Res. 05377-2018 Sala ConstitucionalRes. 05377-2018 Sala Constitucional

*180031280007CO* Res. Nº 2018005377 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del seis de abril de dos mil dieciocho .

Recurso de amparo interpuesto por CARLOS LUIS MEDINA FERNÁNDEZ, cédula de identidad 0601420135 contra la MUNICIPALIDAD DE NICOYA.

Resultando:

1.- Por escrito incorporado al expediente digital a las 11:03 horas del 23 de febrero de 2018, el accionante, en su condición de concejal de la Municipalidad de Nicoya, interpone recurso de amparo contra dicho municipio. Manifiesta que, según informó Karla Vanessa Jirón López -síndica del distrito de Sámara-, en Matapalo de Sámara hay maquinaria pesada removiendo árboles, maleza y tierra que protege la playa y el manglar. Explica que la autoridad recurrida pretende construir una plaza de fútbol playa en la zona pública, así como servicios sanitarios y camerinos, cuyos flujos de aguas negras y jabonosas descargarán en el manglar o en las aguas del Océano Pacífico, con todas las repercusiones ambientales y de salud que eso implica. Arguye que el levantamiento de infraestructura en área de protección de manglar daña los ecosistemas vulnerables. Además, impide el libre tránsito de las personas en la zona pública. Solicita que, como medida cautelar, se instruya a la Fuerza Pública para que decomise la maquinaria que está utilizando en ese lugar y se ordene la suspensión inmediata de la destrucción de la naturaleza, hasta que esta Sala se pronuncie al respecto. Estima lesionando su derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Solicita que se declare con lugar el recurso.

2.- Mediante providencia de las 13:24 horas del 26 de febrero de 2018 se cursó este amparo.

3.- Informa bajo juramento Juan Carlos Oviedo Quesada, en su condición de Coordinador del Departamento de la Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya. 0009-093-2018 del 12 de febrero de 2018 (sesión ordinaria Nº93), el que autorizó el acondicionamiento del espacio para la cancha de fútbol playa en el sector costero de Matapalo en Playa Sámara. Subraya que el acuerdo fue votado favorablemente por el mismo recurrente, en su condición de regidor municipal. Acusa que el recurrente actúa de mala fe al incoar un recurso de amparo contra su propio acuerdo. Indica que, en este asunto, el rol del Departamento de Zona Marítimo Terrestre se limitó únicamente a emitir una recomendación para que el Concejo Municipal tomara una determinación. Acota que en esa recomendación se indicó que la zona pública de la franja demanial está destinada al uso público, particularmente al libre tránsito de las personas, la práctica de deportes y actividades culturales. Recalca que la práctica del fútbol playa requiere la utilización de la zona pública. Señala que el área donde se ubicaría la cancha de fútbol playa no abarca zonas clasificadas como manglar, ni otra forma de Patrimonio Natural del Estado según el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Acota que desconoce si en el sitio se van a instalar servicios sanitarios, situación que en ningún momento se ha recomendado por parte del Departamento de Zona Marítimo Terrestre. Apunta que, de la lectura del acuerdo Nº 0009-093-2018, tampoco se infiere que el Concejo Municipal haya autorizado la instalación de servicios sanitarios en la zona. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

4.- Informa bajo juramento Josué Ruiz Guerrero, en su condición de Coordinador de Control Constructivo y Obra Pública de la Municipalidad de Nicoya. Refiere que realizó una inspección del sitio denunciado el 8 de marzo de 2018, con el objetivo de comprobar los hechos acusados por el recurrente. Indica que en el lugar hay una superficie plana de área situada en la parte superior de la playa. Agrega que no encontró evidencia de la construcción de camerinos, ni servicios sanitarios. Relata que únicamente existen dos marcos de metal. Manifiesta que, a la fecha, no se ha presentado ninguna solicitud de permiso de construcción para la zona aludida.

5.- Informa bajo juramento Adriana Rodríguez Cárdenas, en su condición de Alcaldesa Municipal a.i. Expresa que el 22 de enero de 2018 ingresó a la Secretaría del Concejo Municipal una solicitud de la Asociación de Desarrollo Integral de Matapalo de Sámara, en la cual requiere el apoyo de la Municipalidad de Nicoya para implementar una cancha de fútbol playa para el periodo que comprende el campeonato nacional de dicha disciplina. Relata que ante esa solicitud, mediante acuerdo Nº 003-2018 de la sesión ordinaria Nº 90 del 22 de enero de 2018, el Concejo Municipal -incluido el recurrente- aprobó de manera unánime trasladar el asunto a la Administración, a fin de instalar el medidor de paja de agua en el lugar donde el comité de fútbol considerara conveniente y cuando el Departamento de Zona Marítimo Terrestre lo avalara. Explica que el Departamento de Zona Marítimo Terrestre emitió una recomendación ante el Concejo Municipal mediante oficio ZMT-0029-2017 de 9 de febrero de 2018. Precisa que en ese informe se indicó que el proyecto era viable en cuanto fuera temporal y en precario, siempre y cuando los servicios fueran solicitados y otorgados a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral de Matapalo de Sámara y que, una vez terminado el campeonato, los medidores de agua y luz fueran removidos. Sostiene que, a raíz de dicho informe, en la sesión ordinaria Nº 093 del 12 de febrero de 2018, el Concejo Municipal tomó el acuerdo Nº 9-093-2018, mediante el que aprobó el informe rendido por el Departamento de Zona Marítimo Terrestre y otorgó el permiso para realizar las gestiones. Afirma que en vista de los alegatos del recurrente, la Administración le solicitó al Departamento de Gestión Ambiental realizar una inspección en el sitio, el cual se rindió en el oficio DGA-133-2018 del 7 de marzo de 2018. Añade que en el apartado de conclusiones de dicho oficio se indica que no se logró corroborar daño o contaminación ambiental producto de obras recientes en el lugar inspeccionado. Recalca que lo anterior se concluyó con base en lineamientos legales y conceptos técnicos normas ambientales y solicita que se declare sin lugar el recurso. Refiere que la autorización de la cancha responde al interés público por constituirse en una actividad recreativa para la comunidad.

6.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso. El recurrente acusa que la Municipalidad de Nicoya está removiendo árboles, maleza y tierra en la Playa Matapalo de Sámara, pues pretende construir allí una cancha de fútbol playa. Indica que también se levantarán servicios sanitarios y camerinos, cuyas aguas negras y jabonosas descargarán en el manglar o en el mar. Reclama que estas obras atentan contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:

a. Mediante oficio ZMT 0029-2017 del 9 de febrero de 2018, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre le recomendó al Concejo Municipal de Nicoya que: “1. Siendo que la zona pública de la franja demanial está destinada al uso público, en especial al libre tránsito de las personas, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural, siempre teniendo presente el interés general y entendiendo que una actividad como el futbol playa requiere del uso de la zona pública para su realización, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre recomienda al Concejo Municipal autorizar la utilización del espacio público para acondicionar la cancha de futbol playa” (véase prueba aportada).

b. El permiso para instalar una cancha de fútbol en la playa de Matapalo de Sámara, se dio en carácter precario, hasta que finalice el campeonato de dicho deporte (véase informe rendido).

c. Mediante acuerdo municipal Nº 009-093-2018, tomado en la sesión ordinaria N°93 del 12 de febrero de 2018, el Concejo Municipal de Nicoya aprobó el oficio Nº 29-2017 presentado por el Departamento de Zona Marítimo Terrestre; en consecuencia, autorizó el acondicionamiento de una cancha de fútbol playa en la zona pública de la playa de Sámara (véase prueba aportada).

d. El 1° de marzo de 2018, el Departamento de Gestión Ambiental de la Dirección de Planificación Territorial y Servicios Ambientales de la Municipalidad de Nicoya realizó una inspección in situ a efectos de constatar posibles afectaciones ambientales en la playa de Matapalo de Sámara. Al respecto, se acreditó que “La franja arenosa frente al oleaje, que es parte de la Zona Pública y corresponde al espacio de uso recreativo, se presenta libre de obstáculos que limiten o impidan su estancia y recorrido (…)se observó el establecimiento de una cancha de futbol playa, sin camerinos, graderías o cualquier estructura típica de este tipo de deporte. Solamente se evidencia la presencia de los marcos de futbol y la eliminación de vegetación herbácea, lo cual no implica una afectación al ambiente o a la biodiversidad. No se observó la presencia de maquinaria pesada o la ejecución de labores manuales, para efectos de modificar la topografía local. No se detectaron indicios que sugieran la intención de realizar obras o proyectos en un futuro cercano, para efectos de establecer infraestructura permanente o similar, en el área inspeccionada. En el área manglar no se evidencia actividades de corta, disminución o afectación directa por descarga de aguas residuales producto de actividades en la playa, así mismo no se observa disposición multifocal de residuos dentro o cerca del manglar, que derive en la contaminación de los componentes ambientales que conforman el paisaje analizado (…)En el recorrido realizado se evidencia un cumplimiento del Art 20 de la Ley Nº6043, en cuanto a la posibilidad del libre tránsito de las personas y el uso de esa zona. En todo caso es importante recordar que el Art. 22 de la misma ley, brinda la posibilidad de realizar una cancha de futbol playa, bajo un concepto de interés público (…)no se logró corroborar acciones que correspondan a daño o contaminación ambiental” (véase informe rendido y prueba aportada).

e. El 8 de marzo de 2018, la Municipalidad de Nicoya realizó una inspección in situ y comprobó que “ En el sitio existe una superficie plana de área, situada en la parte superior de la playa. No se encontró evidencia de la construcción de camerinos, ni servicios sanitarios. Solo existen 2 marcos de metal, instalados en el área visitada.” (véase informe rendido y prueba aportada).

III.- Hecho no probado. No se estima como debidamente demostrado el siguiente hecho de relevancia para la resolución de este asunto:

a. Que la Municipalidad de Nicoya autorizara la construcción de servicios sanitarios o camerinos en la playa de Matapalo de Sámara, donde se autorizó el acondicionamiento de la cancha de fútbol playa.

IV.- Sobre el caso concreto. El recurrente acusa que la Municipalidad de Nicoya está removiendo árboles, maleza y tierra en la Playa Matapalo de Sámara, pues pretende construir allí una cancha de fútbol playa. Indica que también se levantarán servicios sanitarios y camerinos, cuyas aguas negras y jabonosas descargarán en el manglar o en el mar.

Sin embargo, del estudio del expediente se descarta la vulneración al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En este sentido, se observa que, mediante oficio ZMT 0029-2017 del 9 de febrero de 2018, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre le recomendó al Concejo Municipal de Nicoya autorizar la utilización del espacio público de la playa de Matapalo de Sámara para acondicionar una cancha de fútbol playa. En ese documento se lee lo siguiente: “ Siendo que la zona pública de la franja demanial está destinada al uso público, en especial al libre tránsito de las personas, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural, siempre teniendo presente el interés general y entendiendo que una actividad como el futbol playa requiere del uso de la zona pública para su realización, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre recomienda al Concejo Municipal autorizar la utilización del espacio público para acondicionar la cancha de futbol playa” (énfasis original). En consecuencia, mediante acuerdo municipal Nº 009-093-2018, tomado en la sesión ordinaria N°93 del 12 de febrero de 2018, el Concejo Municipal de Nicoya avaló el acondicionamiento de una cancha de fútbol playa en la franja pública de la playa de Matapalo de Sámara, la cual, conforme las imágenes que constan en el expediente, no es más que dos marcos de metal. Además, según lo informado por la Alcaldesa de Nicoya, el permiso para esta estructura se dio en carácter precario, hasta que finalice el campeonato de fútbol playa. Aunado a lo anterior, conviene indicar que no consta en autos probanza alguna que permita acreditar que el municipio autorizara la construcción de servicios sanitarios o camerinos en el sitio. Además, se aprecia que, el 1° de marzo de 2018, el Departamento de Gestión Ambiental de la Dirección de Planificación Territorial y Servicios Ambientales de la Municipalidad de Nicoya realizó una inspección in situ en el lugar referido y no observó daños ambientales ni indicios que sugirieran la futura construcción de alguna infraestructura permanente en la zona. En este sentido, conforme al oficio DGA-133-2018: “La franja arenosa frente al oleaje, que es parte de la Zona Pública y corresponde al espacio de uso recreativo, se presenta libre de obstáculos que limiten o impidan su estancia y recorrido (…)se observó el establecimiento de una cancha de futbol playa, sin camerinos, graderías o cualquier estructura típica de este tipo de deporte. Solamente se evidencia la presencia de los marcos de futbol y la eliminación de vegetación herbácea, lo cual no implica una afectación al ambiente o a la biodiversidad. No se observó la presencia de maquinaria pesada o la ejecución de labores manuales, para efectos de modificar la topografía local. No se detectaron indicios que sugieran la intención de realizar obras o proyectos en un futuro cercano, para efectos de establecer infraestructura permanente o similar, en el área inspeccionada. En el área manglar no se evidencia actividades de corta, disminución o afectación directa por descarga de aguas residuales producto de actividades en la playa, así mismo no se observa disposición multifocal de residuos dentro o cerca del manglar, que derive en la contaminación de los componentes ambientales que conforman el paisaje analizado (…)En el recorrido realizado se evidencia un cumplimiento del Art 20 de la Ley Nº6043, en cuanto a la posibilidad del libre tránsito de las personas y el uso de esa zona. En todo caso es importante recordar que el Art. 22 de la misma ley, brinda la posibilidad de realizar una cancha de futbol playa, bajo un concepto de interés público (…)no se logró corroborar acciones que correspondan a daño o contaminación ambiental”. Asimismo, se corrobora que, el 8 de marzo de 2018, la Municipalidad de Nicoya ejecutó otra inspección in situ y comprobó que “En el sitio existe una superficie plana de área, situada en la parte superior de la playa. No se encontró evidencia de la construcción de camerinos, ni servicios sanitarios. Solo existen 2 marcos de metal”.

Así las cosas, en mérito de lo expuesto, se impone declarar sin lugar el recurso.

V.- Nota del Magistrado Jinesta Lobo. Desde la sentencia No. 2012-00975 de las 09:05 hrs. de 27 de enero de 2012, en materia ambiental, cuando hay intervención administrativa previa, mediante el dictado de actos administrativos de diversos entes y órganos públicos, remito el asunto a la jurisdicción contencioso – administrativa. No obstante, bajo una mayor ponderación, cuando el tema involucre la contaminación o destrucción de un humedal (en este caso un manglar), dada su protección por la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, “Convención Ramsar”, sí estimo que debe conocerse y resolverse el asunto en esta jurisdicción constitucional, debido a su importancia para los ecosistemas y la recarga de aguas subterráneas.

VI.- Nota separada la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista,casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, por lo cual procede declarar sin lugar el amparo interpuesto.

VII.-Nota del Magistrado Salazar Alvarado. El suscrito aclara que si bien los asuntos ambientales, cuando hay intervención administrativa de cualquier índole, los remito a la jurisdicción contencioso administrativa, es lo cierto que tratándose de denuncias por contaminación de manglares, no lo haré así, por cuanto, están en juego otros derechos, tales como el derecho al agua, la salud y gozar de un nivel digno de calidad de vida, que se pueden ver afectados por las circunstancias indicadas.

VIII.- Documentación aportada al expediente . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Plena en sesión Nº 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión Nº 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo pone nota. La Magistrada Hernández López pone nota. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *NTS1N43YTL9U61* 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de documentos: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

*180031280007CO* Res. Nº 2018005377 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del seis de abril de dos mil dieciocho .

Recurso de amparo interpuesto por CARLOS LUIS MEDINA FERNÁNDEZ, cédula de identidad 0601420135 contra la MUNICIPALIDAD DE NICOYA.

Resultando:

1.- Por escrito incorporado al expediente digital a las 11:03 horas del 23 de febrero de 2018, el accionante, en su condición de concejal de la Municipalidad de Nicoya, interpone recurso de amparo contra dicho municipio. Manifiesta que, según informó Karla Vanessa Jirón López -síndica del distrito de Sámara-, en Matapalo de Sámara hay maquinaria pesada removiendo árboles, maleza y tierra que protege la playa y el manglar. Explica que la autoridad recurrida pretende construir una plaza de fútbol playa en la zona pública, así como servicios sanitarios y camerinos, cuyos flujos de aguas negras y jabonosas descargarán en el manglar o en las aguas del Océano Pacífico, con todas las repercusiones ambientales y de salud que eso implica. Arguye que el levantamiento de infraestructura en área de protección de manglar daña los ecosistemas vulnerables. Además, impide el libre tránsito de las personas en la zona pública. Solicita que, como medida cautelar, se instruya a la Fuerza Pública para que decomise la maquinaria que está utilizando en ese lugar y se ordene la suspensión inmediata de la destrucción de la naturaleza, hasta que esta Sala se pronuncie al respecto. Estima lesionando su derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Solicita que se declare con lugar el recurso.

2.- Mediante providencia de las 13:24 horas del 26 de febrero de 2018 se cursó este amparo.

3.- Informa bajo juramento Juan Carlos Oviedo Quesada, en su condición de Coordinador del Departamento de la Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de Nicoya. 0009-093-2018 del 12 de febrero de 2018 (sesión ordinaria Nº93), el que autorizó el acondicionamiento del espacio para la cancha de fútbol playa en el sector costero de Matapalo en Playa Sámara. Subraya que el acuerdo fue votado favorablemente por el mismo recurrente, en su condición de regidor municipal. Acusa que el recurrente actúa de mala fe al incoar un recurso de amparo contra su propio acuerdo. Indica que, en este asunto, el rol del Departamento de Zona Marítimo Terrestre se limitó únicamente a emitir una recomendación para que el Concejo Municipal tomara una determinación. Acota que en esa recomendación se indicó que la zona pública de la franja demanial está destinada al uso público, particularmente al libre tránsito de las personas, la práctica de deportes y actividades culturales. Recalca que la práctica del fútbol playa requiere la utilización de la zona pública. Señala que el área donde se ubicaría la cancha de fútbol playa no abarca zonas clasificadas como manglar, ni otra forma de Patrimonio Natural del Estado según el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Acota que desconoce si en el sitio se van a instalar servicios sanitarios, situación que en ningún momento se ha recomendado por parte del Departamento de Zona Marítimo Terrestre. Apunta que, de la lectura del acuerdo Nº 0009-093-2018, tampoco se infiere que el Concejo Municipal haya autorizado la instalación de servicios sanitarios en la zona. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

4.- Informa bajo juramento Josué Ruiz Guerrero, en su condición de Coordinador de Control Constructivo y Obra Pública de la Municipalidad de Nicoya. Refiere que realizó una inspección del sitio denunciado el 8 de marzo de 2018, con el objetivo de comprobar los hechos acusados por el recurrente. Indica que en el lugar hay una superficie plana de área situada en la parte superior de la playa. Agrega que no encontró evidencia de la construcción de camerinos, ni servicios sanitarios. Relata que únicamente existen dos marcos de metal. Manifiesta que, a la fecha, no se ha presentado ninguna solicitud de permiso de construcción para la zona aludida.

5.- Informa bajo juramento Adriana Rodríguez Cárdenas, en su condición de Alcaldesa Municipal a.i. Expresa que el 22 de enero de 2018 ingresó a la Secretaría del Concejo Municipal una solicitud de la Asociación de Desarrollo Integral de Matapalo de Sámara, en la cual requiere el apoyo de la Municipalidad de Nicoya para implementar una cancha de fútbol playa para el periodo que comprende el campeonato nacional de dicha disciplina. Relata que ante esa solicitud, mediante acuerdo Nº 003-2018 de la sesión ordinaria Nº 90 del 22 de enero de 2018, el Concejo Municipal -incluido el recurrente- aprobó de manera unánime trasladar el asunto a la Administración, a fin de instalar el medidor de paja de agua en el lugar donde el comité de fútbol considerara conveniente y cuando el Departamento de Zona Marítimo Terrestre lo avalara. Explica que el Departamento de Zona Marítimo Terrestre emitió una recomendación ante el Concejo Municipal mediante oficio ZMT-0029-2017 de 9 de febrero de 2018. Precisa que en ese informe se indicó que el proyecto era viable en cuanto fuera temporal y en precario, siempre y cuando los servicios fueran solicitados y otorgados a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral de Matapalo de Sámara y que, una vez terminado el campeonato, los medidores de agua y luz fueran removidos. Sostiene que, a raíz de dicho informe, en la sesión ordinaria Nº 093 del 12 de febrero de 2018, el Concejo Municipal tomó el acuerdo Nº 9-093-2018, mediante el que aprobó el informe rendido por el Departamento de Zona Marítimo Terrestre y otorgó el permiso para realizar las gestiones. Afirma que en vista de los alegatos del recurrente, la Administración le solicitó al Departamento de Gestión Ambiental realizar una inspección en el sitio, el cual se rindió en el oficio DGA-133-2018 del 7 de marzo de 2018. Añade que en el apartado de conclusiones de dicho oficio se indica que no se logró corroborar daño o contaminación ambiental producto de obras recientes en el lugar inspeccionado. Recalca que lo anterior se concluyó con base en lineamientos legales y conceptos técnicos normas ambientales y solicita que se declare sin lugar el recurso. Refiere que la autorización de la cancha responde al interés público por constituirse en una actividad recreativa para la comunidad.

6.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso. El recurrente acusa que la Municipalidad de Nicoya está removiendo árboles, maleza y tierra en la Playa Matapalo de Sámara, pues pretende construir allí una cancha de fútbol playa. Indica que también se levantarán servicios sanitarios y camerinos, cuyas aguas negras y jabonosas descargarán en el manglar o en el mar. Reclama que estas obras atentan contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:

a. Mediante oficio ZMT 0029-2017 del 9 de febrero de 2018, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre le recomendó al Concejo Municipal de Nicoya que: “1. Siendo que la zona pública de la franja demanial está destinada al uso público, en especial al libre tránsito de las personas, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural, siempre teniendo presente el interés general y entendiendo que una actividad como el futbol playa requiere del uso de la zona pública para su realización, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre recomienda al Concejo Municipal autorizar la utilización del espacio público para acondicionar la cancha de futbol playa” (véase prueba aportada).

b. El permiso para instalar una cancha de fútbol en la playa de Matapalo de Sámara, se dio en carácter precario, hasta que finalice el campeonato de dicho deporte (véase informe rendido).

c. Mediante acuerdo municipal Nº 009-093-2018, tomado en la sesión ordinaria N°93 del 12 de febrero de 2018, el Concejo Municipal de Nicoya aprobó el oficio Nº 29-2017 presentado por el Departamento de Zona Marítimo Terrestre; en consecuencia, autorizó el acondicionamiento de una cancha de fútbol playa en la zona pública de la playa de Sámara (véase prueba aportada).

d. El 1° de marzo de 2018, el Departamento de Gestión Ambiental de la Dirección de Planificación Territorial y Servicios Ambientales de la Municipalidad de Nicoya realizó una inspección in situ a efectos de constatar posibles afectaciones ambientales en la playa de Matapalo de Sámara. Al respecto, se acreditó que “La franja arenosa frente al oleaje, que es parte de la Zona Pública y corresponde al espacio de uso recreativo, se presenta libre de obstáculos que limiten o impidan su estancia y recorrido (…)se observó el establecimiento de una cancha de futbol playa, sin camerinos, graderías o cualquier estructura típica de este tipo de deporte. Solamente se evidencia la presencia de los marcos de futbol y la eliminación de vegetación herbácea, lo cual no implica una afectación al ambiente o a la biodiversidad. No se observó la presencia de maquinaria pesada o la ejecución de labores manuales, para efectos de modificar la topografía local. No se detectaron indicios que sugieran la intención de realizar obras o proyectos en un futuro cercano, para efectos de establecer infraestructura permanente o similar, en el área inspeccionada. En el área manglar no se evidencia actividades de corta, disminución o afectación directa por descarga de aguas residuales producto de actividades en la playa, así mismo no se observa disposición multifocal de residuos dentro o cerca del manglar, que derive en la contaminación de los componentes ambientales que conforman el paisaje analizado (…)En el recorrido realizado se evidencia un cumplimiento del Art 20 de la Ley Nº6043, en cuanto a la posibilidad del libre tránsito de las personas y el uso de esa zona. En todo caso es importante recordar que el Art. 22 de la misma ley, brinda la posibilidad de realizar una cancha de futbol playa, bajo un concepto de interés público (…)no se logró corroborar acciones que correspondan a daño o contaminación ambiental” (véase informe rendido y prueba aportada).

e. El 8 de marzo de 2018, la Municipalidad de Nicoya realizó una inspección in situ y comprobó que “ En el sitio existe una superficie plana de área, situada en la parte superior de la playa. No se encontró evidencia de la construcción de camerinos, ni servicios sanitarios. Solo existen 2 marcos de metal, instalados en el área visitada.” (véase informe rendido y prueba aportada).

III.- Hecho no probado. No se estima como debidamente demostrado el siguiente hecho de relevancia para la resolución de este asunto:

a. Que la Municipalidad de Nicoya autorizara la construcción de servicios sanitarios o camerinos en la playa de Matapalo de Sámara, donde se autorizó el acondicionamiento de la cancha de fútbol playa.

IV.- Sobre el caso concreto. El recurrente acusa que la Municipalidad de Nicoya está removiendo árboles, maleza y tierra en la Playa Matapalo de Sámara, pues pretende construir allí una cancha de fútbol playa. Indica que también se levantarán servicios sanitarios y camerinos, cuyas aguas negras y jabonosas descargarán en el manglar o en el mar.

Sin embargo, del estudio del expediente se descarta la vulneración al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En este sentido, se observa que, mediante oficio ZMT 0029-2017 del 9 de febrero de 2018, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre le recomendó al Concejo Municipal de Nicoya autorizar la utilización del espacio público de la playa de Matapalo de Sámara para acondicionar una cancha de fútbol playa. En ese documento se lee lo siguiente: “ Siendo que la zona pública de la franja demanial está destinada al uso público, en especial al libre tránsito de las personas, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural, siempre teniendo presente el interés general y entendiendo que una actividad como el futbol playa requiere del uso de la zona pública para su realización, el Departamento de Zona Marítimo Terrestre recomienda al Concejo Municipal autorizar la utilización del espacio público para acondicionar la cancha de futbol playa” (énfasis original). En consecuencia, mediante acuerdo municipal Nº 009-093-2018, tomado en la sesión ordinaria N°93 del 12 de febrero de 2018, el Concejo Municipal de Nicoya avaló el acondicionamiento de una cancha de fútbol playa en la franja pública de la playa de Matapalo de Sámara, la cual, conforme las imágenes que constan en el expediente, no es más que dos marcos de metal. Además, según lo informado por la Alcaldesa de Nicoya, el permiso para esta estructura se dio en carácter precario, hasta que finalice el campeonato de fútbol playa. Aunado a lo anterior, conviene indicar que no consta en autos probanza alguna que permita acreditar que el municipio autorizara la construcción de servicios sanitarios o camerinos en el sitio. Además, se aprecia que, el 1° de marzo de 2018, el Departamento de Gestión Ambiental de la Dirección de Planificación Territorial y Servicios Ambientales de la Municipalidad de Nicoya realizó una inspección in situ en el lugar referido y no observó daños ambientales ni indicios que sugirieran la futura construcción de alguna infraestructura permanente en la zona. En este sentido, conforme al oficio DGA-133-2018: “La franja arenosa frente al oleaje, que es parte de la Zona Pública y corresponde al espacio de uso recreativo, se presenta libre de obstáculos que limiten o impidan su estancia y recorrido (…)se observó el establecimiento de una cancha de futbol playa, sin camerinos, graderías o cualquier estructura típica de este tipo de deporte. Solamente se evidencia la presencia de los marcos de futbol y la eliminación de vegetación herbácea, lo cual no implica una afectación al ambiente o a la biodiversidad. No se observó la presencia de maquinaria pesada o la ejecución de labores manuales, para efectos de modificar la topografía local. No se detectaron indicios que sugieran la intención de realizar obras o proyectos en un futuro cercano, para efectos de establecer infraestructura permanente o similar, en el área inspeccionada. En el área manglar no se evidencia actividades de corta, disminución o afectación directa por descarga de aguas residuales producto de actividades en la playa, así mismo no se observa disposición multifocal de residuos dentro o cerca del manglar, que derive en la contaminación de los componentes ambientales que conforman el paisaje analizado (…)En el recorrido realizado se evidencia un cumplimiento del Art 20 de la Ley Nº6043, en cuanto a la posibilidad del libre tránsito de las personas y el uso de esa zona. En todo caso es importante recordar que el Art. 22 de la misma ley, brinda la posibilidad de realizar una cancha de futbol playa, bajo un concepto de interés público (…)no se logró corroborar acciones que correspondan a daño o contaminación ambiental”. Asimismo, se corrobora que, el 8 de marzo de 2018, la Municipalidad de Nicoya ejecutó otra inspección in situ y comprobó que “En el sitio existe una superficie plana de área, situada en la parte superior de la playa. No se encontró evidencia de la construcción de camerinos, ni servicios sanitarios. Solo existen 2 marcos de metal”.

Así las cosas, en mérito de lo expuesto, se impone declarar sin lugar el recurso.

V.- Nota del Magistrado Jinesta Lobo. Desde la sentencia No. 2012-00975 de las 09:05 hrs. de 27 de enero de 2012, en materia ambiental, cuando hay intervención administrativa previa, mediante el dictado de actos administrativos de diversos entes y órganos públicos, remito el asunto a la jurisdicción contencioso – administrativa. No obstante, bajo una mayor ponderación, cuando el tema involucre la contaminación o destrucción de un humedal (en este caso un manglar), dada su protección por la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, “Convención Ramsar”, sí estimo que debe conocerse y resolverse el asunto en esta jurisdicción constitucional, debido a su importancia para los ecosistemas y la recarga de aguas subterráneas.

VI.- Nota separada la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista,casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, por lo cual procede declarar sin lugar el amparo interpuesto.

VII.-Nota del Magistrado Salazar Alvarado. El suscrito aclara que si bien los asuntos ambientales, cuando hay intervención administrativa de cualquier índole, los remito a la jurisdicción contencioso administrativa, es lo cierto que tratándose de denuncias por contaminación de manglares, no lo haré así, por cuanto, están en juego otros derechos, tales como el derecho al agua, la salud y gozar de un nivel digno de calidad de vida, que se pueden ver afectados por las circunstancias indicadas.

VIII.- Documentación aportada al expediente . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Plena en sesión Nº 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión Nº 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo pone nota. La Magistrada Hernández López pone nota. El Magistrado Salazar Alvarado pone nota.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *NTS1N43YTL9U61* 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de documentos: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6