acequias, y los propietarios servidos por esas fuentes, indicando si tienen o no concesión, y dar cuenta al MINAE, así como de sus investigaciones y trabajos, y proponer el plan que debe adoptarse en cada localidad para procurar una mejor y más justa distribución de las aguas; y, desempeñar los encargos que le confíe el MINAE, pudiendo deducir los honorarios que le atribuye la Ley (numeral 198).

Además, estos inspectores son nombrados y removidos por el MINAE, seleccionados de una terna municipal, correspondiéndole a la municipalidad cubrir su sueldo, y si no pudiere satisfacer ese pago, las funciones podrán ser recargadas en el Jefe Político con anuencia del Ministerio (artículo 194). Asimismo, en caso de excusa, el inspector pasa lo actuado al Jefe Político o al presidente Municipal, quien lo sustituirá, y ante excusa de ellos, el MINAE nombra un inspector ah-hoc (artículo 196). Por otra parte, pueden nombrarse dos o tres inspectores, debiendo la municipalidad determinar la jurisdicción de cada uno, y, donde hubiere Concejos de Distrito, éstos presentan las ternas y recolectan los montos referidos en la Sección II del Capítulo X, correspondiéndoles la participación acordada (artículo 197). De este modo, el cargo se acepta ante el Municipio o el Concejo y actúan como delegados del MINAE (artículo 198).

Señala que, en ese orden, el Decreto “Nombramiento de Inspectores de Aguas del MINAE”, No. 26624 de 10 de diciembre de 1997, mantiene que el Ministerio de Ambiente y Energía nombrará al inspector de Aguas, además de mantener sus funciones e indicar los requisitos para que una persona pueda ser nombrada en tal puesto. Por último, conforme artículos 169 a 172 de esta Ley, así como al Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005, sobre las concesiones de agua, se cobra un canon por aprovechamiento, del cual son remunerados estos inspectores. Ahora bien, teniendo en cuenta las funciones, el proceso de nombramiento y remoción, así como su financiamiento, es relevante establecer la naturaleza jurídica de esta figura. Al respecto, la Procuraduría General de la República establece que la condición del Inspector Cantonal de Aguas “ha sido calificada como la de un funcionario de naturaleza mixta, por ser nombrado y dependiente funcionalmente de un órgano del Poder Ejecutivo, pero pagado por los municipios”.

En un sentido similar, en múltiples ocasiones, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia se ha referido sobre la condición laboral de esta figura, determinando su naturaleza jurídica. Así, este Órgano Jurisdiccional ha mencionado que la naturaleza jurídica del cargo de inspector de aguas “es híbrida, ya que si bien ejerce sus funciones dentro de la jurisdicción de una municipalidad determinada y su salario es cubierto por ella, por la especial materia que conoce está sujeto al ente rector (órgano) del recurso hídrico del país (MINAE), de quien actúa como delegado ante la municipalidad respectiva, siendo dicho órgano ministerial quien resuelve las impugnaciones que se interpongan contra las resoluciones que dicte el Inspector. La ley claramente le otorga la competencia en cuanto a su nombramiento y remoción exclusivamente al MINAE (si bien se le reconoce alguna participación al ayuntamiento mediante la presentación de una terna)” (véanse, la sentencia 890-2007 de las 09:50 horas del 21 de noviembre de 2007 y la sentencia 400-2006 de las 15:16 horas del 16 de mayo del 2006, ambas de la Sala Segunda).

En síntesis, la figura del inspector cantonal de agua es un híbrido, un funcionario de naturaleza mixta, que si bien ejerce sus funciones dentro de la jurisdicción de una municipalidad determinada, por la especial materia que conoce, está sujeto al MINAE, de quien actúa como delegado ante la municipalidad respectiva, siendo dicho órgano ministerial quien resuelve las impugnaciones que se interpongan contra las resoluciones que dicte el inspector. Así, la Ley claramente le otorga la competencia en cuanto a su nombramiento y remoción exclusivamente al MINAE (si bien se le reconoce alguna participación al ayuntamiento mediante la presentación de una terna). Es decir, el inspector cantonal de aguas es un funcionario de naturaleza mixta, pues es nombrado y depende funcionalmente de un órgano del Poder Ejecutivo, pero hay una duda razonable sobre si es o no pagado con recursos propios de los municipios. En todo caso, también es relevante aclarar este último punto. Al respecto, es menester indicar que, tal y como lo explica la Procuraduría General de la República, conforme con la Ley de Aguas, artículos 169 a 172, y el Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005, sobre las concesiones de agua se cobra un canon por aprovechamiento, del cual son remunerados estos inspectores. Así, la normativa señalada establece lo siguiente:

“Artículo 169.- Las concesiones de aprovechamientos de agua pagarán al Ministerio del Ambiente y Energía los siguientes derechos:

I. Una cuota fija, por una sola vez, de un colón por cada diez litros o fracción de agua por segundo concedida;

II. Igual suma se cobrará al conceder una ampliación o al aprobar un traspaso de las concesiones otorgadas; y

III.Una cuota semestral de un colón por cada diez litros o fracción de agua o por segundo concedida, si se tratare de aguas para riegos. Si fuere para otros usos, la cuota se elevará al doble.

Si no fuere pagado el canon indicado durante un semestre podrá serlo durante el siguiente con el veinticinco por ciento de recargo o durante el tercero con el cincuenta por ciento. Si transcurrieren tres semestres sin que se hubieran hecho los pagos totales con las multas respectivas, caducará la concesión.

Al pago de los impuestos indicados, quedan afectadas las fincas beneficiadas con la concesión, con carácter de hipoteca legal”.

“Artículo 170.- Las concesiones de aprovechamientos de agua para el desarrollo de fuerzas hidráulicas y eléctricas pagarán los impuestos que se determinan en el artículo 57 de la ley número 258 de 18 de agosto de 1941, pero si las aguas se emplearen para otros menesteres distintos al desarrollo de fuerza, deberán pagar, además, el impuesto a que se refiere el artículo preanterior”.

“Artículo 171.- Los impuestos a que alude el artículo 169 se cobrarán sobre los aprovechamientos determinados en los incisos III, V, VI y IX del artículo 27. Los relativos al inciso I serán establecidos por las Municipalidades o el Poder Ejecutivo, según el caso; y los relativos al inciso II serán libres de impuestos si los aprovechamientos fueren en favor de los concesionarios y sus familiares, dependientes, peones, etc. Pero si lo fueren en favor de particulares o de empresas que van a especular con los aprovechamientos, sí deberán pagar el impuesto respectivo”.

“Artículo 172.- Los impuestos referidos se pagarán en las Tesorerías Municipales correspondientes, pero los recibos les serán enviados por el Ministerio del Ambiente y Energía. Del importe de lo recaudado corresponderá: un cincuenta por ciento para el Ministerio del Ambiente y Energía; un cuarenta por ciento para la respectiva Municipalidad y un diez por ciento para el Tesorero Municipal que haga la recolección del impuesto. El Tesorero, cada fin de mes, enviará al Ministerio del Ambiente y Energía la parte que corresponda a éste y el último día de cada semestre devolverá al Ministerio del Ambiente y Energía los recibos que no han sido cancelados.

De la parte que les corresponda, las Municipalidades harán el pago de los sueldos de los Inspectores Cantonales de Aguas y la correspondiente al Ministerio del Ambiente y Energía éste la destinará al sostenimiento del Departamento de Aguas que determina esta ley”.

De este modo, y según la normativa mencionada, este Tribunal comparte la opinión de la Procuraduría General de la República en el sentido de que la debida aplicación de esta norma llevaría a considerar que las municipalidades no asumen el financiamiento de la plaza de inspector municipal con sus propios recursos, sino que para ello cuentan con un porcentaje de los cánones que se cobran a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua. Nótese que, según la prueba presentada para mejor resolver, el accionante afirma que esa Municipalidad no ha realizado ninguna erogación de recursos para el pago de salario o cualquier otro emolumento a favor del inspector cantonal de aguas en los últimos tres períodos. En todo caso, se podría alegar que en la práctica esta situación no opera de esta manera, sino que, en algunos casos es la misma Municipalidad la que paga de su presupuesto a este funcionario. Sin embargo, al respecto es menester acotar que la normativa mencionada es clara sobre la existencia de un porcentaje de los cánones que se cobran a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua, lo que nos permite afirmar que las municipalidades no deberían asumir el financiamiento de la plaza de inspector cantonal con sus propios recursos.

En todo caso, volviendo sobre lo mencionado por la Sala Segunda de la Corte Suprema respecto a la naturaleza jurídica de esta figura, es importante aclarar que este Tribunal no cuestiona la posición tomada por la Sala Segunda sobre este tema, lo anterior porque establecer la naturaleza jurídica de este funcionario es un tema de legalidad, en donde el órgano jurisdiccional mencionado ostenta su competencia. Ahora, esta situación es relevante para analizar la cuestión de constitucionalidad: si esta figura violenta o no la autonomía municipal. Por eso, teniendo claro las funciones, el proceso de nombramiento y remoción, así como su financiamiento y naturaleza jurídica, es posible adentrarnos en el cuestionamiento de una posible violación del principio de supremacía constitucional. No obstante, antes de iniciar este análisis, es importante esclarecer que, aunque el representante del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados manifiesta que la figura ha caído en desuso, lo cierto del caso es que la normativa se mantiene vigente.

Además, el representante del MINAE expresa la importancia de las normas impugnadas, al indicar que “son necesarias para la gestión de las aguas subterráneas y su aplicación se realiza en forma integrada por parte del MINAE, SENARA, AyA y otros”, por lo que la figura del inspector cantonal de aguas cobra sentido “para la resolución de conflictos que se susciten con motivo del aprovechamiento de las aguas porque ciertamente permite gestionar los conflictos, a falta de una ley, que permita la gestión por cuencas a nivel municipal dentro de su jurisdicción”. Por consiguiente, aunque sea una figura que haya caído en cierto desuso todavía se mantiene vigente y tiene relevancia, por lo que es necesario analizar si la misma es conforme al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), concretamente, a la autonomía municipal que éste contempla. Por lo tanto, se hace adecuado un breve análisis de la autonomía municipal.

VI.Sobre la autonomía municipal. Al respecto, este Tribunal ha establecido, en varias ocasiones, los conceptos generales del régimen municipal y sus generalidades. Así, en la sentencia número 005445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, esta Sala, en lo concerniente, señaló lo siguiente:

“I.- CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local".

Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas.

Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas. Lo expresado conduce, en consecuencia, a la necesidad de definir, desde la perspectiva constitucional, cuál es el ámbito municipal, lo que se hará en los siguientes considerandos, para examinar, posteriormente y contra el marco general de lo local, los alcances y la compatibilidad de las normas que han sido impugnadas.

II. AUTONOMÍA MUNICIPAL

GENERALIDADES. Gramaticalmente, es usual que se diga que el término "autonomía ", puede ser definido como "la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.

Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, a su vez, es política.

Esta posición coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos”.

Por ende, de lo señalado, podemos afirmar que las municipalidades gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. De esta manera, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso), lo que implica la libre gestión en las materias de su competencia. En síntesis, los municipios son una corporación territorial encargada de la administración y gestión de los intereses y servicios locales. Por eso, es que la autonomía debe entenderse como un autogobierno administrativo, es decir, la autonomía se refiere a las competencias propias de las municipalidades, siendo que esta competencia de la municipalidad permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades respecto de lo local.

VII.Sobre la existencia de servicios locales y nacionales, así como la necesaria coordinación de las diferentes instituciones públicas en materia ambiental. No obstante, esta Sala ha matizado el tema de la autonomía municipal cuando están en juego principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal y que obligan a todos los poderes públicos, tanto a los nacionales como locales. En línea con esta posición, mediante sentencia número 2013-012974 de las 16:21 horas del 25 de setiembre de 2013, este Tribunal, citando su voto número 2007-013577 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007, indicó, en los términos que nos interesa, que:

“la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo (…)

Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía.

Partiendo de ello, esta Sala ha reconocido que el manejo de desechos -incluyendo aguas residuales, domésticas e industriales- en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional (…)

De lo dicho hasta ahora se desprende que la preservación de la salud debe ser enfocado en beneficio de la colectividad nacional y no desde un punto de vista estrictamente regional, ya que en cuanto a estos temas se refiere, los problemas que de ello se derivan dejan de tener perspectivas meramente locales, porque los mismos transcienden dicha esfera y van incluso más allá de las fronteras nacionales”.

Aunado a esta situación, esta Cámara Constitucional también ha expresado la necesidad de que exista una coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar la protección del ambiente. En este sentido, mencionó que:

“En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.

Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión” (véase sentencia número 2009-000139 de las 08:53 horas del 13 de enero de 2009).

Por consiguiente, podemos aceptar que existen intereses y servicios locales que deben coexistir con los intereses y servicios públicos nacionales, lo que nos lleva a afirmar que la autonomía municipal no es una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, como por ejemplo cuando entran en juego principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal. Asimismo, también hemos de consentir el tema de que en materia ambiental existe la ineludible necesidad de coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar su protección. De esta forma, aceptada esta interpretación, podemos afirmar que esta situación se debe aplicar al tema del agua y lo referente a su suministro, administración y protección. Lo anterior porque la cuestión del agua ha sido definida por este Tribunal como un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida, que por su esencia no puede ser definido como un tema territorial o local, pues, es ampliamente aceptado que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida (véanse por ejemplo las sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923).

En síntesis, tal y como lo afirmó este Tribunal en la sentencia número 2006-005606 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006, existen sobrados fundamentos para sostener que el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad.

VIII.Sobre la rectoría del recurso hídrico. Ahora bien, de un análisis detallado de la normativa que regula el recurso hídrico (por ejemplo, entre otras leyes, decretos y reglamentos, puede consultarse la Ley Constitutiva del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 de 14 de abril de 1961, la Ley Orgánica del MINAE, No. 7152 de 5 de junio de 1990, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7799 de 30 de abril de 1998 y el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto 35669 de 4 de diciembre de 2009, que contiene las funciones de la actual Dirección de Agua) se puede asegurar que la rectoría en esta materia la ostenta el MINAE en conjunto, y con la debida coordinación indicada anteriormente con otras instituciones como el AyA, el Senara, así como los municipios.

IX. Recapitulando. De lo expuesto, es posible atestiguar las siguientes conclusiones

Primero, es evidente que las municipalidades gozan de una autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. De esta manera, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso), lo que implica la libre gestión en las materias de su competencia. En otras palabras, los municipios son una corporación territorial encargada de la administración y gestión de los intereses y servicios locales. Por eso, es que la autonomía debe entenderse como un autogobierno administrativo, es decir, la autonomía se refiere a las competencias propias de las municipalidades, siendo que esta competencia de la municipalidad permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades respecto de lo local.

Sin embargo, el tema de la autonomía municipal debe ser matizado, ya que debemos aceptar que existen intereses y servicios locales que deben coexistir con los intereses y servicios públicos nacionales, lo que nos lleva a afirmar que la autonomía municipal no es una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, como por ejemplo cuando entran en juego principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal.

Segundo, que en el tema de materia ambiental existe la ineludible necesidad de coordinación entre las dependencias públicas que busque garantizar su protección.

Tercero, el servicio del agua es visto como un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida, que por su esencia no puede ser definido como un tema territorial o local, pues, es ampliamente aceptado que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida. Por consiguiente, es posible sostener que el agua no es un tema que califique dentro de la autonomía municipal, ya que no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad.

Cuatro, de un análisis detallado de la normativa que regula el recurso hídrico se puede asegurar que la rectoría en materia del recurso hídrico la ostenta el MINAE en conjunto, y con la debida coordinación indicada anteriormente, con otras instituciones como el AyA, el Senara, así como los municipios.

Por último, que la figura del inspector cantonal de agua es un híbrido, que si bien ejerce sus funciones dentro de la jurisdicción de una municipalidad determinada, por la especial materia que conoce está sujeto al MINAE, órgano rector del recurso hídrico, de quien actúa como delegado ante la municipalidad respectiva, siendo dicho órgano ministerial quien resuelve las impugnaciones que se interpongan contra las resoluciones que dicte el Inspector. Así, la Ley claramente le otorga la competencia en cuanto a su nombramiento y remoción exclusivamente al MINAE (si bien se le reconoce alguna participación al ayuntamiento mediante la presentación de una terna). Es decir, el inspector cantonal de aguas es un funcionario de naturaleza mixta, pues es nombrado y depende funcionalmente de un órgano del Poder Ejecutivo, pero es pagado por los municipios. Sin embargo, respecto a su financiamiento y pago, es menester indicar que, conforme con la Ley de Aguas, artículos 169 a 172, y el Decreto 32868 de 24 de agosto de 2005 sobre las concesiones de agua, se cobra un canon por aprovechamiento, del cual son remunerados estos inspectores.

De este modo, la debida aplicación de esta norma llevaría a considerar que las municipalidades no asumen el financiamiento de la plaza de inspector municipal con sus propios recursos, sino que para ello cuentan con un porcentaje de los cánones que se cobran a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua. Inclusive, se tuvo por demostrado que, según la prueba presentada para mejor resolver, la Municipalidad de Heredia no ha realizado ninguna erogación de recursos para el pago de salario o cualquier otro emolumento a favor del inspector cantonal de aguas en los últimos tres períodos, por lo que no es posible confirmar que exista una violación a la autonomía municipal presupuestaria la existencia de la figura del inspector cantonal de aguas.

De esta manera, en este orden argumentativo, podemos afirmar que la figura del inspector cantonal de aguas encuentra sustento en esta visión que se viene sosteniendo en esta sentencia respecto a que el agua no es un asunto de interés local que califique dentro de la autonomía municipal, pues no es meramente local -sino más bien de interés nacional-, ni susceptible de ser sometido a criterios de territorialidad. Por ende, este inspector actúa en la lógica de coordinación entre las instituciones públicas en materia ambiental, ya que es un funcionario subordinado al MINAE, órgano que ostenta la rectoría en materia del recurso hídrico, pero mantiene una relación cercana con los municipios, pues es pagado por ellos con un canon específico que prevé la normativa. En este sentido, no es posible afirmar que esta figura lesione la autonomía municipal, ya que, como se mencionó, en temas de carácter nacional, como el agua, ésta autonomía no es una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, como por ejemplo cuando entran en juego principios y derechos constitucionales como el derecho al agua.

Asimismo, tampoco puede alegarse que infrinja la competencia presupuestaria de la Municipalidad, pues, como recién se indicó, en la normativa está previsto un canon específico para su financiamiento. De este modo, es que este Tribunal considera que no lleva razón ni el alcalde accionante, ni la Procuraduría General de la República sobre una posible inconstitucionalidad sobreviniente, ya que la figura del inspector cantonal de aguas no lesiona la autonomía municipal consagrada en la Constitución Política, por lo que se trata de una figura conforme al Derecho de la Constitución. En virtud de lo expuesto, lo que corresponde es declarar sin lugar la acción.

X. NOTA SEPARADA DE LOS MAGISTRADOS CASTILLO VÍQUEZ, CRUZ CASTRO Y HERNÁNDEZ LÓPEZ, CON REDACIÓN DEL PRIMERO

Nos separamos de la tesis de la mayoría, que sostiene que el alcalde solo puede incoar una acción de inconstitucionalidad si cuenta con el aval del concejo. Desde nuestra perspectiva, entre el concejo y el alcalde no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión de competencias por mandato de ley, y no por imperio del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Así las cosas, bien puede el alcalde presentar una acción en defensa de los intereses y servicios locales, así como de la autonomía municipal –política y administrativa- cuando considere que una norma o una omisión los afecten. Lo anterior es mayormente cierto, a partir de la elección del alcalde y vicealcaldes por medio del sufragio universal, por lo que es un hecho probable que ambos órganos –el colegiado y el individual- tengan visiones ideológicas, políticas y jurídicas diferentes sobre el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados de intereses y servicios locales, de autonomía política y administrativa y de otras competencias propias de los gobiernos locales.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Castillo Víquez, Cruz Castro y Hernández López dan razones diferentes únicamente respecto a los requisitos de legitimación del alcalde.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.