Constitutionality of the Indigenous Education Subsystem ReformConstitucionalidad de la reforma al Subsistema de Educación Indígena

**SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.** San José, at eleven hours fifty-one minutes of the tenth of June of two thousand sixteen.

Accumulated actions of unconstitutionality, filed, the first, by JOSÉ LUIS VILLANUEVA RÍOS, identity card No. 1-888-517, President of the ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR DE TALAMANCA, and, the second, by CALIXTO MOLINA MARTÍNEZ, card No. 7-085-857, President of the ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TALAMANCA (BRIBRI) and others, seeking a declaration of unconstitutionality of several provisions of Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP (Reform of the indigenous education subsystem).

**WHEREAS:** 1.- By brief received in the Secretariat of the Sala on October 4, 2013, the claimant, José Luis Villanueva Ríos, identity card No. 1-888-517, in his capacity as President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Cabécar de Talamanca, legal identification No. 3-002-071502, requested that the following provisions of Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP, published in La Gaceta No. 135 of July 15, 2013, be declared unconstitutional: from Article 8, the phrase «The opening»; from Article 15, the first and second paragraphs, as well as subsections 1), 2), 3) and 4); from Article 18, the phrase «which shall be convened by the authorities of the Ministry of Education»; from Article 19, the phrase «of the totality of the inhabitants of the territory»; the entirety of Article 20; from Article 21, the final part, from the words «The election» to the end of the text; from Article 22, the word «consultation» in subsection 3); from Article 23, the phrase «by the Local Education Councils»; from Article 24, subsection b) and the phrase «before the Local Education Council» in subsection d); from Article 25, the word «predominantly» in subsection a) and subsection b); from Article 27, the phrase «duly registered before the Local Indigenous Education Council,» in the first paragraph, and the phrase «by the Local Indigenous Education Council» in the second paragraph; from Article 28, the phrase «established in this Decree»; from Article 29, the phrase «established in this Decree,» in subsections a), b) and c); and the entirety of Article 31. In his view, the indicated norms are unconstitutional because they violate the right to consultation (Article 6 of Convenio Internacional No. 169 de la OIT on Indigenous and Tribal Peoples, approved by the Legislative Assembly by Law No. 7316 of November 3, 1992, and Article 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, resolution approved by the General Assembly on September 13, 2007), the right to education (Articles 76, 77 and 78 of the Political Constitution, Articles 26 and 27 of Convenio No. 169 de la OIT, and Articles 14 and 15 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples) and the right of indigenous peoples to have their own representative institutions (Articles 2, 4, 5, 6, 8 and 12 of Convenio No. 169 de la OIT and the recitals 7 and 10 as well as Articles 3, 4, 5, 18, 19, 20, 32 and 34 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples). Regarding the right to consultation, he explained that the text of the decree originally drafted by the Ministry of Public Education and subjected to consultation differs in substantial aspects from the final approved text. Specifically, the claimant referred to Articles 14, 15 and 18 of the decree. He alleged that, originally, the Local Education Councils (regulated therein) had an advisory function, whereas in the final text they propose to the MEP the appointment of personnel in educational centers. He added that although there was some reference to this in the original text, there was no clarity on the point and several indigenous associations opposed the councils having any function beyond a purely consultative one. In any case, the consultation did not satisfy the requirements that a process of this type must have. Consultations must be carried out through appropriate procedures that allow for due information, must be in good faith, in a manner appropriate to the circumstances, and with the aim of reaching an agreement or achieving consent on the proposed measures. It is important to note that the claimant clarified that although the decree was not duly consulted, he does not request that the entire text be annulled, but only those aspects that, for violating fundamental rights, he considers unconstitutional, as he specifies further on. One of those violated rights is, in his view, the right to education. On this point, he alleged that in three instances the decree requires an unnecessary consultation and that, for this reason, it violates the right to education. Article 8 of the decree establishes that, in the case of the opening of an educational center, parents must be consulted. According to the claimant, consultation is only appropriate in cases of closure, because for an opening it only makes the procedure more cumbersome and, consequently, unconstitutional. Consultation, he alleged, is needed only if there is harm to the indigenous people. For the same reason, he considers unconstitutional that Article 31 of the decree provides that it may only be modified if a consultation is carried out. In his view, consultation is only appropriate if the modification harms indigenous rights. Similarly, it is inappropriate and, therefore, unconstitutional, that subsection 3) of Article 22 of the decree provides that it is necessary to carry out a consultation to develop programs and projects in indigenous territories. He insisted that, in these cases, consultation would only hinder or delay the execution of beneficial projects. Another right violated by the decree is the right to what he termed cultural education. He indicated that Articles 24 and 25 of the decree are unconstitutional for the following reason. First, it establishes that at the preschool and first and second cycle levels, all teachers must, in principle, be indigenous and speakers of the mother tongue. However, in case of unavailability (inopia), preference will be given to a non-indigenous person who speaks the language of the indigenous community over an indigenous teacher who does not. In the claimant's view, priority must be given to the indigenous person, even if they do not know their community's language. An indigenous person, he argues, must be above all other applicants in all circumstances. On this, he explained that the system forced many indigenous people to forget their language, and today it punishes them further by taking away their possibility of being teachers. In his view, the government should ensure that indigenous people learn their own language, without depriving them of the opportunity to be teachers. Second, in accordance with Article 25 of the challenged decree, from the third cycle of basic general education onward, teachers may be indigenous or non-indigenous. In the claimant's view, there is no reason to change the pattern from the previous cycles. The change is, therefore, unconstitutional because it allows the appointment of non-indigenous personnel, to the detriment of individuals who are indigenous. The claimant insisted that indigenous and non-indigenous persons must in no way be placed on the same level. He alleged that indigenous people must progressively take control of their education, something the challenged norms prevent. For the stated reasons, the claimant concluded that subsections a) and b) of Article 25 of the challenged decree are unconstitutional (to the extent indicated). Should this Sala not consider it so, he requested that it be clarified that they must be interpreted to mean that, under equal conditions, preference must be given to the indigenous person, even if they do not speak the indigenous community's language. Finally, the claimant alleged that the Local Education Councils, created in the challenged decree, assume functions that belong solely to the representative institutions. He explained that, before the challenged decree, the MEP had to consult the Asociaciones de Desarrollo Indígena before appointing teaching staff and their observations had to be taken into account. Similarly, it was incumbent upon the Asociaciones de Desarrollo to oversee the good performance of teaching staff. The MEP also had to consult them in cases of creation, transfer, and closure of educational centers. The challenged decree created the Local Education Councils, which are an entity alien to indigenous traditions and which assume functions of the Asociaciones de Desarrollo. Indeed, the decree grants them the power to be mandatorily consulted by the MEP (Articles 15, 28 and 29), gives them the power to intervene in personnel appointments (Article 15), allows them to act on the margins of the Asociaciones de Desarrollo, without informing them of their actions (Article 15), and gives them the authority to designate the territory's representative to the National Consultative Council on Indigenous Education (Article 21). Moreover, the Local Education Councils are created by the government and will be convened by MEP authorities (Article 18); furthermore, it is impossible to remove those who form them (Article 19), even if they abuse their functions or fail to fulfill them. Similarly, if, for any reason, the Local Education Councils fail to be formed, their functions are assumed by MEP supervisors (Article 20). The Juntas de Educación and Juntas Administrativas de Educación in indigenous territories will be sworn in before the Local Education Councils (Article 23). The decree even provides that culture educators must demonstrate their knowledge of the culture before the respective Local Council (Article 24). In the claimant's view, all of the above implies that these Councils assume functions of the representative governments of indigenous peoples and, consequently, are unconstitutional. Regarding his legal standing (legitimación), he indicated that he is acting in accordance with paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, as the entity he represents is the local government of the indigenous community Cabécar of Talamanca and he acts in defense of interests concerning a collective.

2.- By resolution of the Presidency of the Sala of November 5, 2013, this action of unconstitutionality was given course.

3.- Through resolution No. 2013-015297, issued on November 20, 2013, it was ordered that the action of unconstitutionality processed in expediente No. 13-011899-0007-CO be accumulated and processed as an extension of the present one. Said action was filed by brief submitted on October 18, 2013, by Calixto Molina Martínez, identity card number 7-085-857, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Talamanca (Bribri); Andrés Aguilar Morales, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Nairi Awari, Pacuarito; Adrián Sanabria Payan, card No. 7-132-518, President of the Asociación de Desarrollo Integral de Reserva Indígena Cabécar de Bajo Chirripó-Matina; and Marina López Morales, card No. 7-079-129, President of the Asociación de Mujeres Bribris de Talamanca, against Articles 15, 16, 17, 18, 19 and 20 of Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP. Against the norms, they alleged both reasons of unconstitutionality and “practical problems.” Regarding the reasons of unconstitutionality, they questioned the creation of the Local Education Councils (Article 15 of the challenged decree). On this, they alleged that the creation of these councils is unconstitutional because, in their view, they assume the functions that, by law, belong to the indigenous development associations and, in any case, because the challenged decree, in general, was not duly consulted. They argued that Convenio No. 169 de la OIT, Article 6, establishes the obligation to consult indigenous peoples in all cases likely to affect them directly, such as education. Consultations must be formal, full, in good faith, and in a manner appropriate to the circumstances with the objective of reaching agreements or achieving consent on the proposed measures. Furthermore, they added, consultations must be carried out through representative institutions and, in accordance with decree No. 13568-C-G and numerous rulings of this Sala, the representation of indigenous communities rests with the indigenous development associations. In their view, the consultation does not meet such requirements. They consider, likewise, that the Local Education Councils replace the power that until now the development associations have held regarding the appointment and recruitment of personnel in educational services. Furthermore, the challenged decree also establishes that, should functional problems arise in the formation of the Local Education Councils (which is very likely), their functions will be assumed by the supervisors of the respective circuits, leaving indigenous communities without the real possibility of influencing education policies. In sum, in addition to violating Article 6 of Convention 169, the decree, and particularly the creation of the local education councils, are contrary to Articles 4 and 8 of the Convention, insofar as they do not safeguard indigenous institutions or indigenous customs. In addition to the noted constitutional problems, the claimants consider that Articles 16, 17, 18 and 20 suffer from what they call “practical defects,” because, based on their experience, they affirm that the formation of the local councils will generate uncertainty, as a fixed number of representatives is not established. Given the uncertainty, it will be difficult for them to operate, and Article 20 of the decree will likely have to be applied. In the same vein, they consider that the financing of the councils is also not guaranteed. In another line of reasoning, by brief filed on November 8, 2013, Edwin Mesías Hernández Parra, card No. 1-586-806, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, filed an active joinder (coadyuvancia activa) in exactly the same terms as the action of unconstitutionality No. 13-011899-0007-CO, accumulated here.

4.- The legal notices were published in Judicial Bulletins numbers 229, 230, and 231, of November 27, 28, and 29, 2013.

5.- By brief filed on November 28, 2013, Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República, issued her opinion. Regarding legal standing (legitimación), she indicated that the action is indeed admissible because, repeatedly, this Sala has admitted that indigenous development associations have standing to bring actions in constitutional court, in accordance with the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, in defense of the rights and freedoms provided for in Convenio No. 169 de la OIT. On the merits, she recommended, on one hand, requesting a certified copy of the consultation file for the challenged decree, to determine whether or not the principle of good faith was respected. On the other hand, she recommended partially granting the action. Regarding the content of the decree, the Procuradora considered it to be partially unconstitutional, for the following reasons. She explained that the decree created the local education councils, which are administrative bodies of the Ministry of Public Education, dependent on it regarding infrastructure and financing. While there is no problem with their creation, the truth is that the decree also establishes that the ministry must mandatorily consult them on the contextualization and relevance of study programs and educational services (Article 15), on the appointment of teachers (Articles 15 and 28), and on the certification and registration of speakers of the mother tongue (Article 27). In the Procuradora's view, to the extent that these councils replace the indigenous development associations, they are unconstitutional, since, in accordance with the jurisprudence of this Sala itself and Article 6 of Convenio No. 169, only the indigenous development associations are representative of the indigenous community and holders of the right to consultation. Equally unconstitutional is Article 8, insofar as, upon the closure or transfer of an educational center, the junta de educación and the junta administrativa must be consulted, but not the indigenous development association. For that reason, Articles 8, 15, 27, and 28 are unconstitutional. Furthermore, the claimant association also considered unconstitutional the possibility of appointing non-indigenous teachers. However, the Procuradora clarified that this possibility exists only in the event of a shortage (inopia) of indigenous teachers. She added that, in accordance with the jurisprudence of this Sala, the appointment of non-indigenous persons is not prohibited. In any case, she added, the decree is very clear regarding the training that appointed non-indigenous persons must have. Consequently, articles 24.b and 25.b of the decree are not unconstitutional.

6.- By brief dated December 11, 2013, Leonardo Garnier Rímolo, Minister of Public Education, appeared to coadyuvar against the action filed. First, he alleged that the text of the challenged decree was indeed widely consulted with the indigenous development associations, and in particular with the one representing the claimant. Furthermore, the final text is essentially the same one consulted. He added that the previous decree was reviewed at the recommendation of the Defensoría de los Habitantes. Additionally, he indicated that, as confirmed by the Defensoría itself through fieldwork, the majority of complaints in indigenous communities are related to dissatisfaction with what are considered "subjective" recommendations by the development associations to favor the appointment of friends as teachers, without experience, which violates the right to receive a quality education. The Minister also argued that specialized studies have pointed out the importance of language learning in the early years of life, hence the claimant is not correct in stating that priority should be given to the appointment of indigenous teachers, even if they do not know their own language. Contrary to what the claimant proposed, the Minister alleged that the challenged decree fosters a quality education, integral, in line with today's world, and that eliminates racial segregation, as recommended by this Sala in rulings he cites. Moreover, the Minister also alleged that, according to the report "The situation of indigenous peoples affected by the El Diquís hydroelectric project in Costa Rica," prepared by the United Nations Special Rapporteur on the rights of indigenous peoples (dated May 30, 2011), in indigenous communities, the associations are perceived as State agencies and not as truly representative institutions. They even consider them an imposition that has weakened traditional structures of representativeness. This is confirmed by the Instituto Nacional de Estadística y Censos, in a census conducted in 2011, and also by the Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), which determines that, in general, indigenous development associations do not exceed a 10% affiliation rate. On the contrary, the Local Education Councils satisfy international norms and find a basis in Article 27, subsections 2) and 3) of Convenio 169 de la OIT. He explained that the Council members are appointed by the community, without the exclusion of groups or excessive requirements, through an open call. Furthermore, it has the capacity to self-regulate. Likewise, they are composed only of indigenous inhabitants of the territory and, equitably, of men and women. The Minister alleged that the Councils do not supplant the indigenous development associations and that they are necessary to transcend the will of the associations and prioritize the best interest of the child. In sum, he concluded that the Council members must be indigenous, their election is carried out by the community, and it has the capacity to regulate itself.

7.- By resolution of the Presidency of this Sala of January 9, 2014, the joinders (coadyuvancias) presented by Edwin Mesías Hernández Parra, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, and by the Minister of Public Education were admitted; the hearing granted to the Procuraduría General de la República was deemed answered; likewise, the hearing granted to the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas was deemed not answered; additionally, this action was assigned.

8.- By brief filed on February 13, 2014, José Luis Villanueva Ríos, Calixto Molina Martínez, Juan Carlos Aguilar Aguilar, card No. 9-101-075, Adrián Sanabria Payan, Silvio López Reyes, card No. 7-214-738, and Marina López Morales requested, as a interim measure (medida cautelar), that the Ministry of Public Education be ordered to suspend the operation of the Local Education Councils.

9.- By brief filed on December 17, 2015, Urbano Mendoza Palacios, President and general attorney-in-fact of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), granted special power of attorney to Mauricio Masís Murillo.

10.- On March 9, 2016, the discussion on the merits of the actions of unconstitutionality was initiated, and it was decided to call a hearing.

11.- On March 16, 2016, a hearing was called, set for April 14, 2016, at 9:00 a.m.

12.- On April 12, 2016, Sonia Marta Mora Escalante, Minister of Public Education, appointed José Víctor Estrada Torres, Head of the Department of Intercultural Education, to attend the called hearing on her behalf.

13.- On April 14, 2016, Urbano Mendoza Palacios granted special judicial power of attorney to Salvador Arauz Figueroa to represent the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) in this expediente.

14.- On April 14, 2016, the called hearing was held. Representing the claimant of the first action of unconstitutionality, Danilo Chaverri Barrantes attended. Representing the claimants of the second action of unconstitutionality, Agustín Rafael Jackson López attended. Representing CONAI, Salvador Arauz Figueroa attended. Representing the MEP, José Víctor Estrada Torres and Wilgen Ching Sojo attended. Also attending was the Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, accompanied by Jorge Oviedo Álvarez.

15.- By brief filed on April 25, 2016, José Víctor Estrada Torres, Head of the Department of Interculturality of the MEP, presented a report on the consultation procedure carried out by the MEP prior to Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP. He explained in detail the reasons that led the MEP to modify the previous decree (No. 22072-MEP). He explained that the ministry set out to improve the public educational system in indigenous territories. As part of this improvement, the Department of Interculturality was created, a MEP-IDB agreement was signed for the development of educational infrastructure in indigenous territories, called PROMECE, and the paradigm in personnel appointment in indigenous territories was changed. He set out the regulations and the jurisprudence of this Sala that were used as a reference framework. Moreover, he added that the Defensoría de los Habitantes recommended reviewing the decree that created the indigenous education subsystem (No. 22072). Based on the foregoing and, in addition, on a United Nations report prepared by the Rapporteur on Indigenous Affairs and on the experience accumulated with the Asociaciones de Desarrollo, the consultation procedure was carried out. He emphasized that no regulated procedure exists, so the ministry had to be a pioneer on the issue, given the urgent need to improve education in indigenous territories. He explained that a pre-consultation was carried out, starting in 2006, whose fundamental purpose was for the population to become familiar with the reform proposal. The goal was for the information to be internalized. In those territories that still maintain their indigenous language, it was conducted in the respective languages (Bribri, Cabécar, Maleku, and Nöbere). It was not carried out, in general, in all territories, given that the associations considered it was not necessary. In the consultation proper, the participants included the MEP, UNICEF (observer and guarantor), the Defensoría de los Habitantes (observer and guarantor), the Tribunal Supremo de Elecciones (observer and contributor in determining the number of inhabitants), the Instituto Nacional de las Mujeres (observer and guarantor), and the Asociaciones de Desarrollo Indígena. He specified which territories were visited, with the exception of Alto Telire due to the material impossibility of accessing the place. The consultation process involved identifying the territories, verifying the legal status of the associations, visiting and delivering the information (with a copy of the proposal). The associations were given a period of one month to make observations, which were subsequently analyzed by the advisory team. Subsequently, a consultation agenda was made (there are 24 territories in Costa Rica). An open call was made to all indigenous people over 15 years of age, whether affiliated with the associations or not, for which all available communication media were used, such as radio stations and posters. On the day of the consultation, attendance and the identity of the persons were verified. An MEP representative delivered all materials and answered all questions that arose. All documentation and materials were delivered for submitting observations. The attendees were divided into analysis groups for each of the articles of the text. Working committees were formed. Problems arose, as indicated, in Telire due to its remoteness; in some places in Talamanca due to its size; in Térraba due to the number of organizations that exist despite being a small territory; and Quitirrisí, because the absence of an association made it impossible to coordinate the consultation. In conclusion, he indicated that there was broad participation and the indigenous peoples themselves considered that the previous decree needed to be modified. There was no opposition to the reform.

16.- By resolution at 3:23 p.m. on May 11, 2016, a hearing was granted to the Defensora de los Habitantes.

17.- By resolution at 4:06 p.m. on May 11, 2016, evidence for a better resolution (prueba para mejor resolver) was requested from the Head of the Department of Interculturality of the Ministry of Public Education.

18.- By brief received in the Secretariat of the Sala at 2:34 p.m. on May 24, 2016, José Víctor Estrada Torres, in his capacity as Head of the Department of Intercultural Education of the Ministry of Public Education, reports under oath that, as a result of the geographical location of Alto Telire, elements of nature such as rivers with high flow rates, high rainfall, dense vegetation, fauna, and poorly accessible routes—dangerous trails over great distances—make access extremely complex, and also entail major limitations in the use of communication media, which in some cases may be nonexistent. He specifies that the MEP faced the material impossibility of coordinating a call with all the inhabitants of that territory, which is why the consultation process—as was done in the other indigenous territories—was not feasible.

It notes that, with the exception of Alto Telire, all the other territories were indeed consulted. It maintains that starting in July 2009, the document “Proposal for Strengthening Costa Rican Indigenous Re-education” was officially distributed. It affirms that on August 31, 2009, the proposal was presented to various accredited international organizations in the country at the Inter-American Institute of Human Rights. It indicates that starting in September 2009, the consultation process began with the participation of indigenous communities; the call was made by the MEP in coordination with the Associations. It adds that the consultation was able to be carried out in 23 indigenous territories. It relates that internal political problems arose in Salitre and Térraba among different leadership groups and there were systematic challenges to the Board of Directors of the Development Association. It expands that the pre-consultation was carried out in the indigenous territory of Salitre; the one that did not want the consultation to take place was the ADI, despite multiple efforts undertaken both at the regional level of the Regional Education Directorate and the central offices of the MEP. It highlights that 3 pre-consultations were held in Térraba, reaching an agreement among the internal divisions. In the third consultation attempt, officials from the Ombudsman’s Office (Defensoría de los Habitantes) attended, thus it can be affirmed that the consultation was indeed conducted in that territory. It asserts that in Quitirrisí, the Indigenous Development Association was not legally constituted; however, when the consultation was attempted, an opposition group did not want it to take place. It emphasizes that in 2009, the local government of the Bribri indigenous territory (ADITIBRI) sent a letter dated August 19, 2009, indicating that it was not necessary to hold the consultation in the Bribri territory, but years later the inhabitants claimed the right to consultation that had been violated; therefore, the Ministry of Education carried out the pre-consultation and consultation—due to the size of the territory, it was done at 3 strategic points: Suretka, Amubri, and Sepecue. It indicates that the Development Associations of Alto de San Antonio and Alto Laguna de Osa had their consultations pending because they were not legally constituted, but years later this requirement was fulfilled. It reports that the consultation was conducted in accordance with Article 6 of Convention 169, which establishes that consultation with the interested peoples must be carried out through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions. It declares that one of the greatest achievements was conducting the consultation in the mother tongue in those territories that still maintain the mother tongue, such as Bribri, Cabécar, Malecu, and Ngöbes. It specifies that officials from the Ombudsman’s Office and UNICEF were present as guarantors of the consultation process in the majority of the calls that were made.

19.- By written submission received at the Secretariat of the Chamber at 4:02 p.m. on June 3, 2016, Montserrat Solano Carboni, in her capacity as Ombudsperson (Defensora de los Habitantes), reports under oath that the Ombudsman’s Office was called in as an observer in the pre-consultation and consultation process on the proposed reform of Executive Decree number 22072-MEP on the Indigenous Education Subsystem, through official letter number DDC-DEI-487-2012 of June 11, 2012. She specifies that in the convened process, the Ombudsman’s Office carried out its task as an observer of the pre-consultation on July 28, 2011, in the community of Quitirrisí de Mora, in addition to participating in the processes of the communities of Cabagra and Coto Brus. She notes that subsequently, the comprehensive reform of the Indigenous Education Subsystem was approved through Executive Decree number 37801-MEP, published in La Gaceta number 135 on June 13, 2013. She maintains that Decree number 37081-MEP was issued to prioritize an inclusive education that seeks comprehensive development and serves as a tool to confront poverty, through a flexible, dynamic, and integrated educational system, and whose purpose is to ensure the maintenance and flourishing of national indigenous languages, through specialized and culturally pertinent education. She affirms that it reforms the Indigenous Education Subsystem, seeking to preserve indigenous languages, disseminate the rights and obligations of indigenous peoples, promote intercultural dialogue, and equality in participation in indigenous territories. She indicates that the Ministry of Public Education seeks to facilitate curricular, pedagogical, and financial resources for the fulfillment of the right to education of girls, boys, and adolescents who reside in the country’s indigenous territories, respecting the current legal framework, in addition to applying the principles of equity, universal access, and quality in education. She adds that the Decree created various communal and state organizations that will ensure compliance with these rights and duties. She relates that within the communal organizations, the Local Councils for Indigenous Education (Consejos Locales de Educación Indígena) and the National Consultative Council for Indigenous Education (Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena) must be created, which should be par excellence the permanent mechanisms for indigenous participation and consultation. She indicates that the Local Council for Indigenous Education must mandatorily be consulted on processes for the appointment and recruitment of educational service personnel and the improvement of educational quality, as well as collaborate with supervisors and other organizations. She reports that the State is called upon to carry out affirmative actions to ensure quality in education; what is sought is for indigenous adolescents to complete their studies under equal conditions in the training processes as the rest of the underage population, so that if an indigenous person does not meet the suitability requirements, the quality of education is not affected.

20.- In the substantiation of the proceeding, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Magistrate Hernández Gutiérrez; and,

WHEREAS:

I.- STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE UNCONSTITUTIONALITY ACTION. Article 75, paragraph 1, of the Constitutional Jurisdiction Law establishes as one of the prerequisites for filing an unconstitutionality action, in the case of concrete review, the existence of a matter pending resolution before the courts or in the procedure to exhaust the administrative avenue, as a reasonable means to protect the substantial legal situation deemed injured. However, the same article, paragraph 2, also provides that a prior case shall not be necessary when it concerns the defense of interests affecting the community as a whole. In the present matter, all the petitioners appear on behalf of indigenous development associations. In this regard, this Chamber, in judgment No. 2011-012975 of 2:30 p.m. on September 23, 2011 (among others), ruled in the following terms:

“Costa Rican legislation recognizes the legal capacity of the indigenous group to represent itself in Articles 2 and 4 of the Indigenous Law, 3, 4, and 5 of the Regulation to the Indigenous Law, and Article 1 of Executive Decree 13568-C-G of April 30, 1982, which recognizes the legal representation of Indigenous Communities in the Comprehensive Development Associations, which act as local governments, but without being considered state entities. In the case of this unconstitutionality action, standing to file the unconstitutionality action derives from the second paragraph of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law [...]”.

Consequently, the petitioners have standing to bring the action as they did. Furthermore, the action is directed against a valid executive decree, which may indeed be challenged through this avenue, in accordance with subsection a) of Article 73 of the Constitutional Jurisdiction Law.

II.- COADJUVANCIES. In accordance with Article 83 of the Constitutional Jurisdiction Law, within the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81 of this same law, “[…] those with a legitimate interest may appear in the proceeding to coadjuve in the allegations that might justify its admissibility or inadmissibility, or to expand, as the case may be, the grounds for unconstitutionality in relation to the matter of their interest.” In this case, two coadjuvancies were presented, one active and one passive. The active one was presented by Edwin Mesías Hernández Parra, President of the Comprehensive Development Association of the Zapatón Indigenous Reserve of Puriscal, setting forth exactly the same arguments as unconstitutionality action No. 13-011899-0007-CO, accumulated here. The passive one was presented by the Ministry of Public Education. Both were admitted by the Presidency of this Chamber in a ruling dated January 9, 2014.

III.- OBJECT OF THE ACTION. The petitioner in the first action filed (No. 13-011311-0007-CO) requested that this Chamber declare the unconstitutionality of the following provisions of Executive Decree No. 37801-MEP: from Article 8, the phrase “The opening”; from Article 15, the first and second paragraphs, as well as subsections 1), 2), 3), and 4); from Article 18, the phrase “which shall be convened by the authorities of the Ministry of Education”; from Article 19, the phrase “of all the inhabitants of the territory”; the entirety of Article 20; from Article 21, the final part, from the words “The election” to the end of the text; from Article 22, the word “consultation” that is in subsection 3); from Article 23, the phrase “by the Local Education Councils”; from Article 24, subsection b) and the phrase “before the Local Education Council” that is in subsection d); from Article 25, the word “predominantly” that is in both subsection a) and subsection b); from Article 27, the phrase “duly registered before the Local Indigenous Education Council” in the first paragraph, and the phrase “by the Local Indigenous Education Council” in the second paragraph; from Article 28, the phrase “established in this Decree”; from Article 29, the phrase “established in this Decree” in subsections a), b), and c); and the entirety of Article 31. In addition, the petitioners in the second unconstitutionality action filed, understood as an expansion of the first, requested that this Chamber declare Articles 15, 16, 17, 18, 19, and 20 of said decree unconstitutional.

IV.- CHALLENGED NORMS. The challenged norms provide as follows:

A. Unconstitutionality Action No. 13-011311-0007-CO 1.- Article 8, the phrase “The opening”, underlined here (not underlined in the original).

“Article 8.- Educational centers. Educational centers located in recognized indigenous territories shall be called indigenous educational centers. The opening, closure, and relocation of educational centers in indigenous territories must be consulted by the Ministry of Public Education with the fathers and mothers organized in education boards and administrative boards.” 2.- Article 15, the first and second paragraphs, as well as subsections 1), 2), 3), and 4). The challenged text is underlined here (but is not underlined in the original).

“Article 15.- Local Councils for Indigenous Education. In each indigenous territory, a Local Council for Indigenous Education shall be formed, whose main authority shall be to promote the fulfillment of the objectives of indigenous education in the respective territory, with the power to be mandatorily consulted by the national, regional, and circuit educational authorities of the MEP.

The Local Councils for Indigenous Education shall have the power to be mandatorily consulted in the appointment and recruitment processes for educational service personnel.

The Ministry of Public Education shall facilitate the functioning of the Local Councils for Indigenous Education, which shall have a physical space mandatorily provided for meetings, archiving and storage of documentation, and holding hearings at the headquarters of the indigenous circuit supervision offices. The approval of per diems or stipends for its members must be approved by Law of the Republic.

The Local Councils for Indigenous Education shall exercise the following functions:

• 1)Receive, analyze, and channel to the Ministry of Public Education the proposals for interim personnel appointments presented in their respective territory. In the case of permanent appointments, the Council must be consulted by the competent authorities.
• 2)Collaborate with the work of the indigenous circuit supervisors, at their request, for the proper functioning of the educational centers and the correct performance of their personnel, of the circuits and regional directorates in indigenous territories, as well as of the organizations of the educational community, such as school boards, education boards, administrative boards, and student governments, and report in a timely manner to the MEP authorities.
• 3)Collaborate with the educational authorities in organizing community and technical consultation processes for the contextualization and pertinence of study programs and educational services in indigenous territories.
• 4)Designate the Territory’s representative to the National Consultative Council for Indigenous Education.
• 5)All those activities related to community dialogue and the improvement of education quality in indigenous territories, such as public forums, seminars, workshops, etc.” 3.- Article 18, the phrase “which shall be convened by the authorities of the Ministry of Education”, underlined here (but not underlined in the original).

“Article 18.- Appointment of the Local Councils for Indigenous Education. For the appointment of the Local Councils for Indigenous Education, an open call to all community members must be guaranteed, using procedures that take into account the provisions of Convention 169 and customary law. Once the First Council is appointed, which shall be convened by the authorities of the Ministry of Education, it shall autonomously regulate the manner of conducting future calls.” 4.- Article 19, the phrase “of all the inhabitants of the territory”, underlined here (but not underlined in the original).

“Article 19.- Duration and exercise of the position. The members of the Local Council for Indigenous Education shall be appointed for three-year periods, eligible for up to two consecutive periods, after which at least one year must pass before being elected again. The community in assembly may revoke the appointment of the members of the Local Council for non-compliance with their functions or abuse in the exercise thereof. To this end, an open call to all community members must be guaranteed, and the revocation of one or all members of the Local Council for Indigenous Education must be agreed upon by a majority of all the inhabitants of the territory.” 5.- Article 20, in its entirety.

“Article 20.- Functional problems. In the event that the Local Council for Indigenous Education is not formed, functions 1), 2), 3), and 5), established in Article 15 of this Decree, shall be assumed by the supervisor(s) of the respective circuits.” 6.- Article 21, the final part, from the words “The election” to the end of the text, underlined here (but not underlined in the original):

“Article 21.- National Consultative Council for Indigenous Education. The National Consultative Council for Indigenous Education is hereby created. Indigenous peoples shall designate, through the Local Education Council, one representative per territory, with the right to remain on the Council for 3 years, with the possibility of one re-election. The regional directors of the educational regional directorates where indigenous territories exist shall be integrated into the National Consultative Council. The Council shall be chaired by the Minister of Public Education and shall meet at least twice a year or when convened by the Minister or a minimum of one-quarter of the indigenous representatives. The election of the representative of each Indigenous territory by the Local Council shall be carried out among the candidates who see fit to present their name before this Council, once the respective call is opened for such purposes, which must be public, free, prior, and informed. The election of the members shall be the absolute power of the Local Council. Their designation may also be revoked before the end of their term, upon non-compliance with their duties and by majority decision of the Local Council. Members of the Local Council may stand as candidates provided they withdraw from the respective session at the time their name is considered.” 7.- Article 22, the word “consultation” in subsection 3), underlined here (but not underlined in the original).

“Article 22.- Authority of the National Consultative Council for Indigenous Education. The main authority of the Consultative Council is to guarantee that the objectives of indigenous education are met in all the indigenous territories of the country through direct dialogue with the highest authorities of the Ministry of Public Education. Without limiting the political dialogue between indigenous leaders and the respective ministerial authorities, the agenda for fulfilling the objectives of indigenous education at the Council level shall include at least the following aspects:

• 1)The promotion of action plans aimed at fulfilling the objectives of indigenous education.
• 2)The discussion on the annual budget allocation for fulfilling the objectives of indigenous education.
• 3)Consultation and monitoring of international agreements and technical and financial assistance programs and projects from national entities and international cooperation to be developed in indigenous territories, in order to truly contribute to fulfilling the objectives of indigenous education.” 8.- Article 23, the phrase “by the Local Education Councils”, underlined here (but not underlined in the original).

“Article 23.- Integration and swearing-in of Boards. The Education Boards of the educational centers of the first and second cycle of basic general education and the Administrative Education Boards of the educational centers of the third cycle of basic general education and diversified education, located in indigenous territories, shall be integrated exclusively by indigenous persons and shall be sworn in by the Local Education Councils of the respective Territory.” 9.- Article 24, subsection b) and the phrase “before the Local Education Council” in subsection d), underlined here (but not underlined in the original).

“Article 24.- Teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel of the educational services of initial education, preschool, and the first and second cycle of basic general education belonging to Title II of the Civil Service Statute, and general services and professional personnel belonging to Title I of that same Statute.

With the objective of ensuring the maintenance and cultivation of national indigenous languages, which implies that indigenous education is specialized education, focused on fulfilling the rights of indigenous peoples to preserve their identities, it shall be guaranteed that the teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel of the educational services of initial education, preschool, and the first and second cycle of basic general education belonging to Title II of the Civil Service Statute, and the general services and professional personnel belonging to Title I of that same Statute, be:

Subsection a) In initial education, preschool, and the first and second cycle, it must be guaranteed that the teaching and technical-teaching personnel at all educational levels is composed of indigenous persons of their own culture and their own territory, who are certified speakers of their mother tongue. The administrative, administrative-teaching, general services, and professional personnel in the educational centers must be indigenous persons of the same culture and certified speakers of the territory’s mother tongue. In all cases, among the candidates, those who demonstrate higher academic qualifications or, under equal conditions, greater work experience shall prevail.

Subsection b) If there is not sufficient personnel within an indigenous territory to meet the internal demand for necessary personnel, the positions may be filled by personnel of the same culture, albeit from other territories, who meet the same requirements and conditions. If the lack of personnel persists, the positions may be filled by indigenous persons from other territories and cultures or non-indigenous persons chosen from those who demonstrate higher academic qualifications or work experience. In the absence of sufficient personnel, the appointed persons shall be hired out of necessity (por inopia) and in an interim capacity.

Subsection c) Indigenous teachers appointed based on their ethnic, cultural, and linguistic condition who have not completed their university studies must submit a study plan to the Indigenous Education Unit of the MEP’s Human Resources Directorate, which shall grant a reasonable period for the completion of studies, which may be extended for justified reasons. Said period shall be determined according to the characteristics of the studies, their context, and possibilities.

Subsection d) In the appointment of language teachers, preference shall be given to hiring indigenous language teachers with the best academic credentials and who speak Spanish as a second language. In the appointment of culture educators, preference shall be given to persons who best demonstrate before the Local Council for Indigenous Education that they are knowledgeable about the culture, whether they are professionals or not, for the purpose of preserving to the maximum their native culture, philosophy, spirituality, and the ancestral worldview of indigenous peoples.” 10.- Article 25, the word “predominantly” in subsection a) and subsection b), underlined here (but not underlined in the original).

“Article 25.- Teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel of the educational services of the third cycle of basic general education, diversified education, technical education, adult education, and open education in indigenous territories belonging to Title II of the Civil Service Statute, and professional and general services personnel belonging to Title I of that same Statute.

With the objective of ensuring the maintenance and cultivation of national indigenous languages, which implies that indigenous education is specialized education, focused on fulfilling the rights of indigenous peoples to preserve their identities, it shall be guaranteed that the teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel of the educational services of the third cycle of basic general education, diversified education, technical education, adult education, and open education in indigenous territories belonging to Title II of the Civil Service Statute, and the professional and general services personnel belonging to Title I of that same Statute, be:

Subsection a) It must be guaranteed that the teaching personnel appointed in the educational services of the third cycle of basic general education, diversified, technical, adult, and open education in indigenous territories is composed predominantly of indigenous persons of their own culture, even if they come from other territories, provided they meet the requirements of being accredited speakers of the territory’s mother tongue. Among the candidates, those who demonstrate higher academic qualifications or, under equal conditions, greater work experience shall prevail.

Subsection b) Starting from the third cycle of basic general education, indigenous students may receive classes with teachers from cultures different from their own, including non-indigenous personnel, who must have an induction certificate on indigenous culture issued by the Professional Development Institute of the Ministry of Public Education in coordination with the Department of Intercultural Education. The induction process shall be regulated by both agencies. Among the candidates, those who demonstrate greater academic training and work experience shall prevail.

Subsection c) It must be guaranteed that the administrative, administrative-teaching, and general services personnel in the educational centers of the third cycle of basic general education, diversified education, technical education, adult education, and open education in indigenous territories belonging to Title II of the Civil Service Statute, and the general services and professional personnel belonging to Title I of that same Statute, are indigenous persons of the same culture and accredited speakers of the territory’s mother tongue. In the event of a lack of candidates, appointments shall be made out of necessity (por inopia).” 11.- Article 27, the phrase “duly registered before the Local Council for Indigenous Education” in the first paragraph, and the phrase “by the Local Council for Indigenous Education” in the second paragraph, underlined here (but not underlined in the original).

“Article 27.- Certification and registration of mother tongue speakers. Indigenous persons interested in holding positions that require certification as speakers of the territory’s mother tongue shall be certified in public sessions by one or more elders (for the purposes of this decree, an elder shall be understood as a person who has mastery of the indigenous language and culture and is recognized as such by the community) duly registered before the Local Council for Indigenous Education. Once the respective certifications are generated, they shall be registered by the Indigenous Education Unit of the MEP’s Human Resources Directorate and the General Directorate of the Civil Service.

Under equal academic and work experience conditions, persons who have been certified by the Local Council for Indigenous Education in language proficiency and compete for the same interim or permanent position must take a technical test before the Indigenous Education Unit of the Human Resources Directorate and the General Directorate of the Civil Service, as applicable, which shall have the advisory assistance of the Department of Intercultural Education for its preparation and evaluation.” 12.- Article 28, the phrase “established in this Decree”, underlined here (but not underlined in the original).

“Article 28.- Consultation on recruitment and appointment of personnel. The recruitment and appointment of all personnel of the educational centers, supervision offices, and regional directorates belonging to both Title I and Title II of the Civil Service Statute must be consulted by the competent authorities, in accordance with the permanent mechanisms for participation and consultation established in this Decree and the procedures defined in the following article.” 13.- Article 29, the phrase “established in this Decree” in subsections a), b), and c), underlined here (but not underlined in the original).

“Article 29.- Recruitment and appointment procedures. The competent authorities shall carry out recruitment to appoint permanent personnel or to maintain lists of candidates for filling permanent positions for personnel belonging to both Title I and Title II of the Civil Service Statute in the following manner:

Subsection a) The process of forming shortlists must respect the provisions of the preceding articles of this Decree regarding the suitability of the candidates. Once shortlist proposals are available, they must be consulted with the permanent mechanisms for participation and consultation established in this Decree. The recommendations arising from this process shall be taken into account, although they shall not be binding. In the case of internal competitions, the MEP’s Human Resources Directorate must follow the same procedure.

Subsection b) In the case of the appointment of interim personnel, ten weeks before the end of the current school year, the Ministry of Public Education, through the Indigenous Education Unit of the Human Resources Directorate, shall provide the permanent mechanisms for participation and consultation established in this Decree with the list of all personnel eligible for extension and/or new appointments for the following school year on an interim basis.” The permanent participation and consultation mechanisms established in this Decree shall have six weeks to issue their opinion. Said participation and consultation mechanisms must submit the information directly to the Indigenous Education Unit of the MEP Human Resources Directorate, which, for applicable documentation, shall receive copies duly certified by the representative of the participation mechanism submitting the record, who shall present it under sworn declaration of having certified said copies against the originals. The remaining procedural details must be duly regulated by the Indigenous Education Unit of the MEP Human Resources Directorate.

Subsection c) In cases of interim substitutions, new interim appointments, transfers, internal reassignments, and transfers by exception, the Indigenous Education Unit of the MEP Human Resources Directorate shall provide the corresponding information to the permanent participation and consultation mechanisms established in this Decree in a timely and expeditious manner. The permanent participation and consultation mechanisms established in this Decree shall have two weeks to issue their opinion, during which time they must carry out the respective consultations with the boards of the educational centers located in indigenous territories. The procedural details must be duly regulated by the Indigenous Education Unit." 14.- Article 31, in its entirety.

"Article 31.- Modifications to this decree. Pursuant to Article 6 of Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries and Law No. 7316 of November 3, 1992, by which it was ratified by the Legislative Assembly, this Decree may only be modified after carrying out the respective consultation with the indigenous peoples inhabiting the territories duly recognized in the national legal system." B. Action No. No. 13-011899-0007-CO 1.- Article 15, in its entirety, which has already been transcribed. 2.- Article 16, in its entirety.

"Article 16.- Composition of the Local Indigenous Education Councils. The Local Indigenous Education Council shall be composed solely of indigenous persons inhabiting the corresponding territory. Furthermore, it must be composed equitably between indigenous men and women." 3.- Article 17, in its entirety.

"Article 17.- Number of members and formation of the Local Indigenous Education Councils. The number of members and the formation of the Local Indigenous Education Councils shall be autonomously established by the communities of each indigenous territory, using procedures that take into account the provisions of Articles 5, 6, and 28 to 31 of Convention 169, and customary law." 4.- Article 18, in its entirety, which has already been transcribed. 5.- Article 19, in its entirety, which has already been transcribed.

6.- Article 20, in its entirety, which has already been transcribed.

V.- ALLEGED GROUNDS OF UNCONSTITUTIONALITY. The plaintiffs raised three grounds of unconstitutionality. As the primary ground of unconstitutionality, they alleged that the decree was not duly consulted with the indigenous peoples, which, they argued, violates the right to consultation. That said, the plaintiffs emphasized that they do not seek the nullity of the entire decree, because not everything in it affects them, but only those aspects that also violate (in their view) other rights, which constitute the other two grounds of unconstitutionality. They argued that the challenged provisions are unconstitutional because they are contrary to the right to education of indigenous peoples (or the right to cultural education, as they also called it) and, thirdly, because they are contrary to the right of indigenous peoples to have their own representative institutions.

VI.- RIGHT TO CONSULTATION OF INDIGENOUS PEOPLES. Convention on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries No. 169 of the ILO (approved by Law No. 7316 of November 3, 1992) provides in Article 6 as follows: "Article 6 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

(a) Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly; (b) Establish means by which these peoples can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programmes which concern them; (c) Establish means for the full development of these peoples' own institutions and initiatives, and in appropriate cases provide the resources necessary for this purpose.

2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken, in good faith and in a form appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent on the proposed measures." Regarding the application of this provision, the Inter-American Court of Human Rights has ruled on several occasions. In the case of the Kichwa Indigenous People of Sarayaku v. Ecuador, judgment of June 27, 2012, it stated the following (paras. 163-167, Merits and Reparations): "Convention No. 169 of the ILO applies, inter alia, to 'tribal peoples in independent countries whose social, cultural and economic conditions distinguish them from other sections of the national community, and whose status is regulated wholly or partially by their own customs or traditions or by special laws or regulations,' and by which States 'shall assume the responsibility for developing, with the participation of the peoples concerned, co-ordinated and systematic action to protect the rights of these peoples and to guarantee respect for their integrity.' Articles 13 to 19 of said Convention refer to the rights of these populations over their lands and territories, and Articles 6, 15, 17, 22, 27, and 28 regulate the different scenarios in which prior, free, and informed consultation must be applied where measures capable of affecting them are foreseen.

[…]

In other words, the obligation to consult, in addition to constituting a conventional norm, is also a general principle of International Law.

That is, the obligation of States to carry out special and differentiated consultation processes when certain interests of indigenous communities and peoples are to be affected is clearly recognized today. Such processes must respect the particular consultation system of each people or community, so that it can be understood as an adequate and effective relationship with other State authorities, social or political actors, and interested third parties.

The obligation to consult Indigenous and Tribal Communities and Peoples on any administrative or legislative measure that affects their rights recognized in domestic and international law, as well as the obligation to ensure the rights of indigenous peoples to participate in decisions on matters concerning their interests, is directly related to the general obligation to ensure the free and full exercise of the rights recognized in the Convention (Article 1.1). This implies the duty to adequately organize the entire governmental apparatus and, in general, all structures through which the exercise of public power is manifested, in such a way that they are capable of legally ensuring the free and full exercise of rights. The foregoing entails the obligation to structure its norms and institutions in such a way that consultation with indigenous, native, or tribal communities can be carried out effectively, in accordance with international standards on the matter. Thus, States must incorporate these standards into prior consultation processes, in order to generate channels of sustained, effective, and reliable dialogue with indigenous peoples in consultation and participation procedures through their representative institutions.

Since the State must guarantee these consultation and participation rights in all phases of the planning and development of a project that may affect the territory on which an indigenous or tribal community is settled, or other rights essential to their survival as a people, these processes of dialogue and seeking agreements must be carried out from the earliest stages of the elaboration or planning of the proposed measure, so that indigenous peoples can truly participate and influence the decision-making process, in accordance with the relevant international standards. In this regard, the State must ensure that the rights of indigenous peoples are not disregarded in any other activity or agreements it makes with private third parties or in the framework of public power decisions that would affect their rights and interests. Therefore, as appropriate, it is also the State's responsibility to carry out oversight and control tasks in its application and to deploy, when pertinent, forms of effective protection of that right through the corresponding judicial bodies" (footnotes from the original text are omitted here).

In that same judgment, and more specifically, on the characteristics of consultation, the Inter-American Court of Human Rights added the following (para. 177, Merits and Reparations):

"The Court has established that, to guarantee the effective participation of the members of an indigenous people or community in development or investment plans within their territory, the State has the duty to consult actively and in an informed manner with said community, according to its customs and traditions, within the framework of constant communication between the parties. Furthermore, consultations must be carried out in good faith, through culturally appropriate procedures, and must have the objective of reaching an agreement. Likewise, the people or community must be consulted, in accordance with their own traditions, in the early stages of the development or investment plan and not only when the need arises to obtain the community's approval, if that were the case. Likewise, the State must ensure that the members of the people or community are aware of the possible benefits and risks, so that they can evaluate whether to accept the proposed development or investment plan. Finally, the consultation must take into account the traditional methods of the people or community for decision-making. Failure to comply with this obligation, or carrying out the consultation without observing its essential characteristics, engages the international responsibility of the States" (footnotes from the original text are omitted here).

VII.- For its part, the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, when referring to the claim alleging Brazil's non-compliance with the Convention on Indigenous and Tribal Peoples (No. 169) regarding the right to consultation, concluded the following:

"The second issue to be examined by the Committee is whether the consultation held is in conformity with the terms of Article 6 of the Convention. The Committee draws the Government's attention to the fact that the consultation provided for by Article 6 of the Convention comprises specific requirements. Not every consultation will be in conformity with the Convention. For it to be so, the consultation must be carried out through procedures appropriate to the circumstances, through the representative institutions of the indigenous peoples, in good faith, and with the objective of reaching an agreement or obtaining consent, as established by paragraph 2 of Article 6 of the Convention. The appropriate procedure will be one that generates conditions conducive to reaching an agreement or obtaining consent on the proposed measures. In other words, the expression 'appropriate procedures' must be understood with reference to the purpose of the consultation. There is no single model of an appropriate procedure, and it should take into account the national circumstances and those of the indigenous peoples, as well as the nature of the measures being consulted. Regarding the consultation process itself, it should consider the opinion of the different peoples participating in the consultation on the procedure to be used for the exchange, so that the procedure used is considered appropriate by all parties. The Committee underlines this point because the validity of the consultation processes provided for by the Convention, as a mechanism to prevent and resolve conflicts, depends on the construction of fruitful dialogue mechanisms. The consultation provided for by the Convention is therefore not a formal requirement but a genuine instrument of participation" (Report of the Committee set up to examine the representation (2006), paragraph 42).

VIII.- The former Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, James Anaya, in the second annual report presented to the UN Human Rights Council (2009), in accordance with Council resolution 6/12, set forth several conclusions pertinent to the resolution of the filed actions, which, moreover, are based on ILO jurisprudence in this regard. On the normative basis of the State's duty to conduct consultations with indigenous peoples, he concluded the following: "It is worth emphasizing that the duty of States to hold consultations with indigenous peoples on decisions that affect them is prominently expressed in the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and is firmly rooted in international human rights norms. This duty is mentioned throughout the Declaration with respect to specific concerns (Arts. 10, 11, 15, 17, 19, 28, 29, 30, 32, 36, and 38), and is affirmed as a general principle in Article 19, which provides that: 'States shall consult and cooperate in good faith with the indigenous peoples concerned through their own representative institutions in order to obtain their free, prior and informed consent before adopting and implementing legislative or administrative measures that may affect them.' Like the Declaration, ILO Convention No. 169 requires States to hold consultations in good faith with indigenous peoples with the objective of reaching an agreement or obtaining their consent on aspects of management plans or projects that affect them, and urges States to hold consultations with indigenous communities in relation to diverse contexts (Arts. 6, paras. 1 and 2; 15, para. 2; 17, para. 2; 22, para. 3; 27, para. 3; and 28). In fact, a tripartite committee of the ILO Governing Body affirmed that: 'the spirit of consultation and participation constitutes the cornerstone of Convention No. 169 on which all its provisions are based.' With respect to the duty to hold consultations, ILO jurisprudence allows deducing some of its characteristics, which will be referred to later" (Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, 2009, A/HRC/12/34, paragraphs 38-39) (footnotes omitted).

Similarly, on the situations in which consultation should be applied, the Rapporteur concluded the following: "It would be unrealistic to say that the duty of States to hold consultations directly with indigenous peoples through special and differentiated procedures applies literally, in the broadest sense, whenever a State decision may affect them, since virtually every legislative and administrative decision adopted by a State may affect the indigenous peoples of the State in one way or another, just like the rest of the population.

Instead, an interpretation of the various relevant articles of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples based on the purpose of those articles, taking into account other international instruments and related jurisprudence, leads to the following conclusion on the scope of application of the duty to hold consultations: it is applicable whenever a State decision may affect indigenous peoples in ways not perceived by other individuals in society. Such a differentiated impact occurs when the decision relates to the specific interests or conditions of particular indigenous peoples, even if the decision has broader effects, as is the case with certain laws. For example, legislation on land or resource use may have general effect but, at the same time, may affect the interests of indigenous peoples in special ways due to their traditional land tenure patterns or related cultural patterns, which consequently gives rise to the duty to hold consultations" (Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, 2009, A/HRC/12/34, paragraph 43).

On the characteristics of consultations, the Rapporteur stated:

"There is no specific formula for consulting indigenous peoples applicable to all countries in all circumstances. In this regard, Article 34 of ILO Convention No. 169 affirms that: 'the nature and scope of the measures to be taken to give effect to this Convention shall be determined in a flexible manner, having regard to the conditions characteristic of each country.' Although the implications of the duty to hold consultations are numerous and varied, the Special Rapporteur has referred during the last year to issues related to consultations mainly in two contexts: that of constitutional and legislative reforms related to indigenous themes and that of development initiatives and natural resource extraction and, in some cases, related relocation efforts that affect indigenous peoples. The Special Rapporteur will devote the rest of the report to reflecting on some aspects of the duty to hold consultations and its application relevant to problems he has faced, with which he hopes to provide useful clarifications and guidance.

The specific characteristics of the consultation process required by the duty to hold consultations will necessarily vary depending on the nature of the proposed measure and the scope of its impact on indigenous peoples. Constitutional or legislative reform measures that concern or affect all indigenous peoples of a country will require appropriate consultative and representative mechanisms that are in some way open to and within reach of all of them. In contrast, measures that affect particular indigenous peoples or communities, such as initiatives for natural resource extraction activities in their territories, will require consultation processes that guarantee the active participation of the particularly affected groups and pay special attention to their interests.

The nature of the consultation procedure and its object are also determined by the nature of the right or interest at stake for the indigenous peoples in question and by the anticipated effect of the proposed measure. The Declaration provides that, in general, consultations with indigenous peoples shall be held 'in good faith… in order to obtain their free, prior and informed consent' (Art. 19). This provision of the Declaration should not be considered as conferring on indigenous peoples a 'veto power' over decisions that may affect them but, rather, as indicating that consent is the objective of consultations with indigenous peoples. In this regard, ILO Convention No. 169 provides that consultations shall be held 'with the objective of achieving agreement or consent on the proposed measures' (Art. 6, para. 2). The slightly different terms of the Declaration suggest a greater emphasis on consultations being negotiations in pursuit of mutually acceptable agreements and taking place before decisions on the proposed measures are adopted, rather than consultations having the character of mechanisms to provide indigenous peoples with information about decisions that have already been adopted or are in the process of being adopted, without allowing them to genuinely influence the decision-making process.

Necessarily, the strength or importance of the objective of achieving consent varies according to the circumstances and the indigenous interests at stake. A direct and substantial effect on the lives or territories of indigenous peoples establishes a strong presumption that the proposed measure should not be adopted without the consent of the indigenous peoples.

In certain contexts, the presumption may become a prohibition of the measure or project if indigenous consent is absent. The Declaration recognizes two situations in which the State has the obligation to obtain the consent of the indigenous peoples concerned, beyond the general obligation that consultations aim to seek consent. These situations include the case where the project leads to the relocation of the group from their traditional lands and cases related to the storage or dumping of toxic waste on indigenous lands (Arts. 10 and 29, para. 2, respectively). Similarly, in a case affecting the Saramaka people of Suriname, the Inter-American Court of Human Rights held that 'when large-scale development or investment projects that would have a greater impact within the Saramaka territory are involved, the State has the obligation not only to consult the Saramakas, but also must obtain their free, informed, and prior consent, according to their customs and traditions.' In all cases where a proposed measure affects the particular interests of indigenous peoples, obtaining their consent must, to some extent, be an objective of the consultations. As has been stated, this requirement does not confer on indigenous peoples a 'veto power' but, rather, establishes the need to develop consultation procedures aimed at doing everything possible to achieve the consensus of all interested parties.

The Special Rapporteur regrets that in many situations, the debate on the duty to hold consultations and the related principle of free, prior, and informed consent has revolved around whether indigenous peoples have a veto power that they can wield to stop development projects. The Special Rapporteur considers that framing the debate in this way does not conform to the spirit or character of the principles of consultation and consent as they have developed in international human rights norms and have been incorporated into the Declaration" (Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, 2009, A/HRC/12/34, paragraphs 37, 45, 46, 47, and 48) (footnotes omitted).

IX.- This Chamber has already made express reference to the recognition and guarantee of the fundamental rights of members of indigenous peoples, in light of Constitutional Law. In judgment number 1786-93 of 4:21 p.m. on April 21, 1993, this Court established as a general premise that:

"[...] the Chamber recognizes that the fact that one or several indigenous populations were conquered and colonized by the Spanish and then, after independence, remained in depressed conditions, could not have created any right of the dominant populations to disregard those inherent to the human dignity of the indigenous people. Thus, our Political Constitution must be interpreted and applied in a way that permits and facilitates the independent life and development of the ethnic minorities that inhabit Costa Rica, without other limits than those that human rights themselves impose on the conduct of all men. In the same way, the clauses of international instruments and ordinary legislation must be developed when applied to indigenous peoples. Neither the passage of time, nor numerical, technological, or economic superiority are justifications for destroying, exploiting, or depressing minorities, much less when dealing with the most 'natural' of our natives." Meanwhile, in judgment number 2002-03468 of 4:04 p.m. on April 16, 2002, this Chamber noted:

"[...] the Political Constitution, although it does not contain a specific statute regarding the rights of indigenous communities, from its system (especially from the norms contained in Articles 28, 33, 50, and 74) it is possible to deduce a principle of recognition of such prerogatives, based on the idea of State respect and protection, as duties towards indigenous communities, ensuring the preservation of their culture and, at the same time, the access of their members to the fruits that national development produces. The foregoing is reaffirmed by constitutional numeral 76, which expressly imposes on the State the duty to maintain and cultivate indigenous languages. Thus, the Chamber can begin from the premise of constitutional recognition made in favor of cultural identity and protection of the indigenous peoples inhabiting the country. International Law, for its part, has been profuse in recognizing the rights of these communities, highlighting in this sense what is established in the following instruments: Universal Declaration of Human Rights (Articles 1, 2.1, 7, 17.1, and 27), International Covenant on Civil and Political Rights (27), International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1.1 and 2), American Declaration of the Rights and Duties of Man (2, 13, and 23), American Convention on Human Rights (24 and 26). Concretely, it has been the International Labor Organization that has generated the most specific regulation regarding the rights of indigenous peoples. In this sense, Conventions numbers 107 and 169 contain a detailed enumeration of rights recognized to these peoples." (see, in a similar vein, judgment number 2011000281 of 9:36 a.m. on January 14, 2011).

Furthermore, this Chamber, through judgment number 3003-92 of 11:30 a.m. on October 7, 1992, issued on the occasion of the mandatory constitutional review formulated regarding the "Draft Law for the Approval of the 'Convention on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,'" adopted by the International Labor Organization (I.L.O.) at its LXXVI Conference, held in Geneva, Switzerland, on June 27, 1989, also known as Convention No. 169, according to that organization's nomenclature, held in pertinent part:

"[...] The Convention under review, within the general scope of matters entrusted to the International Labor Organization (ILO), sets forth in a legally binding international instrument a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions aimed not only at strengthening the dignity and essential attributes of indigenous people as human beings, but also, mainly, at providing specific means for their condition as human beings to be fully realized in view of the depressed, sometimes even exploited and mistreated, situation in which the aborigines of many nations live; a situation that is not entirely foreign to the American Continent, where indigenous minorities, and sometimes majorities, find themselves practically separated from the predominant civilization, while, on the other hand, they suffer the depression and abandonment of their own traditions and cultures.

Today, in the field of human rights, it is recognized, in summary: a) That it is necessary to recognize for indigenous people, in addition to the full exercise of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions by which the inequality and discrimination to which they are subject may be compensated, with the purpose of guaranteeing their real and effective equality in all aspects of social life; b) That it is also necessary to guarantee respect for and conservation of the historical and cultural values of indigenous populations, recognizing their uniqueness, without any limitation other than the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world—which implies that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of these peoples admits only those exceptions necessary to eradicate practices universally considered inhuman, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, indigenous people must also be recognized the rights and means necessary to accede, freely and with dignity, to the spiritual and material benefits of the predominant civilization—means among which access to education and to the official language stand out due to their importance…».

It is within that normative framework that article 6 of the aforementioned Convention No. 169 establishes, in general, the obligation for the State to guarantee the right of indigenous peoples to organize and to actively participate in the making of decisions that affect them, and, in particular, the obligation to consult them whenever legislative or administrative measures likely to directly affect them are foreseen. Likewise, in various pronouncements, this Chamber has addressed matters concerning the right of indigenous peoples to self-determination and their right to participate in the making of decisions that affect them. One may cite, by way of example, that in the cited judgment number 3003-92 it was specified:

«[...] In the articles of the Convention there appears to be nothing that, correctly interpreted and applied, could contravene the Law of the Constitution. In this regard, the provisions of articles 6.1.a), 16, and 25.2 merit some commentary, as the only ones that might raise any doubt: a) As to article 6.1.a), it should be understood that the obligation to “consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures capable of directly affecting them are under consideration,” as well as the subsequent ones to establish channels for participation, development, and initiative for those peoples, here only objectives are indicated that coincide, incidentally, with correctly understood democratic principles and values, which imply the permanent exercise of power by the people or, put another way, their permanent participation in the making of decisions that affect them…».

Subsequently, in judgment number 2253-96 of 3:39 p.m. on May 14, 1996, this Chamber stated:

«[...] the Law of the Constitution establishes the State’s responsibility to provide indigenous peoples with adequate instruments that guarantee their right to participate in the making of decisions that affect them, and to organize into elective institutions, administrative bodies, and other bodies responsible for policies and programs that concern them (articles 6 and 33 of Convention No 169 of the ILO). It follows, therefore, that the legislator must design legal mechanisms to enable them to fully exercise that right. The norms in this matter must be oriented toward permitting broad and organized participation by indigenous people.” (see, in a similar vein, judgment number 2002-02623 of 2:41 p.m. on March 13, 2002) Coupled with that, this Constitutional Court, in vote number 3886-97 of 11:33 a.m. on July 4, 1997, addressed the omission of consulting indigenous peoples, in disregard of the provisions of the cited article 6 of Convention No. 169. It ordered—in what is relevant—the following:

«III.- Convention 169 of the International Labour Organization, approved by Law No. 7316 of November 3, 1992, complements, within the Costa Rican legal system, a special protection regime in favor of the rights and integrity of tribal peoples, which are those human groups whose social, cultural, and economic conditions distinguish them from other sectors of the national community. The regulation in question, in its article 4, requires governments to adopt the special measures necessary to safeguard the persons, institutions, property, labor, culture, and environment of the peoples concerned. On several occasions, the Chamber has recognized the need to take into account the distinct characteristics of indigenous groups living in their own territories when interpreting and applying the different norms that make up the legal system. In that sense, resolution No. 1786-93 of four twenty-one p.m. on April twenty-first, nineteen ninety-three, establishes, among other things, the following: “Thus, our Political Constitution must be interpreted and applied in a way that permits and facilitates the independent life and development of the ethnic minorities that inhabit Costa Rica, without other limits than those that human rights themselves impose on the conduct of all people. In the same way, the clauses of international instruments and ordinary legislation must be developed when applied to indigenous peoples.” In that same resolution, which analyzed the application of norms relating to the registration of births in the Civil Registry, the Chamber expressed: “Those cited norms make sense for normal circumstances and isolated cases of persons who were not registered in their first years of life, but they evidently do not make sense for an entire population that also represents a different culture that must be recognized and respected, as stated, and to which the law must be applied from a completely different perspective, especially in view of Convention 169 of the ILO, which is a norm of higher rank than the law according to the provisions of article 7 of the Constitution, and on which the Chamber issued a favorable advisory opinion by judgment N3051-92 and which today is Law of the Republic N7316.” IV.- Article 6 of the aforementioned Convention establishes, in what is relevant, the following: “Article 6. 1. In applying the provisions of the present Convention, governments shall: a) Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures likely to directly affect them are under consideration;...” Based on this precept, any legislative or administrative measure that is likely to directly affect the peoples concerned must be the subject of consultation with them. According to the definition provided by article 1 of the Indigenous Law, No. 6172 of November 29, 1977, that provision is applicable to the inhabitants of the indigenous reserves who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity. V.- The foregoing implies that, for the resolution of the case under examination, it would be necessary to define in the first instance whether the challenged act directly affected the inhabitants of said territories. There are two elements in this regard that are determinative for reaching a conclusion on this question. On one hand, there is the fact that all of the reserve guards are, in turn, members of the indigenous communities that inhabit the reserves. On the other hand, that the activity carried out by those officials, which is fundamentally the protection of forests and the surveillance of the reserves, has a direct impact on the sphere of security of the inhabitants, property, the environment, and the territory of the indigenous reserve. From the foregoing, it is inferred that, indeed, the adoption of this measure by the Instituto de Desarrollo Agrario entailed a direct affectation of the indigenous inhabitants of the reserves, an affectation that infringes upon the protective scope of the special regime applied to these communities.

VI.- Article 6 of the Convention also establishes that consultation of the peoples concerned must be carried out through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions. Despite this, it is evident from the report submitted by the Instituto de Desarrollo Agrario that this consultation was not only not carried out, but that no attempt was even made to contact the indigenous communities that could be affected. It should be observed that in the specific case under study, the duty to consult existed because it involved a measure of a general nature, which affected the indigenous communities and which was likely to impair the special protection regime applied to them. In that sense, if the administrative measure had not affected the community as a whole, but rather one or some of its members individually and because of very particular and personal circumstances, it would not necessarily have required consultation. However, in this case, the challenged action, by implying in fact the elimination of the entire body of reserve guards, is a measure that affects the communities as a whole, negatively impacting the sphere of protection of the inhabitants, property, environment, and territory of the indigenous reserves and, therefore, was subject to the special protection regime. Since the measure was carried out without consultation, the procedure followed for the dismissal of the indigenous reserve guards—of all of them—violates article 6 of Convention No. 169 and, setting aside the harm this causes to the sphere of rights of the indigenous communities—of which the reserve guards are members, as indigenous people themselves—, that violation of the Convention means that the procedural defect renders it incapable of producing a valid effect with respect to the employment relationship that the reserve guards have maintained with the sued Institute. Moreover, the Institute ignored the provisions of article 6 of the Convention, which is an essential requirement for the validity of the dismissal act in the specific situation of the service provided by the reserve guards, whereby it not only caused impairment of the regime agreed upon for the indigenous communities, but also, as a reflexive effect, disregarded the right of the reserve guards—collectively and particularly—that the elimination of the body of which they formed part undergo the consultation process established in that article».

X.- RIGHT TO EDUCATION OF INDIGENOUS PEOPLES. The Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries No. 169 of the ILO establishes in its articles 26, 28, and 29 the following: «Article 26. Measures shall be taken to ensure that members of the peoples concerned have the opportunity to acquire education at all levels on at least an equal footing with the rest of the national community. Article 28 1. Children belonging to the peoples concerned shall, whenever practicable, be taught to read and write in their own indigenous language or in the language most commonly spoken by the group to which they belong. When this is not practicable, the competent authorities shall undertake consultations with those peoples with a view to the adoption of measures to achieve this objective. 2. Adequate measures shall be taken to ensure that those peoples have the opportunity to attain fluency in the national language or in one of the official languages of the country. 3. Provisions shall be adopted to preserve the indigenous languages of the peoples concerned and to promote the development and practice thereof. Article 29 An objective of the education of children belonging to the peoples concerned shall be to impart general knowledge and skills that will help them to participate fully and on an equal footing in the life of their own community and in the national community».

Likewise, article 30 of the Convention on the Rights of the Child (approved by Law No. 7184 of July 18, 1990) indicates the following:

«Article 30 In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities or persons of indigenous origin exist, a child belonging to such a minority or who is indigenous shall not be denied the right, in community with other members of his or her group, to enjoy his or her own culture, to profess and practise his or her own religion, or to use his or her own language».

XI.- Regarding the right to education of indigenous peoples, this Chamber has repeatedly pronounced. Through judgment number 98-4427 of 4:39 p.m. on June 23, 1998, it considered a mandatory consultation of constitutionality regarding the bill to reform article 76 of the Political Constitution, which emphasized the strengthening of indigenous languages: "(...) IV.- As to the merits of the bill consulted. In the opinion of this Court, the reform of article 76, which is the subject of the consultation, fits within the universal trend toward the recognition of the uniqueness of indigenous peoples, of their culture, their traditions, their institutions, their authorities, and even their own customary legal regime. The strengthening of indigenous languages undoubtedly constitutes a positive step in this direction on the part of Costa Rica, which by Law Nº7316 of November 3, 1992, approved Convention 169 of the International Labour Organization 'Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (...)'." Exhaustively, when analyzing the application of the decree that created the indigenous education subsystem (No. 22072), prior to the one challenged here, this Court pronounced in judgment No. 2013-011928 of 2:45 p.m. on September 10, 2013, in the following terms, which are of special interest with respect to the unconstitutionality actions filed: «The right to education of the indigenous population. Articles 77 and 78 of the Political Constitution enshrine the fundamental right to education for every person, which entails a comprehensive, continuous, and correlated educational process in its various cycles, from preschool to university, where preschool, general basic, and diversified education in the public education system are free and funded by the State. In order to guarantee that right for persons in special situations, numeral 76 of the Constitution and international human rights instruments (such as Convention 169 of the International Labour Organization), establish special regulations and contents in favor of indigenous populations, so that the educational process serves both to transfer the predominant culture and to conserve their own. In this regard, the educational process must be a useful instrument both to reaffirm their identity and to provide the indigenous student with the opportunity for multicultural development and quality education, in which the same scientific knowledge used to educate the rest of society is made available to them. To achieve these purposes, the Law of the Constitution provides for the necessary participation of indigenous peoples in this educational process, which implies an active and responsible indigenous community within the framework of a democratic system respectful of minority rights. Now then, our Political Constitution imposes upon the State the duty to guarantee the right to education of all persons living in the country, regardless of territory. This is an obligation intrinsic to our democratic regime, which presupposes a State that promotes equal opportunities for all. To that end, the Chamber has insisted that education must be imparted with high standards of quality and the authorities must ensure that the school year flows adequately. Precisely, numeral 28 of the Convention on the Rights of the Child states that States must recognize the child’s right to education, and, for the purpose of exercising it progressively and under conditions of equality of opportunity, States must: “a) Make primary education compulsory and available free to all. b) Encourage the development of different forms of secondary education, including general and vocational education, make them available and accessible to every child, and take appropriate measures such as the introduction of free education and offering financial assistance in case of need. c) Make higher education accessible to all on the basis of capacity by every appropriate means. d) Make educational and vocational information and guidance available and accessible to all. e) Take measures to encourage regular attendance at schools and the reduction of drop-out rates.” Likewise, paragraph 3 of the cited article 28 provides that States must promote and encourage international cooperation in matters of education, in particular, with a view to contributing to the elimination of ignorance and illiteracy throughout the world and facilitating access to scientific and technical knowledge and modern teaching methods. Numeral 29 of said convention also imposes that the education of the child shall be directed to: “a) The development of the child's personality, talents and mental and physical abilities to their fullest potential. b) The development of respect for human rights and fundamental freedoms, and for the principles enshrined in the Charter of the United Nations. c) The development of respect for the child's parents, his or her own cultural identity, language and values, for the national values of the country in which the child is living, the country from which he or she may originate, and for civilizations different from his or her own. d) The preparation of the child for responsible life in a free society, in the spirit of understanding, peace, tolerance, equality of sexes, and friendship among all peoples, ethnic, national and religious groups and persons of indigenous origin. e) The development of respect for the natural environment.” From this minimum framework, which must be guaranteed to every child, derives, broadly speaking, a double obligation: on one hand, the conservation of the indigenous person’s language and cultural identity is imperative; on the other hand, it is equally unavoidable to guarantee the indigenous person a quality education that increases their possibilities of achieving successful personal development under conditions of equality with respect to the rest of the population. Regarding the right to education of indigenous people in particular, the Chamber has established some principles in light of the provisions of Convention 169 of the International Labour Organization (ILO) and the internal regulations that develop it, in what concerns: “on the occasion of the mandatory consultation of constitutionality concerning Convention 169 of the ILO, this Chamber pronounced on the constitutional relevance of the protection of indigenous people, articulated within a democratic framework respectful of human rights. Specifically, this Court indicated ‘a) That it is necessary to recognize for indigenous people, in addition to the full exercise of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions by which the inequality and discrimination to which they are subject may be compensated, with the purpose of guaranteeing their real and effective equality in all aspects of social life; b) That it is also necessary to guarantee respect for and conservation of the historical and cultural values of indigenous populations, recognizing their uniqueness, without any limitation other than the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world—which implies that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of these peoples admits only those exceptions necessary to eradicate practices universally considered inhuman, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, indigenous people must also be recognized the rights and means necessary to accede, freely and with dignity, to the spiritual and material benefits of the predominant civilization—means among which access to education and to the official language stand out due to their importance—. In these senses, the provisions of Parts 1, 2, and 4—articles 1 and 19 and 26 to 31 of the Convention—merit being unraveled’. Likewise, it concluded that far from containing conflicts with the Political Constitution, ‘Convention 169 reflects the most cherished values of our democratic nationality, developing the human rights of Costa Rican indigenous people and can be a starting point for initiating a review of secondary legislation to adapt it to these needs’. Now then, Part VI of the Convention, titled ‘Education and Means of Communication’, establishes a series of provisions related to the safeguarding of the cultural specificity of indigenous communities and their right to participate effectively in the making of decisions regarding educational projects that affect them. Evidently, a fundamental aspect of the culture and education of indigenous peoples is their own language, the protection of which is contemplated, additionally, in numeral 76 of the Political Constitution, which establishes the obligation of the State to maintain and cultivate the national indigenous languages, from which a clear collective right in favor of indigenous peoples derives. Coinciding with the cited constitutional mandate, it is worth highlighting that by virtue of article 28.3 of Convention 169, the Costa Rican State is obligated to adopt the measures required to preserve the indigenous languages of the peoples concerned and to promote the development and practice thereof. Pursuant to that objective, numeral 28.1 of that human rights instrument stipulates that whenever practicable, indigenous children shall be taught to read and write in their own indigenous language or in the language most commonly spoken by the group to which they belong. The fulfillment of that aim cannot be determined unilaterally by the State, since, as indicated in article 27.1 of Convention 169, education services for the peoples concerned must be developed and implemented in cooperation with them, so that they respond to their particular needs. Furthermore, numeral 27.2 of the cited Convention contemplates the right of indigenous peoples to participate in the formulation and implementation of education programs, with a view to progressively transferring to them the responsibility for the realization of such programs, where appropriate. In that same sense, numeral 28.1 regulates that when teaching in the indigenous language is not practicable, the competent authorities have the duty to undertake consultations with the affected indigenous peoples with a view to the adoption of measures to achieve this objective. Thus, in the dialectic between state law and alternative rights, our legal system opts for a system in which respect for the cultural specificity and autonomy of indigenous communities prevails, which are recognized as having decision-making capacity in fundamental matters according to their culture but subject to certain agreed-upon rules and to a coordinated effort with the State. Precisely, Executive Decree number 22072-MEP of February 25, 1993, came to concretize this purpose and the mechanism to achieve it through the creation of the Indigenous Education Subsystem, whose general objective consists of progressively developing bilingual and bicultural education in the officially recognized indigenous reserves, as stated in its article 1. Expressly, numeral 9 of the said decree requires that the educators in the indigenous reserves belong to the local ethnic group and be, preferably, natives of the respective indigenous reserve; likewise, in indigenous reserves where teaching is bilingual, educators are required to fully master the mother tongue of the indigenous reserve, as well as Spanish. These elements are indispensable requirements for an educator to be appointed on a permanent basis to a post in an indigenous reserve, taking into account the legal framework of protection for the culture and development of indigenous peoples stipulated in both article 76 of the Political Constitution and Convention 169 of the ILO. For this Chamber, it is impossible to achieve the objective of securing bilingual capacities (Spanish-indigenous language) in indigenous students if the teacher him- or herself does not satisfy that condition. Consequently, officials appointed as teachers in indigenous reserves without meeting the requirements of article 9 of Executive Decree 22072-MEP cannot be considered qualified personnel to serve in such places, such that, pursuant to article 97 of the Civil Service Statute, their appointment to such posts is only viable in the capacity of “authorized” or “aspirants,” so that they only remain in such posts for as long as no qualified personnel exist. In this sense, as the Chamber has repeatedly indicated (see judgments number 2008-015261 of 2:05 p.m. on October 10, 2008, 2008-014763 of 9:56 a.m. on October 3, 2008, and 2008-004161 of 1:10 p.m. on March 14, 2008), there is no violation of the right to job stability in those cases where, due to a lack of qualified personnel, the Administration is forced to temporarily appoint a servant who does not meet the respective requirements, and subsequently replaces that person with another official who, by his or her academic and professional condition, does meet such requirements, since the temporary official is replaced by someone not in the same conditions. In such circumstances, the Administration is not abusing the figure of the interim official to the detriment of the right to job stability, but rather, to the contrary, is complying with the constitutional requirement of proven suitability as a condition for access to public office, in accordance with the provisions of article 192 of the Constitution. Moreover, it is appropriate to note that in the specific case of teacher positions in indigenous reserves, the policy for appointing teachers does not consist of a unilateral activity of the State, but rather, prior to an appointment, the Ministry of Education has the obligation to consult the respective directive council of the indigenous reserve or the organization most similar to it, whose observations it must take into consideration, as expressly provided by article 11 of Executive Decree number 22072-MEP and as derived from numerals 27.1, 27.2, and 28.1 of Convention 169 of the ILO.” (Judgment number 2011-14756 of 10:41 a.m. on October 28, 2011) Particularly, article 28 of Convention No. 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries establishes: “1. Children belonging to the peoples concerned shall, whenever practicable, be taught to read and write in their own indigenous language or in the language most commonly spoken by the group to which they belong. When this is not practicable, the competent authorities shall undertake consultations with those peoples with a view to the adoption of measures to achieve this objective. 2. Adequate measures shall be taken to ensure that those peoples have the opportunity to attain fluency in the national language or in one of the official languages of the country. 3. Provisions shall be adopted to preserve the indigenous languages of the peoples concerned and to promote the development and practice thereof.” Without any doubt, the State must promote and respect the interests of such communities and ensure that, in education programs, children learn to read and write in their own language, which does not preclude striving for the learning of Spanish as the official language of the Nation (article 74 of the Political Constitution) and even of other languages, such as English, since these are necessary instruments for indigenous people to develop professionally and thus contribute not only to their personal advancement, but also to that of the indigenous community to which they belong. Likewise, article 29 of this Convention is clear in indicating that: “An objective of the education of children belonging to the peoples concerned shall be to impart general knowledge and skills that will help them to participate fully and on an equal footing in the life of their own community and in the national community.” Precisely to achieve that purpose, article 30.1 of the Convention states: “1.

Governments shall adopt measures appropriate to the traditions and cultures of the peoples concerned, in order to make known to them their rights and obligations, especially as regards work, economic opportunities, education and health matters, social services, and the rights arising from this Convention." In light of the foregoing provisions, it follows that the aim is not only to ensure respect for the indigenous traditions and cultures of these peoples, but also to pursue the progress of indigenous communities within a framework that guarantees them equality of opportunity with respect to the rest of society. Such development is not limited solely to economic progress, because education is key to the physical, spiritual, cultural, and intellectual advancement of the human being. All members of Costa Rican society have the right to access this integral development of the human being, and even more so indigenous people, who have historically been marginalized and had far fewer opportunities due to poverty, geographic location, and other circumstances.

The Costa Rican State has recognized the importance of this situation and, through Decreto number 22072-MEP of February 25, 1993, created the Subsistema de Educación Indígena, subsequently amended by Decreto Ejecutivo number 37801 of May 17, 2013.

XII.- FIRST GROUND OF UNCONSTITUTIONALITY. Based on the frame of reference set forth, the grounds of unconstitutionality alleged by the petitioners must be examined. Regarding the first ground of unconstitutionality, the petitioners alleged that, in accordance with Article 6 of ILO Convention 69, the State must conduct a prior consultation (consulta previa) with indigenous peoples on any administrative or legislative measures that may affect them. In that same vein, they said, this Chamber has ruled (judgments No. 2000-08019, No. 2006-017403, and No. 2003-03485). However, they alleged, the MEP did not consult the Cabécar indigenous people of Talamanca regarding the decree. Likewise, the text originally drafted by the MEP and consulted with the local governments of the Caribbean territories differs in essential respects from the decree as finally published. Specifically, they indicated that in May and June of 2010, the Cabécar indigenous governments of Talamanca, the Bribri of Këköldi, the Bribri of Talamanca, and the Cabécar of Bajo Chirripó objected before the MEP regarding Articles 14, 15, and 18 of the text, arguing that while under Articles 15 and 18 the Consejos Locales de Educación are attached to and serve as advisors to the integral development associations (asociaciones de desarrollo integral), Article 14 provides that it is these councils that propose to the MEP the appointment of teaching and administrative staff in the indigenous territories. However (the petitioners indicated), Articles 14, 15, and 18 of the decree regulate other matters, and the text of Articles 15 and 18 (which the indigenous leaders considered correct) disappeared from the decree. Consequently, the consultation on the decree was not conducted through appropriate procedures allowing for proper information, was not done in good faith, did not observe a manner appropriate to the circumstances, and was not undertaken with the aim of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures in order to obtain the free consent of the people. Finally, the petitioners stressed that this lack of consultation is a ground of unconstitutionality only in relation to those aspects of the decree that, in their view, harm them, and not in relation to the entire decree. The aspects that harm them are those referred to in the two other grounds of unconstitutionality they also alleged.

XIII.- Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP arose from the recommendation of the Defensoría de los Habitantes to review Decreto No. 22072, which created the Subsistema de Educación Indígena, after ten years of operation, in order to strengthen good practices and reinforce areas with deficiencies to guarantee full educational development and respect for the Human Rights of Indigenous Peoples (see communication No. 044287-2006-DHR of May 25, 2006, identified in this case file as document 033_13-12-2013.pdf). The recommendation, in turn, stemmed from multiple complaints submitted systematically by indigenous people before the Defensoría. It is not true, therefore, that the decision to amend the decree arose simply from within the MEP. Following the recommendation, the MEP initiated a process of analysis and consultation with the indigenous communities that culminated in Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP (the one challenged here). First, this Court already had the opportunity to hear (via amparo) the alleged lack of consultation. Indeed, in case file No. 09-011287-0007-CO, the Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena Cabécar de Talamanca objected that the consultation procedure being carried out by the MEP was flawed because it failed to comply with the provisions of ILO Convention No. 169. In judgment No. 2009-013928 of 10:33 a.m. on August 28, 2009, it concluded the following:

"III.- On the merits. Article 6 of the Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (ILO Convention 169) invoked by the petitioner, as relevant to the claim, states: '1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly; (...) 2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken in good faith and in a form appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures.' For its part, Article 7 of the same Convention establishes that: '1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities for the process of development as it affects their lives, beliefs, institutions and spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. In addition, they shall participate in the formulation, implementation and evaluation of plans and programmes for national and regional development which may affect them directly. (...)' Likewise, in various pronouncements this Chamber has addressed the issue of consultation and self-determination of indigenous peoples on matters that affect them. For example, judgment #1786-93 of 4:21 p.m. on April 21, 1993, established: 'Thus, our Political Constitution must be interpreted and applied in a manner that permits and facilitates the independent life and development of the ethnic minorities living in Costa Rica, without other limits than those imposed by human rights themselves on the conduct of all individuals. In the same manner, the clauses of international instruments and ordinary legislation must be developed when applied to indigenous peoples.' And, in general, it has been the criterion of this Chamber that on matters immediately connected with the interests of these peoples, especially those that have a negative impact on a general group of their members (decision #1999-4489 of 11:33 a.m. on June 11, 1999), means of contact must be established with them, based on the notion that the Asociaciones de Desarrollo Integral are the central representative body of the various indigenous communities (judgments #2003-03485 of 2:07 p.m. on May 2, 2003, and #2006-14545 of 10:30 a.m. on September 29, 2006).

IV.- In the present case, such a nexus between the promoters of the amendment to the Decreto Ejecutivo and the indigenous communities did exist. Evidence was provided that contact was also established with the ADI representing the petitioner, with its former President stating that the community agreed with the proposed amendment. On the other hand, the petitioner does not specify the reasons why the regulatory amendment could prove harmful to the indigenous peoples or their community. In conclusion, it is not shown that in the procedure carried out to date for the purpose of amending the Decreto de Creación del Subsistema de Educación Indígena, the Ministerio de Educación Pública has failed to take the indigenous communities into account, nor that the content of the proposal seeks to undermine their rights; therefore, the amparo action must be dismissed.' From the voluminous electronic case file provided in this proceeding, and from the evidence subsequently submitted, this Chamber confirms what was resolved in the cited amparo action. Indeed, the MEP deployed a broad process of consultation, not only formally with the development associations (asociaciones de desarrollo), but also directly with the indigenous communities. Both in the hearing convened by this Chamber and in the reports prepared by the Departamento de Educación Intercultural of the MEP (electronic documents in this case file numbered 0019_13-12-2013.pdf and 0179_25-04-2016.pdf), it is evident that after a prior six-month process of preparations and exchange of information with the indigenous development associations, the consultation on the amendment was conducted between July 2009 and February 2010. In January 2009, the document entitled "Propuesta para el fortalecimiento de la reeducación indígena costarricense" was drafted and distributed starting in July 2009. On August 31, 2009, it was presented at the Instituto Interamericano de Derechos Humanos before various international bodies. Subsequently, with the help of the indigenous communities, a call was made to analyze it. In addition to the participation of the indigenous communities, there was participation from the development associations, churches, and, in some territories, observers from INAMU, the Defensoría de los Habitantes, and UNICEF. Moreover, the consultation was conducted in the mother tongue, in the territories where it is still maintained. In conclusion, the MEP confirmed that 90% of the inhabitants of the consulted territories agreed with the proposal. Likewise, the consultation file records when the consultation was carried out in the different territories and the result (electronic document in this case file numbered 0020_13-12-2013.pdf). The Head of the Departamento de Interculturalidad of the MEP was also very precise in explaining during the hearing that there was a pre-consultation procedure, in which each development association had one month to formulate observations, and that these were analyzed and incorporated. Subsequently, after a broad dissemination process, an analysis process was carried out in each territory, article by article of the draft, in different working groups composed of indigenous people. The file provided by the MEP also contains minutes of what took place in each of the consultations, the observations made by the attendees, and even records of support for the proposals (electronic documents in this case file numbers 0021_13-12-2013.pdf, 0023_13-12-2013.pdf, 0025_13-12-2013.pdf, 0026_13-12-2013.pdf, 0027_13-12-2013.pdf, 0030_13-12-2013.pdf, 0034_13-12-2013.pdf, 0035_13-12-2013.pdf, 0036_13-12-2013.pdf, 0037_13-12-2013.pdf, 0038_13-12-2013.pdf, 0039_13-12-2013.pdf, 0040_13-12-2013.pdf, 0063_13-12-2013.pdf, 0064_13-12-2013.pdf, 0065_13-12-2013.pdf, 0066_13-12-2013.pdf, 0067_13-12-2013.pdf, 0068_13-12-2013.pdf, 0069_13-12-2013.pdf, 0070_13-12-2013.pdf, 0071_13-12-2013.pdf, 0072_13-12-2013.pdf, 0073_13-12-2013.pdf, 0074_13-12-2013.pdf, 0075_13-12-2013.pdf, 0076_13-12-2013.pdf, 0077_13-12-2013.pdf, 0078_13-12-2013.pdf, 0079_13-12-2013.pdf, 0080_13-12-2013.pdf, 0081_13-12-2013.pdf, 0082_13-12-2013.pdf, 0083_13-12-2013.pdf, 0084_13-12-2013.pdf, 0085_13-12-2013.pdf, 0086_13-12-2013.pdf, 0087_13-12-2013.pdf, 0088_13-12-2013.pdf, 0089_13-12-2013.pdf, 0090_13-12-2013.pdf, 0091_13-12-2013.pdf, 0092_13-12-2013.pdf, 0093_13-12-2013.pdf, 0094_13-12-2013.pdf, 0095_13-12-2013.pdf, 0096_13-12-2013.pdf, 0097_13-12-2013.pdf, 0098_13-12-2013.pdf, 0099_13-12-2013.pdf, 0100_13-12-2013.pdf, 0101_13-12-2013.pdf, 0102_13-12-2013.pdf, 0103_13-12-2013.pdf, 0104_13-12-2013.pdf, 0105_13-12-2013.pdf, 0106_13-12-2013.pdf, 0107_13-12-2013.pdf, 0108_13-12-2013.pdf, 0109_13-12-2013.pdf, 0110_13-12-2013.pdf, 0111_13-12-2013.pdf, 0112_13-12-2013.pdf, 0113_13-12-2013.pdf, and 0114_13-12-2013.pdf). Therefore, this Chamber finds no reason to consider that the amendment to the decree was not consulted. The consultation was conducted in good faith, prior to the decision, was not limited to mere information, was adequate for the purpose, involved the participation of representative institutions, was transparent, and sought mutual understanding and consensus. It was not a process of vertical imposition from the Ministry upon the indigenous communities. On the contrary, it incorporated complaints and observations from those communities in order to improve their access to education. The foregoing, as of the pre-consultation stage on November 2, 2009, the community of Salitre suggested the creation of the Consejo Local de Educación, which should be fully autonomous. Said Council should be composed of educators, an older adult knowledgeable in Bribri values (culture); and that the MEP should advise the Consejos Locales in their functions, in the relationship between the Consejo Local and the MEP, and between the Consejo Local and the community. Furthermore, in July 2010, the authorities of the Asociación de Desarrollo Integral of Conte Burica set forth the irregularities of indigenous teachers in the Territory of Conte Burica. They explained the existing concern because the President and Treasurer of the ADI were teachers of culture and mother tongue; however, there was absenteeism at the institution where they worked, justified by absence for ADI documentation procedures and meetings related to education, to the detriment of the students. The Consejo de Mayores of Térraba 2010-2012 proposed as part of the reform that in each indigenous territory the Local Government should have as its primary competence to promote the fulfillment of the objectives of indigenous education in the respective territory. Among its functions was advising the authorities of the Ministerio de Educación Pública in the consultation process for the appointment of teaching, administrative, and general services staff in educational centers, supervisory offices, and regional directorates, which the MEP must carry out in indigenous territories. In a communication dated September 11, 2013, signed by elders and original inhabitants of the territory of Bribri-Cabagra, they expressed their wish that it not be the ADI of the territory that intervened in the appointment of teachers, but rather that it be a task of the community. They also explained that the appointment of teachers is generally of relatives of the ADI, without having the capacity for it. Among the examples indicated is the following: '(...) Then the current president of the ADI-Cabagra, Rafael Ángel Delgado Delgado, within his administration in the territory, being president of the ADI, has self-appointed himself as a bilingual teacher, who never shows up at the educational centers, and has thus collected monthly payment without the Ministry's institution being aware of it, thus he has been able to deceive the Ministerio de Educación, and even without end the institutions, none questions his actions and procedures (...)'. Certainly, there were difficulties and limitations, such as the cases of Telire (the geographic location, natural elements such as high-flow rivers, intense rainfall, thick vegetation, wildlife, and inaccessible communication routes – dangerous trails covering great distances – made travel extremely complex) and Quitirrisí (the Asociación de Desarrollo Indígena was not in good legal standing, and when the consultation was attempted, an opposing group did not want it to take place), but these were minor and due to factors that do not call into question the good faith with which the MEP was required to act. In the judgment of this Chamber, it would be a contradiction to reject a proposal supported by the vast majority of indigenous peoples because of the limitations presented in a few cases. Added to all the human, administrative, and economic effort (food, transportation, audio equipment, per diem, materials) undertaken by the State to carry out the consultation on the Amendment to the Decreto del Subsistema de Educación Indígena. In this regard, it is very important to emphasize, as the UN Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, previously cited, indicated, that there is no specific formula for consulting indigenous peoples. The characteristics of each process will necessarily vary depending on the nature of the proposed measure and the scope of its impact. Likewise, the representative of the MEP insisted both at the hearing and in his report that there is no mechanism, protocol, or regulation for conducting consultations, so the Ministry had to devise a mechanism and apply it. It is important for this Court that it involved the participation of other institutions, such as the Tribunal Supremo de Elecciones, whose criterion was decisive in identifying indigenous individuals. Additionally, the MEP also conducted the consultation orally and in the mother tongue itself in those communities that preserve their native language, such as Bribri, Cabécar, Malecu, and Ngöbes. The foregoing does not mean that this Court endorses the manner in which the consultation was conducted here for all types of projects. The consultation will depend on the characteristics of the project. In sum, in this particular case, this Chamber finds no reason to consider that the challenged decree was not consulted, as it was widely supported in the majority of territories and, as the petitioner themselves accept, it is beneficial for the indigenous communities. Therefore, there is no reason to declare the challenged provisions unconstitutional on the first ground of unconstitutionality. Finally, on this point, it is worth noting that the petitioners also argued that the consultation was not conducted in good faith because the consulted text differs substantially from the approved text. In this regard, the representative of the MEP clarified at the hearing that the divergences stem precisely from the observations made during the consultations. The obligation to consult indigenous peoples presupposes the possibility of modifications, because otherwise, the consultation would have been merely informative. In sum, the challenged decree arose from complaints raised by the indigenous people themselves, which were mentioned previously. The MEP formulated a base proposal that, thanks to the consultation, was modified to incorporate the observations of the indigenous peoples themselves. Now, the petitioners do not object in this proceeding to the entire decree, but only to certain provisions that are also unconstitutional (as they alleged) by virtue of the second and third grounds of unconstitutionality. Consequently, the alleged divergence of the texts will be examined below, upon reviewing the two remaining grounds of unconstitutionality.

XIV.- SECOND GROUND OF UNCONSTITUTIONALITY. As a second ground of unconstitutionality, the petitioners argued that some of the challenged provisions are unconstitutional because they violate the right to consultation in relation to the right to education and, in general, because they violate the right to education of indigenous peoples (or the right to cultural education, as they also called it). In the brief initiating the action of unconstitutionality No. 13-011311, they divided the allegations into two grounds (pages 7 and 10), but in reality, it is the same ground, concerning education, as they indicated on page 3 of the initiating brief. Specifically, they challenged the phrase "La apertura" of Article 8; from Article 22, the word "consulta" appearing in subsection 3) and the phrase "por los Consejos Locales de Educación" from Article 23. Likewise, they challenged, from Article 24, subsection b) and the phrase "ante el Consejo Local de Educación" appearing in subsection d); from Article 25, the word "preponderantemente" appearing in subsection a) and subsection b); from Article 27, the phrase "debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena" appearing in the first paragraph, and the phrase "por el Consejo Local de Educación Indígena" appearing in the second paragraph; from Article 28, the phrase "establecidos en el presente Decreto"; from Article 29, the phrase "establecidos en el presente Decreto" appearing in subsections a), b), and c); and the entirety of Article 31.

XV.- As for Article 8, the provision states that the opening, relocation, and closing of educational centers must be consulted with the fathers and mothers organized in juntas de educación and juntas administrativas. In their judgment, consultation for the opening is unnecessary and inconvenient, as it makes the creation of educational centers more difficult. Firstly, the text of the article corresponds to the text of Article 12 in the consulted draft, so there is no divergence between what was approved and what was consulted. Now, this Court finds no reason why consulting parents about the opening of an educational center would violate education or the right of indigenous people to have their own representative institutions. On the contrary, consultation can foster the creation of a new educational center. This Chamber has even dismissed an amparo action in which an indigenous development association opposed the opening of an educational center requested by the community (judgment No. 2010-05302 of 8:37 a.m. on March 19, 2010). Likewise, the petitioner considers unnecessary a consultation (provided for in subsection 3) of Article 22 of the decree) to develop programs and projects in indigenous territories. In the petitioner's view, consultation would instead hinder the development of projects. Again, this Court finds no reason why the consultation itself would be unconstitutional. It is possible to question the advisability or not of the consultation, but that does not make it unconstitutional.

XVI.- Subsection b) of Article 24 provides that, if there is no qualified personnel within the indigenous territory, it is possible to appoint indigenous personnel of the same culture, even if from another territory. If the lack of personnel persists, it will be possible to appoint a person of another culture or non-indigenous. Likewise, subsection a) of Article 25 provides that third-cycle teachers shall be predominantly indigenous people of the same culture. Subsection b), moreover, opens the possibility of appointments of non-indigenous people. The petitioners do not agree with the possibility of appointing a non-indigenous person. More than a ground of unconstitutionality, their discomfort lies, as they alleged, in the fact that many indigenous people were forbidden in school from speaking their own language, such that they no longer know it. Faced with this circumstance, they added, the MEP now prefers a non-indigenous person who does speak the language of the territory. In the judgment of this Chamber, the petitioners' argument is entirely mistaken. The petitioners, in reality, are arguing that, since many people were deprived of learning their language, now children and adolescents should also be deprived of it, by subjecting them to teachers who, although indigenous, do not know the community's language. This Court can in no way endorse what happened previously, but neither can it endorse making it difficult for new generations to learn their language. This is an obligation consistent with the conventions invoked by the petitioners themselves. This Chamber, in judgment No. 2011-015137 of 11:48 a.m. on November 4, 2011, had already indicated, regarding the lack of indigenous native teachers, the following:

"Finally, the Chamber indicates that if, for the two thousand twelve school year, there should be a lack of indigenous teachers, the currently appointed teachers must be kept in order not to affect the students' right to education." The education of children by duly qualified teachers, not only in terms of their command of the language, will promote, in the future, having duly qualified indigenous teachers. This Chamber has already had the opportunity to rule on the characteristics and quality of education provided in indigenous communities. This Court has recognized not only the right to receive an education whose objective is not only for the student to preserve their own culture, but also to provide an opportunity for multicultural development. It so ruled in judgment No. 2015-000987 of 9:20 a.m. on January 23, 2015:

"VI.- On the other hand, it concerns mostly an indigenous population, with respect to which our country has international commitments, not only regarding their right to education, but also in relation to their right to development, among others. This was reaffirmed by this Court in judgment No. 2013-11928, when it indicated that in order to guarantee that right to persons in special situations, Article 76 of the Constitution and international Human Rights instruments (such as Convention 169 of the International Labour Organization) establish special regulations and content in favor of indigenous populations, so that the educational process serves both to transmit the predominant culture and to preserve their own. The educational process must be a useful instrument both to reaffirm their identity and to provide the indigenous student with the opportunity for multicultural development and a quality education, in which they are given access to the same scientific knowledge with which the rest of society is educated. To achieve these goals, Constitutional Law provides for the necessary participation of indigenous peoples in this educational process, which presupposes an active and responsible indigenous community within the framework of a democratic system respectful of minority rights. It was reaffirmed that our Political Constitution imposes on the State the duty to guarantee the right to education of all people living in the country, regardless of the territory, as it is an obligation intrinsic to our democratic regime, which presupposes a State that fosters equal opportunities for all. To that end, the Chamber has insisted that education must be provided with high quality standards and the authorities must ensure that the school year flows properly. Precisely, Article 28 of the Convention on the Rights of the Child states that States must recognize the right of the child to education, and, with a view to achieving this right progressively and on the basis of equal opportunity, States shall: 'a) Make primary education compulsory and available free to all. b) Encourage the development of different forms of secondary education, including general and vocational education, make them available and accessible to every child, and take appropriate measures such as the introduction of free education and offering financial assistance in case of need. c) Make higher education accessible to all on the basis of capacity by every appropriate means. d) Make educational and vocational information and guidance available and accessible to all. e) Take measures to encourage regular attendance at schools and the reduction of drop-out rates.' Likewise, paragraph 3 of the cited Article 28 provides that States shall promote and encourage international cooperation in matters relating to education, in particular with a view to contributing to the elimination of ignorance and illiteracy throughout the world and facilitating access to scientific and technical knowledge and to modern teaching methods." Number 29 of said convention also imposes that the education of the child shall be directed to: "a) The development of the child's personality, talents and mental and physical abilities to their fullest potential. b) The development of respect for human rights and fundamental freedoms, and for the principles enshrined in the Charter of the United Nations. c) The development of respect for the child's parents, his or her own cultural identity, language and values, for the national values of the country in which the child is living, the country from which he or she may originate, and for civilizations different from his or her own. d) The preparation of the child for responsible life in a free society, in the spirit of understanding, peace, tolerance, equality of sexes, and friendship among all peoples, ethnic, national and religious groups and persons of indigenous origin. e) The development of respect for the natural environment." From this minimum framework, which must be guaranteed to every child, a double obligation roughly derives: on one hand, the conservation of the indigenous person's language and cultural identity is imperative; on the other, it is equally unavoidable to guarantee the indigenous person a quality education that increases their possibilities of achieving successful personal development under conditions of equality with respect to the rest of the population.

Regarding the topic of the right to education of indigenous people in particular, the Chamber has established some principles in light of the provisions of Convention 169 of the International Labour Organization (ILO) and the internal regulations that develop it, in what concerns: "on the occasion of the mandatory constitutional review relating to ILO Convention 169, this Chamber ruled on the constitutional relevance of the protection of indigenous people, articulated within a democratic framework respectful of human rights. Specifically, this Court indicated 'a) That it is necessary to recognize for indigenous people, in addition to the fullness of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions, through which the inequality and discrimination to which they are subjected can be compensated, with the purpose of guaranteeing their real and effective equality in all aspects of social life: b) That it is also necessary to guarantee respect for and the conservation of the historical and cultural values of indigenous populations, recognizing their peculiarity, without any limitation other than the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world - which implies that respect for the traditions, language, religion and general culture of those peoples only admits exceptions necessary to eradicate practices universally considered inhuman, such as cannibalism-; c) Without prejudice to the foregoing, indigenous people must also be recognized the rights and means necessary to access, freely and with dignity, the spiritual and material benefits of the predominant civilization - means among which access to education and the official language stands out for its importance. In these senses, the provisions of parts 1, 2 and 4 -articles 1 and 19 and 26 to 31 of the Convention- merit being highlighted.' Likewise, it concluded that far from containing conflicts with the Political Constitution, 'Convention 169 reflects the most cherished values of our democratic nationality, developing the human rights of Costa Rican indigenous people and can be a starting point to begin a review of secondary legislation to adapt it to these needs'." Particularly, article 28 of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries establishes: "1. Whenever practicable, children belonging to the peoples concerned shall be taught to read and write in their own indigenous language or in the language most commonly spoken by the group to which they belong. When this is not practicable, the competent authorities shall undertake consultations with those peoples with a view to adopting measures to achieve this objective. 2. Adequate measures shall be taken to ensure that these peoples have the opportunity to attain fluency in the national language or one of the official languages of the country. 3. Provisions shall be adopted to preserve the indigenous languages of the peoples concerned and to promote the development and practice of the same…".

It was emphasized, that without any doubt, the State must promote and respect the interests of said communities and ensure that in educational programs children learn to read and write in their own language, which does not preclude seeking the learning of Spanish as the official language of the Nation (article 74 of the Political Constitution) and even other languages, such as English, given that these are necessary tools for indigenous people to develop professionally and thus contribute not only to their personal evolution, but also to that of the indigenous community to which they belong.

Likewise, article 29 of this Convention is clear in indicating that: "An objective of the education of children of the peoples concerned shall be to impart general knowledge and skills that will help them to participate fully and on an equal footing in the life of their own community and in that of the national community".

Precisely to achieve such an objective, article 30.1 of the Convention states: "1. Governments shall adopt measures consistent with the traditions and cultures of the peoples concerned, to make known to them their rights and obligations, especially in regard to labour, economic opportunities, education and health matters, social services and the rights arising from this Convention." From said regulations it is inferred, that it not only seeks to guarantee respect for the indigenous traditions and cultures of these peoples, but also seeks the progress of the indigenous communities within a framework that guarantees them equality of opportunities with respect to the rest of society. Such development is not limited only to economic progress, because education is key to the physical, spiritual, cultural and intellectual advancement of the human being. All members of Costa Rican society have the right to access this integral development of the human being, with even more reason indigenous people who have historically been marginalized and had many fewer opportunities, due to poverty, geographical location and other circumstances. The respondent Ministry itself has recognized the relevance of this situation and through Decree No. 22072-MEP of February 25, 1993 created the Indigenous Education Subsystem (Subsistema de Educación Indígena), later reformed by Executive Decree No. 37801 of May 17, 2013, in which among other provisions it establishes:

"Article 2.—Objectives of Indigenous Education. The objectives of Indigenous Education, without prejudice to the aims of Costa Rican education, are the following: ... 5) To facilitate the curricular, pedagogical, and financial resources for the proper fulfillment of the right to education of children, adolescents, youth, adults, and older adults who inhabit the indigenous territories… … 11) To promote universal access of the indigenous population to Education at all cycles and levels in which the Costa Rican Educational System is organized and to the available educational modalities that best adapt to their socio-cultural needs." "Article 30.—Right of indigenous children and adolescents outside their territories to a quality education. The Ministry of Public Education, through its administrative and academic structures and authorities throughout the national territory and at the central level, shall guarantee to indigenous children and adolescents who study at any of the levels, cycles, and modalities of public education, outside the indigenous territories, the fulfillment of the right to a quality education respecting in all aspects their cultural, economic, and social rights"." It is important to mention that article 1 of the Political Constitution defines the republic as multiethnic and pluricultural. The recently reformed first article textually indicates the following:

"Article 1.- Costa Rica is a democratic, free, independent, multiethnic, and pluricultural Republic." So it is neither unconstitutional nor contrary to the cited international instruments for the MEP to seek to provide a multiethnic and pluricultural education in the indigenous territories and to bring students into contact with teachers from other cultures.

It only remains to add here that the provision of articles 24 and 25 that the plaintiffs object to (the possibility of appointing non-indigenous persons) was contemplated in articles 7 and 8 of the proposal, so it is not true that it was not consulted.

XVII.- The plaintiffs also questioned article 31 of the decree as contrary—in their opinion—to the right to education. This article provides that, in adherence to article 6 of ILO Convention 169, the decree may only be modified after prior consultation with indigenous peoples. In their opinion, consultation is appropriate only when there is harm to indigenous people, not when it concerns a reform for their benefit. The argument is simply inadmissible, as the consultation is precisely intended for the indigenous people themselves to pronounce and opine on whether the intended reform benefits them or not. In any case, this norm, in reality, only repeats the normative content of article 6 of Convention 169.

XVIII.- For the reasons stated, article 8, article 22, article 24, article 25, and article 31 are not unconstitutional, for the reasons and to the extent that they were challenged. Regarding the phrase "by the Local Education Councils of the respective Territory (por los Consejos Locales de Educación del Territorio respectivo)", of article 23; the phrase "before the Local Education Council (Consejo Local de Educación)" which is in subsection d) of article 24; the phrase "duly registered before the Local Indigenous Education Council (Consejo Local de Educación Indígena)", which is in the first paragraph, and the phrase "by the Local Indigenous Education Council (por el Consejo Local de Educación Indígena)" which is in the second paragraph, both of article 27; as well as the phrase "established in this Decree", of article 28 and article 29, the clarifications of the following paragraph apply, since the objections revolve around the creation and functions of the Local Education Councils.

XIX.- THIRD GROUND OF UNCONSTITUTIONALITY. As a third ground of unconstitutionality, the plaintiffs alleged that several norms of the decree are contrary to the right of indigenous people to have their own representative institutions. They challenged article 15 of the decree in its entirety. In the first unconstitutionality action (No. 13-01131), only the first and second paragraphs, as well as subsections 1), 2), 3) and 4), were challenged. However, in the second unconstitutionality action (No. 13-01899), the entire text was challenged. Similarly, in the second action, article 16 and article 17 were challenged in their entirety. However, it is important to clarify that, in reality, the constitutional objections are directed against article 15, which creates and assigns functions to the Local Education Councils. Regarding articles 16 and 17, the plaintiffs only point out what they called "practical defects." In the first of the actions, the phrase "which shall be convened by the authorities of the Ministry of Education" of article 18 was challenged; the phrase "of all the inhabitants of the territory (de la totalidad de los habitantes del territorio)" of article 19; the entirety of article 20; the final part, from the words "The election (La elección)" to the end of the text of article 21; and, finally, of article 23, the phrase "by the Local Education Councils (por los Consejos Locales de Educación)." All the norms, as the plaintiffs argued, are contrary, as indicated, to the right of indigenous people to have their own representative institutions. The challenged provisions create and regulate the Local Indigenous Education Councils in each indigenous territory, with the objective of promoting the fulfillment of the objectives of indigenous education. The objections, consequently, all revolve around the creation of these councils and the functions assigned to them. More specifically, it is objected that they are assigned functions that are considered proper to the indigenous development associations (asociaciones de desarrollo indígena). These councils shall be composed solely of indigenous persons who are inhabitants of the territory and equitably of men and women. Each community shall autonomously establish the number of members, in accordance with the provisions of articles 5, 6 and 28 to 31 of ILO Convention 169 and customary law. For the appointment of the Council, an open call will be made to all members of the community. The MEP will convene the first council, but it will autonomously regulate the manner of making future calls. The Councils shall be mandatorily consulted by the MEP in the processes for appointing and recruiting personnel for educational services. In particular, they must analyze and channel to the MEP proposals for appointments and collaborate with supervision tasks. They must also designate the representative of the indigenous territory to the National Indigenous Advisory Council (Consejo Consultivo Nacional Indígena). The main objection of the plaintiffs lies, as indicated, in that, in their opinion, the councils take away powers from the Indigenous Development Associations (Asociaciones de Desarrollo Indígenas), which are, they alleged, the only truly representative entities of the indigenous peoples. They indicated that, in accordance with jurisprudence of this same Chamber (judgments No. 6859-05 and No. 2004-02074), the associations have the legal representation of the communities and act as local government. Consequently, the created councils are contrary to the right of the peoples to have their own representative institutions. For its part, the Attorney General's Office concluded that, in effect, they could have curtailed the right to consultation of the representative institutions (the associations). In the opinion of this Chamber, the plaintiffs are not correct. Certainly, as stated, Convention No. 169 guarantees the right of the indigenous territories to have their own representative institutions. It is also true that this Court, in light of the information brought to each case file, has tended to consider that the Indigenous Development Associations hold that representativeness. However, it is important to highlight that it is the indigenous community that enjoys full legal capacity (article 2 of the Indigenous Law, No. 6172) and the different organizations are instruments to exercise that capacity, but, in no way can these instruments become ends in themselves. The Inter-American Court of Human Rights, in the case of the Yakye Axa Indigenous Community Vs. Paraguay, (paras. 82-83, Merits, Reparations and Costs), ruled on this matter in the following terms:

«The Court considers that the granting of legal personality serves to make operative the already existing rights of the indigenous communities, which they have been exercising historically and not from their constitution as legal entities. Their systems of political, social, economic, cultural and religious organization, and the rights that this entails, such as the designation of their own leaders and the right to claim their traditional lands, are recognized not to the legal entity that must be registered to comply with a legal formality, but to the community itself that the Paraguayan Constitution itself recognizes as pre-existing the State.

The indigenous community, for Paraguayan legislation, has ceased to be a factual reality to become a full subject of rights, which are not reduced to the rights of its members individually considered, but are rooted in the community itself, endowed with its own singularity. Legal personality, for its part, is the legal mechanism that confers on them the necessary status to enjoy certain fundamental rights, such as communal property, and to demand their protection whenever they are violated.» Now, this is not the occasion to question the representativeness of the Indigenous Development Associations nor is it necessary to do so to resolve the merits of the unconstitutionality raised. In the first place, the creation of the Local Education Councils does not call into question the full capacity of the indigenous community. In accordance with articles 16, 17 and 18 of the challenged decree, their composition (including the number of members) and their regulation shall be established autonomously by each community. The only requirements that the decree demands is that they be composed solely of indigenous persons who are inhabitants of the corresponding territory and, equitably, of women and men. In reality, the council is a flexible structure that serves as a liaison with the MEP. Each community may give it the content that most closely aligns with autochthonous institutions. In the second place, the functions of the councils are limited to very specific aspects and solely in the field of education, so they do not interfere with the government functions of the associations. Finally, given the noted flexibility, communities that so decide can align the composition of the council with the respective association, provided that gender equity and the condition of being indigenous and an inhabitant of the territory are respected. The members and directors of the indigenous development associations are not excluded from the councils, and it is entirely possible for the councils and the associations to establish means of coordination. In short, this Court does not observe the opposition that the plaintiffs point out. Moreover, this Chamber in judgment No. 2013-011928 of 2:45 p.m. on September 10, 2013 (cited above) had already advanced the following:

«Furthermore, it should be noted that in the specific case of teaching positions in indigenous reserves, the teacher appointment policy does not consist of a unilateral activity of the State, but rather, prior to a designation, the Ministry of Education has the obligation to consult the respective directive council of the indigenous reserve or similar organization, whose observations it must take into consideration, as expressly provided in article 11 of Executive Decree No. 22072-MEP and derives from sections 27.1, 27.2 and 28.1 of ILO Convention 169" (Judgment No. 2011-14756 of 10:41 a.m. on October 28, 2011)» (underlining added).

One must not lose sight that the objective of the indigenous education system is, on the one hand, to ensure the right to consultation of indigenous peoples, and, also, to ensure the right to education of indigenous children. The plaintiffs did not present compelling reasons why the local education councils are not representative or hinder a quality education. Certainly, the first call is made by the MEP (for practical reasons), but, once established, they will issue their own regulation which, even (as indicated), is independent for each indigenous territory. Furthermore, the Ombudsman's Office (Defensoría de los Habitantes), in the Final Report on the study of the right to education with cultural relevance in indigenous territories (official communication No. 13869-2013-DHR, of October 24, 2013, which corresponds to the digital document of this file No. 0139_13-12-2013.pdf), observed the following regarding the appointment of teachers:

«This issue is the one that has generated the greatest number of complaints and, through field work, it is verified that it is a generalized issue in all territories [the Ombudsman's Office cites the large number of cases opened in this regard].

The complaints are divided into two aspects: the first, and the majority, are related to the discontent that exists over what are considered "subjective" recommendations by the Indigenous Development Associations (ADIS), to favor or disfavor the appointment of one teacher or another. It has been reported that, although it is assumed that the ADIS represent the opinion of the majority of the inhabitants, many of these recommendations are made by the presidents of said organizations in favor of relatives or friends, excluding teachers who meet better and greater academic conditions from the same territory» (page 3 of the report).

Later on, the Ombudsman's Office presented, in the same report, the results of field work carried out in those educational centers from which no complaints had been received, in order to standardize criteria. After 191 interviews, it concluded the following:

«In general, a generalized discontent is perceived regarding the manner in which teachers are appointed. Many of the Territories stated they agreed with the possibility of consultation that Executive Decree-MEP 22072 provides to the ADIS, but within this discretionary power, abuses and subjective recommendations also occur to the benefit of the current members. There are few Territories where everyone states they are completely in agreement with the recommendations issued by the corresponding ADI» (folio 50 of the report).

The challenged decree aims, among other things, to solve the detected problems. In summary, in the opinion of this Chamber, the creation of the local councils is not contrary to the right of indigenous people to have their own representative organizations nor to the right to consultation, enshrined in ILO Convention No. 169. It is important to clarify that the above does not imply that the councils will, in fact, solve the deficiencies noted by the Ombudsman's Office, which, as the Ombudsman's Office itself indicated in its report, must be evaluated. This Chamber simply finds no reasons why their creation is unconstitutional. Finally, the consulted text does provide, in its articles 15 and following, for the creation of the Councils, so it is not true that this was not consulted. Certainly, in the original text, the mandatory consultation that the MEP must formulate to them for the appointment of teachers was not provided for; however, the obligation to consult derives from article 6 of ILO Convention 169. It is also true that there was a variation with respect to the original proposal, but, as indicated, it was more a result of the observations made during the consultation and, in the opinion of this Chamber, it is not substantial from the point of view of the rights of indigenous people. Both in the proposal and in the final text, the consultation that the MEP must carry out is established. One cannot lose sight that both Convention 169 and the cited supra-legal regulations do not protect the rights of the associations, but the rights of indigenous people. From this point of view, what is substantial is satisfying the right to consultation and, in accordance with the foregoing, there is no reason to suppose that it is not satisfied with the local councils. Furthermore, one of the functions of the local councils that generated the most opposition from the plaintiffs, that of certifying knowledge of the mother tongue, is indeed contemplated in the original project (article 9).

XX.- For its part, the Attorney General's Office added that the councils are administrative bodies of the MEP, which must provide their infrastructure and financing; moreover, that in accordance with article 20 of the challenged decree, if they are not formed, their functions will be assumed by the supervisors of the respective circuits. Regarding the first point, the obligation of financing does not necessarily convert the council into a body of the MEP, since, in general, the State is obliged to promote indigenous development, including through financing. Furthermore, as indicated, the councils are composed only of indigenous persons and each council will establish its own autonomous regulations. Certainly, the first call is made by the MEP, for operational reasons that are reasonable. With regard to article 20, it must be noted, in the first place, that it does not suppress the right to consultation, since the supervisor's powers are subsidiary and respond to the need to be able to carry out teacher appointments in order to guarantee the best interests of indigenous children. The cited report of the Ombudsman's Office also accounts for some case in which the appointment of teachers is not possible due to a lack of proposal from the development association (folio 4 of the report), which could likewise happen with the councils. Given the urgency of satisfying the students' right to education, it is necessary to create a mechanism that, in an agile manner, prevents the suspension of the educational process. In summary, in accordance with the reasons stated, this Court does not consider articles 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28 and 29 of the decree to be unconstitutional, to the extent and for the reasons for which they were challenged.

XXI.- In accordance with the reasons stated, this Court finds no weighty reasons to annul the challenged regulations as unconstitutional. As the Ombudsman rightly pointed out, Decree No. 37801-MEP has as its object and raison d'être the guarantee of the right to education of indigenous communities, and the principles of accessibility, universality, adaptability, and availability for indigenous girls, children, and adolescents, so that they can graduate under the same conditions of equality as the rest of the population and have, to the extent possible, access to the native language of instruction and of the territory, belonging to any of the 8 ethnic groups. The foregoing, based on the best interests of minors. Finally, one can conclude, as this Chamber did in judgment No. 2012-06413 of 4:07 p.m. on May 16, 2012, with the following consideration:

«It may be added, without it forming part of the reason for the decision, that this type of instruments serves to mark the first outlines in a matter that can and must be the subject of analysis, review, and that is open to all kinds of modifications, which the interested parties and communities must promote through democratic mechanisms and procedures, within the current normative frameworks and with a view to further developments that strengthen, even more, the autonomy of indigenous communities, both in educational matters and in other matters. The annulment of the Decree, sought by the appellant, would not contribute to those processes but, on the contrary, would create a gap that would foster even greater conflicts to the detriment of the education of indigenous communities».

THEREFORE: The filed actions are dismissed. Judges Cruz Castro and Rueda Leal, with the second providing the drafting, issue a dissenting vote and declare the actions with merit solely on the grounds of the alleged violation of articles 6 of International Convention No. 169 of the ILO on Indigenous and Tribal Peoples and 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. Consequently, they annul Executive Decree No. 37801-MEP published in La Gaceta No. 135 of July 15, 2013. Nevertheless, in order to avoid serious dislocations to the right to education of minors due to the sudden annulment of the cited decree, the effects of said annulment shall be prospective as of the 2017 school year, which implies keeping the challenged decree in force for the remainder of this school year; as of the following year, if a new regulation that has been duly consulted with the indigenous peoples is not available, the decree prior to the issuance of the one herein annulled would come into force. Likewise, in respect of rights acquired in good faith, appointments of teaching and administrative personnel made under such regulation shall remain unaffected for the periods already authorized. Judge Cruz Castro gives additional reasons.- Ernesto Jinesta L. President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jose Paulino Hernández G.

Judges Cruz Castro and Rueda Leal, with the second providing the drafting, issue a dissenting vote and declare the actions with merit solely on the grounds of the alleged violation of article 6 of International Convention No. 169 of the ILO on Indigenous and Tribal Peoples. Consequently, we consider that Executive Decree No. 37801-MEP published in La Gaceta No. 135 of July 15, 2013 must be annulled. Nevertheless, in order to avoid serious dislocations to the right to education of minors due to the sudden annulment of the cited decree, we estimate that the effects of such annulment must be prospective as of the 2017 school year, which implies keeping the challenged decree in force for the remainder of this school year. As of the following year, if a new regulation that has been duly consulted with the indigenous peoples is not available, the decree prior to the issuance of the one herein annulled would come into force. Likewise, in respect of rights acquired in good faith, appointments of teaching and administrative personnel made under such regulation shall remain unaffected for the periods already authorized.

We reached this conclusion based on the following considerations:

I.- Among other aspects, the claimant alleges that the challenged regulation, through which a decree governing educational matters in indigenous communities was amended, was not consulted with the indigenous peoples, despite the provisions of Article 6 of International Convention No. 169 of the ILO concerning Indigenous and Tribal Peoples, in relation to point 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. This merits clarifying, beforehand, the scope of said consultation and its relevance for indigenous peoples.

II.- Regarding Consultation with Indigenous Peoples and Convention No. 169 of the International Labour Organization. Convention No. 169 of the ILO, called "Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries," incorporated into the Costa Rican legal system through Law No. 7316 of November 3, 1992, introduces, among other aspects, special protection for indigenous people, their culture, ancestral knowledge, and traditions, among several elements that make up their roots. Said convention was adopted by the International Labour Organization (ILO) at the LXXVI conference held in Geneva, Switzerland, on June 27, 1989. The referenced international instrument seeks to provide indigenous people with protective measures, both individually and collectively, in order to pursue the real equality they deserve and, in turn, safeguard their beliefs and traditions. Since judgment No. 1992-3003, regarding a mandatory constitutional consultation on the "Bill approving the Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries," this Chamber clearly established that the convention in question contemplates a series of rights related to the economic, social, and cultural conditions of indigenous people, the purpose of which is the strengthening of the dignity and essential attributes of indigenous people as human beings. As recorded in vote 2013-010885 of 9:30 a.m. on August 16, 2013:

"IV.-On the protection of indigenous persons. By judgment No. 3003-92 of 11:30 a.m. on October 7, 1992, on the occasion of the mandatory constitutional consultation concerning ILO Convention 169, this Chamber ruled on the constitutional relevance of the protection of indigenous people, articulated within a democratic framework respectful of human rights. Specifically, this Court stated:

• a)That it is necessary to recognize indigenous people, in addition to the fullness of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions, through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be compensated, with the purpose of guaranteeing their real and effective equality in all aspects of social life; b) That it is also necessary to guarantee respect for and conservation of the historical and cultural values of indigenous populations, recognizing their uniqueness, without any limitation other than the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world - which implies that respect for the traditions, language, religion, and generally the culture of those peoples only admits as exceptions those necessary to eradicate practices universally considered inhuman, such as cannibalism; c) Without prejudice to the foregoing, indigenous people must also be recognized the rights and necessary means to access, freely and with dignity, the spiritual and material benefits of the predominant civilization - means among which access to education and the official language stand out due to their importance.

Likewise, it concluded that far from containing conflicts with the Political Constitution, Convention 169 reflects the most cherished values of our democratic nationality, developing the human rights of Costa Rican indigenous people and can be a starting point to begin a review of secondary legislation to adapt it to these needs." Within this context, Article 6 of Convention 169 imposes on the State the obligation to guarantee indigenous peoples the right to organize and actively participate in decision-making that concerns them; in particular, whenever legislative or administrative measures likely to affect them directly are foreseen, it establishes the duty to consult them, through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions. Literally, this provision states:

"1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures which may affect them directly; (...) 2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the aim of reaching agreement or obtaining consent on the proposed measures." This obligation of the State to consult indigenous communities is based on the recognition of their rights, among them the rights to self-determination of indigenous peoples and to participate in decision-making that concerns them. Precisely, this Court, by judgment number 1996-2253 of 3:39 p.m. on May 14, 1996, indicated "the responsibility of the State to provide indigenous peoples with adequate instruments that guarantee their right to participate in decision-making that concerns them, and to organize in elective institutions, administrative bodies, and other organizations responsible for policies and programs that concern them (Articles 6 and 33 of ILO Convention No. 169). It follows then that the legislator must design legal mechanisms that allow them to fully exercise that right. The norms in this matter must be oriented toward allowing broad and organized participation of indigenous people." Subsequently, in judgment number 1997-3886 of 11:33 a.m. on July 4, 1997, the Chamber specified that consultation with the peoples concerned had to be carried out through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions. Also, at that time, because the case referred to the care of the reserves (reservas), it was considered that the measure in question affected the communities as a whole, given that it negatively impacted the scope of protection of the inhabitants, property, environment, and territory of the indigenous reserves. By virtue of that, such a measure had to respect the special protection regime, which implied the duty to consult the indigenous communities. Likewise, this Court indicated that such consultations must be conducted, in principle, through the corresponding comprehensive development associations (asociaciones de desarrollo integral), since they are responsible for legally and extrajudicially representing the indigenous communities, and therefore, in the current state of the legal system, they qualify as representative institutions of the inhabitants of the reserves. The foregoing was later confirmed by judgment No. 2002-2623 of 2:41 p.m. on March 13, 2002, where it was recorded: "This Chamber is clear that, as the claimant points out, the Regulation establishes that for the exercise of the rights and obligations set forth in the Indigenous Law (Ley Indígena) (article 2) - basically rights and duties related to the administration of the reserve - the indigenous communities shall adopt the organization of a Community Development Association (Asociación de Desarrollo Comunal), which, however, they are not obligated to join. In effect, the fact of being part of an indigenous community does not automatically obligate one to belong to the Community Development Association; the bylaws of these associations regulate the terms of affiliation and disaffiliation, information that is recorded in the corresponding Registry and can be consulted by the person who wishes to join or disaffiliate, which in no way prevents them, in the exercise of their fundamental rights, from joining another organization of their interest or exercising, in general, the rights recognized to all citizens of the country. The Regulation to the Law of Community Development Associations reinforces what has been stated by expressly indicating that "no one can be forced to join an association or not to join it, and therefore, clauses in the bylaws establishing limitations on the freedom to associate or withdraw from the organization are absolutely null..." (art. 22). As the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) correctly points out in its report, the refusal of an indigenous person to join an association of this type brings no consequences other than diminishing their participation in the adoption of indigenous decisions relating to the administration of the indigenous reserve, over which a form of property with collective traits, characteristic of their culture, is exercised. The exercise of rights - participation in the control of the collective property of the reserve - and obligations - submission to control over public funds allocated to them - that the Regulation conditions on joining this type of organization, are those that derive from the Indigenous Law, which provided for the free transfer of lands that once belonged to the ITCO - public domain assets - to the indigenous reserves, and the Chamber does not find that the communal purpose of the land established by the Indigenous Law - not by the Regulation - and the limitations set therein on this type of community property - prohibition of transfer of ownership or lease - are disproportionate or unreasonable, insofar as it is feasible for the State - when adjudicating ownership of the assets in the name of the indigenous communities free of charge - to impose certain conditions for said communities to exercise their rights over those lands; this to the extent that it involves the legitimate exercise of a power of the State in its capacity as transferor of ownership. The situation would be different if the existence of private property over these lands were raised, in which case the exercise of the attributes of ownership could not be conditioned on joining a Community Development Association. IX.- On the other hand, from a simple reading of the provisions of the Indigenous Law that have been transcribed, it is gleaned that it is the Law - not the regulation - that establishes community property and organization. The second paragraph of section 2 regulates that community property by indicating: "...The reserves mentioned in article one of this law are hereby declared property of the indigenous communities..." Regarding organization, the same body of norms establishes that "...the reserves shall be governed by the indigenous people in their traditional community structures or by the Laws of the Republic that govern them, under the coordination and advisory of CONAI" (emphasis not in the original). Now then, it is the Law on Community Development (No. 3859) that regulates Community Development Associations, and article 3 of the Regulation to the Indigenous Law being challenged has done no more than specify the type of organization that responds to the bases established by the legislator in the Indigenous Law that serves as its framework, which, in addition, conforms to Convention 169 of the International Labour Organization, insofar as it materializes the obligation of the State to ensure that indigenous communities adopt a legal organization in accordance with their traditions, which allows them to exercise the rights and obligations that the law recognizes for them. It should not be lost sight of that Community Development Associations - more than any other legal figure - are the ones that most closely resemble the community-based nature of traditional indigenous organization; additionally, this type of legal structure allows this sector of the population to enjoy special benefits (article 19 of Law 3859) that they would not enjoy with another type of legal structuring - for example, receiving services, donations, subsidies, and annual transfers of money, both from the State and its institutions - which entails, of course, the ordinary oversight of those public funds." In such terms, this Court defined that the representation held by indigenous development associations was not unconstitutional, especially when dealing with the administration of indigenous reserves. Consequently, by virtue of their representative vocation for a specific indigenous community, said associations must be consulted by the State when any administrative or legislative decision could affect the indigenous persons they represent. Now then, as the International Labour Organization itself has determined when referring to the general guidelines that must be observed when carrying out the consultation provided for in Convention No. 169, the States must provide for appropriate and good faith procedures, which guarantee a real and timely consultation, in which those concerned have the opportunity to effectively influence the decision to be adopted, within the framework of an environment of dialogue and full participation; such that thereby the right of indigenous peoples to participate in an informed, prior, and free manner in said consultation processes is verified, with the purpose that these be an effective means to safeguard the rights of indigenous people (see judgment No. 2012-18147 of 11:00 a.m. on December 14, 2012). Regarding whether a matter must be consulted with the indigenous reserves or not, there has been debate about the type of regulation and its direct incidence on indigenous peoples, as well as questions as to whether the rule or administrative measure affects indigenous people or not. On that point, the Chamber, in judgment No. 2008-13832, reiterated in No. 2012-12147, specified:

"In the legislative discussion, there are statements by some deputies to the effect that the amendment does not affect them; however, the Chamber considers that, in accordance with the Convention, it falls precisely to the indigenous peoples to make that characterization, and to the Legislative Assembly to assess whether or not to accept the opinions expressed in the consultation formulated. When the direct link of a topic with the interests of indigenous peoples is clear, it is not for the Legislative Assembly to make a prior, substantive assessment on whether the effect is positive or not, but rather it falls to them (the indigenous peoples) to express their views on the matter, precisely therein lies the spirit of the mandatory consultation regulated in the cited Convention. When it is not clear whether there is a direct relationship between the consulted project and the interests of indigenous peoples, then an assessment may be made on the appropriateness or not of the consultation under Convention 169, which may later be subjected to constitutional control, both prior (in legislative consultation) and subsequent (in an unconstitutionality action)." (Emphasis does not correspond to the original). In this way, it falls to the indigenous community itself to determine whether something harms or benefits them when the direct link of a topic with their interests is clear. This criterion was refined in judgment No. 2012-17058 of 4:00 p.m. on December 5, 2012, when the Chamber stated: "One of the manifestations in which that right of participation of indigenous communities in decision-making can be exemplified consists of their right to express their views when a specific investigation and use of natural resources directly involves some effect on their interests or associated traditional knowledge. In these cases, there is an obligation to consult them on administrative or legislative provisions that directly affect the structure, organization, and life of the indigenous community, but not those whose results affect them in an eventual, random, or merely circumstantial manner. It is not accurate, then, that the discretion of the consultation for the State is applicable to indigenous communities when legislative or administrative measures likely to affect them directly are foreseen, because with meridian clarity Convention No. 169 imposes this duty, under the terms of article 6(a), as an obligation, not a discretionary power of the state." (Emphasis does not correspond to the original). Thus, once the direct incidence of a rule or administrative measure on a specific indigenous group is defined, the consultation becomes imperative, since the assessment of whether such rule or measure could harm indigenous people or not and in what way, does not correspond to any third party outside the indigenous community, but to the community itself, following the procedure of Convention 169. In the case at bar (sub judice), it is undeniable that Executive Decree No. 37801-MEP Reform of the Indigenous Education Subsystem, challenged here, directly came to affect indigenous peoples and, consequently, they required being consulted under the terms of Convention 169 of the International Labour Organization. Now, although there is no univocal procedure for executing this type of consultation, it is no less true that in doctrinal and jurisprudential spheres, elements that must inevitably be respected have been specified. In this way, it has been established that the consultation of indigenous peoples must be prior, free, informed, and culturally adequate, as well as that it must be carried out in good faith and with the aim of reaching an agreement or obtaining consent on the proposed measures. In Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, judgment of June 27, 2012, the Inter-American Court of Human Rights underscores that what is relevant is to establish, through consultation, a true process of dialogue, in which there is an effort to build agreements and, in such a way, indigenous communities are permitted to truly participate and influence the decision-making process on matters that affect them. Such consultations must be carried out in good faith, as stated in said ruling: "185. In accordance with the provisions of ILO Convention No. 169, consultations shall be 'carried out […] in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the aim of reaching agreement or obtaining consent on the proposed measures' (see in that sense section 6.2 of Convention 169). For such purposes, among other requirements, culturally appropriate procedures are required, 'the people or community must be consulted, in accordance with their own traditions, at the early stages of the development or investment plan and not only when the need arises to obtain community approval, if that is the case,' and 'the State must ensure that the members of the people or community are aware of the possible benefits and risks, so they can evaluate whether they accept the proposed development or investment plan.'" In this pursuit of agreements, what is sought is that the dialogue between the parties allows the issuance of rules or administrative measures that adequately address a certain situation but without bringing about unreasonable or disproportionate effects in relation to the survival and cultural identity of indigenous peoples. The foregoing, however, does not exclude different degrees of requirement regarding the agreement to be reached, since the more intense the effect, the greater the requirements of the consultation process will be, even reaching the point of demanding (no longer as a mere aim but as a condition of result) the free, prior, and informed consent of indigenous peoples regarding the proposed measures, when facing direct forced displacement from their lands or territories (section 10 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples). Thus, taking into consideration the particular difficulties of access to information that affect Indigenous Peoples, for example geographical distances and lack or insufficiency of economic resources, infrastructure, and technological assistance, we consider that the consultation of indigenous peoples must contain complete and accurate information about the impacts and consequences of the respective project. To that end, the consultation information must be presented in an understandable manner, which implies, among other points, considering the language and culture of the affected indigenous community, without thereby unreasonably diminishing the quantity and quality of the information provided. Likewise, said consultation process inexorably must be carried out through the representative institutions of the corresponding indigenous community, which obliges that, prior to a consultation, the State determine the special circumstances (cultural, geographical, economic, technological, etc.) of each affected indigenous community and adjust the consultation process in accordance with them, which includes setting a reasonable period for each indigenous people to express its view. As happens in many countries, ours lacks a regulated and clear procedure that determines how consultation processes with indigenous peoples must be implemented. However, that does not hinder the State's obligation to carry out the consultations with indigenous peoples that are appropriate, provided they conform to the constitutional and conventional parameters in force. III.- In the case at hand (sub examine), certainly, the Ministry of Education initiated a pre-consultation and consultation process with the indigenous peoples affected by the challenged decree, which began in 2009. To this end, it a priori determined that in our country, 24 indigenous territories could be identified: Tayni, Bajo Chirripó, Nairi-Awari, Chirripó Turrialba, Talamanca Cabécar, Matambú Nicoya, Guaymí de Coto Brus, Alto Laguna de Osa, Comte Burica, Cabagra, Rey Curré, China Kichá, Boruca, Térraba, Ujarrás, Salitre, Quitirrisí, Zapatón, Telire, Kekoldi, Aditibri, and Malecu. In the evidence provided by the Head of the Department of Intercultural Education of the Ministry of Public Education, sent to this case file on May 24, 2016, it was textually stated: "The Consultation could be carried out in 23 indigenous territories. In Quitirrisí, the Indigenous Development Association was not in good legal standing, however, when an attempt was made to carry out the consultation, an opposing group did not want it to be carried out… As a result of the geographical location of Alto Telire, natural elements such as rivers with high flows, high rainfall, dense vegetation, wildlife, and routes of communication that are difficult to access (dangerous and long-distance trails), access to said territory makes it extremely complex and also entails great limitations in the use of means of communication, which in some cases may be nonexistent." So in Alto Telire, the public authorities entirely omitted the consultation in question, while in Quitirrisí, they desisted from it due to the opposition of a group from the community. Both events, in the opinion of the undersigned, have come to violate the right of the peoples to consultation, under the terms of Article 6 of Convention 169. The Majority recognizes that the described situations occurred; however, it dismisses the actions because "they were minor and were due to factors that do not call into question the good faith with which the MEP had to act. In the judgment of this Chamber, it would be a contradiction to reject a proposal supported by the vast majority of indigenous peoples because of the limitations presented in some cases." With all due respect, such an argument is unacceptable to us. In the first place, one of the primary conditions of indigenous communities that justifies the legal system, both domestic and conventional, providing them with special protection, consists precisely in the geographical difficulties of entering their territories. Ergo, under no circumstances can such difficulty justify neglecting an indigenous people, since that violates the core of the ratio iuris that motivates the reinforced protection of this type of community, and ultimately signifies a stunning legal inconsistency. One thing is that, given the geographical difficulties of a particular place, the consultation process for an indigenous community is lengthened, and quite another is that said reason entirely exempts the obligation to consult. Furthermore, we observe that in a press release from the Costa Rican government itself, published on March 1, 2016, it is stated that at the request of the Office of the Vice-Minister of the Presidency for Political Affairs and Citizen Dialogue and the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social), the community of Alto Telire was being attended to, for which purpose they had been entering said territory periodically ("The Government of the Republic attends to the population of the indigenous territory of Alto Telire through coordinated actions of 12 institutions coordinated by the Office of Vice President Ana Helena Chacón … Teams from the CCSS and the Public Force enter this territory on a periodic basis. To get to this area, 5 days are required (sic), given the difficult conditions of the mountain. The communities of Bajo Bley and Piedra Mesa are visited, and care is provided through an EBAIS made up of a doctor, a Primary Care Technical Assistant (ATAP), a nursing assistant, a pharmacy technician, and a medical records person (secretary)." See http://presidencia.go.cr/prensa/comunicados/vicepresidenta-ana-helena-chacon-coordina-acciones-entre-12-instituciones-para-dar-respuestas-integrales/ ). This shows that the alleged impossibility does not exist, and that difficult access is an inherent characteristic in a large part of indigenous territories, and therefore, resorting to it to evade attention to an indigenous community constitutes a flagrant violation of the right of indigenous peoples to be consulted on matters that directly concern them, the indigenous people of Alto Telire being trampled upon in this case. In the second place, it is also inadmissible that the mere opposition of one sector of the indigenous community violates the fundamental right to consultation of the rest of its members, as occurred in Quitirrisí. Note that consultation is a collective right of the indigenous community as such, so that without first ascertaining the will of the collective or affected social group, no right that said group holds can be deemed renounced based solely on the mere manifestation of some of its members. Along that line of thought, we categorically differ from the opinion of the majority of this Chamber, when it states "that it would be a contradiction to reject a proposal supported by the vast majority of indigenous peoples because of the limitations presented in some cases." Such a stance is erroneous, because it implies that ownership of the right to consultation does not belong to each indigenous community itself, but to an indeterminate grouping of indigenous peoples. In reality, when consultation is characterized as a collective right, what is intended is that each indigenous community be the holder thereof; ergo, the consultation of a majority of indigenous peoples does not justify one of them being excluded from it. Therein lies the true contradiction in the case at bar (sub examine). Given the foregoing, by not having consulted the indigenous peoples of Alto Telire and Quitirrisí on an educational reform that has come to directly affect their culture and customs, as well as their rights to education and development, the State has come to violate Article 6 of ILO Convention 169. IV- Another unconstitutional aspect in the case at bar (sub judice) and that concerns the powers of the Comprehensive Development Associations in educational matters as local government, consists in that the text finally approved (reflected in Decree No. 37801-MEP), differs substantially from what was originally consulted with the indigenous peoples. Regarding this point, we certainly admit that projects formulated ab initio may be subject to modifications and reformulations throughout the consultation procedure, since that constitutes a natural and reasonable consequence of this type of matter, within the framework of good faith, dialogical, and democratic conduct. However, when the variation of a consulted project signifies a substantial change, a profound modification of what was originally consulted, the principle of good faith and the right to informed consent demand at least a disclosure of the new project with the respective period for the indigenous communities to express their views. Note that according to numeral 6.2 of Convention No. 169, the crux of a consultation is to reach an agreement or obtain consent on the proposed measures, an objective impossible to achieve if what is effectively intended to be applied is not consulted, or if what was consulted at the outset and to which the indigenous peoples consented is later varied diametrically without any consultation with said communities.

It is not that a project cannot be modified or that one should fall into an endless chain of consultations, but rather that at least the consent of the indigenous peoples should be sought in good faith, which cannot occur if they are first made to agree to a given norm or measure, only for it later to be changed in essential aspects, thus passing from a modification to a transmutation.

This is precisely what has occurred in the matter sub lite. As the petitioners rightly indicate, the original text that was consulted conferred upon the Local Education Councils functions as “advisor” to the Indigenous Integral Development Association (Asociación de Desarrollo Integral Indígena) in the task of selecting teachers and administrative staff proposed for the community’s educational centers and in establishing educational policies, among other functions. Subsequently, the approved decree substantively altered the originally consulted text, since it now assigns to the Local Education Councils functions as “decision-maker” regarding the proposals that must be submitted to the MEP, excluding the Development Associations (Asociaciones de Desarrollo) from that function, even though they, according to Article 1 of Decreto Ejecutivo Nº 13568-C-G of April 30, 1982, “have the legal representation of the Indigenous Communities and act as their local government.” In the challenged decree, the Indigenous Development Associations lack any competence or involvement whatsoever in educational matters, whereas in the originally consulted proposal they did have it, since the function of the Local Councils was limited to serving as auxiliary bodies attached to such Associations.

Let us examine the normative comparison between both texts in some of their provisions:

Consulted text.

Text approved in the challenged decree.

Article 14- Generation of proposals and regulation of recruitment procedures. The teaching, administrative, supervisory, and general services staff of the educational centers, circuits, and regional directorates in indigenous territories shall perform their functions upon proposal of the local education councils. These shall propose names to populate the registry of offerors of the Ministry of Public Education or, alternatively, shall present a shortlist of three candidates in each case for the endorsement of the indigenous development associations. The list of eligible candidates or, failing that, the shortlist for each case must be submitted to the competent educational authorities. In the event that, due to omission by the technical councils or the development associations, qualified offerors are excluded, these may direct their offers of services to the MEP’s Human Resources Directorate, with the obligation to inform said process to the respective Development Association and Local Council…” Article 15.- Indigenous Local Education Councils. In each indigenous territory, an Indigenous Local Education Council shall be constituted, whose principal competence shall be to promote the fulfillment of the objectives of indigenous education in the respective territory, with the power to be consulted on a mandatory basis by the national, regional, and circuital educational authorities of the MEP.

The Indigenous Local Education Councils shall have the authority to be consulted on a mandatory basis in the processes of appointment and recruitment of educational services personnel. The Ministry of Public Education shall facilitate the functioning of the Indigenous Local Education Councils, which shall have a physical space whose provision is mandatory for meetings, archiving, and storage of documentation, and the holding of hearings at the headquarters of the supervision offices of the indigenous circuits. The approval of per diems or stipends for their members must be approved by Law of the Republic.

The Indigenous Local Education Councils shall exercise the following functions:

• 1)Receiving, analyzing, and channeling to the Ministry of Public Education the proposals for interim appointments of personnel that are presented in their respective territory. In the case of permanent appointments, the Council must be consulted by the competent authorities.
• 2)Collaborating with the work of the supervisors of the indigenous circuits, at their request, for the proper functioning of the educational centers and the correct performance of the personnel thereof, of the circuits and regional directorates in indigenous territories, as well as of the organizations of the educational community, such as school boards, education boards, administrative boards, and student governments, and informing the MEP authorities in a timely manner.
• 3)Collaborating with the educational authorities in organizing community and technical consultation processes for the contextualization and relevance of study programs and educational services in indigenous territories.
• 4)Designating the Territory’s representative before the National Indigenous Education Consultative Council (Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena).
• 5)All those activities related to community dialogue and the improvement of the quality of education in indigenous territories, such as public forums, seminars, workshops, etc.

Article 15- Local Councils. In each indigenous territory, if so decided by the community in an assembly called for this purpose, a Local Education Council shall be constituted, whose principal competence shall be to promote the fulfillment of the objectives of indigenous education in the respective territory, exercising the following functions: a-Proposing the contextualization and relevance of study programs and educational services in indigenous territories. b-Advisory to the indigenous development associations in the consultation process for the appointment of teaching, administrative, and general services personnel in the educational centers, supervision offices, and regional directorates, which the MEP must carry out in the indigenous territories. c-Advisory to the indigenous development associations in the process of opening, closing, and relocating educational centers, which the Ministry of Public Education must carry out in the indigenous territories. d-Ensuring the proper functioning of the educational centers and the correct performance of the teaching staff…” Article 18. Attachment and appointment of the local councils. The local councils shall be attached to the indigenous development associations as auxiliary bodies, although for their appointment the associations must guarantee an open call to all members of the community using procedures that take into account the provisions of Convention 169 and customary law (derecho consuetudinario).

Article 23. National Indigenous Education Consultative Council. The National Indigenous Education Consultative Council is created. Indigenous peoples, shall elect, through the means they deem necessary, by common accord with the development associations of the 24 recognized territories, 12 representatives with the right to remain on the Council for 3 years…” “Article 24.- Competence of the National Indigenous Education Consultative Council. The principal competence of the Consultative Council is to guarantee that the objectives of indigenous education are fulfilled in all indigenous territories of the country through direct dialogue with the highest authorities of the Ministry of Public Education…” Article 21.- National Indigenous Education Consultative Council. The National Indigenous Education Consultative Council is created. The indigenous peoples shall designate, through the Local Education Council, one representative per territory, with the right to remain on the Council for 3 years, with the possibility of one re-election. The regional directors of the educational regional directorates where indigenous territories exist shall be integrated into the National Consultative Council. The Council shall be presided over by the Minister of Public Education and shall meet at least twice a year or when convened by the Minister or by a minimum of one quarter of the indigenous representatives. The election of each Indigenous territory’s representative by the Local Council shall be carried out among the candidates who see fit to present their name before this Council, once the respective call for such purposes has been opened, which must be public, free, prior, and informed. The election of the members shall be the absolute authority of the Local Council. Their designation may also be rescinded before the end of their terms, upon non-fulfillment of their duties and by majority decision of the Local Council. Members of the Local Council may run as candidates provided they withdraw from the respective session when their name is considered.

“Article 22.- Competence of the National Indigenous Education Consultative Council. The principal competence of the Consultative Council is to guarantee that the objectives of indigenous education are fulfilled in all indigenous territories of the country through direct dialogue with the highest authorities of the Ministry of Public Education…” Article 12. Consultation on the opening, closing, and relocation of educational centers with the indigenous development associations. In cases of opening, closing, and relocation of educational centers, the Ministry of Public Education must carry out the respective consultation with the indigenous development associations. Article 8º- Educational centers. The educational centers located in recognized indigenous territories shall be called indigenous educational centers. For the opening, closing, and relocation of educational centers in indigenous territories, the Ministry of Public Education must consult the fathers and mothers organized in education boards (juntas de educación) and administrative boards (juntas administrativas).

Thus, it becomes tangible that the competencies conferred in educational matters to the Indigenous Development Associations in their territories, set forth in the original consulted text, were eliminated in the final text approved by decree, without that core change having been consulted with the affected organizations. This, in the opinion of the undersigned, breaches the principle of good faith that must govern every indigenous consultation, as an aspect that transcends the merely formal has been modified, and rather implies a structural and relevant transformation in the form of government and political decision-making within the indigenous communities.

In this regard, it does not escape our notice that, for the Majority of the Chamber (Sala), it is acceptable that, based on the interventions of only 4 (Salitre, Conte Burica, Térraba, and Bribri-Cabagra) of the 24 indigenous communities that were to be consulted, the substantial change described is justified (despite the fact that the sum of such peoples does not even reach 50% of the total communities involved in the consultation process), while, on the contrary, for the purpose of justifying the exclusion of 2 indigenous communities (Quitirrisí and Alto Telire), importance is being given to the fact that a majority of peoples were consulted.

By virtue of the foregoing, we dissent and find in favor of the actions solely for the alleged violation of Article 6 of International Convention No. 169 of the ILO concerning Indigenous and Tribal Peoples, in relation to number 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. Consequently, we annul Decreto Ejecutivo Nº 37801-MEP published in La Gaceta Nº 135 of July 15, 2013. Nevertheless, in order to avoid serious disruptions to the right to education of minors due to the sudden annulment of said decree, we consider that the effects of said nullity must be prospective beginning with the 2017 school year, which implies keeping the challenged decree in force for the remainder of this school year; starting the following year, if there is no new regulation that has been duly consulted with the indigenous peoples, the decree prior to the issuance of the one annulled here shall enter into force. Likewise, in order to safeguard rights acquired in good faith, the appointments of teaching and administrative personnel made under such regulation shall remain unaffected for the periods already authorized.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L. Magistrate Magistrate ADDITIONAL REASONS OF MAGISTRATE CRUZ CASTRO: The requirements regarding the conditions that must be met in a consultation with indigenous peoples must be very strict. The historical debt to those peoples is enormous. The exclusion and oppression they suffered requires, from my perspective, a higher level of demand than when we analyze issues of participation of citizens who do not belong to those peoples. Democracy and participation for those historically excluded citizens are expressed in the procedure and the requirements of the Consultation made with them, because there are important cultural and political differences that are compensated, in part, by more demanding criteria regarding compliance with the consultation procedure, which is more than a simple formality. The differences in power, in culture, the historical oppression they have experienced, must be expressed in a greater enforceability regarding the consultation made with them on norms they will have to comply with. This vision is what guides my separate vote, following the wording of the dissenting vote I subscribed jointly with Magistrate Rueda Leal.

Fernando Cruz C. Magistrate Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Judicial Branch. Reproduction and/or onerous distribution prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 18-02-2026 17:02:39.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Instrumentos internacionales,Desarrollo de Principios,Pueblos Indígenas Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: EDUCACIÓN Subtemas:

INFRAESTRUCTURA Y CONDICIONES.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

AUTONOMIA DE LOS PUEBLOS INDIGENAS. Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP. Publicado en la Gaceta No. 135 del 15-07-2013. Creación del Subsistema de Educación Indígena.

Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: EDUCACIÓN Subtemas:

NO APLICA.

007999-16. DECRETO SOBRE EDUCACIÓN INDÍGENA. CONSULTA A PUEBLOS INDIGENAS. Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP. Publicado en la Gaceta No. 135 del 15-07-2013. Creación del Subsistema de Educación Indígena.

*130113110007CO* Res. Nº 2016007999 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cincuenta y un minutos del diez de junio de dos mil dieciséis.

Acciones de inconstitucionalidad acumuladas, interpuestas, la primera, por JOSÉ LUIS VILLANUEVA RÍOS, cédula de identidad No. 1-888-517, Presidente de la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR DE TALAMANCA, y, la segunda, por CALIXTO MOLINA MARTÍNEZ, cédula No. 7-085-857, Presidente de la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TALAMANCA (BRIBRI) y otros, para que se declare la inconstitucionalidad de varias disposiciones del Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP (Reforma del subsistema de educación indígena). RESULTANDO: 1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 4 de octubre de 2013, el accionante, José Luis Villanueva Ríos, cédula de identidad No. 1-888-517, en condición de Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Cabécar de Talamanca, cédula jurídica No. 3-002-071502, solicitó declarar la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones del Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP, publicado en La Gaceta No. 135 del 15 de julio de 2013: del artículo 8, la frase «La apertura»; del artículo 15, los párrafos primero y segundo, así como los incisos 1), 2), 3) y 4); del artículo 18, la frase «que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación»; del artículo 19 la frase « de la totalidad de los habitantes del territorio»; la totalidad del artículo 20; del artículo 21, la parte final, desde las palabras «La elección» hasta el final del texto; del artículo 22, la palabra « consulta» que está en el inciso 3); del artículo 23, la frase «por los Consejos Locales de Educación »; del artículo 24, el inciso b) y la frase «ante el Consejo Local de Educación » que está el inciso d); del artículo 25, la palabra «preponderantemente» del inciso a) y el inciso b); del artículo 27, la frase «debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo; del artículo 28, la frase « establecidos en el presente Decreto»; del artículo 29, la frase « establecidos en el presente Decreto», que está en los incisos a), b) y c); y la totalidad del artículo 31. A su juicio, las normas indicadas son inconstitucionales porque lesionan el derecho de consulta (artículo 6 del Convenio Internacional No. 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, aprobado por la Asamblea Legislativa mediante ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992 y artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, resolución aprobada por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007), el derecho a la educación (artículos 76, 77 y 78 de la Constitución Política, artículos 26 y 27 del Convenio No. 169 de la OIT y artículos 14 y 15 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas) y el derecho de los indígenas a tener sus propias instituciones representativas (artículos 2, 4, 5, 6, 8 y 12 del Convenio No. 169 de la OIT y los considerandos 7 y 10 así como los artículos 3, 4, 5, 18, 19, 20, 32 y 34 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas). En cuanto al derecho de consulta explicó que el texto del decreto redactado originalmente por el Ministerio de Educación Pública y sometido a consulta difiere en aspectos sustanciales del texto finalmente aprobado. Específicamente, el accionante se refirió los artículos 14, 15 y 18 del decreto. Alegó que, originalmente, los Consejos Locales de Educación (allí regulados) tenían función asesora, mientras que en el texto final proponen al MEP el nombramiento de personal en los centros educativos. Agregó que si bien en el texto original sí había una alusión al respecto, no había claridad sobre el punto y varias asociaciones indígenas se opusieron que los consejos tuvieran más función que la simplemente consultiva. En todo caso, la consulta no satisfizo los requisitos que debe tener un proceso de este tipo. Las consultas deben realizarse mediante los procedimientos apropiados que permitan la debida información, deben ser de buena fe, de una manera apropiada a las circunstancias y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Es importante resaltar que, el accionante aclaró que si bien el decreto no fue debidamente consultado, no solicita que se anule todo el texto, sino tan solo aquellos aspectos que, por lesionar derechos fundamentales, considera inconstitucionales, según puntualiza más adelante. Uno de esos derechos lesionados es, a su juicio, el derecho a la educación. En cuanto a este punto alegó que en tres casos el decreto exige una consulta innecesaria y que, por ese motivo, lesiona el derecho a la educación. El artículo 8 del decreto establece que, en el caso de apertura de un centro educativo se debe consultar a los padres de familia. Según el accionante la consulta procede solo en caso de cierre, porque en caso de apertura, solo hace más engorroso el procedimiento y, por consiguiente, inconstitucional. Se debe consultar, alegó, solo si hay perjuicio para los indígenas. Por esa misma razón, considera inconstitucional que el artículo 31 del decreto disponga que este solo podrá modificarse si se realiza una consulta. A su juicio, la consulta solo procede si la modificación perjudica los derechos de los indígenas. De igual forma, es improcedente y, por ende, inconstitucional, que el inciso 3) del artículo 22 del decreto disponga que es necesario realizar una consulta para desarrollar programas y proyectos en territorios indígenas. Insistió en que, en esos casos, la consulta solo entorpecería o retrasaría la ejecución de proyectos beneficiosos. Otro de los derechos lesionados con el decreto es el derecho a lo que denominó la educación cultural. Indicó que los artículos 24 y 25 del decreto son inconstitucionales por la siguiente razón. En primer término establece que en los niveles de educación preescolar y del primero y segundo ciclo todos los docentes deberán ser, en principio, indígenas y hablantes del idioma materno. Sin embargo, en caso de inopia, se preferirá a un no indígena que hable el idioma de la comunidad indígena a un docente indígena que no lo hable. A juicio del accionante, se le debe dar prioridad al indígena, aunque no conozca la lengua de su comunidad. Un indígena debe estar, a su juicio, por encima de todos los demás aspirantes, en todas las circunstancias. Al respecto, explicó que el sistema obligó a muchos indígenas a olvidar su idioma y hoy, además, los castiga quitándoles la posibilidad de ser docentes. A su juicio, el gobierno debería asegurarse de que los indígenas aprendan su propio idioma, sin privarlos de la oportunidad de ser docentes. En segundo término, de conformidad con el artículo 25 del decreto impugnado, a partir del tercer ciclo de educación general básica, los docentes pueden ser indígenas o no indígenas. A juicio del accionante no hay razón para cambiar el patrón de los ciclos anteriores. El cambio es, en consecuencia, inconstitucional, porque permite el nombramiento de personal que no es indígena, en detrimento de personas que sí son indígenas. El accionante insistió en que, de ninguna manera, se deben colocar en el mismo nivel indígenas y no indígenas. Alegó que los indígenas deben ir, progresivamente, tomando el control de su educación, algo que las normas impugnadas impiden. Por las razones expuestas, concluyó el accionante, son inconstitucionales los incisos a) y b) del artículo 25 del decreto impugnado (en lo que se indicó). De no considerarlo así esta Sala, solicitó que se aclare que se deben interpretar que, en igualdad de condiciones, se debe preferir al indígena, aunque no hable el idioma de la comunidad indígena. Finalmente, el accionante alegó que los Consejos Locales de Educación, creados en el decreto impugnado, asumen funciones que le corresponden únicamente, a las instituciones representativas. Explicó que, antes del decreto impugnado, el MEP debía consultar a las Asociaciones de Desarrollo Indígena antes de nombrar personal docente y sus observaciones debían ser tomadas en cuenta. De igual forma, correspondía a las Asociaciones de Desarrollo velar por el buen desempeño del personal docente. El MEP también debía consultarles en caso de creación, traslado y cierre de centros educativos. El decreto impugnado creó los Consejos Locales de Educación, que son una figura ajena a las tradiciones indígenas y que asumen funciones de las Asociaciones de Desarrollo. En efecto, el decreto le atribuye la potestad de ser consultados de manera obligatoria por parte del MEP (artículos 15, 28 y 29), les da la potestad de intervenir en la designación de personal (artículo 15), les permite actuar al margen de las Asociaciones de Desarrollo, sin informarlas sobre sus acciones (artículo 15), les da la facultad de designar al representante del territorio ante el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena (artículo 21). De otra parte, los Consejos Locales de Educación son creados por el gobierno y serán convocados por las autoridades del MEP (artículo 18); además, es imposible destituir a quienes los conformen (artículo 19), aunque abusen de sus funciones o las incumplan. De igual forma, si, por alguna razón, los Consejos Locales de Educación no llegan a conformarse, sus funciones las asumen los supervisores del MEP (artículo 20). Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas de Educación, en los territorios indígenas, serán juramentadas ante los Consejos Locales de Educación (artículo 23). Incluso, el decreto dispone que los educadores de cultura deberán demostrar ante el respectivo Consejo Local su conocimiento de la cultura (artículo 24). A juicio del accionante, todo lo indicado implica que estos Consejos asumen funciones de los gobiernos representativos de los indígenas y, por consiguiente, son inconstitucionales. En cuanto a la legitimación se refiere, indicó que actúa de conformidad con el párrafo 2.° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues su representada es el gobierno local de la comunidad indígena cabécar de Talamanca y actúa en defensa de intereses que atañen a una colectividad. 2.- Por resolución de la Presidencia de la Sala del 5 de noviembre de 2013, se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad. 3.- Mediante resolución No. 2013-015297, dictada el 20 de noviembre de 2013, se dispuso acumular la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente No. 13-011899-0007-CO y tramitarla como una ampliación de la actual. Dicha acción fue interpuesta mediante escrito presentado el 18 de octubre de 2013, por Calixto Molina Martínez, cédula de identidad número 7-085-857, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Talamanca (Bribri); Andrés Aguilar Morales, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Nairi Awari, Pacuarito; Adrián Sanabria Payan, cédula No. 7-132-518, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Reserva Indígena Cabécar de Bajo Chirripó-Matina; y Marina López Morales, cédula No. 7-079-129, Presidente de la Asociación de Mujeres Bribris de Talamanca, contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP. Contra las normas, alegaron tanto razones de inconstitucionalidad como “problemas prácticos”. En cuanto a las razones de inconstitucionalidad cuestionaron la creación de los Consejos Locales de Educación (artículo 15 del decreto impugnado). Al respecto, alegaron que la creación de estos consejos es inconstitucional, porque, a su juicio, asumen las funciones que, por ley, le corresponden a las asociaciones de desarrollo indígenas y, en todo caso, porque el decreto impugnado, en general, no fue debidamente consultado. Argumentaron que el Convenio No. 169 de la OIT, artículo 6, establece la obligación de consulta a los pueblos indígenas de todos los casos de susceptible de afectarlos directamente, tales como la educación. Las consultas deben ser formales, plenas, de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias con el objetivo de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas. De otra parte, agregaron, las consultas deben realizarse a través de instituciones representativas y, de conformidad con el decreto No. 13568-C-G y numerosas sentencias de esta Sala, la representación de las comunidades indígenas recae en las asociaciones de desarrollo indígena. A su juicio, la consulta no cumple con tales requisitos. Consideran, de igual forma, que los Consejos Locales de Educación sustituyen la potestad que hasta ahora han ostentado las asociaciones de desarrollo en cuanto al nombramiento y reclutamiento de personal en los servicios educativos. Además, el decreto impugnado también establece que, de darse problemas funcionales en la conformación de los Consejos Locales de Educación (lo que es muy probable), sus funciones las asumirán los supervisores de los circuitos respectivos, dejando a las comunidades indígenas sin la posibilidad real de influir en las políticas de educación. En suma, además, de lesionar el artículo 6 del convenio 169, el decreto y, en particular, la creación de los consejos locales de educación, son contrarios a los artículos 4 y 8 del convenio, en la medida en que no salvaguardan las instituciones autóctonas ni las costumbres indígenas. Además de los problemas de constitucionalidad apuntados, los accionantes consideran que los artículos 16, 17, 18 y 20 adolecen de lo que denominan “defectos prácticos”, pues, con base en su experiencia, afirman que la conformación de los consejos locales generará incertidumbre, porque no se establece un número fijo de representantes. Ante la incertidumbre, será difícil que operen y se deberá aplicar, con toda probabilidad, el artículo 20 del decreto. En este mismo sentido, considera que el financiamiento de los consejos tampoco está garantizado. En otro orden de ideas, mediante escrito presentado el 8 de noviembre de 2013, Edwin Mesías Hernández Parra, cédula No. 1-586-806, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, presentó coadyuvancia activa en exactamente los mismos términos que la acción de inconstitucionalidad No. 13-011899-0007-CO, aquí acumulada. 4.- Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 229, 230 y 231, del 27, 28 y 29 de noviembre de 2013. 5.- Mediante escrito presentado el 28 de noviembre de 2013, Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República emitió su criterio. En cuanto a la legitimación, indicó que la acción sí es admisible, pues, reiteradamente, esta Sala ha admitido que las asociaciones de desarrollo indígena están legitimadas para accionar en sede constitucional, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en defensa de los derechos y libertades previstos en el Convenio No. 169 de la OIT. En cuanto al fondo, recomendó, de una parte, solicitar una copia certificada del expediente de consulta del decreto impugnado, para determinar si se irrespetó o no el principio de buena fe. De otra parte, recomendó estimar parcialmente la acción. En cuanto al contenido del decreto, la Procuradora estimó que es parcialmente inconstitucional, por las siguientes razones. Explicó que el decreto creó los consejos locales de educación, que son órganos administrativos del Ministerio de Educación Pública, que dependen de este en cuanto a infraestructura y financiamiento. Si bien no hay ningún problema en su creación, lo cierto es que el decreto también establece que el ministerio deberá consultarlos, obligatoriamente, sobre la contextualización y pertinencia de los programas de estudio y servicios educativos (artículo 15), sobre el nombramiento de profesores (artículos 15 y 28) y sobre la certificación y registro de hablantes del idioma materno (artículo 27). A juicio de la Procuradora, en la medida en que esos consejos sustituyan a las asociaciones de desarrollo indígena, son inconstitucionales, pues, de conformidad con la jurisprudencia de esta misma Sala y el artículo 6 del Convenio No. 169 solo las asociaciones de desarrollo indígena son representativas de la comunidad indígena y titulares del derecho de consulta. Igualmente inconstitucional es el artículo 8, en la medida en que, ante el cierre o traslado de un centro educativo, se debe consultar a la junta de educación y a la junta administrativa, pero no a la asociación de desarrollo indígena. Por esa razón, son inconstitucionales, los artículos 8, 15, 27 y 28. De otra parte, la asociación accionante también estimo inconstitucional la posibilidad de nombrar profesores no indígenas. Sin embargo, la Procuradora aclaró que existe la posibilidad únicamente ante la inopia de profesores indígenas. Agregó que, conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, no está prohibido en el nombramiento de personas no indígenas. En todo caso, agregó, el decreto es muy claro en cuanto a la formación que deben tener las personas no indígenas nombradas. En consecuencia, los artículos 24.b y 25.b del decreto no son inconstitucionales. 6.- Mediante escrito fechado el 11 de diciembre de 2013, Leonardo Garnier Rímolo, Ministro de Educación Pública, se apersonó a coadyuvar contra la acción interpuesta. En primer término, alegó que el texto del decreto impugnado sí fue consultado ampliamente a las asociaciones de desarrollo indígena y, en particular, a la que representa el accionante. Además, el texto final es, esencialmente, el mismo consultado. De igual forma, agregó que el decreto anterior fue revisado por recomendación de la Defensoría de los Habitantes. De otra parte, indicó que, según constató la misma Defensoría, mediante trabajo de campo, la mayoría de las denuncias en las comunidades indígenas están relacionadas con el descontento por lo que se consideran recomendaciones «subjetivas» de las asociaciones de desarrollo para favorecer el nombramiento de amigos como docentes, sin experiencia, que lesionan el derecho a recibir una educación de calidad. El Ministro también argumentó que estudios especializados han señalado la importancia del aprendizaje del idioma en los primeros años de vida, de ahí que no lleva razón el accionante en cuanto a que se deba priorizar el nombramiento de docentes indígenas, aunque no conozcan el propio idioma. Contrario a lo que planteó el accionante, el Ministro alegó que el decreto impugnado propicia una educación de calidad, integral, acorde con el mundo actual y que elimine la segregación racial, tal como lo ha recomendado esta Sala en votos que cita. Por otra parte, el Ministro también alegó que, según el informe «La situación de los pueblos indígenas afectados por el proyecto hidroeléctrico El Diquís en Costa Rica», realizado por el relator especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (del 30 de mayo de 2011), en los pueblos indígenas, las asociaciones son percibidas como agencias del Estado y no como instituciones verdaderamente representativas. Incluso, las consideran una imposición que he debilitado las estructuras tradicionales de representatividad. Así lo confirma el Instituto Nacional de Estadística y Censos, en censo realizado en el año 2011 y también la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), que determina que, en general, las asociaciones de desarrollo indígena no sobrepasan un 10% de afiliación. Al contrario, los Consejos Locales de Educación satisfacen las normas internacionales y encuentran fundamento en el artículo 27, inciso 2) y 3) del Convenio 169 de la OIT. Explicó que los miembros del Consejo son nombrados por la comunidad, sin exclusión de grupos ni requerimientos excesivos, mediante una convocatoria abierta. Además, tiene la capacidad de autorreglamentarse. De igual forma, están integrados solo por indígenas habitantes del territorio y, de manera equitativa, por hombres y mujeres. El Ministro alegó que los Consejos no suplantan a las asociaciones de desarrollo indígena y que son necesarios para trascender la voluntad de las asociaciones y priorizar el interés superior del niño. En suma, concluyó que los miembros del Consejo deben ser indígenas, su elección la realiza la comunidad y tiene la capacidad de reglamentarse. 7.- Por resolución de la Presidencia de esta Sala del 9 de enero de 2014, se admitieron las coadyuvancias presentadas por Edwin Mesías Hernández Parra, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal y por el Ministro de Educación Pública; se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República; así mismo, se tuvo por no contestada la audiencia conferida a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas; además, se turnó esta acción. 8.- Mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2014, José Luis Villanueva Ríos, Calixto Molina Martínez, Juan Carlos Aguilar Aguilar, cédula No. 9-101-075, Adrián Sanabria Payan, Silvio López Reyes, cédula No. 7-214-738, y Marina López Morales solicitaron, como medida cautelar, que se ordene al Ministerio de Educación Pública dejar sin efecto el funcionamiento de los Consejos Locales de Educación. 9.- Mediante escrito presentado el 17 de diciembre de 2015, Urbano Mendoza Palacios, Presidente y apoderado generalísimo de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) otorgó poder especial a Mauricio Masís Murillo. 10.- El 9 de marzo de 2016, se inició la discusión por el fondo de las acciones de inconstitucionalidad y se decidió convocar a vista. 11.- El 16 de marzo de 2016, se convocó a vista que se fijó para el 14 de abril de 2016, a las 9:00 horas. 12.- El 12 de abril de 2016, Sonia Marta Mora Escalante, Ministra de Educación Pública designó a José Víctor Estrada Torres, Jefe del Departamento de Educación Intercultural, para que asista en su representación a la vista convocada. 13.- El 14 de abril de 2016, Urbano Mendoza Palacios, otorgó poder especial judicial a Salvador Arauz Figueroa para que represente a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) en este expediente. 14.- El 14 de abril de 2016, se realizó la vista convocada. En representación del accionante de la primera acción de inconstitucionalidad, asistió Danilo Chaverri Barrantes. En representación de los accionantes de la segunda acción de inconstitucionalidad, asistió Agustín Rafael Jackson López. En representación de la CONAI, asistió Salvador Arauz Figueroa. En representación del MEP asistieron José Víctor Estrada Torres y Wilgen Ching Sojo. Asistió también la Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, acompañada por Jorge Oviedo Álvarez. 15.- Mediante escrito presentado el 25 de abril de 2016, José Víctor Estrada Torres, Jefe del Departamento de Interculturalidad del MEP presentó un informe sobre el procedimiento de consulta realizado por el MEP previo al decreto ejecutivo No. 37801-MEP. Expuso, con detalle, cuáles son las razones que condujeron al MEP a modificar el decreto anterior (No. 22072-MEP). Explicó que el ministerio se propuso la mejora del sistema de educativo público en ellos territorios indígenas. Como parte de esa mejora se creó el Departamento de Interculturalidad y se firmó un convenio MEP-BID para el desarrollo de infraestructura educativa en territorios indígenas, denominado PROMECE y se cambió el paradigma en el nombramiento de personal en territorios indígenas. Expuso cuál es la normativa y la jurisprudencia de esta Sala que se utilizó como marco de referencia. De otra parte, agregó que la Defensoría de los Habitantes, recomendó revisar el decreto que creó el subsistema de educación indígena (No. 22072). Con base en lo anterior y, además, en un informe de las Naciones Unidas formulado por el relator de asuntos indígena y en la experiencia acumulada con las Asociaciones de Desarrollo, se realizó el procedimiento de consulta. Hizo énfasis en que no existe ningún procedimiento reglado de manera que el ministerio debió ser pionero en el tema, en virtud de la imperiosa necesidad de mejorar la educación en territorios indígenas. Explicó que se realizó una preconsulta, a partir del año 2006, cuyo propósito fundamental era que la población conociera la propuesta de reforma. El fin era que se interiorizara la información. En aquellos territorios que aún mantienen la lengua autóctona se realizó en los respectivos idiomas (bribri, cabécar, maleku y nobere). No se realizó, en general, en todos los territorios, dado que las asociaciones consideraron que no era necesario. En la consulta propiamente dicha participaron el MEP, la UNICEF (observador y garante), la Defensoría de los Habitantes (observador y garante), el Tribunal Supremo de Elecciones (observador y contribuyente en determinar el número de pobladores), el Instituto Nacional de las Mujeres (observador y garante) y las Asociaciones de Desarrollo Indígena. Especificó cuáles fueron los territorios visitados, con excepción de Alto Telire por la imposibilidad material de acceder al lugar. El proceso de consulta implicó identificar los territorios, verificación del estado legal de las asociaciones, visita y entrega de la información (con la copia de la propuesta). A las asociaciones se les concedió el plazo de un mes para hacer observaciones, que luego fueron analizadas por el equipo asesor. Posteriormente, se hizo una agenda de consulta (en Costa Rica existen 24 territorios). Se hizo una convocatoria abierta a todos los indígenas mayores de 15 años afiliados o no a las asociaciones, para lo cual se utilizaron todos los medios de comunicación disponibles como emisoras de radio y afiches. El día de la consulta, se verificó la asistencia y la identidad de las personas. Un representante del MEP entregó todos los materiales y evacuó todas las dudas que existieron. Se entregó toda la documentación y materiales para entregar observaciones. Se dividió a los asistentes en grupos de análisis de cada uno de los artículos del texto. Se formaron comisiones de trabajo. Se presentaron problemas, como se indicó, en Telire por la lejanía; en algunos lugares de Talamanca por la extensión; en Térraba por la cantidad de organizaciones que existen pese a ser un territorio pequeño; y Quitirrisí, porque la inexistencia de una asociación impidió coordinar la consulta. En conclusión, indicó que hubo una gran participación y los mismos pueblos indígenas consideraron que el decreto anterior debía ser modificado. No hubo oposición a la reforma. 16.- Por resolución de las 15:23 horas del 11 de mayo de 2016, se le dio audiencia a la Defensora de los Habitantes. 17.- Por resolución de las 16:06 horas del 11 de mayo de 2016, se le solicitó prueba para mejor resolver al Jefe del Departamento de Interculturalidad del Ministerio de Educación Pública. 18.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:34 horas del 24 de mayo de 2016, informa bajo juramento José Víctor Estrada Torres, en su condición de Jefe del Departamento de Educación Intercultural del Ministerio de Educación Pública, que producto de la ubicación geográfica de Alto Telire, elementos de la naturaleza como ríos con altos caudales, altas precipitaciones, vegetación espesa, fauna y vías de comunicación poco accesibles –trillos peligrosos y de grandes distancias-, hace que resulte sumamente complejo el acceso, y además conlleve grandes limitaciones en la utilización de los medios de comunicación, que en algunos casos puede ser inexistente. Precisa que el MEP afrontó la imposibilidad material de coordinar una convocatoria con todos los habitantes de dicho territorio, por lo que el proceso de consulta –como sí se realizó en los demás territorios indígena- no fue factible. Acota que a excepción de Alto Telire, todos los demás territorios sí fueron consultados. Sostiene que a partir de julio de 2009 se distribuyó de manera oficial el documento “Propuesta para el fortalecimiento de la reeducación indígena costarricense”. Afirma que el 31 de agosto de 2009, en el Instituto Interamericano de Derechos Humanos se expuso la propuesta ante varios organismos internacionales acreditados en el país. Señala que a partir de setiembre de 2009 se inició el proceso de consulta con la participación de las comunidades indígenas, la convocatoria la realizó el MEP en coordinación con las Asociaciones. Agrega que la consulta pudo ser llevada a cabo en 23 territorios indígenas. Refiere que en Salitre y Térraba se dieron problemas políticos internos entre diversos liderazgos y los cuestionamientos sistemáticos a la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo. Amplía que la pre-consulta se efectuó en el territorio indígena de Salitre, quien no quiso que se realizara la consulta fue la ADI, pese a múltiples gestiones ejecutadas tanto a nivel regional de la Dirección Regional Educativa como de oficinas centrales del MEP. Resalta que en Térraba se realizaron 3 pre-consultas, llegando a un acuerdo entre las divisiones internas. En el tercer intento de consulta asistieron los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes, por lo que se puede afirmar que si se practicó la consulta en ese territorio. Asegura que en Quitirrisí, la Asociación de Desarrollo Indígena no estuvo a derecho; sin embargo, cuando se intentó realizar la consulta, un grupo opositor no quiso que se efectuara. Recalca que en el 2009, el gobierno local del territorio indígena Bribri (ADITIBRI) envió un oficio del 19 de agosto de 2009, donde se indicó que no era necesario hacer la consulta al territorio Bribri, pero años más tarde los habitantes reclamaron el derecho a la consulta que se violentó, por lo tanto, el Ministerio de Educación realizó la pre-consulta y consulta, por la dimensión del territorio, se hizo en 3 puntos estratégicos que fueron: suretka, amubri y sepecue. Indica que las Asociaciones de Desarrollo de Alto de San Antonio y Alto Laguna de Osa quedaron pendientes de la consulta debido a que no estaban a derecho, pero años más tarde se cumplió con dicho requerimiento. Informa que la consulta se ejecutó en apego al artículo 6 del Convenio 169, que establece que la consulta a los pueblos interesados debe hacerse mediante los procedimientos apropiados y, en particular, por medio de sus instituciones representativas. Declara que uno de los mayores logros fue hacer la consulta en el idioma materno en aquellos territorios que aún mantienen la lengua materna, como lo son Bribri, Cabécar, Malecu y Ngöbes. Precisa que se contó con los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes y la UNICEF, como garantes del proceso de consulta en la mayoría de las convocatorias realizadas. 19.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:02 horas del 3 de junio de 2016, informa bajo juramento Montserrat Solano Carboni, en su condición de Defensora de los Habitantes, que la Defensoría de los Habitantes fue convocada en calidad de observadora en el proceso de pre-consulta y consulta a la propuesta de reforma del Decreto Ejecutivo número 22072-MEP del Subsistema de Educación Indígena, mediante oficio número DDC-DEI-487-2012 del 11 de junio de 2012. Precisa que en el proceso convocado, la Defensoría efectuó su tarea en calidad de observadora de la pre-consulta del 28 de julio de 2011, en la comunidad de Quitirrisí de Mora, además de participar en los proceso de las comunidades de Cabagra y Coto Brus. Acota que posteriormente se aprobó mediante Decreto Ejecutivo número 37801-MEP, la reforma integral al Subsistema de Educación Indígena, publicado en La Gaceta número 135 del 13 de junio de 2013. Sostiene que el Decreto número 37081-MEP se emitió para priorizar una educación inclusiva, que busca el desarrollo integral y servir como herramienta para enfrentar la pobreza, mediante un sistema educativo flexible, dinámico e integrado, y que tiene como fin velar por el mantenimiento y florecimiento de las lenguas indígenas nacionales, mediante una educación especializada y con pertinencia cultural. Afirma que viene a reformar el Subsistema de Educación Indígena, procurando que se preserven los idiomas indígenas, la divulgación de derechos y obligaciones de los pueblos indígenas, promover el diálogo intercultural y la igualdad en la participación en territorios indígenas. Señala que por parte del Ministerio de Educación Pública se busca facilitar los recursos curriculares, pedagógicos y financieros para el cumplimiento del derecho a la educación de las niñas, niños, y adolescentes que habitan en los territorios indígenas del país, respetando el ordenamiento jurídico vigente, además de aplicar los principios de equidad, acceso universal y de la calidad en la educación. Agrega que el Decreto creó varias organizaciones comunales y estatales que velarán por el cumplimiento de estos derechos y deberes. Refiere que en las organizaciones comunales se deben crear los Consejos Locales de Educación Indígena y el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena, los cuales deben ser por excelencia los mecanismos permanentes de participación y consulta indígena. Indica que le corresponde al Consejo Local de Educación Indígena, obligatoriamente, ser consultado sobre procesos de nombramiento y reclutamiento del personal de servicios educativos y mejoramiento de la calidad educativa, así como colaborar con los supervisores y otras organizaciones. Informa que el Estado está llamado a realizar acciones afirmativas para asegurar la calidad en la educación, lo que busca es que los adolescentes indígenas concluyan sus estudios en igualdad de condiciones en los procesos de formación que el resto de la población menor de edad, de manera que si una persona indígena no cumple con los requisitos de idoneidad, no se afecte la calidad de la educación. 20.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley . Redacta el Magistrado Hernández Gutiérrez ; y, CONSIDERANDO: I.- LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. El numeral 75, párrafo 1.°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Sin embargo, el mismo artículo, párrafo 2.°, también dispone que no será necesario el caso previo cuando se trate de la defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto. En el presente asunto, todos los accionantes vienen en representación de asociaciones de desarrollo indígena. Sobre el particular, esta Sala en sentencia No. 2011-012975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011 (entre otras), se pronunció en los siguientes términos:

«La legislación costarricense hace el reconocimiento de la capacidad jurídica del grupo indígena para representarse en los artículos 2 y 4 de la Ley Indígena, 3, 4 y 5 del Reglamento a la Ley Indígena, y el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 13568-C-G de 30 de abril de 1982, donde se reconoce la representación legal de las Comunidades Indígenas en las Asociaciones de Desarrollo Integral, que actúan como gobierno local, pero sin que se les pueda considerar entidades estatales. En el caso de esta acción de inconstitucionalidad, la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional [...]».

En consecuencia, los accionantes están legitimados para accionar como lo hicieron. De otra parte, la acción se dirige contra un decreto ejecutivo vigente, que sí cabe impugnarlo en esta vía, de conformidad con el inciso a) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. II.- COADYUVANCIAS. De conformidad con el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que el alude el párrafo segundo del artículo 81 de esta misma ley, «[…] aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa». En este caso, se presentaron dos coadyuvancias una activa y otra pasiva. La activa fue presentada por Edwin Mesías Hernández Parra, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, en la que expone exactamente los mismos argumentos que la acción de inconstitucionalidad No. 13-011899-0007-CO, aquí acumulada. La pasiva fue presentada por el Ministerio de Educación Pública. Ambas fueron admitidas por la Presidencia de esta Sala en resolución de 9 de enero de 2014. III.- OBJETO DE LA ACCIÓN. El accionante en la primera acción interpuesta (No. 13-011311-0007-CO) solicitó a esta Sala que declare la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones del Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP: del artículo 8, la frase «La apertura»; del artículo 15, los párrafos primero y segundo, así como los incisos 1), 2), 3) y 4); del artículo 18, la frase «que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación»; del artículo 19 la frase « de la totalidad de los habitantes del territorio»; la totalidad del artículo 20; del artículo 21, la parte final, desde las palabras «La elección» hasta el final del texto; del artículo 22, la palabra « consulta» que está en el inciso 3); del artículo 23, la frase «por los Consejos Locales de Educación »; del artículo 24, el inciso b) y la frase «ante el Consejo Local de Educación» que está el inciso d); del artículo 25, la palabra «preponderantemente» que está tanto en el inciso a) y el inciso b); del artículo 27, la frase «debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo; del artículo 28, la frase «establecidos en el presente Decreto»; del artículo 29, la frase « establecidos en el presente Decreto», que está en los incisos a), b) y c); y la totalidad del artículo 31. De otra parte, los accionantes en la segunda acción de inconstitucionalidad interpuesta, que se entiende como una ampliación de la primera, solicitaron a esta Sala declarar inconstitucionales los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 20 de dicho decreto. IV.- NORMAS IMPUGNADAS. Las normas impugnadas disponen lo siguiente: A. Acción de inconstitucionalidad No. No. 13-011311-0007-CO 1.- Artículo 8 la frase «La apertura », que aquí se subraya (lo que no está subrayado en el original).

«Artículo 8º- Los centros educativos. Los centros educativos ubicados en los territorios indígenas reconocidos se denominarán centros educativos indígenas. La apertura, cierre y traslado de centros educativos en territorios indígenas, el Ministerio de Educación Pública debe consultarla a los padres y madres de familia organizados en juntas de educación y juntas administrativas».

2.- Artículo 15, los párrafos primero y segundo, así como los incisos 1), 2), 3) y 4). El texto impugnado aquí se subraya (pero no está subrayado en el original) «Artículo 15.- Consejos Locales de Educación Indígena. En cada territorio indígena se conformará un Consejo Local de Educación Indígena, el cual tendrá como principal competencia promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el territorio respectivo con la potestad de ser consultado de manera obligatoria por parte de las autoridades educativas nacionales, regionales y circuitales del MEP.

Los Consejos Locales de Educación Indígena tendrán la atribución de ser consultados de manera obligatoria en los procesos de nombramiento y reclutamiento de personal de los servicios educativos.

El Ministerio de Educación Pública facilitará el funcionamiento de los Consejos Locales de Educación Indígena, que contarán con un espacio físico de dotación obligatoria para reuniones, archivo y almacenamiento de documentación y celebración de audiencias en las sedes de las supervisiones de los circuitos indígenas. La aprobación de dietas o estipendios para sus integrantes deberá ser aprobado mediante Ley de la República.

Los Consejos Locales de Educación Indígena ejercerán las siguientes funciones:

• 1)Recibir, analizar y canalizar ante el Ministerio de Educación Pública las propuestas de nombramientos interinos de personal que se presenten en su respectivo territorio. Para el caso de los nombramientos en propiedad, el Consejo debe ser consultado por parte de las autoridades competentes.
• 2)Colaborar con las labores de los supervisores de los circuitos indígenas, a solicitud de estos, con el buen funcionamiento de los centros educativos y el correcto desempeño del personal de los mismos, de los circuitos y direcciones regionales en territorios indígenas, así como de las organizaciones de la comunidad educativa, tales como patronatos escolares, juntas de educación, juntas administrativas y gobiernos estudiantiles, e informar con oportunidad a las autoridades del MEP.
• 3)Colaborar con las autoridades educativas en la organización de los procesos de consulta comunal y técnica para la contextualización y pertinencia de los programas de estudio y los servicios educativos en territorios indígenas.
• 4)Designar al representante del Territorio ante el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena.
• 5)Todas aquellas actividades relacionadas con el diálogo comunitario y el mejoramiento de la calidad de la educación en los territorios indígenas, como foros públicos, seminarios, talleres, etc.».

3.- Artículo 18, la frase « que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación», que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

« Artículo 18.- Nombramiento de los Consejos Locales de Educación Indígena. Para el nombramiento de los Consejos Locales de Educación Indígena se debe garantizar la convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad, utilizando procedimientos que tomen en cuenta lo dispuesto en el Convenio 169 y el derecho consuetudinario. Una vez nombrado el Primer Consejo, que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación, este reglamentará de manera autónoma la forma de realizar las convocatorias futuras».

4.- Artículo 19 la frase « de la totalidad de los habitantes del territorio», que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 19.- Duración y ejercicio del cargo. Los integrantes del Consejo Local de Educación Indígena serán nombrados por períodos de tres años, elegibles hasta por dos períodos consecutivos, luego de lo cual debe pasar al menos un año antes de volver a ser elegidos. La comunidad en asamblea puede revocar el nombramiento de los miembros del Consejo Local por el incumplimiento de sus funciones o el abuso en el ejercicio de las mismas. Para lo cual, se deberá garantizar la convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad y para revocar el nombramiento de uno o todos los miembros del Consejo Locales de Educación Indígena deberá de acordarse por mayoría de la totalidad de los habitantes del territorio».

5.- Artículo 20, en su totalidad.

«Artículo 20.- Problemas funcionales. En caso de que el Consejo Local de Educación Indígena no se conforme, las funciones 1), 2), 3) y 5), establecidas en el artículo 15 de este Decreto serán asumidas por el o los supervisores de los circuitos respectivos».

6.- Artículo 21, la parte final, desde las palabras « La elección» hasta el final del texto, que aquí se subraya (pero no aparece subrayado en el original):

«Artículo 21.- Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Se crea el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Los pueblos indígenas designarán, por medio del Consejo Local de Educación, un representante por cada territorio, con derecho a permanecer en el Consejo durante 3 años, con posibilidades de una reelección. Al Consejo Consultivo Nacional se integrarán los directores regionales de las direcciones regionales educativas donde existen territorios indígenas. El Consejo será presidido por el Ministro de Educación Pública y sesionará, al menos, dos veces al año o cuando sea convocado por el Ministro o un mínimo de la cuarta parte de los representantes indígenas. La elección del representante de cada territorio Indígena por el Consejo Local se llevará acabo entre los postulantes que tengan a bien presentar su nombre ante este Consejo, una vez abierta la respectiva convocatoria para tales efectos, la cual debe ser pública, libre, previa e informada. La elección de los miembros será potestad absoluta del Consejo Local. Su designación también podrá ser rescindida antes de finalizar sus periodos, previo incumplimiento de sus deberes y por decisión de mayoría del Consejo Local. Podrán postularse miembros del Consejo Local siempre que se retiren de la sesión respectiva al momento de que sea considerado su nombre».

7.- Artículo 22, la palabra « consulta» que está en el inciso 3), que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 22.- Competencia del Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. La principal competencia del Consejo Consultivo es la de garantizar que se cumplan los objetivos de la educación indígena en todos los territorios indígenas del país por medio del diálogo directo con las más altas autoridades del Ministerio de Educación Pública. Sin perjuicio de limitar el diálogo político entre dirigentes indígenas y las respectivas autoridades ministeriales, la agenda para el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el nivel del Consejo contemplará como mínimo los siguientes aspectos:

• 1)El impulso de planes de acción orientados al cumplimiento de los objetivos de la educación indígena.
• 2)La discusión sobre asignación presupuestaria anual para el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena.
• 3)Consulta y seguimiento de los convenios internacionales y los programas y proyectos de asistencia técnica y financiera provenientes de entidades nacionales y de la cooperación internacional a desarrollarse en los territorios indígenas, con el fin de que contribuyan a cumplir de manera real con los objetivos de la educación indígena».

8.- Artículo 23, la frase « por los Consejos Locales de Educación», que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 23.- Integración y juramentación de las Juntas. Las Juntas de Educación de los centros educativos del primero y segundo ciclo de la educación general básica y Juntas Administrativas de Educación de los centros educativos del tercer ciclo de la educación general básica y la educación diversificada, ubicados en territorios indígenas, serán integradas por personas indígenas únicamente y serán juramentadas por los Consejos Locales de Educación del Territorio respectivo».

9.- Artículo 24, el inciso b) y la frase « ante el Consejo Local de Educación» que está el inciso d), lo que aquí se subraya (pero no aparece subrayado en el original).

«Artículo 24.- Del personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos de la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo de la educación general básica pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal de servicios generales y profesional pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto.

Con el objetivo de velar por el mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas nacionales, lo cual implica que la educación indígena sea una educación especializada, centrada en el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas a preservar sus identidades, el personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos de la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo de la educación general básica pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal de servicios generales y profesional pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto, se garantizará que sea:

Inciso a) En la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo se debe garantizar que el personal docente y técnico-docente en todos los niveles educativos esté compuesto por indígenas de su propia cultura y de su propio territorio y que sean hablantes certificados de su idioma materno. El personal administrativo, administrativo-docente, de servicios generales y profesional en los centros educativos deben ser indígenas de la misma cultura y hablantes certificados del idioma materno del territorio. Para todos los casos, entre los oferentes prevalecerán quienes demuestren mayores calificaciones académicas o, en condiciones de igualdad, mayor experiencia en tiempo laborado.

Inciso b) De no existir suficiente personal dentro de un territorio indígena para suplir la demanda interna del personal necesario, los puestos pueden ser ocupados por personal de la misma cultura, aunque de otros territorios, que cumplan con los mismos requisitos y condiciones. De persistir la falta de personal, los puestos podrán ser ocupados por indígenas de otros territorios y culturas o personas no indígenas elegidas entre quienes demuestren mayores calificaciones académicas o experiencia en tiempo laborado. Ante la inexistencia de personal suficiente, las personas nombradas serán contratadas por inopia y en calidad de interinas.

Inciso c) Los docentes indígenas nombrados por su condición étnica, cultural y lingüística que no hayan concluido sus estudios universitarios, deberán presentar un plan de estudios ante la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanas del MEP, que otorgará un plazo razonable para la conclusión de los estudios, el cual puede ser prorrogado de manera justificada. Dicho plazo se realizará de acuerdo con las características de los estudios, su contexto y posibilidades.

Inciso d) En el nombramiento de los maestros de lengua se privilegiará la contratación de los docentes de lengua indígena que tengan mejores atestados académicos y que manejen el idioma español como segunda lengua. En el nombramiento de los educadores de cultura se privilegiará a las personas que mejor demuestre ante el Consejo Local de Educación Indígena ser conocedor de la cultura, sea este profesional o no, con el fin de que preserven al máximo su cultura materna, la filosofía, la espiritualidad, la cosmovisión ancestral de los pueblos indígenas».

10- Artículo 25, la palabra « preponderantemente» del inciso a) y el inciso b), lo que aquí se subraya (pero no aparece subrayado en el original).

«Artículo 25.- Del personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos del tercer ciclo de la educación general básica, la educación diversificada, la educación técnica, la educación de adultos y la educación abierta en territorios indígenas pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal y profesional y de servicios generales pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto.

Con el objetivo de velar por el mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas nacionales, lo cual implica que la educación indígena sea una educación especializada, centrada en el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas a preservar sus identidades, del personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos del tercer ciclo de la educación general básica, la educación diversificada, la educación técnica, la educación de adultos y la educación abierta en territorios indígenas pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal y profesional y de servicios generales pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto, se garantizará que sea:

Inciso a) Se debe garantizar que el personal docente que se nombre en los servicios educativos del tercer ciclo de la educación general básica, la educación diversificada, técnica, de adultos y abierta en territorios indígenas, esté integrado preponderantemente por indígenas de la propia cultura, aunque provengan de otros territorios, siempre que cumplan con los requisitos de ser hablantes acreditados del idioma materno del territorio. Entre los oferentes prevalecerán quienes demuestren mayores calificaciones académicas o, en condiciones de igualdad, mayor experiencia en tiempo laborado.

Inciso b) A partir del tercer ciclo de la educación general básica los estudiantes indígenas podrán recibir clases con docentes de diferentes culturas que la suya, incluyendo personal no indígena, quienes deberán contar con un certificado de inducción de cultura indígena impartido por el Instituto de Desarrollo Profesional del Ministerio de Educación Pública en coordinación con el Departamento de Educación Intercultural. El proceso de inducción será reglamentado por ambas instancias. Entre los oferentes prevalecerán quienes demuestren mayor formación académica y experiencia en tiempo laborado.

Inciso c) Se debe garantizar que el personal administrativo, administrativo-docente y de servicios generales en los centros educativos del tercer ciclo de la educación general básica, la educación diversificada, la educación técnica, la educación de adultos y la educación abierta en territorios indígenas pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal de servicios generales y profesional pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto sean indígenas de la misma cultura y hablantes acreditados del idioma materno del territorio. En caso de falta de oferentes, los nombramientos se realizarán por inopia».

11.- Artículo 27, la frase « debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo, que aquí se subrayan (pero no aparecen subrayadas en el original).

«Artículo 27.- Certificación y registro de hablantes del idioma materno. Los indígenas interesados en ejercer los puestos que tienen como requisito la certificación de hablantes del idioma materno del territorio, serán certificados en sesiones públicas por una o varias personas mayores (se entenderá para los efectos del presente decreto como persona mayor a la persona que tiene dominio del idioma y cultura indígena y es así reconocida por la comunidad) debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena. Una vez generadas las certificaciones respectivas pasarán a ser registradas por parte de la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos del MEP y de la Dirección General del Servicio Civil.

En condiciones de igualdad académica y de experiencia en tiempo laborado, las personas que hayan sido certificadas por el Consejo Local de educación Indígena en manejo del idioma y concursen para un mismo puesto interino o en propiedad, deberán rendir una prueba técnica ante la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos y la Dirección General del Servicio Civil según corresponda, que contarán con la asesoría del Departamento de Educación Intercultural para su elaboración y evaluación».

12- Artículo 28, la frase « establecidos en el presente Decreto», que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 28.- Consulta del reclutamiento y nombramientos de personal. El reclutamiento y nombramiento de todo el personal de los centros educativos, supervisiones y direcciones regionales perteneciente tanto al Título I, como al Título II del Estatuto del Servicio Civil, debe ser consultado por parte de las autoridades competentes, de acuerdo con los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto y procedimientos definidos en el siguiente artículo».

13.- Artículo 29, la frase « establecidos en el presente Decreto», que está en los incisos a), b) y c), que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 29.- Procedimientos de reclutamiento y nombramiento. Las autoridades competentes realizarán el reclutamiento para nombrar personal en propiedad o para contar con listas de oferentes para ocupar puestos en propiedad para el personal perteneciente tanto al título I como el Título II del Estatuto del Servicio Civil de la siguiente manera:

Inciso a) El proceso de integración de las ternas deberá respetar lo establecido en los artículos anteriores de este Decreto en cuanto a idoneidad de las candidaturas. Una vez que se cuente con propuestas de ternas, se deberá consultar ante los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto . Las recomendaciones que surjan de este proceso serán tomadas en cuentan aunque no de forma vinculante. Cuando se trate de concursos internos, la Dirección de Recursos Humanos del MEP deberá seguir el mismo procedimiento.

Inciso b) Para el caso del nombramiento de personal interino, diez semanas antes de la finalización del curso lectivo vigente el Ministerio de Educación Pública, a través de la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos, suministrará a los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto el listado de todo el personal susceptible de prórroga y/o de nuevos nombramientos para el siguiente curso lectivo de forma interina. Los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto dispondrán de seis semanas para pronunciarse. Dichos mecanismos de participación y consulta deberán de presentar la información directamente a la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos del MEP que, para la documentación que aplique, recibirá copias debidamente confrontadas por el representante del Mecanismo de participación que remita el atestado, quien lo presentará bajo declaración jurada de haber realizado dicha confrontación con los originales. Los demás detalles del procedimiento deberán ser debidamente reglamentados por la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos del MEP.

Inciso c) En los casos de sustituciones interinas, nuevos nombramientos interinos, permutas, traslados internos y traslado por excepción, la Unidad de Educación Indígena de Recursos Humanos del MEP suministrará a los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto la información correspondiente de manera oportuna y expedita. Los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto dispondrán de dos semanas para pronunciarse, tiempo durante el cual deben realizar las consultas respectivas a las juntas de los centros educativos ubicados en territorios indígenas. Los detalles del procedimiento deberán ser debidamente reglamentados por la Unidad de Educación Indígena».

14.- Artículo 31, en su totalidad.

«Artículo 31.- Modificaciones a este decreto. En apego al artículo 6° del Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y la Ley N° 7316 del 3 de noviembre de 1992 con que fue ratificado por parte de la Asamblea Legislativa, este Decreto únicamente podrá ser modificado después de realizar la consulta respectiva con los pueblos indígenas habitantes de los territorios debidamente reconocidos en el ordenamiento jurídico nacional».

B. Acción No. No. 13-011899-0007-CO 1.- Artículo 15, en su totalidad, el cual ya fue transcrito. 2.- Artículo 16, en su totalidad.

«Artículo 16.- Integración de los Consejos Locales de Educación Indígena. El Consejo Local de educación Indígena estará integrado únicamente por personas indígenas habitantes del territorio correspondiente. Además, deberá estar integrado de manera equitativa entre hombres y mujeres indígenas».

3.- Artículo 17, en su totalidad.

«Artículo 17.- Número de integrantes y conformación de los Consejos Locales de Educación Indígena. El número de integrantes y la conformación de los Consejos Locales de Educación Indígena será establecido de manera autónoma por las comunidades de cada territorio indígena, utilizando para ello procedimientos que tomen en cuenta lo dispuesto en el los artículos 5°, 6° y 28 al 31 del Convenio 169, y el derecho consuetudinario».

4.- Artículo 18, en su totalidad, el cual ya fue transcrito. 5.- Artículo 19, en su totalidad, el cual ya fue transcrito.

6.- Artículo 20, en su totalidad, el cual ya fue transcrito.

V.- MOTIVOS ALEGADOS DE INCONSTITUCIONALIDAD. Los accionantes expusieron tres motivos de inconstitucionalidad. Como motivo principal de inconstitucionalidad, alegaron que el decreto no fue debidamente consultado a los pueblos indígenas, lo que lesiona, indicaron, el derecho de consulta. Ahora bien, los accionantes hicieron énfasis en que no piden la nulidad de todo el decreto, porque no todo en él los afecta, sino tan solo que aquellos aspectos en que también lesionan (a su juicio) otros derechos, que constituyen los otros dos motivos de inconstitucionalidad. Argumentaron que las normas impugnadas son inconstitucionales por ser contrarias al derecho a la educación de los pueblos indígenas (o derecho a la educación cultural, como también la denominaron) y, en tercer término, por ser contrario al derecho de los indígenas a tener sus propias instituciones representativas. VI.- DERECHO A LA CONSULTA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS . El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169 de la OIT (aprobado mediante ley No. 7316 del 3 de noviembre de 1992) dispone en su artículo 6 lo siguiente: «Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas».

Sobre la aplicación de esta disposición, la Corte Interamericana Derechos Humanos, se ha pronunciado en varias oportunidades. En el caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, sentencia de 27 de junio de 2012, indicó lo siguiente (párr. 163-167, Fondo y reparaciones): «El Convenio Nº 169 de la OIT se aplica, inter alia, a “los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”, y por el cual los Estados “deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”. Los artículos 13 a 19 de dicho Convenio se refieren a los derechos de esas poblaciones sobre sus tierras y territorios” y los artículos 6, 15, 17, 22, 27 y 28 regulan las distintas hipótesis en las cuales debe ser aplicada la consulta previa libre e informada en casos donde se prevén medidas susceptibles de afectarlas […]

Es decir, la obligación de consulta, además de constituir una norma convencional, es también un principio general del Derecho Internacional.

Es decir, está claramente reconocida hoy en día la obligación de los Estados de realizar procesos de consulta especiales y diferenciados cuando se vayan a afectar determinados intereses de las comunidades y pueblos indígenas. Tales procesos deben respetar el sistema particular de consulta de cada pueblo o comunidad, para que pueda entenderse como un relacionamiento adecuado y efectivo con otras autoridades estatales, actores sociales o políticos y terceros interesados.

La obligación de consultar a las Comunidades y Pueblos Indígenas y Tribales sobre toda medida administrativa o legislativa que afecte sus derechos reconocidos en la normatividad interna e internacional, así como la obligación de asegurar los derechos de los pueblos indígenas a la participación en las decisiones de los asuntos que conciernan a sus intereses, está en relación directa con la obligación general de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención (artículo 1.1). Esto implica el deber de organizar adecuadamente todo el aparato gubernamental y, en general, de todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos. Lo anterior conlleva la obligación de estructurar sus normas e instituciones de tal forma que la consulta a comunidades indígenas, autóctonas, nativas o tribales pueda llevarse a cabo efectivamente, de conformidad con los estándares internacionales en la materia. De este modo, los Estados deben incorporar esos estándares dentro de los procesos de consulta previa, a modo de generar canales de diálogos sostenidos, efectivos y confiables con los pueblos indígenas en los procedimientos de consulta y participación a través de sus instituciones representativas.

Puesto que el Estado debe garantizar estos derechos de consulta y participación en todas las fases de planeación y desarrollo de un proyecto que pueda afectar el territorio sobre el cual se asienta una comunidad indígena o tribal, u otros derechos esenciales para su supervivencia como pueblo, estos procesos de diálogo y búsqueda de acuerdos deben realizarse desde las primeras etapas de la elaboración o planificación de la medida propuesta, a fin de que los pueblos indígenas puedan verdaderamente participar e influir en el proceso de adopción de decisiones, de conformidad con los estándares internacionales pertinentes. En esta línea, el Estado debe asegurar que los derechos de los pueblos indígenas no sean obviados en cualquier otra actividad o acuerdos que haga con terceros privados o en el marco de decisiones del poder público que afectarían sus derechos e intereses. Por ello, en su caso, corresponde también al Estado llevar a cabo tareas de fiscalización y de control en su aplicación y desplegar, cuando sea pertinente, formas de tutela efectiva de ese derecho por medio de los órganos judiciales correspondientes» (se prescinde aquí de las notas al pie de página del texto original).

En esa misma sentencia, y de manera más específica, sobre las características de la consulta, la Corte Interamericana de Derechos Humanos agregó lo siguiente (párr. 177, Fondo y reparaciones):

«La Corte ha establecido que para garantizar la participación efectiva de los integrantes de un pueblo o comunidad indígena en los planes de desarrollo o inversión dentro de su territorio, el Estado tiene el deber de consultar, activamente y de manera informada, con dicha comunidad, según sus costumbres y tradiciones, en el marco de una comunicación constante entre las partes. Además, las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo. Asimismo, se debe consultar con el pueblo o la comunidad, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. Asimismo, el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto. Por último, la consulta debe tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad para la toma de decisiones. El incumplimiento de esta obligación, o la realización de la consulta sin observar sus características esenciales, comprometen la responsabilidad internacional de los Estados» (se prescinde aquí de las notas al pie de página del texto original).

VII.- De su parte, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, al referirse a la reclamación en que se alegaba el incumplimiento de Brasil del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales (No. 169), en lo tocante al derecho de consulta, concluyó lo siguiente:

«La segunda cuestión que examinará el Comité es si la consulta efectuada guarda conformidad con los términos del artículo 6 del Convenio. El Comité señala a la atención del Gobierno que la consulta prevista por el artículo 6 del Convenio comprende requisitos específicos. No toda consulta estará en conformidad con el Convenio. Para que lo esté, la consulta se debe efectuar mediante procedimientos apropiados a las circunstancias, a través de las instituciones representativas de los pueblos indígenas, de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo o de lograr el consentimiento, según lo establecido por el párrafo 2 del artículo 6 del Convenio. Será apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Es decir que la expresión “procedimientos apropiados” debe entenderse con referencia a la finalidad de la consulta. No hay un único modelo de procedimiento apropiado y éste debería tener en cuenta las circunstancias nacionales y de los pueblos indígenas, así como la naturaleza de las medidas consultadas. En cuanto al propio proceso de consulta, éste debería tomar en cuenta la opinión de los diferentes pueblos que participan en la consulta sobre el procedimiento a utilizarse para intercambiar, de manera que el procedimiento utilizado sea considerado apropiado por todas las partes. El Comité subraya este punto porque la validez de los procesos de consulta previstos por el Convenio, como mecanismo para prevenir y resolver conflictos, depende de la construcción de mecanismos de diálogo fecundos. La consulta prevista por el Convenio no es por lo tanto un requisito formal sino un verdadero instrumento de participación» (Informe del Comité encargado de examinar la reclamación (2006), párrafo 42).

VIII.- El exrelator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya, en el segundo informe anual presentado al Consejo de Derechos Humanos de la ONU (2009), de conformidad con la resolución 6/12 de dicho Consejo, expuso varias conclusiones pertinentes para resolución de las acciones interpuestas, las cuales, además, se basan en jurisprudencia de la OIT al respecto. Sobre el fundamento normativo del deber del Estado de realizar consultas a los pueblos indígenas, concluyó lo siguiente: « Cabe hacer hincapié en que el deber de los Estados de celebrar consultas con los pueblos indígenas sobre decisiones que los afecten se expresa de manera destacada en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y está firmemente arraigado en las normas internacionales de derechos humanos. Este deber se menciona a lo largo de la Declaración con respecto a preocupaciones específicas (arts. 10, 11, 15, 17, 19, 28, 29, 30, 32, 36 y 38), y se afirma como principio general en el artículo 19, en el que se dispone que: “los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”.

Al igual que la Declaración, el Convenio Nº 169 de la OIT exige a los Estados celebrar consultas de buena fe con los pueblos indígenas con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento sobre los aspectos de los planes o proyectos de gestión que los afecten, e insta a los Estados a que celebren consultas con las comunidades indígenas en relación con contextos diversos (arts. 6, párrs. 1 y 2; 15, párr. 2; 17, párr. 2; 22, párr. 3; 27, párr. 3; y 28). De hecho, un comité tripartito del Consejo de Administración de la OIT afirmó que: “el espíritu de consulta y participación constituye la piedra angular del Convenio Nº 169 en la que se fundamentan todas las disposiciones del mismo”. Con respecto al deber de celebrar consultas, la jurisprudencia de la OIT permite deducir algunas de sus características, a las que se hará referencia más adelante» (Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas, 2009, A/HRC/12/34, párrafos 38-39) (se omitieron las notas al pie de página).

De igual forma, sobre las situaciones en que se debe aplicar la consulta, el Relator concluyó lo siguiente: «Sería irrealista decir que el deber de los Estados de celebrar consultas directamente con los pueblos indígenas mediante procedimientos especiales y diferenciados se aplica literalmente, en el sentido más amplio, siempre que una decisión del Estado pueda afectarlos, ya que prácticamente toda decisión legislativa y administrativa que adopte un Estado puede afectar de una u otra manera a los pueblos indígenas del Estado, al igual que al resto de la población.

En lugar de ello, una interpretación de los diversos artículos pertinentes de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas basada en el propósito de dichos artículos, teniendo en cuenta otros instrumentos internacionales y la jurisprudencia conexa, conduce a la siguiente conclusión sobre el ámbito de aplicación del deber de celebrar consultas: es aplicable siempre que una decisión del Estado pueda afectar a los pueblos indígenas en modos no percibidos por otros individuos de la sociedad. Una incidencia diferenciada de esa índole se presenta cuando la decisión se relaciona con los intereses o las condiciones específicos de determinados pueblos indígenas, incluso si la decisión tiene efectos más amplios, como es el caso de ciertas leyes. Por ejemplo, la legislación sobre el uso de la tierra o de los recursos puede tener efecto general pero, al mismo tiempo, puede afectar los intereses de los pueblos indígenas de modos especiales debido a sus modelos tradicionales de tenencia de la tierra o a modelos culturales conexos, lo que, en consecuencia, da lugar al deber de celebrar consultas» (Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas, 2009, A/HRC/12/34, párrafo 43).

Sobre las características de las consultas, indicó el Relator:

«No existe una fórmula específica para consultar a los pueblos indígenas aplicable a todos los países en todas las circunstancias. A este respecto, el artículo 34 del Convenio Nº 169 de la OIT afirma que: “la naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta las condiciones propias de cada país”. Si bien las implicaciones del deber de celebrar consultas son numerosas y variadas, el Relator Especial se ha referido durante el último año a cuestiones relacionadas con las consultas principalmente en dos contextos: el de las reformas constitucionales y legislativas relativas a temáticas indígenas y el de las iniciativas de desarrollo y extracción de recursos naturales y, en algunos casos, de esfuerzos de reubicación conexos que afectan a pueblos indígenas. El Relator Especial dedicará el resto del informe a reflexionar sobre algunos aspectos del deber de celebrar consultas y de su aplicación pertinentes a problemas que ha enfrentado, con lo que espera aportar aclaraciones y orientaciones útiles.

Las características específicas del proceso de consultas requerido por el deber de celebrar consultas variará necesariamente en función de la naturaleza de la medida propuesta y del alcance de su impacto sobre los pueblos indígenas. Las medidas de reforma constitucional o legislativa que interesan o afectan a todos los pueblos indígenas de un país requerirán mecanismos consultivos y representativos apropiados que estén de alguna manera abiertos a todos ellos y a su alcance. En cambio, las medidas que afecten a pueblos o comunidades indígenas particulares, como las iniciativas para la actividad de extracción de recursos naturales en sus territorios, requerirán procesos de consulta que garanticen la participación activa de los grupos particularmente afectados y presten atención especial a sus intereses.

El carácter del procedimiento de consultas y su objeto también están determinados por la naturaleza del derecho o el interés que esté en juego para los pueblos indígenas de que se trate y por el efecto previsto de la medida propuesta. La Declaración dispone que, en general, las consultas con los pueblos indígenas deberán celebrarse “de buena fe… a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado” (art. 19). No debe considerarse que esta disposición de la Declaración confiere a los pueblos indígenas un “poder de veto” con respecto a las decisiones que los puedan afectar sino, más bien, que señala que el consentimiento es la finalidad de las consultas con los pueblos indígenas. A este respecto, el Convenio Nº 169 de la OIT dispone que las consultas deberán celebrarse “con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” (art. 6, párr. 2). Los términos un poco diferentes de la Declaración sugieren que se hace más hincapié en que las consultas sean negociaciones en procura de acuerdos mutuamente aceptables y se celebren antes de la adopción de las decisiones sobre las medidas propuestas, y no consultas con el carácter de mecanismos para proporcionar a los pueblos indígenas información sobre decisiones que ya se han adoptado o están en proceso de adoptarse, sin permitirles influir verdaderamente en el proceso de adopción de decisiones.

Necesariamente, la solidez o importancia de la finalidad de lograr el consentimiento varía según las circunstancias y los intereses indígenas que estén en juego. Un efecto directo y considerable en la vida o los territorios de los pueblos indígenas establece una presunción sólida de que la medida propuesta no deberá adoptarse sin el consentimiento de los pueblos indígenas.

En determinados contextos, la presunción puede convertirse en una prohibición de la medida o el proyecto si no existe el consentimiento de los indígenas. La Declaración reconoce dos situaciones en que el Estado tiene la obligación de obtener el consentimiento de los pueblos indígenas interesados, fuera de la obligación general de que las consultas tengan por finalidad procurar el consentimiento. Esas situaciones incluyen el caso en que el proyecto dé lugar al traslado del grupo fuera de sus tierras tradicionales y los casos relacionados con el almacenamiento o vertimiento de desechos tóxicos en las tierras indígenas (arts. 10 y 29, párr. 2, respectivamente). De la misma manera, en un caso que afectaba al pueblo saramaka de Suriname, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que “cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio saramaka, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los saramakas, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de estos, según sus costumbres y tradiciones”.

En todos los casos en que una medida propuesta afecte los intereses particulares de los pueblos indígenas, la obtención de su consentimiento deberá ser, en cierta medida, una finalidad de las consultas. Como se ha afirmado, esta exigencia no confiere a los pueblos indígenas un “poder de veto” sino que, más bien, establece la necesidad de elaborar procedimientos de consulta con el fin de hacer todo lo posible por lograr el consenso de todas las partes interesadas.

El Relator Especial lamenta que en muchas situaciones el debate sobre el deber de celebrar consultas y el principio conexo del consentimiento libre, previo e informado se haya planteado en torno a si los pueblos indígenas tienen o no un poder de veto que pueden esgrimir para detener los proyectos de desarrollo. El Relator Especial considera que plantear de esa manera el debate no se ajusta al espíritu ni al carácter de los principios de consulta y consentimiento según se han desarrollado en las normas internacionales de derechos humanos y se han incorporado en la Declaración» (Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas, 2009, A/HRC/12/34, párrafos 37, 45, 46, 47 y 48) (se omitieron las notas al pie de página).

IX.- Esta Sala ya ha hecho expresa referencia al reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales de los miembros de los pueblos indígenas, a la luz del Derecho de la Constitución. En sentencia número 1786-93 de las 16:21 horas del 21 de abril de 1993, este Tribunal sentó como premisa general que:

«[...] la Sala reconoce que el hecho de que una o varias poblaciones autóctonas fueran conquistadas y colonizadas por los españoles y luego de la independencia se mantuvieran en condiciones deprimidas, no ha podido crear ningún derecho de las poblaciones dominantes, para desconocer los inherentes a la dignidad humana de los indígenas. Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los hombres. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas. Ni el transcurso del tiempo, ni la superioridad numérica, tecnológica o económica son justificantes para destruir, explotar o deprimir a las minorías, mucho menos tratándose de los más "naturales" de nuestros naturales».

Mientras que, en sentencia número 2002-03468 de las 16:04 horas del 16 de abril de 2002, esta Sala señaló:

«[...] la Constitución Política, si bien no contiene un estatuto específico respecto de los derechos de las comunidades autóctonas, de su sistema (en especial de las normas contenidas en los artículos 28, 33, 50 y 74) es posible colegir un principio de reconocimiento de tales prerrogativas, basado en la idea de respeto y protección estatales, como deberes ante las comunidades indígenas, velando por la preservación de su cultura y al mismo tiempo el acceso de sus integrantes a los frutos que el desarrollo nacional produce. Lo anterior es reafirmado por el numeral 76 constitucional, que expresamente plantea impone al Estado el deber de mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas. Así, puede la Sala partir como premisa del reconocimiento constitucional hecho a favor de la identidad cultural y protección de los pueblos indígenas que habitan el país. El Derecho Internacional, por su parte, ha sido profuso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, destacando en ese sentido lo establecido en los siguientes instrumentos: Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26). En forma concreta, ha sido la Organización Internacional del Trabajo la que ha generado la regulación más específica respecto de los derechos de los pueblos indígenas. En ese sentido, los convenios números 107 y 169 contienen una detallada enumeración de derechos reconocidos a estos pueblos». (ver, en similar sentido, sentencia número2011000281 de las 9:36 horas del 14 de enero de 2011).

Por otra parte, esta Sala, mediante sentencia número 3003-92 de las 11:30 horas del 7 de octubre de 1992, emitida con ocasión de la consulta preceptiva de constitucionalidad formulada respecto del «Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes"», adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) en su LXXVI Conferencia, celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, también conocido como Convenio No. 169, según la nomenclatura de dicha organización, dispuso en lo que interesa:

«[...] El Convenio consultado, dentro del ámbito general de las materias encomendadas a la Organización Internacional de Trabajo (OIT) plasma en un instrumento internacional jurídicamente exigible, una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, no sólo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también, principalmente, a proveer medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente a la vista de la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los aborígenes de muchas naciones; situación que no es del todo ajena al Continente Americano, donde las minorías, y a veces mayorías indígenas se encuentran prácticamente zzadas [sic] de la civilización predominante, mientras, por otra parte, sufren la depresión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas. Hoy, en el campo de los derechos humanos, se reconoce, en resumen: a) Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social: b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c)Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante -medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial…».

Es dentro de dicho marco normativo que el artículo 6 del citado Convenio No. 169 establece, en general, la obligación para el Estado de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y a participar activamente en la toma de decisiones que les atañen, y, en particular, la obligación de consultarles cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlas directamente. Asimismo, en diversos pronunciamientos, esta Sala ha abordado lo atinente al derecho de autodeterminación de los pueblos indígenas y a su derecho a participar en la toma de las decisiones que les atañen. Se puede citar, a modo de ejemplo, que en la citada sentencia número 3003-92 se precisó:

«[...] En el articulado del Convenio no parece hacer nada que, correctamente interpretado y aplicado, puede contravenir el Derecho de la Constitución. En este sentido merecen algún comentario las disposiciones de los artículos 6.1.a), 16 y 25.2, como únicos que pudiesen suscitar alguna duda: a) En cuanto al artículo 6.1. a) entenderse que la obligación de "consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente", lo mismo que las siguientes de establecer canales de participación, desarrollo e iniciativa de esos pueblos, aquí únicamente se señalan objetivos que coinciden por cierto, con los principios y valores democráticos correctamente entendidos, los cuales implican el ejercicio permanente del poder por el pueblo o, dicho de otra manera, su permanente participación en la toma de las decisiones que les atañen…».

Luego, en sentencia número 2253-96 de las 15:39 horas del 14 de mayo de 1996, esta Sala señaló:

«[...] el Derecho de la Constitución, instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio N 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas.” (ver, en sentido análogo, la sentencia número 2002-02623 de las 14:41 horas del 13 de marzo de2002) Aunado a ello, este Tribunal Constitucional, en el voto número 3886-97 de las 11:33 hrs. de 4 de julio de 1997, se refirió a la omisión de consultar a los pueblos indígenas, en inobservancia de lo previsto en el citado artículo 6 del Convenio No. 169. Dispuso -en lo que interesa- lo siguiente «III.- El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por Ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992, complementa, dentro del ordenamiento jurídico costarricense, un régimen especial de protección en favor de los derechos e integridad de los pueblos tribales, que son aquellos grupos humanos cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les hacen distinguirse de otros sectores de la colectividad nacional. La normativa en cuestión, en su artículo 4, exige a los gobiernos adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, la cultura y el medio ambiente de los pueblos interesados. En varias oportunidades, la Sala ha reconocido la necesidad de tomar en consideración las características propias de los grupos indígenas que se mantienen en sus propios territorios, a la hora de interpretar y aplicar las distintas normas que conforman el ordenamiento jurídico. En ese sentido, la resolución No. 1786-93 de las dieciséis horas veintiún minutos del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y tres, establece, entre otras cosas, lo siguiente: "Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los hombres. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas". En esa misma resolución, que analizó la aplicación de normas relativas a la inscripción de nacimientos en el Registro Civil, la Sala expresó: "Esas normas citadas tienen sentido para circunstancias normales y casos aislados de personas que no fueron registradas en sus primeros años de vida, pero evidentemente no lo tienen para toda una población que además representa una cultura diferente que debe ser reconocida y respetada, como se dijo, y a la cual debe aplicársela la ley desde otra perspectiva completamente distinta, sobre todo a la vista del Convenio 169 de la OIT, que es una norma de rango superior a la ley según lo dispone el artículo 7 de la Constitución, y sobre el que la Sala emitió opinión consultiva favorable por sentencia N3051-92 y que hoy es ley de la República N7316." IV.- El artículo 6 del Convenio precitado establece en lo que interesa lo siguiente: "Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a)Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;...". Con base en este precepto, cualquier medida legislativa o administrativa que sea susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados debe ser objeto de consulta con ellos. De acuerdo con la definición que hace el artículo 1 de la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, esa disposición es aplicable a los pobladores de las reservas indígenas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad. V.- Lo anterior implica que, para la resolución del caso en examen, habría que definir en primera instancia si el acto impugnado afectó directamente a los habitantes de dichos territorios. Existen al respecto dos elementos que son determinantes para llegar a una conclusión sobre este cuestionamiento. Por un lado, está el hecho de que la totalidad de los guarda-reservas son, a su vez, miembros de las comunidades indígenas que habitan las reservas. Por otro, que la actividad que llevan a cabo esos funcionarios, que es fundamentalmente la protección de los bosques y la vigilancia de las reservas, tiene una incidencia directa en el ámbito de la seguridad de los habitantes, los bienes, el medio ambiente y el territorio de la reserva indígena. De lo anterior se infiere que, en efecto, la adopción de esta medida por parte del Instituto de Desarrollo Agrario trajo aparejada una afectación directa a los pobladores indígenas de las reservas, afectación que infringe el ámbito de protección del régimen especial que se le aplica a estas comunidades.

VI.- El artículo 6 del Convenio también establece que la consulta a los pueblos interesados debe hacerse mediante los procedimientos apropiados y, en particular, por medio de sus instituciones representativas. A pesar de esto, del informe que rinde el Instituto de Desarrollo Agrario se desprende que esa consulta no sólo no se hizo, sino que ni siquiera se procuró contactar a las comunidades indígenas que podían verse afectadas. Obsérvese que en el caso concreto en estudio, existía el deber de consulta porque se trataba de una medida de carácter general, que afectaba a las comunidades indígenas y que era susceptible de menoscabar el régimen especial de protección que se les aplica. En ese sentido, si la medida administrativa no hubiese afectado a la comunidad como un todo, sino a alguno o algunos de sus miembros individualmente y en razón de circunstancias muy particulares y personales, no necesariamente hubiese requerido ser objeto de consulta. Sin embargo, en este caso la actuación impugnada, por implicar de hecho la eliminación de todo el cuerpo de guardas de las reservas, es una medida que afecta a las comunidades en su conjunto, incidiendo negativamente en el ámbito de protección de los pobladores, bienes, medio ambiente y territorio de las reservas indígenas y, por ello, estaba sujeta al régimen especial de protección. Al producirse la medida de manera inconsulta, el procedimiento seguido para el despido de los guardas de reservas indígenas -de la totalidad de ellos- lesiona el artículo 6 del Convenio No. 169 y, hecha abstracción del perjuicio que ello causa en el ámbito de los derechos de las comunidades indígenas -de las que son miembros, en cuanto indígenas ellos mismos, los guarda reservas-, aquella lesión del Convenio significa que el vicio en el procedimiento hace a este incapaz de surtir un efecto válido con respecto a la relación de empleo que los guarda reservas han mantenido con el Instituto accionado. Es más, el Instituto ignoró lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio, que es un requisito esencial para la validez del acto de despido en la situación concreta del servicio que prestaban los guarda reservas, con lo cual no sólo causó quebranto del régimen acordado para las comunidades indígenas, sino que, como efecto reflejo, desconoció el derecho de los guarda reservas -en conjunto y particularmente- a que la supresión del cuerpo de que formaban parte pasase por el trámite de la consulta establecido en aquel artículo».

X.- DERECHO A LA EDUCACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS . El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169 de la OIT, establece en sus artículos 26, 28 y 29 lo siguiente: «Artículo 26. Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional. Artículo 28 1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo. 2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país. 3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas. Artículo 29 Un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesados deberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional».

De igual forma, el artículo 30 de la Convención sobre los Derechos del Niño (aprobada mediante Ley No. 7184 de 18 de julio de 1990) indica lo siguiente:

«Artículo 30 En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas o personas de origen indígena, no se negará a un niño que pertenezca a tales minorías o que sea indígena el derecho que le corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión, o a emplear su propio idioma».

XI.- Sobre el derecho a la educación de los pueblos indígenas, esta Sala se ha pronunciado reiteradamente. Mediante sentencia número 98-4427 de las 16:39 horas del 23 de junio de 1998, conoció una consulta preceptiva de constitucionalidad sobre el proyecto de reforma del artículo 76 de la Constitución Política, el cual, recalcó el fortalecimiento de las lenguas indígenas: "(...) IV.- En cuanto al fondo del proyecto consultado. A juicio de este Tribunal la reforma del artículo 76 objeto de la consulta se inscribe en la tendencia universal por el reconocimiento de la singularidad de los pueblos indígenas, de su cultura, sus tradiciones, sus instituciones, sus autoridades e incluso de su régimen jurídico consuetudinario propio. El fortalecimiento de las lenguas indígenas constituye sin duda un avance positivo en este sentido por parte de Costa Rica, que por ley Nº7316 de 3 de noviembre de 1992 aprobó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo "Convenio sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (...)".

De manera exhaustiva, al analizar la aplicación del decreto que creó el subsistema de educación indígena (No. 22072), anterior al aquí impugnado, este Tribunal se pronunció en sentencia No. 2013-011928 de las 14:45 horas del 10 de septiembre de 2013, en los siguientes términos, que resultan de especial interés en cuanto a las acciones de inconstitucionalidad planteadas se refiere: «El derecho a la educación de la población indígena . Los artículos 77 y 78 de la Constitución Política consagran el derecho fundamental a la educación a toda persona, lo que supone un proceso educativo integral, continuo y correlacionado en sus diversos ciclos, desde el preescolar hasta el universitario, donde la educación preescolar, general básica y diversificada en el sistema de educación pública son gratuitas y costeadas por el Estado. En aras de garantizar ese derecho a personas en situaciones especiales, el numeral 76 de la Constitución e instrumentos internacionales de Derechos Humanos (como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo), establecen regulaciones y contenidos especiales a favor de las poblaciones indígenas, a fin de que el proceso educativo sirva tanto para transferir la cultura predominante, como para conservar la suya propia. Al respecto, el proceso educativo tiene que ser un instrumento útil tanto para reafirmar su identidad, como para brindarle al estudiante indígena la oportunidad de un desarrollo multicultural y una formación de calidad, en el que se ponga a su alcance los mismos conocimientos científicos con que se educa al resto de la sociedad. Para lograr estos cometidos, el Derecho de la Constitución dispone la necesaria participación de los pueblos indígenas en este proceso educativo, lo que supone una comunidad indígena activa y responsable en el marco de un sistema democrático y respetuoso de los derechos de las minorías. Ahora bien, nuestra Constitución Política impone al Estado el deber de garantizar el derecho a la educación de todas las personas que habiten en el país, indistintamente del territorio. Se trata de una obligación intrínseca a nuestro régimen democrático, que supone a un Estado que propicia la igualdad de oportunidades para todos. Para dichos efectos, la Sala ha insistido en que la educación debe impartirse con altos estándares de calidad y las autoridades deben velar porque el curso lectivo fluya adecuadamente. Precisamente, el ordinal 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño estatuye que los Estados deben reconocer el derecho del niño a la educación y, con el propósito de que puedan ejercerlo progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades, los Estados deben: “a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos. b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseñanza secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que dispongan de ella y tengan acceso a ella todos los niños y adoptar medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad. c) Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados. d) Hacer disponibles y accesibles a la información y orientación en cuestiones educacionales y profesionales. e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar.” Asimismo, dispone el punto 3 del citado artículo 28, que los Estados deben fomentar y alentar la cooperación internacional en cuestiones de educación, en particular, a fin de contribuir a eliminar la ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo y de facilitar el acceso a los conocimientos técnicos y a los métodos modernos de enseñanza. También impone el numeral 29 de dicho convenio, que la educación del niño deberá estar encaminada a: “a) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades. b) Inculcar al niño el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas. c) Inculcar al niño el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya. d) Preparar al niño para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de compresión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena. e) Inculcar al niño el respeto del medio ambiente natural.” De este marco mínimo, que le debe ser garantizado a todo niño o niña, deriva grosso modo una doble obligación: por un lado, resulta imperativo la conservación de lengua e identidad cultural del indígena; por el otro, igualmente ineludible es garantizarle al indígena una educación de calidad que aumente sus posibilidades de alcanzar un exitoso desarrollo personal en condiciones de igualdad con respecto al resto de la población. En cuanto al tema del derecho a la educación de los indígenas en particular, la Sala ha establecido algunos principios a la luz de lo dispuesto por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la normativa interna que lo desarrolla, en lo que respecto: “con motivo de la consulta preceptiva de constitucionalidad relativa al Convenio 169 de la OIT, esta Sala se pronunció sobre la relevancia constitucional de la protección a los indígenas, articulada dentro de un marco democrático y respetuoso de los derechos humanos. En concreto, este Tribunal señaló “a) Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social: b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante -medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial-. En estos sentidos merecen deshacerse las disposiciones de las partes, 1, 2 y 4 -artículos 1 y 19 y 26 a 31 del Convenio-”.Asimismo, concluyó que lejos de contener enfrentamientos con la Constitución Política, “el Convenio 169 refleja los más caros valores de nuestra nacionalidad democrática, desarrollando los derechos humanos de los indígenas costarricenses y puede ser un punto de partida para iniciar una revisión de la legislación secundaria para adaptarla a estas necesidades”. Ahora bien, la parte VI del Convenio, denominada “Educación y Medios de Comunicación”, estatuye una serie de disposiciones relacionadas con el resguardo de la especificidad cultural de las comunidades indígenas y su derecho a participar de forma efectiva en la toma de decisiones sobre los proyectos educativos que les afectan. Evidentemente, un aspecto fundamental de la cultura y educación de los pueblos indígenas es su propio lenguaje, cuya protección se encuentra contemplada, además, en el numeral 76 de la Constitución Política, que establece la obligación del Estado de mantener y cultivar las lenguas indígenas nacionales, de lo que deriva un evidente derecho colectivo a favor de los pueblos indígenas. De manera coincidente con el citado mandato constitucional, conviene resaltar que en virtud del artículo 28.3 del Convenio 169, el Estado costarricense está obligado a adoptar las medidas requeridas para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas. Conforme a tal objetivo, el numero 28.1 de ese instrumento de derechos humanos estipula que siempre que sea viable, se le deberá enseñar a los niños indígenas a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. El cumplimiento de ese fin no puede ser determinado unilateralmente por el Estado, pues conforme señala el artículo 27.1 del Convenio 169, los servicios de educación destinados a los pueblos interesados deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con estos, a fin de que respondan a sus necesidades particulares. Más aún, el ordinal 27.2 del citado Convenio contempla el derecho de los pueblos indígenas a participar en la formulación y ejecución de programas de educación, con miras a transferirles progresivamente la responsabilidad por la realización de tales programas, cuando haya lugar. En ese mismo sentido, el numeral 28.1 regula que cuando sea inviable la enseñanza de la lengua indígena, las autoridades competentes tienen el deber de celebrar consultas con los pueblos indígenas afectados con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo. De este modo, en la dialéctica entre el derecho estatal y los derechos alternativos, nuestro ordenamiento jurídico opta por un sistema en que prima el respeto por la especificidad cultural y autonomía de las comunidades indígenas, a las que se les reconoce capacidad decisoria en asuntos fundamentales de acuerdo con su cultura pero sujetas a ciertas reglas pactadas y a una labor coordinada con el Estado. Precisamente, el Decreto Ejecutivo número 22072-MEP del 25 de febrero de 1993 vino a concretar esta finalidad y la mecánica para alcanzarla a través de la creación del Subsistema de Educación Indígena, cuyo objetivo general consiste en desarrollar progresivamente la educación bilingüe y bicultural en las reservas indígenas oficialmente reconocidas, según señala su artículo 1º. De modo expreso, el numeral 9 del referido decreto obliga a que los educadores de las reservas indígenas pertenezcan a la etnia local y sean, preferiblemente, nativos de la respectiva reserva indígena; asimismo, en las reservas indígenas donde la enseñanza sea bilingüe, los educadores están obligados a dominar totalmente el idioma materno de la reserva indígena, así como el español. Estos elementos son requerimientos indispensables para que un educador pueda ser nombrado en propiedad en un puesto en una reserva indígena, habida cuenta del marco jurídico de protección a la cultura y desarrollo de los pueblos indígenas estipulado tanto el artículo 76 de la Constitución Política como en el Convenio 169 de la OIT. Para esta Sala, resulta imposible de cumplir el objetivo de asegurar las capacidades bilingües (español-lengua indígena) de los educandos indígenas, si el propio docente no satisface tal condición. Por consiguiente, los funcionarios nombrados como docentes en reservas indígenas sin que cumplan los requerimientos del artículo 9 del Decreto Ejecutivo 22072-MEP no se pueden considerar como personal calificado para servir en tales lugares, por lo que conforme al artículo 97 del Estatuto del Servicio Civil, su designación en tales puestos únicamente resulta viable en calidad de “autorizados” o “aspirantes”, de modo que solo permanecen en tales puestos hasta tanto no haya personal calificado. En este sentido, como lo ha indicado la Sala reiteradamente (ver sentencias número 2008-015261 de las 14:05 horas del 10 de octubre de 2008, 2008-014763 de las 9:56 horas del 3 de octubre de 2008 y 2008-004161 de las 13:10 horas del 14 de marzo de 2008), no existe violación al derecho de estabilidad laboral en aquellos casos en que por inopia de personal calificado, la Administración se ve obligada a nombrar interinamente a un servidor que no reúne los requisitos respectivos y, posteriormente, lo sustituye por otro funcionario que, por su condición académica y profesional, sí reúne tales requerimientos, toda vez que el funcionario interino es sustituido por otro que no se encuentra en las mismas condiciones. En tales circunstancias, la Administración no hace un uso abusivo de la figura del funcionario interino en perjuicio del derecho a la estabilidad laboral, sino que, por el contrario, cumple la exigencia constitucional de la idoneidad comprobada como condición para el acceso a la función pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Constitución. Por lo demás, conviene advertir que en el caso concreto de puestos de docentes en reservas indígenas, la política de nombramiento de profesores no consiste en una actividad unilateral del Estado, sino que de previo a una designación, el Ministerio de Educación tiene la obligación de consultar al respectivo consejo directivo de la reserva indígena u organización que se le asemeje, cuyas observaciones debe tomar en consideración, conforme dispone expresamente el artículo 11 del Decreto Ejecutivo número 22072-MEP y se deriva de los ordinales 27.1, 27.2 y 28.1 del Convenio 169 del la OIT”. (Sentencia número 2011-14756 de las 10:41 horas del 28 de octubre del 2011) Particularmente, el artículo 28 del Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes establece: “1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo. 2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país. 3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas”. Sin duda alguna, el Estado debe promover y respetar los intereses de dichas comunidades y asegurarse que en los programas de educación los niños aprendan a leer y escribir en su propia lengua, lo que no obsta procurar el aprendizaje del español en tanto lengua oficial de la Nación (artículo 74 de la Constitución Política) e incluso de otros idiomas, como el inglés, toda vez que estos son instrumentos necesarios para que los indígenas puedan desarrollarse profesionalmente y contribuir así no solo a su evolución personal, sino también al de la comunidad indígena a la que pertenecen. Asimismo, el artículo 29 de este Convenio es claro al indicar que: “Un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesados deberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional”. Precisamente para lograr tal cometido, el artículo 30.1 del Convenio señala: “1. Los gobiernos deberán adoptar medidas acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atañe al trabajo, a las posibilidades económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes del presente Convenio”. Ante la normativa anterior, se colige que no solo se busca garantizar el respeto por las tradiciones y culturas indígenas de estos pueblos, sino que también se procura el progreso de las comunidades indígena dentro de un marco que les garantice igualdad de oportunidades con respecto al resto de la sociedad. Tal desarrollo no está limitado solo al progreso económico, porque la educación es clave para el avance físico, espiritual, cultural e intelectual del ser humano. A este desarrollo integral del ser humano tienen derecho de acceder todos los integrantes de la sociedad costarricense, con mucho más razón los indígenas que históricamente han sido replegados y tenido muchos menos oportunidades, en razón de la pobreza, la ubicación geográfica y otras circunstancias.

El Estado costarricense ha reconocido la relevancia de esta situación y mediante el Decreto número 22072-MEP del 25 de febrero de 1993 creó el Subsistema de Educación Indígena, reformado luego por el Decreto Ejecutivo número 37801 del 17 de mayo de 2013».

XII.- PRIMER MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD . Partiendo del marco de referencia expuesto, se deben examinar los motivos de inconstitucionalidad alegados por los accionantes. Sobre el primer motivo de inconstitucionalidad, los accionantes alegaron que, de conformidad con el artículo 6 del Convenio 69 de la OIT el Estado debe formular una consulta previa a los pueblos indígenas sobre aquellas medidas administrativas o legislativas que puedan afectarlos. En ese mismo sentido, dijeron, se ha pronunciado esta Sala (sentencias No. 2000-08019, No. 2006-017403 y No. 2003-03485). Sin embargo, el MEP no consultó -alegaron- al pueblo indígena cabécar de Talamanca sobre el decreto. De igual forma, el texto redactado originalmente por el MEP y consultado a los gobiernos locales de los territorios del Caribe difiere en aspectos esenciales del decreto finalmente publicado. Específicamente, indicaron que en mayo y junio de 2010 los gobiernos indígenas cabécar de Talamanca, bribri de Këköldi, bribri de Talamanca y cabécar de Bajo Chirripó, se opusieron ante el MEP en relación con los artículos 14, 15 y 18 del texto, alegando que, mientras los artículos 15 y 18 los Consejos Locales de Educación están adscritos y sirven de asesores a las asociaciones de desarrollo integral, el 14 dispone que son esos consejos los que proponen el MEP el nombramiento de personal docente y administrativo en los territorios indígenas. Sin embargo (indicaron los accionantes) los artículos 14, 15 y 18 del decreto regulan otras cosas y el texto de los artículo 15 y 18 (que los gobernantes indígenas consideraban acertado) desaparecieron del decreto. En consecuencia, la consulta del decreto no se realizó mediante los procedimientos apropiados que permitieran la debida información, no se hizo de buena fe, no observó un manera apropiada a las circunstancias ni se formuló con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas a fin de obtener el libre consentimiento del pueblo. Finalmente, los accionantes recalcaron que esta falta de consulta es motivo de inconstitucionalidad solo en relación con aquellos aspectos del decreto que, a su juicio, los perjudican y no en relación con todo el decreto. Los aspectos que los perjudican son aquellos referidos en los dos motivos de inconstitucionalidad que también alegaron. XIII.- El Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP nació a raíz de la recomendación de la Defensoría de los Habitantes de revisar el decreto No. 22072, de Creación del Subsistema de Educación Indígena, tras diez años de funcionamiento, con el fin de potenciar las buenas prácticas y reforzar las áreas que presentan deficiencias para garantizar el pleno desarrollo educativo y el respecto de los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas (ver el oficio No. 044287-2006-DHR del 25 de mayo de 2006, identificado en este expediente como documento 033_13-12-2013.pdf). La recomendación, a su vez, obedece a múltiples quejas presentadas de manera sistemática por indígenas ante la Defensoría. No es cierto, en consecuencia, que la decisión de modificar el decreto naciera simplemente del seno del MEP. A partir de la recomendación, el MEP inició un proceso de análisis y de consulta a las comunidades indígenas que culminó con el Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP (aquí impugnado). En primer término, ya este Tribunal tuvo oportunidad de conocer (en la vía del amparo) la alegada falta de consulta. En efecto, en el expediente No. 09-011287-0007-CO, la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena Cabécar de Talamanca objetó el procedimiento de consulta que estaba desarrollando el MEP estaba viciado por no haberse cumplido con lo establecido en el Convenio No. 169 de la OIT. En sentencia No. 2009-013928 de las 10:33 horas del 28 de agosto de 2009, concluyó lo siguiente: «III.- Sobre el fondo. El artículo 6 del Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169 de la OIT) que invoca el recurrente, en cuanto a lo que se alega dice: “1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (...) 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Por su parte, el artículo 7 del mismo Convenio establece que: “1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de los posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. (...)” Asimismo, en diversos pronunciamientos de la Sala se ha abordado el tema de la consulta y autodeterminación de los pueblos indígenas sobre temas que los afecten. Por ejemplo, en la sentencia #1786-93 de las 16:21 horas del 21 de abril de 1993 se estableció: “Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los hombres. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas.” Y, en general, ha sido el criterio de la Sala que en temas inmediatamente conexos con los intereses de estos pueblos, principalmente respecto de aquellos que repercutan negativamente sobre una generalidad de sus miembros (decisión #1999-4489 de las 11:33 horas del 11 de junio de 1999), debe establecerse medios de contacto con ellos, partiendo de la noción que las Asociaciones de Desarrollo Integral son el órgano de representación central de las diversas comunidades indígenas (sentencias #2003-03485 de las 14:07 horas del 2 de mayo de 2003 y #2006-14545 de las 10:30 horas del 29 de septiembre del 2006).

IV.- En el presente caso tal nexo entre los impulsores de la reforma al Decreto Ejecutivo y las comunidades indígenas ha existido. Se aporta evidencia que también con la ADI que representa el actor se estableció contacto, manifestando su anterior Presidente que en la comunidad había acuerdo con la propuesta de modificación. Por otro lado, no especifica el recurrente los motivos por los cuales la reforma reglamentaria podría resultar perjudicial para los pueblos indígenas o su comunidad. En conclusión, no se demuestra que con el trámite cumplido hasta el momento en aras de variar el Decreto de Creación del Subsistema de Educación Indígena el Ministerio de Educación Pública se haya dejado de tomar en cuenta a las comunidades indígenas, ni que el contenido de la propuesta busque menoscabar sus derechos, por lo que el amparo debe declararse sin lugar».

Del voluminoso expediente electrónico aportado a este expediente, y de la prueba aportada posteriormente, esta Sala confirma lo resuelto en el citado recurso de amparo. En efecto, el MEP desplegó un amplio proceso de consulta no solo formalmente a las asociaciones de desarrollo, sino también, de manera directa, a las comunidades indígenas. Tanto en la vista convocada por esta Sala, como en los informes realizados por el Departamento de Educación Intercultural del MEP (documentos electrónicos de este expediente numerados 0019_13-12-2013.pdf y 0179_25-04-2016.pdf), se desprende que tras un proceso previo de seis meses de preparativos e intercambio de información con las asociaciones de desarrollo indígenas, se puso en práctica la consulta de la reforma entre los meses de julio de 2009 y febrero de 2010. En el mes de enero de 2009, se redactó el documento titulado “Propuesta para el fortalecimiento de la reeducación indígena costarricense”, que se distribuyó a partir de julio de 2009. El 31 de agosto de 2009, se expuso en el Instituto Interamericano de Derechos Humanos ante varios organismos internacionales. Posteriormente, con ayuda de las comunidades indígenas, se realizó una convocatoria para analizarlo. Además de la participación de las comunidades indígenas, se contó con la participación de las asociaciones de desarrollo, de las iglesias y, en algunos territorios con observadores del INAMU, la Defensoría de los Habitantes, la UNICEF. Además, la consulta se realizó en la lengua materna, en los territorios donde aún se mantiene. Como conclusión, el MEP constató que el 90% de los habitantes de los territorios consultados estuvo de acuerdo con la propuesta. De igual forma, consta en el expediente de consulta, cuándo se realizó la consulta en los distintos territorios y el resultado (documento electrónico de este expediente numerado 0020_13-12-2013.pdf). El Jefe del Departamento de Interculturalidad del MEP también fue muy puntual en explicar durante la vista que hubo un procedimiento de preconsulta, en el que cada asociación de desarrollo contó con un mes para formular observaciones y que estas fueron analizadas e incorporadas. Posteriormente, tras un amplio proceso de divulgación, se analizó en cada territorio un proceso de análisis, artículo por artículo del proyecto, en distintos grupos de trabajo, conformados por indígenas. En el expediente aportado por el MEP constan, además, actas de lo llevado a cabo en cada una de las consultas, las observaciones realizadas por los asistentes e, incluso, las constancias de apoyo a la propuestas (documentos electrónicos de este expediente del número 0021_13-12-2013.pdf, 0023_13-12-2013.pdf, 0025_13-12-2013.pdf, 0026_13-12-2013.pdf, 0027_13-12-2013.pdf, 0030_13-12-2013.pdf, 0034_13-12-2013.pdf, 0035_13-12-2013.pdf, 0036_13-12-2013.pdf, 0037_13-12-2013.pdf, 0038_13-12-2013.pdf, 0039_13-12-2013.pdf, 0040_13-12-2013.pdf, 0063_13-12-2013.pdf, 0064_13-12-2013.pdf, 0065_13-12-2013.pdf, 0066_13-12-2013.pdf, 0067_13-12-2013.pdf, 0068_13-12-2013.pdf, 0069_13-12-2013.pdf, 0070_13-12-2013.pdf, 0071_13-12-2013.pdf, 0072_13-12-2013.pdf, 0073_13-12-2013.pdf, 0074_13-12-2013.pdf, 0075_13-12-2013.pdf, 0076_13-12-2013.pdf, 0077_13-12-2013.pdf, 0078_13-12-2013.pdf, 0079_13-12-2013.pdf, 0080_13-12-2013.pdf, 0081_13-12-2013.pdf, 0082_13-12-2013.pdf, 0083_13-12-2013.pdf, 0084_13-12-2013.pdf, 0085_13-12-2013.pdf, 0086_13-12-2013.pdf, 0087_13-12-2013.pdf, 0088_13-12-2013.pdf, 0089_13-12-2013.pdf, 0090_13-12-2013.pdf, 0091_13-12-2013.pdf, 0092_13-12-2013.pdf, 0093_13-12-2013.pdf, 0094_13-12-2013.pdf, 0095_13-12-2013.pdf, 0096_13-12-2013.pdf, 0097_13-12-2013.pdf, 0098_13-12-2013.pdf, 0099_13-12-2013.pdf, 0100_13-12-2013.pdf, 0101_13-12-2013.pdf, 0102_13-12-2013.pdf, 0103_13-12-2013.pdf, 0104_13-12-2013.pdf, 0105_13-12-2013.pdf, 0106_13-12-2013.pdf, 0107_13-12-2013.pdf, 0108_13-12-2013.pdf, 0109_13-12-2013.pdf, 0110_13-12-2013.pdf, 0111_13-12-2013.pdf, 0112_13-12-2013.pdf, 0113_13-12-2013.pdf y 0114_13-12-2013.pdf). Por consiguiente, no encuentra esta Sala razón para considerar que la modificación del decreto no fuera consultada. La consulta se desarrolló de buena fe, con carácter previo, no se agotó en la mera información, fue adecuada para el fin y se le dio participación a instituciones representativas, fue transparente y buscó el entendimiento mutuo y el consenso. No se trató de un proceso de imposición vertical, desde el Ministerio, a las comunidades indígenas. Al contrario, recoge quejas y observaciones de esas comunidades con el fin de mejorar su acceso a la educación. Lo anterior, desde el momento de la pre-consulta, el 2 de noviembre de 2009, la comunidad de Salitre sugirió que se creara el Consejo Local de Educación, el cual debía ser totalmente autónomo. Dicho Consejo debía estar conformado por educadores, una persona adulta mayor que conociera los valores bribris (cultura); y que el MEP asesorara a los Consejos Locales en sus funciones, relación Consejo Local-MEP, Consejo Local-comunidad. Por otra parte, en julio de 2010, las autoridades de la Asociación de Desarrollo Integral de Conte Burica expusieron las irregularidades de docentes indígenas en el Territorio de Conte Burica. Explicaron la preocupación que existía debido a que el Presidente y Tesorero de la ADI eran docentes de cultura y lengua materna; sin embargo, existía ausentismo en la institución en donde laboraban, con la justificante de la ausencia por trámites de documentación de la ADI y reuniones relacionadas con el tema de la educación en perjuicio de los estudiantes. El Consejo de Mayores de Térraba 2010-2012, plantearon como propuesta de la reforma, que en cada territorio indígena el Gobierno Local tuviera como principal competencia promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el territorio respectivo. Entre las funciones estaba asesorar a las autoridades del Ministerio de Educación Pública en el proceso de consultas para el nombramiento del personal docente, administrativo y de servicios generales en los centros educativos, supervisiones y direcciones regionales, que debe llevar a cabo el MEP en los territorios indígenas. En oficio del 11 de setiembre de 2013, suscrito por ancianos y habitantes originarios del territorio de Bribri-Cabagra, expresaron su deseo que no fuera la ADI del territorio la que interviniera en el nombramiento de los maestros y profesores, sino que fuera una tarea de la comunidad. Asimismo, explicaron que el nombramiento de docentes generalmente es de los familiares de la ADI, sin tener la capacidad para ello. Entre los ejemplos que se indica está el siguiente: “(…) Luego el actual presidente de la ADI-Cabagra, Rafael Ángel Delgado Delgado, dentro de su administración en el territorio, siendo presidente de la ADI, se ha autonombrado maestro bilingüe, del (sic) que en los centros educativos nunca se presenta, y así ha cobrado le (sic) pago de la mensualidad sin que la institución del Ministerio tenga el conocimiento a la misma, así a (sic) podido engañar al Ministerio de Educación y aún sin fin (sic) de instituciones del que ninguno de cuestione, por sus actuares y procedimientos (…)”. Ciertamente, hubo dificultades y limitaciones, como los casos de Telire (la ubicación geográfica, elementos de la naturaleza como ríos de altos caudales, altas precipitaciones, vegetación espesa, fauna, y vías de comunicación inaccesibles –trillos peligrosos y de grandes distancias-, hizo que resultara sumamente complejo el desplazamiento) y Quitirrisí (la Asociación de Desarrollo Indígena no estuvo a derecho, y cuando se intentó efectuar la consulta, un grupo opositor no quiso que se realizara), pero fueron menores y obedecieron a factores que no ponen en duda la buena fe con que debía actuar el MEP. A juicio de esta Sala, sería un contrasentido desechar una propuesta apoyada por la gran mayoría de pueblos indígenas por las limitaciones presentadas en algunos casos. Aunado a todo el esfuerzo humano, administrativo y económico (gastos de alimentación, transporte, equipo de audio, viáticos, materiales) que llevó a cabo el Estado para efectuar la consulta de la Reforma del Decreto del Subsistema de Educación Indígena. Es muy importante a este respecto subrayar, como lo indicó el relator especial de la ONU sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, anteriormente citado, que no existe una fórmula específica para consultar a los pueblos indígenas. Las características de cada proceso variarán necesariamente en función de la naturaleza de la medida propuesta y el alcance de su impacto. De igual forma, el representante del MEP insistió tanto en la vista como en su informe que no existe un mecanismo, protocolo reglamento, para realización de las consultas, de manera que el Ministerio debió idear un mecanismo y aplicarlo. Resulta importante para este Tribunal que contó con la participación de otras instituciones como el Tribunal Supremo de Elecciones cuyo criterio fue determinante para identificar a las personas indígenas. De otra parte, el MEP también realizó la consulta de manera oral y en el propio idioma materno en aquellas comunidades que conservan su idioma autóctono, como lo son Bribri, Cabécar, Malecu y Ngöbes. Lo anterior no significa que este Tribunal avale la forma en que aquí se desarrolló la consulta para todo tipo de proyecto. La consulta dependerá de las características del proyecto. En suma, en este caso particular, no encuentra esta Sala razones para considerar no consultado el decreto impugnado, que fue ampliamente apoyado en la mayoría de territorios y, como lo acepta el mismo accionante, es beneficioso para las comunidades indígenas. Por consiguiente, no hay razón para declarar inconstitucionales las normas impugnadas por el primer motivo de inconstitucionalidad. Finalmente, sobre este punto, valga indicar que los accionantes adujeron, además, que la consulta no se realizó de buena fe porque el texto consultado difiere sustancialmente del texto aprobado. Al respecto, el representante del MEP aclaró en la vista que las divergencias obedecen, precisamente, a las observaciones realizadas durante las consultas. La obligación de consulta a los pueblos indígenas presupone la posibilidad de modificaciones, porque, de otro modo, la consulta habría tenido un mero carácter informativo. En suma, el decreto impugnado nació a raíz de quejas planteadas por los mismos indígenas, las cuales se indicaron anteriormente. El MEP formuló una propuesta base que, gracias a la consulta, fue modificada para recoger las observaciones de los mismos pueblos indígenas. Ahora bien, los accionantes no objetan en esta vía todo el decreto, sino tan solo algunas normas que también son inconstitucionales (según alegaron) en virtud del segundo y tercer motivo de inconstitucionalidad. En consecuencia, la alegada divergencia de los textos será examinada a continuación, al revisar los dos motivos de inconstitucionalidad restantes. XIV.- SEGUNDO MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD . Como segundo motivo de inconstitucionalidad, los accionantes argumentaron que algunas de las normas impugnadas son inconstitucionales por ser contrarias al derecho a la consulta en relación con el derecho a la educación y, en general, por ser contrarias al derecho a la educación de los pueblos indígenas (o derecho a la educación cultural, como también la denominaron). En la escrito de interposición de la acción de inconstitucional No. 13-011311 dividieron las alegaciones en dos motivos (páginas 7 y 10, pero, en realidad se trata del mismo motivo, sobre educación, y así lo indicaron en la página 3 del escrito de interposición). Específicamente, cuestionaron la frase «La apertura » del artículo 8; del artículo 22, la palabra «consulta» que está en el inciso 3) y la frase la frase « por los Consejos Locales de Educación», del artículo 23. Así mismo, impugnaron, del artículo 24, el inciso b) y la frase «ante el Consejo Local de Educación» que está el inciso d); del artículo 25, la palabra «preponderantemente» que está en el inciso a) y el inciso b); del artículo 27, la frase «debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo; del artículo 28, la frase « establecidos en el presente Decreto»; del artículo 29, la frase « establecidos en el presente Decreto», que está en los incisos a), b) y c); y la totalidad del artículo 31. XV.- En cuanto al artículo 8, la norma dispone que la apertura, traslado y cierre de centros educativos debe consultarse con los padres y madres de familia organizados en juntas de educación y juntas administrativas. A su juicio, la consulta para la apertura es innecesaria e inconveniente, pues hace más difícil la creación de centros educativos. En primer término, el texto del artículo corresponde al texto del artículo 12 en el proyecto consultado, de manera que no hay divergencia entre lo aprobado y lo consultado. Ahora bien, no encuentra este Tribunal ninguna razón por la cual la consulta a los padres de familia por la apertura de un centro educativo atente contra la educación o contra el derecho de los indígenas a tener sus propias instituciones representativas. Al contrario, la consulta puede propiciar la creación de un nuevo centro educativo. Esta Sala, incluso, desestimó un recurso de amparo en el cual un asociación de desarrollo indígena se opuso a la apertura de un centro educativo solicitada por la comunidad (sentencia No. 2010-05302 de las 8:37 horas del 19 de marzo de 2010). De igual forma, el accionante considera innecesaria una consulta (dispuesta en el inciso 3) del artículo 22 del decreto) para desarrollar programas y proyectos en territorios indígenas. A juicio del accionante, la consulta más bien entorpecería el desarrollo de proyectos. De, nuevo, no encuentra este Tribunal ninguna razón por la cual la consulta en sí misma sea inconstitucional. Es posible cuestionar la conveniencia o no de la consulta, pero eso no la convierte en inconstitucional. XVI.- El inciso b) del artículo 24 dispone que, de no existir personal calificado dentro del territorio indígena, es posible nombrar personal indígena de la misma cultura, aunque de otro territorio. Si la falta de personal subsiste, será posible nombrar a una persona de otra cultura o no indígena. De igual forma, el inciso a) del artículo 25 dispone que los docentes de tercer ciclo será personas preponderantemente indígenas de la misma cultura. El inciso b), además, abre la posibilidad de nombramientos de personas no indígenas. Los accionantes no están de acuerdo con la posibilidad de nombramiento de una persona no indígena. Más que un motivo de inconstitucionalidad su molestia radica, según alegaron, en que a muchas personas indígenas se les prohibió en la escuela hablar su propio idioma, de manera que ya no lo conocen. Ante esta circunstancia, agregaron, el MEP ahora prefiere a un no indígena que sí hable el idioma del territorio. A juicio de esta Sala, el planteamiento de los accionantes resulta totalmente equivocado. Los accionantes, en realidad, platean que, como a muchas personas se les privó del aprendizaje de su idioma, ahora debe privársele también a los niños y adolescentes, sujetándolos a docentes que, aunque indígenas, no conocen el idioma de la comunidad. Este Tribunal, de ninguna manera puede avalar lo sucedido anteriormente, pero no puede tampoco avalar que se dificulte a las nuevas generaciones el aprendizaje de su idioma. Esta es una obligación consistente con los convenios invocados por los mismos accionantes. Esta Sala, en sentencia No. 2011-015137 de las 11:48 horas del 4 de noviembre de 2011, había indicado, en cuanto a la inopia de docentes indígenas nativos se refiere, lo siguiente:

«Finalmente, la Sala indica que si para el curso lectivo dos mil doce, existiera inopia de maestros indígenas, tendrán que mantenerse los profesores actualmente nombrados para no afectar el derecho a la educación de los educandos».

La formación de los niños por docentes debidamente calificados, no solo en lo que al dominio de su idioma se refiere, propiciará, en el futuro contar con docentes indígenas debidamente calificados. Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre las características y calidad de la educación que se imparte en las comunidades indígenas. Este Tribunal ha reconocido no solo el derecho a recibir una educación cuyo objetivo no sea solo que el estudiante conserve su cultura propia, sino que también sea una oportunidad de un desarrollo multicultural. Así se pronunció en sentencia No. 2015-000987 de las 9:20 horas del 23 de enero de 2015: «VI.- Por otro lado, se trata en su mayoría de una población indígena, respecto de la cual nuestro país tiene compromisos internacionales, no solo respecto de su derecho a la educación, sino también relación con su derecho al desarrollo, entre otros. Así lo reafirmó este Tribunal en la sentencia No. 2013-11928, cuando se indicó que en aras de garantizar ese derecho a personas en situaciones especiales, el numeral 76 de la Constitución e instrumentos internacionales de Derechos Humanos (como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo) establecen regulaciones y contenidos especiales a favor de las poblaciones indígenas, a fin de que el proceso educativo sirva tanto para transferir la cultura predominante, como para conservar la suya propia. El proceso educativo tiene que ser un instrumento útil tanto para reafirmar su identidad, como para brindarle al estudiante indígena la oportunidad de un desarrollo multicultural y una formación de calidad, en el que se ponga a su alcance los mismos conocimientos científicos con que se educa al resto de la sociedad. Para lograr estos cometidos, el Derecho de la Constitución dispone la necesaria participación de los pueblos indígenas en este proceso educativo, lo que supone una comunidad indígena activa y responsable en el marco de un sistema democrático y respetuoso de los derechos de las minorías. Se reafirmó, que nuestra Constitución Política impone al Estado el deber de garantizar el derecho a la educación de todas las personas que habiten en el país, indistintamente del territorio, pues se trata de una obligación intrínseca a nuestro régimen democrático, que supone a un Estado que propicia la igualdad de oportunidades para todos. Para dichos efectos, la Sala ha insistido en que la educación debe impartirse con altos estándares de calidad y las autoridades deben velar porque el curso lectivo fluya adecuadamente. Precisamente, el ordinal 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño estatuye que los Estados deben reconocer el derecho del niño a la educación y, con el propósito de que puedan ejercerlo progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades, los Estados deben: "a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos. b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseñanza secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que dispongan de ella y tengan acceso a ella todos los niños y adoptar medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad. c) Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados. d) Hacer disponibles y accesibles a la información y orientación en cuestiones educacionales y profesionales. e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar". Asimismo, dispone el punto 3 del citado artículo 28, que los Estados deben fomentar y alentar la cooperación internacional en cuestiones de educación, en particular, a fin de contribuir a eliminar la ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo y de facilitar el acceso a los conocimientos técnicos y a los métodos modernos de enseñanza. También impone el numeral 29 de dicho convenio, que la educación del niño deberá estar encaminada a: "a) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades. b) Inculcar al niño el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas. c) Inculcar al niño el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya. d) Preparar al niño para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de compresión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena. e) Inculcar al niño el respeto del medio ambiente natural". De este marco mínimo, que le debe ser garantizado a todo niño o niña, deriva grosso modo una doble obligación: por un lado, resulta imperativo la conservación de lengua e identidad cultural del indígena; por el otro, igualmente ineludible es garantizarle al indígena una educación de calidad que aumente sus posibilidades de alcanzar un exitoso desarrollo personal en condiciones de igualdad con respecto al resto de la población. En cuanto al tema del derecho a la educación de los indígenas en particular, la Sala ha establecido algunos principios a la luz de lo dispuesto por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la normativa interna que lo desarrolla, en lo que respecto: “con motivo de la consulta preceptiva de constitucionalidad relativa al Convenio 169 de la OIT, esta Sala se pronunció sobre la relevancia constitucional de la protección a los indígenas, articulada dentro de un marco democrático y respetuoso de los derechos humanos. En concreto, este Tribunal señaló “a) Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social: b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante -medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial-. En estos sentidos merecen deshacerse las disposiciones de las partes, 1, 2 y 4 -artículos 1 y 19 y 26 a 31 del Convenio-.” Asimismo, concluyó que lejos de contener enfrentamientos con la Constitución Política, “el Convenio 169 refleja los más caros valores de nuestra nacionalidad democrática, desarrollando los derechos humanos de los indígenas costarricenses y puede ser un punto de partida para iniciar una revisión de la legislación secundaria para adaptarla a estas necesidades”. Particularmente, el artículo 28 del Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes establece: “1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo. 2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país. 3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas…”. Se enfatizó, que sin duda alguna, el Estado debe promover y respetar los intereses de dichas comunidades y asegurarse que en los programas de educación los niños aprendan a leer y escribir en su propia lengua, lo que no obsta procurar el aprendizaje del español en tanto lengua oficial de la Nación (artículo 74 de la Constitución Política) e incluso de otros idiomas, como el inglés, toda vez que estos son instrumentos necesarios para que los indígenas puedan desarrollarse profesionalmente y contribuir así no solo a su evolución personal, sino también al de la comunidad indígena a la que pertenecen. Asimismo, el artículo 29 de este Convenio es claro al indicar que: “Un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesados deberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional”. Precisamente para lograr tal cometido, el artículo 30.1 del Convenio señala: “1. Los gobiernos deberán adoptar medidas acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atañe al trabajo, a las posibilidades económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes del presente Convenio”. De dicha normativa se colige, que no solo se busca garantizar el respeto por las tradiciones y culturas indígenas de estos pueblos, sino que también se procura el progreso de las comunidades indígena dentro de un marco que les garantice igualdad de oportunidades con respecto al resto de la sociedad. Tal desarrollo no está limitado solo al progreso económico, porque la educación es clave para el avance físico, espiritual, cultural e intelectual del ser humano. A este desarrollo integral del ser humano tienen derecho de acceder todos los integrantes de la sociedad costarricense, con mucho más razón los indígenas que históricamente han sido replegados y tenido muchos menos oportunidades, en razón de la pobreza, la ubicación geográfica y otras circunstancias. El mismo Ministerio recurrido ha reconocido la relevancia de esta situación y mediante el Decreto número 22072-MEP del 25 de febrero de 1993 creó el Subsistema de Educación Indígena, reformado luego por el Decreto Ejecutivo número 37801 del 17 de mayo de 2013, en el que entre otras disposiciones establece: “Artículo 2º—Objetivos de la Educación Indígena. Los objetivos de la Educación Indígena, sin perjuicio de los fines de la educación costarricense, son los siguientes: ... 5) Facilitar los recursos curriculares, pedagógicos y financieros para el buen cumplimiento del derecho a la educación de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores que habitan los territorios indígenas… … 11) Promover el acceso universal de la población indígena a la Educación todos los ciclos y niveles en que está organizado el Sistema Educativo Costarricense y a las modalidades educativas disponibles que mejor se adapten a sus necesidades socio-culturales”.

“Artículo 30.—Derecho de los niños y adolescentes indígenas fuera de sus territorios a una educación de calidad. El Ministerio de Educación Pública, por medio de sus estructuras y autoridades administrativas y académicas en todo el territorio nacional y en el nivel central, les garantizará a los niños, niñas y adolescentes indígenas que estudien en cualquiera de los niveles, ciclos y modalidades de la educación pública, fuera de los territorios indígenas, el cumplimiento del derecho a una educación de calidad respetando en todos los aspectos sus derechos culturales, económicos y sociales”».

Es importante mencionar que el artículo 1.° de la Constitución Política define a la república como multiétnica y pluricultural. Indica textualmente el artículo primero, recientemente reformado, lo siguiente:

«Artículo 1.- Costa Rica es una República democrática, libre, independiente, multiétnica y pluricultural».

De manera que no resulta ni inconstitucional ni contrario a los instrumentos internacionales citados que el MEP procure impartir en los territorios indígenas una educación multiétncia y pluricultural y ponga en contacto a los estudiantes con docentes de otras culturas. Solo resta agregar aquí que la disposición de los artículos 24 y 25 que objetan los accionantes (posibilidad de nombramiento de personas no indígenas) estaba contemplada en los artículos 7 y 8 de la propuesta, de manera que no es cierto que no se consultara. XVII.- Los accionantes también cuestionaron, por contrario -a su juicio- al derecho a la educación, el artículo 31 del decreto. Este dispone que, en apego al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, el decreto solo podrá ser modificado previa consulta a los pueblos indígenas. A su juicio, la consulta procede solo cuando hay perjuicio para los indígenas, no cuando se trate de una reforma en su beneficio. El argumento simplemente es inadmisible, pues la consulta tiene precisamente como objeto que los mismos indígenas se pronuncien y opinen si la reforma que se pretende los beneficia o no. En todo caso, esta norma, en realidad, solo repite el contenido normativo del artículo 6 del Convenio 169. XVIII.- Por las razones expuestas, no son inconstitucionales el artículo 8, el artículo 22, el artículo 24, el artículo 25 y el artículo 31, por las razones y en la medida que fueron impugnados. En cuanto a la frase «por los Consejos Locales de Educación del Territorio respectivo», del artículo 23; la frase « ante el Consejo Local de Educación» que está el inciso d) del artículo 24; la frase « debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo, ambos del artículo 27; así como de la frase «establecidos en el presente Decreto », del artículo 28 y del artículo 29, valgan las precisiones del siguiente párrafo, pues las objeciones giran en torno a la creación y funciones de los Consejos Locales de Educación. XIX.- TERCER MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD . Como tercer motivo de inconstitucionalidad, los accionantes alegaron que varias normas del decreto son contrarias al derecho de los indígenas a tener sus propias instituciones representativas. Cuestionaron el artículo 15 del decreto en su totalidad. En la primera acción de inconstitucionalidad (No. 13-01131) se cuestionaron únicamente los párrafos primero y segundo, así como los incisos 1), 2), 3) y 4). Sin embargo, en la segunda acción de inconstitucionalidad (No. 13-01899) se cuestionó la totalidad del texto. De igual forma, en la segunda acción se cuestionó en su totalidad el artículo 16 y el artículo 17. Sin embargo, es importante aclarar que, en realidad, los reproches de constitucionalidad van dirigidos contra el artículo 15, que crea y atribuye funciones a los Consejos Locales de Educación. De los artículos 16 y 17 los accionantes solo señalan lo que denominaron “defectos prácticos”. En la primera de las acciones, se impugnó la frase «que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación » del artículo 18; la frase «de la totalidad de los habitantes del territorio » del artículo 19; la totalidad del artículo 20; la parte final, desde las palabras «La elección » hasta el final del texto del artículo 21; y, finalmente, del artículo 23, la frase «por los Consejos Locales de Educación». Todas las normas, según argumentaron los accionantes, son contrarias, como se indicó, al derecho de los indígenas de contar con sus propias instituciones de representación. Las disposiciones impugnadas crean y regulan los Consejos Locales de Educación Indígena en cada territorio indígena, con el objetivo de promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena. Las objeciones, en consecuencia, giran todas en torno a la creación de esos consejos y a las funciones que se les atribuyen. Más específicamente, se objeta que se les atribuyan funciones que se consideran propias de las asociaciones de desarrollo indígena. Estos consejos estarán integrados únicamente por personas indígenas habitantes del territorio y equitativamente por hombres y mujeres. Cada comunidad establecerá, de manera autónoma, el número de integrantes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5, 6 y 28 al 31 del Convenio 169 de la OIT y el derecho consuetudinario. El nombramiento del Consejo, se hará una convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad. El MEP convocará el primer consejo, pero este reglamentará de manera autónoma la forma de realizar las convocatorias futuras. Los Consejos serán consultados de manera obligatoria por el MEP en los procesos de nombramiento y reclutamiento de personal de los servicios educativos. En particular, deberán analizar y canalizar ante el MEP las propuestas de nombramiento y colaborar con las labores de supervisión. También deberán designar al representante del territorio indígena ante el Consejo Consultivo Nacional Indígena. La principal objeción de los accionantes radica, como se indicó, en que, a su juicio, los consejos le restan potestades a las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, que son, alegaron, las únicas entidades realmente representativas de los pueblos indígenas. Indicaron que, de conformidad con jurisprudencia de esta misma Sala (sentencias No. 6859-05 y NO. 2004-02074), las asociaciones tienen la representación legal de las comunidades y actúan como gobierno local. En consecuencia, los consejos creados son contrarios al derecho de los pueblos a contar con sus propias instituciones representativas. De su parte, la Procuraduría General de la República concluyó que, en efecto, podrían haber cercenado el derecho de consulta de las instituciones representativas (las asociaciones). A juicio de esta Sala, no llevan razón los accionantes. Ciertamente, como se expuso, el Convenio No. 169 garantiza el derecho de los territorios indígenas de contar con sus propias instituciones representativas. También es cierto que este Tribunal, a la luz la información traída a cada expediente, se ha inclinado por considerar que las Asociaciones de Desarrollo Indígena ostentan esa representatividad. Sin embargo, es importante destacar que es la comunidad indígena la que goza de plena capacidad jurídica (artículo 2 de la Ley Indígena, No. 6172) y las distintas organizaciones son instrumentos para ejercer esa capacidad, pero, de ninguna manera pueden estos instrumentos convertirse en fines en sí mismos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, (párr. 82-83, Fondo, Reparaciones y Costas), se pronunció al respecto en los siguientes términos: «La Corte considera que el otorgamiento de personería jurídica sirve para hacer operativos los derechos ya existentes de las comunidades indígenas, que los vienen ejerciendo históricamente y no a partir de su nacimiento como personas jurídicas. Sus sistemas de organización política, social, económica, cultural y religiosa, y los derechos que ello apareja, como la designación de sus propios líderes y el derecho a reclamar sus tierras tradicionales, son reconocidos no a la persona jurídica que debe inscribirse para cumplir con un formalismo legal, sino a la comunidad en sí misma que la propia Constitución paraguaya reconoce como preexistente al Estado.

La comunidad indígena, para la legislación paraguaya, ha dejado de ser una realidad fáctica para pasar a convertirse en sujeto pleno de derechos, que no se reducen al derecho de sus miembros individualmente considerados, sino se radican en la comunidad misma, dotada de singularidad propia. La personería jurídica, por su parte, es el mecanismo legal que les confiere el estatus necesario para gozar de ciertos derechos fundamentales, como por ejemplo la propiedad comunal, y exigir su protección cada vez que ellos sean vulnerados».

Ahora bien, no es esta la ocasión para cuestionar la representatividad de las Asociaciones de Desarrollo Indígena ni es necesario hacerlo para resolver el fondo de la inconstitucionalidad planteada. En primer término, la creación de los Consejos Locales de Educación no pone en entredicho la plena capacidad de la comunidad indígena. De conformidad con los artículos 16, 17 y 18 del decreto impugnado, su conformación (incluso el número de integrantes) y su reglamentación serán establecidas de manera autónoma por cada comunidad. Los únicos requisitos que exige el decreto es que estén integrados únicamente por personas indígenas habitantes del territorio correspondiente y, de manera equitativa, por mujeres y hombres. En realidad, el consejo es una estructura flexible que sirve de enlace con el MEP. Cada comunidad podrá darle el contenido que más se acerque a las instituciones autóctonas. En segundo término, las funciones de los consejos se circunscriben a aspectos muy puntuales y únicamente en el campo de la educación, de manera que no interfieren con las funciones de gobierno de las asociaciones. Finalmente, dada la flexibilidad apuntada, las comunidades que así lo decidan, pueden aparejar la conformación del consejo con la respectiva asociación, siempre y cuando se respete la equidad de género y la condición de indígena y habitante del territorio. Los miembro y los integrantes de la asociaciones de desarrollo indígena no están excluidos de los consejos y es totalmente posible que los consejos y las asociaciones puedan establecer medios de coordinación. En suma no observa este Tribunal la oposición que apuntan los accionantes. Por lo demás, ya esta Sala en sentencia No. 2013-011928 de las 14:45 horas del 10 de septiembre de 2013 (arriba citada) había adelantado lo siguiente:

«Por lo demás, conviene advertir que en el caso concreto de puestos de docentes en reservas indígenas, la política de nombramiento de profesores no consiste en una actividad unilateral del Estado, sino que de previo a una designación, el Ministerio de Educación tiene la obligación de consultar al respectivo consejo directivo de la reserva indígena u organización que se le asemeje , cuyas observaciones debe tomar en consideración, conforme dispone expresamente el artículo 11 del Decreto Ejecutivo número 22072-MEP y se deriva de los ordinales 27.1, 27.2 y 28.1 del Convenio 169 del la OIT” (Sentencia número 2011-14756 de las 10:41 horas del 28 de octubre del 2011)» (se agregó el subrayado).

No se puede perder de vista que el objetivo del sistema de educación indígena es, por un lado, asegurar el derecho a la consulta de los pueblos indígenas, y, también, asegurar el derecho a la educación de los niños indígenas. Los accionantes no expusieron razones contundentes por las cuales los consejos locales de educación no sean representativos o dificulten una educación de calidad. Ciertamente, la primera convocatoria la realiza el MEP (por razones prácticas), pero, una vez instaurados, dictarán su propia reglamentación que, incluso (como se indicó), es independiente para cada territorio indígena. De otra parte, la Defensoría de los Habitantes, en el Informe Final relativo al estudio sobre el derecho a una educación con pertinencia cultural en los territorios indígenas (oficio No. 13869-2013-DHR, del 24 de octubre de 2013, que corresponde al documento digital de este expediente No. 0139_13-12-2013.pdf), observó lo siguiente sobre el nombramiento de docentes: «Este tema es el que ha generado mayor número de denuncias y, mediante trabajo de campo, se comprueba que es un tema generalizado en todos los territorios [la Defensoría cita la gran cantidad de expediente abiertos al respecto].

Las denuncias se dividen en dos vertientes: la primera y que es la mayoría, están relacionadas con el descontento que existe por lo que se consideran recomendaciones “subjetivas” por parte de las Asociaciones de Desarrollo Indígenas (ADIS), para favorecer y desfavorecer el nombramiento de uno y otro docente. Se ha denunciado, que si bien se supone que las ADIS representan la opinión de la mayoría de los habitantes, muchas de estas recomendaciones las hacen los presidentes de dichas organizaciones a favor de familiares u amistades, excluyendo docentes que reúnen mejores y mayores condiciones académicas del mismo territorio» (página 3 del informe).

Más adelante, la Defensoría expuso, en el mismo informe, los resultados de un trabajo de campo realizado en aquellos centros educativos de los cuales no se habían recibido denuncias, con el fin de homogenizar criterios. Tras 191 entrevistas concluyó lo siguiente:

«En general se percibe un descontento generalizado sobre la forma en que se nombran los y las docentes. Muchos de los Territorios manifestaron estar de acuerdo con la posibilidad de consulta que les brinda el Decreto Ejecutivo-MEP 22072 a las ADIS, pero en este poder discrecional también se presentan abusos y recomendaciones subjetivas en beneficio de los integrantes de turno. Son pocos los Territorios que manifiestan en su totalidad estar completamente de acuerdo con las recomendaciones emitidas por parte de la ADI correspondiente» (folio 50 del informe).

El decreto impugnado pretende, entre otras cosas, solucionar los problemas detectados. En suma, a juicio de esta Sala, la creación de los consejos locales no es contraria al derecho de los indígenas a contar con sus propias organizaciones representativas ni al derecho de consulta, consagrados en el Convenio No. 169 de la OIT. Es importante aclarar que de lo indicado no se desprende que los consejos resolverán, de hecho, las deficiencias apuntadas por la Defensoría, lo que, como la misma Defensoría indicó en su informe, deberá evaluarse. Esta Sala simplemente no encuentra razones por las cuales su creación sea inconstitucional. Finalmente, el texto consultado sí dispone, en sus artículos 15 y siguientes la creación de los Consejos, de manera que no es cierto que no se consultara. Ciertamente, en el texto original no se dispuso la consulta obligatoria que debe formularles el MEP para el nombramiento de docentes; sin embargo, la obligación de consultar se deriva del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. También es cierto que hubo una variación con respecto a la propuesta original, pero, como se indicó, obedeció más a las observaciones realizadas durante la consulta y, a juicio de esta Sala, no es sustancial desde el punto de vista de los derechos de los indígenas. Tanto en la propuesta como en el texto final se establece la consulta que debe realizar el MEP. No se puede perder de vista que tanto el Convenio 169 y la normativa supralegal citada no tutelan los derecho de las asociaciones, sino los derechos de los indígenas. Desde este punto de vista, lo sustancial es satisfacer el derecho de consulta y, de conformidad con lo expuesto, no hay razón para suponer que no se satisface con los consejos locales. De otra parte, una de las funciones de los consejos locales que generó mayor oposición por parte de los accionantes, la de certificar el conocimiento de la lengua materna, sí está contemplada en el proyecto original (artículo 9). XX.- De su parte, la Procuraduría General de la República añadió que los consejos son órganos administrativos del MEP, que debe procurar su infraestructura y financiamiento; además que, de conformidad con el artículo 20 del decreto impugnado, si no se conforman, sus funciones serán asumidas por los supervisores de los circuitos respectivos. En cuanto a lo primero, la obligación de financiamiento no convierte, necesariamente el consejo en un órgano del MEP, pues, de manera general el Estado está obligado a promover el desarrollo indígena incluso, mediante el financiamiento. De otra parte, los consejos como se indicó solo están conformados por personas indígenas y cada consejo se dará su reglamentación autónoma. Ciertamente, la primera convocatoria la realiza el MEP, por razones operativas que son razonables. En cuanto al artículo 20 se refiere, se debe observar, en primer término, que no suprime del derecho de consulta, pues, las facultades del supervisor son subsidiarias y responden a la necesidad de lograr llevar a cabo nombramientos de docentes en aras de garantizar el interés superior de los niños indígenas. El citado informe de la Defensoría también da cuenta de algún caso en que no es posible el nombramiento de docentes por falta de propuesta de la asociación de desarrollo (folio 4 del informe), lo que, de igual manera podría suceder con los consejos. Dada la urgencia de satisfacer el derecho a la educación de los estudiantes, se hace necesario crear un mecanismo que, de manera ágil, evite la suspensión del proceso educativo. En suma, de conformidad con las razones expuestas, no considera este Tribunal que sean inconstitucionales los artículos 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28 y 29 del decreto, en la medida y por las razones por las que fueron impugnados. XXI.- De conformidad con las razones expuestas, no encuentra este Tribunal razones de peso para anular por inconstitucional la normativa impugnada. Como bien lo señaló la Defensora de los Habitantes, el Decreto número 37801-MEP tiene por objeto y razón de ser la garantía del derecho a la educación de las comunidades indígenas, y los principios de accesibilidad, universalidad, adaptabilidad, asequibilidad de las niñas, niños y adolescentes indígenas, para que estos puedan graduarse en las mismas condiciones de igualdad que el resto de la población y que tengan en la medida de lo posible, acceso a la lengua propia de la instrucción y del territorio, perteneciente a cualquiera de las 8 etnias. Lo anterior, con fundamento en el interés superior de las personas menores de edad. Finalmente, se puede concluir, como lo hizo esta Sala en sentencia No. 2012-06413 de las 16:07 horas del 16 de mayo de 2012, con la siguiente consideración:

«Cabe agregar, sin que forme parte de la razón de la decisión, que este tipo de instrumentos sirven para marcar los primeros trazos en una materia que puede y debe ser objeto de análisis, revisión y que está abierta a toda clase de modificaciones, que deben promover las partes y comunidades interesadas mediante mecanismos y procedimientos democráticos, dentro de los marcos normativos actuales y con vistas a ulteriores desarrollos que refuercen, aún más, la autonomía de las comunidades indígenas, tanto en materia educativa cuanto en otras materias. La anulación del Decreto, pretendida por la recurrente, no contribuiría a esos procesos sino que, por el contrario, crearía una laguna que propiciaría conflictos aún mayores en perjuicio de la educación de las comunidades indígenas».

POR TANTO: Se declaran sin lugar las acciones interpuestas. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo, salvan el voto y declaran con lugar las acciones únicamente por la acusada violación a los artículos 6 del Convenio Internacional No. 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En consecuencia, anulan el Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP publicado en La Gaceta No. 135 del 15 de julio de 2013. No obstante, a fin de evitar graves dislocaciones al derecho de la educación de los menores de edad por la repentina anulación del citado decreto, los efectos de dicha nulidad serán prospectivos a partir del curso lectivo 2017, lo que implica mantener vigente el decreto impugnado por el resto de este curso lectivo; a partir del siguiente año, de no contarse con una nueva normativa que hubiera sido debidamente consultada a los pueblos indígenas, entraría en vigencia el decreto anterior a la emisión del aquí anulado. Asimismo, en respeto de los derechos adquiridos de buena fe, los nombramientos del personal docente y administrativo efectuados bajo tal normativa se mantendrían incólumes por los plazos ya autorizados. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales.- Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jose Paulino Hernández G.

Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo, salvamos el voto y declaramos con lugar las acciones únicamente por la acusada violación al artículo 6 del Convenio Internacional Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales. En consecuencia, consideramos que se debe anular el Decreto Ejecutivo Nº 37801-MEP publicado en La Gaceta Nº 135 del 15 de julio de 2013. No obstante, a fin de evitar graves dislocaciones al derecho de la educación de los menores de edad por la repentina anulación del citado decreto, estimamos que los efectos de tal nulidad deben ser prospectivos a partir del curso lectivo 2017, lo que implica mantener vigente el decreto impugnado por el resto de este curso lectivo. A partir del siguiente año, de no contarse con una nueva normativa que hubiera sido debidamente consultada a los pueblos indígenas, entraría en vigencia el decreto anterior a la emisión del aquí anulado. Asimismo, en respeto a los derechos adquiridos de buena fe, los nombramientos del personal docente y administrativo efectuados bajo tal normativa, se mantendrán incólumes por los plazos ya autorizados. Llegamos a esta conclusión con base en las siguientes consideraciones:

I.- Entre otros aspectos, el accionante alega que la normativa cuestionada, mediante la cual se reformó un decreto que regulaba la materia educativa en las comunidades indígenas, no fue consultado a los pueblos indígenas, pese a lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio Internacional Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, en relación con el punto 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Esto amerita precisar, de previo, los alcances de dicha consulta y su relevancia para los pueblos indígenas.

II.- Sobre la Consulta a los Pueblos Indígenas y el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo. El Convenio Nº 169 de la OIT, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes” , incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley Nº 7316 del 3 de noviembre de 1992, introduce, entre otros extremos, una especial protección a los indígenas, su cultura, conocimientos ancestrales y tradiciones, entre varios elementos que configuran sus raíces. Dicho convenio fue adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en la conferencia LXXVI celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989. El referido instrumento internacional busca dotar a los indígenas de medidas de protección, tanto en el ámbito individual como en el colectivo, a fin de procurar la igualdad real que merecen y, a su vez, salvaguardar sus creencias y tradiciones. Desde la sentencia Nº 1992-3003, relativa a una consulta preceptiva de constitucionalidad respecto del "Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", esta Sala dejó claramente establecido, que el convenio en mención contempla una serie de derechos relacionados con las condiciones económicas, sociales y culturales de los indígenas, cuyo fin es el fortalecimiento de la dignidad y los atributos esenciales de los indígenas en tanto seres humanos. Como se consigna en el voto 2013-010885 de las 9:30 horas del 16 de agosto de 2013:

“IV.-Sobre la protección de las personas indígenas. Por sentencia Nº 3003-92 de las 11:30 horas del 7 de octubre de 1992, con motivo de la consulta preceptiva de constitucionalidad relativa al Convenio 169 de la OIT, esta Sala se pronunció sobre la relevancia constitucional de la protección a los indígenas, articulada dentro de un marco democrático y respetuoso de los derechos humanos. En concreto, este Tribunal señaló:

• a)Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante - medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial-.

Asimismo, concluyó que lejos de contener enfrentamientos con la Constitución Política, («) el Convenio 169 refleja los más caros valores de nuestra nacionalidad democrática, desarrollando los derechos humanos de los indígenas costarricenses y puede ser un punto de partida para iniciar una revisión de la legislación secundaria para adaptarla a estas necesidades.” Dentro de este contexto, el artículo 6 del Convenio 169 le impone al Estado la obligación de garantizarle a los pueblos indígenas el derecho a organizarse y a participar activamente en la toma de decisiones que les atañen; en particular, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles de modo directo. estatuye el deber de consultarles, mediante procedimientos apropiados y, en particular, a través de sus instituciones representativas. Literalmente, esta norma dispone:

“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (...) 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Esta obligación del Estado de consultar a las comunidades indígenas se fundamenta en el reconocimiento de sus derechos, entre ellos los de autodeterminación de los pueblos indígenas y de participar en la toma de decisiones que les atañen. Precisamente, este Tribunal, por sentencia número 1996-2253 de las 15:39 horas del 14 de mayo de 1996, señaló “la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio Nº 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas.”. Con posterioridad, en la sentencia número 1997-3886 de las 11:33 horas del 4 de julio de 1997, la Sala precisó que la consulta a los pueblos interesados debía efectuarse a través de procedimientos apropiados y, en particular, por medio de sus instituciones representativas. Asimismo, en esa oportunidad, por estar referido el caso al cuidado de las reservas, se consideró que la medida en cuestión afectaba a las comunidades en su conjunto, dado que ella incidía negativamente en el ámbito de protección de los pobladores, bienes, ambiente y territorio de las reservas indígenas. Merced a ello, tal medida debía respetar el régimen especial de protección, lo que implicaba el deber de consultar a las comunidades indígenas. Asimismo, este Tribunal indicó que tales consultas deben desarrollarse, en principio, a través de las asociaciones de desarrollo integral correspondientes, ya que ellas son las encargadas de representar judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas, por lo que, en el estado vigente del ordenamiento, califican como instituciones representativas de los habitantes de las reservas. Lo anterior fue confirmado luego por sentencia Nº 2002-2623 de las 14:41 horas del 13 de marzo de 2002, donde se consignó: “Esta Sala tiene claro que tal y como lo señala el accionante, el Reglamento establece que para el ejercicio de los derechos y obligaciones establecidos en la Ley Indígena (artículo 2) -básicamente derechos y deberes relacionados con la administración de la reserva – las comunidades indígenas adoptarán la organización de una Asociación de Desarrollo Comunal, a la que, sin embargo, no los obliga a pertenecer. En efecto, el hecho de formar parte de una comunidad indígena no obliga automáticamente a pertenecer a la Asociación de Desarrollo Comunal; los estatutos de estas asociaciones regulan las modalidades de afiliación y desafiliación, información que consta en el correspondiente Registro y puede ser consultado por la persona que desee ingresar o desafiliarse, lo que de manera alguna le impide, en el ejercicio de sus derechos fundamentales, integrarse a otra organización de su interés o ejercer, en general, los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país. El Reglamento a la Ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal refuerza lo expuesto al señalar de manera expresa que “a nadie se puede obligar a formar parte de una asociación o a no formar parte de ella y por tanto, son absolutamente nulas las cláusulas del estatuto en que se establezcan limitaciones a la libertad de asociarse o retirarse de la organización...” (art. 22). Como con acierto lo señala la Procuraduría General de la República en su informe, la negativa del indígena de incorporarse en una asociación de este tipo, no le acarrea más consecuencias que la de disminuir su participación en la adopción de las decisiones indígenas relativas a la administración de la reserva indígena, sobre la cual se ejerce una propiedad con rasgos colectivos, característico de su cultura. El ejercicio de derechos – participación en el control de la propiedad colectiva de la reserva- y obligaciones – sometimiento al control sobre los fondos públicos que se les destinen- que el Reglamento condiciona a la integración de este tipo de organización, son aquellos que provienen de la Ley Indígena, que dispuso la transmisión gratuita de tierras que pertenecieron al ITCO –bienes demaniales- a la reservas indígenas y la Sala no encuentra que el destino comunal de la tierra establecido por la Ley Indígena – no por el Reglamento- y las limitaciones que allí se establecen a este tipo de propiedad comunitaria – prohibición de transmisión del dominio o arriendo -sea desproporcionado o irrazonable, en tanto resulta viable que el Estado –al adjudicar la titularidad de los bienes a nombre de las comunidades indígenas de manera gratuita- pueda imponer ciertas condiciones para que dichas comunidades ejerzan sus derechos sobre esas tierras; ello en la medida que se trata del ejercicio legítimo de una potestad del Estado en su condición de transmitente del dominio. Diversa sería la situación si se planteara la existencia de propiedad privada sobre estos terrenos, en cuyo caso no podría condicionarse el ejercicio de los atributos del dominio, a la integración de una Asociación de Desarrollo Comunal. IX.- Por otra parte, de la simple lectura de las disposiciones de la Ley Indígena que se han transcrito, se extrae que es la Ley –no el reglamento- es la que establece la propiedad y organización comunitarias. El párrafo segundo del numeral 2° regula esa propiedad comunitaria al indicar: “...Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley..”. En cuanto a la organización el mismo cuerpo normativo establece que “...las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las Leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría del CONAI”(el destacado no es del original). Ahora bien, es la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad ( N° 3859), la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley Indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de los derechos y obligaciones que la ley les reconoce. No debe perderse de vista que las Asociaciones de Desarrollo Comunal –más que ninguna otra figura jurídica- es la que más se asemeja a naturaleza comunitaria de la organización tradicional indígena; adicionalmente, este tipo de estructura jurídica le permite disfrutar a este sector de la población de especiales beneficios (artículo 19 de la Ley 3859) de los que no disfrutarían con otro tipo de estructuración jurídica –verbigracia recibir servicios, donaciones, subvenciones, y transferencias anuales de dinero, tanto del Estado como de sus instituciones-, lo que conlleva, desde luego, el control ordinario de esos recursos públicos.” En tales términos, este Tribunal definió que no resultaba inconstitucional la representación que ostentan las asociaciones de desarrollo indígenas, especialmente cuando se trata de la administración de las reservas indígenas. Por consiguiente, en virtud de su vocación representativa de determinada comunidad indígena, dichas asociaciones deben ser consultadas por el Estado, cuando alguna decisión administrativa o legislativa pudiera afectar a las personas indígenas que representan. Ahora bien, según ha determinado la propia Organización Internacional del Trabajo al referirse a los lineamientos generales que deben observarse al realizar la consulta prevista en el Convenio Nº 169, los Estados deben prever procedimientos apropiados y de buena fe, que garanticen una consulta real y oportuna, en la que los interesados tengan oportunidad de influir, de modo efectivo, en la decisión por adoptarse, esto en el marco de un ambiente de diálogo y participación plena; de manera que con ello se verifique el derecho de los pueblos indígenas a participar de manera informada, previa y libre en los referidos procesos de consulta con el propósito de que estos sean una vía efectiva para resguardar los derechos de los indígenas (ver sentencia Nº 2012-18147 de las 11:00 horas del 14 de diciembre de 2012). Atinente a si un asunto debe ser consultado o no a las reservas indígenas, se ha debatido acerca del tipo de normativa y su incidencia directa en los pueblos indígenas, así como se ha cuestionado si la norma o medida administrativa afecta o no a los indígenas. Sobre el particular, la Sala en sentencia Nº 2008-13832, reiterada en la Nº 2012-12147, precisó:

“En la discusión legislativa constan manifestaciones de algunos diputados en el sentido que la modificación no les afecta; no obstante estima la Sala que de conformidad con el Convenio le corresponde precisamente a los pueblos indígenas hacer esa calificación, y a la Asamblea Legislativa valorar si acepta o no las opiniones vertidas en la consulta formulada. Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado. Cuando no está claro si hay o no una relación directa del proyecto consultado con los intereses de los pueblos indígenas, entonces puede entrarse a una valoración sobre la procedencia o no de la consulta del Convenio 169, que puede ser luego sometida a control constitucional, tanto previo (en consulta legislativa) como posterior (en acción de inconstitucionalidad).” (Lo destacado no corresponde al original). De este modo, a la propia comunidad indígena le compete determinar si algo la perjudica o beneficia cuando está clara la vinculación directa de un tópico con sus intereses. Tal criterio fue afinado en la sentencia Nº 2012-17058 de las 16:00 horas del 5 de diciembre de 2012, cuando la Sala dijo: “Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado. En estos casos, existe la obligación de consultarles las disposiciones administrativas o legislativas que de forma directa incidan sobre la estructura, organización y vida de la comunidad indígena, no así aquellas cuyos resultados afecten de forma eventual, aleatoria o meramente circunstancial. No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal.” (Lo destacado no corresponde al original). Así las cosas, una vez definida la incidencia de tipo directo de una norma o medida administrativa en algún grupo indígena, la consulta se torna imperativa, ya que la valoración de si tal norma o medida podría perjudicar o no a los indígenas y de qué manera lo haría, no corresponde a ningún tercero ajeno a la comunidad indígena, sino a esta misma, siguiendo el procedimiento del Convenio 169. En el sub judice, es indudable que el Decreto Ejecutivo Nº 37801-MEP Reforma del Subsistema de Educación Indígena, aquí impugnado, directamente vino a afectar a los pueblos indígenas y, en consecuencia, estos requirieron ser consultados en los términos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Ahora, si bien no hay un procedimiento unívoco para ejecutar este tipo de consulta, no menos cierto es que en los ámbitos doctrinal y jurisprudencial se han logrado puntualizar elementos que indefectiblemente deben ser respetados. De esta forma, se ha instituido que la consulta a los pueblos indígenas tiene que ser previa, libre, informada y culturalmente adecuada, así como que debe realizarse de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. En Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, sentencia de 27 de junio de 2012, la Corte Interamericana Derechos Humanos subraya que lo relevante es establecer, a través de la consulta, un verdadero proceso de diálogo, en el que se procure construir acuerdos y, de tal manera, a las comunidades indígenas se les permita participar e influir realmente en el proceso de adopción de decisiones sobre cuestiones que les afectan. Tales consultas deben realizarse de buena fe, como se señaló en dicho pronunciamiento: “185. De acuerdo con las disposiciones del Convenio Nº 169 de la OIT, las consultas deberán ser “llevadas a cabo […] de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” (ver en tal sentido el numeral 6.2 del Convenio 169). Para tales efectos, entre otros requerimientos, se requieren procedimientos culturalmente adecuados, “se debe consultar con el pueblo o la comunidad, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso”, y “el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto”. En esta ruta en procura de acuerdos, se busca que el diálogo entre las partes permita la emisión de normas o medidas administrativas que atiendan adecuadamente cierta situación pero sin acarrear efectos irrazonables ni desproporcionados en relación con la supervivencia e identidad cultural de los pueblos indígenas. Lo anterior, sin embargo, no excluye diversos grados de exigencia en cuanto al acuerdo a llegar, puesto que entre más intensa sea la afectación, mayores serán los requerimientos del proceso de consulta, llegando incluso a demandarse (ya no como mera finalidad sino como condición de resultado) un consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas acerca de las medidas propuestas, cuando se está ante un directo desplazamiento por la fuerza de sus tierras o territorios (ordinal 10 de la Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Pueblos Indígenas). Así las cosas, tomando en consideración las particulares dificultades de acceso a la información que afectan a los Pueblos Indígenas, verbigracia distancias geográficas y falta o insuficiencia de recursos económicos, infraestructura y asistencia tecnológica, consideramos que la consulta a los pueblos indígenas debe contener información completa y precisa acerca de los impactos y las consecuencias del proyecto respectivo. Con tal fin, la información de la consulta debe ser expuesta de modo comprensible, lo que implica, entre otros puntos, considerar la lengua y cultura de la comunidad indígena afectada, sin que por ello irrazonablemente mengüe la cantidad y calidad de la información suministrada. Asimismo, dicho proceso consultivo inexorablemente debe efectuarse a través de las instituciones representativas de la comunidad indígena correspondiente, lo que obliga a que, previo a una consulta, el Estado determine las circunstancias especiales (culturales, geográficas, económicas, tecnológicas, etc.) de cada comunidad indígena afectada y ajuste el proceso consultante de acuerdo con las mismas, lo que incluye la fijación de un plazo razonable para que cada pueblo indígena exprese su criterio. Como sucede en muchos países, el nuestro carece de un procedimiento reglado y claro que determine cómo deben implementarse los procesos de consulta a los pueblos indígenas. Empero, ello no obsta la obligación del Estado de desarrollar las consultas a los pueblos indígenas que correspondan, siempre que se ajusten a los parámetros constitucionales y convencionales vigentes. III.- En el sub examine, ciertamente, el Ministerio de Educación inició un proceso de pre consulta y de consulta a los pueblos indígenas afectados por el decreto impugnado, lo cual comenzó el año 2009. Para ello, a priori determinó que en nuestro país se podían identificar 24 territorios indígenas: Tayni, Bajo Chirripó, Nairi-Awari, Chirripó Turrialba, Talamanca Cabécar, Matambú Nicoya, Guaymí de Coto Brus, Alto Laguna de Osa, Comte Burica, Cabagra, Rey Curré, China Kichá, Boruca, Térraba, Ujarrás, Salitre, Quitirrisí, Zapatón, Telire, Kekoldi, Aditibri y Malecu. En la prueba rendida por el Jefe del Departamento de Educación Intercultural del Ministerio de Educación Pública, remitida a este expediente el 24 de mayo de 2016, textualmente se afirmó: “La Consulta pudo ser llevada a cabo en 23 territorios indígenas. En Quitirrisí, la Asociación de Desarrollo Indígena no estuvo a derecho, sin embargo, cuando se intentó realizar la consulta un grupo opositor no quiso que se realizara…Producto de la ubicación geográfica de Alto Telire, elementos de la naturaleza como ríos con altos caudales, altas precipitaciones, vegetación espesa, fauna y vías de comunicación poco accesibles (trillos peligrosos y de grandes distancias) el acceso a dicho territorio hace que resulte sumamente complejo y además conlleve grandes limitaciones en la utilización de los medios de comunicación, que en algunos casos puede ser inexistente.” De manera que en Alto Telire del todo las autoridades públicas omitieron la consulta en cuestión, mientras que en Quitirrisí, desistieron de la misma por la oposición de un grupo de la comunidad. Ambos eventos, en criterio de los suscritos, han venido a lesionar el derecho de los pueblos a la consulta, en los términos del artículo 6 del Convenio 169. La Mayoría reconoce que ocurrieron las situaciones descritas; sin embargo, desestima las acciones porque “fueron menores y obedecieron a factores que no ponen en duda la buena fe con que debía actuar el MEP. A juicio de esta Sala, sería un contrasentido desechar una propuesta apoyada por la gran mayoría de pueblos indígenas por las limitaciones presentadas en algunos casos.” Con todo respeto, tal argumento nos resulta inaceptable. En primer término, una de las condiciones principales de las comunidades indígenas que justifica que el ordenamiento jurídico, tanto interno como convencional, les proporcione una protección especial, consiste precisamente en las dificultades geográficas para ingresar a sus territorios. Ergo, en ningún caso, tal dificultad puede justificar que se desatienda un pueblo indígena, toda vez que ello vulnera la médula de la ratio iuris que motiva la protección reforzada a este tipo de comunidad, en última instancia significa una pasmosa discordancia jurídica. Una cuestión es que dadas las dificultades geográficas de determinado lugar se alargue el proceso de consulta a una comunidad indígena, y otra muy distinta es que dicha razón exima del todo de la obligación de consultar. Por lo demás, observamos que en un comunicado de prensa del propio gobierno costarricense, publicado el 1º de marzo de 2016, se afirma que a instancia del Viceministerio de la Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano y la Caja Costarricense de Seguro Social, se estaba atendiendo a la comunidad de Alto Telire, para cuyo efecto se había estado ingresando periódicamente a dicho territorio (“El Gobierno de la República atiende a la población del territorio indígena de Alto Telire mediante acciones articuladas de 12 instituciones que coordina el Despacho de la Vicepresidenta Ana Helena Chacón … Equipos de la CCSS y de la Fuerza Pública ingresan a este territorio de manera periódica. Para llegar a esta zona se requieren 5 día (sic), dadas las difíciles condiciones de la montaña. Se visita las comunidades de Bajo Bley y Piedra Mesa y la atención se realiza por medio de un EBAIS conformado por un médico, un Asistente Técnico de Atención Primaria (ATAP), un auxiliar de enfermería, un técnico de farmacia, una persona de registro medico (secretaria).” Ver http://presidencia.go.cr/prensa/comunicados/vicepresidenta-ana-helena-chacon-coordina-acciones-entre-12-instituciones-para-dar-respuestas-integrales/ ). Esto evidencia que la alegada imposibilidad no existe, y que el acceso difícil resulta una característica consustancial en buena parte de los territorios indígenas, debido a lo cual acudir al mismo para evadir la atención a una comunidad indígena constituye una fragrante violación al derecho de los pueblos indígenas a ser consultados en los asuntos que les atañen directamente, viéndose en este caso atropellados los indígenas de Alto Telire. En segundo término, también es inadmisible que por la mera oposición de un sector de la comunidad indígena, se vulnere el derecho fundamental a la consulta del resto de sus integrantes, tal como ocurrió en Quitirrisí. Adviértase que la consulta es un derecho colectivo de la comunidad indígena como tal, de manera que sin constatarse de previo la voluntad del colectivo o grupo social afectado, no se puede tener por renunciado ningún derecho que ostente solo con base en la mera manifestación de algunos de sus integrantes. En esa línea de pensamiento, tajantemente diferimos del criterio de la mayoría de la esta Sala, cuando señala “que sería un contrasentido desechar una propuesta apoyada por la gran mayoría de pueblos indígenas por las limitaciones presentadas en algunos casos”. Tal tesitura está errada, porque implica que la titularidad del derecho a la consulta no le corresponde a cada comunidad indígena en sí, sino a un combinado indeterminado de pueblos indígenas. En realidad, cuando se califica la consulta como un derecho colectivo, lo que se pretende es que cada comunidad indígena sea titular de la misma; ergo, la consulta a una mayoría de pueblos indígenas, no justifica que uno de ellos sea excluido de la misma. He ahí el verdadero contrasentido en el sub examine . Dado lo expuesto, al no haberse consultado a los pueblos indígenas de Alto Telire y Quitirrisí una reforma educativa que les ha venido a afectar de modo directo su cultura y costumbres, así como sus derechos a la educación y el desarrollo, el Estado ha venido a violentar el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. IV- Otro aspecto inconstitucional en el sub judice y que concierne a las potestades de las Asociaciones de Desarrollo Integral en materia educativa en tanto gobierno local, consiste en que el texto aprobado al final (plasmado en el Decreto Nº 37801-MEP), difiere de manera sustancial del consultado originalmente a los pueblos indígenas. En cuanto a este punto, ciertamente admitimos que los proyectos ab initio formulados pueden ser objeto de modificaciones y replanteamientos a lo largo del procedimiento de consulta, puesto que eso constituye una natural y razonable consecuencia de este tipo de asunto, en el marco de una conducta de buena fe, dialógica y democrática. Sin embargo, cuando la variación de un proyecto consultado significa un cambio sustancial, una modificación profunda de lo consultado originalmente, el principio de buena fe y el derecho al consentimiento informado demandan al menos una divulgación del nuevo proyecto con el respectivo plazo para que las comunidades indígenas se pronuncien. Adviértase que conforme al numeral 6.2 del Convenio Nº 169, el quid de una consulta es alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, objetivo imposible de alcanzar si no se consulta lo que efectivamente se pretende aplicar, o si lo consultado al inicio y respecto de lo cual consintieron los pueblos indígenas, luego es variado de manera diametral sin consulta alguna a dicha comunidades. No se trata de que un proyecto no pueda ser modificado ni de caer en una sempiterna cadena de consultas, sino de al menos procurar de buena fe el consentimiento de los pueblos indígenas, lo cual no se puede dar si primero se les lleva a transigir con determinada norma o medida, mas luego esta les es cambiada en aspectos esenciales, pasando así de una modificación a una transmutación. Esto es precisamente lo que ha ocurrido en el asunto sub lite. Como bien indican los accionantes, el texto original consultado le confería a los Consejos Locales de Educación funciones de “asesor” de la Asociación de Desarrollo Integral Indígena en la tarea de seleccionar los docentes y administrativos propuestos para los centros educativos de la comunidad y el establecimiento de políticas en materia educativa, entre otras funciones. Posteriormente, el decreto aprobado varió de modo sustancial el texto originalmente consultado, puesto que ahora se le asigna a los Consejos Locales de Educación funciones de “decisor” en las propuestas que deben ser remitidas al MEP, excluyendo de tal función a las Asociaciones de Desarrollo, pese a que ellas, según el artículo 1 del Decreto Ejecutivo Nº 13568-C-G del 30 de abril de 1982, “tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas”. En el decreto impugnado, las Asociaciones de Desarrollo Indígenas carecen de competencia e injerencia alguna en materia educativa, mientras que en la propuesta originalmente consultada sí la tenían, toda vez que la función de los Consejos Local se limitaba a servir como órganos auxiliares adscritos a tales Asociaciones. Veamos la comparación normativa entre ambos textos en algunas de sus disposiciones: Texto consultado.

Texto aprobado en el decreto impugnado.

Artículo 14- Generación de propuestas y reglamentación de procedimientos de reclutamiento. El personal docente, administrativo, supervisores y de servicios generales de los centros educativos, circuitos y direcciones regionales en territorios indígenas ejercerán sus funciones a propuesta de los consejos locales de educación. Estos propondrán nombres para alimentar el registro de oferentes del Ministerio de Educación Pública o, bien, presentarán una terna en cada caso para el aval de las asociaciones de desarrollo indígenas. La lista de elegibles o en su defecto la terna para cada caso deberá ser presentada ante las autoridades educativas competentes. En caso de que por omisión de los consejos técnicos o de las asociaciones de desarrollo queden por fuera oferentes calificados, estos podrán dirigir sus ofertas de servicios a la Dirección de Recursos Humanos del MEP, informando obligatoriamente de dicho trámite a la Asociación de Desarrollo y el Consejo Local respectivo…” Artículo 15.- Consejos Locales de Educación Indígena. En cada territorio indígena se conformará un Consejo Local de Educación Indígena, el cual tendrá como principal competencia promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el territorio respectivo con la potestad de ser consultado de manera obligatoria por parte de las autoridades educativas nacionales, regionales y circuitales del MEP.

Los Consejos Locales de Educación Indígena tendrán la atribución de ser consultados de manera obligatoria en los procesos de nombramiento y reclutamiento de personal de los servicios educativos. El Ministerio de Educación Pública facilitará el funcionamiento de los Consejos Locales de Educación Indígena, que contarán con un espacio físico de dotación obligatoria para reuniones, archivo y almacenamiento de documentación y celebración de audiencias en las sedes de las supervisiones de los circuitos indígenas. La aprobación de dietas o estipendios para sus integrantes deberá ser aprobado mediante Ley de la República.

Los Consejos Locales de Educación Indígena ejercerán las siguientes funciones:

• 1)Recibir, analizar y canalizar ante el Ministerio de Educación Pública las propuestas de nombramientos interinos de personal que se presenten en su respectivo territorio. Para el caso de los nombramientos en propiedad, el Consejo debe ser consultado por parte de las autoridades competentes.
• 2)Colaborar con las labores de los supervisores de los circuitos indígenas, a solicitud de estos, con el buen funcionamiento de los centros educativos y el correcto desempeño del personal de los mismos, de los circuitos y direcciones regionales en territorios indígenas, así como de las organizaciones de la comunidad educativa, tales como patronatos escolares, juntas de educación, juntas administrativas y gobiernos estudiantiles, e informar con oportunidad a las autoridades del MEP.
• 3)Colaborar con las autoridades educativas en la organización de los procesos de consulta comunal y técnica para la contextualización y pertinencia de los programas de estudio y los servicios educativos en territorios indígenas.
• 4)Designar al representante del Territorio ante el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena.
• 5)Todas aquellas actividades relacionadas con el diálogo comunitario y el mejoramiento de la calidad de la educación en los territorios indígenas, como foros públicos, seminarios, talleres, etc.

Artículo 15- Consejos Locales. En cada territorio indígena, si así lo dispone la comunidad en asamblea convocada para el efecto, se conformará un Consejo Local de Educación, que tendrá como principal competencia promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el territorio respectivo, ejerciendo las siguientes funciones: a-Proponer la contextualización y pertinencia de los programas de estudio y los servicios educativos en territorios indígenas. b-Asesorar a las asociaciones de desarrollo indígenas en el proceso de consultas para el nombramiento del personal docente, administrativo y de servicios generales en los centros educativos, supervisiones y direcciones regionales, que debe llevar a cabo el MEP en los territorios indígenas. c-Asesorar a las asociaciones de desarrollo indígenas en el proceso de apertura, cierre y traslados de centros educativos, que debe llevar a cabo el Ministerio de Educación Pública en los territorios indígenas. d-Velar por el buen funcionamiento de los centros educativos y el correcto desempeño del personal docente…” Artículo 18. Adscripción y nombramiento de los consejos locales. Los consejos locales estarán adscritos a las asociaciones de desarrollo indígenas en calidad de órganos auxiliares, aunque para su nombramiento las asociaciones deben garantizar la convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad utilizando procedimientos que tomen en cuenta lo dispuesto en el Convenio 169 y el derecho consuetudinario.

Artículo 23. Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Se crea el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Los pueblos indígenas, elegirán con los medios que estimen necesarios de común acuerdo con las asociaciones de desarrollo de los 24 territorios reconocidos, 12 representantes con derecho a permanecer en el Consejo durante 3 años…” “Artículo 24.- Competencia del Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. La principal competencia del Consejo Consultivo es la de garantizar que se cumplan los objetivos de la educación indígena en todos los territorios indígenas del país por medio del diálogo directo con las más altas autoridades del Ministerio de Educación Pública…” Artículo 21.- Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Se crea el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Los pueblos indígenas designarán, por medio del Consejo Local de Educación, un representante por cada territorio, con derecho a permanecer en el Consejo durante 3 años, con posibilidades de una reelección. Al Consejo Consultivo Nacional se integrarán los directores regionales de las direcciones regionales educativas donde existen territorios indígenas. El Consejo será presidido por el Ministro de Educación Pública y sesionará, al menos, dos veces al año o cuando sea convocado por el Ministro o un mínimo de la cuarta parte de los representantes indígenas. La elección del representante de cada territorio Indígena por el Consejo Local se llevará a cabo entre los postulantes que tengan a bien presentar su nombre ante este Consejo, una vez abierta la respectiva convocatoria para tales efectos, la cual debe ser pública, libre, previa e informada. La elección de los miembros será potestad absoluta del Consejo Local. Su designación también podrá ser rescindida antes de finalizar sus periodos, previo incumplimiento de sus deberes y por decisión de mayoría del Consejo Local. Podrán postularse miembros del Consejo Local siempre que se retiren de la sesión respectiva al momento de que sea considerado su nombre.

“Artículo 22.- Competencia del Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. La principal competencia del Consejo Consultivo es la de garantizar que se cumplan los objetivos de la educación indígena en todos los territorios indígenas del país por medio del diálogo directo con las más altas autoridades del Ministerio de Educación Pública…” Artículo 12. Consulta de apertura, cierre y traslados de centros educativos a las asociaciones de de desarrollo indígenas. En los casos de apertura, cierre y traslado y de centros educativos, el Ministerio de Educación Pública debe realizar la respectiva consulta a las asociaciones de desarrollo indígenas.

Artículo 8º- Los centros educativos. Los centros educativos ubicados en los territorios indígenas reconocidos se denominarán centros educativos indígenas. La apertura, cierre y traslado de centros educativos en territorios indígenas, el Ministerio de Educación Pública debe consultarla a los padres y madres de familia organizados en juntas de educación y juntas administrativas.

De este modo deviene tangible que las competencias conferidas en materia educativa a las Asociaciones de Desarrollo Indígena en sus territorios, consignadas en el texto original consultado, fueron eliminadas en el texto final aprobado vía decreto, sin que dicho cambio medular le fuera consultado a las organizaciones afectadas. Esto, en criterio de los suscritos, rompe con el principio de buena fe que debe regir en toda consulta indígena, al haberse modificado un aspecto que trasciende lo meramente formal, y más bien implica una transformación estructural y relevante en la forma de gobierno y toma de decisiones políticas dentro de las comunidades indígenas. Al respecto, no nos pasa desapercibido que para la Mayoría de la Sala resulta aceptable que con base en las intervenciones de tan solo 4 (Salitre, Conte Burica, Térraba, y Bribri-Cabagra) de las 24 comunidades indígenas que debían ser consultadas, se justifique el cambio sustancial expuesto ( a pesar de que la suma de tales pueblos no alcanza ni tan siquiera el 50% de la totalidad de comunidades involucradas en el proceso de consulta), mientras que, por el contrario, a los efectos de justificar la exclusión de 2 comunidades indígenas (Quitirrisí y Alto Telire), sí se le esté dando importancia a que una mayoría de pueblos fue consultada. En virtud de lo expuesto, salvamos el voto y declaramos con lugar las acciones únicamente por la acusada violación al ordinal 6 del Convenio Internacional Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, en relación con el numeral 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En consecuencia, anulamos el Decreto Ejecutivo Nº 37801-MEP publicado en La Gaceta Nº 135 del 15 de julio de 2013. No obstante, a fin de evitar graves dislocaciones al derecho de la educación de los menores de edad por la repentina anulación del citado decreto, estimamos que los efectos de dicha nulidad deben ser prospectivos a partir del curso lectivo 2017, lo que implica mantener vigente el decreto impugnado por el resto de este curso lectivo; a partir del siguiente año, de no contarse con una nueva normativa que hubiera sido debidamente consultada a los pueblos indígenas, entraría en vigencia el decreto anterior a la emisión del aquí anulado. Asimismo, en aras de salvaguardar los derechos adquiridos de buena fe, los nombramientos del personal docente y administrativo efectuados bajo tal normativa, se mantienen incólumes por los plazos ya autorizados.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L. Magistrado Magistrado RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO: Las exigencias sobre los requisitos que deben cumplirse en una consulta a los pueblos indígenas, deben ser muy estrictas. La deuda histórica con esos pueblos, es gigantesca. La exclusión y la opresión que sufrieron, requiere, desde mi perspectiva, un nivel de exigencia mayor que cuando analizamos temas de participación de los ciudadanos que no pertenecen a esos pueblos. La democracia y la participación para esos ciudadanos históricamente excluidos, se expresa en el procedimiento y las exigencias de la Consulta que se les haga, porque hay importantes diferencias culturales y políticas que se compensan, en parte, con criterios más exigentes respecto del cumplimiento del procedimiento de consulta, que es más, que una simple formalidad. Las diferencias de poder, de cultura, la opresión histórica que han vivido, debe expresarse en una mayor exigibilidad sobre la consulta que se les haga sobre normas que tendrán que acatar. Esta visión es la que orienta mi voto particular, siguiendo la redacción del voto salvado que suscribí en conjunto con el magistrado Rueda Leal.

Fernando Cruz C.

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