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Res. 12905-2017 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 16/08/2017
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*170003730007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cero minutos de dieciséis de agosto de dos mil diecisiete.
Acción de inconstitucionalidad promovida por la empresa [Nombre 001], contra el artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural. Intervienen en este proceso Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República; Zarela Villanueva Monge, como Presidenta de la Corte Suprema de Justicia y Patricia Calderón Rodríguez, apoderada general judicial del Instituto de Desarrollo Rural.
Resultando:
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad.- Esta acción de inconstitucionalidad se presenta por la empresa accionante como un medio razonable de defender sus derechos dentro del proceso ordinario agrario número 16-160007-1046-AG dentro del cual se encuentra pendiente de definir, por parte de la Sala Primera, una controversia planteada por el actor del proceso contra la fijación de la competencia para conocer del caso.- No se ha levantado alguna objeción sobre el tema por parte de los intervinientes y se constata igualmente que el artículo 86 de la ley discutida regula una materia que tiene injerencia directa en lo que pueda decidirse.-De lo anterior cabe concluir que la acción planteada debe admitirse y conocerse por el fondo.-
II.El objeto de la impugnación en este caso.- El reclamo del accionante se relaciona con la ausencia de cumplimiento de procedimientos sustanciales en el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012, denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, (en adelante solamente denominada como Ley 9036). En particular, se reclama que dicha normativa contiene en su artículo 86 disposiciones relacionadas con la organización y funcionamiento del Poder Judicial, El texto del citado artículo 86 de la ley 9036 dice lo siguiente:
"ARTÍCULO 86.- Controversias.
El conocimiento de las situaciones y relaciones jurídicas originadas en la presente ley corresponderá a la jurisdicción agraria, cuando por su contenido material o sustancial esté relacionada con una conducta administrativa en que esté de por medio la actividad agraria, agroambiental o de desarrollo rural, y de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la pretensión sea para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de una conducta administrativa o de cualquier manifestación singular de la función administrativa." Se afirma que, a pesar de su contenido, dicho texto legal en particular no fue consultado ante la Corte Suprema de Justicia como lo exige el artículo 167 Constitucional.- Se afirma igualmente que esa norma legal (el artículo 86) ha sido aplicada en su caso por los Tribunales que conocen su proceso, a pesar su invalidez constitucional y que con dicha aplicación se causa un perjuicio que afecta su derecho a lograr una justicia pronta, cumplida y sin denegación.
III.Sobre el fondo.- Orden de análisis del reclamo.- Para estudiar y resolver este caso, este Tribunal hace suyo el orden de análisis empleado por la Procuraduría General de la República en su informe; por tanto, debe dilucidarse primero si el texto discutido aborda o no cuestiones relativas a la organización o el funcionamiento del Poder judicial, según la fórmula usada por el artículo 167 Constitucional. En segundo lugar, superado este primer punto de manera afirmativa respecto de la necesidad del acto de consulta, debe verificarse -con vista del expediente legislativo- si el órgano legislativo realizó la consulta requerida al Poder Judicial, en acatamiento de la citada norma constitucional. Finalmente debe determinarse, si la eventual ausencia de tal consulta constituye o no un defecto sustancial y relevante del procedimiento legislativo y por ende dicha ausencia determina o no la invalidez de la norma desde el punto de vista constitucional.-
IV.Sobre la relación de la norma impugnada con la organización y funcionamiento del Poder Judicial. La lectura del artículo 86 de la Ley 9036 que recién se ha citado, permite reconocer en principio una relación entre el texto la organización y funcionamiento del Poder Judicial.- Se plantea en ella un reparto de las tareas de atención y resolución de procesos judiciales entre dos ámbitos netamente jurisdiccionales como lo son la jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicción agraria, en tanto que la norma presenta disposiciones para determinar cuáles procesos deberán conocerse por parte de una u otra jurisdicción.- Por otra parte, los conceptos del artículo 167 de la Constitución Política son claros e incluso esta Sala ha tenido oportunidad de brindarles una mayor precisión, como se aprecia de las siguientes citas:
"...En efecto, los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados..." (El destacado no es del original (sentencia número 1998- 05958) "Las obligaciones mencionadas se refieren al reconocimiento de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, que por su abstracción y generalidad, no incide en la organización del poder judicial. Este reconocimiento que es consonante con el derecho de la constitución, no requiere una consulta específica. No se trata de medidas que tengan una incidencia directa en la organización y funcionamiento del sistema judicial.
Las obligaciones que se definen para el sistema judicial, tanto en el ámbito procesal, como en la capacitación, definen un marco general de objetivos con los que se pretende superar la discriminación que la sociedad y la cultura predominante impone a las personas discapacitadas. En razón de lo anterior, es criterio de esta Sala que aunque se previó la consulta al Poder Judicial, no era necesaria, pues se trata de la definición y la Constitución, cuyo contenido no incide, directamente, en la organización y funcionamiento del sistema judicial. El reconocimiento en abstracto de derechos fundamentales, conforme a las previsiones normativas recién citadas, no lesiona las previsiones del artículo 167 de la Constitución." (El destacado no es del original) (Sentencia número 2008-11748) "En relación con el aspecto de procedimiento consultado por los promotores de este proceso, resulta relevante recordar lo que al efecto dispone el artículo 167 de la Constitución Política: (...)
Esta Sala se ha referido a los alcances de este deber del legislador, entendiendo que dicha consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias, es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales..." (El destacado no es del original (Sentencia 2001-13273) De conformidad con lo dicho, queda despejada cualquier duda que pudiera abrigarse respecto de que el contenido material del artículo 86 de la Ley 9036, se refiere a temas incluidos en el funcionamiento del Poder Judicial y que afectan también de manera directa su organización, al ordenar la forma de distribuir el trabajo que corresponde a dos sectores de la administración de justicia entregada constitucionalmente a ese poder. Se concluye que la aprobación del texto contenido en dicha norma legislativa se encontraba necesariamente sujeto al cumplimiento de la formalidad establecida en el artículo 167 Constitucional respecto de su consulta a la Corte Suprema de Justicia.-
V.Sobre el cumplimiento del trámite de consulta al Poder Judicial del proyecto de ley 17218 en general y del texto del artículo 86 en particular. Según se explicó, superado el primer punto respecto de que el artículo 86 del proyecto legislativo 17218 sí requería de su consulta al Poder Judicial por el órgano pertinente de la Asamblea Legislativa, corresponde verificar, con vista del expediente legislativo, si el órgano encargado del trámite legislativo realizó a mencionada consulta, en cumplimiento del artículo 167 Constitucional. Debe anotarse sobre el punto, que en la sentencia número 2012-1963 de las 13:50 del 15 de febrero de 2012 de esta Sala, se hizo una revisión del expediente legislativo hasta ese momento, a fin de emitir criterio sobre algunos aspectos concretos del citado proyecto de ley 17218, que le fueron consultados facultativamente por parte de varios legisladores- De esa sentencia resulta plenamente aprovechable el recuento de actuaciones realizadas hasta la citada fecha y que se transcribe parcialmente a continuación, en lo que resulta de interés para este proceso:
“IV SOBRE EL TRÁMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO No. 17.218. De previo a evacuar en detalle los extremos consultados por los legisladores, conviene realizar un recuento somero sobre las vicisitudes del procedimiento legislativo al que fue sometido el expediente legislativo No. 17.218, en el que se conoce el proyecto de ley denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”:
"El conocimiento de las situaciones y relaciones jurídicas originadas en la presente ley corresponderá a la jurisdicción agraria, cuando por su contenido material o sustancial esté relacionada con una conducta administrativa en que esté de por medio la actividad agraria, agroambiental o de desarrollo rural, y de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la pretensión sea para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de una conducta administrativa o de cualquier manifestación singular de la función administrativa." Con base en lo anterior, este Tribunal entiende que en el proyecto original que se consultó a la Corte, no existía ninguna norma que tratara el reparto de competencias entre jurisdicciones, tema éste que -como pudo comprobarse- no estaba incluido ni expresa ni tácitamente en ninguna de las normas del texto consultado a la Corte en su momento, pero, pese a ello, tal reparto de competencias entre jurisdicciones sí quedó plasmado en el texto final del artículo 86 del proyecto que se convirtió en la ley 9036; c) lo anterior resulta suficiente para tener por demostrado que la Corte Plena no tuvo oportunidad de conocer ni pronunciarse sobre el texto que al final se convertiría en el artículo 86 de la Ley 9036; mas no sobra señalar, a mayor abundamiento, que el texto cuya falta de consulta se acusa, fue incorporado al proyecto en la sesión 75 del 12 de abril 2011 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, como se aprecia a folio 5057 del Tomo 20 del expediente legislativo.
Con ello se pretende reforzar el hecho de que fue casi dos años después del estudio del proyecto realizado por la Corte en junio de 2009, que se incorpora en el artículo 86, la regla para el reparto de controversias entre la justicia agraria y la Contencioso Administrativa.
Como conclusión sobre este punto puede afirmarse, con vista del que la versión del artículo 86 que se convirtió en parte de la ley 9036, no estaba incluido en el proyecto 17218 al momento de realizarse la consulta a la Corte Plena en junio de 2009, luego de lo cual, ningún cambio al proyecto fue consultado al órgano constitucional, de modo que el Poder Judicial no pudo conocer y pronunciarse sobre lo específicamente dispuesto en la norma que aquí se reclama.
VII.Sobre el carácter sustancial del procedimiento de consulta establecido en el artículo 167 de la Constitución.- En consecuencia con el orden en que se ha venido desarrollando esta sentencia, una vez determinado que la norma abordaba cuestiones relacionadas con la estructura y funcionamiento del Poder Judicial y luego de que se ha comprobado que a pesar de ello, dicho órgano fue consultado sobre el texto específico en discusión, resta solamente esclarecer si la eventual ausencia de tal consulta constituye un defecto sustancial y relevante del procedimiento legislativo y por ende, si la ausencia de consulta que ha sido determinada, conduce la invalidez de la norma desde el punto de vista constitucional. Sobre este tema, no existen alegaciones de las partes que deban ser abordadas o respondidas por la Sala; solamente la Procuraduría en su informe señala que la jurisprudencia constitucional emitida por este Tribunal ha sido consistente en afirmar el carácter sustancial de la consulta dentro del procedimiento legislativo. En particular, cita el órgano asesor la sentencia 2001-13273 que señala:
“IV...En síntesis, resulta evidente que el cumplimiento de un requisito como el hasta ahora mencionado, [se refiere a consulta al Poder Judicial establecida en el artículo 167 de la Constitución Política] constituye un aspecto fundamental del procedimiento legislativo, en vista de que entraña la relación de absoluto respeto que cada uno de los órganos que componen el Estado deben tener en relación con aquellos a los que el constituyente confirió independencia funcional. No se trata de un poder de "colegislación", sino de necesaria participación en el procedimiento, con el objeto de asegurar el absoluto respeto de la esfera de independencia interorgánica asignada. Tal es el caso del Poder Judicial...” Y agrega el siguiente extracto de la sentencia 2005-6866:
“IX...Nótese que el ordinal 167 de la Constitución Política convierte la consulta a la Corte Suprema de Justicia en un requisito sustancial e indefectible para la discusión y aprobación de proyectos de ley referidos a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, siendo que la norma constitucional, únicamente, habilita a la Asamblea Legislativa para apartarse de la opinión consultiva de la Corte Plena mediante el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, circunstancia que denota que necesariamente debe haberse recabado la consulta.” De ambas citas, que el Tribunal acuerpa en esta decisión, se deriva con claridad que la consulta regulada en el artículo 167 Constitucional, cuando ella proceda, hace parte de los elementos imprescindibles para la regularidad del procedimiento legislativo. Las razones dadas por la Sala en las sentencias anteriores son claras y contundentes en el sentido de que lo que está en juego es el principio de equilibro de poderes, que hace necesario que decisiones del legislativo que tendrán incidencia en el judicial, no sean el producto de decisiones de mayorías escasas y transitorias, sino que tales cuestiones cuenten, en el mejor de los casos con la anuencia del Poder Judicial, o bien si ello no es posible, que las decisiones políticas que afectarán la estructura o funcionamiento de ese poder, reciban el apoyo de un número suficiente y calificado de legisladores, en el entendido que ello significa un mayor escrutinio, control y vigilancia respecto de las disposiciones.- Así pues, cabe sostener que, tal y como se ha sostenido en anteriores ocasiones, para este Tribunal forma parte sustancial e ineludible del procedimiento legislativo, el procedimiento de consulta de las normas de proyectos de ley que afecten la estructura y funcionamiento del Poder Judicial, a fin de que el citado órgano emita su criterio al respecto.- En consecuencia la omisión de consulta en los casos en que resultaba necesaria genera necesariamente la invalidez de las normas que tengan padezcan defecto.
VIII.Decisión sobre la acción planteada. De conformidad con todo lo que se ha venido señalando, ha quedado demostrado que el reclamo de la empresa accionante descansa sobre una base fáctica cierta. En efecto, el artículo 86 de la Ley 9036 del cual se reclama su invalidez, abarca efectivamente cuestiones relacionadas con la estructura y el funcionamiento del Poder Judicial, a pesar de lo cual, dicho texto tanto en sí mismo como en cuanto a la materia que toca (reparto de competencias entre las jurisdicciones agraria y ambiental en aquellos casos en que participa el INDER) no fue consultado a la Corte que por ende no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la conveniencia y oportunidad de dicho reparto. Finalmente, tal ausencia de consulta, debe considerarse como un defecto sustancial para la validez del procedimiento legislativo, pero única y particularmente, respecto del texto legal cuestionado, (el artículo 86 de la Ley 9036) en donde se intentó ilegítimamente regular aspectos de estructura y funcionamiento del Poder Judicial.
Como consecuencia de todo lo anterior, procede entonces declarar la inconstitucionalidad del citado artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, por haberse constatado respecto de ella, la ausencia de la obligada consulta al Poder Judicial, establecida en el artículo 167 Constitucional.-
IX.Sobre los demás reclamos de la parte accionante. La parte accionante deriva además dos lesiones a la Constitución Política con la falta de consulta de la norma en discusión: por una parte, afirma que la falta de consulta convierte a la norma en una intromisión inválida en la organización y funcionamiento el Poder Judicial, con lo cual lesionó abiertamente los artículos 9, 10 41, 49, 105, 121 al 127, 152 y 153, referidos a la correcta distribución y separación de poderes; por otro lado, defiende la existencia de una lesión a la proporcionalidad en la norma, pues se afirma que someter controversias a la vía agraria impone al administrado una carga excesiva para la litigación, comparada con las ventajas que ofrece la jurisdicción contenciosa.- Al respecto, vista la forma en que se ha resuelto el caso, declarando una lesión al artículo 167 de la Constitución Política, se estima innecesario ulterior pronunciamiento sobre los agravios planteados.-
X.Dimensionamiento.- De conformidad con el artículo 91 de la Ley que regula la jurisdicción Constitucional, la sentencia que declare la nulidad de una norma del ordenamiento, tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma. Sin embargo, por razones de justicia y para evitar graves dislocaciones en la seguridad, la Sala tiene la potestad de dimensionar los efectos de la sentencia y en este caso, tal ejercicio resulta necesario para evitar que los procesos agrarios y contenciosos que se ubican en etapas más avanzadas en su tramitación, sufran mayores dilaciones con la consiguiente amenaza de lesión del derecho de las partes a una justicia pronta y cumplida.- De ese modo, se dimensionan los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad para que surtan sus efectos a partir de la fecha en que se publicó el primer edicto en donde se informaba de la interposición de esta acción, vale decir a partir del 8 de marzo de 2017.
XI.Conclusión. En esta acción de inconstitucionalidad se reclamó la invalidez constitucional del artículo 86 de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, en razón de la ausencia de consulta al Poder Judicial que ordena el artículo 167 de la Constitución Política.- De la revisión de los elementos de juicio aportados se concluye que efectivamente dicha consulta procedía en los términos del citado artículo constitucional y sin embargo la actuación no se llevó a cabo.- Con ello se incumplió un requisito sustancial del procedimiento legislativo, en razón de lo cual procede declarar la inconstitucionalidad de la norma, dimensionando los efectos de dicha declaratoria al momento de publicación del primer edicto informando de la interposición de esta acción.
Por tanto:
Se declara con lugar la acción interpuesta y en consecuencia, se anula el artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, lo anterior sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan en el tiempo los alcances de esta declaratoria de inconstitucionalidad, para que sus efectos empiecen a regir a partir de la fecha de publicación del primer edicto en que se informó de la interposición de esta acción, a saber, el 8 de marzo de 2017. Publíquese la sentencia íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario oficial la Gaceta. Comuníquese a los Presidentes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
José P. Hernández G.
Ronald Salazar M.
*170003730007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cero minutos de dieciséis de agosto de dos mil diecisiete.
Acción de inconstitucionalidad promovida por la empresa [Nombre 001], contra el artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural. Intervienen en este proceso Julio Jurado Fernández, en su condición de Procurador General de la República; Zarela Villanueva Monge, como Presidenta de la Corte Suprema de Justicia y Patricia Calderón Rodríguez, apoderada general judicial del Instituto de Desarrollo Rural.
Resultando:
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad.- Esta acción de inconstitucionalidad se presenta por la empresa accionante como un medio razonable de defender sus derechos dentro del proceso ordinario agrario número 16-160007-1046-AG dentro del cual se encuentra pendiente de definir, por parte de la Sala Primera, una controversia planteada por el actor del proceso contra la fijación de la competencia para conocer del caso.- No se ha levantado alguna objeción sobre el tema por parte de los intervinientes y se constata igualmente que el artículo 86 de la ley discutida regula una materia que tiene injerencia directa en lo que pueda decidirse.-De lo anterior cabe concluir que la acción planteada debe admitirse y conocerse por el fondo.-
II.El objeto de la impugnación en este caso.- El reclamo del accionante se relaciona con la ausencia de cumplimiento de procedimientos sustanciales en el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012, denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, (en adelante solamente denominada como Ley 9036). En particular, se reclama que dicha normativa contiene en su artículo 86 disposiciones relacionadas con la organización y funcionamiento del Poder Judicial, El texto del citado artículo 86 de la ley 9036 dice lo siguiente:
"ARTÍCULO 86.- Controversias.
El conocimiento de las situaciones y relaciones jurídicas originadas en la presente ley corresponderá a la jurisdicción agraria, cuando por su contenido material o sustancial esté relacionada con una conducta administrativa en que esté de por medio la actividad agraria, agroambiental o de desarrollo rural, y de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la pretensión sea para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de una conducta administrativa o de cualquier manifestación singular de la función administrativa." Se afirma que, a pesar de su contenido, dicho texto legal en particular no fue consultado ante la Corte Suprema de Justicia como lo exige el artículo 167 Constitucional.- Se afirma igualmente que esa norma legal (el artículo 86) ha sido aplicada en su caso por los Tribunales que conocen su proceso, a pesar su invalidez constitucional y que con dicha aplicación se causa un perjuicio que afecta su derecho a lograr una justicia pronta, cumplida y sin denegación.
III.Sobre el fondo.- Orden de análisis del reclamo.- Para estudiar y resolver este caso, este Tribunal hace suyo el orden de análisis empleado por la Procuraduría General de la República en su informe; por tanto, debe dilucidarse primero si el texto discutido aborda o no cuestiones relativas a la organización o el funcionamiento del Poder judicial, según la fórmula usada por el artículo 167 Constitucional. En segundo lugar, superado este primer punto de manera afirmativa respecto de la necesidad del acto de consulta, debe verificarse -con vista del expediente legislativo- si el órgano legislativo realizó la consulta requerida al Poder Judicial, en acatamiento de la citada norma constitucional. Finalmente debe determinarse, si la eventual ausencia de tal consulta constituye o no un defecto sustancial y relevante del procedimiento legislativo y por ende dicha ausencia determina o no la invalidez de la norma desde el punto de vista constitucional.-
IV.Sobre la relación de la norma impugnada con la organización y funcionamiento del Poder Judicial. La lectura del artículo 86 de la Ley 9036 que recién se ha citado, permite reconocer en principio una relación entre el texto la organización y funcionamiento del Poder Judicial.- Se plantea en ella un reparto de las tareas de atención y resolución de procesos judiciales entre dos ámbitos netamente jurisdiccionales como lo son la jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicción agraria, en tanto que la norma presenta disposiciones para determinar cuáles procesos deberán conocerse por parte de una u otra jurisdicción.- Por otra parte, los conceptos del artículo 167 de la Constitución Política son claros e incluso esta Sala ha tenido oportunidad de brindarles una mayor precisión, como se aprecia de las siguientes citas:
"...En efecto, los asuntos que preceptivamente requieren de una consulta a la Corte Suprema de Justicia son aquellos que se refieran "a la organización o funcionamiento del Poder Judicial", donde el término "funcionamiento" alude no sólo a los aspectos de régimen interno administrativo de los despachos judiciales, sino también a las cuestiones procesales que rigen la sustanciación de los diversos asuntos sometidos a esos estrados..." (El destacado no es del original (sentencia número 1998- 05958) "Las obligaciones mencionadas se refieren al reconocimiento de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, que por su abstracción y generalidad, no incide en la organización del poder judicial. Este reconocimiento que es consonante con el derecho de la constitución, no requiere una consulta específica. No se trata de medidas que tengan una incidencia directa en la organización y funcionamiento del sistema judicial.
Las obligaciones que se definen para el sistema judicial, tanto en el ámbito procesal, como en la capacitación, definen un marco general de objetivos con los que se pretende superar la discriminación que la sociedad y la cultura predominante impone a las personas discapacitadas. En razón de lo anterior, es criterio de esta Sala que aunque se previó la consulta al Poder Judicial, no era necesaria, pues se trata de la definición y la Constitución, cuyo contenido no incide, directamente, en la organización y funcionamiento del sistema judicial. El reconocimiento en abstracto de derechos fundamentales, conforme a las previsiones normativas recién citadas, no lesiona las previsiones del artículo 167 de la Constitución." (El destacado no es del original) (Sentencia número 2008-11748) "En relación con el aspecto de procedimiento consultado por los promotores de este proceso, resulta relevante recordar lo que al efecto dispone el artículo 167 de la Constitución Política: (...)
Esta Sala se ha referido a los alcances de este deber del legislador, entendiendo que dicha consulta resulta obligatoria cuando lo discutido en la Asamblea es un proyecto de ley que pretenda establecer reglas de funcionamiento y organización del Poder Judicial, entendido esto no apenas como las disposiciones que regulen la creación de tribunales de justicia o competencias jurisdiccionales, sino incluso aquellas que dispongan sobre modo de ejercicio de dichas competencias, es decir, sobre la forma en que el Poder Judicial lleva a cabo su función jurisdiccional, incluidas normas propiamente procesales..." (El destacado no es del original (Sentencia 2001-13273) De conformidad con lo dicho, queda despejada cualquier duda que pudiera abrigarse respecto de que el contenido material del artículo 86 de la Ley 9036, se refiere a temas incluidos en el funcionamiento del Poder Judicial y que afectan también de manera directa su organización, al ordenar la forma de distribuir el trabajo que corresponde a dos sectores de la administración de justicia entregada constitucionalmente a ese poder. Se concluye que la aprobación del texto contenido en dicha norma legislativa se encontraba necesariamente sujeto al cumplimiento de la formalidad establecida en el artículo 167 Constitucional respecto de su consulta a la Corte Suprema de Justicia.-
V.Sobre el cumplimiento del trámite de consulta al Poder Judicial del proyecto de ley 17218 en general y del texto del artículo 86 en particular. Según se explicó, superado el primer punto respecto de que el artículo 86 del proyecto legislativo 17218 sí requería de su consulta al Poder Judicial por el órgano pertinente de la Asamblea Legislativa, corresponde verificar, con vista del expediente legislativo, si el órgano encargado del trámite legislativo realizó a mencionada consulta, en cumplimiento del artículo 167 Constitucional. Debe anotarse sobre el punto, que en la sentencia número 2012-1963 de las 13:50 del 15 de febrero de 2012 de esta Sala, se hizo una revisión del expediente legislativo hasta ese momento, a fin de emitir criterio sobre algunos aspectos concretos del citado proyecto de ley 17218, que le fueron consultados facultativamente por parte de varios legisladores- De esa sentencia resulta plenamente aprovechable el recuento de actuaciones realizadas hasta la citada fecha y que se transcribe parcialmente a continuación, en lo que resulta de interés para este proceso:
“IV SOBRE EL TRÁMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO No. 17.218. De previo a evacuar en detalle los extremos consultados por los legisladores, conviene realizar un recuento somero sobre las vicisitudes del procedimiento legislativo al que fue sometido el expediente legislativo No. 17.218, en el que se conoce el proyecto de ley denominado “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”:
"El conocimiento de las situaciones y relaciones jurídicas originadas en la presente ley corresponderá a la jurisdicción agraria, cuando por su contenido material o sustancial esté relacionada con una conducta administrativa en que esté de por medio la actividad agraria, agroambiental o de desarrollo rural, y de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la pretensión sea para cuestionar la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de una conducta administrativa o de cualquier manifestación singular de la función administrativa." Con base en lo anterior, este Tribunal entiende que en el proyecto original que se consultó a la Corte, no existía ninguna norma que tratara el reparto de competencias entre jurisdicciones, tema éste que -como pudo comprobarse- no estaba incluido ni expresa ni tácitamente en ninguna de las normas del texto consultado a la Corte en su momento, pero, pese a ello, tal reparto de competencias entre jurisdicciones sí quedó plasmado en el texto final del artículo 86 del proyecto que se convirtió en la ley 9036; c) lo anterior resulta suficiente para tener por demostrado que la Corte Plena no tuvo oportunidad de conocer ni pronunciarse sobre el texto que al final se convertiría en el artículo 86 de la Ley 9036; mas no sobra señalar, a mayor abundamiento, que el texto cuya falta de consulta se acusa, fue incorporado al proyecto en la sesión 75 del 12 de abril 2011 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, como se aprecia a folio 5057 del Tomo 20 del expediente legislativo.
Con ello se pretende reforzar el hecho de que fue casi dos años después del estudio del proyecto realizado por la Corte en junio de 2009, que se incorpora en el artículo 86, la regla para el reparto de controversias entre la justicia agraria y la Contencioso Administrativa.
Como conclusión sobre este punto puede afirmarse, con vista del que la versión del artículo 86 que se convirtió en parte de la ley 9036, no estaba incluido en el proyecto 17218 al momento de realizarse la consulta a la Corte Plena en junio de 2009, luego de lo cual, ningún cambio al proyecto fue consultado al órgano constitucional, de modo que el Poder Judicial no pudo conocer y pronunciarse sobre lo específicamente dispuesto en la norma que aquí se reclama.
VII.Sobre el carácter sustancial del procedimiento de consulta establecido en el artículo 167 de la Constitución.- En consecuencia con el orden en que se ha venido desarrollando esta sentencia, una vez determinado que la norma abordaba cuestiones relacionadas con la estructura y funcionamiento del Poder Judicial y luego de que se ha comprobado que a pesar de ello, dicho órgano fue consultado sobre el texto específico en discusión, resta solamente esclarecer si la eventual ausencia de tal consulta constituye un defecto sustancial y relevante del procedimiento legislativo y por ende, si la ausencia de consulta que ha sido determinada, conduce la invalidez de la norma desde el punto de vista constitucional. Sobre este tema, no existen alegaciones de las partes que deban ser abordadas o respondidas por la Sala; solamente la Procuraduría en su informe señala que la jurisprudencia constitucional emitida por este Tribunal ha sido consistente en afirmar el carácter sustancial de la consulta dentro del procedimiento legislativo. En particular, cita el órgano asesor la sentencia 2001-13273 que señala:
“IV...En síntesis, resulta evidente que el cumplimiento de un requisito como el hasta ahora mencionado, [se refiere a consulta al Poder Judicial establecida en el artículo 167 de la Constitución Política] constituye un aspecto fundamental del procedimiento legislativo, en vista de que entraña la relación de absoluto respeto que cada uno de los órganos que componen el Estado deben tener en relación con aquellos a los que el constituyente confirió independencia funcional. No se trata de un poder de "colegislación", sino de necesaria participación en el procedimiento, con el objeto de asegurar el absoluto respeto de la esfera de independencia interorgánica asignada. Tal es el caso del Poder Judicial...” Y agrega el siguiente extracto de la sentencia 2005-6866:
“IX...Nótese que el ordinal 167 de la Constitución Política convierte la consulta a la Corte Suprema de Justicia en un requisito sustancial e indefectible para la discusión y aprobación de proyectos de ley referidos a la organización y funcionamiento del Poder Judicial, siendo que la norma constitucional, únicamente, habilita a la Asamblea Legislativa para apartarse de la opinión consultiva de la Corte Plena mediante el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, circunstancia que denota que necesariamente debe haberse recabado la consulta.” De ambas citas, que el Tribunal acuerpa en esta decisión, se deriva con claridad que la consulta regulada en el artículo 167 Constitucional, cuando ella proceda, hace parte de los elementos imprescindibles para la regularidad del procedimiento legislativo. Las razones dadas por la Sala en las sentencias anteriores son claras y contundentes en el sentido de que lo que está en juego es el principio de equilibro de poderes, que hace necesario que decisiones del legislativo que tendrán incidencia en el judicial, no sean el producto de decisiones de mayorías escasas y transitorias, sino que tales cuestiones cuenten, en el mejor de los casos con la anuencia del Poder Judicial, o bien si ello no es posible, que las decisiones políticas que afectarán la estructura o funcionamiento de ese poder, reciban el apoyo de un número suficiente y calificado de legisladores, en el entendido que ello significa un mayor escrutinio, control y vigilancia respecto de las disposiciones.- Así pues, cabe sostener que, tal y como se ha sostenido en anteriores ocasiones, para este Tribunal forma parte sustancial e ineludible del procedimiento legislativo, el procedimiento de consulta de las normas de proyectos de ley que afecten la estructura y funcionamiento del Poder Judicial, a fin de que el citado órgano emita su criterio al respecto.- En consecuencia la omisión de consulta en los casos en que resultaba necesaria genera necesariamente la invalidez de las normas que tengan padezcan defecto.
VIII.Decisión sobre la acción planteada. De conformidad con todo lo que se ha venido señalando, ha quedado demostrado que el reclamo de la empresa accionante descansa sobre una base fáctica cierta. En efecto, el artículo 86 de la Ley 9036 del cual se reclama su invalidez, abarca efectivamente cuestiones relacionadas con la estructura y el funcionamiento del Poder Judicial, a pesar de lo cual, dicho texto tanto en sí mismo como en cuanto a la materia que toca (reparto de competencias entre las jurisdicciones agraria y ambiental en aquellos casos en que participa el INDER) no fue consultado a la Corte que por ende no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la conveniencia y oportunidad de dicho reparto. Finalmente, tal ausencia de consulta, debe considerarse como un defecto sustancial para la validez del procedimiento legislativo, pero única y particularmente, respecto del texto legal cuestionado, (el artículo 86 de la Ley 9036) en donde se intentó ilegítimamente regular aspectos de estructura y funcionamiento del Poder Judicial.
Como consecuencia de todo lo anterior, procede entonces declarar la inconstitucionalidad del citado artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, por haberse constatado respecto de ella, la ausencia de la obligada consulta al Poder Judicial, establecida en el artículo 167 Constitucional.-
IX.Sobre los demás reclamos de la parte accionante. La parte accionante deriva además dos lesiones a la Constitución Política con la falta de consulta de la norma en discusión: por una parte, afirma que la falta de consulta convierte a la norma en una intromisión inválida en la organización y funcionamiento el Poder Judicial, con lo cual lesionó abiertamente los artículos 9, 10 41, 49, 105, 121 al 127, 152 y 153, referidos a la correcta distribución y separación de poderes; por otro lado, defiende la existencia de una lesión a la proporcionalidad en la norma, pues se afirma que someter controversias a la vía agraria impone al administrado una carga excesiva para la litigación, comparada con las ventajas que ofrece la jurisdicción contenciosa.- Al respecto, vista la forma en que se ha resuelto el caso, declarando una lesión al artículo 167 de la Constitución Política, se estima innecesario ulterior pronunciamiento sobre los agravios planteados.-
X.Dimensionamiento.- De conformidad con el artículo 91 de la Ley que regula la jurisdicción Constitucional, la sentencia que declare la nulidad de una norma del ordenamiento, tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma. Sin embargo, por razones de justicia y para evitar graves dislocaciones en la seguridad, la Sala tiene la potestad de dimensionar los efectos de la sentencia y en este caso, tal ejercicio resulta necesario para evitar que los procesos agrarios y contenciosos que se ubican en etapas más avanzadas en su tramitación, sufran mayores dilaciones con la consiguiente amenaza de lesión del derecho de las partes a una justicia pronta y cumplida.- De ese modo, se dimensionan los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad para que surtan sus efectos a partir de la fecha en que se publicó el primer edicto en donde se informaba de la interposición de esta acción, vale decir a partir del 8 de marzo de 2017.
XI.Conclusión. En esta acción de inconstitucionalidad se reclamó la invalidez constitucional del artículo 86 de la Ley número 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, en razón de la ausencia de consulta al Poder Judicial que ordena el artículo 167 de la Constitución Política.- De la revisión de los elementos de juicio aportados se concluye que efectivamente dicha consulta procedía en los términos del citado artículo constitucional y sin embargo la actuación no se llevó a cabo.- Con ello se incumplió un requisito sustancial del procedimiento legislativo, en razón de lo cual procede declarar la inconstitucionalidad de la norma, dimensionando los efectos de dicha declaratoria al momento de publicación del primer edicto informando de la interposición de esta acción.
Por tanto:
Se declara con lugar la acción interpuesta y en consecuencia, se anula el artículo 86 de la Ley 9036 de 22 de marzo de 2012 denominada Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural, lo anterior sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan en el tiempo los alcances de esta declaratoria de inconstitucionalidad, para que sus efectos empiecen a regir a partir de la fecha de publicación del primer edicto en que se informó de la interposición de esta acción, a saber, el 8 de marzo de 2017. Publíquese la sentencia íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario oficial la Gaceta. Comuníquese a los Presidentes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
José P. Hernández G.
Ronald Salazar M.
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