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Res. 16748-2017 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 20/10/2017
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*170152140007CO* Res. Nº 2017016748 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veinte de octubre de dos mil diecisiete .
Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, sobre el proyecto de “Aprobación de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático” ,
Resultando:
1.- La consulta, que se formula en cumplimiento de lo que establece el inciso a), del artículo 96, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fue recibida en la Secretaría de la Sala a las 10:22 horas del 27 de setiembre de 2017, con una copia certificada del expediente legislativo. La Presidencia de la Sala tuvo por presentada la consulta mediante resolución de las 11:34 horas del mismo día. El término para evacuarla vence el día 27 de octubre del año en curso.
2.- En el procedimiento se cumplió con las formalidades establecidas en la ley.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.- De previo. Lo primero que procede, a los efectos de evacuar la consulta, es verificar los trámites seguidos en este caso, en concordancia con lo que señala el artículo 98, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva y que, al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero vinculante sólo en lo que se refiere a los trámites. Para los efectos anteriores y por la importancia del asunto de que se trata, en el siguiente considerando se hará una síntesis cronológica del proyecto de ley.
II.- Sobre la tramitación del expediente legislativo número 17.260 en la Asamblea Legislativa. El proyecto de “Aprobación de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático” , que se tramita en el expediente legislativo número 17.260, ha seguido el siguiente orden cronológico:
a.1) En la Sesión Plenaria Ordinaria número 44, del 27 de julio de 2015, se presentó y aprobó, por unanimidad de los 42 diputados y diputadas presentes, una moción de plazo cuatrienal para que el Plenario Legislativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, conceda un nuevo plazo cuatrienal al Expediente N° 17.260 “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” (folios 475 a 483).
b.1) En la Sesión Plenaria Ordinaria número 29, del 16 de junio de 2016, se presentó y aprobó, por voto de 40 diputados y diputadas a favor y una en contra, una moción de orden para que el Plenario Legislativo pospusiera el conocimiento de todos los asuntos pendientes en el orden del día, para entrar a conocer, de forma inmediata, entre otros, el expediente número 17.260, “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”. Posteriormente, se inició la discusión, por el fondo, en el trámite de Primer Debate, de ese expediente legislativo, discusión en la cual se presentó una moción de fondo, de conformidad con las disposiciones del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la cual pasó a la Comisión Dictaminadora para su trámite (folios 511 a 519).
c.1) El 29 de julio de 2016, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior entregó a la Secretaria del Directorio Legislativo el Primer Informe de mociones remitidas por el Plenario Legislativo sobre el proyecto “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”. Asimismo, adjuntó dos mociones desechadas en las sesiones N° 4 y N° 5 del 30 de junio y del 28 de julio, ambas de 2016, respectivamente (folios 520 a 544).
d.1) Por Decreto Ejecutivo N° 40587-MP, del 24 de agosto de 2017, el Poder Ejecutivo convocó a Sesiones Extraordinarias a la Asamblea Legislativa, a partir de esa fecha, a fin de que el órgano legislativo conociera, entre otros, el Expediente Legislativo N° 17.260, en el que se tramita el proyecto de ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” (folios 547 a 549).
e.1) En la Sesión Plenaria Ordinaria número 57, del 28 de agosto de 2017, se continuó la discusión por el fondo en el trámite de Primer Debate del Expediente Legislativo N° 17.260 “Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”, el cual se aprobó, en Primer Debate, por votación unánime de cuarenta votos a favor y ninguno en contra, y se dispuso pasar el expediente a consulta preceptiva de constitucionalidad ante esta Sala (folios 550 a 560).
f.1) El 29 de agosto de 2017, el Departamento Secretaría del Directorio Legislativo entregó a la Comisión Permanente Especial de Redacción el Expediente N° 17.260, proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, aprobado en Primer Debate en Sesión Ordinaria del Plenario Legislativo N° 57 del 28 de agosto de 2017. En esa misma fecha, la Comisión Permanente Especial de Redacción recibió el Expediente N° 17.260 en el que se tramita el citado proyecto de Ley, para que continúe con el trámite respectivo (folios 561 y 562).
g.1) El 6 de setiembre de 2017, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, elaboró el Informe AL-DEST-IRE-271-2017, relativo al proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, para la Comisión Permanente Especial de Redacción, sin encontrar problemas jurídicos ni procedimentales que impidan la votación de su redacción final (folios 584 a 589); h.1) En la Sesión Ordinaria N° 10 del 20 de setiembre de 2017, el Área Comisiones Legislativas VIII conoció y aprobó por unanimidad la Redacción Final, del Expediente N° 17.260, proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, al cual no le hizo modificaciones (folios 590 596 y 597 a 624).
i.1) El 21 de setiembre de 2017, la Comisión Permanente Especial de Redacción remitió, a la Secretaría del Directorio, la Redacción Final del Expediente N° 17.260, proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” para que continúe con el trámite respectivo (folio 625).
III.- Objeto y admisibilidad de la consulta. Esta consulta preceptiva de constitucionalidad, se formula por el Directorio de la Asamblea Legislativa, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10, inciso b), de la Constitución Política, y 96, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”, que se tramita en expediente legislativo número 17.260, por tratarse de la aprobación legislativa de un convenio internacional. Dado que el citado proyecto de ley fue aprobado en Primer Debate en la Sesión Ordinaria del Plenario Legislativo N° 57 del 28 de agosto de 2017, por unanimidad de los cuarenta diputados y diputadas presentes, procede su conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
IV.- Sobre el procedimiento en el caso concreto. De conformidad con lo establecido en el artículo 98, de la ley que rige esta Jurisdicción, este Tribunal revisó el procedimiento legislativo para la tramitación del proyecto de Ley denominado “Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” , no advirtiéndose que se haya producido algún vicio sustancial o de trascendencia, capaz de invalidarlo por quebranto a principios esenciales, tales como el democrático, de participación, de representación política, respeto de las minorías o de publicidad y transparencia, entre otros. Al respecto, según se desprende de la copia certificada del expediente legislativo N° 17.260, la “ Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” fue adoptada el 2 de noviembre de 2001 por la Asamblea Plenaria de la 31ª Sesión de la Conferencia General, celebrada en París, por ochenta y siete votos a favor. Asimismo, el Presidente de la Conferencia General, señor Ahmad Jalali, y el Director General de la UNESCO, señor Koichiro Matsuura, el 6 de noviembre de 2001 firmaron las correspondientes copias certificadas de la Convención en las seis lenguas oficiales de esa Organización (folio 1 del expediente legislativo). Cabe aclarar que, tal y como consta en la característico de la UNESCO, que reemplaza la firma por los Estados Miembros; además, dicho proyecto fue presentado a la corriente legislativa por parte del Poder Ejecutivo, en ejercicio de su poder de iniciativa, previsto en el artículo 140, inciso 5), de la Constitución Política (folios 1 a 34 de la copia del expediente legislativo N° 17.260). Asimismo, se acredita que, mediante Decreto Ejecutivo N° 40587-MP, del 24 de agosto de 2017, el Poder Ejecutivo convocó a Sesiones Extraordinarias a la Asamblea Legislativa, a partir de esa fecha, a fin de que el órgano legislativo conociera, entre otros, el Expediente Legislativo N° 17.260, en el que se tramita el proyecto de ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” (folios 547 a 549 del expediente legislativo), con lo cual dio su aval al proyecto. También, se acreditó que el proyecto de ley fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 124 del 29 de junio de 2009 (folio 38 del expediente legislativo). De modo, que no se observa ningún vicio en relación con la aprobación de la citada Convención, ni en la tramitación del proyecto de ley, ni irregularidad alguna que implique nulidad por ser contraria a la Constitución Política o al procedimiento legislativo regulado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, que es parámetro de constitucionalidad. En relación con el conocimiento de proyectos de ley por parte de la Asamblea Legislativa durante el período de sesiones extraordinarias, se aclara que durante ese período, la iniciativa en la formación de las leyes la ostenta, exclusivamente, el Poder Ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 118, Constitucional, el cual faculta al Poder Ejecutivo para convocar a la Asamblea Legislativa a sesionar en forma extraordinaria, lo cual es reiterado en el artículo 140, inciso 14), de la norma fundamental. La convocatoria a sesiones extraordinarias faculta a la Asamblea para restablecer, en los períodos de forzada inactividad, la capacidad -que de otro modo no tendría- para ejercer sus propias competencias y, en concreto, para ejercitar la potestad legislativa; no obstante, sus competencias están sensiblemente limitadas, ya que depende de la voluntad del Poder Ejecutivo (en sentido similar, Sentencia Nº 5582-1998 de las 13:36 horas del 31 de julio de 1998).
En la convocatoria a sesiones extraordinarias, se hacen patentes las potestades del Poder Ejecutivo como colegislador, particularmente, en lo tocante a la iniciativa gubernativa o externa al órgano legislativo. Es claro que ese poder de convocatoria a sesiones extraordinarias es un medio indispensable del Poder Ejecutivo para incidir en las tareas parlamentarias, pues en este período la Asamblea Legislativa tiene vedado reunirse de pleno derecho y solo lo puede hacer bajo la convocatoria del Ejecutivo.
En este sentido, la norma constitucional dispone:
"Artículo 118.- El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. En estas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento".
Según esta norma, la Asamblea Legislativa no puede conocer asuntos que no hayan sido incluidos en el decreto de convocatoria. Esto, sin perjuicio de las competencias relacionadas con los nombramientos de funcionarios que corresponda hacer al Poder Legislativo, o proyectos de ley sobre reformas legales que sean indispensables para resolver los asuntos sometidos al conocimiento del órgano legislativo, como bien señala el artículo. Esta Sala ya ha tenido ocasión de examinar y pronunciarse con respecto a los alcances de las potestades encomendadas a los órganos constitucionales durante el período de sesiones extraordinarias, Así, en Sentencia N° 1996-6939 de las 9:24 horas del 20 de diciembre de 1996, consideró:
"VI. DEL PERÍODO DE SESIONES EXTRAORDINARIAS. En este orden de ideas, cabe señalar que por período de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, se entiende la previsión que tiene la misma para reunirse fuera de los plazos establecidos con carácter normal. Es el artículo 118 constitucional, el que regula su convocatoria, correspondiendo al Poder Ejecutivo, de manera que en ellas, no se conocerá de materia distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, con excepción de lo que se trate de nombramientos de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea Legislativa, o de reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento. Se trata de una potestad de ejercicio discrecional. En relación con lo anterior, cabe aclarar que con el período de sesiones extraordinarias, la Asamblea Legislativa únicamente pierde la iniciativa legislativa, pero no las demás funciones a ella encomendadas, entre las que destacan precisamente dos: la de legislar y la de ejercer el control político. En virtud de lo dispuesto en el artículo 118 constitucional, se pretende que en Plenario se conozcan y voten exclusivamente los asuntos incluidos en el decreto de convocatoria del Poder Ejecutivo, por lo que la Asamblea Legislativa puede seguir funcionando normalmente en todas sus demás funciones, e inclusive puede rechazar un proyecto de ley del Ejecutivo, enviarlo a comisión, demorarlo, modificarlo, e incluirle asuntos no sugeridos por el Poder Ejecutivo, lo cual es propio de la dinámica del Parlamento. Sin embargo, no puede modificar o sustituir totalmente una propuesta, por la de algún diputado, pues su ejercicio está condicionado por el decreto de convocatoria. (…)".
Así, para la validez del procedimiento de aprobación de los proyectos de ley que se tramitan durante el período de las sesiones extraordinarias, es preciso que el Poder Ejecutivo haya convocado de manera indubitable a la Asamblea Legislativa con ese objeto. En efecto, la convocatoria fija las materias sobre las cuales la Asamblea puede desplegar válidamente sus atribuciones, por lo que, en consecuencia, quedan excluidas todas aquellas que no se expresan en el decreto de convocatoria. Esto implica, ciertamente, una sujeción parcial y temporal de la Asamblea a la voluntad del Poder Ejecutivo manifestada en el decreto de convocatoria, pues no debe perderse de vista, que la convocatoria a sesiones extraordinarias constituye un acto típicamente político y, por ende, su ejercicio es discrecional. En este sentido, la función gubernamental, como una actividad de dirección política es, normalmente, discrecional, y no tiene mayores límites que los dispuestos en la Constitución Política. De manera que, una de las formas en que el Ejecutivo participa en la actividad legislativa es a través de la convocatoria a sesiones extraordinarias, por medio de la definición, en virtud de una planificación y programación previas, de los proyectos de ley prioritarios y urgentes para la buena marcha del gobierno. En efecto, durante las sesiones extraordinarias, la agenda del Parlamento se define, facultativamente, atendiendo razones de dirección política, y se exterioriza a través del respectivo decreto ejecutivo. Por tratarse de una decisión política, goza de una esfera de discrecionalidad para salvaguardar su necesidad de adaptación a los requerimientos del país. En ese orden de ideas, dado que debe adaptarse a las exigencias nacionales, se trata, entonces, de una decisión flexible y, necesariamente, mutable. Para ello, puede basarse en la necesidad de que la Asamblea conozca y discuta sobre los proyectos que el Poder Ejecutivo considere prioritarios en atención a los intereses colectivos para una correcta y sana gestión de gobierno. Resultaría absurdo, y contrario al sistema ideado, que el Poder Ejecutivo, de alguna manera, quede sujeto a uno o varios decretos de convocatoria, pues en esta materia debe imperar una gran flexibilidad, en atención a las necesidades y a los requerimientos de carácter colectivo que le sirven de sustento y que están en constante mutación. Esta posición ya fue sostenida anteriormente por este Tribunal Constitucional en Sentencia Nº 1996-6939 de las 9:24 hrs. del 20 de diciembre de 1996, oportunidad en la que dijo:
"IV. DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA. Respecto del primer punto, cabe señalar que la iniciativa legislativa es la fase introductoria o iniciadora del procedimiento legislativo, o dicho de otro modo, es la facultad de someter a un Parlamento un proyecto de ley sobre una cuestión determinada, con la consiguiente obligación de la Asamblea Legislativa de deliberar sobre él, salvo el caso de que, cuando la iniciativa proceda del Poder Ejecutivo, éste lo retire durante el período de sesiones extraordinarias. Técnicamente, la iniciativa no integra la potestad legislativa, aunque sí constituye una operación esencial dentro del procedimiento legislativo; se trata de un acto de impulso y no de un acto de decisión legislativa, en tanto la competencia legislativa reside exclusivamente en la Asamblea Legislativa -artículos 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política-. Por su parte, la iniciativa gubernativa se refiere a la facultad que se da al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 140 inciso 5) de la Constitución Política, para promover proyectos de ley, facultad que puede ejercer durante toda la legislatura, y con exclusividad en los períodos de sesiones extraordinarios -artículo 123 ibídem-. Sin embargo, el que corresponda al Poder Ejecutivo la iniciativa legislativa en exclusiva para un período determinado de sesiones de la Asamblea Legislativa, no quiere decir que la preparación y elaboración de los proyectos a discutir deban ser elaborados también en exclusiva por el Poder Ejecutivo, el mismo puede convocar al Parlamento para que discuta de algún proyecto que ya está en trámite en la Asamblea y que haya sido elaborado directamente por los diputados. En este sentido, cabe recalcar, que lo que interesa es que, mediante el decreto de convocatoria, sea el Poder Ejecutivo quien defina qué asuntos son de su interés, para que se tramiten y voten en el Plenario (…)".
De lo dicho por esta Sala en la sentencia parcialmente transcrita, se colige que la reserva dispuesta en el artículo 118, de la Constitución Política, implica que la Asamblea Legislativa solo puede legislar sobre los proyectos de ley incluidos en el decreto de convocatoria y, a su vez, se ha reservado al Ejecutivo la determinación de la importancia y conveniencia de los proyectos que se incluyen en dicho decreto, posibilidad que es flexible y atiende a las prioridades e intereses del Gobierno. Sobre el particular, este Tribunal, en Sentencia N° 1998-0057 de las 15:36 horas del 7 de enero de 1998, resolvió lo siguiente:
"(…) De conformidad con lo que establecen los artículos 116 y 118 de la Constitución Política, la Asamblea Legislativa se reunirá cada año el día primero de mayo, aún cuando no haya sido convocada y sus sesiones ordinarias durarán seis meses, divididas en dos períodos, del primero de mayo al treinta y uno de julio y del primero de setiembre al treinta de noviembre. El Poder Ejecutivo, por su parte, podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias, en las que no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento (…)".
La dirección política del Gobierno precisa de la concreción de las decisiones, al determinar cuáles son los objetivos por lograr. En el caso del proyecto de ley consultado, este estaba incluido en el Decreto Ejecutivos N°40587-MP, del 24 de agosto de 2017 en el que Poder Ejecutivo convocó a Sesiones Extraordinarias a la Asamblea Legislativa, a partir de esa fecha. De modo, que la Asamblea Legislativa estaba en la posibilidad de deliberar sobre el proyecto de ley en cuestión. La Constitución Política, durante el período de sesiones extraordinarias, permite al Poder Ejecutivo convocar a la Asamblea o no hacerlo, y, en el primero de los casos, es para la deliberación de los proyectos que ese Poder de la República proponga. En consecuencia, y con base en lo anteriormente dicho, esta Sala considera que al proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”, se le dio el trámite legislativo que correspondía.
V.- Observaciones en cuanto al fondo del proyecto. De previo a analizar el fondo del proyecto de ley consultado, debe tenerse presente, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el dictamen de esta Sala solo será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto de referencia. Además, en cuanto al contenido de los diversos artículos, se hará relación a los aspectos más relevantes de la Convención, sin hacer un análisis de todos y cada uno de sus artículos ya que, en principio, se consideran conformes con el Derecho de la Constitución .
VI.- Sobre la constitucionalidad de la Convención consultada. Según ya se indicó, la Convención en consulta fue firmada por el Presidente de la Conferencia General, señor Ahmad Jalali, y el Director General de la UNESCO, señor Koichiro Matsuura, el 6 de noviembre de 2001, quienes firmaron las correspondientes copias certificadas en las seis lenguas oficiales de esa Organización (folio 1 del expediente legislativo), lo cual, según consta en la exposición de motivos del Proyecto de Ley en cuestión, es un procedimiento característico de la UNESCO, que reemplaza la firma por los Estados Miembros. Su objetivo es garantizar y fortalecer la protección del patrimonio cultural subacuático por medio de la cooperación de los Estados Partes, lo cuales se obligan a preservar ese patrimonio en beneficio de la humanidad, por medio de adoptar todas las medidas adecuadas, conforme con esa Convención y el Derecho Internacional, necesarias para proteger ese patrimonio, a través de la utilización de los medios más idóneos que dispongan para ello (ver exposición de motivos del proyecto de ley y artículo 2, de la Convención, folios 3 y 11 del expediente legislativo). Esto es acorde con el Derecho de la Constitución y con los principios y valores que la informan, en particular, con lo dispuesto en el artículo 89, Constitucional. Sobre el contenido de este precepto constitucional y la definición del patrimonio arqueológico, esta Sala ha dicho:
“VI.- Los bienes arqueológicos en el sistema constitucional. El artículo 89 de la Constitución Política establece que entre los fines culturales de la República están:
"… proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico." La protección del patrimonio histórico se enmarca entonces dentro del rango más amplio del deber que tiene el Estado de preservar la cultura común que convierte a su pueblo en una Nación. El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en lo conducente, define a la cultura como:
"… el conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico o industrial, en una época o grupo social" (Vigésima Segunda Edición. Tomo I. 2001).
El patrimonio arqueológico es una especie del género más amplio constituido por el patrimonio cultural, precisión que tiene importantes implicaciones prácticas en el tanto el papel del Estado en la promoción y garantía de los bienes arqueológicos debe ser siempre parte de una política integral de protección y fomento de la producción cultural autóctona. Para que los derechos derivados de la norma constitucional en cuestión sean efectivamente verificados, se requiere de parte de las autoridades públicas no solo crear el marco normativo necesario, sino además actuar de manera concreta, mediante mecanismos idóneos de tutela que partan de la premisa ineludible de que una Nación que desprecia su herencia histórica, destruyéndola o evitando por todos los medios lícitos su pérdida o deterioro, se encuentra destinada a fracasar como sociedad, pues es precisamente la visión del pasado la que permite entender el presente y programar el futuro. El patrimonio arqueológico –en el caso costarricense- ha sido definido comúnmente como el conjunto de bienes inmuebles y muebles, producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con estas culturas, constituyendo uno de los principales medios para hacer efectivo el conocimiento exacto de los orígenes históricos de nuestras sociedades, en el tanto permite comprender el germen de nuestras actuales formas de pensamiento y expresión cultural, además de aportar datos de gran utilidad para otros campos del conocimiento, tales como la ecología, la farmacoterapia, la zoología, etc. Sobre la importancia intrínseca del patrimonio arqueológico dentro del sistema social, esta Sala se pronunció en los términos siguientes:
"Arqueología e Historia son dos ciencias vinculadas íntimamente, teniendo como uno de sus objetivos aclarar y reconstruir los acontecimientos del pasado. La reconstrucción histórica se basa, fundamentalmente en la interpretación de documentos escritos, mientras que la Arqueología basa sus estudios en los datos que obtiene a través de los objetos materiales dejados por la acción del hombre en las sociedades ya desaparecidas, por medio de su relación entre ellos, de la forma del hallazgo y de su conexión con el ambiente. Todo objeto conservado, todo vestigio de vida y actividad del hombre de las sociedades del pasado, representa un testimonio que hace posible el conocimiento total o parcial, según sea el caso, de esos testimonios, y, por ende, de formas de vida ya inexistentes y desconocidas en el presente, pero cuyo conocimiento es de singular importancia, pues forman parte de la identidad cultural de la sociedad en que se vive; desde luego, en la medida en que sean un testimonio importante para la reconstrucción y conocimiento de los hechos del pasado". (Sentencia número 729-96 de las nueve horas quince minutos del nueve de febrero de mil novecientos noventa y seis).
No es que el conocimiento del pasado revista un particular interés por razones de mera curiosidad historiográfica, sino que su estudio permite aproximarse a una comprensión global de los fenómenos sociales y culturales actuales. La tutela de los bienes arqueológicos debe entonces ser comprendida como una forma de amparo de la cultura en general, como bien que trasciende la titularidad de cualquier individuo, constituyéndose en un valor de importancia nacional, cuyo reconocimiento y efectiva defensa forma parte del conjunto de intereses garantizados en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política ”. (Sentencia N° 2002-005245 de las 16:20 horas del 29 de mayo de 2002).
Este Tribunal ha expresado también que la protección del patrimonio cultural que contempla el artículo 89, de la Constitución Política, se relaciona estrechamente con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado estatuido en el párrafo segundo, del artículo 50, ibídem. Así, en Sentencia N° 2008-016972 de las 14:50 horas del 12 de noviembre de 2008, dijo:
“ XVII.- La protección del patrimonio cultural se enmarca dentro del Derecho Urbanístico, que últimamente ha venido a ser comprendido dentro del marco más amplio del Derecho Ambiental, el cual encuentra su sustento jurídico-constitucional en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política… ” Aunado a lo anterior, esta Sala también se ha pronunciado con respecto al deber de protección del patrimonio cultural que tiene el Estado. Así, en la citada Sentencia N° 2008-06972 de las 14:50 horas del 12 de noviembre de 2008, indicó:
“ XXXI.- DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA TUTELA DEL PATRIMONIO CULTURAL: OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE PARTICIPAR, FOMENTAR Y COOPERAR EN LA FUNCIÓN TUTELAR DEL PATRIMONIO CULTURAL (RÉGIMEN DE COMPENSACIÓN E INCENTIVOS). Dentro de este régimen especial de tutela, resulta de fundamental importancia el papel que desempeñan las autoridades del Estado, en su condición de garantes de la conservación y enriquecimiento del patrimonio cultural, a fin de facilitar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes por él comprendidos. Es así como la acción estatal se justifica en el hecho de que el patrimonio histórico- arquitectónico, al igual que todo tipo de patrimonio cultural, es por su propia naturaleza, dual, es decir, individual y social a la vez. Es así como este derecho fundamental de tercera generación que es, y que se conforma dentro del esquema de un Estado Social de Derecho, implica que su respeto por parte del Estado no se limita a la obligación de no afectar el derecho o de no interferir en la esfera privada del individuo -concepción típica de la orientación liberal-, sino que se traduce en la adopción de acciones y prestaciones concretas por parte de las autoridades públicas. Frente a esta realidad, la posición del Estado no puede ser -ni ha sido- la indiferencia, toda vez que los poderes públicos deben dar respuesta a las nuevas necesidades mediante citarse la legislación cultural. Por ello, se constituyen en gestiones obligadas para los poderes públicos el proteger el patrimonio cultural frente a la hubiesen sido ilegalmente exportados, el promover la difusión para el conocimiento de este tipo de bienes, así como la promoción y fomento de la cooperación e intercambio internacional de la información y de los bienes culturales, técnicos y científicos; y el fomentar la ayuda económica y asesoría para que el particular pueda cumplir con las obligaciones impuestas por la incorporación de su inmueble al régimen de patrimonio cultural… ”.
Por otra parte, la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático, en los artículos 3 y 10, expresamente establece que nada de lo que en ella se dispone es en menoscabo de los derechos, la jurisdicción, ni las obligaciones que incumben a los Estados en virtud del Derecho Internacional, por lo que se deberá interpretar y aplicar en el marco de los preceptos del Derecho Internacional, incluida la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. De igual modo, faculta a los Estados parte para impedir cualquier intromisión en sus derechos soberanos o su jurisdicción, todo lo cual resulta conforme con el Derecho de la Constitución. Es por ello que, analizado el contenido del articulado que conforma la Convención consultada, este Tribunal Constitucional estima que, en términos generales, sustancialmente, es conforme con los preceptos, valores y principios fundamentales del Derecho de la Constitución.
VII.- Breve descripción del contenido de la Convención. Las normas contenidas en la Convención bajo estudio -que conforman un total de treinta y cinco artículos y un Anexo- son las propias y comunes que integran los instrumentos internacionales de esta naturaleza. Se trata de un instrumento para que los Estados Miembros, por medio de la cooperación entre ellos, garanticen y fortalezcan la protección del patrimonio cultural subacuático, para lo cual se obligan a preservar ese patrimonio en beneficio de la humanidad, por medio de la adopción de todas las medidas adecuadas y necesarias, conforme con esa Convención y el Derecho Internacional, para proteger ese patrimonio, a través de la utilización de los medios más idóneos que dispongan para ello. La Convención, en su puntos principales, está conformada por una serie de definiciones (artículo 1), de objetivos y principios generales (artículo 2), de la relación de la Convención consultada con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y con las normas de salvamento y hallazgos (artículos 3 y 4), de sanciones (artículo 17), de normas relativas a la ratificación, aceptación, aprobación o adhesión a la Convención por parte de los Estados (artículo 26), de su entrada en vigor (artículo 27), de las reservas (artículo 30), de las enmiendas (artículo 31) y de su denuncia (artículo 32), regulaciones típicas en este tipo de Convenciones. A su vez, el Anexo está conformado por treinta y seis normas, divididas en XIV títulos, que son normas relativas a las actividades dirigidas al patrimonio cultural subacuático, las cuales incluyen indicaciones prácticas y de aplicación directa en relación con los principios que deben tomarse en cuenta en las excavaciones, el diseño de los proyectos, la competencia y la cualificación de las personas que realizan actividades dirigidas al patrimonio cultural subacuático y la conservación y gestión de los yacimientos arqueológicos. Es de notar que la Convención en consulta reconoce y respeta la soberanía nacional que ostentan los Estados Parte para el ejercicio de la protección y el resguardo del patrimonio cultural y la cooperación internacional que al respecto pueda y deba darse, tal y como lo hace ver la Procuraduría General de la República en el oficio OJ-075-2011 del 31 de octubre de 2011, que rindiera ante la Asamblea Legislativa (folio 323 del expediente legislativo). En este sentido, esta Sala no considera fundados los reparos de constitucionalidad que contiene el Informe Técnico Integrado (Jurídico-Socioambiental) ST.121-2010 en relación con el artículo 10 de la Convención (folio 109 del expediente legislativo). En síntesis, la Convención procura que los países parte dispongan de un marco jurídico adecuado para la protección y conservación del patrimonio cultural subacuático, dado el riesgo que para este representa su comercio ilegal, cuyo acceso es facilitado por los avances tecnológicos modernos. Se trata, entonces, de un instrumento normativo de protección adicional de los recursos patrimoniales de carácter cultural e histórico a nivel subacuático, que, en modo alguno, riñe con el Derecho de la Constitución.
Por lo demás, dado que esta Convención no implica, de manera alguna, la atribución o transferencia de competencias del Estado a un ordenamiento jurídico comunitario (artículo 121, inciso 4), de la Constitución Política), para su aprobación en primer y segundo debate, basta la mayoría absoluta de votos de los diputados y diputadas presentes en la sesión parlamentaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119, de la Carta Política. Por otra parte, el conocimiento de este Instrumento Internacional no puede ser delegado en una Comisión Legislativa Plena, de conformidad con lo establecido en el artículo 124, párrafo tercero, Constitucional. Estos requisitos fueron satisfechos al aprobarse esta Convención en Primer Debate en Sesión Ordinaria del Plenario Legislativo N° 57 del 28 de agosto de 2017, por votación unánime de los cuarenta diputados y diputadas presentes.
Por último, la potestad de la Asamblea Legislativa para aprobar o improbar los tratados o convenios internacionales que somete a su consideración el Poder Ejecutivo es limitada y no permite, en esencia, el derecho de enmienda, de modo que los legisladores han de limitarse a votar afirmativamente el Tratado sometido a aprobación, o bien, rechazarlo, pero sin posibilidad de introducir enmiendas o modificaciones en su contenido. El legislador, durante el proceso de aprobación o no del Tratado o Convenio, únicamente puede introducir declaraciones interpretativas, de conformidad con las reglas que, al respecto, se establecen en el artículo 31, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratado, aprobada por Ley N° 7615 de 24 de julio de 1996, lo cual ha sido avalado por esta Sala, entre otras, en Sentencia N° 1998-08662 de las 16:03 horas del 2 de diciembre de 1998. De modo, que en el caso de que la Asamblea Legislativa quisiera incluir algunas de las recomendaciones que, eventualmente, hiciera alguno de los entes u órganos consultados, podría hacerlo a través de declaraciones interpretativas, sin variar el texto del Tratado o Convenio de que se trate, pero únicamente para aclarar aspectos que resulten ambiguos u oscuros, sin que en dicha declaración pueda extralimitarse al punto de desnaturalizar el sentido mismo de ese instrumento internacional y sin invadir la potestad exclusiva que el artículo 140, inciso 10), de la Constitución Política, otorga al Poder Ejecutivo para la discusión, negociación y suscripción de tratados internacionales, esto en consonancia con lo dicho por este Tribunal Constitucional en Sentencia N° 2001-00855 de las 15:15 horas del 31 de enero de 2001. Todos estos aspectos, han sido cumplidos en el trámite legislativo dado al proyecto de ley “Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, por lo que esta Sala no encuentra reparo de constitucionalidad alguno.
VIII.- Conclusión. En mérito de lo expuesto, se evacua la consulta en el sentido de que, el proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, no contiene vicios esenciales de procedimiento o disposiciones que lo invaliden.
Por tanto:
Se evacua la consulta formulada en el sentido de que en el sentido de que el proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático”, expediente legislativo N° 17.260, no contiene vicios esenciales de procedimiento, ni disposiciones inconstitucionales.- Fernando Cruz C.
Presidente a.i Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Aracelly Pacheco S.
Jose Paulino Hernández G.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *YWXLH43330NC61* 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de documentos: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
*170152140007CO* Res. Nº 2017016748 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veinte de octubre de dos mil diecisiete .
Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, sobre el proyecto de “Aprobación de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático” ,
Resultando:
1.- La consulta, que se formula en cumplimiento de lo que establece el inciso a), del artículo 96, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fue recibida en la Secretaría de la Sala a las 10:22 horas del 27 de setiembre de 2017, con una copia certificada del expediente legislativo. La Presidencia de la Sala tuvo por presentada la consulta mediante resolución de las 11:34 horas del mismo día. El término para evacuarla vence el día 27 de octubre del año en curso.
2.- En el procedimiento se cumplió con las formalidades establecidas en la ley.
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.- De previo. Lo primero que procede, a los efectos de evacuar la consulta, es verificar los trámites seguidos en este caso, en concordancia con lo que señala el artículo 98, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva y que, al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero vinculante sólo en lo que se refiere a los trámites. Para los efectos anteriores y por la importancia del asunto de que se trata, en el siguiente considerando se hará una síntesis cronológica del proyecto de ley.
II.- Sobre la tramitación del expediente legislativo número 17.260 en la Asamblea Legislativa. El proyecto de “Aprobación de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático” , que se tramita en el expediente legislativo número 17.260, ha seguido el siguiente orden cronológico:
a.1) En la Sesión Plenaria Ordinaria número 44, del 27 de julio de 2015, se presentó y aprobó, por unanimidad de los 42 diputados y diputadas presentes, una moción de plazo cuatrienal para que el Plenario Legislativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, conceda un nuevo plazo cuatrienal al Expediente N° 17.260 “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” (folios 475 a 483).
b.1) En la Sesión Plenaria Ordinaria número 29, del 16 de junio de 2016, se presentó y aprobó, por voto de 40 diputados y diputadas a favor y una en contra, una moción de orden para que el Plenario Legislativo pospusiera el conocimiento de todos los asuntos pendientes en el orden del día, para entrar a conocer, de forma inmediata, entre otros, el expediente número 17.260, “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”. Posteriormente, se inició la discusión, por el fondo, en el trámite de Primer Debate, de ese expediente legislativo, discusión en la cual se presentó una moción de fondo, de conformidad con las disposiciones del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la cual pasó a la Comisión Dictaminadora para su trámite (folios 511 a 519).
c.1) El 29 de julio de 2016, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior entregó a la Secretaria del Directorio Legislativo el Primer Informe de mociones remitidas por el Plenario Legislativo sobre el proyecto “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”. Asimismo, adjuntó dos mociones desechadas en las sesiones N° 4 y N° 5 del 30 de junio y del 28 de julio, ambas de 2016, respectivamente (folios 520 a 544).
d.1) Por Decreto Ejecutivo N° 40587-MP, del 24 de agosto de 2017, el Poder Ejecutivo convocó a Sesiones Extraordinarias a la Asamblea Legislativa, a partir de esa fecha, a fin de que el órgano legislativo conociera, entre otros, el Expediente Legislativo N° 17.260, en el que se tramita el proyecto de ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” (folios 547 a 549).
e.1) En la Sesión Plenaria Ordinaria número 57, del 28 de agosto de 2017, se continuó la discusión por el fondo en el trámite de Primer Debate del Expediente Legislativo N° 17.260 “Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”, el cual se aprobó, en Primer Debate, por votación unánime de cuarenta votos a favor y ninguno en contra, y se dispuso pasar el expediente a consulta preceptiva de constitucionalidad ante esta Sala (folios 550 a 560).
f.1) El 29 de agosto de 2017, el Departamento Secretaría del Directorio Legislativo entregó a la Comisión Permanente Especial de Redacción el Expediente N° 17.260, proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, aprobado en Primer Debate en Sesión Ordinaria del Plenario Legislativo N° 57 del 28 de agosto de 2017. En esa misma fecha, la Comisión Permanente Especial de Redacción recibió el Expediente N° 17.260 en el que se tramita el citado proyecto de Ley, para que continúe con el trámite respectivo (folios 561 y 562).
g.1) El 6 de setiembre de 2017, el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, elaboró el Informe AL-DEST-IRE-271-2017, relativo al proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, para la Comisión Permanente Especial de Redacción, sin encontrar problemas jurídicos ni procedimentales que impidan la votación de su redacción final (folios 584 a 589); h.1) En la Sesión Ordinaria N° 10 del 20 de setiembre de 2017, el Área Comisiones Legislativas VIII conoció y aprobó por unanimidad la Redacción Final, del Expediente N° 17.260, proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, al cual no le hizo modificaciones (folios 590 596 y 597 a 624).
i.1) El 21 de setiembre de 2017, la Comisión Permanente Especial de Redacción remitió, a la Secretaría del Directorio, la Redacción Final del Expediente N° 17.260, proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” para que continúe con el trámite respectivo (folio 625).
III.- Objeto y admisibilidad de la consulta. Esta consulta preceptiva de constitucionalidad, se formula por el Directorio de la Asamblea Legislativa, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10, inciso b), de la Constitución Política, y 96, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”, que se tramita en expediente legislativo número 17.260, por tratarse de la aprobación legislativa de un convenio internacional. Dado que el citado proyecto de ley fue aprobado en Primer Debate en la Sesión Ordinaria del Plenario Legislativo N° 57 del 28 de agosto de 2017, por unanimidad de los cuarenta diputados y diputadas presentes, procede su conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
IV.- Sobre el procedimiento en el caso concreto. De conformidad con lo establecido en el artículo 98, de la ley que rige esta Jurisdicción, este Tribunal revisó el procedimiento legislativo para la tramitación del proyecto de Ley denominado “Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” , no advirtiéndose que se haya producido algún vicio sustancial o de trascendencia, capaz de invalidarlo por quebranto a principios esenciales, tales como el democrático, de participación, de representación política, respeto de las minorías o de publicidad y transparencia, entre otros. Al respecto, según se desprende de la copia certificada del expediente legislativo N° 17.260, la “ Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” fue adoptada el 2 de noviembre de 2001 por la Asamblea Plenaria de la 31ª Sesión de la Conferencia General, celebrada en París, por ochenta y siete votos a favor. Asimismo, el Presidente de la Conferencia General, señor Ahmad Jalali, y el Director General de la UNESCO, señor Koichiro Matsuura, el 6 de noviembre de 2001 firmaron las correspondientes copias certificadas de la Convención en las seis lenguas oficiales de esa Organización (folio 1 del expediente legislativo). Cabe aclarar que, tal y como consta en la característico de la UNESCO, que reemplaza la firma por los Estados Miembros; además, dicho proyecto fue presentado a la corriente legislativa por parte del Poder Ejecutivo, en ejercicio de su poder de iniciativa, previsto en el artículo 140, inciso 5), de la Constitución Política (folios 1 a 34 de la copia del expediente legislativo N° 17.260). Asimismo, se acredita que, mediante Decreto Ejecutivo N° 40587-MP, del 24 de agosto de 2017, el Poder Ejecutivo convocó a Sesiones Extraordinarias a la Asamblea Legislativa, a partir de esa fecha, a fin de que el órgano legislativo conociera, entre otros, el Expediente Legislativo N° 17.260, en el que se tramita el proyecto de ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático” (folios 547 a 549 del expediente legislativo), con lo cual dio su aval al proyecto. También, se acreditó que el proyecto de ley fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 124 del 29 de junio de 2009 (folio 38 del expediente legislativo). De modo, que no se observa ningún vicio en relación con la aprobación de la citada Convención, ni en la tramitación del proyecto de ley, ni irregularidad alguna que implique nulidad por ser contraria a la Constitución Política o al procedimiento legislativo regulado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, que es parámetro de constitucionalidad. En relación con el conocimiento de proyectos de ley por parte de la Asamblea Legislativa durante el período de sesiones extraordinarias, se aclara que durante ese período, la iniciativa en la formación de las leyes la ostenta, exclusivamente, el Poder Ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 118, Constitucional, el cual faculta al Poder Ejecutivo para convocar a la Asamblea Legislativa a sesionar en forma extraordinaria, lo cual es reiterado en el artículo 140, inciso 14), de la norma fundamental. La convocatoria a sesiones extraordinarias faculta a la Asamblea para restablecer, en los períodos de forzada inactividad, la capacidad -que de otro modo no tendría- para ejercer sus propias competencias y, en concreto, para ejercitar la potestad legislativa; no obstante, sus competencias están sensiblemente limitadas, ya que depende de la voluntad del Poder Ejecutivo (en sentido similar, Sentencia Nº 5582-1998 de las 13:36 horas del 31 de julio de 1998).
En la convocatoria a sesiones extraordinarias, se hacen patentes las potestades del Poder Ejecutivo como colegislador, particularmente, en lo tocante a la iniciativa gubernativa o externa al órgano legislativo. Es claro que ese poder de convocatoria a sesiones extraordinarias es un medio indispensable del Poder Ejecutivo para incidir en las tareas parlamentarias, pues en este período la Asamblea Legislativa tiene vedado reunirse de pleno derecho y solo lo puede hacer bajo la convocatoria del Ejecutivo.
En este sentido, la norma constitucional dispone:
"Artículo 118.- El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. En estas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento".
Según esta norma, la Asamblea Legislativa no puede conocer asuntos que no hayan sido incluidos en el decreto de convocatoria. Esto, sin perjuicio de las competencias relacionadas con los nombramientos de funcionarios que corresponda hacer al Poder Legislativo, o proyectos de ley sobre reformas legales que sean indispensables para resolver los asuntos sometidos al conocimiento del órgano legislativo, como bien señala el artículo. Esta Sala ya ha tenido ocasión de examinar y pronunciarse con respecto a los alcances de las potestades encomendadas a los órganos constitucionales durante el período de sesiones extraordinarias, Así, en Sentencia N° 1996-6939 de las 9:24 horas del 20 de diciembre de 1996, consideró:
"VI. DEL PERÍODO DE SESIONES EXTRAORDINARIAS. En este orden de ideas, cabe señalar que por período de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, se entiende la previsión que tiene la misma para reunirse fuera de los plazos establecidos con carácter normal. Es el artículo 118 constitucional, el que regula su convocatoria, correspondiendo al Poder Ejecutivo, de manera que en ellas, no se conocerá de materia distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, con excepción de lo que se trate de nombramientos de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea Legislativa, o de reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento. Se trata de una potestad de ejercicio discrecional. En relación con lo anterior, cabe aclarar que con el período de sesiones extraordinarias, la Asamblea Legislativa únicamente pierde la iniciativa legislativa, pero no las demás funciones a ella encomendadas, entre las que destacan precisamente dos: la de legislar y la de ejercer el control político. En virtud de lo dispuesto en el artículo 118 constitucional, se pretende que en Plenario se conozcan y voten exclusivamente los asuntos incluidos en el decreto de convocatoria del Poder Ejecutivo, por lo que la Asamblea Legislativa puede seguir funcionando normalmente en todas sus demás funciones, e inclusive puede rechazar un proyecto de ley del Ejecutivo, enviarlo a comisión, demorarlo, modificarlo, e incluirle asuntos no sugeridos por el Poder Ejecutivo, lo cual es propio de la dinámica del Parlamento. Sin embargo, no puede modificar o sustituir totalmente una propuesta, por la de algún diputado, pues su ejercicio está condicionado por el decreto de convocatoria. (…)".
Así, para la validez del procedimiento de aprobación de los proyectos de ley que se tramitan durante el período de las sesiones extraordinarias, es preciso que el Poder Ejecutivo haya convocado de manera indubitable a la Asamblea Legislativa con ese objeto. En efecto, la convocatoria fija las materias sobre las cuales la Asamblea puede desplegar válidamente sus atribuciones, por lo que, en consecuencia, quedan excluidas todas aquellas que no se expresan en el decreto de convocatoria. Esto implica, ciertamente, una sujeción parcial y temporal de la Asamblea a la voluntad del Poder Ejecutivo manifestada en el decreto de convocatoria, pues no debe perderse de vista, que la convocatoria a sesiones extraordinarias constituye un acto típicamente político y, por ende, su ejercicio es discrecional. En este sentido, la función gubernamental, como una actividad de dirección política es, normalmente, discrecional, y no tiene mayores límites que los dispuestos en la Constitución Política. De manera que, una de las formas en que el Ejecutivo participa en la actividad legislativa es a través de la convocatoria a sesiones extraordinarias, por medio de la definición, en virtud de una planificación y programación previas, de los proyectos de ley prioritarios y urgentes para la buena marcha del gobierno. En efecto, durante las sesiones extraordinarias, la agenda del Parlamento se define, facultativamente, atendiendo razones de dirección política, y se exterioriza a través del respectivo decreto ejecutivo. Por tratarse de una decisión política, goza de una esfera de discrecionalidad para salvaguardar su necesidad de adaptación a los requerimientos del país. En ese orden de ideas, dado que debe adaptarse a las exigencias nacionales, se trata, entonces, de una decisión flexible y, necesariamente, mutable. Para ello, puede basarse en la necesidad de que la Asamblea conozca y discuta sobre los proyectos que el Poder Ejecutivo considere prioritarios en atención a los intereses colectivos para una correcta y sana gestión de gobierno. Resultaría absurdo, y contrario al sistema ideado, que el Poder Ejecutivo, de alguna manera, quede sujeto a uno o varios decretos de convocatoria, pues en esta materia debe imperar una gran flexibilidad, en atención a las necesidades y a los requerimientos de carácter colectivo que le sirven de sustento y que están en constante mutación. Esta posición ya fue sostenida anteriormente por este Tribunal Constitucional en Sentencia Nº 1996-6939 de las 9:24 hrs. del 20 de diciembre de 1996, oportunidad en la que dijo:
"IV. DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA. Respecto del primer punto, cabe señalar que la iniciativa legislativa es la fase introductoria o iniciadora del procedimiento legislativo, o dicho de otro modo, es la facultad de someter a un Parlamento un proyecto de ley sobre una cuestión determinada, con la consiguiente obligación de la Asamblea Legislativa de deliberar sobre él, salvo el caso de que, cuando la iniciativa proceda del Poder Ejecutivo, éste lo retire durante el período de sesiones extraordinarias. Técnicamente, la iniciativa no integra la potestad legislativa, aunque sí constituye una operación esencial dentro del procedimiento legislativo; se trata de un acto de impulso y no de un acto de decisión legislativa, en tanto la competencia legislativa reside exclusivamente en la Asamblea Legislativa -artículos 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política-. Por su parte, la iniciativa gubernativa se refiere a la facultad que se da al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 140 inciso 5) de la Constitución Política, para promover proyectos de ley, facultad que puede ejercer durante toda la legislatura, y con exclusividad en los períodos de sesiones extraordinarios -artículo 123 ibídem-. Sin embargo, el que corresponda al Poder Ejecutivo la iniciativa legislativa en exclusiva para un período determinado de sesiones de la Asamblea Legislativa, no quiere decir que la preparación y elaboración de los proyectos a discutir deban ser elaborados también en exclusiva por el Poder Ejecutivo, el mismo puede convocar al Parlamento para que discuta de algún proyecto que ya está en trámite en la Asamblea y que haya sido elaborado directamente por los diputados. En este sentido, cabe recalcar, que lo que interesa es que, mediante el decreto de convocatoria, sea el Poder Ejecutivo quien defina qué asuntos son de su interés, para que se tramiten y voten en el Plenario (…)".
De lo dicho por esta Sala en la sentencia parcialmente transcrita, se colige que la reserva dispuesta en el artículo 118, de la Constitución Política, implica que la Asamblea Legislativa solo puede legislar sobre los proyectos de ley incluidos en el decreto de convocatoria y, a su vez, se ha reservado al Ejecutivo la determinación de la importancia y conveniencia de los proyectos que se incluyen en dicho decreto, posibilidad que es flexible y atiende a las prioridades e intereses del Gobierno. Sobre el particular, este Tribunal, en Sentencia N° 1998-0057 de las 15:36 horas del 7 de enero de 1998, resolvió lo siguiente:
"(…) De conformidad con lo que establecen los artículos 116 y 118 de la Constitución Política, la Asamblea Legislativa se reunirá cada año el día primero de mayo, aún cuando no haya sido convocada y sus sesiones ordinarias durarán seis meses, divididas en dos períodos, del primero de mayo al treinta y uno de julio y del primero de setiembre al treinta de noviembre. El Poder Ejecutivo, por su parte, podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias, en las que no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento (…)".
La dirección política del Gobierno precisa de la concreción de las decisiones, al determinar cuáles son los objetivos por lograr. En el caso del proyecto de ley consultado, este estaba incluido en el Decreto Ejecutivos N°40587-MP, del 24 de agosto de 2017 en el que Poder Ejecutivo convocó a Sesiones Extraordinarias a la Asamblea Legislativa, a partir de esa fecha. De modo, que la Asamblea Legislativa estaba en la posibilidad de deliberar sobre el proyecto de ley en cuestión. La Constitución Política, durante el período de sesiones extraordinarias, permite al Poder Ejecutivo convocar a la Asamblea o no hacerlo, y, en el primero de los casos, es para la deliberación de los proyectos que ese Poder de la República proponga. En consecuencia, y con base en lo anteriormente dicho, esta Sala considera que al proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático”, se le dio el trámite legislativo que correspondía.
V.- Observaciones en cuanto al fondo del proyecto. De previo a analizar el fondo del proyecto de ley consultado, debe tenerse presente, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el dictamen de esta Sala solo será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto de referencia. Además, en cuanto al contenido de los diversos artículos, se hará relación a los aspectos más relevantes de la Convención, sin hacer un análisis de todos y cada uno de sus artículos ya que, en principio, se consideran conformes con el Derecho de la Constitución .
VI.- Sobre la constitucionalidad de la Convención consultada. Según ya se indicó, la Convención en consulta fue firmada por el Presidente de la Conferencia General, señor Ahmad Jalali, y el Director General de la UNESCO, señor Koichiro Matsuura, el 6 de noviembre de 2001, quienes firmaron las correspondientes copias certificadas en las seis lenguas oficiales de esa Organización (folio 1 del expediente legislativo), lo cual, según consta en la exposición de motivos del Proyecto de Ley en cuestión, es un procedimiento característico de la UNESCO, que reemplaza la firma por los Estados Miembros. Su objetivo es garantizar y fortalecer la protección del patrimonio cultural subacuático por medio de la cooperación de los Estados Partes, lo cuales se obligan a preservar ese patrimonio en beneficio de la humanidad, por medio de adoptar todas las medidas adecuadas, conforme con esa Convención y el Derecho Internacional, necesarias para proteger ese patrimonio, a través de la utilización de los medios más idóneos que dispongan para ello (ver exposición de motivos del proyecto de ley y artículo 2, de la Convención, folios 3 y 11 del expediente legislativo). Esto es acorde con el Derecho de la Constitución y con los principios y valores que la informan, en particular, con lo dispuesto en el artículo 89, Constitucional. Sobre el contenido de este precepto constitucional y la definición del patrimonio arqueológico, esta Sala ha dicho:
“VI.- Los bienes arqueológicos en el sistema constitucional. El artículo 89 de la Constitución Política establece que entre los fines culturales de la República están:
"… proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico." La protección del patrimonio histórico se enmarca entonces dentro del rango más amplio del deber que tiene el Estado de preservar la cultura común que convierte a su pueblo en una Nación. El Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en lo conducente, define a la cultura como:
"… el conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico o industrial, en una época o grupo social" (Vigésima Segunda Edición. Tomo I. 2001).
El patrimonio arqueológico es una especie del género más amplio constituido por el patrimonio cultural, precisión que tiene importantes implicaciones prácticas en el tanto el papel del Estado en la promoción y garantía de los bienes arqueológicos debe ser siempre parte de una política integral de protección y fomento de la producción cultural autóctona. Para que los derechos derivados de la norma constitucional en cuestión sean efectivamente verificados, se requiere de parte de las autoridades públicas no solo crear el marco normativo necesario, sino además actuar de manera concreta, mediante mecanismos idóneos de tutela que partan de la premisa ineludible de que una Nación que desprecia su herencia histórica, destruyéndola o evitando por todos los medios lícitos su pérdida o deterioro, se encuentra destinada a fracasar como sociedad, pues es precisamente la visión del pasado la que permite entender el presente y programar el futuro. El patrimonio arqueológico –en el caso costarricense- ha sido definido comúnmente como el conjunto de bienes inmuebles y muebles, producto de las culturas indígenas anteriores o contemporáneas al establecimiento de la cultura hispánica en el territorio nacional, así como los restos humanos, flora y fauna, relacionados con estas culturas, constituyendo uno de los principales medios para hacer efectivo el conocimiento exacto de los orígenes históricos de nuestras sociedades, en el tanto permite comprender el germen de nuestras actuales formas de pensamiento y expresión cultural, además de aportar datos de gran utilidad para otros campos del conocimiento, tales como la ecología, la farmacoterapia, la zoología, etc. Sobre la importancia intrínseca del patrimonio arqueológico dentro del sistema social, esta Sala se pronunció en los términos siguientes:
"Arqueología e Historia son dos ciencias vinculadas íntimamente, teniendo como uno de sus objetivos aclarar y reconstruir los acontecimientos del pasado. La reconstrucción histórica se basa, fundamentalmente en la interpretación de documentos escritos, mientras que la Arqueología basa sus estudios en los datos que obtiene a través de los objetos materiales dejados por la acción del hombre en las sociedades ya desaparecidas, por medio de su relación entre ellos, de la forma del hallazgo y de su conexión con el ambiente. Todo objeto conservado, todo vestigio de vida y actividad del hombre de las sociedades del pasado, representa un testimonio que hace posible el conocimiento total o parcial, según sea el caso, de esos testimonios, y, por ende, de formas de vida ya inexistentes y desconocidas en el presente, pero cuyo conocimiento es de singular importancia, pues forman parte de la identidad cultural de la sociedad en que se vive; desde luego, en la medida en que sean un testimonio importante para la reconstrucción y conocimiento de los hechos del pasado". (Sentencia número 729-96 de las nueve horas quince minutos del nueve de febrero de mil novecientos noventa y seis).
No es que el conocimiento del pasado revista un particular interés por razones de mera curiosidad historiográfica, sino que su estudio permite aproximarse a una comprensión global de los fenómenos sociales y culturales actuales. La tutela de los bienes arqueológicos debe entonces ser comprendida como una forma de amparo de la cultura en general, como bien que trasciende la titularidad de cualquier individuo, constituyéndose en un valor de importancia nacional, cuyo reconocimiento y efectiva defensa forma parte del conjunto de intereses garantizados en los artículos 50 y 74 de la Constitución Política ”. (Sentencia N° 2002-005245 de las 16:20 horas del 29 de mayo de 2002).
Este Tribunal ha expresado también que la protección del patrimonio cultural que contempla el artículo 89, de la Constitución Política, se relaciona estrechamente con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado estatuido en el párrafo segundo, del artículo 50, ibídem. Así, en Sentencia N° 2008-016972 de las 14:50 horas del 12 de noviembre de 2008, dijo:
“ XVII.- La protección del patrimonio cultural se enmarca dentro del Derecho Urbanístico, que últimamente ha venido a ser comprendido dentro del marco más amplio del Derecho Ambiental, el cual encuentra su sustento jurídico-constitucional en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política… ” Aunado a lo anterior, esta Sala también se ha pronunciado con respecto al deber de protección del patrimonio cultural que tiene el Estado. Así, en la citada Sentencia N° 2008-06972 de las 14:50 horas del 12 de noviembre de 2008, indicó:
“ XXXI.- DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA TUTELA DEL PATRIMONIO CULTURAL: OBLIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE PARTICIPAR, FOMENTAR Y COOPERAR EN LA FUNCIÓN TUTELAR DEL PATRIMONIO CULTURAL (RÉGIMEN DE COMPENSACIÓN E INCENTIVOS). Dentro de este régimen especial de tutela, resulta de fundamental importancia el papel que desempeñan las autoridades del Estado, en su condición de garantes de la conservación y enriquecimiento del patrimonio cultural, a fin de facilitar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes por él comprendidos. Es así como la acción estatal se justifica en el hecho de que el patrimonio histórico- arquitectónico, al igual que todo tipo de patrimonio cultural, es por su propia naturaleza, dual, es decir, individual y social a la vez. Es así como este derecho fundamental de tercera generación que es, y que se conforma dentro del esquema de un Estado Social de Derecho, implica que su respeto por parte del Estado no se limita a la obligación de no afectar el derecho o de no interferir en la esfera privada del individuo -concepción típica de la orientación liberal-, sino que se traduce en la adopción de acciones y prestaciones concretas por parte de las autoridades públicas. Frente a esta realidad, la posición del Estado no puede ser -ni ha sido- la indiferencia, toda vez que los poderes públicos deben dar respuesta a las nuevas necesidades mediante citarse la legislación cultural. Por ello, se constituyen en gestiones obligadas para los poderes públicos el proteger el patrimonio cultural frente a la hubiesen sido ilegalmente exportados, el promover la difusión para el conocimiento de este tipo de bienes, así como la promoción y fomento de la cooperación e intercambio internacional de la información y de los bienes culturales, técnicos y científicos; y el fomentar la ayuda económica y asesoría para que el particular pueda cumplir con las obligaciones impuestas por la incorporación de su inmueble al régimen de patrimonio cultural… ”.
Por otra parte, la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático, en los artículos 3 y 10, expresamente establece que nada de lo que en ella se dispone es en menoscabo de los derechos, la jurisdicción, ni las obligaciones que incumben a los Estados en virtud del Derecho Internacional, por lo que se deberá interpretar y aplicar en el marco de los preceptos del Derecho Internacional, incluida la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. De igual modo, faculta a los Estados parte para impedir cualquier intromisión en sus derechos soberanos o su jurisdicción, todo lo cual resulta conforme con el Derecho de la Constitución. Es por ello que, analizado el contenido del articulado que conforma la Convención consultada, este Tribunal Constitucional estima que, en términos generales, sustancialmente, es conforme con los preceptos, valores y principios fundamentales del Derecho de la Constitución.
VII.- Breve descripción del contenido de la Convención. Las normas contenidas en la Convención bajo estudio -que conforman un total de treinta y cinco artículos y un Anexo- son las propias y comunes que integran los instrumentos internacionales de esta naturaleza. Se trata de un instrumento para que los Estados Miembros, por medio de la cooperación entre ellos, garanticen y fortalezcan la protección del patrimonio cultural subacuático, para lo cual se obligan a preservar ese patrimonio en beneficio de la humanidad, por medio de la adopción de todas las medidas adecuadas y necesarias, conforme con esa Convención y el Derecho Internacional, para proteger ese patrimonio, a través de la utilización de los medios más idóneos que dispongan para ello. La Convención, en su puntos principales, está conformada por una serie de definiciones (artículo 1), de objetivos y principios generales (artículo 2), de la relación de la Convención consultada con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y con las normas de salvamento y hallazgos (artículos 3 y 4), de sanciones (artículo 17), de normas relativas a la ratificación, aceptación, aprobación o adhesión a la Convención por parte de los Estados (artículo 26), de su entrada en vigor (artículo 27), de las reservas (artículo 30), de las enmiendas (artículo 31) y de su denuncia (artículo 32), regulaciones típicas en este tipo de Convenciones. A su vez, el Anexo está conformado por treinta y seis normas, divididas en XIV títulos, que son normas relativas a las actividades dirigidas al patrimonio cultural subacuático, las cuales incluyen indicaciones prácticas y de aplicación directa en relación con los principios que deben tomarse en cuenta en las excavaciones, el diseño de los proyectos, la competencia y la cualificación de las personas que realizan actividades dirigidas al patrimonio cultural subacuático y la conservación y gestión de los yacimientos arqueológicos. Es de notar que la Convención en consulta reconoce y respeta la soberanía nacional que ostentan los Estados Parte para el ejercicio de la protección y el resguardo del patrimonio cultural y la cooperación internacional que al respecto pueda y deba darse, tal y como lo hace ver la Procuraduría General de la República en el oficio OJ-075-2011 del 31 de octubre de 2011, que rindiera ante la Asamblea Legislativa (folio 323 del expediente legislativo). En este sentido, esta Sala no considera fundados los reparos de constitucionalidad que contiene el Informe Técnico Integrado (Jurídico-Socioambiental) ST.121-2010 en relación con el artículo 10 de la Convención (folio 109 del expediente legislativo). En síntesis, la Convención procura que los países parte dispongan de un marco jurídico adecuado para la protección y conservación del patrimonio cultural subacuático, dado el riesgo que para este representa su comercio ilegal, cuyo acceso es facilitado por los avances tecnológicos modernos. Se trata, entonces, de un instrumento normativo de protección adicional de los recursos patrimoniales de carácter cultural e histórico a nivel subacuático, que, en modo alguno, riñe con el Derecho de la Constitución.
Por lo demás, dado que esta Convención no implica, de manera alguna, la atribución o transferencia de competencias del Estado a un ordenamiento jurídico comunitario (artículo 121, inciso 4), de la Constitución Política), para su aprobación en primer y segundo debate, basta la mayoría absoluta de votos de los diputados y diputadas presentes en la sesión parlamentaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119, de la Carta Política. Por otra parte, el conocimiento de este Instrumento Internacional no puede ser delegado en una Comisión Legislativa Plena, de conformidad con lo establecido en el artículo 124, párrafo tercero, Constitucional. Estos requisitos fueron satisfechos al aprobarse esta Convención en Primer Debate en Sesión Ordinaria del Plenario Legislativo N° 57 del 28 de agosto de 2017, por votación unánime de los cuarenta diputados y diputadas presentes.
Por último, la potestad de la Asamblea Legislativa para aprobar o improbar los tratados o convenios internacionales que somete a su consideración el Poder Ejecutivo es limitada y no permite, en esencia, el derecho de enmienda, de modo que los legisladores han de limitarse a votar afirmativamente el Tratado sometido a aprobación, o bien, rechazarlo, pero sin posibilidad de introducir enmiendas o modificaciones en su contenido. El legislador, durante el proceso de aprobación o no del Tratado o Convenio, únicamente puede introducir declaraciones interpretativas, de conformidad con las reglas que, al respecto, se establecen en el artículo 31, de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratado, aprobada por Ley N° 7615 de 24 de julio de 1996, lo cual ha sido avalado por esta Sala, entre otras, en Sentencia N° 1998-08662 de las 16:03 horas del 2 de diciembre de 1998. De modo, que en el caso de que la Asamblea Legislativa quisiera incluir algunas de las recomendaciones que, eventualmente, hiciera alguno de los entes u órganos consultados, podría hacerlo a través de declaraciones interpretativas, sin variar el texto del Tratado o Convenio de que se trate, pero únicamente para aclarar aspectos que resulten ambiguos u oscuros, sin que en dicha declaración pueda extralimitarse al punto de desnaturalizar el sentido mismo de ese instrumento internacional y sin invadir la potestad exclusiva que el artículo 140, inciso 10), de la Constitución Política, otorga al Poder Ejecutivo para la discusión, negociación y suscripción de tratados internacionales, esto en consonancia con lo dicho por este Tribunal Constitucional en Sentencia N° 2001-00855 de las 15:15 horas del 31 de enero de 2001. Todos estos aspectos, han sido cumplidos en el trámite legislativo dado al proyecto de ley “Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, por lo que esta Sala no encuentra reparo de constitucionalidad alguno.
VIII.- Conclusión. En mérito de lo expuesto, se evacua la consulta en el sentido de que, el proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Cultural Subacuático ”, no contiene vicios esenciales de procedimiento o disposiciones que lo invaliden.
Por tanto:
Se evacua la consulta formulada en el sentido de que en el sentido de que el proyecto de Ley “ Aprobación de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático”, expediente legislativo N° 17.260, no contiene vicios esenciales de procedimiento, ni disposiciones inconstitucionales.- Fernando Cruz C.
Presidente a.i Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Aracelly Pacheco S.
Jose Paulino Hernández G.
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