Res. 02418-2016 Sala ConstitucionalRes. 02418-2016 Sala Constitucional

*140165430007CO* Res. Nº 2016002418 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas treinta minutos del diecisiete de febrero de dos mil dieciséis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Gerardo Antonio Solís Esquivel, para que se declare inconstitucional del artículo décimo de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional por estimarlos contrario a los principios constitucionales y al control del sano manejo de los fondos públicos. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, los representantes del Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:00 horas del 21 de octubre del 2014, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad de Costa Rica, en cuanto dispone que, para efectos de calcular el valor de la hora extraordinaria, se usará, para todas las jornadas, el factor 173.33, por considerarla violatoria de los principios constitucionales de igualdad, justicia, moralidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, al control del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuentas y adecuada distribución de la riqueza. La frase en cuestión establece un tratamiento diferenciado para un grupo de trabajadores, por el cual se les concede un privilegio en perjuicio del uso racional que deben tener los fondos públicos, con impacto directo en la hacienda pública, en vista de que la forma de cálculo establecida en la convención para el pago de las jornadas extraordinarias constituye un escandaloso beneficio, al duplicar el monto establecido constitucionalmente para el reconocimiento de la hora extra, pues en vez de pagarse un 50% más del salario ordinario, como lo señala la Constitución, la Universidad debe pagar un monto excesivamente superior, para lo cual no hay justificación objetiva y razonable.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de ser apoderado general judicial de la Universidad Nacional y de que tratándose de una convención colectiva en el ámbito público, por estar por medio el uso y afectación de fondos públicos, se trata de un interés difuso, lo que quiere decir cualquier habitante está legitimado para interponer una acción de inconstitucionalidad en esta materia.

3.- Por resolución de las 15:51 horas del 5 de noviembre del 2014 (visible a folio 090 del Procuraduría General de la República y al Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional.

4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 226, 227 y 228 del Boletín Judicial, de los días 24, 25 y 26 de noviembre del 2014 (folio 129).

5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe (folios 99-128). Señala que: a) Sobre la legitimación: La legitimación del accionante se fundamenta en lo establecido en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al contemplarse la posibilidad de accionar cuando se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. b) Sobre el fondo del asunto: Resulta a todas luces evidente que en el caso que ocupa nuestra atención la única razón que privó para haber determinado el pago de la hora extra en un porcentaje tan alto era sencillamente beneficiar económicamente a los trabajadores amparados a la Convención Colectiva que tengan que laborar más allá de la jornada ordinaria laboral pactada, sin detenerse en analizar otros aspectos igualmente relevantes, no solo en lo que a la contraprestación que debe tener para con la Administración se refiere, es decir, que el beneficio otorgado se vaya a traducir en una mejora realmente significativa del servicio público que se presta; sino también en lo que respecta a los fondos públicos que están de por medio, los cuales deben encontrar una razón plenamente justificada, válida, objetiva y equitativa. No creen que aquí exista un balance entre las prestaciones, es decir entre lo que se da y lo que se recibe. Como lo enuncia su mismo nombre, la jornada extraordinaria tiene precisamente esa naturaleza, no puede convertirse en algo habitual, frecuente, por cuanto se estaría contraviniendo, vulnerando su misma esencia. Al pactar en la cláusula convencional una forma de pago económicamente significativa (más allá del doble de lo permitido por la Constitución y por la ley) para los trabajadores que laboren horas extra se propicia un uso indebido de esta figura, que como ya comentamos, debe ser excepcional y no usual, como lo han indicado los altos Tribunales de Justicia. Lo cual, a la postre, va a tener efectos perniciosos no solamente en las finanzas públicas sino también en la salud física y mental de los empleados, quienes motivados por un incentivo económico tan fuerte, pueden requerir cada vez con más frecuencia autorización para laborar tiempo extra. Al no tener ninguna razón objetiva o válida que justifique el factor de cálculo impugnado, contraviene criterios elementales de razonabilidad, proporcionalidad y de carácter técnico que tienen un alto impacto financiero en la entidad superior universitaria. Este incentivo salarial no está propiciando ciertamente una mayor o mejor calidad, permanencia, eficiencia, o idoneidad, del servicio público que ofrece la UNA. En el otorgamiento de este privilegio laboral no se busca promover la eficiencia y excelencia del servidor, o bien un interés de orden institucional, dado que el promover o incentivar cargas laborales más allá de la ordinaria-a través de un elevado pago de horas extra- muchas veces va en contra de estos mismos principios de eficiencia y eficacia, ya que lo ideal es llevar a cabo las labores usuales en el tiempo previsto para ello. Y en caso de ser estrictamente necesario e imprescindible acudir a la labor extraordinaria, sin que esa modalidad laboral se convierta en usual. En razón de lo expuesto solicita que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

6.- Rinde su informe Álvaro Madrigal Mora, en su calidad de Apoderado Generalísimo sin límite de suma del Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Universidad Nacional (folios 131-172) y señala que: Sobre la legitimación: a) estiman que alegar intereses difusos no es otra cosa más que un accionar de mala fe, pretender aparentar una situación de legalidad inexistente, en razón de que recurrente fue una de las partes que negoció y firmó con el Sindicato la incorporación del cuestionado párrafo del artículo décimo de la Convención Colectiva, homologado por el Ministerio de Trabajo, quiere decir que el accionante suscribió la norma que ahora impugna; b) La cuestionada norma forma parte de un acuerdo suscrito voluntariamente, en razón del principio de Libertad Sindical protegida no solo constitucionalmente, sino por Convenios 87, 98, así como los Convenios 151, 153 de la Organización Internacional del Trabajo; c) En la Universidad Nacional existe un régimen de empleo público de naturaleza privada, consagrado en el artículo 3 de la Convención Colectiva de Trabajo UNA-SITUN, razón por la que no puede pretenderse que se apliquen las reglas del régimen laboral estatuario y que no exista libertad para negociar colectivamente; d) Aceptar la acción significaría vaciar el contenido de los derechos fundamentales de los trabajadores, tal como son el derecho a sindicalizarse y a negociar colectivamente, lo que crearía una inseguridad jurídica para los trabajadores. Sobre el fondo: a) La Constitución Política en el apartado 62 le da fuerza de ley a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo de ley, se concierten entre patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados; b) Como parte de amplios procesos de negociación, se ha logrado superar los mínimos establecido en la legislación laboral costarricense, pero siempre dentro de los parámetros legales que exige para este tipo de negociaciones tratándose de instituciones públicas; c) La introducción de la aplicación del factor 173,33, como forma de cálculo de las horas extraordinarias en la Convención Colectiva, se produjo en octubre del 2013, después de un proceso de diálogo entre la representación sindical y las autoridades universitarias, sin embargo, se trata de un factor que históricamente se ha aplicado en la Universidad Nacional desde su fundación, y por ende, existen situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos. En su momento el Adendum fue suscrito libre y voluntariamente por la Universidad Nacional; d) La Asesoría Jurídica de la Universidad Nacional participó en la redacción de la norma ahora impugnada, sin advertir de las supuestas inconstitucionalidades. Sobre la aplicación del 173,33: a) La Universidad Nacional contrata a sus trabajadores para que laboren una cantidad específica de horas por semana, las cuales se pagan por mes, en dos fechas, en total una jordana laboral completa diurna sería de 40 horas semanales, más de eso se trataría de una jornada extraordinaria. La Universidad Nacional en el contrato laboral no establece cuánto es el pago por horas extras, por lo que se realiza el cálculo en el cual se toma la cantidad de semanas que tiene el año (52), se dividen entre los meses (12), lo que da el resultado de 4,33 semanas en promedio. Conociendo este valor, se multiplica por la cantidad de horas semanales de trabajo (40), lo que da el total de 173,33 horas/mes. Utilizando la misma formula se puede calcular cuántas horas se deben trabajar por mes, tanto en jornada mixta (151,55) y nocturna (129,9). Con el conocimiento de estos datos se sabe cuál es el valor de la hora extraordinaria según el tipo de jornada que se labore, ya que según la Convención Colectiva, éstas deben pagarse de forma doble con respecto de la hora ordinaria; b) Aproximadamente 300 de 3500 trabajadores son sujetos del reconocimiento de horas extraordinarias. Las horas extraordinarias en la Universidad Nacional son laboradas en su gran mayoría por los trabajadores con las remuneraciones más bajas, pertenecientes a unidades como transporte, vigilancia y mantenimiento, las mismas siempre tienen que ser autorizadas previamente, los trabajadores no pueden solicitar laborarles, surgen a raíz de la necesidad de la Universidad que debe ser cubierta por dichos funcionarios. c) En el caso de los trabajadores de la Universidad que se les solicita laborar horas extraordinarias, dicha solicitud es una exigencia, ya que abandonar sus labores sería un incumplimiento grave de su parte, que los expone a sanciones disciplinarias y hasta a su despido. Es debido a esta exigencia adicional que se encuentra justificada una forma de cálculo que supere los mínimos legales. Sobre la violación a los principios constitucionales: a) A los trabajadores que se les aplica la norma impugnada son aquellos que laboran horas extraordinaria, es decir que realizan una labor más allá del desempeño normal de sus funciones para suplir una necesidad de la institución con las consecuencias que en su vida privada esto conlleva y sin poder negarse, por lo que no se considera injusto, desigual o irrazonable. En razón de lo planteado solicita que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

7.- Por escrito recibido ante esta Sala a las 13:17 horas del 11 de diciembre del 2014 Álvaro Madrigal Mora, Apoderado Generalísimo sin límite de suma del Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Universidad Nacional, hace manifestaciones en cuanto al informe de la Procuraduría General de la República (folio 207) y manifiesta que: a) No es cierto que exista un interés difuso por parte de la Universidad Nacional, ya que es una de las partes que suscribieron la norma en cuestión; b) el factor 173,33 no introduce un beneficio adicional, sino que es un punto de equilibrio para calcular la hora ordinaria de los trabajadores universitarios; c) No es cierto que no exista una contraprestación, ya que es gracias a esas horas extraordinarias que laboran los funcionarios universitarios que la Universidad Nacional logra cumplir muchos de sus fines; d) Es falso que las horas extraordinarias sean permanentes y que no posean controles, las mismas deben ser previamente autorizadas por la vicerrectoría correspondiente y surgen de una necesidad institucional.

8.- Visto los escritos presentados en la Secretaría de esta Sala a las 11:57 horas del 4 de diciembre; a las 14:23 horas del 08 de diciembre; a las 13: 17 horas del 11 de diciembre; y, a las 13:03 del 15 de diciembre, por los cuales Danilo Rodríguez Montero (folio 173), cédula de identidad 0105200468; Rosemary Gómez Ulate, en su condición de Secretaria General del Sindicato de Empleados de la Universidad de Costa Rica (folio 181); Marco Tulio Montenegro Hernández, en su condición de Secretario General del Sindicato de Empleados y Empleadas del Banco Nacional de Costa Rica (folio 213) ; y, Marlon Arguedas Marín, en su condición de funcionario de la Universidad Nacional de Costa Rica y representante de la Seccional de Vigilancia del Sindicato de Trabajadores de dicha universidad (folio 221), respectivamente, presentan coadyuvancias para la presente acción. Todos los coadyuvantes solicitan que se declare sin lugar la acción, en el tanto consideran que la acción planteada por la Universidad Nacional violenta la libertad sindical, esto porque las negociaciones colectivas son acuerdos voluntarios entre empleadores y las organizaciones de trabajadores; aseveran que la administración de la Universidad Nacional fungió como parte dentro de las negociaciones, por lo que no debería ampararse en un interés difuso para interponer el presente recurso y a modo de conclusión, acuerdan que no se está dando violación a principios tales como el de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad, por el contrario se está velando por los trabajadores, quienes se ven afectados en su ámbito privado cuando se les solicita, sin tener oportunidad de rehusarse, a hacer horas extraordinarias.

9.- Mediante resolución de las 9:18 horas del 28 de diciembre del 2014 (folio 238) se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional, así como se aceptan a Danilo Rodríguez Montero, cédula de identidad 0105200468; Rosemary Gómez Ulate, en su condición de Secretaria General del Sindicato de Empleados de la Universidad de Costa Rica; Marco Tulio Montenegro Hernández, en su condición de Secretario General del Sindicato de Empleados y Empleadas del Banco Nacional de Costa Rica; y, Marlon Arguedas Marín, en su condición de funcionario de la Universidad Nacional de Costa Rica y representante de la Seccional de Vigilancia del Sindicato de Trabajadores de dicha universidad como coadyuvantes en el presente proceso y se dan por recibidas las manifestaciones de Álvaro Madrigal Mora en cuanto al informe de la Procuraduría.

10.- Mediante resolución de las 09:41 horas del 26 de agosto del 2015 el Magistrado Instructor solicitó prueba para mejor resolver al Ministro de Trabajo, solicitando aclarar la siguiente información: a) Si el factor 173,33% se refiere al pago más allá del 50% que dice la Constitución y el Código de Trabajo, o al porcentaje de pago por sobre el salario, como lo interpreta la Procuraduría General de la República o como lo indica el accionante. b) Si por el contrario, el actor 173,33 es en realidad un factor de cálculo, un factor divisor, que es comparable únicamente con el factor 240 (para jornada diurna), factor 210 (jornada mixta) y factor 180 (jornada nocturna), como lo indica el sindicato. c) Si ese factor 173,33, al ser menor, se traduce en un pago mayor, con una diferencia, para 30 horas extras mensuales, oscila entre un ¢48.080 más si se comparada con la jornada diurna, ¢30.223 más si se compara con la jornada mixta y ¢6.414 si se compara con la jornada nocturna. Lo que equivale a un porcentaje que oscila entre un 38% (en comparación con la jornada diurna), 21% (en comparación con la jornada mixta) y 3% (en comparación con la jornada nocturna). d) Si el factor divisor de 173.33 establecido para el pago de horas extraordinarias representa un porcentaje de pago desproporcionado o irrazonable en comparación con el pago de una hora ordinaria (diurna, mixta o nocturna).

11.- Sobre la prueba anterior, informa VICTOR MORALES MORA, en su calidad de Ministro de Trabajo y Seguridad Social (folio 269), en resumen que: a) La jornada laboral que sobrepase el número de horas legalmente fijadas como labor ordinaria constituye horas extraordinarias laborales; b) Si la forma de pago del salario percibido es mensual, el cálculo de las horas extras implica dividir el sueldo de ese periodo entre 30 días. Partiendo de que los factores a utilizar para el pago de horas extras en las jornadas diurna, mixta y nocturna se definen con las siguientes fórmulas: diurna 240 horas (30 días mensuales x 8 horas al día. Salario total entre 240= costo de cada hora, multiplicado por 1.5 = costo de cada hora extra), mixta 210 horas (30 días mensuales x 7 horas al día. Salario total entre 210= costo de cada hora, multiplicado por 1.5 = costo de cada hora extra) y nocturna 180 horas (30 días mensuales x 6 horas al día. Salario total entre 180= costo de cada hora, multiplicado por 1.5 = costo de cada hora extra). Como ejemplo se detalla lo que resulta en la aplicación de la jornada diurna tanto con la fórmula del código de trabajo como con el factor 173.33: partiendo de un salario de 100.000 colones, el costo por hora extra según el Código sería de 625 colones, y según el factor 173.33 sería de 865 colones. Una vez detallado el factor de cálculo a aplicar según nuestra normativa laboral, es concluyente que el factor de cálculo de 173,33% no es acertado , y contraviene criterios de razonabilidad y de carácter técnico al alejarse propiamente para su aplicación, de la forma de pago que reciben los trabajadores de la Universidad, que es mensual y no semanal como supone el cálculo del factor 173.33; c) El factor 173.33 supone un factor de pago mayor al factor 240 para jornada diurna, factor 210 para jornada mixta y factor 180 para jornada nocturna, ya que al aplicarse como factor en dividendo, el salario bruto, más pulses e incentivos salariales, el valor de la hora salarial mensual resulta superior.; d) No les corresponde rendir criterio referente a que el pago sea excesivo o desproporcionado.

12.- Mediante resolución del Magistrado Instructor de las 11:34 horas del 20 de octubre del 2015, se solicitó ampliación del informe a la Procuraduría General de la República.

13.- Sobre la prueba solicitada, informa ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, en su calidad de Procuradora General de la República (folio 293) en resumen que: Cuando se indicó la aplicación de un 173,33% con el signo de porcentaje, ello obedeció a un error material puro y simple, lo cual se puede verificar luego de una lectura integral del informe, ya que en varias oportunidades se refieren a que el 173,33 es un factor de cálculo y no un factor porcentual. En suma, la regla de aplicación del 173,33 dispuesta en el artículo 10 de la Convención Colectiva de la UNA, es un factor divisor para calcular el valor de la hora ordinaria de trabajo. Factor de cálculo que resulta de dividir el número de semanas que tiene el año (52 semanas) entre el número de meses del año (12 meses), el cual da como resultado el número de semanas promedio que tiene el mes (4,33), lo cual se multiplica por 40 horas de trabajo semanal, establecida como jornada ordinaria de trabajo, para obtener el factor de 173,33. Este factor de aplicación parte de la errónea premisa de que en la UNA se realiza el pago semanal, cuando el periodo es mensual. De conformidad con el artículo 10 la jornada extraordinaria se pagará a tiempo doble, así en la UNA se paga un 100% más y se entiende doble porque es un 100% más de la hora base producto de la forma convencional ya pactada. Cuando se afirma que amplía el valor de modo considerable, debe partirse de dos elementos: el valor doble de la hora extraordinaria y el factor de cálculo empleado de 173,33. Indican como ejemplo un pago de 30 horas extra mensuales a un trabajador que devenga 500.000 colones de salario al mes, el costo de cada hora es de 2.884,60 colones (lo cual resulta de dividir el salario en el factor 173.33), el costo de hora extra sería el doble, es decir, 5.769 colones. Así el factor de cálculo incrementa el pago de la hora extra en 38,4% en relación con la jornada diurna, 21,15% en relación con la jornada mixta y 3,85% en relación con la jornada nocturna, que ya adicionalmente se paga doble. Se tiene claridad respecto a que el factor de cálculo 173,33 induce ciertamente a cancelar un monto mucho más alto por concepto de hora extra al que corresponde de acuerdo a la Constitución Política y el Código de Trabajo. Adicionalmente, ya la UNA realiza un pago doble para la hora extraordinaria, que si bien no está siendo cuestionado en esta acción, indudablemente se incrementa de forma desproporcionada e irracional al aplicar el factor de cálculo de 173,33. Finalmente aporta un cuadro donde se concluye que la diferencia porcentual del pago de hora extra de jornada diurna, mixta y nocturna sería de un 84,62%, 61,54% y 38,46% respectivamente.

14.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

15.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.- SOBRE LA DENEGATORIA DEL TRÁMITE DE ESTA ACCIÓN.- El accionante impugna la última frase de artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional, referido a la forma de cálculo de la hora extraordinaria (factor 173.33). Estima el accionante que ello es inconstitucional en virtud de que vulnera los principios de igualdad (artículo 33 de la Constitución Política), legalidad (artículo 11 constitucional), justicia, moralidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, control del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuentas y adecuada distribución de la riqueza, en el tanto establece un tratamiento diferenciado para un grupo de trabajadores, por medio del cual se les concede un privilegio en perjuicio del uso racional que deben tener los fondos públicos. En cuanto a la legitimación, la resolución de curso indica que se admite la acción bajo el alegato de que se presenta para la defensa de un interés difuso, ello aunque es el apoderado de la Universidad en cuestión quien la presenta, siendo las mismas autoridades universitarias, aquí representadas por el accionante, quienes participaron en la negociación que culminó con la cláusula que ahora impugna. Ahora bien, en cuanto al fondo, la mayoría de esta Sala considera que procede denegar el trámite a esta acción. Conforme se verá en los considerandos siguientes, se presentan varios votos particulares (declarando sin lugar, rechazando de plano, declarando con lugar, y dando una interpretación conforme), desprendiéndose así que, cada Magistrado sostiene una posición diferente respecto de lo cuestionado. Ello imposibilita sostener una mayoría en cuanto al fondo de esta acción. En virtud de lo anterior, lo procedente es denegar el trámite de esta acción, tal como en efecto se hace.- II.- VOTO PARTICULAR DE LOS MAGISTRADOS CRUZ Y SALAZAR, con redacción del primero.- I.- Objeto de la impugnación.- El accionante impugnan la última frase de artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional. El artículo impugnado dispone lo siguiente:

“Las jornadas que excedan los límites señalados en los artículos 6 y 7 se consideran jornadas extraordinarias y deberán pagarse en todo caso a tiempo doble; previa autorización del Vicerrector correspondiente. La Universidad deberá cancelar mensualmente las sumas por concepto de jornada extraordinaria. Bajo ningún concepto se podrá trabajar más de veinte horas extraordinarias por semana y sesenta mensuales.

En caso de necesidad o fuerza mayor, a juicio de la Rectoría de la Universidad, el límite de sesenta horas podrá excederse hasta el máximo permitido por la legislación de trabajo.

Para efecto de calcular el valor de la hora extraordinaria se usará para todas las jornadas el factor 173.33” Cuestionándose en esta acción el último párrafo, el cual, según refiere el accionante, fue aprobado por modificación convencional homologado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante resolución DRT-345-2013 de fecha 17 de octubre del 2013 del Departamento de Relaciones de Trabajo de la Dirección General de Asuntos Laborales. Estima el accionante que tal norma es inconstitucional en virtud de que vulnera los principios de igualdad (artículo 33 de la Constitución Política), legalidad (artículo 11 constitucional), justicia, moralidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, control del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuentas y adecuada distribución de la riqueza, en el tanto establece un tratamiento diferenciado para un grupo de trabajadores, por medio del cual se les concede un privilegio en perjuicio del uso racional que deben tener los fondos públicos. Indica que este párrafo no guarda ningún tipo de relación con dichos principios, por cuanto transforma el pago de la hora extraordinaria en un escandaloso beneficio, ya que la forma de cálculo establecida en esa convención, no solo duplica el monto establecido constitucionalmente para el reconocimiento de la hora extra, sino que lo amplía, de manera tal que, en vez de pagar un 50% más como lo señala la Constitución Política, del salario ordinario, la Universidad debe pagar un monto excesivamente superior. Así que no existe una justificación objetiva y razonable para esas diferencias abismales del cálculo de las horas extra.

II.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

III.- La legitimación del accionante en este caso.- En primer lugar, no pasa desapercibido para esta Sala que, aunque la acción se presenta para la defensa de un interés difuso, es el apoderado de la Universidad en cuestión quien la presenta, siendo las mismas autoridades universitarias, aquí representadas por el accionante, quienes participaron en la negociación que culminó con la cláusula que ahora impugna. Así que, el mismo accionante, representante de las autoridades universitarias, sería co responsable de la inconstitucionalidad que él mismo alega, y podría suscitarse la práctica insana de que los mismos patronos, luego de proceder con una negociación, impugnen lo acordado –con voluntad de las partes- ante esta Jurisdicción. Convirtiendo a esta Sala es una especie de homologadora de los acuerdos suscritos, y una forma en que una parte participante del proceso de negociación puede pretender desconocer el compromiso adquirido. Sin embargo, a partir de lo dicho en el considerando anterior, el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. No por su calidad de apoderado judicial de la Universidad Nacional, sino por su calidad de ciudadano. Lo anterior porque acude en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el buen manejo de los fondos públicos, que a su juicio están siendo mal empleados por parte de un ente público como es la Universidad Nacional. Precisamente por estar en juego el manejo que se haga de fondos públicos, y la incidencia del tal manejo en la prestación de servicios públicos de capital importancia, como lo es la educación superior por parte de una universidad estatal, es que esta Sala entiende que estamos ante una acción que pretende la tutela de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, por lo que el actor se encuentra legitimado para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sin embargo, Por otro lado, resta indicar que las actuaciones impugnadas están entre las previstas en el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse varios actos públicos de carácter general (seis cláusulas de la Convención Colectiva de Trabajo de la Junta de Protección Social de San José). Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, el actor presentó su escrito inicial en atención de los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible.

IV.-A) Sobre las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad.- La Sala ha reiterado que las disposiciones de las Convenciones Colectivas de Trabajo pueden ser sometidas a control de constitucionalidad (véase en ese sentido las sentencias 2004-9992 y 2006-7261, entre otras), como cualquier otra norma del ordenamiento jurídico porque deben observar las normas y principios constitucionales. Además se ha indicado que las cláusulas pueden conceder márgenes superiores a los mínimos legales contenidos en la legislación laboral, pero apegados a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. De esta forma, no todas las disposiciones que concedan rubros superiores a los mínimos son per se inconstitucionales, sino únicamente cuando rebasen los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Tomando en cuenta lo anterior, se procederá al examen de la norma impugnada. B) Sobre la norma impugnada: Cálculo del valor de la hora extraordinaria (artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional). Cuestiona al accionante la validez del último párrafo del artículo 10 de la Convención Colectiva de Trabajo de Universidad Nacional, por establecer el factor 173.33 como la fórmula para el cálculo del valor de la hora extraordinaria. Explica que tal forma de cálculo resulta violatoria de los principios constitucionales de igualdad, justicia, moralidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, al control del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuentas y adecuada distribución de la riqueza. Al cuestionar la fórmula de cálculo allí establecida, el actor que el factor de cálculo impugnado parte del equivocado supuesto de una forma de pago semanal en la universidad, cuando en realidad el pago es mensual. Indica que cualquier cálculo o reconocimiento salarial aplicando el factor 173,33, contenido en el párrafo impugnado, resultará en un costo mayor para la institución. Por su parte la Procuraduría en su informe considera que en efecto esta cláusula es inconstitucional por cuanto ya la UNA realiza un pago doble para la hora extraordinaria, que si bien no está siendo cuestionado en esta acción, indudablemente se incrementa de forma desproporcionada e irracional al aplicar el factor de cálculo de 173,33. Indican como ejemplo un pago de 30 horas extra mensuales a un trabajador que devenga 500.000 colones de salario al mes, el costo de cada hora es de 2.884,60 colones (lo cual resulta de dividir el salario en el factor 173.33), el costo de hora extra sería el doble, es decir, 5.769 colones. Así el factor de cálculo incrementa el pago de la hora extra en 38,4% en relación con la jornada diurna, 21,15% en relación con la jornada mixta y 3,85% en relación con la jornada nocturna, que ya adicionalmente se paga doble. El representante del Sindicato al que se le dio audiencia considera que la acción debe desestimarse y explica que la Universidad Nacional en el contrato laboral no establece cuánto es el pago por horas extras, por lo que se realiza el cálculo en el cual se toma la cantidad de semanas que tiene el año (52), se dividen entre los meses (12), lo que da el resultado de 4,33 semanas en promedio, conociendo este valor, se multiplica por la cantidad de horas semanales de trabajo (40), lo que da el total de 173,33 horas/mes, que es justamente el factor de cálculo que se impugna en esta acción. Explica que dicho factor ha sido aplicado históricamente en dicha Universidad, y que en ese sentido existen situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos. Al respecto, se observa que el pago de las horas extras en la normativa impugnada tiene relación con el párrafo primero (referido al pago a tiempo doble) y con el párrafo final (referido a la fórmula de cálculo). Siendo impugnado en esta acción únicamente el párrafo final. Sin embargo, por las razones que se detallan a continuación no se encuentra que la cuestión así planteada contenga alguna violación constitucional. En primer lugar, la acción se presenta en contra del último párrafo del artículo 10 de la Convención Colectiva, específicamente en lo que se refiere a la fórmula para el cálculo del valor de la hora extraordinaria en la Universidad Nacional. No así en cuanto al párrafo primero que indica el pago doble de las horas extra. Así que el cuestionamiento es sobre la fórmula de cálculo y no sobre el pago. El párrafo impugnado establece una forma de calcular el valor de la hora extraordinaria, indicando que para todas las jornadas el factor será de 173,33. Se explica que se llegó a tal fórmula a partir de dividir el número de semanas que tiene el año (52 semanas) entre el número de meses del año (12 meses), el cual da como resultado el número de semanas promedio que tiene el mes (4,33), lo cual se multiplica por 40 horas de trabajo semanal, establecida como jornada ordinaria de trabajo, para obtener el factor de 173,33. El argumento principal en contra de dicha fórmula es que parte de que el pago es semanal, cuando en realidad es mensual. Para esta Sala, el hecho de que la fórmula tome como base una forma de pago semanal, y no mensual como indica el accionante, no la hace per se irrazonable ni desproporcionado. Máxime cuando se Convención Colectiva establecen las distintas jornadas y sus horas máximas por semana. Ello en todo caso sería una cuestión de técnica o de administración, que no corresponde a esta Sala examinar. El factor que determina el valor de la hora extraordinaria, no demuestra una evidente e irrazonable desproporción. En segundo lugar, debe recordarse que la legislación laboral ordinaria establece los criterios mínimos. Se admite que normas vengan a establecer montos mayores, siempre y cuando no sea irrazonable o desproporcionado. Además, en este caso de pago de horas extras, siempre habrá un techo, cual es, el número de horas que humanamente es posible trabajar horas extras. Con la aprobación del Capítulo de Derechos y Garantías Sociales, se reconoce, constitucionalmente, una serie de mínimos esenciales obligatorios. Desde esta perspectiva las disposiciones laborales que protejan a los trabajadores son beneficios mínimos de protección especial. No resultando inconstitucionales aquellos actos con valor de ley como el que se impugna, o leyes ordinarias, que superen ese mínimo de protección, pues el texto fundamental lo que obliga es a promover las condiciones necesarias para que esos derechos y garantías sean reales y efectivas. Sobre este particular, el hecho que la negociación de la Convención Colectiva de Trabajo impugnada haya superado ese mínimo y reconocido un pago de horas extras mayor, no resulta ni discriminatorio (pues se aplica todos los trabajadores sujetos a la convención, por igual) ni irrazonable (pues la superación del mínimo no es desproporcionado, según se dirá), aunque se haya superado el mínimo, pues no resulta –tal como se verá- un monto desproporcionado. Así que no se trata de un beneficio excesivo, sino que aumenta la protección a los trabajadores, más allá del mínimo pero no el punto de resultar desproporcionado. En tercer lugar, si bien esta norma supera el mínimo previsto, lo hace en un porcentaje que no resulta desproporcionado, por lo que no se puede hablar en este caso de una disposición que viole el principio de proporcionalidad en el uso de fondos públicos. El factor 173,33 no se refiere al pago más allá del 50% que dice la Constitución y el Código de Trabajo, ni al porcentaje de pago por sobre el salario, como lo interpretó erróneamente inicialmente la PGR o como lo insinúa el accionante, sino que se refiere a un factor de cálculo. Los datos que presente el accionante, en número globales deben analizarse a la luz de los porcentajes y no de las cantidades que indica. Máxime que, la interpretación que hace en su informe la PGR de los datos aportados por el accionante, luego es aclarada. El 173,33 es el factor divisor, que es comparable únicamente con el factor 240 (para jornada diurna), factor 210 (jornada mixta) y factor 180 (jornada nocturna). Ese factor no significa un porcentaje comparable con el porcentaje de 50% que establece la Constitución. Ciertamente es un factor menor a los anteriores comparables, que se traduce en un pago mayor, pero la diferencia no resulta desproporcionada, sino que tal diferencia, sería de un 38,4% para jornada diurna, según la información que envía el Ministerio de Trabajo en la prueba que se le solicitó cuando indica que el costo por hora extra según el factor 240 es de 625 colones y según el factor 173.33 es de 865 colones. En otros ejemplos, se ratifica lo mismo, en un caso de 30 horas extras mensuales, el pago oscila entre un ¢48.080 más si se comparada con la jornada diurna, ¢30.223 más si se compara con la jornada mixta y ¢6.414 si se compara con la jornada nocturna. Lo que equivale a un porcentaje que oscila entre un 38% (en comparación con la jornada diurna), 21% (en comparación con la jornada mixta) y 3% (en comparación con la jornada nocturna). Lo cual no resulta irrazonable si se toma en cuenta que, laborar en horas extras es una situación excepcional, que debe ser compensada adecuadamente pues puede menoscabar la salud del trabajador, y además, pueden influir muchos factores en el cálculo del pago de la hora extra, como si se excedió las horas máximas semanales, si fue un día feriado, si se trabajó en jornada mixta o nocturna. Siendo que por lo general las horas extras se laborarán en horarios no diurnos o en días feriados. Todas estas razones llevan a la Sala a entender que último párrafo de la cláusula impugnada en nada lesiona el Derecho de la Constitución, y que en todo caso, si se considera la fórmula para el cálculo improcedente, pueden revisar los involucrados la técnica utilizada. C) Conclusión.- Procediendo al examen de proporcionalidad de la cláusula impugnada, al constatarse que, aunque superior al mínimo, el factor divisor de 173.33 establecido para el pago de horas extraordinarias no representa un porcentaje de pago desproporcionado ni irrazonable en comparación con el pago de una hora ordinaria (diurna, mixta o nocturna), el último párrafo de la cláusula contenida en el artículo 10 de la Convención Colectiva impugnada, y no logrando el accionante con sus argumentos brindar elementos de juicio que demuestren a todas luces la la desproporcionalidad e irrazonabilidad, no resulta inconstitucional el artículo impugnado, correspondiendo la desestimatoria de esta acción, tal como en efecto consideramos los suscritos Magistrados.

III.- RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO.- El Magistrado Jinesta Lobo rechaza de plano la acción, por las siguientes razones separadas:

A.- DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas "fuerza de ley", esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre y autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente -convención colectiva- es equiparado, para todo efecto y por disposición constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en sí misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos sectores señalados. El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindicalizarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que "Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo". Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978, en su artículo 7° dispuso que "Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo (…)". Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19 de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente: "A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez." Debe señalarse, adicionalmente, que otros instrumentos internacionales de derechos humanos han proclamado el derecho de negociación colectiva, así la Carta Social Europea de Turín del 18 de octubre de 1961, lo recoge en su artículo 6°, siendo que una de las medidas que se propone para su ejercicio eficaz es la promoción, cuando sea necesario y útil, de la institución de los procedimientos de negociación voluntaria.

B.- ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las "(…) normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público (…)". Las convenciones colectivas, aunque ex constitutione (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley, no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado, jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares. Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equívoco de estimar que, como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe tomarse en consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público, atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos. Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.

C.- NEGOCIACIÓN COLECTIVA LIBRE Y VOLUNTARIA. A partir del texto del artículo 4° del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del 1 de julio de 1949, se ha extraído el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr. A través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación). Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados límites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posteriori de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados.

D.- NEGATIVA SUJECIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS A LOS CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD: CLIMA DE INSEGURIDAD JURÍDICA. Desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, el contenido o clausulado de las convenciones colectivas podría tener -si se admite la posibilidad de impugnarlas en sede constitucional- como único límite que no se incumplan los mínimos en materia laboral establecidos en el propio texto constitucional. Ni siquiera los vicios de forma en el curso de la negociación podrían constituir límites constitucionales para el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva, toda vez, que el procedimiento no lo define la Constitución, sino que debe hacerlo la ley o el reglamento, de modo que quedan librados a la discrecionalidad legislativa o administrativa, siempre y cuando no infrinjan el principio sustancial de la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos y que constituye el contenido esencial del derecho y, por consiguiente, el límite de límites. El someter el contenido y clausulado de una convención colectiva, surgido de la libre y voluntaria negociación, a los parámetros de la proporcionalidad y razonabilidad, además de socavar el equilibrio interno de los acuerdos, provoca, a mediano o largo plazo, un claro y evidente estado de inseguridad jurídica. En efecto, los trabajadores o empleados pueden desconfiar de su asociación o afiliación a las organizaciones sindicales, de sus representantes y de los propios representantes patronales, creando un clima de tensión e inestabilidad en las relaciones laborales, todo lo cual desalienta el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de sindicalización y de negociación colectiva, conquistas invaluables del Estado Social y Democrático de Derecho. Adicionalmente, cualquier futuro o eventual trabajador que pretenda afiliarse a un sindicato, probablemente, puede tener, razonablemente, serios reparos sobre la utilidad de su adherencia ante la anulación eventual y futura de los convenios colectivos que se hayan negociado, con lo cual el derecho a la negociación colectiva deja de cumplir con su fin fundamental de mejorar las condiciones laborales y queda, virtualmente vaciado de contenido y devaluado. Los ajustes y controles sobre el eventual contenido del clausulado de una convención colectiva deben ser muy laxos, a priori y persuasivos para que las partes directamente involucradas decidan voluntaria y libremente si toman en consideración, en el curso de la negociación, las observaciones (modificaciones, ajustes, variaciones) formuladas, sin que sea posible, incluso, imponer una renegociación ulterior. Consecuentemente, la fiscalización a posteriori sobre criterios de proporcionalidad y razonabilidad, constituye una injerencia externa que afecta el equilibrio interno del convenio colectivo concertado y que puede provocar serias dislocaciones o distorsiones de la seguridad, la paz social y de las relaciones laborales que no resultan congruentes con el Derecho de la Constitución.

IV.- RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. En materia de convenciones colectivas en el sector público, en su momento me adherí a la tesis que suscribieron la Magistrada Calzada Miranda y el Magistrado Armijo Sancho, y que hoy mantengo, según la cual este tipo de impugnaciones son inadmisibles y, por ende, deben ser rechazadas, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado –las convenciones colectivas-, que no son susceptibles de revisión en la Jurisdicción Constitucional. Es claro que la Convención Colectiva, por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución en el artículo 62, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de ésta –el conflicto social originario- y el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político, económico y social determinada. Así consta, entre otras, en el voto salvado al pie de la sentencia No. 2009-14280 de las 15:11 hrs. de 9 de septiembre de 2009. En este caso mantengo, pues, el criterio vertido en la sentencia citada, sin necesidad de transcribirla integralmente. Por ese motivo, rechazo de plano la acción.

V.- VOTO PARTICULAR DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Y LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO.

Con el mayor respeto, nos separamos del criterio de la mayoría, y salvamos el voto y declaramos con lugar la acción de inconstitucionalidad incoada y, por consiguiente, anulamos y perspectiva, es necesario traer a colación la tesis mayoritaria de este Tribunal sobre el tema de las convenciones colectivas en el Sector Público. Al respecto, en la sentencia No. 2006-17439, se estableció que:

“V.- Las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad. La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. Se admite como teoría general del Derecho Colectivo Laboral, que éste se integra, principalmente, por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del derecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los conflictos colectivos. Existen dos regímenes en materia laboral: uno que se regula por el Código de Trabajo y el otro, por normas de Derecho Público. Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales. Por último, en la sentencia número 1696-92 de esta Sala, se declaró la inconstitucionalidad de los mecanismos del arreglo directo, la conciliación y el arbitraje para los funcionarios que realicen gestión pública pero reconociendo que es válido que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la Administración pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público. Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios constitucionales. Es por lo anterior que, pese al reconocimiento constitucional del derecho a la negociación colectiva y a su desarrollo en diversos instrumentos internacionales (Convenios de la Organización Internacional del Trabajo números 87, 98, 135 y 151, este último no aprobado aún por la Asamblea Legislativa), no existen, en el ordenamiento costarricense, zonas de “inmunidad constitucional”, es decir, actuaciones públicas que escapen al sometimiento al principio de regularidad constitucional. En sentencia número 2001-08239, la Sala Constitucional determinó que incluso los actos de Gobierno están sujetos al Derecho de la Constitución y por ende son susceptibles de control de constitucionalidad. De manera que incluso las cláusulas de una convención colectiva suscrita por una administración o empresa pública y sus trabajadores está enteramente sometida a las normas y principios que conforman el parámetro de constitucionalidad. En adición a lo anterior, por tratarse de decisiones que acarrean consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública, es claro que cláusulas como las ahora impugnadas pueden ser objeto de revisión no apenas respecto del cumplimiento de los procedimientos para su creación, sino incluso en relación con su adaptación a las normas y principios constitucionales de fondo. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos. Así, procederá ahora la Sala a analizar la validez de cada una de las cláusulas impugnadas”.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, la Procuraduría General de la República, asesor objetivo imparcial de este Tribunal, nos advierte, con certeza, que la única razón que privó para haber determinado el pago de la hora extra en un porcentaje tan alto, es “(…) sencillamente beneficiar económicamente a los trabajadores amparados a la Convención Colectiva que tengan que laborar más allá de la jornada ordinaria laboral pactada, sin detenerse en analizar otros aspectos igualmente relevantes, no solo en lo que a la contraprestación que debe tener para con la Administración se refiere, es decir, que el beneficio otorgado se vaya a traducir en una mejora realmente significativa del servicio público que se presta; sino también en lo que respecta a los fondos públicos que están de por medio, los cuales deben encontrar una razón plenamente justificada, válida, objetiva y equitativa. No creen que aquí exista un balance entre las prestaciones, es decir entre lo que se da y lo que se recibe. Como lo enuncia su mismo nombre, la jornada extraordinaria tiene precisamente esa naturaleza, no puede convertirse en algo habitual, frecuente, por cuanto se estaría contraviniendo, vulnerando su misma esencia. Al pactar en la cláusula convencional una forma de pago económicamente significativa (más allá del doble de lo permitido por la Constitución y por la ley) para los trabajadores que laboren horas extra se propicia un uso indebido de esta figura, que como ya comentamos, debe ser excepcional y no usual, como lo han indicado los altos Tribunales de Justicia. Lo cual, a la postre, va a tener efectos perniciosos no solamente en las finanzas públicas sino también en la salud física y mental de los empleados, quienes motivados por un incentivo económico tan fuerte, pueden requerir cada vez con más frecuencia autorización para laborar tiempo extra. Al no tener ninguna razón objetiva o válida que justifique el factor de cálculo impugnado, contraviene criterios elementales de razonabilidad, proporcionalidad y de carácter técnico que tienen un alto impacto financiero en la entidad superior universitaria. Este incentivo salarial no está propiciando ciertamente una mayor o mejor calidad, permanencia, eficiencia, o idoneidad, del servicio público que ofrece la UNA. En el otorgamiento de este privilegio laboral no se busca promover la eficiencia y excelencia del servidor, o bien un interés de orden institucional, dado que el promover o incentivar cargas laborales más allá de la ordinaria-a través de un elevado pago de horas extra- muchas veces va en contra de estos mismos principios de eficiencia y eficacia, ya que lo ideal es llevar a cabo las labores usuales en el tiempo previsto para ello”. (Las negritas no corresponden al original).

Nótese que el citado beneficio eleva el monto del pago de la hora extra en la UNA e implica un incremento en el pago de la hora extra en 38,4% en relación con la jornada diurna, 21,15% en relación con la jornada mixta y 3,85% en relación con la jornada nocturna, que ya adicionalmente se paga doble. Se tiene claridad respecto a que el factor de cálculo 173,33 conlleva a cancelar un monto mucho más alto por concepto de hora extra al que corresponde de acuerdo a la Constitución Política y el Código de Trabajo. Adicionalmente, ya la UNA realiza un pago doble para la hora extraordinaria, que sin duda se incrementa de forma desproporcionada e irracional al aplicar el factor de cálculo de 173,33.

Tampoco podemos pasar por alto que el presupuesto de la UNA se financia, fundamentalmente, con una transferencia corriente incluida en el presupuesto ordinario de la República, por lo que esa entidad pública debe de administrar de la mejorar manera los recursos públicos, no solo para dar cabal cumplimiento a los principios de eficacia y eficiencia, sino para evitar que esa transferencia se constituya en un disparador del gasto público y, por consiguiente, se aumente el déficit fiscal, el cual fue de 5.9 % del P.I.B. en el año 2015 –según estándares internacionales no debe ser superior al 3% del P.I.B.-. Sobre el particular, en la extraordinario para el periodo fiscal 2016 que presentó el Poder Ejecutivo se “En lo particular, el Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) tuvo un incremento del 7,38%, porcentaje que difiere respecto al 13,8% que en promedio creció el Fondo en los pasados 5 años. Con este porcentaje de aumento se mantiene la participación del FEES respecto al PIB en el 2016, mismo que en el año 2015 se ha estimado en 1,453%”.

No cabe duda que el Constituyente originario de 1949, a diferencia de los otros que ejercieron la potestad constituyente en el devenir histórico del Estado costarricense, introdujo el título de la Hacienda Pública a la Constitución Política. Este título fue una de las más de diez innovaciones que se incluyeron en la Carta de 1949 en relación con la Constitución Política de 1871.

Uno de los principios que se plasmó en este título fue el equilibrio presupuestario. Según él, los gastos corrientes deben ser financiados con ingresos corrientes, lo que impide el financiamiento de los primeros con ingresos extraordinarios. A diferencia de lo que sostuvo este Tribunal en la sentencia n.° 2002-00481, este principio no se agota en el equilibrio contable –paridad entre egresos e ingresos independientemente de la fuente de financiamiento-, sino que va mucho más allá. Supone, además de lo anterior, el hecho de que los gastos ordinarios deben ser financiados con ingresos ordinarios, no con ingresos extraordinarios o de capital. En esta dirección, hay un imperativo categórico de que los gastos no crezcan más allá de lo razonable, ni se otorguen beneficios que no cuenten con la respectiva fuente de financiamiento y que estén sustentados en estudios técnicos sobre su sostenibilidad financiera en el tiempo. De no ser así, con este tipo de normas se propicia la vulneración de un principio cardinal de la Hacienda Pública de raigambre constitucional, como lo es el del equilibrio financiero, así como el de la eficiencia en gasto.

Ergo, salvamos el voto y declaramos con lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.

VI.- EL MAGISTRADO RUEDA DECLARA QUE EL PÁRRAFO FINAL DEL ARTÍCULO 10 DE LA IV CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ES CONSTITUCIONAL, SIEMPRE Y CUANDO SE INTERPRETE QUE AL APLICAR EL FACTOR 173.33 A UNA JORNADA, EL MONTO RECONOCIDO EN EL CÓDIGO DE TRABAJO NO SE SUPERE EN MÁS DE UN 50%.

I-Cuestiones preliminares. Se plantea en esta acción la inconstitucionalidad del párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad de Costa Rica, que dispone lo siguiente:

“…En caso de necesidad o fuerza mayor, a juicio de la Rectoría de la Universidad, el límite de sesenta horas podrá excederse hasta el máximo permitido por la legislación de trabajo.

Para efectos de calcular el valor de la hora extraordinaria se usará para todas las jornadas el factor 173.33.” Según refiere el accionante, la disposición de cita es violatoria del principio de igualdad, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad y del sano manejo de los fondos públicos, al conceder un tratamiento privilegiado a un grupo de trabajadores respecto del pago de horas extras en perjuicio del uso racional de los fondos públicos, sin una justificación objetiva y razonable para ello.

Para tales efectos, considero que el accionante, en su condición de ciudadano, está legitimado para plantear esta inconstitucionalidad, toda vez que se trata de la defensa del sano uso de los fondos públicos. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el buen manejo de las arcas públicas, como supuesto de legitimación, está referido a que la actividad financiera del Estado suponga el cumplimiento de criterios de economía y eficiencia al utilizarse los fondos públicos; es decir, de racionalización que impida legal y moralmente el derroche y confiera el derecho a la colectividad a exigir la eficacia y eficiencia del uso de los dineros que destina al financiamiento del Estado (ver sentencias Nº 2014-5798 de las 16:33 horas del 30 de abril de 2014, Nº 2009-014348 de las 15:19 horas del 16 de septiembre de 2009 y No. 2015-4247 de las 9:05 horas del 25 de marzo de 2015).

De igual modo, estimo que la acción resulta admisible en cuanto al objeto impugnado, pues este Tribunal ha sostenido reiteradamente, no solo su competencia para revisar la constitucionalidad de normas de esta naturaleza –convenciones colectivas-, sino también los límites a los cuales se encuentra sujeto el derecho de negociación colectiva en el sector público:

“…La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. Se admite como teoría general del Derecho Colectivo Laboral, que éste se integra, principalmente, por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del derecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los conflictos colectivos. Existen dos regímenes en materia laboral: uno que se regula por el Código de Trabajo y el otro, por normas de Derecho Público. Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales. Por último, en la sentencia número 1696-92 de esta Sala, se declaró la inconstitucionalidad de los mecanismos del arreglo directo, la conciliación y el arbitraje para los funcionarios que realicen gestión pública pero reconociendo que es válido que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la Administración pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público. Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios constitucionales…” (sentencia No. 2006-6730 de las 14:45 horas del 17 de mayo de 2006) Se ha indicado, además, que sin demérito alguno de que la negociación colectiva sea un derecho reconocido constitucionalmente y por instrumentos internacionales de la Organización Internacional del Trabajo, lo cierto es que su contenido se encuentra también subordinado a las normas y principios constitucionales, en el tanto sus decisiones implican consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública. De modo que su adopción y validez no queda únicamente sujeta a la mera verificación del procedimiento de adopción, sino también a un análisis de fondo cuando este se requiera, en tanto su contenido debe ajustarse a las normas y principios constitucionales. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados, como ocurre en este tipo de negociaciones, pueden ser objeto del análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, con el objeto de evitar que a través de una convención colectiva, sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, o para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos. Basado en esta premisa es que procedo a pronunciarme sobre la inconstitucionalidad alegada.

II.-Sobre el fondo. Como se indicó en el acápite anterior, el accionante considera que el párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad de Costa Rica, que dispone: “…Para efectos de calcular el valor de la hora extraordinaria se usará para todas las jornadas el factor 173.33.”, es violatoria del principio de igualdad, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad y del sano manejo de los fondos públicos, por conceder un tratamiento privilegiado a un grupo de trabajadores respecto del pago de horas extras en perjuicio del uso racional de los fondos públicos, pues con dicho factor se aumenta significativamente el pago de las horas extras sin una justificación objetiva y razonable. Es importante precisar de previo, que la Sala ha aceptado la existencia de mayores beneficios a través de este tipo de negociaciones -convenciones colectivas-, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas, siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. De ahí que, solo por el mero hecho de que una cláusula colectiva otorgue mayores beneficios en una institución pública que los reconocidos en el Código de Trabajo, no implica per se su inconstitucionalidad. Debe advertirse que no toda desigualdad deviene en una discriminación, únicamente cuando tal desigualdad está desprovista de una justificación objetiva, razonable y proporcionada. De esta manera, en primera instancia debe realizarse un ejercicio de comparación con el fin de establecer si ante determinados actores existe o no una situación idéntica, para concluir si existe o no una discriminación. En ese sentido, la Sala en la sentencia número 2008-08263, dispuso lo siguiente:

“(…) El principio de igualdad implica que en no todos los casos, se deba dar un trato igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica, que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que ocurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso (Sentencias número 1770-94, de las nueve horas dieciocho minutos del quince de abril, y número 1045-94 de las once horas cincuenta y un minutos del dieciocho de febrero, ambas de mil novecientos noventa y cuatro)”.

Así, es claro que no toda diferenciación deviene necesariamente en una lesión al principio de igualdad, razón por la cual lo procedente es determinar si en el caso de los funcionarios de la Universidad de Costa Rica para quienes se computa el pago de las horas extra de acuerdo con el factor 173.33, resulta una distinción razonable o no.

El primer parámetro que diferencia a los funcionarios de la Universidad de Costa Rica respecto de los demás funcionarios públicos, es que en su caso existe una negociación colectiva, por medio de la cual se dispuso el factor impugnado, lo cual no es per se arbitrario, puesto que el Código de Trabajo lo que establece son reglas mínimas que pueden ser superadas en las convenciones colectivas, siempre y cuando se hagan dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la Sala incluso ha avalado para otras instituciones públicas, por ejemplo, la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años pero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna, en aquellos casos donde existe un límite o “techo” razonable para el pago de ese rubro. Así como también, la Sala se ha referido a las distintas relaciones de empleo y al régimen retributivo, que dependen de la institución que las emite, tal como el siguiente caso a continuación respecto de otro centro universitario:

“II.- Sobre la constitucionalidad del artículo 30 del Estatuto de Personal de la UNED. La parte accionante impugna el artículo 30 del Estatuto de Personal de la UNED, por considerarlo contrario a los numerales 10, 33, 56 y 57 constitucionales, ya que, sin justificación razonable alguna, a los trabajadores de la UNED se les reconoce un 5% sobre su salario base por concepto de anualidad cuando esta deriva del tiempo servido en la UNED, mientras que este concepto disminuye a un 2% cuando la antigüedad proviene del tiempo trabajado en otras instituciones. En ese sentido, la Procuraduría estima que la norma no es inconstitucional. Explica que a pesar de la homogeneización que pretendió hacer el constituyente –en el entendido de que un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos (artículo 192 constitucional), lo cierto es que las relaciones de empleo público y, en especial, el régimen retributivo, no se regulan de la misma manera para todos los servidores públicos. Además, el órgano asesor aclara que si bien la intención del Constituyente fue establecer un régimen salarial único y uniforme para toda la Administración Pública, lo cierto es que tratándose de otros Poderes del Estado distintos al Ejecutivo, entidades autónomas, descentralizadas y empresas públicas, sus órganos jerárquicos superiores tienen plena potestad para dictar sus propias políticas en materia de clasificación y valoración de puestos, así como para fijar, a su vez, las respectivas remuneraciones en ejercicio de su facultad legal. La PGR concluye afirmando que la UNED rige su vida y organización interna de acuerdo con los postulados de su ley orgánica y estatutos internos, que son manifestación de la voluntad universitaria colectiva, pues goza de un grado superlativo de autonomía administrativa y de gobierno, distinto de la del resto de los entes descentralizados, de conformidad con los artículos 84 y 85 de la Constitución Política, por lo que puede emitir libremente –dentro de los límites de la Constitución- las disposiciones relacionadas con su régimen interior en materia de empleo (incluido lo remunerativo), tanto de puestos académicos como administrativos.

Este Tribunal Constitucional comparte la postura adoptada por el órgano asesor para dirimir el fondo de este caso. Primeramente, como puede verificarse del texto de la norma impugnada, a los trabajadores de la UNED que en el pasado laboraron en otras dependencias públicas, sí se les reconocen las anualidades acumuladas en esos años anteriores. Es decir, cuando estos trabajadores ingresan a laborar a la UNED por primera vez, los aumentos anuales no inician de cero, sino que vienen a serles reconocidos cada uno de los años que prestaron servicios en otras oficinas estatales. El espíritu de la norma cuestionada precisamente pretendió que desde el inicio de la relación laboral con la UNED se les hiciera un reconocimiento económico a aquellos servidores de recién ingreso que venían acumulando anualidades en otros puestos públicos.

Ahora bien, en cuanto a la pretensión del recurrente para que el porcentaje de la anualidad servida en dependencias públicas distintas a la UNED sea igual a la servida en ese ente universitario, debe advertirse que el principio de igualdad no tiene un carácter absoluto, pues no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino que más bien demanda que la ley haga diferencias, cuando dos o más personas no se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas (ver sentencia número 4090-94). Es decir, no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales. En el sub examine, la tesis de la parte accionante busca que esta Sala equipare los porcentajes reconocidos en el artículo 30 del Estatuto de Personal de la UNED, para que solamente exista un único porcentaje del 5% a favor de todos los trabajadores de esa casa de enseñanza. Sin embargo, en el ejercicio de su autonomía, la UNED tiene la posibilidad de reconocer de manera diferenciada el pago de anualidades de las personas que vienen de laborar fuera de esa institución, toda vez que la especificidad de la dinámica universitaria y su administración, justifica una valoración diversa entre la anualidad proveniente de otra dependencia pública y la de aquella desarrollada propiamente dentro de la universidad. Así, resulta razonable que al tiempo servido dentro de la estructura organizativa de la UNED se le reconozca un mayor plus salarial mayor que a aquel laborado en otras dependencias públicas.” (sentencia No. 2015-10248) En igual sentido que el caso de cita, la Universidad de Costa Rica también se rige por su propia ley orgánica y estatutos internos, que son manifestación de la voluntad universitaria colectiva, pues goza de un grado superlativo de autonomía administrativa y de gobierno, distinto de la del resto de los entes descentralizados, según lo prescriben los artículos 84 y 85 de la Constitución Política, por lo que puede emitir libremente –dentro de los límites de la Constitución- las disposiciones relacionadas con su régimen interior en materia de empleo, lo que implica también, la posibilidad de negociar colectivamente tales condiciones, como en la normativa de estudio. Con base en ello, puede disponer un pago diferenciado de horas extras a sus funcionarios respecto del resto que rige a la administración y esto no resulta discriminatorio. En sentencia No. 2006-17439, esta Sala, al pronunciarse sobre un caso similar donde se reconocían beneficios distintos y mayores al resto de la administración, señaló:

“En opinión de los accionantes, la norma en cuestión es discriminatoria, pues a la generalidad de empleados del Sector Público les es decretado un aumento salarial que nunca cubre la pérdida por inflación, constituyendo una clase privilegiada de funcionarios en la institución cuyo Estatuto de Personal se analiza ahora. Al respecto, no estima la Sala que la norma en cuestión sea inconstitucional por las razones invocadas por los actores. Muy por el contrario, el artículo 21 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Tecnológico de Costa Rica busca preservar el poder adquisitivo de los salarios de los funcionarios del Instituto, con lo cual no hace sino dar cumplimiento a su deber constitucional de evitar que el patrimonio de los empleados de la institución se vea afectado por el aumento en el índice de precios, sin reflejo en una adecuada y justa política salarial. Los aumentos por costo de vida evitan que en términos reales el salario de los trabajadores sea absorbido por la inflación que constantemente caracteriza a la economía nacional. Asimismo, el grado de autonomía de que goza el Instituto Tecnológico de Costa Rica -del que ya se habló líneas atrás- hace que resulte improcedente el argumento de los actores en el sentido de que el Instituto debe estarse, en lo que atañe a su política salarial, a lo que disponga el Poder Ejecutivo. (Cfr. en sentido similar, sentencia número 0919-99) Tampoco es ilegítimo que el Instituto Tecnológico de Costa Rica tome en consideración aspectos de justicia distributiva al adoptar sus aumentos por costo de vida. El artículo 50 de la Constitución Política impone al estado el deber de propiciar el más adecuado reparto de la riqueza y el bienestar, por lo que considera la Sala que los mecanismos previstos en el artículo 21 se enmarcan perfectamente en dicha regla general. De ese modo, entiende la Sala que la utilización del método de reajuste salarial previsto en el artículo 21 de la Convención no es contrario al Derecho de la Constitución, al menos en relación con los alegatos efectuados por los accionantes, por lo que en cuanto a este extremo, la acción deberá ser desestimada.” Así las cosas, tampoco resulta discriminatorio que se haya negociado un factor distinto para calcular el valor de las horas extras, el cual fue obtenido a partir de la jornada diurna de tiempo completo con la que cuentan los trabajadores de dicho centro universitario, que es de 40 horas semanales y que equivale a 173.33 horas mensuales. Desde este punto de vista, la norma es razonable. Según advirtió la Procuraduría General de la República, la regla de aplicación 173.33, que contiene la norma impugnada, es un factor divisor para calcular el valor de la hora ordinaria de trabajo, el cual resulta de dividir el número de semanas que tiene el año (52 semanas) dividido entre el número de meses que tiene el año (12 meses), lo que da como resultado, el número de semanas promedio que tiene el mes (4.33 semanas), este resultado se multiplica por 40 horas de trabajo semanal y se obtiene el factor 173.33.

El cuestionamiento se da cuando dicho factor es considerado para pagar las horas extras, pues este corresponde al valor de la hora ordinaria x 2. De manera que lo correspondiente a continuación, es determinar si tal disposición resulta proporcionada.

Según ha precisado la Sala, debe existir una proporcionalidad entre la regla jurídica adoptada y el fin que se persigue, referida a la imperiosa necesidad de que la ley satisfaga el sentido común jurídico de la comunidad, expresado en los valores que consagra la misma Constitución (ver sentencia No. 1991-1420). Para el caso de interés, es importante partir de que la Constitución Política dispone en el artículo 58, en lo que interesa, lo siguiente:

“El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados…” Por su parte, el Código de Trabajo, en el numeral 139 señala:

“Artículo 139.- El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado…” Ahora bien, tales artículos disponen que el pago por jornada extraordinaria corresponderá a un 50% del salario estipulado; y en el caso de la Universidad Nacional, se trata de un valor doble el que se asigna a la hora extraordinaria, al multiplicarse el valor diario de la hora calculado con el factor 173.33 y multiplicarlo por 2. Evidentemente, ello implica un monto mayor, lo cual según indiqué previamente, no significa que por solo eso resulte inconstitucional. El asunto sería determinar si al aplicar dicho factor a un caso concreto, el monto en cuestión supera límites razonables y proporcionales, ya que estamos ante la disposición de fondos públicos. Para esto requerimos un parámetro de comparación como el referido por la Procuraduría General de la República y el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Universidad Nacional en sus informes, al señalar como factores ordinarios 240 para una jornada diurna, 210 para una jornada mixta y 180 para una jornada nocturna; pero además, haciendo la diferenciación que establece la Convención en cuanto al cálculo, porque según la norma impugnada, el resultado de dicho factor se debe pagar doble; no obstante, según nuestra Constitución y el Código de Trabajo, el pago es de solo un 50% adicional al valor de la hora diurna.

De manera que procederé a partir de estos datos a visualizar los resultados en el siguiente cuadro, partiendo de un mismo salario hipotético de 500.000 colones mensuales, pero aplicando los distintos modos de cálculo, no solo en el factor, sino en el aumento designado:

Jornada diurna 30 días x 8 horas= 240 horas Valor de la hora diurna 500.000/240=2.083.33 Valor de la hora extra 2083,33+50%=3.125.00 Jornada Mixta 30 días x 7 horas= 210 horas Hora diurna 500.000/210=2.380.95 Hora extra 2.380.95 +50%=3571.43 Jornada Nocturna 30 días x 6 horas= 180 horas Hora diurna 500.000/180=2.777.78 Hora extra 2.777.77 + 50%=4166.67 Factor 173.33 Hora diurna 500.000/173.33=2.884.67 Hora extra 2884.6 x 2=5.769.34 En e1 cuadro se aprecia, que el resultado de una hora extra en una jornada diurna de 240 horas, cuyo valor es de 3.125.00, es superada por una calculada con el factor 173.33 x 2 (5.769.34) en un monto de 2.644.34 colones, que equivale a un 84.62%. La hora extra con jornada mixta de 210 horas, con un valor de 3571.43, también es superada por el factor 173.33 x 2, en un monto de 2197.91 colones, que equivale a un 61.54 %; y finalmente, en una jornada nocturna de 180 horas, la hora extra tiene un valor de 4166.67, que es superada por el factor 173.33 x 2, en un monto de 1602.34 colones, que equivale a un 38.46%.

Como señalé con anterioridad, acepto que un beneficio pueda superar el tope mínimo que se dispone en la legislación, pues de lo contrario, no tendría sentido la existencia de la Convención Colectiva; sin embargo, tratándose de la administración de fondos públicos, su disposición no puede quedar al mero arbitrio de los funcionarios que negociaron en aquella oportunidad, por cuanto podría producirse una grave lesión a los intereses de todos los administrados.

Por ello, aun cuando acepte una diferenciación de trato que implique una mejora de las condiciones laborales, estas deben ser razonables y proporcionadas, para cuyo efecto debe existir un parámetro que constituya un tope razonable a su reconocimiento, y, de esta forma, evitar excesos vuelvan desproporcionada la aplicación de la norma. En aras de fijar un parámetro de equilibrio para ambas partes (por un lado, a los administrados (al estar involucrados en el pago en cuestión fondos públicos); por otro, a los funcionarios beneficiados en la Convención), planteo que tal excedente en el beneficio no ir más allá del 50 % de lo dispuesto en la Constitución y el Código de Trabajo. Esto lo sostengo no solo con base en la concepción que el propio Constituyente tuvo al reconocer, expresamente, dicho porcentaje para el pago de horas extra, sino también considerando como razonable la existencia de beneficios que sean mayores a los montos ordinarios, sin permitir que estos sean privilegios abusivos y desproporcionados que afecten el sano manejo de los fondos públicos.

Como Juez estoy llamado a ponderar los bienes jurídicos involucrados y, conforme al principio de equidad, a adoptar la decisión más justa y equitativa, para lo cual no se puede pasar por alto el contexto actual del país. Un juicio de ponderación me conmina a verificar el grado de insatisfacción o de afectación de uno de los derechos o principios en cuestión respecto del otro; y, a partir de ello, a sopesarlos y adoptar la decisión que en mayor medida permita el ejercicio de ambos derechos, es decir los optimice, sin que se afecte el contenido esencial de ninguno de ellos. Por ello se requiere establecer un límite prudente que procure dicho equilibrio, tal como el criterio al que en alguna oportunidad sostuvo el Tribunal Constitucional Alemán en la sentencia de 22 de junio de 1995, donde sostuvo que la carga tributaria del sistema fiscal no debía exceder del cincuenta por ciento de los ingresos, pues de lo contrario el impuesto sería confiscatorio. Pues bien, aunque tal criterio fue revertido posteriormente, como regla general considero oportuno el mismo, sin que obste que en algún caso concreto, particulares circunstancias pudieren hacer que variara tal porcentaje, lo que en la especie no ocurre. De esta forma, así como en principio un impuesto puede ser considerado confiscatorio por afectar los ingresos más allá de ese porcentaje, de igual modo estimo sería desproporcionado aceptar un beneficio económico que vaya más allá del 50% del valor sopesado por el propio Constituyente y que compromete un uso sano de los fondos públicos, que incidiría negativamente en la prestación de los servicios públicos, de lo cual también depende la satisfacción de otros derechos fundamentales.

Es por lo anterior, que, realizando tal juicio de ponderación, declaro que el párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de la Universidad Nacional es constitucional, siempre y cuando se interprete que al aplicar el factor 173.33 a una jornada, el monto reconocido en el Código de Trabajo no se supere en más de un 50%. Así, reconozco la posibilidad de convenir mediante estos instrumentos normativos pagos mayores a los ordinarios, sin que con ello se abra una puerta para establecer montos irrazonables que generen situaciones de inequidad entre los funcionarios de la administración pública y se afecte irresponsablemente la gestión pública al hacer un uso desmedido de los fondos públicos, que vulnere el derecho al sano manejo de los fondos públicos y, eventualmente, ponga en riesgo el ejercicio de otros derechos fundamentales.

Por tanto:

Por mayoría, se deniega la acción de inconstitucionalidad. Los Magistrados Cruz y Salazar conocen el mérito del asunto y declaran sin lugar la acción. Los Magistrados Jinesta y Hernández Gutiérrez rechazan del plano la acción con razones separadas. El Magistrado Castillo y la Magistrada Hernández López declaran con lugar la acción. El Magistrado Rueda declara que el párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de la Universidad Nacional es constitucional, siempre y cuando se interprete que al aplicar el factor 173.33 a una jornada, el monto reconocido en el Código de Trabajo no se supere en más de un 50%.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jose Paulino Hernández G.

*140165430007CO* Res. Nº 2016002418 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas treinta minutos del diecisiete de febrero de dos mil dieciséis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Gerardo Antonio Solís Esquivel, para que se declare inconstitucional del artículo décimo de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional por estimarlos contrario a los principios constitucionales y al control del sano manejo de los fondos públicos. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, los representantes del Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:00 horas del 21 de octubre del 2014, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad de Costa Rica, en cuanto dispone que, para efectos de calcular el valor de la hora extraordinaria, se usará, para todas las jornadas, el factor 173.33, por considerarla violatoria de los principios constitucionales de igualdad, justicia, moralidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, al control del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuentas y adecuada distribución de la riqueza. La frase en cuestión establece un tratamiento diferenciado para un grupo de trabajadores, por el cual se les concede un privilegio en perjuicio del uso racional que deben tener los fondos públicos, con impacto directo en la hacienda pública, en vista de que la forma de cálculo establecida en la convención para el pago de las jornadas extraordinarias constituye un escandaloso beneficio, al duplicar el monto establecido constitucionalmente para el reconocimiento de la hora extra, pues en vez de pagarse un 50% más del salario ordinario, como lo señala la Constitución, la Universidad debe pagar un monto excesivamente superior, para lo cual no hay justificación objetiva y razonable.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de ser apoderado general judicial de la Universidad Nacional y de que tratándose de una convención colectiva en el ámbito público, por estar por medio el uso y afectación de fondos públicos, se trata de un interés difuso, lo que quiere decir cualquier habitante está legitimado para interponer una acción de inconstitucionalidad en esta materia.

3.- Por resolución de las 15:51 horas del 5 de noviembre del 2014 (visible a folio 090 del Procuraduría General de la República y al Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional.

4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 226, 227 y 228 del Boletín Judicial, de los días 24, 25 y 26 de noviembre del 2014 (folio 129).

5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe (folios 99-128). Señala que: a) Sobre la legitimación: La legitimación del accionante se fundamenta en lo establecido en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al contemplarse la posibilidad de accionar cuando se trate de la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto. b) Sobre el fondo del asunto: Resulta a todas luces evidente que en el caso que ocupa nuestra atención la única razón que privó para haber determinado el pago de la hora extra en un porcentaje tan alto era sencillamente beneficiar económicamente a los trabajadores amparados a la Convención Colectiva que tengan que laborar más allá de la jornada ordinaria laboral pactada, sin detenerse en analizar otros aspectos igualmente relevantes, no solo en lo que a la contraprestación que debe tener para con la Administración se refiere, es decir, que el beneficio otorgado se vaya a traducir en una mejora realmente significativa del servicio público que se presta; sino también en lo que respecta a los fondos públicos que están de por medio, los cuales deben encontrar una razón plenamente justificada, válida, objetiva y equitativa. No creen que aquí exista un balance entre las prestaciones, es decir entre lo que se da y lo que se recibe. Como lo enuncia su mismo nombre, la jornada extraordinaria tiene precisamente esa naturaleza, no puede convertirse en algo habitual, frecuente, por cuanto se estaría contraviniendo, vulnerando su misma esencia. Al pactar en la cláusula convencional una forma de pago económicamente significativa (más allá del doble de lo permitido por la Constitución y por la ley) para los trabajadores que laboren horas extra se propicia un uso indebido de esta figura, que como ya comentamos, debe ser excepcional y no usual, como lo han indicado los altos Tribunales de Justicia. Lo cual, a la postre, va a tener efectos perniciosos no solamente en las finanzas públicas sino también en la salud física y mental de los empleados, quienes motivados por un incentivo económico tan fuerte, pueden requerir cada vez con más frecuencia autorización para laborar tiempo extra. Al no tener ninguna razón objetiva o válida que justifique el factor de cálculo impugnado, contraviene criterios elementales de razonabilidad, proporcionalidad y de carácter técnico que tienen un alto impacto financiero en la entidad superior universitaria. Este incentivo salarial no está propiciando ciertamente una mayor o mejor calidad, permanencia, eficiencia, o idoneidad, del servicio público que ofrece la UNA. En el otorgamiento de este privilegio laboral no se busca promover la eficiencia y excelencia del servidor, o bien un interés de orden institucional, dado que el promover o incentivar cargas laborales más allá de la ordinaria-a través de un elevado pago de horas extra- muchas veces va en contra de estos mismos principios de eficiencia y eficacia, ya que lo ideal es llevar a cabo las labores usuales en el tiempo previsto para ello. Y en caso de ser estrictamente necesario e imprescindible acudir a la labor extraordinaria, sin que esa modalidad laboral se convierta en usual. En razón de lo expuesto solicita que se declare con lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

6.- Rinde su informe Álvaro Madrigal Mora, en su calidad de Apoderado Generalísimo sin límite de suma del Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Universidad Nacional (folios 131-172) y señala que: Sobre la legitimación: a) estiman que alegar intereses difusos no es otra cosa más que un accionar de mala fe, pretender aparentar una situación de legalidad inexistente, en razón de que recurrente fue una de las partes que negoció y firmó con el Sindicato la incorporación del cuestionado párrafo del artículo décimo de la Convención Colectiva, homologado por el Ministerio de Trabajo, quiere decir que el accionante suscribió la norma que ahora impugna; b) La cuestionada norma forma parte de un acuerdo suscrito voluntariamente, en razón del principio de Libertad Sindical protegida no solo constitucionalmente, sino por Convenios 87, 98, así como los Convenios 151, 153 de la Organización Internacional del Trabajo; c) En la Universidad Nacional existe un régimen de empleo público de naturaleza privada, consagrado en el artículo 3 de la Convención Colectiva de Trabajo UNA-SITUN, razón por la que no puede pretenderse que se apliquen las reglas del régimen laboral estatuario y que no exista libertad para negociar colectivamente; d) Aceptar la acción significaría vaciar el contenido de los derechos fundamentales de los trabajadores, tal como son el derecho a sindicalizarse y a negociar colectivamente, lo que crearía una inseguridad jurídica para los trabajadores. Sobre el fondo: a) La Constitución Política en el apartado 62 le da fuerza de ley a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo de ley, se concierten entre patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados; b) Como parte de amplios procesos de negociación, se ha logrado superar los mínimos establecido en la legislación laboral costarricense, pero siempre dentro de los parámetros legales que exige para este tipo de negociaciones tratándose de instituciones públicas; c) La introducción de la aplicación del factor 173,33, como forma de cálculo de las horas extraordinarias en la Convención Colectiva, se produjo en octubre del 2013, después de un proceso de diálogo entre la representación sindical y las autoridades universitarias, sin embargo, se trata de un factor que históricamente se ha aplicado en la Universidad Nacional desde su fundación, y por ende, existen situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos. En su momento el Adendum fue suscrito libre y voluntariamente por la Universidad Nacional; d) La Asesoría Jurídica de la Universidad Nacional participó en la redacción de la norma ahora impugnada, sin advertir de las supuestas inconstitucionalidades. Sobre la aplicación del 173,33: a) La Universidad Nacional contrata a sus trabajadores para que laboren una cantidad específica de horas por semana, las cuales se pagan por mes, en dos fechas, en total una jordana laboral completa diurna sería de 40 horas semanales, más de eso se trataría de una jornada extraordinaria. La Universidad Nacional en el contrato laboral no establece cuánto es el pago por horas extras, por lo que se realiza el cálculo en el cual se toma la cantidad de semanas que tiene el año (52), se dividen entre los meses (12), lo que da el resultado de 4,33 semanas en promedio. Conociendo este valor, se multiplica por la cantidad de horas semanales de trabajo (40), lo que da el total de 173,33 horas/mes. Utilizando la misma formula se puede calcular cuántas horas se deben trabajar por mes, tanto en jornada mixta (151,55) y nocturna (129,9). Con el conocimiento de estos datos se sabe cuál es el valor de la hora extraordinaria según el tipo de jornada que se labore, ya que según la Convención Colectiva, éstas deben pagarse de forma doble con respecto de la hora ordinaria; b) Aproximadamente 300 de 3500 trabajadores son sujetos del reconocimiento de horas extraordinarias. Las horas extraordinarias en la Universidad Nacional son laboradas en su gran mayoría por los trabajadores con las remuneraciones más bajas, pertenecientes a unidades como transporte, vigilancia y mantenimiento, las mismas siempre tienen que ser autorizadas previamente, los trabajadores no pueden solicitar laborarles, surgen a raíz de la necesidad de la Universidad que debe ser cubierta por dichos funcionarios. c) En el caso de los trabajadores de la Universidad que se les solicita laborar horas extraordinarias, dicha solicitud es una exigencia, ya que abandonar sus labores sería un incumplimiento grave de su parte, que los expone a sanciones disciplinarias y hasta a su despido. Es debido a esta exigencia adicional que se encuentra justificada una forma de cálculo que supere los mínimos legales. Sobre la violación a los principios constitucionales: a) A los trabajadores que se les aplica la norma impugnada son aquellos que laboran horas extraordinaria, es decir que realizan una labor más allá del desempeño normal de sus funciones para suplir una necesidad de la institución con las consecuencias que en su vida privada esto conlleva y sin poder negarse, por lo que no se considera injusto, desigual o irrazonable. En razón de lo planteado solicita que se declare sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad.

7.- Por escrito recibido ante esta Sala a las 13:17 horas del 11 de diciembre del 2014 Álvaro Madrigal Mora, Apoderado Generalísimo sin límite de suma del Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Universidad Nacional, hace manifestaciones en cuanto al informe de la Procuraduría General de la República (folio 207) y manifiesta que: a) No es cierto que exista un interés difuso por parte de la Universidad Nacional, ya que es una de las partes que suscribieron la norma en cuestión; b) el factor 173,33 no introduce un beneficio adicional, sino que es un punto de equilibrio para calcular la hora ordinaria de los trabajadores universitarios; c) No es cierto que no exista una contraprestación, ya que es gracias a esas horas extraordinarias que laboran los funcionarios universitarios que la Universidad Nacional logra cumplir muchos de sus fines; d) Es falso que las horas extraordinarias sean permanentes y que no posean controles, las mismas deben ser previamente autorizadas por la vicerrectoría correspondiente y surgen de una necesidad institucional.

8.- Visto los escritos presentados en la Secretaría de esta Sala a las 11:57 horas del 4 de diciembre; a las 14:23 horas del 08 de diciembre; a las 13: 17 horas del 11 de diciembre; y, a las 13:03 del 15 de diciembre, por los cuales Danilo Rodríguez Montero (folio 173), cédula de identidad 0105200468; Rosemary Gómez Ulate, en su condición de Secretaria General del Sindicato de Empleados de la Universidad de Costa Rica (folio 181); Marco Tulio Montenegro Hernández, en su condición de Secretario General del Sindicato de Empleados y Empleadas del Banco Nacional de Costa Rica (folio 213) ; y, Marlon Arguedas Marín, en su condición de funcionario de la Universidad Nacional de Costa Rica y representante de la Seccional de Vigilancia del Sindicato de Trabajadores de dicha universidad (folio 221), respectivamente, presentan coadyuvancias para la presente acción. Todos los coadyuvantes solicitan que se declare sin lugar la acción, en el tanto consideran que la acción planteada por la Universidad Nacional violenta la libertad sindical, esto porque las negociaciones colectivas son acuerdos voluntarios entre empleadores y las organizaciones de trabajadores; aseveran que la administración de la Universidad Nacional fungió como parte dentro de las negociaciones, por lo que no debería ampararse en un interés difuso para interponer el presente recurso y a modo de conclusión, acuerdan que no se está dando violación a principios tales como el de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad, por el contrario se está velando por los trabajadores, quienes se ven afectados en su ámbito privado cuando se les solicita, sin tener oportunidad de rehusarse, a hacer horas extraordinarias.

9.- Mediante resolución de las 9:18 horas del 28 de diciembre del 2014 (folio 238) se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional, así como se aceptan a Danilo Rodríguez Montero, cédula de identidad 0105200468; Rosemary Gómez Ulate, en su condición de Secretaria General del Sindicato de Empleados de la Universidad de Costa Rica; Marco Tulio Montenegro Hernández, en su condición de Secretario General del Sindicato de Empleados y Empleadas del Banco Nacional de Costa Rica; y, Marlon Arguedas Marín, en su condición de funcionario de la Universidad Nacional de Costa Rica y representante de la Seccional de Vigilancia del Sindicato de Trabajadores de dicha universidad como coadyuvantes en el presente proceso y se dan por recibidas las manifestaciones de Álvaro Madrigal Mora en cuanto al informe de la Procuraduría.

10.- Mediante resolución de las 09:41 horas del 26 de agosto del 2015 el Magistrado Instructor solicitó prueba para mejor resolver al Ministro de Trabajo, solicitando aclarar la siguiente información: a) Si el factor 173,33% se refiere al pago más allá del 50% que dice la Constitución y el Código de Trabajo, o al porcentaje de pago por sobre el salario, como lo interpreta la Procuraduría General de la República o como lo indica el accionante. b) Si por el contrario, el actor 173,33 es en realidad un factor de cálculo, un factor divisor, que es comparable únicamente con el factor 240 (para jornada diurna), factor 210 (jornada mixta) y factor 180 (jornada nocturna), como lo indica el sindicato. c) Si ese factor 173,33, al ser menor, se traduce en un pago mayor, con una diferencia, para 30 horas extras mensuales, oscila entre un ¢48.080 más si se comparada con la jornada diurna, ¢30.223 más si se compara con la jornada mixta y ¢6.414 si se compara con la jornada nocturna. Lo que equivale a un porcentaje que oscila entre un 38% (en comparación con la jornada diurna), 21% (en comparación con la jornada mixta) y 3% (en comparación con la jornada nocturna). d) Si el factor divisor de 173.33 establecido para el pago de horas extraordinarias representa un porcentaje de pago desproporcionado o irrazonable en comparación con el pago de una hora ordinaria (diurna, mixta o nocturna).

11.- Sobre la prueba anterior, informa VICTOR MORALES MORA, en su calidad de Ministro de Trabajo y Seguridad Social (folio 269), en resumen que: a) La jornada laboral que sobrepase el número de horas legalmente fijadas como labor ordinaria constituye horas extraordinarias laborales; b) Si la forma de pago del salario percibido es mensual, el cálculo de las horas extras implica dividir el sueldo de ese periodo entre 30 días. Partiendo de que los factores a utilizar para el pago de horas extras en las jornadas diurna, mixta y nocturna se definen con las siguientes fórmulas: diurna 240 horas (30 días mensuales x 8 horas al día. Salario total entre 240= costo de cada hora, multiplicado por 1.5 = costo de cada hora extra), mixta 210 horas (30 días mensuales x 7 horas al día. Salario total entre 210= costo de cada hora, multiplicado por 1.5 = costo de cada hora extra) y nocturna 180 horas (30 días mensuales x 6 horas al día. Salario total entre 180= costo de cada hora, multiplicado por 1.5 = costo de cada hora extra). Como ejemplo se detalla lo que resulta en la aplicación de la jornada diurna tanto con la fórmula del código de trabajo como con el factor 173.33: partiendo de un salario de 100.000 colones, el costo por hora extra según el Código sería de 625 colones, y según el factor 173.33 sería de 865 colones. Una vez detallado el factor de cálculo a aplicar según nuestra normativa laboral, es concluyente que el factor de cálculo de 173,33% no es acertado , y contraviene criterios de razonabilidad y de carácter técnico al alejarse propiamente para su aplicación, de la forma de pago que reciben los trabajadores de la Universidad, que es mensual y no semanal como supone el cálculo del factor 173.33; c) El factor 173.33 supone un factor de pago mayor al factor 240 para jornada diurna, factor 210 para jornada mixta y factor 180 para jornada nocturna, ya que al aplicarse como factor en dividendo, el salario bruto, más pulses e incentivos salariales, el valor de la hora salarial mensual resulta superior.; d) No les corresponde rendir criterio referente a que el pago sea excesivo o desproporcionado.

12.- Mediante resolución del Magistrado Instructor de las 11:34 horas del 20 de octubre del 2015, se solicitó ampliación del informe a la Procuraduría General de la República.

13.- Sobre la prueba solicitada, informa ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, en su calidad de Procuradora General de la República (folio 293) en resumen que: Cuando se indicó la aplicación de un 173,33% con el signo de porcentaje, ello obedeció a un error material puro y simple, lo cual se puede verificar luego de una lectura integral del informe, ya que en varias oportunidades se refieren a que el 173,33 es un factor de cálculo y no un factor porcentual. En suma, la regla de aplicación del 173,33 dispuesta en el artículo 10 de la Convención Colectiva de la UNA, es un factor divisor para calcular el valor de la hora ordinaria de trabajo. Factor de cálculo que resulta de dividir el número de semanas que tiene el año (52 semanas) entre el número de meses del año (12 meses), el cual da como resultado el número de semanas promedio que tiene el mes (4,33), lo cual se multiplica por 40 horas de trabajo semanal, establecida como jornada ordinaria de trabajo, para obtener el factor de 173,33. Este factor de aplicación parte de la errónea premisa de que en la UNA se realiza el pago semanal, cuando el periodo es mensual. De conformidad con el artículo 10 la jornada extraordinaria se pagará a tiempo doble, así en la UNA se paga un 100% más y se entiende doble porque es un 100% más de la hora base producto de la forma convencional ya pactada. Cuando se afirma que amplía el valor de modo considerable, debe partirse de dos elementos: el valor doble de la hora extraordinaria y el factor de cálculo empleado de 173,33. Indican como ejemplo un pago de 30 horas extra mensuales a un trabajador que devenga 500.000 colones de salario al mes, el costo de cada hora es de 2.884,60 colones (lo cual resulta de dividir el salario en el factor 173.33), el costo de hora extra sería el doble, es decir, 5.769 colones. Así el factor de cálculo incrementa el pago de la hora extra en 38,4% en relación con la jornada diurna, 21,15% en relación con la jornada mixta y 3,85% en relación con la jornada nocturna, que ya adicionalmente se paga doble. Se tiene claridad respecto a que el factor de cálculo 173,33 induce ciertamente a cancelar un monto mucho más alto por concepto de hora extra al que corresponde de acuerdo a la Constitución Política y el Código de Trabajo. Adicionalmente, ya la UNA realiza un pago doble para la hora extraordinaria, que si bien no está siendo cuestionado en esta acción, indudablemente se incrementa de forma desproporcionada e irracional al aplicar el factor de cálculo de 173,33. Finalmente aporta un cuadro donde se concluye que la diferencia porcentual del pago de hora extra de jornada diurna, mixta y nocturna sería de un 84,62%, 61,54% y 38,46% respectivamente.

14.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

15.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.- SOBRE LA DENEGATORIA DEL TRÁMITE DE ESTA ACCIÓN.- El accionante impugna la última frase de artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional, referido a la forma de cálculo de la hora extraordinaria (factor 173.33). Estima el accionante que ello es inconstitucional en virtud de que vulnera los principios de igualdad (artículo 33 de la Constitución Política), legalidad (artículo 11 constitucional), justicia, moralidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, control del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuentas y adecuada distribución de la riqueza, en el tanto establece un tratamiento diferenciado para un grupo de trabajadores, por medio del cual se les concede un privilegio en perjuicio del uso racional que deben tener los fondos públicos. En cuanto a la legitimación, la resolución de curso indica que se admite la acción bajo el alegato de que se presenta para la defensa de un interés difuso, ello aunque es el apoderado de la Universidad en cuestión quien la presenta, siendo las mismas autoridades universitarias, aquí representadas por el accionante, quienes participaron en la negociación que culminó con la cláusula que ahora impugna. Ahora bien, en cuanto al fondo, la mayoría de esta Sala considera que procede denegar el trámite a esta acción. Conforme se verá en los considerandos siguientes, se presentan varios votos particulares (declarando sin lugar, rechazando de plano, declarando con lugar, y dando una interpretación conforme), desprendiéndose así que, cada Magistrado sostiene una posición diferente respecto de lo cuestionado. Ello imposibilita sostener una mayoría en cuanto al fondo de esta acción. En virtud de lo anterior, lo procedente es denegar el trámite de esta acción, tal como en efecto se hace.- II.- VOTO PARTICULAR DE LOS MAGISTRADOS CRUZ Y SALAZAR, con redacción del primero.- I.- Objeto de la impugnación.- El accionante impugnan la última frase de artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional. El artículo impugnado dispone lo siguiente:

“Las jornadas que excedan los límites señalados en los artículos 6 y 7 se consideran jornadas extraordinarias y deberán pagarse en todo caso a tiempo doble; previa autorización del Vicerrector correspondiente. La Universidad deberá cancelar mensualmente las sumas por concepto de jornada extraordinaria. Bajo ningún concepto se podrá trabajar más de veinte horas extraordinarias por semana y sesenta mensuales.

En caso de necesidad o fuerza mayor, a juicio de la Rectoría de la Universidad, el límite de sesenta horas podrá excederse hasta el máximo permitido por la legislación de trabajo.

Para efecto de calcular el valor de la hora extraordinaria se usará para todas las jornadas el factor 173.33” Cuestionándose en esta acción el último párrafo, el cual, según refiere el accionante, fue aprobado por modificación convencional homologado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante resolución DRT-345-2013 de fecha 17 de octubre del 2013 del Departamento de Relaciones de Trabajo de la Dirección General de Asuntos Laborales. Estima el accionante que tal norma es inconstitucional en virtud de que vulnera los principios de igualdad (artículo 33 de la Constitución Política), legalidad (artículo 11 constitucional), justicia, moralidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, control del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuentas y adecuada distribución de la riqueza, en el tanto establece un tratamiento diferenciado para un grupo de trabajadores, por medio del cual se les concede un privilegio en perjuicio del uso racional que deben tener los fondos públicos. Indica que este párrafo no guarda ningún tipo de relación con dichos principios, por cuanto transforma el pago de la hora extraordinaria en un escandaloso beneficio, ya que la forma de cálculo establecida en esa convención, no solo duplica el monto establecido constitucionalmente para el reconocimiento de la hora extra, sino que lo amplía, de manera tal que, en vez de pagar un 50% más como lo señala la Constitución Política, del salario ordinario, la Universidad debe pagar un monto excesivamente superior. Así que no existe una justificación objetiva y razonable para esas diferencias abismales del cálculo de las horas extra.

II.- Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa", es decir, cuando por esa misma naturaleza, la lesión sea colectiva (antónimo de individual) e indirecta. Sería el caso de actos que lesionen los intereses de determinados grupos o corporaciones en cuanto tales, y no propiamente de sus miembros en forma directa. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

III.- La legitimación del accionante en este caso.- En primer lugar, no pasa desapercibido para esta Sala que, aunque la acción se presenta para la defensa de un interés difuso, es el apoderado de la Universidad en cuestión quien la presenta, siendo las mismas autoridades universitarias, aquí representadas por el accionante, quienes participaron en la negociación que culminó con la cláusula que ahora impugna. Así que, el mismo accionante, representante de las autoridades universitarias, sería co responsable de la inconstitucionalidad que él mismo alega, y podría suscitarse la práctica insana de que los mismos patronos, luego de proceder con una negociación, impugnen lo acordado –con voluntad de las partes- ante esta Jurisdicción. Convirtiendo a esta Sala es una especie de homologadora de los acuerdos suscritos, y una forma en que una parte participante del proceso de negociación puede pretender desconocer el compromiso adquirido. Sin embargo, a partir de lo dicho en el considerando anterior, el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. No por su calidad de apoderado judicial de la Universidad Nacional, sino por su calidad de ciudadano. Lo anterior porque acude en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el buen manejo de los fondos públicos, que a su juicio están siendo mal empleados por parte de un ente público como es la Universidad Nacional. Precisamente por estar en juego el manejo que se haga de fondos públicos, y la incidencia del tal manejo en la prestación de servicios públicos de capital importancia, como lo es la educación superior por parte de una universidad estatal, es que esta Sala entiende que estamos ante una acción que pretende la tutela de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, por lo que el actor se encuentra legitimado para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Sin embargo, Por otro lado, resta indicar que las actuaciones impugnadas están entre las previstas en el artículo 73 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse varios actos públicos de carácter general (seis cláusulas de la Convención Colectiva de Trabajo de la Junta de Protección Social de San José). Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, el actor presentó su escrito inicial en atención de los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible.

IV.-A) Sobre las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad.- La Sala ha reiterado que las disposiciones de las Convenciones Colectivas de Trabajo pueden ser sometidas a control de constitucionalidad (véase en ese sentido las sentencias 2004-9992 y 2006-7261, entre otras), como cualquier otra norma del ordenamiento jurídico porque deben observar las normas y principios constitucionales. Además se ha indicado que las cláusulas pueden conceder márgenes superiores a los mínimos legales contenidos en la legislación laboral, pero apegados a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. De esta forma, no todas las disposiciones que concedan rubros superiores a los mínimos son per se inconstitucionales, sino únicamente cuando rebasen los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Tomando en cuenta lo anterior, se procederá al examen de la norma impugnada. B) Sobre la norma impugnada: Cálculo del valor de la hora extraordinaria (artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad Nacional). Cuestiona al accionante la validez del último párrafo del artículo 10 de la Convención Colectiva de Trabajo de Universidad Nacional, por establecer el factor 173.33 como la fórmula para el cálculo del valor de la hora extraordinaria. Explica que tal forma de cálculo resulta violatoria de los principios constitucionales de igualdad, justicia, moralidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, al control del sano manejo de los fondos públicos, rendición de cuentas y adecuada distribución de la riqueza. Al cuestionar la fórmula de cálculo allí establecida, el actor que el factor de cálculo impugnado parte del equivocado supuesto de una forma de pago semanal en la universidad, cuando en realidad el pago es mensual. Indica que cualquier cálculo o reconocimiento salarial aplicando el factor 173,33, contenido en el párrafo impugnado, resultará en un costo mayor para la institución. Por su parte la Procuraduría en su informe considera que en efecto esta cláusula es inconstitucional por cuanto ya la UNA realiza un pago doble para la hora extraordinaria, que si bien no está siendo cuestionado en esta acción, indudablemente se incrementa de forma desproporcionada e irracional al aplicar el factor de cálculo de 173,33. Indican como ejemplo un pago de 30 horas extra mensuales a un trabajador que devenga 500.000 colones de salario al mes, el costo de cada hora es de 2.884,60 colones (lo cual resulta de dividir el salario en el factor 173.33), el costo de hora extra sería el doble, es decir, 5.769 colones. Así el factor de cálculo incrementa el pago de la hora extra en 38,4% en relación con la jornada diurna, 21,15% en relación con la jornada mixta y 3,85% en relación con la jornada nocturna, que ya adicionalmente se paga doble. El representante del Sindicato al que se le dio audiencia considera que la acción debe desestimarse y explica que la Universidad Nacional en el contrato laboral no establece cuánto es el pago por horas extras, por lo que se realiza el cálculo en el cual se toma la cantidad de semanas que tiene el año (52), se dividen entre los meses (12), lo que da el resultado de 4,33 semanas en promedio, conociendo este valor, se multiplica por la cantidad de horas semanales de trabajo (40), lo que da el total de 173,33 horas/mes, que es justamente el factor de cálculo que se impugna en esta acción. Explica que dicho factor ha sido aplicado históricamente en dicha Universidad, y que en ese sentido existen situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos. Al respecto, se observa que el pago de las horas extras en la normativa impugnada tiene relación con el párrafo primero (referido al pago a tiempo doble) y con el párrafo final (referido a la fórmula de cálculo). Siendo impugnado en esta acción únicamente el párrafo final. Sin embargo, por las razones que se detallan a continuación no se encuentra que la cuestión así planteada contenga alguna violación constitucional. En primer lugar, la acción se presenta en contra del último párrafo del artículo 10 de la Convención Colectiva, específicamente en lo que se refiere a la fórmula para el cálculo del valor de la hora extraordinaria en la Universidad Nacional. No así en cuanto al párrafo primero que indica el pago doble de las horas extra. Así que el cuestionamiento es sobre la fórmula de cálculo y no sobre el pago. El párrafo impugnado establece una forma de calcular el valor de la hora extraordinaria, indicando que para todas las jornadas el factor será de 173,33. Se explica que se llegó a tal fórmula a partir de dividir el número de semanas que tiene el año (52 semanas) entre el número de meses del año (12 meses), el cual da como resultado el número de semanas promedio que tiene el mes (4,33), lo cual se multiplica por 40 horas de trabajo semanal, establecida como jornada ordinaria de trabajo, para obtener el factor de 173,33. El argumento principal en contra de dicha fórmula es que parte de que el pago es semanal, cuando en realidad es mensual. Para esta Sala, el hecho de que la fórmula tome como base una forma de pago semanal, y no mensual como indica el accionante, no la hace per se irrazonable ni desproporcionado. Máxime cuando se Convención Colectiva establecen las distintas jornadas y sus horas máximas por semana. Ello en todo caso sería una cuestión de técnica o de administración, que no corresponde a esta Sala examinar. El factor que determina el valor de la hora extraordinaria, no demuestra una evidente e irrazonable desproporción. En segundo lugar, debe recordarse que la legislación laboral ordinaria establece los criterios mínimos. Se admite que normas vengan a establecer montos mayores, siempre y cuando no sea irrazonable o desproporcionado. Además, en este caso de pago de horas extras, siempre habrá un techo, cual es, el número de horas que humanamente es posible trabajar horas extras. Con la aprobación del Capítulo de Derechos y Garantías Sociales, se reconoce, constitucionalmente, una serie de mínimos esenciales obligatorios. Desde esta perspectiva las disposiciones laborales que protejan a los trabajadores son beneficios mínimos de protección especial. No resultando inconstitucionales aquellos actos con valor de ley como el que se impugna, o leyes ordinarias, que superen ese mínimo de protección, pues el texto fundamental lo que obliga es a promover las condiciones necesarias para que esos derechos y garantías sean reales y efectivas. Sobre este particular, el hecho que la negociación de la Convención Colectiva de Trabajo impugnada haya superado ese mínimo y reconocido un pago de horas extras mayor, no resulta ni discriminatorio (pues se aplica todos los trabajadores sujetos a la convención, por igual) ni irrazonable (pues la superación del mínimo no es desproporcionado, según se dirá), aunque se haya superado el mínimo, pues no resulta –tal como se verá- un monto desproporcionado. Así que no se trata de un beneficio excesivo, sino que aumenta la protección a los trabajadores, más allá del mínimo pero no el punto de resultar desproporcionado. En tercer lugar, si bien esta norma supera el mínimo previsto, lo hace en un porcentaje que no resulta desproporcionado, por lo que no se puede hablar en este caso de una disposición que viole el principio de proporcionalidad en el uso de fondos públicos. El factor 173,33 no se refiere al pago más allá del 50% que dice la Constitución y el Código de Trabajo, ni al porcentaje de pago por sobre el salario, como lo interpretó erróneamente inicialmente la PGR o como lo insinúa el accionante, sino que se refiere a un factor de cálculo. Los datos que presente el accionante, en número globales deben analizarse a la luz de los porcentajes y no de las cantidades que indica. Máxime que, la interpretación que hace en su informe la PGR de los datos aportados por el accionante, luego es aclarada. El 173,33 es el factor divisor, que es comparable únicamente con el factor 240 (para jornada diurna), factor 210 (jornada mixta) y factor 180 (jornada nocturna). Ese factor no significa un porcentaje comparable con el porcentaje de 50% que establece la Constitución. Ciertamente es un factor menor a los anteriores comparables, que se traduce en un pago mayor, pero la diferencia no resulta desproporcionada, sino que tal diferencia, sería de un 38,4% para jornada diurna, según la información que envía el Ministerio de Trabajo en la prueba que se le solicitó cuando indica que el costo por hora extra según el factor 240 es de 625 colones y según el factor 173.33 es de 865 colones. En otros ejemplos, se ratifica lo mismo, en un caso de 30 horas extras mensuales, el pago oscila entre un ¢48.080 más si se comparada con la jornada diurna, ¢30.223 más si se compara con la jornada mixta y ¢6.414 si se compara con la jornada nocturna. Lo que equivale a un porcentaje que oscila entre un 38% (en comparación con la jornada diurna), 21% (en comparación con la jornada mixta) y 3% (en comparación con la jornada nocturna). Lo cual no resulta irrazonable si se toma en cuenta que, laborar en horas extras es una situación excepcional, que debe ser compensada adecuadamente pues puede menoscabar la salud del trabajador, y además, pueden influir muchos factores en el cálculo del pago de la hora extra, como si se excedió las horas máximas semanales, si fue un día feriado, si se trabajó en jornada mixta o nocturna. Siendo que por lo general las horas extras se laborarán en horarios no diurnos o en días feriados. Todas estas razones llevan a la Sala a entender que último párrafo de la cláusula impugnada en nada lesiona el Derecho de la Constitución, y que en todo caso, si se considera la fórmula para el cálculo improcedente, pueden revisar los involucrados la técnica utilizada. C) Conclusión.- Procediendo al examen de proporcionalidad de la cláusula impugnada, al constatarse que, aunque superior al mínimo, el factor divisor de 173.33 establecido para el pago de horas extraordinarias no representa un porcentaje de pago desproporcionado ni irrazonable en comparación con el pago de una hora ordinaria (diurna, mixta o nocturna), el último párrafo de la cláusula contenida en el artículo 10 de la Convención Colectiva impugnada, y no logrando el accionante con sus argumentos brindar elementos de juicio que demuestren a todas luces la la desproporcionalidad e irrazonabilidad, no resulta inconstitucional el artículo impugnado, correspondiendo la desestimatoria de esta acción, tal como en efecto consideramos los suscritos Magistrados.

III.- RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO.- El Magistrado Jinesta Lobo rechaza de plano la acción, por las siguientes razones separadas:

A.- DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: RECONOCIMIENTO INTERNO E INTERNACIONAL. En la tradición constitucional costarricense la negociación colectiva fue elevada al más alto rango normativo, puesto que, el artículo 62 de la Constitución Política la reconoce como un derecho para el mejoramiento de las condiciones de empleo, concediéndole a las convenciones colectivas "fuerza de ley", esto es, la eficacia, potencia, resistencia y valor de una ley en sentido material y formal. Este precepto constitucional que equipara un acuerdo surgido de la libre y autónoma negociación entre los patronos u organizaciones patronales y las organizaciones sindicales de los trabajadores o empleados, no debe conducir a equívocos en cuanto a su naturaleza jurídica. Se trata del reconocimiento de la titularidad y ejercicio de un derecho fundamental, siendo que el acto formal en el que se traduce finalmente -convención colectiva- es equiparado, para todo efecto y por disposición constitucional expresa, a una ley, de modo que la convención colectiva, en sí misma, es un acto con valor de ley surgido de la autonomía de acción de los dos sectores señalados. El derecho fundamental a la negociación colectiva, se encuentra en una relación instrumental con el que es reconocido en el ordinal 60 de la propia Constitución que faculta a los trabajadores y patrones para sindicalizarse libremente con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales, puesto que, es un medio para el logro de esos objetivos de orden constitucional. En el plano internacional, el artículo 4° del Convenio No. 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva de 1° de julio de 1949, contempla el derecho a la negociación colectiva libre y voluntaria, al señalar que "Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo". Ulteriormente, el Convenio No. 151 de la OIT sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública del 27 de junio de 1978, en su artículo 7° dispuso que "Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados acerca de las condiciones de empleo (…)". Finalmente, el Convenio No. 154 de la OIT sobre la Negociación Colectiva del 19 de junio de 1981, el cual en su preámbulo afirma el derecho de negociación colectiva y la necesidad de implementar medidas internas para fomentarlo, dispuso en su artículo 2° lo siguiente: "A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez." Debe señalarse, adicionalmente, que otros instrumentos internacionales de derechos humanos han proclamado el derecho de negociación colectiva, así la Carta Social Europea de Turín del 18 de octubre de 1961, lo recoge en su artículo 6°, siendo que una de las medidas que se propone para su ejercicio eficaz es la promoción, cuando sea necesario y útil, de la institución de los procedimientos de negociación voluntaria.

B.- ALCANCES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS. A tenor del artículo 10 de la Constitución Política la declaratoria de inconstitucionalidad procede respecto de las "(…) normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público (…)". Las convenciones colectivas, aunque ex constitutione (artículo 62 de la Constitución Política), tienen fuerza de ley, no pueden ser asimiladas a una ley en sentido material y formal, por cuanto, no emanan de la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de legislar a través del procedimiento legislativo y tampoco tienen efectos generales y abstractos. El grado, jerarquía y valor que le concede el constituyente originario no determina, per se, la naturaleza jurídica de las convenciones colectivas. La razón del constituyente originario de otorgarle, por constitución, fuerza de ley a las convenciones colectivas fue precisamente, reforzar los efectos y las consecuencias del pleno ejercicio de los derechos fundamentales a la sindicalización y a la negociación colectiva, en vista de su elevada trascendencia para lograr un clima de estabilidad y armonía social, laboral y económica y de sus fines particulares. Consecuentemente, la equiparación, en potencia, fuerza y resistencia a la ley, no debe conducir al equívoco de estimar que, como tal, resulta pasible del control de constitucionalidad. Debe tomarse en consideración, que la convención colectiva, asimismo, no es una disposición general por cuanto carece de efectos generales y normativos. Adicionalmente, si bien puede comprender aspectos del Derecho público, atinentes a una relación estatutaria o una relación de empleo público, su contenido es definido por las partes involucradas en ejercicio de su libertad o autonomía de acción. Bajo esta inteligencia, una convención colectiva no encaja en ninguno de los supuestos del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que hace un elenco de las actuaciones o conductas objeto de la acción de inconstitucionalidad. El texto constitucional le reconoce, indirecta o implícitamente, a los trabajadores, empleados y patronos o sus organizaciones el derecho de negociar de forma libre y autónoma, a través de la concertación de un pacto o contrato colectivo que establece un orden para un grupo determinado o determinable de trabajadores, empleados y patronos. Consecuentemente, al tratarse de un contrato colectivo está fuera del control de constitucionalidad, puesto que, el propio constituyente le otorga a las partes autonomía y libertad para concertar y regular sus condiciones y relaciones laborales. Lo anterior, no excluye, desde luego, que pueda, eventualmente, existir un control de legalidad ordinaria acerca de los vicios de forma o de procedimiento en la negociación que afecten los acuerdos finalmente pactados o por un incumplimiento de los mínimos legales preestablecidos.

C.- NEGOCIACIÓN COLECTIVA LIBRE Y VOLUNTARIA. A partir del texto del artículo 4° del Convenio No. 98 de la OIT, sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva del 1 de julio de 1949, se ha extraído el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria entre los patronos o sus organizaciones y los trabajadores o sus organizaciones. La principal consecuencia de este principio es que en la negociación colectiva las partes directamente implicadas deben acordar y pactar el marco y los distintos términos o condiciones, sin injerencia externa de ningún tipo, por cuanto se produciría un desequilibrio. De modo que son los patronos y los trabajadores o empleados los que, consensuada y autónomamente, determinan los niveles de negociación, sin que éstos puedan ser impuestos externamente (v. gr. Por vía de aprobación u homologación ministerial, imposición o compulsión gubernamental de ciertas consideraciones de estabilidad macroeconómica o de posibilidades financieras y presupuestarias, etc.) o encontrarse restringidos de modo preestablecido (v. gr. A través de leyes y reglamentos que fijan, de antemano, los niveles y alcances de la negociación). Desde ese punto de vista, los representantes del patrono o de las organizaciones patronales, en el curso de la negociación, bien pueden establecer o fijar determinados límites que podrán mantener, variar o modificar durante su desenvolvimiento. De modo que si el Gobierno o la Administración del Estado, tiene algunas observaciones y reservas sobre las políticas económicas y sociales de interés general debe ponerlas en conocimiento y procurar, en la medida de lo posible, convencer o persuadir a las partes para que autónoma y libremente sean tomadas en consideración, a efecto de arribar a los acuerdos finales. Cualquier cláusula o contenido de la convención colectiva que se haya pactado desoyendo tales advertencias, provocará, única y exclusivamente, la responsabilidad a posteriori de los representantes patronales o de los trabajadores, frente a sus representados.

D.- NEGATIVA SUJECIÓN DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS A LOS CRITERIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD: CLIMA DE INSEGURIDAD JURÍDICA. Desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, el contenido o clausulado de las convenciones colectivas podría tener -si se admite la posibilidad de impugnarlas en sede constitucional- como único límite que no se incumplan los mínimos en materia laboral establecidos en el propio texto constitucional. Ni siquiera los vicios de forma en el curso de la negociación podrían constituir límites constitucionales para el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva, toda vez, que el procedimiento no lo define la Constitución, sino que debe hacerlo la ley o el reglamento, de modo que quedan librados a la discrecionalidad legislativa o administrativa, siempre y cuando no infrinjan el principio sustancial de la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en los instrumentos internacionales de derechos humanos y que constituye el contenido esencial del derecho y, por consiguiente, el límite de límites. El someter el contenido y clausulado de una convención colectiva, surgido de la libre y voluntaria negociación, a los parámetros de la proporcionalidad y razonabilidad, además de socavar el equilibrio interno de los acuerdos, provoca, a mediano o largo plazo, un claro y evidente estado de inseguridad jurídica. En efecto, los trabajadores o empleados pueden desconfiar de su asociación o afiliación a las organizaciones sindicales, de sus representantes y de los propios representantes patronales, creando un clima de tensión e inestabilidad en las relaciones laborales, todo lo cual desalienta el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de sindicalización y de negociación colectiva, conquistas invaluables del Estado Social y Democrático de Derecho. Adicionalmente, cualquier futuro o eventual trabajador que pretenda afiliarse a un sindicato, probablemente, puede tener, razonablemente, serios reparos sobre la utilidad de su adherencia ante la anulación eventual y futura de los convenios colectivos que se hayan negociado, con lo cual el derecho a la negociación colectiva deja de cumplir con su fin fundamental de mejorar las condiciones laborales y queda, virtualmente vaciado de contenido y devaluado. Los ajustes y controles sobre el eventual contenido del clausulado de una convención colectiva deben ser muy laxos, a priori y persuasivos para que las partes directamente involucradas decidan voluntaria y libremente si toman en consideración, en el curso de la negociación, las observaciones (modificaciones, ajustes, variaciones) formuladas, sin que sea posible, incluso, imponer una renegociación ulterior. Consecuentemente, la fiscalización a posteriori sobre criterios de proporcionalidad y razonabilidad, constituye una injerencia externa que afecta el equilibrio interno del convenio colectivo concertado y que puede provocar serias dislocaciones o distorsiones de la seguridad, la paz social y de las relaciones laborales que no resultan congruentes con el Derecho de la Constitución.

IV.- RAZONES SEPARADAS DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. En materia de convenciones colectivas en el sector público, en su momento me adherí a la tesis que suscribieron la Magistrada Calzada Miranda y el Magistrado Armijo Sancho, y que hoy mantengo, según la cual este tipo de impugnaciones son inadmisibles y, por ende, deben ser rechazadas, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado –las convenciones colectivas-, que no son susceptibles de revisión en la Jurisdicción Constitucional. Es claro que la Convención Colectiva, por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución en el artículo 62, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de ésta –el conflicto social originario- y el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político, económico y social determinada. Así consta, entre otras, en el voto salvado al pie de la sentencia No. 2009-14280 de las 15:11 hrs. de 9 de septiembre de 2009. En este caso mantengo, pues, el criterio vertido en la sentencia citada, sin necesidad de transcribirla integralmente. Por ese motivo, rechazo de plano la acción.

V.- VOTO PARTICULAR DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Y LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO.

Con el mayor respeto, nos separamos del criterio de la mayoría, y salvamos el voto y declaramos con lugar la acción de inconstitucionalidad incoada y, por consiguiente, anulamos y perspectiva, es necesario traer a colación la tesis mayoritaria de este Tribunal sobre el tema de las convenciones colectivas en el Sector Público. Al respecto, en la sentencia No. 2006-17439, se estableció que:

“V.- Las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad. La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. Se admite como teoría general del Derecho Colectivo Laboral, que éste se integra, principalmente, por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del derecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los conflictos colectivos. Existen dos regímenes en materia laboral: uno que se regula por el Código de Trabajo y el otro, por normas de Derecho Público. Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales. Por último, en la sentencia número 1696-92 de esta Sala, se declaró la inconstitucionalidad de los mecanismos del arreglo directo, la conciliación y el arbitraje para los funcionarios que realicen gestión pública pero reconociendo que es válido que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la Administración pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público. Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios constitucionales. Es por lo anterior que, pese al reconocimiento constitucional del derecho a la negociación colectiva y a su desarrollo en diversos instrumentos internacionales (Convenios de la Organización Internacional del Trabajo números 87, 98, 135 y 151, este último no aprobado aún por la Asamblea Legislativa), no existen, en el ordenamiento costarricense, zonas de “inmunidad constitucional”, es decir, actuaciones públicas que escapen al sometimiento al principio de regularidad constitucional. En sentencia número 2001-08239, la Sala Constitucional determinó que incluso los actos de Gobierno están sujetos al Derecho de la Constitución y por ende son susceptibles de control de constitucionalidad. De manera que incluso las cláusulas de una convención colectiva suscrita por una administración o empresa pública y sus trabajadores está enteramente sometida a las normas y principios que conforman el parámetro de constitucionalidad. En adición a lo anterior, por tratarse de decisiones que acarrean consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública, es claro que cláusulas como las ahora impugnadas pueden ser objeto de revisión no apenas respecto del cumplimiento de los procedimientos para su creación, sino incluso en relación con su adaptación a las normas y principios constitucionales de fondo. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos. Así, procederá ahora la Sala a analizar la validez de cada una de las cláusulas impugnadas”.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, la Procuraduría General de la República, asesor objetivo imparcial de este Tribunal, nos advierte, con certeza, que la única razón que privó para haber determinado el pago de la hora extra en un porcentaje tan alto, es “(…) sencillamente beneficiar económicamente a los trabajadores amparados a la Convención Colectiva que tengan que laborar más allá de la jornada ordinaria laboral pactada, sin detenerse en analizar otros aspectos igualmente relevantes, no solo en lo que a la contraprestación que debe tener para con la Administración se refiere, es decir, que el beneficio otorgado se vaya a traducir en una mejora realmente significativa del servicio público que se presta; sino también en lo que respecta a los fondos públicos que están de por medio, los cuales deben encontrar una razón plenamente justificada, válida, objetiva y equitativa. No creen que aquí exista un balance entre las prestaciones, es decir entre lo que se da y lo que se recibe. Como lo enuncia su mismo nombre, la jornada extraordinaria tiene precisamente esa naturaleza, no puede convertirse en algo habitual, frecuente, por cuanto se estaría contraviniendo, vulnerando su misma esencia. Al pactar en la cláusula convencional una forma de pago económicamente significativa (más allá del doble de lo permitido por la Constitución y por la ley) para los trabajadores que laboren horas extra se propicia un uso indebido de esta figura, que como ya comentamos, debe ser excepcional y no usual, como lo han indicado los altos Tribunales de Justicia. Lo cual, a la postre, va a tener efectos perniciosos no solamente en las finanzas públicas sino también en la salud física y mental de los empleados, quienes motivados por un incentivo económico tan fuerte, pueden requerir cada vez con más frecuencia autorización para laborar tiempo extra. Al no tener ninguna razón objetiva o válida que justifique el factor de cálculo impugnado, contraviene criterios elementales de razonabilidad, proporcionalidad y de carácter técnico que tienen un alto impacto financiero en la entidad superior universitaria. Este incentivo salarial no está propiciando ciertamente una mayor o mejor calidad, permanencia, eficiencia, o idoneidad, del servicio público que ofrece la UNA. En el otorgamiento de este privilegio laboral no se busca promover la eficiencia y excelencia del servidor, o bien un interés de orden institucional, dado que el promover o incentivar cargas laborales más allá de la ordinaria-a través de un elevado pago de horas extra- muchas veces va en contra de estos mismos principios de eficiencia y eficacia, ya que lo ideal es llevar a cabo las labores usuales en el tiempo previsto para ello”. (Las negritas no corresponden al original).

Nótese que el citado beneficio eleva el monto del pago de la hora extra en la UNA e implica un incremento en el pago de la hora extra en 38,4% en relación con la jornada diurna, 21,15% en relación con la jornada mixta y 3,85% en relación con la jornada nocturna, que ya adicionalmente se paga doble. Se tiene claridad respecto a que el factor de cálculo 173,33 conlleva a cancelar un monto mucho más alto por concepto de hora extra al que corresponde de acuerdo a la Constitución Política y el Código de Trabajo. Adicionalmente, ya la UNA realiza un pago doble para la hora extraordinaria, que sin duda se incrementa de forma desproporcionada e irracional al aplicar el factor de cálculo de 173,33.

Tampoco podemos pasar por alto que el presupuesto de la UNA se financia, fundamentalmente, con una transferencia corriente incluida en el presupuesto ordinario de la República, por lo que esa entidad pública debe de administrar de la mejorar manera los recursos públicos, no solo para dar cabal cumplimiento a los principios de eficacia y eficiencia, sino para evitar que esa transferencia se constituya en un disparador del gasto público y, por consiguiente, se aumente el déficit fiscal, el cual fue de 5.9 % del P.I.B. en el año 2015 –según estándares internacionales no debe ser superior al 3% del P.I.B.-. Sobre el particular, en la extraordinario para el periodo fiscal 2016 que presentó el Poder Ejecutivo se “En lo particular, el Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) tuvo un incremento del 7,38%, porcentaje que difiere respecto al 13,8% que en promedio creció el Fondo en los pasados 5 años. Con este porcentaje de aumento se mantiene la participación del FEES respecto al PIB en el 2016, mismo que en el año 2015 se ha estimado en 1,453%”.

No cabe duda que el Constituyente originario de 1949, a diferencia de los otros que ejercieron la potestad constituyente en el devenir histórico del Estado costarricense, introdujo el título de la Hacienda Pública a la Constitución Política. Este título fue una de las más de diez innovaciones que se incluyeron en la Carta de 1949 en relación con la Constitución Política de 1871.

Uno de los principios que se plasmó en este título fue el equilibrio presupuestario. Según él, los gastos corrientes deben ser financiados con ingresos corrientes, lo que impide el financiamiento de los primeros con ingresos extraordinarios. A diferencia de lo que sostuvo este Tribunal en la sentencia n.° 2002-00481, este principio no se agota en el equilibrio contable –paridad entre egresos e ingresos independientemente de la fuente de financiamiento-, sino que va mucho más allá. Supone, además de lo anterior, el hecho de que los gastos ordinarios deben ser financiados con ingresos ordinarios, no con ingresos extraordinarios o de capital. En esta dirección, hay un imperativo categórico de que los gastos no crezcan más allá de lo razonable, ni se otorguen beneficios que no cuenten con la respectiva fuente de financiamiento y que estén sustentados en estudios técnicos sobre su sostenibilidad financiera en el tiempo. De no ser así, con este tipo de normas se propicia la vulneración de un principio cardinal de la Hacienda Pública de raigambre constitucional, como lo es el del equilibrio financiero, así como el de la eficiencia en gasto.

Ergo, salvamos el voto y declaramos con lugar la acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos.

VI.- EL MAGISTRADO RUEDA DECLARA QUE EL PÁRRAFO FINAL DEL ARTÍCULO 10 DE LA IV CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ES CONSTITUCIONAL, SIEMPRE Y CUANDO SE INTERPRETE QUE AL APLICAR EL FACTOR 173.33 A UNA JORNADA, EL MONTO RECONOCIDO EN EL CÓDIGO DE TRABAJO NO SE SUPERE EN MÁS DE UN 50%.

I-Cuestiones preliminares. Se plantea en esta acción la inconstitucionalidad del párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad de Costa Rica, que dispone lo siguiente:

“…En caso de necesidad o fuerza mayor, a juicio de la Rectoría de la Universidad, el límite de sesenta horas podrá excederse hasta el máximo permitido por la legislación de trabajo.

Para efectos de calcular el valor de la hora extraordinaria se usará para todas las jornadas el factor 173.33.” Según refiere el accionante, la disposición de cita es violatoria del principio de igualdad, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad y del sano manejo de los fondos públicos, al conceder un tratamiento privilegiado a un grupo de trabajadores respecto del pago de horas extras en perjuicio del uso racional de los fondos públicos, sin una justificación objetiva y razonable para ello.

Para tales efectos, considero que el accionante, en su condición de ciudadano, está legitimado para plantear esta inconstitucionalidad, toda vez que se trata de la defensa del sano uso de los fondos públicos. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el buen manejo de las arcas públicas, como supuesto de legitimación, está referido a que la actividad financiera del Estado suponga el cumplimiento de criterios de economía y eficiencia al utilizarse los fondos públicos; es decir, de racionalización que impida legal y moralmente el derroche y confiera el derecho a la colectividad a exigir la eficacia y eficiencia del uso de los dineros que destina al financiamiento del Estado (ver sentencias Nº 2014-5798 de las 16:33 horas del 30 de abril de 2014, Nº 2009-014348 de las 15:19 horas del 16 de septiembre de 2009 y No. 2015-4247 de las 9:05 horas del 25 de marzo de 2015).

De igual modo, estimo que la acción resulta admisible en cuanto al objeto impugnado, pues este Tribunal ha sostenido reiteradamente, no solo su competencia para revisar la constitucionalidad de normas de esta naturaleza –convenciones colectivas-, sino también los límites a los cuales se encuentra sujeto el derecho de negociación colectiva en el sector público:

“…La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. Se admite como teoría general del Derecho Colectivo Laboral, que éste se integra, principalmente, por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del derecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los conflictos colectivos. Existen dos regímenes en materia laboral: uno que se regula por el Código de Trabajo y el otro, por normas de Derecho Público. Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales. Por último, en la sentencia número 1696-92 de esta Sala, se declaró la inconstitucionalidad de los mecanismos del arreglo directo, la conciliación y el arbitraje para los funcionarios que realicen gestión pública pero reconociendo que es válido que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la Administración pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o principios de orden público. Sea cual sea el rango normativo que se reconozca a este tipo de instrumentos, es claro que se encuentran subordinados a las normas y principios constitucionales…” (sentencia No. 2006-6730 de las 14:45 horas del 17 de mayo de 2006) Se ha indicado, además, que sin demérito alguno de que la negociación colectiva sea un derecho reconocido constitucionalmente y por instrumentos internacionales de la Organización Internacional del Trabajo, lo cierto es que su contenido se encuentra también subordinado a las normas y principios constitucionales, en el tanto sus decisiones implican consecuencias financieras a cargo de la Hacienda Pública. De modo que su adopción y validez no queda únicamente sujeta a la mera verificación del procedimiento de adopción, sino también a un análisis de fondo cuando este se requiera, en tanto su contenido debe ajustarse a las normas y principios constitucionales. Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados, como ocurre en este tipo de negociaciones, pueden ser objeto del análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, con el objeto de evitar que a través de una convención colectiva, sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, o para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos. Basado en esta premisa es que procedo a pronunciarme sobre la inconstitucionalidad alegada.

II.-Sobre el fondo. Como se indicó en el acápite anterior, el accionante considera que el párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de la Universidad de Costa Rica, que dispone: “…Para efectos de calcular el valor de la hora extraordinaria se usará para todas las jornadas el factor 173.33.”, es violatoria del principio de igualdad, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad y del sano manejo de los fondos públicos, por conceder un tratamiento privilegiado a un grupo de trabajadores respecto del pago de horas extras en perjuicio del uso racional de los fondos públicos, pues con dicho factor se aumenta significativamente el pago de las horas extras sin una justificación objetiva y razonable. Es importante precisar de previo, que la Sala ha aceptado la existencia de mayores beneficios a través de este tipo de negociaciones -convenciones colectivas-, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas, siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. De ahí que, solo por el mero hecho de que una cláusula colectiva otorgue mayores beneficios en una institución pública que los reconocidos en el Código de Trabajo, no implica per se su inconstitucionalidad. Debe advertirse que no toda desigualdad deviene en una discriminación, únicamente cuando tal desigualdad está desprovista de una justificación objetiva, razonable y proporcionada. De esta manera, en primera instancia debe realizarse un ejercicio de comparación con el fin de establecer si ante determinados actores existe o no una situación idéntica, para concluir si existe o no una discriminación. En ese sentido, la Sala en la sentencia número 2008-08263, dispuso lo siguiente:

“(…) El principio de igualdad implica que en no todos los casos, se deba dar un trato igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica, que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que ocurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso (Sentencias número 1770-94, de las nueve horas dieciocho minutos del quince de abril, y número 1045-94 de las once horas cincuenta y un minutos del dieciocho de febrero, ambas de mil novecientos noventa y cuatro)”.

Así, es claro que no toda diferenciación deviene necesariamente en una lesión al principio de igualdad, razón por la cual lo procedente es determinar si en el caso de los funcionarios de la Universidad de Costa Rica para quienes se computa el pago de las horas extra de acuerdo con el factor 173.33, resulta una distinción razonable o no.

El primer parámetro que diferencia a los funcionarios de la Universidad de Costa Rica respecto de los demás funcionarios públicos, es que en su caso existe una negociación colectiva, por medio de la cual se dispuso el factor impugnado, lo cual no es per se arbitrario, puesto que el Código de Trabajo lo que establece son reglas mínimas que pueden ser superadas en las convenciones colectivas, siempre y cuando se hagan dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la Sala incluso ha avalado para otras instituciones públicas, por ejemplo, la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años pero inferiores a los veinte años (ver sentencia 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis), por estimar que no existe inconstitucionalidad alguna, en aquellos casos donde existe un límite o “techo” razonable para el pago de ese rubro. Así como también, la Sala se ha referido a las distintas relaciones de empleo y al régimen retributivo, que dependen de la institución que las emite, tal como el siguiente caso a continuación respecto de otro centro universitario:

“II.- Sobre la constitucionalidad del artículo 30 del Estatuto de Personal de la UNED. La parte accionante impugna el artículo 30 del Estatuto de Personal de la UNED, por considerarlo contrario a los numerales 10, 33, 56 y 57 constitucionales, ya que, sin justificación razonable alguna, a los trabajadores de la UNED se les reconoce un 5% sobre su salario base por concepto de anualidad cuando esta deriva del tiempo servido en la UNED, mientras que este concepto disminuye a un 2% cuando la antigüedad proviene del tiempo trabajado en otras instituciones. En ese sentido, la Procuraduría estima que la norma no es inconstitucional. Explica que a pesar de la homogeneización que pretendió hacer el constituyente –en el entendido de que un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos (artículo 192 constitucional), lo cierto es que las relaciones de empleo público y, en especial, el régimen retributivo, no se regulan de la misma manera para todos los servidores públicos. Además, el órgano asesor aclara que si bien la intención del Constituyente fue establecer un régimen salarial único y uniforme para toda la Administración Pública, lo cierto es que tratándose de otros Poderes del Estado distintos al Ejecutivo, entidades autónomas, descentralizadas y empresas públicas, sus órganos jerárquicos superiores tienen plena potestad para dictar sus propias políticas en materia de clasificación y valoración de puestos, así como para fijar, a su vez, las respectivas remuneraciones en ejercicio de su facultad legal. La PGR concluye afirmando que la UNED rige su vida y organización interna de acuerdo con los postulados de su ley orgánica y estatutos internos, que son manifestación de la voluntad universitaria colectiva, pues goza de un grado superlativo de autonomía administrativa y de gobierno, distinto de la del resto de los entes descentralizados, de conformidad con los artículos 84 y 85 de la Constitución Política, por lo que puede emitir libremente –dentro de los límites de la Constitución- las disposiciones relacionadas con su régimen interior en materia de empleo (incluido lo remunerativo), tanto de puestos académicos como administrativos.

Este Tribunal Constitucional comparte la postura adoptada por el órgano asesor para dirimir el fondo de este caso. Primeramente, como puede verificarse del texto de la norma impugnada, a los trabajadores de la UNED que en el pasado laboraron en otras dependencias públicas, sí se les reconocen las anualidades acumuladas en esos años anteriores. Es decir, cuando estos trabajadores ingresan a laborar a la UNED por primera vez, los aumentos anuales no inician de cero, sino que vienen a serles reconocidos cada uno de los años que prestaron servicios en otras oficinas estatales. El espíritu de la norma cuestionada precisamente pretendió que desde el inicio de la relación laboral con la UNED se les hiciera un reconocimiento económico a aquellos servidores de recién ingreso que venían acumulando anualidades en otros puestos públicos.

Ahora bien, en cuanto a la pretensión del recurrente para que el porcentaje de la anualidad servida en dependencias públicas distintas a la UNED sea igual a la servida en ese ente universitario, debe advertirse que el principio de igualdad no tiene un carácter absoluto, pues no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino que más bien demanda que la ley haga diferencias, cuando dos o más personas no se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas (ver sentencia número 4090-94). Es decir, no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales. En el sub examine, la tesis de la parte accionante busca que esta Sala equipare los porcentajes reconocidos en el artículo 30 del Estatuto de Personal de la UNED, para que solamente exista un único porcentaje del 5% a favor de todos los trabajadores de esa casa de enseñanza. Sin embargo, en el ejercicio de su autonomía, la UNED tiene la posibilidad de reconocer de manera diferenciada el pago de anualidades de las personas que vienen de laborar fuera de esa institución, toda vez que la especificidad de la dinámica universitaria y su administración, justifica una valoración diversa entre la anualidad proveniente de otra dependencia pública y la de aquella desarrollada propiamente dentro de la universidad. Así, resulta razonable que al tiempo servido dentro de la estructura organizativa de la UNED se le reconozca un mayor plus salarial mayor que a aquel laborado en otras dependencias públicas.” (sentencia No. 2015-10248) En igual sentido que el caso de cita, la Universidad de Costa Rica también se rige por su propia ley orgánica y estatutos internos, que son manifestación de la voluntad universitaria colectiva, pues goza de un grado superlativo de autonomía administrativa y de gobierno, distinto de la del resto de los entes descentralizados, según lo prescriben los artículos 84 y 85 de la Constitución Política, por lo que puede emitir libremente –dentro de los límites de la Constitución- las disposiciones relacionadas con su régimen interior en materia de empleo, lo que implica también, la posibilidad de negociar colectivamente tales condiciones, como en la normativa de estudio. Con base en ello, puede disponer un pago diferenciado de horas extras a sus funcionarios respecto del resto que rige a la administración y esto no resulta discriminatorio. En sentencia No. 2006-17439, esta Sala, al pronunciarse sobre un caso similar donde se reconocían beneficios distintos y mayores al resto de la administración, señaló:

“En opinión de los accionantes, la norma en cuestión es discriminatoria, pues a la generalidad de empleados del Sector Público les es decretado un aumento salarial que nunca cubre la pérdida por inflación, constituyendo una clase privilegiada de funcionarios en la institución cuyo Estatuto de Personal se analiza ahora. Al respecto, no estima la Sala que la norma en cuestión sea inconstitucional por las razones invocadas por los actores. Muy por el contrario, el artículo 21 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto Tecnológico de Costa Rica busca preservar el poder adquisitivo de los salarios de los funcionarios del Instituto, con lo cual no hace sino dar cumplimiento a su deber constitucional de evitar que el patrimonio de los empleados de la institución se vea afectado por el aumento en el índice de precios, sin reflejo en una adecuada y justa política salarial. Los aumentos por costo de vida evitan que en términos reales el salario de los trabajadores sea absorbido por la inflación que constantemente caracteriza a la economía nacional. Asimismo, el grado de autonomía de que goza el Instituto Tecnológico de Costa Rica -del que ya se habló líneas atrás- hace que resulte improcedente el argumento de los actores en el sentido de que el Instituto debe estarse, en lo que atañe a su política salarial, a lo que disponga el Poder Ejecutivo. (Cfr. en sentido similar, sentencia número 0919-99) Tampoco es ilegítimo que el Instituto Tecnológico de Costa Rica tome en consideración aspectos de justicia distributiva al adoptar sus aumentos por costo de vida. El artículo 50 de la Constitución Política impone al estado el deber de propiciar el más adecuado reparto de la riqueza y el bienestar, por lo que considera la Sala que los mecanismos previstos en el artículo 21 se enmarcan perfectamente en dicha regla general. De ese modo, entiende la Sala que la utilización del método de reajuste salarial previsto en el artículo 21 de la Convención no es contrario al Derecho de la Constitución, al menos en relación con los alegatos efectuados por los accionantes, por lo que en cuanto a este extremo, la acción deberá ser desestimada.” Así las cosas, tampoco resulta discriminatorio que se haya negociado un factor distinto para calcular el valor de las horas extras, el cual fue obtenido a partir de la jornada diurna de tiempo completo con la que cuentan los trabajadores de dicho centro universitario, que es de 40 horas semanales y que equivale a 173.33 horas mensuales. Desde este punto de vista, la norma es razonable. Según advirtió la Procuraduría General de la República, la regla de aplicación 173.33, que contiene la norma impugnada, es un factor divisor para calcular el valor de la hora ordinaria de trabajo, el cual resulta de dividir el número de semanas que tiene el año (52 semanas) dividido entre el número de meses que tiene el año (12 meses), lo que da como resultado, el número de semanas promedio que tiene el mes (4.33 semanas), este resultado se multiplica por 40 horas de trabajo semanal y se obtiene el factor 173.33.

El cuestionamiento se da cuando dicho factor es considerado para pagar las horas extras, pues este corresponde al valor de la hora ordinaria x 2. De manera que lo correspondiente a continuación, es determinar si tal disposición resulta proporcionada.

Según ha precisado la Sala, debe existir una proporcionalidad entre la regla jurídica adoptada y el fin que se persigue, referida a la imperiosa necesidad de que la ley satisfaga el sentido común jurídico de la comunidad, expresado en los valores que consagra la misma Constitución (ver sentencia No. 1991-1420). Para el caso de interés, es importante partir de que la Constitución Política dispone en el artículo 58, en lo que interesa, lo siguiente:

“El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados…” Por su parte, el Código de Trabajo, en el numeral 139 señala:

“Artículo 139.- El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado…” Ahora bien, tales artículos disponen que el pago por jornada extraordinaria corresponderá a un 50% del salario estipulado; y en el caso de la Universidad Nacional, se trata de un valor doble el que se asigna a la hora extraordinaria, al multiplicarse el valor diario de la hora calculado con el factor 173.33 y multiplicarlo por 2. Evidentemente, ello implica un monto mayor, lo cual según indiqué previamente, no significa que por solo eso resulte inconstitucional. El asunto sería determinar si al aplicar dicho factor a un caso concreto, el monto en cuestión supera límites razonables y proporcionales, ya que estamos ante la disposición de fondos públicos. Para esto requerimos un parámetro de comparación como el referido por la Procuraduría General de la República y el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Universidad Nacional en sus informes, al señalar como factores ordinarios 240 para una jornada diurna, 210 para una jornada mixta y 180 para una jornada nocturna; pero además, haciendo la diferenciación que establece la Convención en cuanto al cálculo, porque según la norma impugnada, el resultado de dicho factor se debe pagar doble; no obstante, según nuestra Constitución y el Código de Trabajo, el pago es de solo un 50% adicional al valor de la hora diurna.

De manera que procederé a partir de estos datos a visualizar los resultados en el siguiente cuadro, partiendo de un mismo salario hipotético de 500.000 colones mensuales, pero aplicando los distintos modos de cálculo, no solo en el factor, sino en el aumento designado:

Jornada diurna 30 días x 8 horas= 240 horas Valor de la hora diurna 500.000/240=2.083.33 Valor de la hora extra 2083,33+50%=3.125.00 Jornada Mixta 30 días x 7 horas= 210 horas Hora diurna 500.000/210=2.380.95 Hora extra 2.380.95 +50%=3571.43 Jornada Nocturna 30 días x 6 horas= 180 horas Hora diurna 500.000/180=2.777.78 Hora extra 2.777.77 + 50%=4166.67 Factor 173.33 Hora diurna 500.000/173.33=2.884.67 Hora extra 2884.6 x 2=5.769.34 En e1 cuadro se aprecia, que el resultado de una hora extra en una jornada diurna de 240 horas, cuyo valor es de 3.125.00, es superada por una calculada con el factor 173.33 x 2 (5.769.34) en un monto de 2.644.34 colones, que equivale a un 84.62%. La hora extra con jornada mixta de 210 horas, con un valor de 3571.43, también es superada por el factor 173.33 x 2, en un monto de 2197.91 colones, que equivale a un 61.54 %; y finalmente, en una jornada nocturna de 180 horas, la hora extra tiene un valor de 4166.67, que es superada por el factor 173.33 x 2, en un monto de 1602.34 colones, que equivale a un 38.46%.

Como señalé con anterioridad, acepto que un beneficio pueda superar el tope mínimo que se dispone en la legislación, pues de lo contrario, no tendría sentido la existencia de la Convención Colectiva; sin embargo, tratándose de la administración de fondos públicos, su disposición no puede quedar al mero arbitrio de los funcionarios que negociaron en aquella oportunidad, por cuanto podría producirse una grave lesión a los intereses de todos los administrados.

Por ello, aun cuando acepte una diferenciación de trato que implique una mejora de las condiciones laborales, estas deben ser razonables y proporcionadas, para cuyo efecto debe existir un parámetro que constituya un tope razonable a su reconocimiento, y, de esta forma, evitar excesos vuelvan desproporcionada la aplicación de la norma. En aras de fijar un parámetro de equilibrio para ambas partes (por un lado, a los administrados (al estar involucrados en el pago en cuestión fondos públicos); por otro, a los funcionarios beneficiados en la Convención), planteo que tal excedente en el beneficio no ir más allá del 50 % de lo dispuesto en la Constitución y el Código de Trabajo. Esto lo sostengo no solo con base en la concepción que el propio Constituyente tuvo al reconocer, expresamente, dicho porcentaje para el pago de horas extra, sino también considerando como razonable la existencia de beneficios que sean mayores a los montos ordinarios, sin permitir que estos sean privilegios abusivos y desproporcionados que afecten el sano manejo de los fondos públicos.

Como Juez estoy llamado a ponderar los bienes jurídicos involucrados y, conforme al principio de equidad, a adoptar la decisión más justa y equitativa, para lo cual no se puede pasar por alto el contexto actual del país. Un juicio de ponderación me conmina a verificar el grado de insatisfacción o de afectación de uno de los derechos o principios en cuestión respecto del otro; y, a partir de ello, a sopesarlos y adoptar la decisión que en mayor medida permita el ejercicio de ambos derechos, es decir los optimice, sin que se afecte el contenido esencial de ninguno de ellos. Por ello se requiere establecer un límite prudente que procure dicho equilibrio, tal como el criterio al que en alguna oportunidad sostuvo el Tribunal Constitucional Alemán en la sentencia de 22 de junio de 1995, donde sostuvo que la carga tributaria del sistema fiscal no debía exceder del cincuenta por ciento de los ingresos, pues de lo contrario el impuesto sería confiscatorio. Pues bien, aunque tal criterio fue revertido posteriormente, como regla general considero oportuno el mismo, sin que obste que en algún caso concreto, particulares circunstancias pudieren hacer que variara tal porcentaje, lo que en la especie no ocurre. De esta forma, así como en principio un impuesto puede ser considerado confiscatorio por afectar los ingresos más allá de ese porcentaje, de igual modo estimo sería desproporcionado aceptar un beneficio económico que vaya más allá del 50% del valor sopesado por el propio Constituyente y que compromete un uso sano de los fondos públicos, que incidiría negativamente en la prestación de los servicios públicos, de lo cual también depende la satisfacción de otros derechos fundamentales.

Es por lo anterior, que, realizando tal juicio de ponderación, declaro que el párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de la Universidad Nacional es constitucional, siempre y cuando se interprete que al aplicar el factor 173.33 a una jornada, el monto reconocido en el Código de Trabajo no se supere en más de un 50%. Así, reconozco la posibilidad de convenir mediante estos instrumentos normativos pagos mayores a los ordinarios, sin que con ello se abra una puerta para establecer montos irrazonables que generen situaciones de inequidad entre los funcionarios de la administración pública y se afecte irresponsablemente la gestión pública al hacer un uso desmedido de los fondos públicos, que vulnere el derecho al sano manejo de los fondos públicos y, eventualmente, ponga en riesgo el ejercicio de otros derechos fundamentales.

Por tanto:

Por mayoría, se deniega la acción de inconstitucionalidad. Los Magistrados Cruz y Salazar conocen el mérito del asunto y declaran sin lugar la acción. Los Magistrados Jinesta y Hernández Gutiérrez rechazan del plano la acción con razones separadas. El Magistrado Castillo y la Magistrada Hernández López declaran con lugar la acción. El Magistrado Rueda declara que el párrafo final del artículo 10 de la IV Convención Colectiva de la Universidad Nacional es constitucional, siempre y cuando se interprete que al aplicar el factor 173.33 a una jornada, el monto reconocido en el Código de Trabajo no se supere en más de un 50%.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jose Paulino Hernández G.