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Res. 01142-2017 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 25/01/2017
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Res. NO 2017-001142 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas veinte minutos del veinticinco de enero del dos mil diecisiete.
Acción de inconstitucionalidad promovida MAGDA INÉS ROJAS CHAVES, mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, portadora de la cédula de identidad No, 4-1 10-097, en su condición de PROCURADORA GENERAL ADJUNTA en contra de la interpretación y aplicación, por parte del Tribunal Agrario, del artículo 7°, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas. Interviene, también, en este proceso ANTONIO DARCIA CARRANZA, en su condición de JUEZ COORDINADOR DEL TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO.
RESULTANDO:
I.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 11 :00 hrs. De 26 de agosto de 2016, Magda Inés Rojas Chaves, en calidad de Procuradora General Adjunta de la República, formula la presente acción de inconstitucionalidad en contra de la interpretación y aplicación, por parte del Tribunal Superior Agrario, del artículo 7°, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas. desafectación del dominio público de una cantidad indeterminada de bienes, en tanto permite la titulación de terrenos con cobertura forestal ubicados en áreas silvestres protegidas, mediante la acreditación de una ocupación decenal anterior a su respectiva ley o decreto de creación. Lo anterior, menciona, sin tomar en cuenta afectaciones de dominio público ya existentes. Indica que con lo anterior se lesionan los artículos 7, 34, 50, 89 y 129 de la Constitución Política, así como varios artículos convencionales que recogen la obligación estatal de proteger los recursos naturales y el patrimonio natural del Estado. Argumenta que se discuten las decisiones del Tribunal Superior Agrario por cuanto en esta materia específica no resulta posible lograr que la Sala de Casación competente conozca estos casos y, por esto, no es posible que exista una norma jurisprudencial del órgano recién citado. Como antecedente de este tema de admisión, cita el Voto No. 1997-04587 donde la Sala Constitucional anuló, precisamente, otra interpretación errónea del Tribunal Superior Agrario. En cuanto el fondo del reclamo señala que las distintas versiones legislativas del artículo 7 de la ley mencionada permiten concluir que el legislador quiso impedir la titulación de terrenos dentro de zonas silvestres protegidas, excepto en casos en que se hubiera demostrado una posesión de al menos diez años, antes de la declaratoria estatal de área silvestre, lo cual apunta a que tales áreas, en tanto parte del demanio público, no son titulables. adquirir el dominio vía prescripción positiva y que la titulación presupone y declara dicha usucapión, mas no la constituye, por lo que los requisitos de usucapión deben existir y demostrarse en la información posesoria. Indica que, naturalmente, la adquisición de dominio lo será sobre bienes susceptibles de ser adquiridos, lo cual excluye los bienes de dominio público, como se ha señalado tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera de la Corte. Por esto, apunta, es claro que si se quiere reclamar la propiedad de bienes inmuebles en áreas de dominio público, sea áreas silvestres protegidas o cualquier otra categoría, debe demostrarse la posesión por más de diez años antes de la declaratoria. No obstante, aduce que el criterio del Tribunal Agrario difiere de lo dicho, pues este órgano indica que el artículo 7 de la ley de Informaciones Posesorias contiene un supuesto de desafectación del dominio público que permite titular zonas ubicadas en áreas silvestres protegidas si se acredita una ocupación decena! anterior a su respectiva ley o decreto de creación, pero sin tomar en cuenta afectaciones demaniales anteriores. Indica que esto se envidencia aún más en los casos que se citan como antecedente, en donde, precisamente, los terrenos que se pretendían titular habían sido declarados Parque Nacional en 1945 con la ley General de Terrenos Baldíos (artículo 60) y, luego, con la ley de Tierras y Colonización de 1961 (artículos 7 y 10), se reiteró tal declaratoria y se reservaron dichos terrenos como parte del demanio público. Sin embargo, señala, el Tribunal estableció como válida para usucapir la posesión ocurrida entre 1950 y 1966. Indica que el Tribunal interpreta que la derogatoria de la Ley No. 2825 de Tierras y Colonización dejó sin efecto el impedimento de posesión y que la ley de Informaciones Posesorias autoriza hacer valer dicha posesión para efectos de usucapión. Señala que la Sala Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que las desafectaciones genéricas o implícitas son inconstitucionales, de manera tal que no queda duda que el legislador quiso sacar del demanio público determinados bienes. Este, precisamente, es el caso de la interpretación discutida que señala una desafectación genérica e implícita. Pero, además, la misma Sentencia No. l997~04587 dejó clara la necesidad de tomar en cuenta normas anteriores para el conteo de la posesión válida para obtener el título. Menciona que esto ha sido reiterado en varias oportunidades, siendo la última la Sentencia de la Sala Constitucional No. 2014-18836, en donde se deja claro que la posesión válida para usucapir debe haber sido ejercida diez años antes de la declaratoria de dominio público. Además, alega que la interpretación discutida aplica retroactivamente la norma del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias con lesión del principio establecido en los numerales 34 y 129 de la Constitución Política y en contra de lo establecido por la Sala Constitucional en las Sentencias Nos. 2014-18836 y 2015-00098. Agrega, que la interpretación discutida lesiona, también, los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, así como los principios de progresividad y prevención en materia ambiental. Indica, expresamente, que el criterio del Tribunal "(…) desprotege contra titulaciones indebidas de bienes de dominio público y propicia la explotación del recurso forestal y el cambio de uso de suelo, en /os inmuebles que salieron de él, formalmente, al menos (…). Señala que la pertenencia al dominio público es una garantía mayor para el ambiente, frente al hecho que las tierras sean de propiedad privada y que, de acuerdo con la Sala Constitucional, las áreas silvestres protegidas deben ser objeto de la mayor protección posible contra su degradación (Sentencia No. 1999-2988). Menciona que es difícil para la Administración negar permisos de aprovechamiento de esos fundos una vez que estén inscritos a nombre de particulares, con lo cual se produce un efecto regresivo no solo en la zona que dio origen a la interpretación sino en varias zonas del país protegidas y que han variado en su marco normativo de protección durante el tiempo. Lo anterior, ya que, según la interpretación del Tribunal, su posesión, originalmente, indebida, servirá -gracias al cambio normativo del artículo 7 analizado-, como posesión útil para lograr un titulo. Argumenta que lo anterior lesiona el artículo ll del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (protocolo de San Salvador) y una serie de instrumentos internacionales vigentes en Costa Rica que apuntan, todos, a señalar el deber del Estado de promover y proteger un ambiente sano y equilibrado. Sostiene que la Sala lo señaló claramente cuando afirmó que autorizar titulaciones en zonas de protección así declaradas, iría contra los principios de conservación y protección que forman parte de las obligaciones estatales. Con fundamento en las consideraciones esgrimidas, solicita que se declare inconstitucional la interpretación jurisprudencial en cuestión.
2.- Por resolución de las 8:20 hrs. de 19 de agosto de 201 6, se dio curso a la presente acción y se confirió audiencia al Tribunal Superior Agrario.
3.- Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 81, 82 y 83 de los días 21, 22 y 23 de setiembre de 2016.
4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:09 hrs. de 27 de septiembre de 2016, Antonio Darcia Carranza, en su condición de Juez Coordinador del Tribunal Superior Agrario, contestó la audiencia conferida. Señala que, efectivamente, los procesos de información posesoria son de jurisdicción voluntaria donde no se produce cosa juzgada y que la instancia final la constituye las decisiones que tome el Tribunal Superior Agrario. Afirma que el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, estableció la posibilidad de titulación de terrenos con área boscosa e, incluso, con declaratoria de área silvestre, siempre que cumplan las condiciones que allí se establecieron. Explica que lo anterior no significa que por haberse declarado una zona como área silvestre, automáticamente, pasa a ser de dominio público, sino que todos los que tengan una posesión decenal anterior a la declaratoria, mantienen los atributos del dominio hasta que se les pague o Forestal No. 7575 de 1996 y en la Ley de Biodiversidad, de modo que la afectación al demanio público no opera en la forma en que lo señala la Procuraduría.
áreas de robledal contiguas a la Carretera Panamericana, de modo que estas entraron de nuevo en el comercio de los hombres, con posibilidad, por tanto de ser usucapidos por ser parte de las reservas nacionales. Es decir, el legislador determinó la desafectación de este tipo de bienes, a fin de dar acceso a la propiedad a la cual antes no se podía acceder por no tener carácter de propiedad privada y, con esto, quiso resolver problemas de ocupación que existían en esa época. Menciona que el Tribunal compara el caso con el ocurrido en la zona marítimo terrestre, la cual antes era de una milla y ahora son doscientos metros, es decir, se desafectó una gran parte de esta y se permitió la titulación sin importar que antes estuviese afectada. estableció un plazo muy corto y las personas que estaban en dicha zona por más de diez años pudieron titular, independientemente, que su posesión era cuando aún estaba afectada, dándose un plazo corto para realizar tal titulación. De ahí, señala, que los que lo lograron realizar dentro del plazo permitido, se les inscribió su terreno como propiedad privada, sin importar que, anteriormente, su posesión era ilegítima, ya que, era demanio público. Indica que debe buscarse cuál fue el espíritu de la norma a la hora de desafectar los dos kilómetros a ambos lados de la carretera Panamericana en la zona de los robledales. Expone que la Procuraduría pretende que se analicen de nuevo los alcances del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, que ha sido consultado, incluso, por parte del Tribunal, pese a que la Sala Constitucional afirmó que se permite la titulación dentro de áreas silvestres protegidas, así como en terrenos con bosque. Al respecto, cita los Votos Nos. 1997-04587 y 2010-01667. Señala que, incluso, recientemente, la Sala ha aclarado la diferencia entre Patrimonio Natural del Estado y el de Reservas Nacionales, haciendo un análisis de la función económica social y ambiental de la propiedad agraria, lo cual permite inscribir bienes pero con limitaciones importantes en el tema agroambiental, como se aprecia en los Votos Nos. 2012-16629, 2014-03285 y 2016-03855.
5.- Por resolución de las 09:55 hrs. de 18 de octubre de 2016, la Presidencia de la Sala tuvo por contestada la audiencia conferida y se dispuso pasar la presente acción al despacho de la Magistrada Hernández López, a quien por tumo le correspondía.
6.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo, y,
CONSIDERANDO:
ÚNICO.- En términos generales, las discusiones en torno la afectación o desafectación de un bien del dominio público legal es una cuestión de legalidad ordinaria que debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria. De otra parte, si la línea jurisprudencial de un Tribunal determinado quebranta o excede la ley, es una cuestión que debe ser, en definitiva, resuelta por el intérprete último o definitivo de ese bloque de legalidad para velar por su uniformidad. No le corresponde a este Tribunal Constitucional determinar si la pauta jurisprudencial, al interpretar y aplicar una ley, excede sus términos o si se hace una aplicación retroactiva de una ley para desafectar unos bienes del dominio público legal.
POR TANTO:
Se declara sin lugar la acción planteada. El Magistrado Castillo Víquez da razones adicionales. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota separada.- Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Hernández López declaran con lugar la acción planteada y disponen anular, por inconstitucional, la norma jurisprudencial establecida por el Tribunal Superior Agrario, y aplicada entre otras en las sentencias números 679-F-13 de 13:54 horas del 18 de julio de 2013, 804-F-13 de 14 horas del 27 de agosto de 2013, 356-F-14 de 14:13 horas del 30 de abril de 2014, 689-F-15 de 16:14 horas del 10 de julio de 2015 y 005-F-16 de 16:05 horas del 13 de enero de 2016, mediante la cual ha venido interpretando el artículo 7 párrafo primero de la Ley de Informaciones Posesorias número 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas, en sentido de que en dicha norma el legislador estableció una desafectación de terrenos demaniales incluidos dentro de cualquier tipo de área silvestre protegida, a la vez que reconoce la validez de la posesión que los particulares puedan demostrar sobre tales bienes demaniales por un plazo de, al menos, diez años antes de la entrada en vigencia de la ley o decreto que contenga la declaratoria de área silvestre protegida sobre dichos terrenos, todo ello a efectos de autorizar la entrega de títulos de propiedad sobre tales bienes.- Notifíquese Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO, RUEDA LEAL Y LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ. Redacta la tercera.
Respetuosamente nos separamos de nuestros compañeros y declaramos con lugar esta acción en todos sus extremos.- Las razones para ello se plasman de seguido:
1.- Consideraciones sobre el objeto esta acción de inconstitucionalidad. Según nuestro criterio, tanto el voto de mayoría como los votos particulares que apoyan la declaratoria de sin lugar se han construido sin una apropiada delimitación del objeto de esta acción.- El caso presenta una variedad de aristas, de modo que resulta exigido un ejercicio de precisión de lo que la Procuraduría pretende que se declare inconstitucional.- Para comenzar, debemos señalar que ninguno de los textos de las normas legislativas involucradas en los asuntos base aportados, ha sido objeto de cuestionamiento. Esto quiere decir que todas aquellas desafectaciones de dominio público que han sido explícita y formalmente declaradas mediante actos legislativos en tiempos pasados, quedan fuera del análisis de constitucionalidad, independientemente de que en los casos concretos hubieran servido para justificar el cumplimiento del plazo para usucapir, como afirma el informe del Coordinador del Tribunal, o que se hubiera interpretado erróneamente su alcance y vigencia, según la línea jurídica sostenida por la Procuraduría.- De manera similar, quedará también por fuera de esta decisión cualquier análisis sobre cuáles normas deben conformar el marco legal aplicable a este tipo de situaciones y la manera en que deben relacionarse e integrarse jurídicamente los efectos de dichas leyes para resolver los casos concretos. Tampoco hacemos pronunciamiento sobre la existencia de anteriores afectaciones o desafectaciones al dominio público de inmuebles o zonas concretas, o bien si tales afectaciones están vigentes o ha concluido por obra de alguna otra norma legal, diferente del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias. No definimos tampoco la corrección y propiedad legal de la posición del Tribunal Superior Agrario respecto de los efectos de la derogatoria de normas de afectaciones de bienes, como sucede con la Ley 5385 del 30 de octubre de 1973, la cual resulta circunstancialmente involucrada en esta situación por ser una parte del marco legal aplicable en los asuntos base donde se ha aplicado la interpretación cuestionada de artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias. Tampoco corresponde determinar si las normas legales relacionadas con la categoría de manejo de los inmuebles han sido bien o mal interpretadas en su alcance y tampoco esta decisión pretende declarar si un terreno específico ha estado en el comercio de los hombres por obra del legislador, o si estaba fuera de dicho ámbito y ha regresado a él.
II.- Del escrito de interposición se comprende que el objeto de análisis gira alrededor de la existencia y posible invalidez constitucional de una regla jurídica que el Tribunal Superior Agrario, ha extraído del texto del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, número 139 de 1941 y su reformas (en adelante identificada como la Ley de Informaciones Posesorias).
Comencemos entonces con la transcripción de ese texto legal:
“Artículo 7:
Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.
Las fincas ubicadas fuera de esas áreas y que tengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el promoviente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble tendrá que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios.
Sin excepción alguna, los planos catastrados que se aporten en diligencias de información posesoria, deberán ser certificados por el Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del ente encargado, el cual dará fe de si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de esas áreas silvestres protegidas.” III.- Según afirma la Procuraduría, a partir del anterior texto el Tribunal del Tribunal Superior Agrario, ha derivado -a través de varias resoluciones como por ejemplo las números 679-F-13, 804-F-13; 356-F-14; 689-F15 y 0005-F-16- una norma jurídica que afirma que “el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, en su texto reformado por la Ley Forestal No. 7575, contiene una desafectación del dominio público, que permite la titulación del inmueble con cobertura forestal ubicada en áreas silvestres protegidas, mediante la acreditación de una ocupación decenal anterior a su respectiva ley o decreto de creación, sin tomar en cuenta afectaciones demaniales preexistentes por no estar vigentes a la fecha del dictado de la resolución”(escrito de interposición del recurrente) . En este punto concreto, la Sala aprecia en los textos ofrecidos, que el Tribunal Superior Agrario describe de la siguiente manera, la norma jurisprudencial que aquí se cuestiona:
“Este tribunal considera que al entrar en vigencia el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias que permitió en forma expresa la titulación de inmuebles con bosque, ubicados dentro de áreas protegidas, se produjo una desafectación del dominio público de terrenos cubiertos con cobertura forestal, y se permitió ejercer la posesión idónea apta para titular, en las condiciones del artículo 856 del Código Civil, poseyendo en carácter de persona dueña, debiéndose acreditar una posesión decenal anterior a la vigencia de la ley o decreto que creó el área protegida” (sentencia del Tribunal Superior Agrario 679-F-13) (El destacado en negrita no está en el original) Otra expresión de esa norma jurisprudencial contenida en las resoluciones ofrecidas, presenta una diferencia de matiz, para expresar la misma idea; es la siguiente:
“en criterio de este Tribunal, con esta integración en criterio de mayoría, con la entrada en vigencia de la reforma al artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, establecido en la Ley Forestal N. 7575 del año 1996, se autorizó a los particulares a titular y poseer bienes que contengan bosques, independientemente de las especies forestales que en ellos estén contenidos. Lo anterior, siempre y cuando se demuestre que se ejerció una posesión en resguardo del ambiente, su equilibrio ecosistémico y en período decenal anterior a la creación del área silvestre protegida en la cual está el fundo inmerso” (sentencia del Tribunal Superior Agrario número 356-F-14) (el destacado en negrita no es del original) Una tercera versión ofrecida por el Tribunal Superior Agrario es la siguiente:
“Bajo este orden de cosas, resulta claro que la Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7, es la norma vigente que ha venido a regular estos supuestos, de manera que si se demuestra el ejercicio de una posesión decenal antes de la fecha en la que se emite el Decreto que afecta una determinada área geográfica como Reserva Forestal, es factible la titulación del terreno pues con la promulgación de ese artículo se desafectó el dominio público.” (Sentencia del Tribunal Superior Agrario número 689-F-15) (el destacado en negrita no es del original) IV.- Puede concluirse entonces que la disposición jurisprudencial respecto de la que se pidió valoración por parte de la Sala, es específicamente, aquella que afirma que el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias contiene en su fórmula textual una desafectación del dominio público de terrenos incluidos dentro cualquier tipo de área silvestre protegida, lo cual permite titularlos por parte de las personas particulares que puedan demostrar su posesión por un lapso de, al menos, diez años antes de la entrada en vigencia de la ley o decreto que contenga la declaratoria de área silvestre protegida sobre dichos terrenos.
V.- Sobre el fondo del asunto. Los bienes de dominio público y su desafectación. No existe controversia en este caso sobre los elementos que caracterizan los bienes de dominio público recogidas en el ordenamiento jurídico positivo, la jurisprudencia de la Sala Primera y las sentencias de esta Sala. Basta por ello recordar, como lo hace el órgano recurrente, que desde la sentencia 1991-2306 de este Tribunal Constitucional se resumieron tales elementos distintivos así:
“(…) El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad…” (Sentencia número 1991-2306) Estos conceptos se mantienen incólumes desde entonces en la jurisprudencia de la Sala, y por lo demás, no existen discrepancias respecto de ese punto entre las partes, como tampoco hay diferencias de criterio sobre el hecho de que los terrenos de titularidad estatal comprendidos en las áreas silvestres protegidas son, por su función, incuestionablemente bienes demaniales en el sentido recién explicado y no cabe comprenderlos dentro de la categoría de los denominados bienes privados de propiedad del Estado.
VI.- Por el contrario, resulta evidente la disparidad de criterios de las partes en cuanto al tema clave de esta acción de inconstitucionalidad el cual se relaciona directamente con las condiciones para tener por legislativamente válida y operada una desafectación de bienes de dominio público por parte del legislador. Es ese el aspecto clave a dilucidar y para ello es imprescindible tener en cuenta lo que este Tribunal Constitucional ha dejado sentado en las ocasiones que ha revisado tal cuestión.
En la sentencia 1998-07298, se analizó el artículo 71 de la Ley Forestal número 7575 que establecía una reducción del área de una zona protectora con lo cual se afectaba, a juicio de los accionantes, los derechos constitucionales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y otras obligaciones internacionales en materia ambiental. La acción se declaró con lugar y, para lo que resulta de importancia en este caso- se estableció:
“una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente.” (el destacado no es del original) En la sentencia 1999-2988, se analizó un reclamo contra una autorización establecida por el legislador en la ley 7599 de Titulación de Reservas Nacionales, para entregar a particulares títulos de propiedad de terrenos ubicados en reservas nacionales y protegidos además por alguna declaratoria específica como parque nacional, reserva biológica, zona protectora entre otros, o bien en algunas franjas de las zonas fronterizas. La Sala tuvo por demostrada la intención estatal de favorecer a ocupantes de terrenos públicos con años de ocupación y reconoció que la decisión de autorizar las titulaciones a favor de particulares le corresponde al legislador mediante una ley formal; sin embargo, afirmó que ese acto debe superar el examen de razonabilidad y proporcionalidad frente a otros derechos y valores constitucionales. En el caso concreto se concluyó que la desafectación dispuesta irrespetó obligaciones ambientales de diverso tipo contenidas en distintas normas jurídicas y además, en cuanto a la zona fronteriza, era irrazonable la desafectación por poner en peligro la seguridad estatal. Con base en ello anuló la norma legislativa.
Por su parte, la sentencia 2000-10466 abordó el tema de la desafectación de bienes demaniales con ocasión de un amparo contra la manera en que la Administración disponía para un proyecto hidroeléctrico privado, de ciertos bienes de los descritos en el artículos 121 inciso 14) de la Constitución Política y se sienta la tesis que perdura sobre las condiciones para una desafectación de bienes del demanio público; se afirmó con claridad que:
“Los bienes demaniales o dominicales, como también se les conoce, tienen ese carácter en virtud de una afectación legal, que es la que determina su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad. De esta suerte, la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. (Sentencia número 2000-10466) Es al calor de esta decisión que surge una línea jurisprudencial consistente en la cual se reafirman tales ideas y se las va alimentando con nuevas precisiones, como por ejemplo en la sentencia 2002-03821 que absolvió una consulta legislativa respecto de un proyecto de ley que entre otras cosas pretendía disponer de algunos bienes públicos de titularidad del Sistema Nacional de Radio y Televisión. Allí se reitera la tesis sostenida en la resolución 2000-10466 sobre la improcedencia de desafectaciones, genéricas implícitas y menos aún “abiertas” en las cuales la determinación de los bienes concretos se deje en manos de la Administración. Se reitera además que la desafectación de los “bienes propios de la nación” debe ser realizada por el Plenario Legislativo y no por las Comisiones con Potestad Legislativa Plena.
Otro ejemplo es la sentencia 2003-03480 que abordó el reclamo contra un plan regulador costero emitido por una Municipalidad y que, de acuerdo al reclamo, abarcaba implícitamente -por traslape- bienes de dominio público sobre los cuales se permitía el ejercicio de actividades privadas contrarias al medio ambiente. Se citan algunas de las sentencias arriba mencionadas y se replica la tesis de la necesidad de que exista una voluntad congruente con los restantes derechos y principios constitucionales. La acción se declara con lugar, anula en el plan en la parte correspondiente y se reafirma que:
“(…) Corolario de lo anterior es que solamente por ley se les pueda privar [a los bienes de dominio público] del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin público al que están vinculados. Se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado.” (sentencia 2003-03480) (Lo resaltado en negrita no está en el original) La línea continúa inalterable en la sentencia 2004-8928 que dilucidó un reclamo por la variación mediante ley de la institución pública encargada de la administración del estero de Puntarenas y la isla de San Lucas, y en la sentencia 2006-00454 que decidió sobre un reclamo de Defensoría a favor de los poseedores de las islas del Golfo. En ésta última resolución se precisó además que:
“… se recuerda al accionante que la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, en tanto nunca puede ser general; además de que tratándose de bienes de dominio público que conforman el ambiente –como en el caso en estudio– deben regirse conforme con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, esto es, sólo proceden mediante ley, previos estudios técnicos al efecto, lo cual es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, no de este Tribunal” (el destacado no es del original).
Se suma a este recuento, la sentencia número 2007-02063, que declaró con lugar una acción planteada por la Procuraduría General de la República en contra del Reglamento del Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de tierras en Reservas Nacionales y en la que se valoró esencialmente la omisión de una ley específica y apropiada que contara con los estudios técnicos, necesarios; en criterio de la Sala:
“… debe recordarse que para la desafectación del patrimonio forestal –lo que se traduce en la reducción o eliminación del área silvestre protegida–, sólo se puede hacer mediante ley de la República, después de realizarse los estudios técnicos previos (estudio de impacto ambiental) que justifique la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, para luego concluir, que en tales condiciones : “… será inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica, y máxime cuando se trate de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su denominación o categoría –parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales, monumentos naturales– zona marítimo terrestre, zonas de protección hidrográfica, reservas indígenas, patrimonio histórico-arquitectónico, recursos mineros, patrimonio arqueológico, zona limítrofe, para someterlas al régimen de dominio privado, máxime cuando no se cuenta con el estudio técnico-científico previo, según se ha anotado”.
Por su parte, la sentencia número 2007-02408 declaró inconstitucional la normativa que buscaba eliminar la restricción temporal contenida el transitorio único de la Ley de Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, Provincia de Limón, número 8464, y que fijaba en un año el plazo para iniciar procedimientos de titulación en esos terrenos.- La Sala reconoció la validez de imponer plazos específicos para titulaciones y reiteró su criterio sobre la necesidad de que la desafectación no puede ser genérica ni abierta.
Finalmente, en la sentencia número 2014-18836 se absolvió una consulta legislativa sobre un proyecto de ley que pretendía desafectar terrenos en la zona fronteriza de Costa Rica y Panamá. Allí se aplican todos los anteriores conceptos para determinar la inconstitucionalidad de la iniciativa a la que se atribuye ser genérica dejando en manos de las Municipalidades cuáles terrenos serían desafectados, y además se adiciona un importante elemento de análisis que resulta válido para lo que ahora se estudia:
"... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. (…) Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho". (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997). Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido: (…) La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas.” (el destacado no está en el original) Como resumen de lo expuesto, cabe concluir el establecimiento por parte de la Sala Constitucional de una línea jurisprudencial compuesta por varios elementos relevantes para lo que se discute en esta acción:
en primer lugar, la prohibición de existencia de desafectaciones de bienes demaniales “genéricas” o bien “abiertas” en el sentido que la determinación de cuáles bienes específicos quedan desafectados recaiga en manos de la Administración”; en segundo lugar, tampoco es admisible en el ordenamiento jurídico la existencia de desafectaciones implícitas de bienes públicos, pues la voluntad del legislador debe quedar expresamente manifestada; en tercer lugar, para ser constitucionalmente válidas, las desafectaciones de aquellos bienes públicos que cumplen finalidades ambientales, deben -necesariamente- estar soportadas por los estudios técnicos apropiados que justifiquen la razonabilidad de dicha decisión; y en cuarto lugar, no resulta constitucionalmente aceptable la ficción jurídica mediante la que el legislador convierta una detentación ilegal en una posesión legalmente apta para usucapir positivamente áreas demaniales del Estado.
VII.- La invalidez constitucional de la jurisprudencia discutida. De acuerdo con lo expuesto, entendemos que la declaración de inconstitucionalidad pedida por la Procuraduría debe acogerse. No quedan dudas de la existencia de una abierta disonancia de la norma jurisprudencial que ha sostenido el Tribunal Superior Agrario -en la cual se afirma la existencia de una desafectación de bienes demaniales contenida en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias- frente al conjunto de exigencias impuestas por este Tribunal Constitucional para tener por constitucionalmente existente y válida tal desafectación de bienes públicos.- En primer término , la desafectación, según la encuentra el Tribunal Superior Agrario en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias es claramente genérica y abierta, en tanto no se determina específicamente en dicho texto legal, cuál o cuáles son los bienes concretos y determinados que se desafectan y por el contrario, se acepta en la norma jurisprudencial la existencia de una desafectación aplicable a cualquier inmueble “comprendido dentro de un áreas un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo”(texto del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias). Con esto se contraviene lo señalado claramente en las sentencias 2000-10446 y 2003-03480 emitidas por la Sala Constitucional. En segundo término, visto el texto del citado artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, la posición del Tribunal Superior Agrario no puede entenderse de otra forma que reconociendo que la desafectación se ha producido de manera implícita, al suponerse incluido en su texto la posibilidad de autorizar titulaciones de bienes dominicales comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas. Tal reconocimiento de una desafectación implícita de bienes de dominio público entra en abierta directa contradicción con las sentencias 2000-10446 y 2003-03480 de esta Sala. En tercer término, resulta igualmente incuestionable que los terrenos a que se refieren el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias y la norma jurisprudencial analizada, son inmuebles que ostentan relevancia ambiental en tanto que se trata de tierras comprendidas dentro zonas silvestres protegidas; de esto resulta evidente que cualquier desafectación de tales terrenos de titularidad estatal insertos en dichas zonas, que pretenda reconocerse y aplicarse para efectos autorizar su titulación por particulares, deberá estar necesariamente justificada en estudios técnicos que sustenten la decisión de desafectación y demuestren la irrelevancia de mantener afectados los terrenos, para efectos del logro de fines ambientales. La norma jurisprudencial impugnada no cumple en absoluto con esa condición pues no se exige nada de lo anterior y más bien en ella se afirma simple y llanamente la existencia de una desafectación de los terrenos públicos comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas en favor de poseedores particulares, pero sin que pueda saberse si esa desafectación es o no lesiva de las finalidades ambientales que el Estado costarricense tiene la obligación constitucional de perseguir. Así pues, la exigencia de los necesarios estudios técnicos no está presente en la norma jurisprudencial, pero debería estarlo por disposición concreta de las sentencias de esta Sala números 2006-00454 y 2007-2063, de modo que también en este punto la norma jurisprudencial es contraria al Derecho de la Constitución. En cuarto término, la norma jurisprudencial también se ubica en contra de la jurisprudencia de esta Sala, en lo que hace al tema específico de la calidad de posesión exigida para lograr la titulación de los bienes que el Tribunal Superior Agrario entiende desafectados por el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias. En efecto, la sentencia de la Sala 2014-18836 recién transcrita, señaló que “(e)s inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado.” Sin embargo, esa ficción jurídica es precisamente la que se ubica en la base de la norma jurisprudencial impugnada, pues ella admite que la mera detentación de bienes demaniales, se convierta en posesión válida y apta para titular terrenos de dominio público, a través -se repite- de la ficción de que el legislador desafectó tales terrenos comprendidos en áreas silvestres protegidas y -al mismo tiempo- le reconoció a los detentadores de esos inmuebles –hacia atrás en el tiempo- la condición de titulares de “derechos legales de posesión” (según la expresión que usa el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias), todo con el fin de que puedan lograr la titulación de tales terrenos.
VIII.- El análisis anterior deja bien establecida la contradicción entre la norma jurisprudencial discutida en esta acción y las normas y principios constitucionales relativos al tema de la desafectación de bienes de dominio público, según han sido perfilados por este Tribunal Constitucional.- Como lógica consecuencia de lo anterior, entendemos que se impone acoger esta acción de inconstitucionalidad como en efecto se hace, a fin de declarar que es inconstitucional y que debe anularse, la norma jurisprudencial extraída del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, por parte el Tribunal Superior Agrario y mediante la cual se afirma que dicha norma, contiene una desafectación de terrenos demaniales comprendidos en áreas silvestres protegidas. Igualmente, y como directa consecuencia de lo anterior, resulta también inconstitucional y nula, la posibilidad -comprendida también en la norma jurisprudencial que aquí se invalida- de reconocerle a la mera detentación de bienes de dominio público comprendidos en áreas silvestres protegidas ejercida por particulares, la calidad jurídica de derecho legal de posesión, con la finalidad de que pueda hacerse valer para lograr la titulación de tales bienes demaniales.
IX.Conclusión. En conclusión, declaramos con lugar la acción planteada por ser inconstitucional la norma jurisprudencial establecida por el Tribunal Superior Agrario y que señala la existencia en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias de una desafectación de los bienes de dominio púbico comprendidos en áreas silvestres protegidas, de modo que pueden ser poseídos por particulares, pudiendo éstos hacer valer retroactivamente su detentación de dichos bienes, como una posesión legal para lograr la titulación a su nombre.- Tal norma jurisprudencial está en abierta colisión con el criterio que sobre el tema de la desafectación ha sostenido consistentemente esta Sala Constitucional.-
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Además de las razones que se dan en la sentencia, adiciono las que de seguido paso a explicar. Desde mi perspectiva, los supuestos de hecho y derecho que invoca la Procuraduría General de la República, en el sentido que la jurisprudencia -regla de derecho que se extrae de los fallos reiterados del órgano jurisdiccional- no ha tomado en cuenta que se trata de una desafectación genérica o implícita, sin estudios técnicos, lo que vulnera los principios de progresividad y prevención en materia ambiental, no se dan. Revisando el expediente legislativo - n.° 5142-, que dio origen a la Ley n.° 5385 de 30 de octubre de 1973, se desprende, con claridad, que la decisión de derogar los artículos 7 inciso a) y 10 de la Ley de Tierras y Colonizaciones, radicó en dos razones fundamentales:
Por otra parte, en el expediente legislativo consta el memorándum n.° SAJ-174-72 del Instituto de Tierras y Colonización, en el que dicha institución emite su criterio técnico estableciendo que "(…) no existe razón alguna para mantener bajo el régimen de inalienabilidad dichas tierras, sin conforme resulta de los estudios realizados por el organismo competente, tales áreas carecen en la actualidad de interés forestal, por haber desaparecido del todo, los robles que otrora poblaban la zona. Por el contrario, es de conveniencia pública legalizar la situación de los poseedores de fincas localizadas a lo largo de la zona reservada, a fin de que éstos puedan ejercer plenamente los derechos inherentes al dominio, sobre sus respectivos predios”. Dicho criterio fue reiterado en el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, así como durante las discusiones en el Plenario relativas al veto emitido por el Poder Ejecutivo sobre el decreto legislativo.
(...)
A mí lo que me preocupa es que cientos de personas están recibiendo denuncias de las autoridades, de los guardas forestales, y que muchos de ellos han sido condenados a pagar multas y algunos han sido hasta llevado a la cárcel, por cortar árboles en sus potreros, por cortar un árbol para hacer carbón. Todas esas fincas, todos esos núcleos de población que nosotros vemos del Empalme para allá, hasta el Cerro de la Muerte, están con las manos amarradas y no pueden hacer nada. Algunos están vendiendo sus propiedades, otros se han ido y han dejado botadas las propiedades. A nosotros nos han visitado grupos grandes, con unos universitarios, hace poco en San Isidro de El General, para que nosotros tomáramos las medidas respectivas”.
De lo expuesto anteriormente, se desprende que la derogatoria de los numerales citados, no obedeció a una decisión antojadiza del legislador, sino que se fundamento en criterios técnicos emitidos por la autoridad competente de la época (el ITCO) y, además, respondía a una necesidad social existente al momento de emitir la Ley, la cual hacía necesario dejar sin efecto la declaratoria de parque nacional que pesaba sobre dichos terrenos, y que afectaba directamente a los pobladores del sitio. Se denota que se emitieron criterios técnicos conforme a los estándares de la época, que fundamentaron la Ley n.° 5385, por lo que no hay contradicción con la jurisprudencia de la "ala Constitucional. En ese sentido, conviene puntualizar que, si bien los niveles de protección del ambiente resultan mayores en el año 2017, lo cierto es que dicha situación no puede constituirse en un justificante para declarar la inconstitucionalidad de la norma objetiva que se extrae de la jurisprudencia del Tribunal Superior Agrario, pues al momento en que esta fue emitida, la conciencia colectiva e individual sobre la protección ambiental era muy diferente a la época actual, donde incluso apenas había pasado poco más de un año de la Conferencia de Estocolmo -Declaración de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de 16 de junio de 1972-, que dio origen al Derecho ambiental y a la protección del ambiente, así como a la necesidad de establecer mayores controles y exigir estudios técnicos en materia ambiental.
Por otra parte, como acertadamente lo expone el juez coordinador del Tribunal Superior Agrario, recientemente la Sala Constitucional aclaró la diferencia entre el patrimonio natural del Estado y el de reservas nacionales, lo cual permite usucapir terrenos en los que hay áreas silvestres protegidas imponiendo al propietario las limitaciones que el ordenamiento jurídico ambiental vigente establece en aras de la protección del ambiente (véase la sentencia n.° 2016-03855), en cuyo caso el Tribunal Superior Agrario debe establecerle esas limitaciones al usucapiente cuando efectivamente se requieren para la protección del ambiente según la categoría de manejo de una área silvestre protegida que prevalece en el país, de conformidad con la Ley de Biodiversidad y su reglamento y normas jurídicas vigentes.
Ergo, la jurisprudencia del Tribunal Superior Agrario que se impugna es acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), de ahí que me decante por declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad, como en efecto se hace.
Fernando Castillo V.
Nota del Magistrado Salazar Alvarado:
Vista la redacción completa de la sentencia dictada en este asunto, estimo innecesario consignar la nota que en su momento consideré oportuna durante la discusión y votación de esta acción de inconstitucionalidad; de ahí que, prescindo de ella.- Luis Fdo. Salazar A.
Res. NO 2017-001142 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas veinte minutos del veinticinco de enero del dos mil diecisiete.
Acción de inconstitucionalidad promovida MAGDA INÉS ROJAS CHAVES, mayor, casada, abogada, vecina de Heredia, portadora de la cédula de identidad No, 4-1 10-097, en su condición de PROCURADORA GENERAL ADJUNTA en contra de la interpretación y aplicación, por parte del Tribunal Agrario, del artículo 7°, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas. Interviene, también, en este proceso ANTONIO DARCIA CARRANZA, en su condición de JUEZ COORDINADOR DEL TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO.
RESULTANDO:
I.- Por memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 11 :00 hrs. De 26 de agosto de 2016, Magda Inés Rojas Chaves, en calidad de Procuradora General Adjunta de la República, formula la presente acción de inconstitucionalidad en contra de la interpretación y aplicación, por parte del Tribunal Superior Agrario, del artículo 7°, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley No. 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas. desafectación del dominio público de una cantidad indeterminada de bienes, en tanto permite la titulación de terrenos con cobertura forestal ubicados en áreas silvestres protegidas, mediante la acreditación de una ocupación decenal anterior a su respectiva ley o decreto de creación. Lo anterior, menciona, sin tomar en cuenta afectaciones de dominio público ya existentes. Indica que con lo anterior se lesionan los artículos 7, 34, 50, 89 y 129 de la Constitución Política, así como varios artículos convencionales que recogen la obligación estatal de proteger los recursos naturales y el patrimonio natural del Estado. Argumenta que se discuten las decisiones del Tribunal Superior Agrario por cuanto en esta materia específica no resulta posible lograr que la Sala de Casación competente conozca estos casos y, por esto, no es posible que exista una norma jurisprudencial del órgano recién citado. Como antecedente de este tema de admisión, cita el Voto No. 1997-04587 donde la Sala Constitucional anuló, precisamente, otra interpretación errónea del Tribunal Superior Agrario. En cuanto el fondo del reclamo señala que las distintas versiones legislativas del artículo 7 de la ley mencionada permiten concluir que el legislador quiso impedir la titulación de terrenos dentro de zonas silvestres protegidas, excepto en casos en que se hubiera demostrado una posesión de al menos diez años, antes de la declaratoria estatal de área silvestre, lo cual apunta a que tales áreas, en tanto parte del demanio público, no son titulables. adquirir el dominio vía prescripción positiva y que la titulación presupone y declara dicha usucapión, mas no la constituye, por lo que los requisitos de usucapión deben existir y demostrarse en la información posesoria. Indica que, naturalmente, la adquisición de dominio lo será sobre bienes susceptibles de ser adquiridos, lo cual excluye los bienes de dominio público, como se ha señalado tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera de la Corte. Por esto, apunta, es claro que si se quiere reclamar la propiedad de bienes inmuebles en áreas de dominio público, sea áreas silvestres protegidas o cualquier otra categoría, debe demostrarse la posesión por más de diez años antes de la declaratoria. No obstante, aduce que el criterio del Tribunal Agrario difiere de lo dicho, pues este órgano indica que el artículo 7 de la ley de Informaciones Posesorias contiene un supuesto de desafectación del dominio público que permite titular zonas ubicadas en áreas silvestres protegidas si se acredita una ocupación decena! anterior a su respectiva ley o decreto de creación, pero sin tomar en cuenta afectaciones demaniales anteriores. Indica que esto se envidencia aún más en los casos que se citan como antecedente, en donde, precisamente, los terrenos que se pretendían titular habían sido declarados Parque Nacional en 1945 con la ley General de Terrenos Baldíos (artículo 60) y, luego, con la ley de Tierras y Colonización de 1961 (artículos 7 y 10), se reiteró tal declaratoria y se reservaron dichos terrenos como parte del demanio público. Sin embargo, señala, el Tribunal estableció como válida para usucapir la posesión ocurrida entre 1950 y 1966. Indica que el Tribunal interpreta que la derogatoria de la Ley No. 2825 de Tierras y Colonización dejó sin efecto el impedimento de posesión y que la ley de Informaciones Posesorias autoriza hacer valer dicha posesión para efectos de usucapión. Señala que la Sala Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que las desafectaciones genéricas o implícitas son inconstitucionales, de manera tal que no queda duda que el legislador quiso sacar del demanio público determinados bienes. Este, precisamente, es el caso de la interpretación discutida que señala una desafectación genérica e implícita. Pero, además, la misma Sentencia No. l997~04587 dejó clara la necesidad de tomar en cuenta normas anteriores para el conteo de la posesión válida para obtener el título. Menciona que esto ha sido reiterado en varias oportunidades, siendo la última la Sentencia de la Sala Constitucional No. 2014-18836, en donde se deja claro que la posesión válida para usucapir debe haber sido ejercida diez años antes de la declaratoria de dominio público. Además, alega que la interpretación discutida aplica retroactivamente la norma del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias con lesión del principio establecido en los numerales 34 y 129 de la Constitución Política y en contra de lo establecido por la Sala Constitucional en las Sentencias Nos. 2014-18836 y 2015-00098. Agrega, que la interpretación discutida lesiona, también, los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, así como los principios de progresividad y prevención en materia ambiental. Indica, expresamente, que el criterio del Tribunal "(…) desprotege contra titulaciones indebidas de bienes de dominio público y propicia la explotación del recurso forestal y el cambio de uso de suelo, en /os inmuebles que salieron de él, formalmente, al menos (…). Señala que la pertenencia al dominio público es una garantía mayor para el ambiente, frente al hecho que las tierras sean de propiedad privada y que, de acuerdo con la Sala Constitucional, las áreas silvestres protegidas deben ser objeto de la mayor protección posible contra su degradación (Sentencia No. 1999-2988). Menciona que es difícil para la Administración negar permisos de aprovechamiento de esos fundos una vez que estén inscritos a nombre de particulares, con lo cual se produce un efecto regresivo no solo en la zona que dio origen a la interpretación sino en varias zonas del país protegidas y que han variado en su marco normativo de protección durante el tiempo. Lo anterior, ya que, según la interpretación del Tribunal, su posesión, originalmente, indebida, servirá -gracias al cambio normativo del artículo 7 analizado-, como posesión útil para lograr un titulo. Argumenta que lo anterior lesiona el artículo ll del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (protocolo de San Salvador) y una serie de instrumentos internacionales vigentes en Costa Rica que apuntan, todos, a señalar el deber del Estado de promover y proteger un ambiente sano y equilibrado. Sostiene que la Sala lo señaló claramente cuando afirmó que autorizar titulaciones en zonas de protección así declaradas, iría contra los principios de conservación y protección que forman parte de las obligaciones estatales. Con fundamento en las consideraciones esgrimidas, solicita que se declare inconstitucional la interpretación jurisprudencial en cuestión.
2.- Por resolución de las 8:20 hrs. de 19 de agosto de 201 6, se dio curso a la presente acción y se confirió audiencia al Tribunal Superior Agrario.
3.- Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales Nos. 81, 82 y 83 de los días 21, 22 y 23 de setiembre de 2016.
4.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:09 hrs. de 27 de septiembre de 2016, Antonio Darcia Carranza, en su condición de Juez Coordinador del Tribunal Superior Agrario, contestó la audiencia conferida. Señala que, efectivamente, los procesos de información posesoria son de jurisdicción voluntaria donde no se produce cosa juzgada y que la instancia final la constituye las decisiones que tome el Tribunal Superior Agrario. Afirma que el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, estableció la posibilidad de titulación de terrenos con área boscosa e, incluso, con declaratoria de área silvestre, siempre que cumplan las condiciones que allí se establecieron. Explica que lo anterior no significa que por haberse declarado una zona como área silvestre, automáticamente, pasa a ser de dominio público, sino que todos los que tengan una posesión decenal anterior a la declaratoria, mantienen los atributos del dominio hasta que se les pague o Forestal No. 7575 de 1996 y en la Ley de Biodiversidad, de modo que la afectación al demanio público no opera en la forma en que lo señala la Procuraduría.
áreas de robledal contiguas a la Carretera Panamericana, de modo que estas entraron de nuevo en el comercio de los hombres, con posibilidad, por tanto de ser usucapidos por ser parte de las reservas nacionales. Es decir, el legislador determinó la desafectación de este tipo de bienes, a fin de dar acceso a la propiedad a la cual antes no se podía acceder por no tener carácter de propiedad privada y, con esto, quiso resolver problemas de ocupación que existían en esa época. Menciona que el Tribunal compara el caso con el ocurrido en la zona marítimo terrestre, la cual antes era de una milla y ahora son doscientos metros, es decir, se desafectó una gran parte de esta y se permitió la titulación sin importar que antes estuviese afectada. estableció un plazo muy corto y las personas que estaban en dicha zona por más de diez años pudieron titular, independientemente, que su posesión era cuando aún estaba afectada, dándose un plazo corto para realizar tal titulación. De ahí, señala, que los que lo lograron realizar dentro del plazo permitido, se les inscribió su terreno como propiedad privada, sin importar que, anteriormente, su posesión era ilegítima, ya que, era demanio público. Indica que debe buscarse cuál fue el espíritu de la norma a la hora de desafectar los dos kilómetros a ambos lados de la carretera Panamericana en la zona de los robledales. Expone que la Procuraduría pretende que se analicen de nuevo los alcances del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, que ha sido consultado, incluso, por parte del Tribunal, pese a que la Sala Constitucional afirmó que se permite la titulación dentro de áreas silvestres protegidas, así como en terrenos con bosque. Al respecto, cita los Votos Nos. 1997-04587 y 2010-01667. Señala que, incluso, recientemente, la Sala ha aclarado la diferencia entre Patrimonio Natural del Estado y el de Reservas Nacionales, haciendo un análisis de la función económica social y ambiental de la propiedad agraria, lo cual permite inscribir bienes pero con limitaciones importantes en el tema agroambiental, como se aprecia en los Votos Nos. 2012-16629, 2014-03285 y 2016-03855.
5.- Por resolución de las 09:55 hrs. de 18 de octubre de 2016, la Presidencia de la Sala tuvo por contestada la audiencia conferida y se dispuso pasar la presente acción al despacho de la Magistrada Hernández López, a quien por tumo le correspondía.
6.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo, y,
CONSIDERANDO:
ÚNICO.- En términos generales, las discusiones en torno la afectación o desafectación de un bien del dominio público legal es una cuestión de legalidad ordinaria que debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria. De otra parte, si la línea jurisprudencial de un Tribunal determinado quebranta o excede la ley, es una cuestión que debe ser, en definitiva, resuelta por el intérprete último o definitivo de ese bloque de legalidad para velar por su uniformidad. No le corresponde a este Tribunal Constitucional determinar si la pauta jurisprudencial, al interpretar y aplicar una ley, excede sus términos o si se hace una aplicación retroactiva de una ley para desafectar unos bienes del dominio público legal.
POR TANTO:
Se declara sin lugar la acción planteada. El Magistrado Castillo Víquez da razones adicionales. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota separada.- Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Hernández López declaran con lugar la acción planteada y disponen anular, por inconstitucional, la norma jurisprudencial establecida por el Tribunal Superior Agrario, y aplicada entre otras en las sentencias números 679-F-13 de 13:54 horas del 18 de julio de 2013, 804-F-13 de 14 horas del 27 de agosto de 2013, 356-F-14 de 14:13 horas del 30 de abril de 2014, 689-F-15 de 16:14 horas del 10 de julio de 2015 y 005-F-16 de 16:05 horas del 13 de enero de 2016, mediante la cual ha venido interpretando el artículo 7 párrafo primero de la Ley de Informaciones Posesorias número 139 del 14 de julio de 1941 y sus reformas, en sentido de que en dicha norma el legislador estableció una desafectación de terrenos demaniales incluidos dentro de cualquier tipo de área silvestre protegida, a la vez que reconoce la validez de la posesión que los particulares puedan demostrar sobre tales bienes demaniales por un plazo de, al menos, diez años antes de la entrada en vigencia de la ley o decreto que contenga la declaratoria de área silvestre protegida sobre dichos terrenos, todo ello a efectos de autorizar la entrega de títulos de propiedad sobre tales bienes.- Notifíquese Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.
VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO, RUEDA LEAL Y LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ. Redacta la tercera.
Respetuosamente nos separamos de nuestros compañeros y declaramos con lugar esta acción en todos sus extremos.- Las razones para ello se plasman de seguido:
1.- Consideraciones sobre el objeto esta acción de inconstitucionalidad. Según nuestro criterio, tanto el voto de mayoría como los votos particulares que apoyan la declaratoria de sin lugar se han construido sin una apropiada delimitación del objeto de esta acción.- El caso presenta una variedad de aristas, de modo que resulta exigido un ejercicio de precisión de lo que la Procuraduría pretende que se declare inconstitucional.- Para comenzar, debemos señalar que ninguno de los textos de las normas legislativas involucradas en los asuntos base aportados, ha sido objeto de cuestionamiento. Esto quiere decir que todas aquellas desafectaciones de dominio público que han sido explícita y formalmente declaradas mediante actos legislativos en tiempos pasados, quedan fuera del análisis de constitucionalidad, independientemente de que en los casos concretos hubieran servido para justificar el cumplimiento del plazo para usucapir, como afirma el informe del Coordinador del Tribunal, o que se hubiera interpretado erróneamente su alcance y vigencia, según la línea jurídica sostenida por la Procuraduría.- De manera similar, quedará también por fuera de esta decisión cualquier análisis sobre cuáles normas deben conformar el marco legal aplicable a este tipo de situaciones y la manera en que deben relacionarse e integrarse jurídicamente los efectos de dichas leyes para resolver los casos concretos. Tampoco hacemos pronunciamiento sobre la existencia de anteriores afectaciones o desafectaciones al dominio público de inmuebles o zonas concretas, o bien si tales afectaciones están vigentes o ha concluido por obra de alguna otra norma legal, diferente del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias. No definimos tampoco la corrección y propiedad legal de la posición del Tribunal Superior Agrario respecto de los efectos de la derogatoria de normas de afectaciones de bienes, como sucede con la Ley 5385 del 30 de octubre de 1973, la cual resulta circunstancialmente involucrada en esta situación por ser una parte del marco legal aplicable en los asuntos base donde se ha aplicado la interpretación cuestionada de artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias. Tampoco corresponde determinar si las normas legales relacionadas con la categoría de manejo de los inmuebles han sido bien o mal interpretadas en su alcance y tampoco esta decisión pretende declarar si un terreno específico ha estado en el comercio de los hombres por obra del legislador, o si estaba fuera de dicho ámbito y ha regresado a él.
II.- Del escrito de interposición se comprende que el objeto de análisis gira alrededor de la existencia y posible invalidez constitucional de una regla jurídica que el Tribunal Superior Agrario, ha extraído del texto del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, número 139 de 1941 y su reformas (en adelante identificada como la Ley de Informaciones Posesorias).
Comencemos entonces con la transcripción de ese texto legal:
“Artículo 7:
Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.
Las fincas ubicadas fuera de esas áreas y que tengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el promoviente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble tendrá que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios.
Sin excepción alguna, los planos catastrados que se aporten en diligencias de información posesoria, deberán ser certificados por el Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del ente encargado, el cual dará fe de si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de esas áreas silvestres protegidas.” III.- Según afirma la Procuraduría, a partir del anterior texto el Tribunal del Tribunal Superior Agrario, ha derivado -a través de varias resoluciones como por ejemplo las números 679-F-13, 804-F-13; 356-F-14; 689-F15 y 0005-F-16- una norma jurídica que afirma que “el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, en su texto reformado por la Ley Forestal No. 7575, contiene una desafectación del dominio público, que permite la titulación del inmueble con cobertura forestal ubicada en áreas silvestres protegidas, mediante la acreditación de una ocupación decenal anterior a su respectiva ley o decreto de creación, sin tomar en cuenta afectaciones demaniales preexistentes por no estar vigentes a la fecha del dictado de la resolución”(escrito de interposición del recurrente) . En este punto concreto, la Sala aprecia en los textos ofrecidos, que el Tribunal Superior Agrario describe de la siguiente manera, la norma jurisprudencial que aquí se cuestiona:
“Este tribunal considera que al entrar en vigencia el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias que permitió en forma expresa la titulación de inmuebles con bosque, ubicados dentro de áreas protegidas, se produjo una desafectación del dominio público de terrenos cubiertos con cobertura forestal, y se permitió ejercer la posesión idónea apta para titular, en las condiciones del artículo 856 del Código Civil, poseyendo en carácter de persona dueña, debiéndose acreditar una posesión decenal anterior a la vigencia de la ley o decreto que creó el área protegida” (sentencia del Tribunal Superior Agrario 679-F-13) (El destacado en negrita no está en el original) Otra expresión de esa norma jurisprudencial contenida en las resoluciones ofrecidas, presenta una diferencia de matiz, para expresar la misma idea; es la siguiente:
“en criterio de este Tribunal, con esta integración en criterio de mayoría, con la entrada en vigencia de la reforma al artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, establecido en la Ley Forestal N. 7575 del año 1996, se autorizó a los particulares a titular y poseer bienes que contengan bosques, independientemente de las especies forestales que en ellos estén contenidos. Lo anterior, siempre y cuando se demuestre que se ejerció una posesión en resguardo del ambiente, su equilibrio ecosistémico y en período decenal anterior a la creación del área silvestre protegida en la cual está el fundo inmerso” (sentencia del Tribunal Superior Agrario número 356-F-14) (el destacado en negrita no es del original) Una tercera versión ofrecida por el Tribunal Superior Agrario es la siguiente:
“Bajo este orden de cosas, resulta claro que la Ley de Informaciones Posesorias, artículo 7, es la norma vigente que ha venido a regular estos supuestos, de manera que si se demuestra el ejercicio de una posesión decenal antes de la fecha en la que se emite el Decreto que afecta una determinada área geográfica como Reserva Forestal, es factible la titulación del terreno pues con la promulgación de ese artículo se desafectó el dominio público.” (Sentencia del Tribunal Superior Agrario número 689-F-15) (el destacado en negrita no es del original) IV.- Puede concluirse entonces que la disposición jurisprudencial respecto de la que se pidió valoración por parte de la Sala, es específicamente, aquella que afirma que el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias contiene en su fórmula textual una desafectación del dominio público de terrenos incluidos dentro cualquier tipo de área silvestre protegida, lo cual permite titularlos por parte de las personas particulares que puedan demostrar su posesión por un lapso de, al menos, diez años antes de la entrada en vigencia de la ley o decreto que contenga la declaratoria de área silvestre protegida sobre dichos terrenos.
V.- Sobre el fondo del asunto. Los bienes de dominio público y su desafectación. No existe controversia en este caso sobre los elementos que caracterizan los bienes de dominio público recogidas en el ordenamiento jurídico positivo, la jurisprudencia de la Sala Primera y las sentencias de esta Sala. Basta por ello recordar, como lo hace el órgano recurrente, que desde la sentencia 1991-2306 de este Tribunal Constitucional se resumieron tales elementos distintivos así:
“(…) El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad…” (Sentencia número 1991-2306) Estos conceptos se mantienen incólumes desde entonces en la jurisprudencia de la Sala, y por lo demás, no existen discrepancias respecto de ese punto entre las partes, como tampoco hay diferencias de criterio sobre el hecho de que los terrenos de titularidad estatal comprendidos en las áreas silvestres protegidas son, por su función, incuestionablemente bienes demaniales en el sentido recién explicado y no cabe comprenderlos dentro de la categoría de los denominados bienes privados de propiedad del Estado.
VI.- Por el contrario, resulta evidente la disparidad de criterios de las partes en cuanto al tema clave de esta acción de inconstitucionalidad el cual se relaciona directamente con las condiciones para tener por legislativamente válida y operada una desafectación de bienes de dominio público por parte del legislador. Es ese el aspecto clave a dilucidar y para ello es imprescindible tener en cuenta lo que este Tribunal Constitucional ha dejado sentado en las ocasiones que ha revisado tal cuestión.
En la sentencia 1998-07298, se analizó el artículo 71 de la Ley Forestal número 7575 que establecía una reducción del área de una zona protectora con lo cual se afectaba, a juicio de los accionantes, los derechos constitucionales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y otras obligaciones internacionales en materia ambiental. La acción se declaró con lugar y, para lo que resulta de importancia en este caso- se estableció:
“una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquiera otros sitio de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente.” (el destacado no es del original) En la sentencia 1999-2988, se analizó un reclamo contra una autorización establecida por el legislador en la ley 7599 de Titulación de Reservas Nacionales, para entregar a particulares títulos de propiedad de terrenos ubicados en reservas nacionales y protegidos además por alguna declaratoria específica como parque nacional, reserva biológica, zona protectora entre otros, o bien en algunas franjas de las zonas fronterizas. La Sala tuvo por demostrada la intención estatal de favorecer a ocupantes de terrenos públicos con años de ocupación y reconoció que la decisión de autorizar las titulaciones a favor de particulares le corresponde al legislador mediante una ley formal; sin embargo, afirmó que ese acto debe superar el examen de razonabilidad y proporcionalidad frente a otros derechos y valores constitucionales. En el caso concreto se concluyó que la desafectación dispuesta irrespetó obligaciones ambientales de diverso tipo contenidas en distintas normas jurídicas y además, en cuanto a la zona fronteriza, era irrazonable la desafectación por poner en peligro la seguridad estatal. Con base en ello anuló la norma legislativa.
Por su parte, la sentencia 2000-10466 abordó el tema de la desafectación de bienes demaniales con ocasión de un amparo contra la manera en que la Administración disponía para un proyecto hidroeléctrico privado, de ciertos bienes de los descritos en el artículos 121 inciso 14) de la Constitución Política y se sienta la tesis que perdura sobre las condiciones para una desafectación de bienes del demanio público; se afirmó con claridad que:
“Los bienes demaniales o dominicales, como también se les conoce, tienen ese carácter en virtud de una afectación legal, que es la que determina su sujeción a un fin público determinado, en tanto marca el destino del bien al uso o servicio público o a otra finalidad determinante que justifique su demanialidad. De esta suerte, la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un "tipo de desafectación abierto", que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. (Sentencia número 2000-10466) Es al calor de esta decisión que surge una línea jurisprudencial consistente en la cual se reafirman tales ideas y se las va alimentando con nuevas precisiones, como por ejemplo en la sentencia 2002-03821 que absolvió una consulta legislativa respecto de un proyecto de ley que entre otras cosas pretendía disponer de algunos bienes públicos de titularidad del Sistema Nacional de Radio y Televisión. Allí se reitera la tesis sostenida en la resolución 2000-10466 sobre la improcedencia de desafectaciones, genéricas implícitas y menos aún “abiertas” en las cuales la determinación de los bienes concretos se deje en manos de la Administración. Se reitera además que la desafectación de los “bienes propios de la nación” debe ser realizada por el Plenario Legislativo y no por las Comisiones con Potestad Legislativa Plena.
Otro ejemplo es la sentencia 2003-03480 que abordó el reclamo contra un plan regulador costero emitido por una Municipalidad y que, de acuerdo al reclamo, abarcaba implícitamente -por traslape- bienes de dominio público sobre los cuales se permitía el ejercicio de actividades privadas contrarias al medio ambiente. Se citan algunas de las sentencias arriba mencionadas y se replica la tesis de la necesidad de que exista una voluntad congruente con los restantes derechos y principios constitucionales. La acción se declara con lugar, anula en el plan en la parte correspondiente y se reafirma que:
“(…) Corolario de lo anterior es que solamente por ley se les pueda privar [a los bienes de dominio público] del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin público al que están vinculados. Se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado.” (sentencia 2003-03480) (Lo resaltado en negrita no está en el original) La línea continúa inalterable en la sentencia 2004-8928 que dilucidó un reclamo por la variación mediante ley de la institución pública encargada de la administración del estero de Puntarenas y la isla de San Lucas, y en la sentencia 2006-00454 que decidió sobre un reclamo de Defensoría a favor de los poseedores de las islas del Golfo. En ésta última resolución se precisó además que:
“… se recuerda al accionante que la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, en tanto nunca puede ser general; además de que tratándose de bienes de dominio público que conforman el ambiente –como en el caso en estudio– deben regirse conforme con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, esto es, sólo proceden mediante ley, previos estudios técnicos al efecto, lo cual es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, no de este Tribunal” (el destacado no es del original).
Se suma a este recuento, la sentencia número 2007-02063, que declaró con lugar una acción planteada por la Procuraduría General de la República en contra del Reglamento del Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de tierras en Reservas Nacionales y en la que se valoró esencialmente la omisión de una ley específica y apropiada que contara con los estudios técnicos, necesarios; en criterio de la Sala:
“… debe recordarse que para la desafectación del patrimonio forestal –lo que se traduce en la reducción o eliminación del área silvestre protegida–, sólo se puede hacer mediante ley de la República, después de realizarse los estudios técnicos previos (estudio de impacto ambiental) que justifique la medida, en los términos previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, para luego concluir, que en tales condiciones : “… será inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica, y máxime cuando se trate de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su denominación o categoría –parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales, monumentos naturales– zona marítimo terrestre, zonas de protección hidrográfica, reservas indígenas, patrimonio histórico-arquitectónico, recursos mineros, patrimonio arqueológico, zona limítrofe, para someterlas al régimen de dominio privado, máxime cuando no se cuenta con el estudio técnico-científico previo, según se ha anotado”.
Por su parte, la sentencia número 2007-02408 declaró inconstitucional la normativa que buscaba eliminar la restricción temporal contenida el transitorio único de la Ley de Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, Provincia de Limón, número 8464, y que fijaba en un año el plazo para iniciar procedimientos de titulación en esos terrenos.- La Sala reconoció la validez de imponer plazos específicos para titulaciones y reiteró su criterio sobre la necesidad de que la desafectación no puede ser genérica ni abierta.
Finalmente, en la sentencia número 2014-18836 se absolvió una consulta legislativa sobre un proyecto de ley que pretendía desafectar terrenos en la zona fronteriza de Costa Rica y Panamá. Allí se aplican todos los anteriores conceptos para determinar la inconstitucionalidad de la iniciativa a la que se atribuye ser genérica dejando en manos de las Municipalidades cuáles terrenos serían desafectados, y además se adiciona un importante elemento de análisis que resulta válido para lo que ahora se estudia:
"... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. (…) Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho". (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997). Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido: (…) La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas.” (el destacado no está en el original) Como resumen de lo expuesto, cabe concluir el establecimiento por parte de la Sala Constitucional de una línea jurisprudencial compuesta por varios elementos relevantes para lo que se discute en esta acción:
en primer lugar, la prohibición de existencia de desafectaciones de bienes demaniales “genéricas” o bien “abiertas” en el sentido que la determinación de cuáles bienes específicos quedan desafectados recaiga en manos de la Administración”; en segundo lugar, tampoco es admisible en el ordenamiento jurídico la existencia de desafectaciones implícitas de bienes públicos, pues la voluntad del legislador debe quedar expresamente manifestada; en tercer lugar, para ser constitucionalmente válidas, las desafectaciones de aquellos bienes públicos que cumplen finalidades ambientales, deben -necesariamente- estar soportadas por los estudios técnicos apropiados que justifiquen la razonabilidad de dicha decisión; y en cuarto lugar, no resulta constitucionalmente aceptable la ficción jurídica mediante la que el legislador convierta una detentación ilegal en una posesión legalmente apta para usucapir positivamente áreas demaniales del Estado.
VII.- La invalidez constitucional de la jurisprudencia discutida. De acuerdo con lo expuesto, entendemos que la declaración de inconstitucionalidad pedida por la Procuraduría debe acogerse. No quedan dudas de la existencia de una abierta disonancia de la norma jurisprudencial que ha sostenido el Tribunal Superior Agrario -en la cual se afirma la existencia de una desafectación de bienes demaniales contenida en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias- frente al conjunto de exigencias impuestas por este Tribunal Constitucional para tener por constitucionalmente existente y válida tal desafectación de bienes públicos.- En primer término , la desafectación, según la encuentra el Tribunal Superior Agrario en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias es claramente genérica y abierta, en tanto no se determina específicamente en dicho texto legal, cuál o cuáles son los bienes concretos y determinados que se desafectan y por el contrario, se acepta en la norma jurisprudencial la existencia de una desafectación aplicable a cualquier inmueble “comprendido dentro de un áreas un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo”(texto del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias). Con esto se contraviene lo señalado claramente en las sentencias 2000-10446 y 2003-03480 emitidas por la Sala Constitucional. En segundo término, visto el texto del citado artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, la posición del Tribunal Superior Agrario no puede entenderse de otra forma que reconociendo que la desafectación se ha producido de manera implícita, al suponerse incluido en su texto la posibilidad de autorizar titulaciones de bienes dominicales comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas. Tal reconocimiento de una desafectación implícita de bienes de dominio público entra en abierta directa contradicción con las sentencias 2000-10446 y 2003-03480 de esta Sala. En tercer término, resulta igualmente incuestionable que los terrenos a que se refieren el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias y la norma jurisprudencial analizada, son inmuebles que ostentan relevancia ambiental en tanto que se trata de tierras comprendidas dentro zonas silvestres protegidas; de esto resulta evidente que cualquier desafectación de tales terrenos de titularidad estatal insertos en dichas zonas, que pretenda reconocerse y aplicarse para efectos autorizar su titulación por particulares, deberá estar necesariamente justificada en estudios técnicos que sustenten la decisión de desafectación y demuestren la irrelevancia de mantener afectados los terrenos, para efectos del logro de fines ambientales. La norma jurisprudencial impugnada no cumple en absoluto con esa condición pues no se exige nada de lo anterior y más bien en ella se afirma simple y llanamente la existencia de una desafectación de los terrenos públicos comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas en favor de poseedores particulares, pero sin que pueda saberse si esa desafectación es o no lesiva de las finalidades ambientales que el Estado costarricense tiene la obligación constitucional de perseguir. Así pues, la exigencia de los necesarios estudios técnicos no está presente en la norma jurisprudencial, pero debería estarlo por disposición concreta de las sentencias de esta Sala números 2006-00454 y 2007-2063, de modo que también en este punto la norma jurisprudencial es contraria al Derecho de la Constitución. En cuarto término, la norma jurisprudencial también se ubica en contra de la jurisprudencia de esta Sala, en lo que hace al tema específico de la calidad de posesión exigida para lograr la titulación de los bienes que el Tribunal Superior Agrario entiende desafectados por el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias. En efecto, la sentencia de la Sala 2014-18836 recién transcrita, señaló que “(e)s inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado.” Sin embargo, esa ficción jurídica es precisamente la que se ubica en la base de la norma jurisprudencial impugnada, pues ella admite que la mera detentación de bienes demaniales, se convierta en posesión válida y apta para titular terrenos de dominio público, a través -se repite- de la ficción de que el legislador desafectó tales terrenos comprendidos en áreas silvestres protegidas y -al mismo tiempo- le reconoció a los detentadores de esos inmuebles –hacia atrás en el tiempo- la condición de titulares de “derechos legales de posesión” (según la expresión que usa el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias), todo con el fin de que puedan lograr la titulación de tales terrenos.
VIII.- El análisis anterior deja bien establecida la contradicción entre la norma jurisprudencial discutida en esta acción y las normas y principios constitucionales relativos al tema de la desafectación de bienes de dominio público, según han sido perfilados por este Tribunal Constitucional.- Como lógica consecuencia de lo anterior, entendemos que se impone acoger esta acción de inconstitucionalidad como en efecto se hace, a fin de declarar que es inconstitucional y que debe anularse, la norma jurisprudencial extraída del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, por parte el Tribunal Superior Agrario y mediante la cual se afirma que dicha norma, contiene una desafectación de terrenos demaniales comprendidos en áreas silvestres protegidas. Igualmente, y como directa consecuencia de lo anterior, resulta también inconstitucional y nula, la posibilidad -comprendida también en la norma jurisprudencial que aquí se invalida- de reconocerle a la mera detentación de bienes de dominio público comprendidos en áreas silvestres protegidas ejercida por particulares, la calidad jurídica de derecho legal de posesión, con la finalidad de que pueda hacerse valer para lograr la titulación de tales bienes demaniales.
IX.Conclusión. En conclusión, declaramos con lugar la acción planteada por ser inconstitucional la norma jurisprudencial establecida por el Tribunal Superior Agrario y que señala la existencia en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias de una desafectación de los bienes de dominio púbico comprendidos en áreas silvestres protegidas, de modo que pueden ser poseídos por particulares, pudiendo éstos hacer valer retroactivamente su detentación de dichos bienes, como una posesión legal para lograr la titulación a su nombre.- Tal norma jurisprudencial está en abierta colisión con el criterio que sobre el tema de la desafectación ha sostenido consistentemente esta Sala Constitucional.-
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Además de las razones que se dan en la sentencia, adiciono las que de seguido paso a explicar. Desde mi perspectiva, los supuestos de hecho y derecho que invoca la Procuraduría General de la República, en el sentido que la jurisprudencia -regla de derecho que se extrae de los fallos reiterados del órgano jurisdiccional- no ha tomado en cuenta que se trata de una desafectación genérica o implícita, sin estudios técnicos, lo que vulnera los principios de progresividad y prevención en materia ambiental, no se dan. Revisando el expediente legislativo - n.° 5142-, que dio origen a la Ley n.° 5385 de 30 de octubre de 1973, se desprende, con claridad, que la decisión de derogar los artículos 7 inciso a) y 10 de la Ley de Tierras y Colonizaciones, radicó en dos razones fundamentales:
Por otra parte, en el expediente legislativo consta el memorándum n.° SAJ-174-72 del Instituto de Tierras y Colonización, en el que dicha institución emite su criterio técnico estableciendo que "(…) no existe razón alguna para mantener bajo el régimen de inalienabilidad dichas tierras, sin conforme resulta de los estudios realizados por el organismo competente, tales áreas carecen en la actualidad de interés forestal, por haber desaparecido del todo, los robles que otrora poblaban la zona. Por el contrario, es de conveniencia pública legalizar la situación de los poseedores de fincas localizadas a lo largo de la zona reservada, a fin de que éstos puedan ejercer plenamente los derechos inherentes al dominio, sobre sus respectivos predios”. Dicho criterio fue reiterado en el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, así como durante las discusiones en el Plenario relativas al veto emitido por el Poder Ejecutivo sobre el decreto legislativo.
(...)
A mí lo que me preocupa es que cientos de personas están recibiendo denuncias de las autoridades, de los guardas forestales, y que muchos de ellos han sido condenados a pagar multas y algunos han sido hasta llevado a la cárcel, por cortar árboles en sus potreros, por cortar un árbol para hacer carbón. Todas esas fincas, todos esos núcleos de población que nosotros vemos del Empalme para allá, hasta el Cerro de la Muerte, están con las manos amarradas y no pueden hacer nada. Algunos están vendiendo sus propiedades, otros se han ido y han dejado botadas las propiedades. A nosotros nos han visitado grupos grandes, con unos universitarios, hace poco en San Isidro de El General, para que nosotros tomáramos las medidas respectivas”.
De lo expuesto anteriormente, se desprende que la derogatoria de los numerales citados, no obedeció a una decisión antojadiza del legislador, sino que se fundamento en criterios técnicos emitidos por la autoridad competente de la época (el ITCO) y, además, respondía a una necesidad social existente al momento de emitir la Ley, la cual hacía necesario dejar sin efecto la declaratoria de parque nacional que pesaba sobre dichos terrenos, y que afectaba directamente a los pobladores del sitio. Se denota que se emitieron criterios técnicos conforme a los estándares de la época, que fundamentaron la Ley n.° 5385, por lo que no hay contradicción con la jurisprudencia de la "ala Constitucional. En ese sentido, conviene puntualizar que, si bien los niveles de protección del ambiente resultan mayores en el año 2017, lo cierto es que dicha situación no puede constituirse en un justificante para declarar la inconstitucionalidad de la norma objetiva que se extrae de la jurisprudencia del Tribunal Superior Agrario, pues al momento en que esta fue emitida, la conciencia colectiva e individual sobre la protección ambiental era muy diferente a la época actual, donde incluso apenas había pasado poco más de un año de la Conferencia de Estocolmo -Declaración de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de 16 de junio de 1972-, que dio origen al Derecho ambiental y a la protección del ambiente, así como a la necesidad de establecer mayores controles y exigir estudios técnicos en materia ambiental.
Por otra parte, como acertadamente lo expone el juez coordinador del Tribunal Superior Agrario, recientemente la Sala Constitucional aclaró la diferencia entre el patrimonio natural del Estado y el de reservas nacionales, lo cual permite usucapir terrenos en los que hay áreas silvestres protegidas imponiendo al propietario las limitaciones que el ordenamiento jurídico ambiental vigente establece en aras de la protección del ambiente (véase la sentencia n.° 2016-03855), en cuyo caso el Tribunal Superior Agrario debe establecerle esas limitaciones al usucapiente cuando efectivamente se requieren para la protección del ambiente según la categoría de manejo de una área silvestre protegida que prevalece en el país, de conformidad con la Ley de Biodiversidad y su reglamento y normas jurídicas vigentes.
Ergo, la jurisprudencia del Tribunal Superior Agrario que se impugna es acorde con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), de ahí que me decante por declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad, como en efecto se hace.
Fernando Castillo V.
Nota del Magistrado Salazar Alvarado:
Vista la redacción completa de la sentencia dictada en este asunto, estimo innecesario consignar la nota que en su momento consideré oportuna durante la discusión y votación de esta acción de inconstitucionalidad; de ahí que, prescindo de ella.- Luis Fdo. Salazar A.
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