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Res. 16648-2017 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 20/10/2017
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*170108950007CO* Res. Nº 2017016648 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veinte de octubre de dos mil diecisiete .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 17-010895-0007-CO, interpuesto por CARLOS ENRIQUE SOTO GÓMEZ, cédula de identidad 0601380076, contra la MUNICIPALIDAD DE QUEPOS.
Resultando:
1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:34 horas del 11 de julio de 2017, la recurrente interpone recurso de amparo contra la alcaldesa y el presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Quepos, y manifiesta que el 30 de diciembre de 2016 en sesión extraordinaria el Concejo de la Municipalidad de Quepos, se acordó, por mayoría absoluta, publicar en La Gaceta la adopción formal del Reglamento de Zonificación de Uso de Suelo, el Regl mento de Espacios Públicos, Viabilidad y Transporte y 12 láminas cartográficas, indicándose que entrarían en vigencia en el momento de su publicación. Cuestiona que el plan regulador se publique y se ponga en vigencia antes que la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo conozca sobre este. En este sentido, menciona que el 14 de junio de 2016 el Ministerio de Salud presentó, ante el Concejo Municipal, el oficio Nº PCARS-Q-0476-2016, mediante el cual informó sobre la existencia de 11 puntos de riesgo para la salud pública. Agrega que el Ministerio de Ambiente y Energía, mediante oficio Nº SINAC-ACOPAC-OSRAP-549-2016, le comunicó a la Alcaldesa sobre 4 aspectos que violentan las áreas de protección de los humedales y manglares del cantón. Asimismo, indica que mediante el oficio Nº SINACACOPAC-OSRAP-599-2016 se le informó al Concejo Municipal sobre 6 aspectos que violentan las áreas de protección. Acusa que se han modificado las zonas de protección, las áreas de protección acuífera, así como las zonas verdes, las cuales eran utilizadas por los niños, jóvenes y personas adultas mayores para el descanso, esparcimiento y recreación. Cuestiona que se pretenda cambiar el área verde del centro de la cuidad de Quepos por un centro comercial. Alega que las modificaciones introducidas al Plan Regulador Urbano de la Ciudad de Quepos violentan el derecho de participación ciudadana, los intereses de la colectividad, la protección del medio ambiente y en consecuencia, el bienestar de los habitantes del cantón. Por lo expuesto, acude a la Sala en protección de sus derechos fundamentales y solicita que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que esto implique.
2. Informa bajo juramento Patricia Bolaños Murillo, en su condición de alcaldesa de Quepos, que le corresponde al Concejo dictar las medidas de ordenamiento urbano. En relación con los reparos ambientales del actor, señala que todas las consultas u oposiciones fueron trasladadas al Concejo, y se resolvieron todas las oposiciones, quejas, objeciones y reparos presentados durante la audiencia pública y ante otros despachos municipales. Considera que el procedimiento que se llevó a cabo para la aprobación del Plan Regulador fue transparente y ajustado a derecho, se contó con la aprobación del INVU, se elaboraron los IFAS y fueron aprobados por SETENA, se realizó la audiencia pública en la que se abrió plazo para oposiciones y se publicó en La Gaceta. En cuanto al veto, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, las disposiciones reglamentarias –como el Plan Regulador- no son susceptibles al veto. Solicita se desestime el recurso planteado.
3. Informa bajo juramento Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos, que la finalidad de la modificación parcial al Plan Regulador es brindar un mejor ordenamiento de los recursos y necesidades, buscando un desarrollo sostenible para garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Considera que los hechos señalados en forma desordenada por el recurrente son de difícil comprensión, y pretenden matizar y tildar de ilegal el procedimiento llevado a cabo para la implementación de la modificación al Plan Regulador. Reitera que se trata de una modificación, es decir, la alteración de alguna de las determinaciones del plan, y que procura –precisamente- integrar la variable ambiental. Manifiesta que se ha cumplido con el iter procedimental requerido para la modificación de los planes reguladores cantonales, es decir, primero se elaboró un proyecto que fue debidamente remitido al INVU, y que incluyó la política de desarrollo urbanística del cantón y los objetivos que se pretende lograr; el proyecto y su contenido fue debidamente aprobado por el INVU (mediante oficio C-UCTOOT-23-04-2016, de 08 de abril de 2016), que ostenta la especialidad técnica en la elaboración y diseño de planes reguladores, y por la SETENA, que otorgó la viabilidad ambiental al proceso de modificación mediante resolución Nº 0326-2013-SETENA, de 12 de febrero de 2013. Aclara que para la aprobación del Índice de Fragilidad Ambiental (IFAS), la SETENA consulta a las entidades que corresponda, y los oficios citados por el recurrente no son de instituciones competentes en la aprobación de la modificación parcial al Plan Regulador. Posteriormente se realizó la Consulta Pública a los munícipes, la cual se efectuó el 01 de junio de 2016, tras haberse convocado mediante publicación en el Diario Oficial La Gaceta y mediante publicaciones impresas y digitales, garantizando de este modo la participación ciudadana en el proceso. Se otorgaron 10 días hábiles para la presentación de observaciones y objeciones, que fueron analizados por una comisión tripartita integrada por el INVU, la Municipalidad y los interesados, y respondidas una a una. Solicita se desestime el recurso planteado.
4. Por constancia extendida el 26 de julio de 2017, Alejandro Lizano Aguilar, Técnico Judicial 3, y Gerardo Madriz Piedra, Secretario de la Sala Constitucional, hacen constar que, revisado en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales el Control de Documentos Recibidos y este Expediente, no aparece que del 19 al 24 de julio de 2017, el Presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos, haya presentado escrito o documento alguno, a fin de rendir el informe que se le solicitó en el auto inicial del amparo.
5. Por resolución de magistrado instructor de las 12:16 hrs. de 3 de agosto de 2017, se solicitó prueba para mejor resolver a la Alcaldesa de Quepos y a Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos a fin de que, “en relación con las observaciones realizadas por la Dirección del Área Rectora de Salud de Quepos, en el oficio Nº PC-ARS-Q-0476-2016, de 14 de junio de 2016, y por la Oficina Subregional Quepos Parrita del SINAC, en los oficios SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016, de 07 de junio de 2016 y SINACACOPAC-OSRAP-549-2016, de 27 de mayo de 2016; concretamente indiquen si en el proceso de aprobación de la modificación parcial al Plan Regulador Urbano de la Ciudad de Quepos se tomaron en cuenta las observaciones contenidas en los oficios mencionados. En caso afirmativo, deben especificar concretamente en qué modo y dónde se ven reflejados en el proyecto, y en caso negativo deben especificar las razones por las que no se hizo”.
6. Informa bajo juramento Patricia Bolaños Murillo, en su condición de alcaldesa de Quepos, que, efectivamente, esa corporación atendió el oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016, de la Dirección del Área Rectora de Salud de Quepos del 14 de junio de 2016, mediante el acuerdo 183-2017 del Concejo y los oficios No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016, de 07 de junio de 2016 y SINACACOPAC-OSRAP-549-2016, de 27 de mayo de 2016 de la Oficina Subregional Quepos Parrita del SINAC, mediante los acuerdos 185-2017 y 186-217 del Concejo, en los que integró las observaciones dispuestos en dichos oficios.
7. Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de Quepos, informó en el mismo sentido que lo hizo Patricia Bolaños Murillo, en su condición de alcaldesa de esa Municipalidad.
8. Por escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 07:42 hrs. del 17 agosto de 2017, el recurrente solicita a este Tribunal que valore su posición y determine si las actuaciones de la junta directiva del INVU y las actuaciones del señor Leonel Rosales Maroto, como jefe del Departamento de Urbanismo, mediante este oficio presentado son apegadas al derecho constitucional y legal. Agrega que la Junta Directiva del INVU no tiene las facultades, ni las potestades legales, para disponer en contrario de lo que dice y dicta las normas de la ley 4240, y mucho menos puede arrogarse el derecho de escoger otra dependencia o jerarca diferente al que dicta la legalidad, para determinar y decidir al respecto de un plan regulador que se alega y la aprobación total o parcial del mismo.
9. Por resolución de magistrado instructor de las 10:00 hrs. de 25 de agosto de 2017, se solicitó prueba para mejor resolver a la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Pacífico Central, Dirección de Área Rectora de Salud de Quepos, para que informara a este Tribunal si el Plan Regulador del Cantón de Quepos tomó en cuenta los puntos 1, 7, 8, 10 y 11 del oficio PC-ARS-Q-0476-2016 del 14 de junio del 2016. Asimismo, informe el Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, si el plan regulador del cantón de Quepos tomó en cuenta los puntos 5 y 6 del oficio SINAC–ACOPAC-OSRAP-579-2016 de 7 de junio del 2016.
10. Informa bajo juramento Alejandra Quesada Gutiérrez, en su condición de directora del Área de Salud de Quepos, que de los puntos expuestos en el oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016 de 14 de junio de 2016, solamente recibieron respuesta mediante el oficio No. SCMA-004-2017 de la municipalidad recurrida, reiterando que del punto 1) ratifican que el área destinada para zona industrial en Boca Vieja queda igual (sin Cambios), en el punto 11) hicieron la aclaración de que no es una zona agrícola, sino zonas de protección forestal. En cuanto a los demás puntos, no se refirieron, por lo que continúan planteados como lo propone el plan regulador de Quepos.
11.- Informe bajo juramento Fernando Bermúdez Acuña, en su condición de director regional del Área Pacífico Central del SINAC, que en cuanto a la información solicitada como prueba para mejor revolver del oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2017, esa Institución considera de relevancia contar con la ubicación de los pozos y nacientes en la zona, ya que se deben conservar las áreas importantes de protección, a fin de preservar a futuro fuentes de agua de gran importancia; muchas de esa información puede ser proporcionada por la Dirección de Aguas del MINAE. Tomando en cuenta que el artículo 7 del Decreto Ejecutivo No. 22550-MIRENEM se establece: "que aquellas áreas que hayan sido desprovistas de manglar mantendrán su condición de tal”. Se considera de mucha importancia tomar en cuenta el estudio retrospectivo del Instituto Geográfico Nacional para el sector de Boca Vieja, el cual solicitó esa oficina por medio del oficio No. DTO-IGN-RN-316-2015. Menciona que en cuanto al punto 5, la Municipalidad recurrida no acató dicha recomendación, alegando que: "rechaza la posibilidad de incorporar los pozos y nacientes, ya no es competencia municipal, y no es un requisito exigido para el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores aprobada por la Junta Directiva del INVU" . Aclara que lo requerido se basaba en solicitar que la elaboración del Plan Regulador para la zonificación se respetaran y tomaran en cuenta la identificación de las nacientes y mantos acuíferos de la zona, lo anterior con base a los estudios técnicos elaborados por la Dirección de Aguas del MINAE. Menciona que en el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores aprobada por la Junta Directiva del INVU, en la sesión No. 5507, artículo II, inciso 7), celebrada el 5 de julio de 2016, sí contempla entre sus procedimientos la identificación de los recursos hidrográficos e hidrológicos existentes en la zona, en los puntos 5.1 denominado fase de recopilación de datos, 5-2-11(restricción o mapa de síntesis) y 5-4-1(reglamento de zonificación de dicho manual). Con respecto a lo solicitado en el punto 6, igualmente la Corporación recurrida no acató la recomendación realizada, argumentando que los documentos aportados no corresponden a las certificaciones de Patrimonio Nacional del Estado, las cuales deben ser emitidas por el Sistema Nacional de Áreas Conservación. Aclara que áreas correspondientes a Patrimonio Natural deben ser excluidas del Plan Regulador, ya que la administración de éstas no son competencia municipal. Agrega que dichas certificaciones se encuentran en proceso de elaboración del Área de Conservación Pacífico Central.
12.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente acude ante esta Sala porque considera que la aprobación de la modificación parcial al Plan Regulador Urbano de la Ciudad de Quepos es irregular e improcedente.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. Mediante el acuerdo 18-2017 del Concejo recurrido afirma que atendieron las observaciones del oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016 de la Dirección del Área Rectora de Salud de Quepos del 14 de junio de 2016, en el que se dispuso lo siguiente: “…Una vez analizada técnica y legalmente se considera y se da respuesta a sus observación: 1.- Se mantiene propuesta de zona industrial en Boca Vieja en los usos consolidados y relacionados a las actividades ahí realizadas del sector pesquero. 2.- Se redefine como Zona de Protección Forestal el sector cerca de la Zona Americana. Y la Zona Americana como Zona de Patrimonio con base en el oficio No. SiNAC-ACDPAC-OSRAP-579-2016 del 07/06/2016 donde se señala la delimitación oficial de la misma con base Decreto Ejecutivo No. 35325-MP-MINAET y 37329-C, el cual define con la finca número 164408-000 el catastro P-0120944-1993 3.- Para el sector sur este del Cerro Pilas se consideró la Sentencia N° 16861 emitida por la Sala Constitucional con fecha 07/11/2008 y que consta en el expediente 07-016682-0007-CO, Resolución Nº 2008-016851 donde habla del peligro de construir en esa zona 4.-Se acepta ya que esta zona está marcada como Institucional en toda el área comprendida por las Instituciones y donde está el Plantel Municipal 5.- Se aceptan y se incorporan los humedales de la Managua según certificaciones presentadas a la Municipalidad por el SINAC No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-1239-15, DEL 18/12/2015, SINAC-ACOPAC-OSRAP-157-2016, del 11/02/2016 Y SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-050-2016, del 08/04/2016 6.- En esta zona se definen las zonas de protección de quebradas y además algunas zonas de Protección Forestal 7.- Esta zona no se encuentra dentro de la Modificación del Plan Regulador ya que no cuenta con IFAS 8.- Se delimito mediante el mapa de usos actuales (según mapa de uso actual de suelo en el documento Estudio para la obtención de la Viabilidad Ambiental del Plan Regulador del Cantón de Aguirre e índices de Fragilidad Ambiental (IFAS) e inspección de campo además al uso de las fotos aéreas actualizadas 9.- Se definen las áreas de protección de quebradas cerca de la Quebrada La Guapil 10.- Se le aclara que le Zona Industrial Propuesta está a 1 kilometro de distancia del Río Naranjo, además que se definen las áreas de protección de ríos a ambos lados de Quebrada Borbollón 11.- Se aclara que no está designada como Zona Agrícola cerca de la Escuela Corea sino más bien como Zona de Protección Forestal la montaña al frente sur...”. (Véase informe de ley).
b. Por acuerdo No. 185-2017 del Concejo recurrido se atendió el oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016, de 07 de junio de 2016, emitido por el SINAC, en el que se dispuso lo siguiente: “… Una vez analizada técnica y legalmente se considera que: 1.- Se incluyen los 2 humedales de La Managua según las certificaciones presentadas por el SINAC No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-1239-15, del 18/12/2015, SINAC-ACOPAC-OSRAP-157-2016, del 11/02/2016 y SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-050-2016, del 08/04/2016. 2.- Se acepta y se incluye el humedad de Las Brisas con un área de 7,11 Ha como fue señalado en los oficios No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-0567-2016, del 03/06/2016 No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-578-2016, No. SINAC-OSRAP-098-2016 del 26/01/2016, con la aclaración correspondiente que queda bajo su entera responsabilidad por ser la firmante de la delimitación del mismo. 3.- Se rechazo la solicitud de incorporación del humedal de Ciro Solís 200m oeste de Layla por no presentar una certificación oficial del SINAC, sino solamente un informe del INTA 2009 lo cual carece de sustento legal para su incorporación, por carecer el INTA de potestad legal para certificar humedales. 4.- Se procede acoger la delimitación de Zona Americana con base en el oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016 del 07/06/2016 donde se señala la delimitación oficial de la misma con base Decreto Ejecutivo No 35325-MP-MINAET y 37329, el cual define con la finca número 164408-000 el catastro P-0129944-1993, no se omite reiterarle que se procede hacer la delimitación baja a su entera responsabilidad con base en el oficio antes señalado y por carecer esta corporación municipal posibilidad legal para rechazarla. 5.- Se rechaza la posibilidad de incorporar los pozos y nacientes ya que no es competencia municipal y no es un requisito exigido por el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores aprobada por la Junta Directiva del INVU, la cual rige el procedimiento oficial a seguir para la aprobación de un Plan Regulador. 6.- Se rechaza por improcedente, por apartarse como documento base una información suministrada por el IGN, ente carente de competencia legal para delimitar y certificar el Patrimonio Natural del Estado facultado únicamente para realizar el amojonamiento respectivo. Con base en Io anterior y tomando en cuenta que SINAC es único ente rector para delimitar y certificar la zonas de Patrimonio Natural del Estado, con base en el artículo 22 de la ley de Biodiversidad No. 7783, resulta improcedente acoger dicha delimitación sin tener la certificación con la delimitación especifica señalada por un responsable del Área debe Conservar del Pacifico Central (ACOPAC), de igual manera se le indica se tenga por contemplado lo señalado por el Decreto Ejecutivo No. 2783-MIRENEM del 10 de julio de 1971 donde se autorizaba a la Municipalidad del Cantón de Aguirre para proceder a la desecación y urbanización del estero que colinda la población de Quepos y realizar urbanísticas…”. (Véase informe de ley).
c. En el acuerdo No. 186-2017 del Concejo recurrido, se atendió el oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016, de 07 de junio de 2016, emitido por el SINAC, en el que se dispuso lo siguiente: “…Una vez analizada técnica y legalmente su observación se considera: 1. Se aceptan y se incluyen los humedales de Colina del Este según las certificaciones presentadas por el SINAC SINAC-ACOPAC-OSRAP-234-14, del 25/04/2014, SINAC-ACOPAC-OSRAP-532-14,del20/08/2014,SINAC-ACOPAC-D-928-2014 del, 12/09/2014, SINAC-ACOPAC-D-929-2014, del 12/09/2014, SINAC-ACOPAC-D-209-15, del 11/03/2015 2.- Se acepta y de incluyen los humedales de la Managua según las certificaciones presentadas por el SINACSINAC-ACOPAC-OSRAP-1239-15,del18/12/2015,SINAC-ACOPAC-OSRAP-157-2016, del 11/02/2016 y SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-050-2016, del 08/04/2016 3.-Se acepta y se incluye el humedad Las Brisas con una área de7,11 a como fue señalado en el oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-567-2016, del 03/06/2016, No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-578-2016, No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-098-2016 del 26/01/2016, con la aclaración correspondiente que queda bajo su entera responsabilidad por ser la firmante de la delimitación del mismo…”. (Véase informe de ley).
d. En el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores aprobada por la Junta Directiva del INVU, en la sesión No. 5507, artículo II, inciso 7), celebrada el 5 de julio de 2016, sí contempla entre sus procedimientos la identificación de los recursos hidrográficos e hidrológicos existentes en la zona, en los puntos 5.1 denominado fase de recopilación de datos 5-2-11(restricción o mapa de síntesis) y 5-4-1(reglamento de zonificación de dicho manual). (Véase informe de ley).
e. Las áreas correspondientes a Patrimonio Natural deben ser excluidas del Plan Regulador, ya que la administración de éstas no son competencia municipal. (Véase informe de ley).
III.- Hechos no probados. De relevancia para la resolución del presente asunto.
- Que la autoridad recurrida haya analizado y considerado las observaciones del oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016 de 14 de junio de 2016 emitido por el Área de Salud de Quepos en relación con la reforma del Plan Regulador de Quepos.
- Que la Municipalidad recurrida haya cumplido con lo dispuesto en los puntos 5 y 6 solicitado en el oficio SINAC–ACOPAC-OSRAP-579-2016 emitido por el SINAC.
IV.- Análisis del caso. En relación con los hechos que se alegan en este recurso respecto a la aprobación de la modificación parcial al Plan Regulador Urbano de la Ciudad de Quepos, se tiene por acreditado que la autoridad recurrida solo tomó en consideración algunas observaciones del oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016 emitido por Área Salud de Quepos el 14 de junio de 2016. Además, no está acreditado que se haya examinado lo dispuesto en los puntos 5 y 6 del oficio No. DTO-IGN-RN-316-2015 emitido por el SINAC. Es decir, no consta que se hayan analizado los aspectos expuestos por esas autoridades, independientemente de si tales observaciones son procedentes o no para ser incorporadas en el Plan Regulador del Cantón de Quepos. Así las cosas, tomando en consideración que tanto el SINAC como el Ministerio de Salud emitieron observaciones dentro de sus competencias para proteger el medio ambiente y la salud de la población, con base a sus disposiciones especiales, y dado que existe una omisión de la autoridad recurrida en cuanto a esos cuestionamientos, este Tribunal estima que procede la estimación del recurso, a efecto de que se estudien las observaciones puntualizadas en los oficios emitidos por esas instituciones.
V.- En cuanto a la publicación del plan regulador, es una gestión de índole administrativo, por ello deberá plantear la parte actora su inconformidad o reclamo ante la misma autoridad recurrida o en la jurisdicción ordinaria competente, vías en las que podrá, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. Por otra parte, en lo referente.
VI.- En lo referente, a la vulneración al derecho de participación ciudadana, del informe rendido por las autoridades recurridas se establece que se convocó a una audiencia pública el 1º de junio de 2016 para dar a conocer las modificaciones del plan regulador del casco urbano de Quepos. Sin embargo, para la mayoría este extremo es un asunto de legalidad. (Véase en el mismo sentido la sentencia No. 2014-002735 de las nueve horas con quince minutos del veintiocho de febrero de dos mil catorce).
VII.- Razones separadas de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal respecto de la acusada violación a la participación ciudadana.
I.-Sobre la participación ciudadana.
Para los suscritos, la participación ciudadana, en el supuesto de estudio, sí es un asunto de relevancia constitucional. A partir del principio democrático de participación ciudadana establecido en el artículo 9 constitucional, este Tribunal ha tutelado el derecho de los ciudadanos a participar de forma activa en la toma de decisiones de interés general o colectivo. Precisamente, este Tribunal, de manera reiterada, ha indicado que en la idea de democracia participativa –de activa y plena participación popular-, adquiere el principio democrático su verdadera dimensión.
Resulta oportuno recordar que esta Sala ha señalado, en forma reiterada, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y eficacia directa e inmediata, por lo que los derechos y garantías que confiere, resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. En sentencia número 1992-3194 de las 16 horas del 27 de octubre de 1992, esta Sala indicó:
“ (…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Mientras que, en sentencia número 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, esta Sala reiteró:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” De manera más concreta, la relevancia de la citada audiencia pública a los efectos de la adecuada protección a los usuarios y del ambiente se ve reflejada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que prevé “expresamente” la obligación de realizar una audiencia pública cuando la entidad municipal establezca o pretenda modificar un plan de ordenamiento territorial, a saber:
“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
“(…) debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.”(Sentencia número 2004-12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre de 2004; el subrayado no corresponde al original.)
De modo que, la convocatoria de la audiencia y la forma en que se difunda tiene mucha importancia para que se produzca un efectivo ejercicio del principio, garantía y derecho fundamental a la participación deliberativa (democracia participativa y deliberativa). No basta la mera convocatoria a una audiencia; lo trascendente es que esta se dé en términos en que la población sepa realmente a qué atenerse, esto es, se le coloque en una posición tal que pueda evaluar la magnitud del impacto de una medida e identificar los elementos que la sustentan, a la vez que disponga de un tiempo razonable para analizar dicha medida y conozca las circunstancias de tiempo y espacio en que se va efectuar la audiencia, las que en todo caso deben ser razonables (vrg., irrazonable sería una audiencia en un lugar remoto). De lo contrario, la audiencia deviene en una formalidad sin sentido.
II.- Por consiguiente, consideramos que esta Sala Constitucional sí tiene la competencia para exigir la participación ciudadana en asuntos en los que medie la toma de decisiones de interés general o colectivo. En el sub examine, el propio recurrente refiere que se realizó la respectiva publicación de la modificación del Plan Regulador de Quepos el 1 de junio de 2016, según convocatoria realizada en la Gaceta No. 90 del 11 de mayo de 2016, y en autos no consta que dicho plan hubiese sido reformado sustancialmente de la propuesta publicada, por lo que no se advierte actualmente la violación acusada en ese sentido. No obstante, advertimos que visto lo declarado en esta sentencia, y en caso de que llegara a presentarse una modificación sustancial en tal proyecto, este deberá publicarse nuevamente, a fin de que la población pueda referirse al respecto.
VIII.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ En este caso concreto salvo el voto con fundamento en las siguientes razones, por entender que ninguno de los aspectos reclamados genera una lesión abierta y directa de derechos fundamentales de tal entidad que haga indispensable la intervención de este Tribunal Constitucional.
1.- Sobre las omisiones de las autoridades recurridas, relativas a normativa ambiental.
1.- El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios todo en relación con la posible promulgación de un plan regulador, todo lo cual que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo y sin que la simple omisión de tomar en cuenta tales observaciones derive, necesariamente en una clara y palmaria al derecho al ambiente.
Sobre la posible infracción al derecho a la Salud 9. La Constitución Política establece distintas formas de tutelar los derechos de las personas, para lo cual ha creado distintas instancias y niveles de protección. Entre ellos, creó la Jurisdicción Constitucional en su artículo 10, como una instancia especializada, cuyo objeto está definido en su ley regulatoria, para “garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica”, (artículo 1 LJC). Por otra parte, ya había creado anteriormente la jurisdicción ordinaria (artículo 153), la jurisdicción laboral (artículo 70) y estableció igualmente, en su artículo 49, la existencia de una jurisdicción contencioso administrativa a la que definió con particular claridad su objeto de , “de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.” 10. Prácticamente desde su creación, ha sido un tema prioritario para esta Sala, la determinación de criterios que permitan distribuir de manera apropiada los distintos tipos de reclamos, dando por hecho que el principio de supremacía constitucional no conlleva necesariamente reconocer una competencia omnímoda al órgano designado para protegerla.- Por el contrario un reparto apropiado de labores, que se apegue al texto constitucional apunta a entender que la jurisdicción constitucional debe conocer -según el propósito de su creación-, aquellos aspectos que violen por acción u omisión derechos fundamentales y de la supremacía constitucional, que sean susceptibles de ser conocidos en un proceso muy sumario y de especial naturaleza y urgencia como es el amparo como instituto procesal.
11. La inactividad de la administración, como patología capaz de afectar los derechos de las personas, dependiendo de sus efectos y circunstancias, podrá ser discutida en una u otra sede, según su grado de afectación directa a los derechos fundamentales regulados en la Constitución Política o a los tratados internacionales de derechos humanos vigentes y la jurisdicción constitucional no puede, ni debe constituirse en una instancia única que demerite las otras formas de tutela judicial creadas por el constituyente y el legislador. De allí que no toda omisión o inactividad del Estado per se, deba ser tutelada en sede constitucional.
12. En este caso el reclamo se dirige hacia la falta de atención que las autoridades municipales respecto de las recomendaciones emitidas por el Área de Salud en el marco de la elaboración y puesta en vigencia de un Plan regulador para el cantón de Quepos. De tal modo, igual que con el caso del ambiente, no existe ninguna lesión clara y directa a los derechos fundamentales de poblaciones vulnerables e incluso, no puede dejar de tomarse en cuenta la diversa naturaleza jurídica de estos actos del Ministerio de Salud cuyo origen no es el ejercicio del poder de policía –expresado típicamente en las órdenes sanitarias- sino la intervención como coadyuvante recomendando mejoras en el proceso de construcción de un instrumento jurídico. Por ello, salvo el voto y declaro sin lugar el recurso en todos sus extremos.- IV.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Debe prevenir esta Sala a la parte recurrente que de haber aportado algún documento, ya sea en papel, así como objetos o pruebas respaldadas por medio de cualquier dispositivo adicional, o por medio de soporte electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho, en un plazo de 30 días hábiles, después de recibida la notificación de esta sentencia, de lo contrario todo ello será destruido de conformidad con lo establecido en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos, o a quien en su lugar ejerza ese cargo, que dentro del plazo de 12 MESES, contados a partir de la notificación de esta resolución, analice cada una de las propuestas de los oficios No. PC-ARS-Q-0476-2016, de 14 de junio de 2016 emitido por el Área de Salud de Quepos y el oficio SINAC–ACOPAC-OSRAP-579-2016 emitido por el SINAC, y en caso de ser procedente, modifique el plan regulador en cuestión. Asimismo, mientras no se proceda de la forma expresada, no podrán otorgarse permisos en las áreas donde el Ministerio de Salud y el SINAC manifestaron que no se incorporaron sus observaciones. Se advierte a la recurrida que de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo, y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Quepos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución en forma personal, a Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos, o a quien en su lugar ejerza ese cargo. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal dan razones separadas respecto de la acusada violación a la participación ciudadana. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso.
Fernando Cruz C.
a.i Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Aracelly Pacheco S.
Jose Paulino Hernández G.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *FTIPL8RFGMA61* 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de documentos: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
*170108950007CO* Res. Nº 2017016648 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veinte de octubre de dos mil diecisiete .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 17-010895-0007-CO, interpuesto por CARLOS ENRIQUE SOTO GÓMEZ, cédula de identidad 0601380076, contra la MUNICIPALIDAD DE QUEPOS.
Resultando:
1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:34 horas del 11 de julio de 2017, la recurrente interpone recurso de amparo contra la alcaldesa y el presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Quepos, y manifiesta que el 30 de diciembre de 2016 en sesión extraordinaria el Concejo de la Municipalidad de Quepos, se acordó, por mayoría absoluta, publicar en La Gaceta la adopción formal del Reglamento de Zonificación de Uso de Suelo, el Regl mento de Espacios Públicos, Viabilidad y Transporte y 12 láminas cartográficas, indicándose que entrarían en vigencia en el momento de su publicación. Cuestiona que el plan regulador se publique y se ponga en vigencia antes que la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo conozca sobre este. En este sentido, menciona que el 14 de junio de 2016 el Ministerio de Salud presentó, ante el Concejo Municipal, el oficio Nº PCARS-Q-0476-2016, mediante el cual informó sobre la existencia de 11 puntos de riesgo para la salud pública. Agrega que el Ministerio de Ambiente y Energía, mediante oficio Nº SINAC-ACOPAC-OSRAP-549-2016, le comunicó a la Alcaldesa sobre 4 aspectos que violentan las áreas de protección de los humedales y manglares del cantón. Asimismo, indica que mediante el oficio Nº SINACACOPAC-OSRAP-599-2016 se le informó al Concejo Municipal sobre 6 aspectos que violentan las áreas de protección. Acusa que se han modificado las zonas de protección, las áreas de protección acuífera, así como las zonas verdes, las cuales eran utilizadas por los niños, jóvenes y personas adultas mayores para el descanso, esparcimiento y recreación. Cuestiona que se pretenda cambiar el área verde del centro de la cuidad de Quepos por un centro comercial. Alega que las modificaciones introducidas al Plan Regulador Urbano de la Ciudad de Quepos violentan el derecho de participación ciudadana, los intereses de la colectividad, la protección del medio ambiente y en consecuencia, el bienestar de los habitantes del cantón. Por lo expuesto, acude a la Sala en protección de sus derechos fundamentales y solicita que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que esto implique.
2. Informa bajo juramento Patricia Bolaños Murillo, en su condición de alcaldesa de Quepos, que le corresponde al Concejo dictar las medidas de ordenamiento urbano. En relación con los reparos ambientales del actor, señala que todas las consultas u oposiciones fueron trasladadas al Concejo, y se resolvieron todas las oposiciones, quejas, objeciones y reparos presentados durante la audiencia pública y ante otros despachos municipales. Considera que el procedimiento que se llevó a cabo para la aprobación del Plan Regulador fue transparente y ajustado a derecho, se contó con la aprobación del INVU, se elaboraron los IFAS y fueron aprobados por SETENA, se realizó la audiencia pública en la que se abrió plazo para oposiciones y se publicó en La Gaceta. En cuanto al veto, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, las disposiciones reglamentarias –como el Plan Regulador- no son susceptibles al veto. Solicita se desestime el recurso planteado.
3. Informa bajo juramento Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos, que la finalidad de la modificación parcial al Plan Regulador es brindar un mejor ordenamiento de los recursos y necesidades, buscando un desarrollo sostenible para garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Considera que los hechos señalados en forma desordenada por el recurrente son de difícil comprensión, y pretenden matizar y tildar de ilegal el procedimiento llevado a cabo para la implementación de la modificación al Plan Regulador. Reitera que se trata de una modificación, es decir, la alteración de alguna de las determinaciones del plan, y que procura –precisamente- integrar la variable ambiental. Manifiesta que se ha cumplido con el iter procedimental requerido para la modificación de los planes reguladores cantonales, es decir, primero se elaboró un proyecto que fue debidamente remitido al INVU, y que incluyó la política de desarrollo urbanística del cantón y los objetivos que se pretende lograr; el proyecto y su contenido fue debidamente aprobado por el INVU (mediante oficio C-UCTOOT-23-04-2016, de 08 de abril de 2016), que ostenta la especialidad técnica en la elaboración y diseño de planes reguladores, y por la SETENA, que otorgó la viabilidad ambiental al proceso de modificación mediante resolución Nº 0326-2013-SETENA, de 12 de febrero de 2013. Aclara que para la aprobación del Índice de Fragilidad Ambiental (IFAS), la SETENA consulta a las entidades que corresponda, y los oficios citados por el recurrente no son de instituciones competentes en la aprobación de la modificación parcial al Plan Regulador. Posteriormente se realizó la Consulta Pública a los munícipes, la cual se efectuó el 01 de junio de 2016, tras haberse convocado mediante publicación en el Diario Oficial La Gaceta y mediante publicaciones impresas y digitales, garantizando de este modo la participación ciudadana en el proceso. Se otorgaron 10 días hábiles para la presentación de observaciones y objeciones, que fueron analizados por una comisión tripartita integrada por el INVU, la Municipalidad y los interesados, y respondidas una a una. Solicita se desestime el recurso planteado.
4. Por constancia extendida el 26 de julio de 2017, Alejandro Lizano Aguilar, Técnico Judicial 3, y Gerardo Madriz Piedra, Secretario de la Sala Constitucional, hacen constar que, revisado en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales el Control de Documentos Recibidos y este Expediente, no aparece que del 19 al 24 de julio de 2017, el Presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos, haya presentado escrito o documento alguno, a fin de rendir el informe que se le solicitó en el auto inicial del amparo.
5. Por resolución de magistrado instructor de las 12:16 hrs. de 3 de agosto de 2017, se solicitó prueba para mejor resolver a la Alcaldesa de Quepos y a Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos a fin de que, “en relación con las observaciones realizadas por la Dirección del Área Rectora de Salud de Quepos, en el oficio Nº PC-ARS-Q-0476-2016, de 14 de junio de 2016, y por la Oficina Subregional Quepos Parrita del SINAC, en los oficios SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016, de 07 de junio de 2016 y SINACACOPAC-OSRAP-549-2016, de 27 de mayo de 2016; concretamente indiquen si en el proceso de aprobación de la modificación parcial al Plan Regulador Urbano de la Ciudad de Quepos se tomaron en cuenta las observaciones contenidas en los oficios mencionados. En caso afirmativo, deben especificar concretamente en qué modo y dónde se ven reflejados en el proyecto, y en caso negativo deben especificar las razones por las que no se hizo”.
6. Informa bajo juramento Patricia Bolaños Murillo, en su condición de alcaldesa de Quepos, que, efectivamente, esa corporación atendió el oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016, de la Dirección del Área Rectora de Salud de Quepos del 14 de junio de 2016, mediante el acuerdo 183-2017 del Concejo y los oficios No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016, de 07 de junio de 2016 y SINACACOPAC-OSRAP-549-2016, de 27 de mayo de 2016 de la Oficina Subregional Quepos Parrita del SINAC, mediante los acuerdos 185-2017 y 186-217 del Concejo, en los que integró las observaciones dispuestos en dichos oficios.
7. Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de Quepos, informó en el mismo sentido que lo hizo Patricia Bolaños Murillo, en su condición de alcaldesa de esa Municipalidad.
8. Por escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las 07:42 hrs. del 17 agosto de 2017, el recurrente solicita a este Tribunal que valore su posición y determine si las actuaciones de la junta directiva del INVU y las actuaciones del señor Leonel Rosales Maroto, como jefe del Departamento de Urbanismo, mediante este oficio presentado son apegadas al derecho constitucional y legal. Agrega que la Junta Directiva del INVU no tiene las facultades, ni las potestades legales, para disponer en contrario de lo que dice y dicta las normas de la ley 4240, y mucho menos puede arrogarse el derecho de escoger otra dependencia o jerarca diferente al que dicta la legalidad, para determinar y decidir al respecto de un plan regulador que se alega y la aprobación total o parcial del mismo.
9. Por resolución de magistrado instructor de las 10:00 hrs. de 25 de agosto de 2017, se solicitó prueba para mejor resolver a la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Pacífico Central, Dirección de Área Rectora de Salud de Quepos, para que informara a este Tribunal si el Plan Regulador del Cantón de Quepos tomó en cuenta los puntos 1, 7, 8, 10 y 11 del oficio PC-ARS-Q-0476-2016 del 14 de junio del 2016. Asimismo, informe el Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, si el plan regulador del cantón de Quepos tomó en cuenta los puntos 5 y 6 del oficio SINAC–ACOPAC-OSRAP-579-2016 de 7 de junio del 2016.
10. Informa bajo juramento Alejandra Quesada Gutiérrez, en su condición de directora del Área de Salud de Quepos, que de los puntos expuestos en el oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016 de 14 de junio de 2016, solamente recibieron respuesta mediante el oficio No. SCMA-004-2017 de la municipalidad recurrida, reiterando que del punto 1) ratifican que el área destinada para zona industrial en Boca Vieja queda igual (sin Cambios), en el punto 11) hicieron la aclaración de que no es una zona agrícola, sino zonas de protección forestal. En cuanto a los demás puntos, no se refirieron, por lo que continúan planteados como lo propone el plan regulador de Quepos.
11.- Informe bajo juramento Fernando Bermúdez Acuña, en su condición de director regional del Área Pacífico Central del SINAC, que en cuanto a la información solicitada como prueba para mejor revolver del oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2017, esa Institución considera de relevancia contar con la ubicación de los pozos y nacientes en la zona, ya que se deben conservar las áreas importantes de protección, a fin de preservar a futuro fuentes de agua de gran importancia; muchas de esa información puede ser proporcionada por la Dirección de Aguas del MINAE. Tomando en cuenta que el artículo 7 del Decreto Ejecutivo No. 22550-MIRENEM se establece: "que aquellas áreas que hayan sido desprovistas de manglar mantendrán su condición de tal”. Se considera de mucha importancia tomar en cuenta el estudio retrospectivo del Instituto Geográfico Nacional para el sector de Boca Vieja, el cual solicitó esa oficina por medio del oficio No. DTO-IGN-RN-316-2015. Menciona que en cuanto al punto 5, la Municipalidad recurrida no acató dicha recomendación, alegando que: "rechaza la posibilidad de incorporar los pozos y nacientes, ya no es competencia municipal, y no es un requisito exigido para el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores aprobada por la Junta Directiva del INVU" . Aclara que lo requerido se basaba en solicitar que la elaboración del Plan Regulador para la zonificación se respetaran y tomaran en cuenta la identificación de las nacientes y mantos acuíferos de la zona, lo anterior con base a los estudios técnicos elaborados por la Dirección de Aguas del MINAE. Menciona que en el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores aprobada por la Junta Directiva del INVU, en la sesión No. 5507, artículo II, inciso 7), celebrada el 5 de julio de 2016, sí contempla entre sus procedimientos la identificación de los recursos hidrográficos e hidrológicos existentes en la zona, en los puntos 5.1 denominado fase de recopilación de datos, 5-2-11(restricción o mapa de síntesis) y 5-4-1(reglamento de zonificación de dicho manual). Con respecto a lo solicitado en el punto 6, igualmente la Corporación recurrida no acató la recomendación realizada, argumentando que los documentos aportados no corresponden a las certificaciones de Patrimonio Nacional del Estado, las cuales deben ser emitidas por el Sistema Nacional de Áreas Conservación. Aclara que áreas correspondientes a Patrimonio Natural deben ser excluidas del Plan Regulador, ya que la administración de éstas no son competencia municipal. Agrega que dichas certificaciones se encuentran en proceso de elaboración del Área de Conservación Pacífico Central.
12.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Objeto del recurso. El recurrente acude ante esta Sala porque considera que la aprobación de la modificación parcial al Plan Regulador Urbano de la Ciudad de Quepos es irregular e improcedente.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
a. Mediante el acuerdo 18-2017 del Concejo recurrido afirma que atendieron las observaciones del oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016 de la Dirección del Área Rectora de Salud de Quepos del 14 de junio de 2016, en el que se dispuso lo siguiente: “…Una vez analizada técnica y legalmente se considera y se da respuesta a sus observación: 1.- Se mantiene propuesta de zona industrial en Boca Vieja en los usos consolidados y relacionados a las actividades ahí realizadas del sector pesquero. 2.- Se redefine como Zona de Protección Forestal el sector cerca de la Zona Americana. Y la Zona Americana como Zona de Patrimonio con base en el oficio No. SiNAC-ACDPAC-OSRAP-579-2016 del 07/06/2016 donde se señala la delimitación oficial de la misma con base Decreto Ejecutivo No. 35325-MP-MINAET y 37329-C, el cual define con la finca número 164408-000 el catastro P-0120944-1993 3.- Para el sector sur este del Cerro Pilas se consideró la Sentencia N° 16861 emitida por la Sala Constitucional con fecha 07/11/2008 y que consta en el expediente 07-016682-0007-CO, Resolución Nº 2008-016851 donde habla del peligro de construir en esa zona 4.-Se acepta ya que esta zona está marcada como Institucional en toda el área comprendida por las Instituciones y donde está el Plantel Municipal 5.- Se aceptan y se incorporan los humedales de la Managua según certificaciones presentadas a la Municipalidad por el SINAC No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-1239-15, DEL 18/12/2015, SINAC-ACOPAC-OSRAP-157-2016, del 11/02/2016 Y SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-050-2016, del 08/04/2016 6.- En esta zona se definen las zonas de protección de quebradas y además algunas zonas de Protección Forestal 7.- Esta zona no se encuentra dentro de la Modificación del Plan Regulador ya que no cuenta con IFAS 8.- Se delimito mediante el mapa de usos actuales (según mapa de uso actual de suelo en el documento Estudio para la obtención de la Viabilidad Ambiental del Plan Regulador del Cantón de Aguirre e índices de Fragilidad Ambiental (IFAS) e inspección de campo además al uso de las fotos aéreas actualizadas 9.- Se definen las áreas de protección de quebradas cerca de la Quebrada La Guapil 10.- Se le aclara que le Zona Industrial Propuesta está a 1 kilometro de distancia del Río Naranjo, además que se definen las áreas de protección de ríos a ambos lados de Quebrada Borbollón 11.- Se aclara que no está designada como Zona Agrícola cerca de la Escuela Corea sino más bien como Zona de Protección Forestal la montaña al frente sur...”. (Véase informe de ley).
b. Por acuerdo No. 185-2017 del Concejo recurrido se atendió el oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016, de 07 de junio de 2016, emitido por el SINAC, en el que se dispuso lo siguiente: “… Una vez analizada técnica y legalmente se considera que: 1.- Se incluyen los 2 humedales de La Managua según las certificaciones presentadas por el SINAC No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-1239-15, del 18/12/2015, SINAC-ACOPAC-OSRAP-157-2016, del 11/02/2016 y SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-050-2016, del 08/04/2016. 2.- Se acepta y se incluye el humedad de Las Brisas con un área de 7,11 Ha como fue señalado en los oficios No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-0567-2016, del 03/06/2016 No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-578-2016, No. SINAC-OSRAP-098-2016 del 26/01/2016, con la aclaración correspondiente que queda bajo su entera responsabilidad por ser la firmante de la delimitación del mismo. 3.- Se rechazo la solicitud de incorporación del humedal de Ciro Solís 200m oeste de Layla por no presentar una certificación oficial del SINAC, sino solamente un informe del INTA 2009 lo cual carece de sustento legal para su incorporación, por carecer el INTA de potestad legal para certificar humedales. 4.- Se procede acoger la delimitación de Zona Americana con base en el oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016 del 07/06/2016 donde se señala la delimitación oficial de la misma con base Decreto Ejecutivo No 35325-MP-MINAET y 37329, el cual define con la finca número 164408-000 el catastro P-0129944-1993, no se omite reiterarle que se procede hacer la delimitación baja a su entera responsabilidad con base en el oficio antes señalado y por carecer esta corporación municipal posibilidad legal para rechazarla. 5.- Se rechaza la posibilidad de incorporar los pozos y nacientes ya que no es competencia municipal y no es un requisito exigido por el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores aprobada por la Junta Directiva del INVU, la cual rige el procedimiento oficial a seguir para la aprobación de un Plan Regulador. 6.- Se rechaza por improcedente, por apartarse como documento base una información suministrada por el IGN, ente carente de competencia legal para delimitar y certificar el Patrimonio Natural del Estado facultado únicamente para realizar el amojonamiento respectivo. Con base en Io anterior y tomando en cuenta que SINAC es único ente rector para delimitar y certificar la zonas de Patrimonio Natural del Estado, con base en el artículo 22 de la ley de Biodiversidad No. 7783, resulta improcedente acoger dicha delimitación sin tener la certificación con la delimitación especifica señalada por un responsable del Área debe Conservar del Pacifico Central (ACOPAC), de igual manera se le indica se tenga por contemplado lo señalado por el Decreto Ejecutivo No. 2783-MIRENEM del 10 de julio de 1971 donde se autorizaba a la Municipalidad del Cantón de Aguirre para proceder a la desecación y urbanización del estero que colinda la población de Quepos y realizar urbanísticas…”. (Véase informe de ley).
c. En el acuerdo No. 186-2017 del Concejo recurrido, se atendió el oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-579-2016, de 07 de junio de 2016, emitido por el SINAC, en el que se dispuso lo siguiente: “…Una vez analizada técnica y legalmente su observación se considera: 1. Se aceptan y se incluyen los humedales de Colina del Este según las certificaciones presentadas por el SINAC SINAC-ACOPAC-OSRAP-234-14, del 25/04/2014, SINAC-ACOPAC-OSRAP-532-14,del20/08/2014,SINAC-ACOPAC-D-928-2014 del, 12/09/2014, SINAC-ACOPAC-D-929-2014, del 12/09/2014, SINAC-ACOPAC-D-209-15, del 11/03/2015 2.- Se acepta y de incluyen los humedales de la Managua según las certificaciones presentadas por el SINACSINAC-ACOPAC-OSRAP-1239-15,del18/12/2015,SINAC-ACOPAC-OSRAP-157-2016, del 11/02/2016 y SINAC-ACOPAC-CUSB-PMC-050-2016, del 08/04/2016 3.-Se acepta y se incluye el humedad Las Brisas con una área de7,11 a como fue señalado en el oficio No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-567-2016, del 03/06/2016, No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-578-2016, No. SINAC-ACOPAC-OSRAP-098-2016 del 26/01/2016, con la aclaración correspondiente que queda bajo su entera responsabilidad por ser la firmante de la delimitación del mismo…”. (Véase informe de ley).
d. En el Manual de Procedimientos para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores aprobada por la Junta Directiva del INVU, en la sesión No. 5507, artículo II, inciso 7), celebrada el 5 de julio de 2016, sí contempla entre sus procedimientos la identificación de los recursos hidrográficos e hidrológicos existentes en la zona, en los puntos 5.1 denominado fase de recopilación de datos 5-2-11(restricción o mapa de síntesis) y 5-4-1(reglamento de zonificación de dicho manual). (Véase informe de ley).
e. Las áreas correspondientes a Patrimonio Natural deben ser excluidas del Plan Regulador, ya que la administración de éstas no son competencia municipal. (Véase informe de ley).
III.- Hechos no probados. De relevancia para la resolución del presente asunto.
- Que la autoridad recurrida haya analizado y considerado las observaciones del oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016 de 14 de junio de 2016 emitido por el Área de Salud de Quepos en relación con la reforma del Plan Regulador de Quepos.
- Que la Municipalidad recurrida haya cumplido con lo dispuesto en los puntos 5 y 6 solicitado en el oficio SINAC–ACOPAC-OSRAP-579-2016 emitido por el SINAC.
IV.- Análisis del caso. En relación con los hechos que se alegan en este recurso respecto a la aprobación de la modificación parcial al Plan Regulador Urbano de la Ciudad de Quepos, se tiene por acreditado que la autoridad recurrida solo tomó en consideración algunas observaciones del oficio No. PC-ARS-Q-0476-2016 emitido por Área Salud de Quepos el 14 de junio de 2016. Además, no está acreditado que se haya examinado lo dispuesto en los puntos 5 y 6 del oficio No. DTO-IGN-RN-316-2015 emitido por el SINAC. Es decir, no consta que se hayan analizado los aspectos expuestos por esas autoridades, independientemente de si tales observaciones son procedentes o no para ser incorporadas en el Plan Regulador del Cantón de Quepos. Así las cosas, tomando en consideración que tanto el SINAC como el Ministerio de Salud emitieron observaciones dentro de sus competencias para proteger el medio ambiente y la salud de la población, con base a sus disposiciones especiales, y dado que existe una omisión de la autoridad recurrida en cuanto a esos cuestionamientos, este Tribunal estima que procede la estimación del recurso, a efecto de que se estudien las observaciones puntualizadas en los oficios emitidos por esas instituciones.
V.- En cuanto a la publicación del plan regulador, es una gestión de índole administrativo, por ello deberá plantear la parte actora su inconformidad o reclamo ante la misma autoridad recurrida o en la jurisdicción ordinaria competente, vías en las que podrá, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. Por otra parte, en lo referente.
VI.- En lo referente, a la vulneración al derecho de participación ciudadana, del informe rendido por las autoridades recurridas se establece que se convocó a una audiencia pública el 1º de junio de 2016 para dar a conocer las modificaciones del plan regulador del casco urbano de Quepos. Sin embargo, para la mayoría este extremo es un asunto de legalidad. (Véase en el mismo sentido la sentencia No. 2014-002735 de las nueve horas con quince minutos del veintiocho de febrero de dos mil catorce).
VII.- Razones separadas de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal respecto de la acusada violación a la participación ciudadana.
I.-Sobre la participación ciudadana.
Para los suscritos, la participación ciudadana, en el supuesto de estudio, sí es un asunto de relevancia constitucional. A partir del principio democrático de participación ciudadana establecido en el artículo 9 constitucional, este Tribunal ha tutelado el derecho de los ciudadanos a participar de forma activa en la toma de decisiones de interés general o colectivo. Precisamente, este Tribunal, de manera reiterada, ha indicado que en la idea de democracia participativa –de activa y plena participación popular-, adquiere el principio democrático su verdadera dimensión.
Resulta oportuno recordar que esta Sala ha señalado, en forma reiterada, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y eficacia directa e inmediata, por lo que los derechos y garantías que confiere, resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. En sentencia número 1992-3194 de las 16 horas del 27 de octubre de 1992, esta Sala indicó:
“ (…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.” Mientras que, en sentencia número 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, esta Sala reiteró:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.” De manera más concreta, la relevancia de la citada audiencia pública a los efectos de la adecuada protección a los usuarios y del ambiente se ve reflejada en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que prevé “expresamente” la obligación de realizar una audiencia pública cuando la entidad municipal establezca o pretenda modificar un plan de ordenamiento territorial, a saber:
“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:
“(…) debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.”(Sentencia número 2004-12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre de 2004; el subrayado no corresponde al original.)
De modo que, la convocatoria de la audiencia y la forma en que se difunda tiene mucha importancia para que se produzca un efectivo ejercicio del principio, garantía y derecho fundamental a la participación deliberativa (democracia participativa y deliberativa). No basta la mera convocatoria a una audiencia; lo trascendente es que esta se dé en términos en que la población sepa realmente a qué atenerse, esto es, se le coloque en una posición tal que pueda evaluar la magnitud del impacto de una medida e identificar los elementos que la sustentan, a la vez que disponga de un tiempo razonable para analizar dicha medida y conozca las circunstancias de tiempo y espacio en que se va efectuar la audiencia, las que en todo caso deben ser razonables (vrg., irrazonable sería una audiencia en un lugar remoto). De lo contrario, la audiencia deviene en una formalidad sin sentido.
II.- Por consiguiente, consideramos que esta Sala Constitucional sí tiene la competencia para exigir la participación ciudadana en asuntos en los que medie la toma de decisiones de interés general o colectivo. En el sub examine, el propio recurrente refiere que se realizó la respectiva publicación de la modificación del Plan Regulador de Quepos el 1 de junio de 2016, según convocatoria realizada en la Gaceta No. 90 del 11 de mayo de 2016, y en autos no consta que dicho plan hubiese sido reformado sustancialmente de la propuesta publicada, por lo que no se advierte actualmente la violación acusada en ese sentido. No obstante, advertimos que visto lo declarado en esta sentencia, y en caso de que llegara a presentarse una modificación sustancial en tal proyecto, este deberá publicarse nuevamente, a fin de que la población pueda referirse al respecto.
VIII.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ En este caso concreto salvo el voto con fundamento en las siguientes razones, por entender que ninguno de los aspectos reclamados genera una lesión abierta y directa de derechos fundamentales de tal entidad que haga indispensable la intervención de este Tribunal Constitucional.
1.- Sobre las omisiones de las autoridades recurridas, relativas a normativa ambiental.
1.- El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios todo en relación con la posible promulgación de un plan regulador, todo lo cual que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo y sin que la simple omisión de tomar en cuenta tales observaciones derive, necesariamente en una clara y palmaria al derecho al ambiente.
Sobre la posible infracción al derecho a la Salud 9. La Constitución Política establece distintas formas de tutelar los derechos de las personas, para lo cual ha creado distintas instancias y niveles de protección. Entre ellos, creó la Jurisdicción Constitucional en su artículo 10, como una instancia especializada, cuyo objeto está definido en su ley regulatoria, para “garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica”, (artículo 1 LJC). Por otra parte, ya había creado anteriormente la jurisdicción ordinaria (artículo 153), la jurisdicción laboral (artículo 70) y estableció igualmente, en su artículo 49, la existencia de una jurisdicción contencioso administrativa a la que definió con particular claridad su objeto de , “de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público.” 10. Prácticamente desde su creación, ha sido un tema prioritario para esta Sala, la determinación de criterios que permitan distribuir de manera apropiada los distintos tipos de reclamos, dando por hecho que el principio de supremacía constitucional no conlleva necesariamente reconocer una competencia omnímoda al órgano designado para protegerla.- Por el contrario un reparto apropiado de labores, que se apegue al texto constitucional apunta a entender que la jurisdicción constitucional debe conocer -según el propósito de su creación-, aquellos aspectos que violen por acción u omisión derechos fundamentales y de la supremacía constitucional, que sean susceptibles de ser conocidos en un proceso muy sumario y de especial naturaleza y urgencia como es el amparo como instituto procesal.
11. La inactividad de la administración, como patología capaz de afectar los derechos de las personas, dependiendo de sus efectos y circunstancias, podrá ser discutida en una u otra sede, según su grado de afectación directa a los derechos fundamentales regulados en la Constitución Política o a los tratados internacionales de derechos humanos vigentes y la jurisdicción constitucional no puede, ni debe constituirse en una instancia única que demerite las otras formas de tutela judicial creadas por el constituyente y el legislador. De allí que no toda omisión o inactividad del Estado per se, deba ser tutelada en sede constitucional.
12. En este caso el reclamo se dirige hacia la falta de atención que las autoridades municipales respecto de las recomendaciones emitidas por el Área de Salud en el marco de la elaboración y puesta en vigencia de un Plan regulador para el cantón de Quepos. De tal modo, igual que con el caso del ambiente, no existe ninguna lesión clara y directa a los derechos fundamentales de poblaciones vulnerables e incluso, no puede dejar de tomarse en cuenta la diversa naturaleza jurídica de estos actos del Ministerio de Salud cuyo origen no es el ejercicio del poder de policía –expresado típicamente en las órdenes sanitarias- sino la intervención como coadyuvante recomendando mejoras en el proceso de construcción de un instrumento jurídico. Por ello, salvo el voto y declaro sin lugar el recurso en todos sus extremos.- IV.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Debe prevenir esta Sala a la parte recurrente que de haber aportado algún documento, ya sea en papel, así como objetos o pruebas respaldadas por medio de cualquier dispositivo adicional, o por medio de soporte electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho, en un plazo de 30 días hábiles, después de recibida la notificación de esta sentencia, de lo contrario todo ello será destruido de conformidad con lo establecido en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto de 2011, artículo XXVI y publicado en Boletín Judicial número 19 del 26 de enero de 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo de 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos, o a quien en su lugar ejerza ese cargo, que dentro del plazo de 12 MESES, contados a partir de la notificación de esta resolución, analice cada una de las propuestas de los oficios No. PC-ARS-Q-0476-2016, de 14 de junio de 2016 emitido por el Área de Salud de Quepos y el oficio SINAC–ACOPAC-OSRAP-579-2016 emitido por el SINAC, y en caso de ser procedente, modifique el plan regulador en cuestión. Asimismo, mientras no se proceda de la forma expresada, no podrán otorgarse permisos en las áreas donde el Ministerio de Salud y el SINAC manifestaron que no se incorporaron sus observaciones. Se advierte a la recurrida que de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo, y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Quepos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución en forma personal, a Jonathan Rodríguez Morales, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Quepos, o a quien en su lugar ejerza ese cargo. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal dan razones separadas respecto de la acusada violación a la participación ciudadana. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso.
Fernando Cruz C.
a.i Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Aracelly Pacheco S.
Jose Paulino Hernández G.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *FTIPL8RFGMA61* 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de documentos: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
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