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Res. 12905-2017 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 16/08/2017
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*170003730007CO* Res. Nº 2017012905 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cero minutos de dieciséis de agosto de dos mil diecisiete.
Acción de inconstitucionalidad promovida por la empresa [Nombre 001], contra el artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural. Intervienen en este proceso Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República; Zarela Villanueva Monge, como Presidenta de la Corte Suprema de Justicia y Patricia Calderón Rodríguez, apoderada general judicial del Instituto de Desarrollo Rural.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 10 de enero de 2017, la accionante acude a la Sala para lograr la anulación del artículo 86 de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, (en adelante solamente denominada como Ley 9036) Relata la accionante que mediante el proyecto de ley 17218 se presentó en el año 2009 a la corriente legislativa el proyecto de ley para transformar el Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER). Explica que en dicha propuesta se buscaba resolver algunas cuestiones administrativas, pero en ningún momento se contempló que la ley redistribuyera competencias para la administración de justicia en casos relativos al instituto transformado. Sin embargo, sin saberse cómo ni cuándo, el dictamen de mayoría agregó el texto de lo que ahora es el artículo 86 impugnado, mediante el que se dispuso repartir entre las jurisdicciones agraria y contenciosa, la competencia para la revisión judicial de los actos del INDER, ello según los actos discutidos tuvieran contenidos de materia agraria o fueran simplemente ejercicio de función administrativa con ese mismo contenido.- Agrega que incluso dentro del trámite legislativo, el proyecto fue objeto de una consulta ante la Sala Constitucional, quien analizó el proyecto y dictaminó algunas inconstitucionalidades según le fue pedido, sin que hasta ese momento existiera en dicho proyecto alguna reforma a la organización y competencia de las jurisdicciones agraria y contenciosa.- Es en marzo de 2012, luego de la decisión de la Sala que el texto discutido (específicamente el artículo 86 titulado “controversias”) aparece en un dictamen afirmativo de mayoría y en ese mismo mes, sin realizarse la necesaria consulta constitucional al Poder Judicial, el expediente es enviado al Plenario.- Refiere el accionante que no hay documentación que permita determinar cómo llegó dicho artículo a formar parte del texto enviado al Plenario. Describe el accionante el contenido del citado artículo 86 discutido, y explica que contiene dos partes: una primera que dispone que la jurisdicción agraria conozca de aquellas conductas administrativas del instituto cuando por su contenido material esté relacionadas con la materia agraria, agro ambiental o desarrollo rural, y un segundo supuesto que dispone que la jurisdicción contenciosa conocerá cuando la pretensión sea la invalidez o la declaración de disconformidad con el ordenamiento de una conducta administrativa o manifestación singular de la función administrativa.- De lo expuesto, deriva el accionante una lesión clara a la Constitución Política, en tanto que se obvió la consulta obligatoria que prescribe el artículo 167 de la Constitución Política; es decir, la Asamblea Legislativa, con la ausencia de consulta al Poder Judicial, intervino sin la debida competencia en la organización y funcionamiento el Poder Judicial; con ello también lesionó abiertamente los artículos 9, 10 41, 49, 105, 121 al 127, 152 y 153, todos los anterior en lo particularmente referido a la intromisión ilegítima de un poder estatal en el ámbito competencial de otro.- Además, se reclama una lesión a la proporcionalidad de la norma, pues se afirma que someter una controversias a la vía agraria impone al administrado una carga excesiva para la litigación, comparada con las ventajas que ofrece la jurisdicción contenciosa.- Por todo lo anterior pide que se declare con lugar la acción planteada y se anule el artículo 86 de la Ley 9036 tantas veces citado.
2.- Por resolución número de las 11:13 horas del 20 de febrero de 2017, se dispuso cursar la acción planteada y se otorgó audiencia a la Procuraduría General de la República al Instituto de Desarrollo Agrario y a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia.
3.- En atención a la audiencia conferida, se apersona Zarela Villanueva Monge, mayor, cédula número 3-197-1146 en su condición de Presidenta de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior del Poder Judicial para manifestar lo siguiente: consta en la documentación en poder de la Corte y que se aporta, que el proyecto 12.218 denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural se recibió en la Corte para su consulta mediante oficio AGR-16-2009 de 17 de junio de 2009. Dentro del citado órgano del Poder Judicial se siguió el procedimiento usual y el Magistrado González Camacho rindió a la Corte su proyecto de informe el 28 de julio de 2009, el cual fue conocido en la sesión número 27-09 de Corte Plena, artículo XVI y comunicado a la Comisión consultante.- Se afirma también que luego de dicha actuación no se encuentran posteriores consultas de textos sustitutivos del referido proyecto de Ley.
4.- Julio Jurado Fernández, mayor abogado, cédula 1-501-905, en su condición de Procurador General de la República se apersona en el proceso y manifiesta lo siguiente: en lo que se refiere a la admisibilidad de la acción, la Procuraduría coincide con los accionantes en cuanto a la existencia de una legitimación suficiente para accionar.- Respecto del fondo del asunto, se señala que debe dirimirse primero si el artículo 86 de la Ley 9036 impugnado afecta o no la organización y el funcionamiento del Poder Judicial para luego seguir con la verificación de que, siendo ese el caso, se cumplió con las previsiones constitucionales.- Se agrega que un tercer punto sería determinar si -determinada la omisión- se trata de una afectación sustancial del procedimiento legislativo.- En cuanto a si se trata de materia relativa a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, afirma la Procuraduría que la simple lectura permite concluir que sí estamos frente a este tipo de regulación.- Seguidamente, afirma la Procuraduría que -con fundamento en la propia jurisprudencia constitucional, el proceso de consulta es realmente sustancial o esencial dentro del trámite legislativo, (sentencia número 2005-6866 de la Sala Constitucional). Señala la Procuraduría que deben hacerse dos precisiones, también con fundamento en la jurisprudencia constitucional: la primera es que el defecto solo afecta la norma que debió consultarse y no todo el texto legal, y por otra parte, no cabe la convalidación de una ausencia de consulta, con la aprobación por mayoría reforzada. Indica el órgano asesor, que la revisión del expediente legislativo arroja el siguiente resultado: el proyecto fue sometido a consulta ante la Corte Suprema de Justicia y en respuesta, la Corte evacuó la consulta a estimar que sí existía un afectación de su estructura y funcionamiento, en el caso de los artículos 4.a) y 38 que disponía la inembargabilidad de bienes del Inder; el 86 en cuanto instaura una jerarquía impropia a cargo del Tribunal Superior Agrario para casos de revocatoria de título de inscripción de tierras y el 91 para la calificación de poseedor en precario. Sin embargo, ese texto consultado, no contenía un texto similar al actual texto del artículo 86 y la única referencia de corte procesal era la letra i de su artículo 3 que establecía para el INDER ser parte en todos los juicios relacionados con reservas nacionales. Se explica que más adelante, en febrero de 2010, la Comisión introdujo un texto sustitutivo que contenía un criterio competencial que asignaba a la jurisdicción agraria todas las controversias surgidas de la ley. Ese texto se publicó el 8 de marzo de 2010 y se dispuso su consulta a varias instituciones pero no se incluyó a la Corte Suprema de Justicia en dichas actuaciones. Más aún, el Departamento de Servicios Técnicos al rendir su informe el 24 de marzo de 2010, advirtió la necesidad de consultar el texto a la Corte Suprema de Justicia e incluso la respuesta de la Contraloría advirtió a la Comisión sobre la necesidad de revisar la citada regla competencial a la luz del fuero de atracción del Código Procesal Contencioso y la jurisprudencia de la Sala Primera sobre el tema.- Relata la Procuraduría que el asunto se elevó a Plenario y fue reenviado a Comisión donde se elaboró un segundo texto sustitutivo aprobado el 28 de julio de 2010, y sobre el que, nuevamente, Servicios Técnicos advirtió de la necesidad de consultar a la Corte, pero a pesar de ello no se realizó la consulta a este órgano constitucional. El 12 de octubre de 2010 se aprueba un tercer texto sustitutivo donde ya la regla sobre competencia se ubica en el artículo 86. Dicho texto fue objeto de una moción para que se consultara a la Corte pero fue retirada sin mayor explicación.- Posteriormente en la discusión de primer debate, se aprueba una modificación al texto para dejarlo según se redacción actual. Luego de la aprobación en primer debate, ya con el texto actual del artículo 86, el proyecto fue analizado por la Sala Constitucional a través de una consulta de varios diputados, pero el tema específico no fue objeto de consulta ni de pronunciamiento.- Finalmente el proyecto se aprobó en segundo debate por 44 diputados.- De esa revisión del expediente legislativo se constata por parte del órgano asesor que sí existe una lesión por infracción al artículo 167.- Se apunta que el texto del proyecto original fue consultado a la Corte, pero no los tres textos sustitutivos que incluyeron la cuestión de la separación de competencias y menos aún el texto final del artículo 86 que solo llegó a configurarse a partir del tercer texto sustitutivo en octubre de 2011.- Igualmente, no resulta válido que se indique que el proyecto alcanzó una mayoría reforzada porque como lo ha indicado la Sala Constitucional, ello no convalida la ausencia del requisito esencial de consulta.- Finalmente se afirma que tampoco es válido señalar que la Sala Constitucional avaló el texto del artículo 86 del proyecto porque en su resolución que evacuó la consulta legislativa no abordó el tema ni expresa ni tácitamente, probablemente por no haberse propuesto por los legisladores. Por todo lo anterior, se estima que la acción debe acogerse y anularse el artículo 86 de la Ley 9036 discutido.- 5.- Patricia Calderón Rodríguez, mayor abogada, cédula 1-667-835, como apoderada general judicial del Instituto de Desarrollo Rural, acude a responder la audiencia conferida en este proceso y afirma que la acción debe desestimarse.- Para ello, señala que el proyecto legislativo que luego se convirtió en la ley 9036, contenía en su artículo 86 una disposición relacionada con la intervención del Poder Judicial en un mecanismo de jerarquía impropia. Afirma que dicho texto fue consultado oportunamente como puede apreciarse y la Corte se pronunció incluso sobre ese punto concreto.- Sostiene la apoderada del INDER que los cambios subsiguientes se hicieron respetando el sentido original y fueron cambios técnicos que se apegan al principio de conexidad.- Además de ello, sostiene, el contenido del texto final del artículo 86 se apega a lo que tanto la Sala Constitucional como la Sala Primera han venido señalado respecto del reparto de competencias y además es acorde con el proyecto de Código Agrario que está en discusión en la Asamblea.- Igualmente, tampoco existe ninguna innovación en el citado artículo porque es lo cierto que los conflictos relacionados con el INDER en materia agraria, que es su ámbito de actuación natural, siempre han sido conocidos por los Tribunales agrarios, desde que existía la Ley del ITCO.- De todo lo dicho, concluye que la acción debe desestimarse porque no hay lesión de derechos fundamentales de los administrados y además porque más bien busca afectar gravemente los derechos sociales de las personas que buscan mejorar su condición a través del apoyo del INDER.
6.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 48, 49, y 50 del 8, 9 y 10 de marzo de 2017.
7.- Por resolución de las 11:22 horas del 4 de abril de 2017, la Presidencia de la Sala rechazó por extemporáneas las coadyuvancias pasivas presentadas por CARLOS ALBERTO BOLAÑOS CÉSPEDES y MARÍA FERNANDA CORRALES SOLÍS; CARLOS JOSÉ CABEZAS MORA en su condición de Secretario General de la CENTRAL GENERAL DE TRABAJADORES; JESÚS CAMPOS MÉNDEZ, en su carácter de Secretario General de la FEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DE PLANTACIONES, por MAURICIO ÁLVAREZ MORA, en su condición de Presidente de la FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE. Allí mismo tuvo por contestadas las audiencias y por concluido el trámite, por lo cual se turnó este asunto a la oficina de la Magistrada Hernández López.
8.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad.- Esta acción de inconstitucionalidad se presenta por la empresa accionante como un medio razonable de defender sus derechos dentro del proceso ordinario agrario número 16-160007-1046-AG dentro del cual se encuentra pendiente de definir, por parte de la Sala Primera, una controversia planteada por el actor del proceso contra la fijación de la competencia para conocer del caso.- No se ha levantado alguna objeción sobre el tema por parte de los intervinientes y se constata igualmente que el artículo 86 de la ley discutida regula una materia que tiene injerencia directa en lo que pueda decidirse.-De lo anterior cabe concluir que la acción planteada debe admitirse y conocerse por el fondo.- II.- El objeto de la impugnación en este caso.- El reclamo del accionante se relaciona con la ausencia de cumplimiento de procedimientos sustanciales en el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012, denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, (en adelante solamente denominada como Ley 9036). En particular, se reclama que dicha normativa contiene en su artículo 86 disposiciones relacionadas con la organización y funcionamiento del Poder Judicial, El texto del citado artículo 86 de la ley 9036 dice lo siguiente:
"ARTÍCULO 86.- Controversias.
El conocimiento de las situaciones y relaciones jurídicas originadas en la presente ley corresponderá a la jurisdicción agraria, cuando por su contenido material o sustancial esté relacionada con una conducta administrativa en que esté de por medio la actividad agraria, agroambiental o de desarrollo rural, y de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la pretensión sea para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de una conducta administrativa o de cualquier manifestación singular de la función administrativa." Se afirma que, a pesar de su contenido, dicho texto legal en particular no fue consultado ante la Corte Suprema de Justicia como lo exige el artículo 167 Constitucional.- Se afirma igualmente que esa norma legal (el artículo 86) ha sido aplicada en su caso por los Tribunales que conocen su proceso, a pesar su invalidez constitucional y que con dicha aplicación se causa un perjuicio que afecta su derecho a lograr una justicia pronta, cumplida y sin denegación.
III.- Sobre el fondo.- Orden de análisis del reclamo.- Para estudiar y resolver este caso, este Tribunal hace suyo el orden de análisis empleado por la Procuraduría General de la República en su informe; por tanto, debe dilucidarse primero si el texto discutido aborda o no cuestiones relativas a la organización o el funcionamiento del Poder judicial, según la fórmula usada por el artículo 167 Constitucional. En segundo lugar, superado este primer punto de manera afirmativa respecto de la necesidad del acto de consulta, debe verificarse -con vista del expediente legislativo- si el órgano legislativo realizó la consulta requerida al Poder Judicial, en acatamiento de la citada norma constitucional. Finalmente debe determinarse, si la eventual ausencia de tal consulta constituye o no un defecto sustancial y relevante del procedimiento legislativo y por ende dicha ausencia determina o no la invalidez de la norma desde el punto de vista constitucional.- IV.- Sobre la relación de la norma impugnada con la organización y funcionamiento del Poder Judicial. La lectura del artículo 86 de la Ley 9036 que recién se ha citado, permite reconocer en principio una relación entre el texto la organización y funcionamiento del Poder Judicial.- Se plantea en ella un reparto de las tareas de atención y resolución de procesos judiciales entre dos ámbitos netamente jurisdiccionales como lo son la jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicción agraria, en tanto que la norma presenta disposiciones para determinar cuáles procesos deberán conocerse por parte de una u otra jurisdicción.- Por otra parte, los conceptos del artículo 167 de la Constitución Política son claros e incluso esta Sala ha tenido oportunidad de brindarles una mayor precisión, como se aprecia de las siguientes citas:
"...En efecto, los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados..." (El destacado no es del original (sentencia número 1998- 05958) "Las obligaciones mencionadas se refieren al reconocimiento de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, que por su abstracción y generalidad, no incide en la organización del poder judicial. Este reconocimiento que es consonante con el derecho de la constitución, no requiere una consulta específica. No se trata de medidas que tengan una incidencia directa en la organización y funcionamiento del sistema judicial. Las obligaciones que se definen para el sistema judicial, tanto en el ámbito procesal, como en la capacitación, definen un marco general de objetivos con los que se pretende superar la discriminación que la sociedad y la cultura predominante impone a las personas discapacitadas. En razón de lo anterior, es criterio de esta Sala que aunque se previó la consulta al Poder Judicial, no era necesaria, pues se trata de la definición y la Constitución, cuyo contenido no incide, directamente, en la organización y funcionamiento del sistema judicial. El reconocimiento en abstracto de derechos fundamentales, conforme a las previsiones normativas recién citadas, no lesiona las previsiones del artículo 167 de la Constitución." (El destacado no es del original) (Sentencia número 2008-11748) "En relación con el aspecto de procedimiento consultado por los promotores de este proceso, resulta relevante recordar lo que al efecto dispone el artículo 167 de la Constitución Política: (...)
Esta Sala se ha referido a los alcances de este deber del legislador, entendiendo que dicha consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias, es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales..." (El destacado no es del original (Sentencia 2001-13273) De conformidad con lo dicho, queda despejada cualquier duda que pudiera abrigarse respecto de que el contenido material del artículo 86 de la Ley 9036, se refiere a temas incluidos en el funcionamiento del Poder Judicial y que afectan también de manera directa su organización, al ordenar la forma de distribuir el trabajo que corresponde a dos sectores de la administración de justicia entregada constitucionalmente a ese poder. Se concluye que la aprobación del texto contenido en dicha norma legislativa se encontraba necesariamente sujeto al cumplimiento de la formalidad establecida en el artículo 167 Constitucional respecto de su consulta a la Corte Suprema de Justicia.- V.- Sobre el cumplimiento del trámite de consulta al Poder Judicial del proyecto de ley 17218 en general y del texto del artículo 86 en particular. Según se explicó, superado el primer punto respecto de que el artículo 86 del proyecto legislativo 17218 sí requería de su consulta al Poder Judicial por el órgano pertinente de la Asamblea Legislativa, corresponde verificar, con vista del expediente legislativo, si el órgano encargado del trámite legislativo realizó a mencionada consulta, en cumplimiento del artículo 167 Constitucional. Debe anotarse sobre el punto, que en la sentencia número 2012-1963 de las 13:50 del 15 de febrero de 2012 de esta Sala, se hizo una revisión del expediente legislativo hasta ese momento, a fin de emitir criterio sobre algunos aspectos concretos del citado proyecto de ley 17218, que le fueron consultados facultativamente por parte de varios legisladores- De esa sentencia resulta plenamente aprovechable el recuento de actuaciones realizadas hasta la citada fecha y que se transcribe parcialmente a continuación, en lo que resulta de interés para este proceso:
“IV SOBRE EL TRÁMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO No. 17.218. De previo a evacuar en detalle los extremos consultados por los legisladores, conviene realizar un recuento somero sobre las vicisitudes del procedimiento legislativo al que fue sometido el expediente legislativo No. 17.218, en el que se conoce el proyecto de ley denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”:
VI.- De la anterior reseña de actuaciones se pueden extraer algunos datos relevantes para esta decisión:
"El conocimiento de las situaciones y relaciones jurídicas originadas en la presente ley corresponderá a la jurisdicción agraria, cuando por su contenido material o sustancial esté relacionada con una conducta administrativa en que esté de por medio la actividad agraria, agroambiental o de desarrollo rural, y de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la pretensión sea para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de una conducta administrativa o de cualquier manifestación singular de la función administrativa." Con base en lo anterior, este Tribunal entiende que en el proyecto original que se consultó a la Corte, no existía ninguna norma que tratara el reparto de competencias entre jurisdicciones, tema éste que -como pudo comprobarse- no estaba incluido ni expresa ni tácitamente en ninguna de las normas del texto consultado a la Corte en su momento, pero, pese a ello, tal reparto de competencias entre jurisdicciones sí quedó plasmado en el texto final del artículo 86 del proyecto que se convirtió en la ley 9036; c) lo anterior resulta suficiente para tener por demostrado que la Corte Plena no tuvo oportunidad de conocer ni pronunciarse sobre el texto que al final se convertiría en el artículo 86 de la Ley 9036; mas no sobra señalar, a mayor abundamiento, que el texto cuya falta de consulta se acusa, fue incorporado al proyecto en la sesión 75 del 12 de abril 2011 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, como se aprecia a folio 5057 del Tomo 20 del expediente legislativo. Con ello se pretende reforzar el hecho de que fue casi dos años después del estudio del proyecto realizado por la Corte en junio de 2009, que se incorpora en el artículo 86, la regla para el reparto de controversias entre la justicia agraria y la Contencioso Administrativa.
Como conclusión sobre este punto puede afirmarse, con vista del que la versión del artículo 86 que se convirtió en parte de la ley 9036, no estaba incluido en el proyecto 17218 al momento de realizarse la consulta a la Corte Plena en junio de 2009, luego de lo cual, ningún cambio al proyecto fue consultado al órgano constitucional, de modo que el Poder Judicial no pudo conocer y pronunciarse sobre lo específicamente dispuesto en la norma que aquí se reclama.
VII.- Sobre el carácter sustancial del procedimiento de consulta establecido en el artículo 167 de la Constitución.- En consecuencia con el orden en que se ha venido desarrollando esta sentencia, una vez determinado que la norma abordaba cuestiones relacionadas con la estructura y funcionamiento del Poder Judicial y luego de que se ha comprobado que a pesar de ello, dicho órgano fue consultado sobre el texto específico en discusión, resta solamente esclarecer si la eventual ausencia de tal consulta constituye un defecto sustancial y relevante del procedimiento legislativo y por ende, si la ausencia de consulta que ha sido determinada, conduce la invalidez de la norma desde el punto de vista constitucional. Sobre este tema, no existen alegaciones de las partes que deban ser abordadas o respondidas por la Sala; solamente la Procuraduría en su informe señala que la jurisprudencia constitucional emitida por este Tribunal ha sido consistente en afirmar el carácter sustancial de la consulta dentro del procedimiento legislativo. En particular, cita el órgano asesor la sentencia 2001-13273 que señala:
“IV...En síntesis, resulta evidente que el cumplimiento de un requisito como el hasta ahora mencionado, [se refiere a consulta al Poder Judicial establecida en el artículo 167 de la Constitución Política] constituye un aspecto fundamental del procedimiento legislativo, en vista de que entraña la relación de absoluto respeto que cada uno de los órganos que componen el Estado deben tener en relación con aquellos a los que el constituyente confirió independencia funcional. No se trata de un poder de "colegislación", sino de necesaria participación en el procedimiento, con el objeto de asegurar el absoluto respeto de la esfera de independencia interorgánica asignada. Tal es el caso del Poder Judicial...” Y agrega el siguiente extracto de la sentencia 2005-6866:
“IX...Nótese que el ordinal 167 de la Constitución Política convierte la consulta a la Corte Suprema de Justicia en un requisito sustancial e indefectible para la discusión y aprobación de proyectos de ley referidos a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, siendo que la norma constitucional, únicamente, habilita a la Asamblea Legislativa para apartarse de la opinión consultiva de la Corte Plena mediante el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, circunstancia que denota que necesariamente debe haberse recabado la consulta.” De ambas citas, que el Tribunal acuerpa en esta decisión, se deriva con claridad que la consulta regulada en el artículo 167 Constitucional, cuando ella proceda, hace parte de los elementos imprescindibles para la regularidad del procedimiento legislativo. Las razones dadas por la Sala en las sentencias anteriores son claras y contundentes en el sentido de que lo que está en juego es el principio de equilibro de poderes, que hace necesario que decisiones del legislativo que tendrán incidencia en el judicial, no sean el producto de decisiones de mayorías escasas y transitorias, sino que tales cuestiones cuenten, en el mejor de los casos con la anuencia del Poder Judicial, o bien si ello no es posible, que las decisiones políticas que afectarán la estructura o funcionamiento de ese poder, reciban el apoyo de un número suficiente y calificado de legisladores, en el entendido que ello significa un mayor escrutinio, control y vigilancia respecto de las disposiciones.- Así pues, cabe sostener que, tal y como se ha sostenido en anteriores ocasiones, para este Tribunal forma parte sustancial e ineludible del procedimiento legislativo, el procedimiento de consulta de las normas de proyectos de ley que afecten la estructura y funcionamiento del Poder Judicial, a fin de que el citado órgano emita su criterio al respecto.- En consecuencia la omisión de consulta en los casos en que resultaba necesaria genera necesariamente la invalidez de las normas que tengan padezcan defecto.
VIII.- Decisión sobre la acción planteada. De conformidad con todo lo que se ha venido señalando, ha quedado demostrado que el reclamo de la empresa accionante descansa sobre una base fáctica cierta. En efecto, el artículo 86 de la Ley 9036 del cual se reclama su invalidez, abarca efectivamente cuestiones relacionadas con la estructura y el funcionamiento del Poder Judicial, a pesar de lo cual, dicho texto tanto en sí mismo como en cuanto a la materia que toca (reparto de competencias entre las jurisdicciones agraria y ambiental en aquellos casos en que participa el INDER) no fue consultado a la Corte que por ende no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la conveniencia y oportunidad de dicho reparto. Finalmente, tal ausencia de consulta, debe considerarse como un defecto sustancial para la validez del procedimiento legislativo, pero única y particularmente, respecto del texto legal cuestionado, (el artículo 86 de la Ley 9036) en donde se intentó ilegítimamente regular aspectos de estructura y funcionamiento del Poder Judicial. Como consecuencia de todo lo anterior, procede entonces declarar la inconstitucionalidad del citado artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, por haberse constatado respecto de ella, la ausencia de la obligada consulta al Poder Judicial, establecida en el artículo 167 Constitucional.- IX.- Sobre los demás reclamos de la parte accionante. La parte accionante deriva además dos lesiones a la Constitución Política con la falta de consulta de la norma en discusión: por una parte, afirma que la falta de consulta convierte a la norma en una intromisión inválida en la organización y funcionamiento el Poder Judicial, con lo cual lesionó abiertamente los artículos 9, 10 41, 49, 105, 121 al 127, 152 y 153, referidos a la correcta distribución y separación de poderes; por otro lado, defiende la existencia de una lesión a la proporcionalidad en la norma, pues se afirma que someter controversias a la vía agraria impone al administrado una carga excesiva para la litigación, comparada con las ventajas que ofrece la jurisdicción contenciosa.- Al respecto, vista la forma en que se ha resuelto el caso, declarando una lesión al artículo 167 de la Constitución Política, se estima innecesario ulterior pronunciamiento sobre los agravios planteados.- X.- Dimensionamiento.- De conformidad con el artículo 91 de la Ley que regula la jurisdicción Constitucional, la sentencia que declare la nulidad de una norma del ordenamiento, tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma. Sin embargo, por razones de justicia y para evitar graves dislocaciones en la seguridad, la Sala tiene la potestad de dimensionar los efectos de la sentencia y en este caso, tal ejercicio resulta necesario para evitar que los procesos agrarios y contenciosos que se ubican en etapas más avanzadas en su tramitación, sufran mayores dilaciones con la consiguiente amenaza de lesión del derecho de las partes a una justicia pronta y cumplida.- De ese modo, se dimensionan los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad para que surtan sus efectos a partir de la fecha en que se publicó el primer edicto en donde se informaba de la interposición de esta acción, vale decir a partir del 8 de marzo de 2017.
XI.- Conclusión. En esta acción de inconstitucionalidad se reclamó la invalidez constitucional del artículo 86 de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, en razón de la ausencia de consulta al Poder Judicial que ordena el artículo 167 de la Constitución Política.- De la revisión de los elementos de juicio aportados se concluye que efectivamente dicha consulta procedía en los términos del citado artículo constitucional y sin embargo la actuación no se llevó a cabo.- Con ello se incumplió un requisito sustancial del procedimiento legislativo, en razón de lo cual procede declarar la inconstitucionalidad de la norma, dimensionando los efectos de dicha declaratoria al momento de publicación del primer edicto informando de la interposición de esta acción.
Por tanto:
Se declara con lugar la acción interpuesta y en consecuencia, se anula el artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, lo anterior sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan en el tiempo los alcances de esta declaratoria de inconstitucionalidad, para que sus efectos empiecen a regir a partir de la fecha de publicación del primer edicto en que se informó de la interposición de esta acción, a saber, el 8 de marzo de 2017. Publíquese la sentencia íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario oficial la Gaceta. Comuníquese a los Presidentes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
José P. Hernández G.
Ronald Salazar M.
*170003730007CO* Res. Nº 2017012905 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cero minutos de dieciséis de agosto de dos mil diecisiete.
Acción de inconstitucionalidad promovida por la empresa [Nombre 001], contra el artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural. Intervienen en este proceso Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República; Zarela Villanueva Monge, como Presidenta de la Corte Suprema de Justicia y Patricia Calderón Rodríguez, apoderada general judicial del Instituto de Desarrollo Rural.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 10 de enero de 2017, la accionante acude a la Sala para lograr la anulación del artículo 86 de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, (en adelante solamente denominada como Ley 9036) Relata la accionante que mediante el proyecto de ley 17218 se presentó en el año 2009 a la corriente legislativa el proyecto de ley para transformar el Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural (en adelante INDER). Explica que en dicha propuesta se buscaba resolver algunas cuestiones administrativas, pero en ningún momento se contempló que la ley redistribuyera competencias para la administración de justicia en casos relativos al instituto transformado. Sin embargo, sin saberse cómo ni cuándo, el dictamen de mayoría agregó el texto de lo que ahora es el artículo 86 impugnado, mediante el que se dispuso repartir entre las jurisdicciones agraria y contenciosa, la competencia para la revisión judicial de los actos del INDER, ello según los actos discutidos tuvieran contenidos de materia agraria o fueran simplemente ejercicio de función administrativa con ese mismo contenido.- Agrega que incluso dentro del trámite legislativo, el proyecto fue objeto de una consulta ante la Sala Constitucional, quien analizó el proyecto y dictaminó algunas inconstitucionalidades según le fue pedido, sin que hasta ese momento existiera en dicho proyecto alguna reforma a la organización y competencia de las jurisdicciones agraria y contenciosa.- Es en marzo de 2012, luego de la decisión de la Sala que el texto discutido (específicamente el artículo 86 titulado “controversias”) aparece en un dictamen afirmativo de mayoría y en ese mismo mes, sin realizarse la necesaria consulta constitucional al Poder Judicial, el expediente es enviado al Plenario.- Refiere el accionante que no hay documentación que permita determinar cómo llegó dicho artículo a formar parte del texto enviado al Plenario. Describe el accionante el contenido del citado artículo 86 discutido, y explica que contiene dos partes: una primera que dispone que la jurisdicción agraria conozca de aquellas conductas administrativas del instituto cuando por su contenido material esté relacionadas con la materia agraria, agro ambiental o desarrollo rural, y un segundo supuesto que dispone que la jurisdicción contenciosa conocerá cuando la pretensión sea la invalidez o la declaración de disconformidad con el ordenamiento de una conducta administrativa o manifestación singular de la función administrativa.- De lo expuesto, deriva el accionante una lesión clara a la Constitución Política, en tanto que se obvió la consulta obligatoria que prescribe el artículo 167 de la Constitución Política; es decir, la Asamblea Legislativa, con la ausencia de consulta al Poder Judicial, intervino sin la debida competencia en la organización y funcionamiento el Poder Judicial; con ello también lesionó abiertamente los artículos 9, 10 41, 49, 105, 121 al 127, 152 y 153, todos los anterior en lo particularmente referido a la intromisión ilegítima de un poder estatal en el ámbito competencial de otro.- Además, se reclama una lesión a la proporcionalidad de la norma, pues se afirma que someter una controversias a la vía agraria impone al administrado una carga excesiva para la litigación, comparada con las ventajas que ofrece la jurisdicción contenciosa.- Por todo lo anterior pide que se declare con lugar la acción planteada y se anule el artículo 86 de la Ley 9036 tantas veces citado.
2.- Por resolución número de las 11:13 horas del 20 de febrero de 2017, se dispuso cursar la acción planteada y se otorgó audiencia a la Procuraduría General de la República al Instituto de Desarrollo Agrario y a la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia.
3.- En atención a la audiencia conferida, se apersona Zarela Villanueva Monge, mayor, cédula número 3-197-1146 en su condición de Presidenta de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior del Poder Judicial para manifestar lo siguiente: consta en la documentación en poder de la Corte y que se aporta, que el proyecto 12.218 denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural se recibió en la Corte para su consulta mediante oficio AGR-16-2009 de 17 de junio de 2009. Dentro del citado órgano del Poder Judicial se siguió el procedimiento usual y el Magistrado González Camacho rindió a la Corte su proyecto de informe el 28 de julio de 2009, el cual fue conocido en la sesión número 27-09 de Corte Plena, artículo XVI y comunicado a la Comisión consultante.- Se afirma también que luego de dicha actuación no se encuentran posteriores consultas de textos sustitutivos del referido proyecto de Ley.
4.- Julio Jurado Fernández, mayor abogado, cédula 1-501-905, en su condición de Procurador General de la República se apersona en el proceso y manifiesta lo siguiente: en lo que se refiere a la admisibilidad de la acción, la Procuraduría coincide con los accionantes en cuanto a la existencia de una legitimación suficiente para accionar.- Respecto del fondo del asunto, se señala que debe dirimirse primero si el artículo 86 de la Ley 9036 impugnado afecta o no la organización y el funcionamiento del Poder Judicial para luego seguir con la verificación de que, siendo ese el caso, se cumplió con las previsiones constitucionales.- Se agrega que un tercer punto sería determinar si -determinada la omisión- se trata de una afectación sustancial del procedimiento legislativo.- En cuanto a si se trata de materia relativa a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, afirma la Procuraduría que la simple lectura permite concluir que sí estamos frente a este tipo de regulación.- Seguidamente, afirma la Procuraduría que -con fundamento en la propia jurisprudencia constitucional, el proceso de consulta es realmente sustancial o esencial dentro del trámite legislativo, (sentencia número 2005-6866 de la Sala Constitucional). Señala la Procuraduría que deben hacerse dos precisiones, también con fundamento en la jurisprudencia constitucional: la primera es que el defecto solo afecta la norma que debió consultarse y no todo el texto legal, y por otra parte, no cabe la convalidación de una ausencia de consulta, con la aprobación por mayoría reforzada. Indica el órgano asesor, que la revisión del expediente legislativo arroja el siguiente resultado: el proyecto fue sometido a consulta ante la Corte Suprema de Justicia y en respuesta, la Corte evacuó la consulta a estimar que sí existía un afectación de su estructura y funcionamiento, en el caso de los artículos 4.a) y 38 que disponía la inembargabilidad de bienes del Inder; el 86 en cuanto instaura una jerarquía impropia a cargo del Tribunal Superior Agrario para casos de revocatoria de título de inscripción de tierras y el 91 para la calificación de poseedor en precario. Sin embargo, ese texto consultado, no contenía un texto similar al actual texto del artículo 86 y la única referencia de corte procesal era la letra i de su artículo 3 que establecía para el INDER ser parte en todos los juicios relacionados con reservas nacionales. Se explica que más adelante, en febrero de 2010, la Comisión introdujo un texto sustitutivo que contenía un criterio competencial que asignaba a la jurisdicción agraria todas las controversias surgidas de la ley. Ese texto se publicó el 8 de marzo de 2010 y se dispuso su consulta a varias instituciones pero no se incluyó a la Corte Suprema de Justicia en dichas actuaciones. Más aún, el Departamento de Servicios Técnicos al rendir su informe el 24 de marzo de 2010, advirtió la necesidad de consultar el texto a la Corte Suprema de Justicia e incluso la respuesta de la Contraloría advirtió a la Comisión sobre la necesidad de revisar la citada regla competencial a la luz del fuero de atracción del Código Procesal Contencioso y la jurisprudencia de la Sala Primera sobre el tema.- Relata la Procuraduría que el asunto se elevó a Plenario y fue reenviado a Comisión donde se elaboró un segundo texto sustitutivo aprobado el 28 de julio de 2010, y sobre el que, nuevamente, Servicios Técnicos advirtió de la necesidad de consultar a la Corte, pero a pesar de ello no se realizó la consulta a este órgano constitucional. El 12 de octubre de 2010 se aprueba un tercer texto sustitutivo donde ya la regla sobre competencia se ubica en el artículo 86. Dicho texto fue objeto de una moción para que se consultara a la Corte pero fue retirada sin mayor explicación.- Posteriormente en la discusión de primer debate, se aprueba una modificación al texto para dejarlo según se redacción actual. Luego de la aprobación en primer debate, ya con el texto actual del artículo 86, el proyecto fue analizado por la Sala Constitucional a través de una consulta de varios diputados, pero el tema específico no fue objeto de consulta ni de pronunciamiento.- Finalmente el proyecto se aprobó en segundo debate por 44 diputados.- De esa revisión del expediente legislativo se constata por parte del órgano asesor que sí existe una lesión por infracción al artículo 167.- Se apunta que el texto del proyecto original fue consultado a la Corte, pero no los tres textos sustitutivos que incluyeron la cuestión de la separación de competencias y menos aún el texto final del artículo 86 que solo llegó a configurarse a partir del tercer texto sustitutivo en octubre de 2011.- Igualmente, no resulta válido que se indique que el proyecto alcanzó una mayoría reforzada porque como lo ha indicado la Sala Constitucional, ello no convalida la ausencia del requisito esencial de consulta.- Finalmente se afirma que tampoco es válido señalar que la Sala Constitucional avaló el texto del artículo 86 del proyecto porque en su resolución que evacuó la consulta legislativa no abordó el tema ni expresa ni tácitamente, probablemente por no haberse propuesto por los legisladores. Por todo lo anterior, se estima que la acción debe acogerse y anularse el artículo 86 de la Ley 9036 discutido.- 5.- Patricia Calderón Rodríguez, mayor abogada, cédula 1-667-835, como apoderada general judicial del Instituto de Desarrollo Rural, acude a responder la audiencia conferida en este proceso y afirma que la acción debe desestimarse.- Para ello, señala que el proyecto legislativo que luego se convirtió en la ley 9036, contenía en su artículo 86 una disposición relacionada con la intervención del Poder Judicial en un mecanismo de jerarquía impropia. Afirma que dicho texto fue consultado oportunamente como puede apreciarse y la Corte se pronunció incluso sobre ese punto concreto.- Sostiene la apoderada del INDER que los cambios subsiguientes se hicieron respetando el sentido original y fueron cambios técnicos que se apegan al principio de conexidad.- Además de ello, sostiene, el contenido del texto final del artículo 86 se apega a lo que tanto la Sala Constitucional como la Sala Primera han venido señalado respecto del reparto de competencias y además es acorde con el proyecto de Código Agrario que está en discusión en la Asamblea.- Igualmente, tampoco existe ninguna innovación en el citado artículo porque es lo cierto que los conflictos relacionados con el INDER en materia agraria, que es su ámbito de actuación natural, siempre han sido conocidos por los Tribunales agrarios, desde que existía la Ley del ITCO.- De todo lo dicho, concluye que la acción debe desestimarse porque no hay lesión de derechos fundamentales de los administrados y además porque más bien busca afectar gravemente los derechos sociales de las personas que buscan mejorar su condición a través del apoyo del INDER.
6.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 48, 49, y 50 del 8, 9 y 10 de marzo de 2017.
7.- Por resolución de las 11:22 horas del 4 de abril de 2017, la Presidencia de la Sala rechazó por extemporáneas las coadyuvancias pasivas presentadas por CARLOS ALBERTO BOLAÑOS CÉSPEDES y MARÍA FERNANDA CORRALES SOLÍS; CARLOS JOSÉ CABEZAS MORA en su condición de Secretario General de la CENTRAL GENERAL DE TRABAJADORES; JESÚS CAMPOS MÉNDEZ, en su carácter de Secretario General de la FEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DE PLANTACIONES, por MAURICIO ÁLVAREZ MORA, en su condición de Presidente de la FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE. Allí mismo tuvo por contestadas las audiencias y por concluido el trámite, por lo cual se turnó este asunto a la oficina de la Magistrada Hernández López.
8.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad.- Esta acción de inconstitucionalidad se presenta por la empresa accionante como un medio razonable de defender sus derechos dentro del proceso ordinario agrario número 16-160007-1046-AG dentro del cual se encuentra pendiente de definir, por parte de la Sala Primera, una controversia planteada por el actor del proceso contra la fijación de la competencia para conocer del caso.- No se ha levantado alguna objeción sobre el tema por parte de los intervinientes y se constata igualmente que el artículo 86 de la ley discutida regula una materia que tiene injerencia directa en lo que pueda decidirse.-De lo anterior cabe concluir que la acción planteada debe admitirse y conocerse por el fondo.- II.- El objeto de la impugnación en este caso.- El reclamo del accionante se relaciona con la ausencia de cumplimiento de procedimientos sustanciales en el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012, denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, (en adelante solamente denominada como Ley 9036). En particular, se reclama que dicha normativa contiene en su artículo 86 disposiciones relacionadas con la organización y funcionamiento del Poder Judicial, El texto del citado artículo 86 de la ley 9036 dice lo siguiente:
"ARTÍCULO 86.- Controversias.
El conocimiento de las situaciones y relaciones jurídicas originadas en la presente ley corresponderá a la jurisdicción agraria, cuando por su contenido material o sustancial esté relacionada con una conducta administrativa en que esté de por medio la actividad agraria, agroambiental o de desarrollo rural, y de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la pretensión sea para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de una conducta administrativa o de cualquier manifestación singular de la función administrativa." Se afirma que, a pesar de su contenido, dicho texto legal en particular no fue consultado ante la Corte Suprema de Justicia como lo exige el artículo 167 Constitucional.- Se afirma igualmente que esa norma legal (el artículo 86) ha sido aplicada en su caso por los Tribunales que conocen su proceso, a pesar su invalidez constitucional y que con dicha aplicación se causa un perjuicio que afecta su derecho a lograr una justicia pronta, cumplida y sin denegación.
III.- Sobre el fondo.- Orden de análisis del reclamo.- Para estudiar y resolver este caso, este Tribunal hace suyo el orden de análisis empleado por la Procuraduría General de la República en su informe; por tanto, debe dilucidarse primero si el texto discutido aborda o no cuestiones relativas a la organización o el funcionamiento del Poder judicial, según la fórmula usada por el artículo 167 Constitucional. En segundo lugar, superado este primer punto de manera afirmativa respecto de la necesidad del acto de consulta, debe verificarse -con vista del expediente legislativo- si el órgano legislativo realizó la consulta requerida al Poder Judicial, en acatamiento de la citada norma constitucional. Finalmente debe determinarse, si la eventual ausencia de tal consulta constituye o no un defecto sustancial y relevante del procedimiento legislativo y por ende dicha ausencia determina o no la invalidez de la norma desde el punto de vista constitucional.- IV.- Sobre la relación de la norma impugnada con la organización y funcionamiento del Poder Judicial. La lectura del artículo 86 de la Ley 9036 que recién se ha citado, permite reconocer en principio una relación entre el texto la organización y funcionamiento del Poder Judicial.- Se plantea en ella un reparto de las tareas de atención y resolución de procesos judiciales entre dos ámbitos netamente jurisdiccionales como lo son la jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicción agraria, en tanto que la norma presenta disposiciones para determinar cuáles procesos deberán conocerse por parte de una u otra jurisdicción.- Por otra parte, los conceptos del artículo 167 de la Constitución Política son claros e incluso esta Sala ha tenido oportunidad de brindarles una mayor precisión, como se aprecia de las siguientes citas:
"...En efecto, los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados..." (El destacado no es del original (sentencia número 1998- 05958) "Las obligaciones mencionadas se refieren al reconocimiento de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, que por su abstracción y generalidad, no incide en la organización del poder judicial. Este reconocimiento que es consonante con el derecho de la constitución, no requiere una consulta específica. No se trata de medidas que tengan una incidencia directa en la organización y funcionamiento del sistema judicial. Las obligaciones que se definen para el sistema judicial, tanto en el ámbito procesal, como en la capacitación, definen un marco general de objetivos con los que se pretende superar la discriminación que la sociedad y la cultura predominante impone a las personas discapacitadas. En razón de lo anterior, es criterio de esta Sala que aunque se previó la consulta al Poder Judicial, no era necesaria, pues se trata de la definición y la Constitución, cuyo contenido no incide, directamente, en la organización y funcionamiento del sistema judicial. El reconocimiento en abstracto de derechos fundamentales, conforme a las previsiones normativas recién citadas, no lesiona las previsiones del artículo 167 de la Constitución." (El destacado no es del original) (Sentencia número 2008-11748) "En relación con el aspecto de procedimiento consultado por los promotores de este proceso, resulta relevante recordar lo que al efecto dispone el artículo 167 de la Constitución Política: (...)
Esta Sala se ha referido a los alcances de este deber del legislador, entendiendo que dicha consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias, es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales..." (El destacado no es del original (Sentencia 2001-13273) De conformidad con lo dicho, queda despejada cualquier duda que pudiera abrigarse respecto de que el contenido material del artículo 86 de la Ley 9036, se refiere a temas incluidos en el funcionamiento del Poder Judicial y que afectan también de manera directa su organización, al ordenar la forma de distribuir el trabajo que corresponde a dos sectores de la administración de justicia entregada constitucionalmente a ese poder. Se concluye que la aprobación del texto contenido en dicha norma legislativa se encontraba necesariamente sujeto al cumplimiento de la formalidad establecida en el artículo 167 Constitucional respecto de su consulta a la Corte Suprema de Justicia.- V.- Sobre el cumplimiento del trámite de consulta al Poder Judicial del proyecto de ley 17218 en general y del texto del artículo 86 en particular. Según se explicó, superado el primer punto respecto de que el artículo 86 del proyecto legislativo 17218 sí requería de su consulta al Poder Judicial por el órgano pertinente de la Asamblea Legislativa, corresponde verificar, con vista del expediente legislativo, si el órgano encargado del trámite legislativo realizó a mencionada consulta, en cumplimiento del artículo 167 Constitucional. Debe anotarse sobre el punto, que en la sentencia número 2012-1963 de las 13:50 del 15 de febrero de 2012 de esta Sala, se hizo una revisión del expediente legislativo hasta ese momento, a fin de emitir criterio sobre algunos aspectos concretos del citado proyecto de ley 17218, que le fueron consultados facultativamente por parte de varios legisladores- De esa sentencia resulta plenamente aprovechable el recuento de actuaciones realizadas hasta la citada fecha y que se transcribe parcialmente a continuación, en lo que resulta de interés para este proceso:
“IV SOBRE EL TRÁMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO No. 17.218. De previo a evacuar en detalle los extremos consultados por los legisladores, conviene realizar un recuento somero sobre las vicisitudes del procedimiento legislativo al que fue sometido el expediente legislativo No. 17.218, en el que se conoce el proyecto de ley denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”:
VI.- De la anterior reseña de actuaciones se pueden extraer algunos datos relevantes para esta decisión:
"El conocimiento de las situaciones y relaciones jurídicas originadas en la presente ley corresponderá a la jurisdicción agraria, cuando por su contenido material o sustancial esté relacionada con una conducta administrativa en que esté de por medio la actividad agraria, agroambiental o de desarrollo rural, y de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la pretensión sea para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de una conducta administrativa o de cualquier manifestación singular de la función administrativa." Con base en lo anterior, este Tribunal entiende que en el proyecto original que se consultó a la Corte, no existía ninguna norma que tratara el reparto de competencias entre jurisdicciones, tema éste que -como pudo comprobarse- no estaba incluido ni expresa ni tácitamente en ninguna de las normas del texto consultado a la Corte en su momento, pero, pese a ello, tal reparto de competencias entre jurisdicciones sí quedó plasmado en el texto final del artículo 86 del proyecto que se convirtió en la ley 9036; c) lo anterior resulta suficiente para tener por demostrado que la Corte Plena no tuvo oportunidad de conocer ni pronunciarse sobre el texto que al final se convertiría en el artículo 86 de la Ley 9036; mas no sobra señalar, a mayor abundamiento, que el texto cuya falta de consulta se acusa, fue incorporado al proyecto en la sesión 75 del 12 de abril 2011 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, como se aprecia a folio 5057 del Tomo 20 del expediente legislativo. Con ello se pretende reforzar el hecho de que fue casi dos años después del estudio del proyecto realizado por la Corte en junio de 2009, que se incorpora en el artículo 86, la regla para el reparto de controversias entre la justicia agraria y la Contencioso Administrativa.
Como conclusión sobre este punto puede afirmarse, con vista del que la versión del artículo 86 que se convirtió en parte de la ley 9036, no estaba incluido en el proyecto 17218 al momento de realizarse la consulta a la Corte Plena en junio de 2009, luego de lo cual, ningún cambio al proyecto fue consultado al órgano constitucional, de modo que el Poder Judicial no pudo conocer y pronunciarse sobre lo específicamente dispuesto en la norma que aquí se reclama.
VII.- Sobre el carácter sustancial del procedimiento de consulta establecido en el artículo 167 de la Constitución.- En consecuencia con el orden en que se ha venido desarrollando esta sentencia, una vez determinado que la norma abordaba cuestiones relacionadas con la estructura y funcionamiento del Poder Judicial y luego de que se ha comprobado que a pesar de ello, dicho órgano fue consultado sobre el texto específico en discusión, resta solamente esclarecer si la eventual ausencia de tal consulta constituye un defecto sustancial y relevante del procedimiento legislativo y por ende, si la ausencia de consulta que ha sido determinada, conduce la invalidez de la norma desde el punto de vista constitucional. Sobre este tema, no existen alegaciones de las partes que deban ser abordadas o respondidas por la Sala; solamente la Procuraduría en su informe señala que la jurisprudencia constitucional emitida por este Tribunal ha sido consistente en afirmar el carácter sustancial de la consulta dentro del procedimiento legislativo. En particular, cita el órgano asesor la sentencia 2001-13273 que señala:
“IV...En síntesis, resulta evidente que el cumplimiento de un requisito como el hasta ahora mencionado, [se refiere a consulta al Poder Judicial establecida en el artículo 167 de la Constitución Política] constituye un aspecto fundamental del procedimiento legislativo, en vista de que entraña la relación de absoluto respeto que cada uno de los órganos que componen el Estado deben tener en relación con aquellos a los que el constituyente confirió independencia funcional. No se trata de un poder de "colegislación", sino de necesaria participación en el procedimiento, con el objeto de asegurar el absoluto respeto de la esfera de independencia interorgánica asignada. Tal es el caso del Poder Judicial...” Y agrega el siguiente extracto de la sentencia 2005-6866:
“IX...Nótese que el ordinal 167 de la Constitución Política convierte la consulta a la Corte Suprema de Justicia en un requisito sustancial e indefectible para la discusión y aprobación de proyectos de ley referidos a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, siendo que la norma constitucional, únicamente, habilita a la Asamblea Legislativa para apartarse de la opinión consultiva de la Corte Plena mediante el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, circunstancia que denota que necesariamente debe haberse recabado la consulta.” De ambas citas, que el Tribunal acuerpa en esta decisión, se deriva con claridad que la consulta regulada en el artículo 167 Constitucional, cuando ella proceda, hace parte de los elementos imprescindibles para la regularidad del procedimiento legislativo. Las razones dadas por la Sala en las sentencias anteriores son claras y contundentes en el sentido de que lo que está en juego es el principio de equilibro de poderes, que hace necesario que decisiones del legislativo que tendrán incidencia en el judicial, no sean el producto de decisiones de mayorías escasas y transitorias, sino que tales cuestiones cuenten, en el mejor de los casos con la anuencia del Poder Judicial, o bien si ello no es posible, que las decisiones políticas que afectarán la estructura o funcionamiento de ese poder, reciban el apoyo de un número suficiente y calificado de legisladores, en el entendido que ello significa un mayor escrutinio, control y vigilancia respecto de las disposiciones.- Así pues, cabe sostener que, tal y como se ha sostenido en anteriores ocasiones, para este Tribunal forma parte sustancial e ineludible del procedimiento legislativo, el procedimiento de consulta de las normas de proyectos de ley que afecten la estructura y funcionamiento del Poder Judicial, a fin de que el citado órgano emita su criterio al respecto.- En consecuencia la omisión de consulta en los casos en que resultaba necesaria genera necesariamente la invalidez de las normas que tengan padezcan defecto.
VIII.- Decisión sobre la acción planteada. De conformidad con todo lo que se ha venido señalando, ha quedado demostrado que el reclamo de la empresa accionante descansa sobre una base fáctica cierta. En efecto, el artículo 86 de la Ley 9036 del cual se reclama su invalidez, abarca efectivamente cuestiones relacionadas con la estructura y el funcionamiento del Poder Judicial, a pesar de lo cual, dicho texto tanto en sí mismo como en cuanto a la materia que toca (reparto de competencias entre las jurisdicciones agraria y ambiental en aquellos casos en que participa el INDER) no fue consultado a la Corte que por ende no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la conveniencia y oportunidad de dicho reparto. Finalmente, tal ausencia de consulta, debe considerarse como un defecto sustancial para la validez del procedimiento legislativo, pero única y particularmente, respecto del texto legal cuestionado, (el artículo 86 de la Ley 9036) en donde se intentó ilegítimamente regular aspectos de estructura y funcionamiento del Poder Judicial. Como consecuencia de todo lo anterior, procede entonces declarar la inconstitucionalidad del citado artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, por haberse constatado respecto de ella, la ausencia de la obligada consulta al Poder Judicial, establecida en el artículo 167 Constitucional.- IX.- Sobre los demás reclamos de la parte accionante. La parte accionante deriva además dos lesiones a la Constitución Política con la falta de consulta de la norma en discusión: por una parte, afirma que la falta de consulta convierte a la norma en una intromisión inválida en la organización y funcionamiento el Poder Judicial, con lo cual lesionó abiertamente los artículos 9, 10 41, 49, 105, 121 al 127, 152 y 153, referidos a la correcta distribución y separación de poderes; por otro lado, defiende la existencia de una lesión a la proporcionalidad en la norma, pues se afirma que someter controversias a la vía agraria impone al administrado una carga excesiva para la litigación, comparada con las ventajas que ofrece la jurisdicción contenciosa.- Al respecto, vista la forma en que se ha resuelto el caso, declarando una lesión al artículo 167 de la Constitución Política, se estima innecesario ulterior pronunciamiento sobre los agravios planteados.- X.- Dimensionamiento.- De conformidad con el artículo 91 de la Ley que regula la jurisdicción Constitucional, la sentencia que declare la nulidad de una norma del ordenamiento, tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma. Sin embargo, por razones de justicia y para evitar graves dislocaciones en la seguridad, la Sala tiene la potestad de dimensionar los efectos de la sentencia y en este caso, tal ejercicio resulta necesario para evitar que los procesos agrarios y contenciosos que se ubican en etapas más avanzadas en su tramitación, sufran mayores dilaciones con la consiguiente amenaza de lesión del derecho de las partes a una justicia pronta y cumplida.- De ese modo, se dimensionan los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad para que surtan sus efectos a partir de la fecha en que se publicó el primer edicto en donde se informaba de la interposición de esta acción, vale decir a partir del 8 de marzo de 2017.
XI.- Conclusión. En esta acción de inconstitucionalidad se reclamó la invalidez constitucional del artículo 86 de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, en razón de la ausencia de consulta al Poder Judicial que ordena el artículo 167 de la Constitución Política.- De la revisión de los elementos de juicio aportados se concluye que efectivamente dicha consulta procedía en los términos del citado artículo constitucional y sin embargo la actuación no se llevó a cabo.- Con ello se incumplió un requisito sustancial del procedimiento legislativo, en razón de lo cual procede declarar la inconstitucionalidad de la norma, dimensionando los efectos de dicha declaratoria al momento de publicación del primer edicto informando de la interposición de esta acción.
Por tanto:
Se declara con lugar la acción interpuesta y en consecuencia, se anula el artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, lo anterior sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan en el tiempo los alcances de esta declaratoria de inconstitucionalidad, para que sus efectos empiecen a regir a partir de la fecha de publicación del primer edicto en que se informó de la interposición de esta acción, a saber, el 8 de marzo de 2017. Publíquese la sentencia íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario oficial la Gaceta. Comuníquese a los Presidentes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
José P. Hernández G.
Ronald Salazar M.
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