Indigenous Consultation in Indigenous Education ReformConsulta indígena en la reforma de educación indígena

*130113110007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven fifty-one a.m. on June tenth, two thousand sixteen.

Consolidated actions of unconstitutionality (acciones de inconstitucionalidad), the first filed by JOSÉ LUIS VILLANUEVA RÍOS, identity card No. 1-888-517, President of the ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR DE TALAMANCA, and the second by CALIXTO MOLINA MARTÍNEZ, identity card No. 7-085-857, President of the ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TALAMANCA (BRIBRI), and others, seeking a declaration that several provisions of Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP (Reform of the Indigenous Education Subsystem) are unconstitutional.

WHEREAS:

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Chamber on October 4, 2013, the petitioner, José Luis Villanueva Ríos, identity card No. 1-888-517, in his capacity as President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Cabécar de Talamanca, legal entity identification No. 3-002-071502, requested that the following provisions of Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP, published in La Gaceta No. 135 of July 15, 2013, be declared unconstitutional: in Article 8, the phrase “The opening”; in Article 15, the first and second paragraphs, as well as subsections 1), 2), 3), and 4); in Article 18, the phrase “which shall be convened by the authorities of the Ministerio de Educación”; in Article 19, the phrase “of all the inhabitants of the territory”; Article 20 in its entirety; in Article 21, the final portion, from the words “The election” through the end of the text; in Article 22, the word “consultation,” appearing in subsection 3); in Article 23, the phrase “by the Consejos Locales de Educación”; in Article 24, subsection b) and the phrase “before the Consejo Local de Educación,” appearing in subsection d); in Article 25, the word “predominantly” in subsection a), and subsection b); in Article 27, the phrase “duly registered with the Consejo Local de Educación Indígena,” appearing in the first paragraph, and the phrase “by the Consejo Local de Educación Indígena,” appearing in the second paragraph; in Article 28, the phrase “established in this Decree”; in Article 29, the phrase “established in this Decree,” appearing in subsections a), b), and c); and Article 31 in its entirety.In his view, the cited provisions are unconstitutional because they infringe the right to consultation (derecho de consulta) (Article 6 of ILO International Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples, approved by the Asamblea Legislativa through law No. 7316 of November 3, 1992, and Article 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, resolution adopted by the General Assembly on September 13, 2007), the right to education (derecho a la educación) (Articles 76, 77, and 78 of the Constitución Política, Articles 26 and 27 of ILO Convention No. 169, and Articles 14 and 15 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples), and the right of Indigenous peoples to have their own representative institutions (derecho de los indígenas a tener sus propias instituciones representativas) (Articles 2, 4, 5, 6, 8, and 12 of ILO Convention No. 169, recitals 7 and 10, and Articles 3, 4, 5, 18, 19, 20, 32, and 34 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples).Regarding the right to consultation, he explained that the text of the decree originally drafted by the Ministerio de Educación Pública and submitted for consultation differs in substantial respects from the text ultimately approved. Specifically, the petitioner referred to Articles 14, 15, and 18 of the decree. He argued that the Consejos Locales de Educación regulated therein originally served an advisory function, whereas under the final text they propose to MEP the appointment of personnel at educational institutions. He added that, although the original text did contain a reference to this matter, the point was unclear, and several Indigenous associations objected to the councils having any function beyond a merely consultative one. In any event, the consultation did not satisfy the requirements applicable to a process of this kind. Consultations must be conducted through appropriate procedures that ensure adequate information, must be undertaken in good faith, in a manner appropriate to the circumstances, and with the objective of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.It is important to emphasize that the petitioner clarified that, although the decree was not duly consulted upon, he does not seek annulment of the entire text, but only of those aspects that, because they infringe fundamental rights (derechos fundamentales), he considers unconstitutional, as specified below. In his view, one of the rights infringed is the right to education. On this point, he argued that in three instances the decree requires an unnecessary consultation and that, for this reason, it infringes the right to education. Article 8 of the decree establishes that parents must be consulted when an educational institution is opened. According to the petitioner, consultation is appropriate only in the event of closure because, in the event of opening, it merely makes the procedure more cumbersome and, consequently, unconstitutional. He argued that consultation is required only if Indigenous peoples would be harmed.For the same reason, he considers unconstitutional the provision in Article 31 of the decree stating that it may be amended only if a consultation is conducted. In his view, consultation is appropriate only if the amendment adversely affects the rights of Indigenous peoples. Likewise, it is improper and therefore unconstitutional for subsection 3) of Article 22 of the decree to provide that consultation is required to develop programs and projects in Indigenous territories. He insisted that, in such cases, consultation would only hinder or delay the implementation of beneficial projects. Another right infringed by the decree is the right to what he called cultural education (educación cultural). He stated that Articles 24 and 25 of the decree are unconstitutional for the following reason. First, it establishes that, at the preschool and first- and second-cycle levels of education, all teachers must, in principle, be Indigenous and speakers of the mother tongue.However, in the event of a shortage of qualified candidates (inopia), preference will be given to a non-Indigenous person who speaks the language of the Indigenous community over an Indigenous teacher who does not speak it. In the petitioner’s view, priority must be given to the Indigenous person even if that person does not know the language of the community. In his view, an Indigenous person must rank above all other applicants under all circumstances. In that regard, he explained that the system forced many Indigenous people to forget their language and now further punishes them by denying them the opportunity to become teachers. In his view, the government should ensure that Indigenous people learn their own language without depriving them of the opportunity to become teachers. Second, under Article 25 of the challenged decree, beginning with the third cycle of general basic education, teachers may be Indigenous or non-Indigenous.In the petitioner’s view, there is no reason to change the pattern followed in the earlier cycles. The change is therefore unconstitutional because it permits the appointment of non-Indigenous personnel to the detriment of Indigenous persons. The petitioner insisted that Indigenous and non-Indigenous persons must under no circumstances be placed on the same level. He argued that Indigenous peoples must progressively assume control over their education, something the challenged provisions prevent. For the reasons stated, the petitioner concluded that subsections a) and b) of Article 25 of the challenged decree are unconstitutional (to the extent indicated). Should this Chamber determine otherwise, he requested clarification that they must be interpreted to mean that, under equal conditions, preference must be given to the Indigenous person even if that person does not speak the language of the Indigenous community.Finally, the petitioner argued that the Consejos Locales de Educación created by the challenged decree assume functions that belong exclusively to representative institutions. He explained that, before the challenged decree, MEP was required to consult the Asociaciones de Desarrollo Indígena before appointing teaching personnel, and their observations had to be taken into account. Likewise, the Asociaciones de Desarrollo were responsible for ensuring the proper performance of teaching personnel. MEP was also required to consult them when educational institutions were created, relocated, or closed. The challenged decree created the Consejos Locales de Educación, which are a body foreign to Indigenous traditions and which assume functions of the Asociaciones de Desarrollo. Indeed, the decree grants them the right to be mandatorily consulted by MEP (Articles 15, 28, and 29), grants them the authority to participate in personnel appointments (Article 15), permits them to act independently of the Asociaciones de Desarrollo without informing those associations of their actions (Article 15), and grants them the power to appoint the territory’s representative to the Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena (Article 21).Furthermore, the Consejos Locales de Educación are created by the government and shall be convened by the MEP authorities (Article 18); moreover, it is impossible to remove their members (Article 19), even if they abuse or fail to perform their functions. Likewise, if, for any reason, the Consejos Locales de Educación are not formed, their functions are assumed by MEP supervisors (Article 20). The Juntas de Educación and the Juntas Administrativas de Educación in Indigenous territories shall be sworn in before the Consejos Locales de Educación (Article 23). The decree even provides that cultural educators must demonstrate their knowledge of the culture before the respective Consejo Local (Article 24). In the petitioner’s view, all the foregoing means that these Consejos assume functions belonging to the representative governments of Indigenous peoples and are therefore unconstitutional. Regarding standing (legitimación), he stated that he is acting under the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional because the entity he represents is the local government of the Cabécar Indigenous community of Talamanca and is acting in defense of interests concerning a community.
2. 2By a ruling of the Presidency of the Chamber dated November 5, 2013, the present action of unconstitutionality was admitted for consideration.
3. 3By Decision No. 2013-015297, issued on 20 de noviembre de 2013, it was ordered that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) processed under expediente No. 13-011899-0007-CO be consolidated and processed as an expansion of the present challenge. That challenge was filed by means of a brief submitted on 18 de octubre de 2013 by Calixto Molina Martínez, identity card number 7-085-857, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Talamanca (Bribri); Andrés Aguilar Morales, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Nairi Awari, Pacuarito; Adrián Sanabria Payan, identity card No. 7-132-518, President of the Asociación de Desarrollo Integral de Reserva Indígena Cabécar de Bajo Chirripó-Matina; and Marina López Morales, identity card No. 7-079-129, President of the Asociación de Mujeres Bribris de Talamanca, challenging Articles 15, 16, 17, 18, 19, and 20 of Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP.In challenging those provisions, they alleged both grounds of unconstitutionality and “practical problems.” Regarding the grounds of unconstitutionality, they contested the creation of the Consejos Locales de Educación (Article 15 of the challenged decree). In this regard, they alleged that the creation of these councils is unconstitutional because, in their view, the councils assume functions that by law belong to the indigenous development associations and, in any event, because the challenged decree as a whole was not duly subjected to consultation (consulta). They argued that Article 6 of ILO Convention No. 169 establishes the obligation to consult indigenous peoples in all cases that may directly affect them, such as education. Consultations must be formal, comprehensive, conducted in good faith, and carried out in a manner appropriate to the circumstances, with the aim of reaching agreements or obtaining consent regarding the proposed measures.They further added that consultations must be conducted through representative institutions and that, pursuant to Decreto No. 13568-C-G and numerous judgments of this Chamber, indigenous communities are represented by indigenous development associations. In their view, the consultation did not meet those requirements. They likewise consider that the Consejos Locales de Educación replace the authority that development associations have thus far exercised regarding the appointment and recruitment of personnel for educational services. Furthermore, the challenged decree also provides that, should functional problems arise in establishing the Consejos Locales de Educación—which is highly likely—their functions will be assumed by the supervisors of the respective circuits, leaving indigenous communities without any real opportunity to influence education policies. In short, in addition to violating Article 6 of Convention 169, the decree—and particularly the creation of the Consejos Locales de Educación—is contrary to Articles 4 and 8 of the Convention insofar as it fails to safeguard indigenous institutions and customs.In addition to the constitutional issues identified, the petitioners consider that Articles 16, 17, 18, and 20 suffer from what they call “practical defects,” because, based on their experience, they assert that establishing the local councils will create uncertainty, since no fixed number of representatives is specified. Given that uncertainty, it will be difficult for the councils to operate, and Article 20 of the decree will in all likelihood have to be applied. In the same vein, they consider that funding for the councils is not guaranteed either. Separately, by means of a brief submitted on 8 de noviembre de 2013, Edwin Mesías Hernández Parra, identity card No. 1-586-806, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, filed an intervention in support (coadyuvancia activa) in exactly the same terms as constitutional challenge No. 13-011899-0007-CO, consolidated herein.
4. 4The notices required by law were published in Judicial Bulletins numbers 229, 230, and 231, dated 27, 28 y 29 de noviembre de 2013.
5. 5By means of a brief submitted on 28 de noviembre de 2013, Ana Lorena Brenes Esquivel, Attorney General of the Republic, issued her opinion. Regarding standing (legitimación), she stated that the challenge is admissible because this Chamber has repeatedly held that indigenous development associations have standing to bring constitutional proceedings, pursuant to the second paragraph of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Act (Ley de la Jurisdicción Constitucional), in defense of the rights and freedoms established in ILO Convention No. 169. As to the merits, she recommended, first, requesting a certified copy of the consultation file for the challenged decree in order to determine whether the principle of good faith had been violated. Second, she recommended partially granting the challenge. Regarding the decree’s content, the Attorney General considered it partially unconstitutional for the following reasons.She explained that the decree created the Consejos Locales de Educación, which are administrative bodies of the Ministerio de Educación Pública and depend on it for infrastructure and funding. Although there is no issue with their creation, the decree also provides that the Ministry must consult them, on a mandatory basis, regarding the contextualization and relevance of curricula and educational services (Article 15), the appointment of teachers (Articles 15 and 28), and the certification and registration of native-language speakers (Article 27). In the Attorney General’s view, insofar as those councils replace the indigenous development associations, they are unconstitutional because, pursuant to this Chamber’s own case law and Article 6 of Convention No. 169, only indigenous development associations are representative of the indigenous community and hold the right to consultation. Article 8 is likewise unconstitutional insofar as, when an educational institution is closed or relocated, the board of education and administrative board must be consulted, but not the indigenous development association.For that reason, Articles 8, 15, 27, and 28 are unconstitutional. The petitioner association also deemed the possibility of appointing non-indigenous teachers unconstitutional. However, the Attorney General clarified that this possibility exists only when indigenous teachers are unavailable (inopia). She added that, pursuant to this Chamber’s case law, the appointment of non-indigenous persons is not prohibited. In any event, she added, the decree is very clear regarding the training that appointed non-indigenous persons must possess. Consequently, Articles 24.b and 25.b of the decree are not unconstitutional.
6. 6By means of a brief dated 11 de diciembre de 2013, Leonardo Garnier Rímolo, Minister of Public Education, appeared to intervene in opposition (coadyuvar contra) to the challenge filed. First, he alleged that the text of the challenged decree had indeed been the subject of extensive consultation with the indigenous development associations, particularly the association represented by the petitioner. Moreover, the final text is essentially the same as the text submitted for consultation. He further added that the prior decree had been reviewed at the recommendation of the Defensoría de los Habitantes. He also stated that, as the Defensoría itself determined through fieldwork, most complaints in indigenous communities relate to dissatisfaction with what are considered “subjective” recommendations by development associations intended to favor the appointment of friends as teachers who lack experience, thereby impairing the right to receive a quality education.The Minister also argued that specialized studies have highlighted the importance of language learning during the first years of life; accordingly, the petitioner is mistaken in contending that priority should be given to appointing indigenous teachers even when they do not know their own language. Contrary to the petitioner’s contention, the Minister alleged that the challenged decree promotes a comprehensive, quality education suited to the contemporary world and capable of eliminating racial segregation, as this Chamber has recommended in the decisions he cites. The Minister further alleged that, according to the report “La situación de los pueblos indígenas afectados por el proyecto hidroeléctrico El Diquís en Costa Rica,” prepared by the United Nations Special Rapporteur on the rights of indigenous peoples (dated 30 de mayo de 2011), associations among indigenous peoples are perceived as state agencies rather than genuinely representative institutions.They are even regarded as an imposition that has weakened traditional representative structures. This is confirmed by the Instituto Nacional de Estadística y Censos in a census conducted in 2011, as well as by the Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), which determined that indigenous development associations generally do not exceed a 10% membership rate. By contrast, the Consejos Locales de Educación comply with international standards and are grounded in Article 27, subsections 2) and 3), of ILO Convention 169. He explained that Council members are appointed by the community through an open call, without excluding any groups or imposing excessive requirements. The Council also has the authority to adopt its own regulations. Likewise, the councils consist solely of indigenous residents of the territory and include men and women on an equitable basis. The Minister alleged that the Councils do not supplant the indigenous development associations and are necessary to move beyond the will of those associations and prioritize the best interests of the child. In short, he concluded that Council members must be indigenous, are elected by the community, and have the authority to adopt their own regulations.
7. 7By Decision of the Presidency of this Chamber dated 9 de enero de 2014, the interventions submitted by Edwin Mesías Hernández Parra, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, and by the Minister of Public Education were admitted; the hearing afforded to the Procuraduría General de la República was deemed answered; likewise, the hearing afforded to the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas was deemed unanswered; and this challenge was assigned for consideration.
8. 8By means of a brief submitted on 13 de febrero de 2014, José Luis Villanueva Ríos, Calixto Molina Martínez, Juan Carlos Aguilar Aguilar, identity card No. 9-101-075, Adrián Sanabria Payan, Silvio López Reyes, identity card No. 7-214-738, and Marina López Morales requested, as an interim measure (medida cautelar), that the Ministerio de Educación Pública be ordered to suspend the operation of the Consejos Locales de Educación.
9. 9By means of a brief submitted on 17 de diciembre de 2015, Urbano Mendoza Palacios, President and general attorney-in-fact with full powers (apoderado generalísimo) of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), granted a special power of attorney (poder especial) to Mauricio Masís Murillo.
10. 10On 9 de marzo de 2016, consideration of the merits of the constitutional challenges began, and it was decided to convene an oral hearing (vista).
11. 11On 16 de marzo de 2016, an oral hearing was scheduled for 14 de abril de 2016, at 9:00 hours.
12. 12On 12 de abril de 2016, Sonia Marta Mora Escalante, Minister of Public Education, designated José Víctor Estrada Torres, Head of the Department of Intercultural Education, to attend the scheduled hearing on her behalf.
13. 13On 14 de abril de 2016, Urbano Mendoza Palacios granted Salvador Arauz Figueroa a special judicial power of attorney (poder especial judicial) to represent the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) in these proceedings (expediente).
14. 14On 14 de abril de 2016, the scheduled hearing was held. Danilo Chaverri Barrantes attended on behalf of the petitioner in the first constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). Agustín Rafael Jackson López attended on behalf of the petitioners in the second constitutional challenge. Salvador Arauz Figueroa attended on behalf of CONAI. José Víctor Estrada Torres and Wilgen Ching Sojo attended on behalf of MEP. The Attorney General of the Republic, Ana Lorena Brenes Esquivel, also attended, accompanied by Jorge Oviedo Álvarez.
15. 15In a written submission filed on 25 de abril de 2016, José Víctor Estrada Torres, Head of MEP’s Department of Intercultural Affairs, submitted a report on the consultation procedure (procedimiento de consulta) conducted by MEP prior to executive decree No. 37801-MEP. He explained in detail the reasons that led MEP to amend the previous decree (No. 22072-MEP). He explained that the ministry sought to improve the public education system in indigenous territories. As part of that improvement, the Department of Intercultural Affairs was created, an MEP-BID agreement known as PROMECE was signed to develop educational infrastructure in indigenous territories, and the paradigm for appointing personnel in indigenous territories was changed. He explained the legislation and case law (jurisprudencia) of this Chamber that were used as a frame of reference. He further stated that the Defensoría de los Habitantes had recommended reviewing the decree that created the indigenous education subsystem (No. 22072).Based on the foregoing, as well as on a United Nations report prepared by the rapporteur on indigenous affairs and on the experience accumulated with the Development Associations, the consultation procedure was conducted. He emphasized that there was no regulated procedure, and therefore the ministry had to pioneer the matter due to the urgent need to improve education in indigenous territories. He explained that a preliminary consultation (preconsulta) had been conducted beginning in 2006, the fundamental purpose of which was to familiarize the population with the proposed reform. The aim was for the information to be fully understood. In those territories where the native language is still spoken, it was conducted in the respective languages (Bribri, Cabécar, Maleku, and Nobere). It was generally not conducted in every territory because the associations considered it unnecessary. MEP, UNICEF (observer and guarantor), the Defensoría de los Habitantes (observer and guarantor), the Tribunal Supremo de Elecciones (observer and contributor to determining the number of inhabitants), the Instituto Nacional de las Mujeres (observer and guarantor), and the Indigenous Development Associations participated in the consultation itself.He specified which territories were visited, with the exception of Alto Telire because it was physically impossible to access the location. The consultation process involved identifying the territories, verifying the associations’ legal standing (estado legal), visiting them, and delivering the information, including a copy of the proposal. The associations were given one month to submit comments, which were subsequently analyzed by the advisory team. A consultation schedule was then prepared (Costa Rica has 24 territories). An open invitation was issued to all indigenous persons over 15 years of age, whether or not they were members of the associations, using all available means of communication, such as radio stations and posters. On the day of the consultation, attendees’ presence and identities were verified. An MEP representative distributed all the materials and answered every question raised.All documentation and materials needed to submit comments were provided. The attendees were divided into groups to analyze each article of the text. Working committees were formed. As noted, difficulties arose in Telire because of its remoteness; in some parts of Talamanca because of the territory’s size; in Térraba because of the number of organizations there despite its being a small territory; and in Quitirrisí because the absence of an association prevented coordination of the consultation. In conclusion, he stated that participation had been substantial and that the indigenous peoples themselves considered that the previous decree should be amended. There was no opposition to the reform.
16. 16By an order (resolución) issued at 15:23 hours on 11 de mayo de 2016, the Ombudswoman was given an opportunity to respond (audiencia).
17. 17By an order issued at 16:06 hours on 11 de mayo de 2016, the Head of the Department of Intercultural Affairs of the Ministerio de Educación Pública was asked to provide evidence to assist the Court in reaching a decision (prueba para mejor resolver).
18. 18In a written submission received by the Chamber’s Secretariat at 14:34 hours on 24 de mayo de 2016, José Víctor Estrada Torres, in his capacity as Head of the Department of Intercultural Education of the Ministerio de Educación Pública, stated under oath that Alto Telire’s geographic location and natural features—such as rivers with high flow rates, heavy rainfall, dense vegetation, wildlife, and difficult-to-access routes consisting of dangerous trails covering great distances—make access extremely difficult and also severely limit the use of communications media, which in some cases may be nonexistent. He specified that MEP faced the physical impossibility of coordinating an invitation to all inhabitants of that territory, and therefore the consultation process—as conducted in the other indigenous territories—was not feasible. He added that, with the exception of Alto Telire, all other territories were consulted.He maintained that beginning in julio de 2009, the document “Propuesta para el fortalecimiento de la reeducación indígena costarricense” was officially distributed. He stated that on 31 de agosto de 2009, the proposal was presented at the Instituto Interamericano de Derechos Humanos to several international organizations accredited in the country. He noted that the consultation process began in setiembre de 2009 with the participation of the indigenous communities and that MEP issued the invitation in coordination with the Associations. He added that the consultation was conducted in 23 indigenous territories. He reported that Salitre and Térraba experienced internal political disputes among various leaders and systematic challenges to the Board of Directors of the Development Association. He elaborated that the preliminary consultation was conducted in the indigenous territory of Salitre, but ADI refused to allow the consultation to be held despite numerous efforts undertaken both regionally by the Regional Directorate of Education and by MEP’s central offices.He emphasized that three preliminary consultations were held in Térraba, resulting in an agreement among the internally divided groups. Officials from the Defensoría de los Habitantes attended the third consultation attempt, and it can therefore be affirmed that the consultation was conducted in that territory. He stated that in Quitirrisí, the Indigenous Development Association was not in good legal standing (no estuvo a derecho); nevertheless, when an attempt was made to conduct the consultation, an opposing group refused to allow it to take place. He stressed that in 2009, the local government of the Bribri indigenous territory (ADITIBRI) sent an official letter dated 19 de agosto de 2009 stating that it was unnecessary to consult the Bribri territory; years later, however, the inhabitants asserted that their right to consultation had been violated. Consequently, the Ministerio de Educación conducted the preliminary consultation and consultation at three strategic locations due to the territory’s size: Suretka, Amubri, and Sepecue.He stated that consultations with the Development Associations of Alto de San Antonio and Alto Laguna de Osa remained pending because those associations were not in good legal standing, but the requirement was fulfilled years later. He reported that the consultation was carried out in accordance with Article 6 of Convention 169, which establishes that consultation with the peoples concerned must be conducted through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions. He stated that one of the greatest achievements was conducting the consultation in the native language in those territories where it is still spoken, namely Bribri, Cabécar, Malecu, and Ngöbes. He specified that officials from the Defensoría de los Habitantes and UNICEF participated as guarantors of the consultation process in most of the consultations convened.
19. 19In a written statement received by the Secretariat of the Chamber at 16:02 hours on June 3, 2016, Montserrat Solano Carboni, in her capacity as Defensora de los Habitantes, reports under oath that the Defensoría de los Habitantes was invited to participate as an observer in the pre-consultation and consultation process concerning the proposed amendment to Executive Decree number 22072-MEP on the Indigenous Education Subsystem (Subsistema de Educación Indígena), by official letter number DDC-DEI-487-2012 of June 11, 2012. She specifies that, in the convened process, the Defensoría participated as an observer in the pre-consultation held on July 28, 2011, in the community of Quitirrisí de Mora, and also participated in the processes conducted in the communities of Cabagra and Coto Brus. She notes that a comprehensive reform of the Subsistema de Educación Indígena was subsequently approved by Executive Decree number 37801-MEP, published in La Gaceta number 135 of June 13, 2013.She maintains that Decree number 37081-MEP was issued to prioritize inclusive education aimed at comprehensive development and at serving as a tool for combating poverty through a flexible, dynamic, and integrated educational system, and whose purpose is to safeguard the preservation and flourishing of the country’s Indigenous languages through specialized and culturally relevant education. She states that it reforms the Subsistema de Educación Indígena by seeking to preserve Indigenous languages, disseminate information concerning the rights and obligations of Indigenous peoples, promote intercultural dialogue, and ensure equality of participation in Indigenous territories. She indicates that the Ministerio de Educación Pública seeks to provide the curricular, pedagogical, and financial resources necessary to fulfill the right to education of girls, boys, and adolescents living in the country’s Indigenous territories, while respecting the legal system in force and applying the principles of equity, universal access, and quality in education.She adds that the Decree created several community and state organizations tasked with ensuring compliance with these rights and duties. She states that the community organizations must establish the Consejos Locales de Educación Indígena and the Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena, which are intended to serve as the principal permanent mechanisms for Indigenous participation and consultation. She indicates that the Consejo Local de Educación Indígena must necessarily be consulted regarding the appointment and recruitment processes for educational-services personnel and the improvement of educational quality, and must also collaborate with supervisors and other organizations. She reports that the State is called upon to implement affirmative action (acciones afirmativas) to ensure educational quality, with the aim of enabling Indigenous adolescents to complete their studies under conditions equal to those applicable to the educational processes of the rest of the minor population, so that if an Indigenous person does not satisfy the suitability requirements (requisitos de idoneidad), the quality of education will not be adversely affected.
20. 20The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceedings.

Justice Hernández Gutiérrez is the reporting judge; and,

WHEREAS:

I. STANDING AND ADMISSIBILITY OF THE ACTION OF UNCONSTITUTIONALITY (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Section 75, first paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes, as one of the prerequisites for filing an action of unconstitutionality in the context of concrete review (control concreto), the existence of a matter pending resolution before the courts or in proceedings to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), as a reasonable means of protecting the substantive legal position (situación jurídica sustancial) alleged to have been impaired. However, the second paragraph of the same article also provides that a prior case is not required when the action concerns the defense of interests affecting the community as a whole. In this matter, all the petitioners act on behalf of Indigenous development associations. On this issue, this Chamber held as follows in Judgment No. 2011-012975, issued at 14:30 hours on September 23, 2011 (among others):

«Costa Rican legislation recognizes the legal capacity of Indigenous groups to represent themselves in Articles 2 and 4 of the Ley Indígena, Articles 3, 4, and 5 of the Reglamento a la Ley Indígena, and Article 1 of Executive Decree 13568-C-G of April 30, 1982, which recognizes the legal representation of Indigenous Communities by the Asociaciones de Desarrollo Integral, which act as local governments but may not be regarded as state entities. In the case of this action of unconstitutionality, standing to file the action of unconstitutionality derives from the second paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional [...]».

Accordingly, the petitioners have standing to bring the action as they did. Furthermore, the action is directed against an executive decree currently in force, which may be challenged through these proceedings pursuant to subsection a) of Article 73 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

II. INTERVENTIONS IN SUPPORT (COADYUVANCIAS)

Pursuant to Article 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, during the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81 of that same law, «[…] those having a legitimate interest may enter an appearance therein in order to support the arguments that may justify its admissibility or inadmissibility or, where appropriate, to expand the grounds of unconstitutionality relating to the matter in which they have an interest». In this case, two supporting interventions were filed, one in support of the action and the other in opposition. The intervention in support was filed by Edwin Mesías Hernández Parra, President of the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, and sets forth exactly the same arguments as action of unconstitutionality No. 13-011899-0007-CO, consolidated herein. The opposing intervention was filed by the Ministerio de Educación Pública. Both were admitted by the Presidency of this Chamber in a ruling dated January 9, 2014.

III. SUBJECT MATTER OF THE ACTION

The petitioner in the first action filed (No. 13-011311-0007-CO) requested that this Chamber declare the following provisions of Executive Decree No. 37801-MEP unconstitutional: in Article 8, the phrase «The opening»; in Article 15, the first and second paragraphs, as well as subsections 1), 2), 3), and 4); in Article 18, the phrase «which shall be convened by the authorities of the Ministerio de Educación»; in Article 19, the phrase «of all the inhabitants of the territory»; all of Article 20; in Article 21, the final portion, beginning with the words «The election» through the end of the text; in Article 22, the word «consultation» appearing in subsection 3); in Article 23, the phrase «by the Consejos Locales de Educación»; in Article 24, subsection b) and the phrase «before the Consejo Local de Educación» appearing in subsection d); in Article 25, the word «predominantly» appearing in both subsection a) and subsection b); in Article 27, the phrase «duly registered with the Consejo Local de Educación Indígena», appearing in the first paragraph, and the phrase «by the Consejo Local de Educación Indígena», appearing in the second paragraph; in Article 28, the phrase «established in this Decree»; in Article 29, the phrase «established in this Decree», appearing in subsections a), b), and c); and all of Article 31.

Furthermore, the petitioners in the second action of unconstitutionality filed, which is treated as an expansion of the first, requested that this Chamber declare Articles 15, 16, 17, 18, 19, and 20 of that decree unconstitutional.

IV. CHALLENGED PROVISIONS

The challenged provisions state as follows:

A. Action of unconstitutionality No. No. 13-011311-0007-CO

1. 1Article 8, the phrase «The opening», underlined here (although it is not underlined in the original).

«Article 8.- Educational centers. Educational centers located in recognized Indigenous territories shall be known as Indigenous educational centers. The opening, closure, and relocation of educational centers in Indigenous territories must be submitted by the Ministerio de Educación Pública for consultation with parents organized into boards of education and administrative boards».

1. 2Article 15, the first and second paragraphs, as well as subsections 1), 2), 3), and 4). The challenged text is underlined here (but is not underlined in the original).

«Article 15.- Consejos Locales de Educación Indígena. A Consejo Local de Educación Indígena shall be established in each Indigenous territory. Its primary authority shall be to promote fulfillment of the objectives of Indigenous education in the respective territory, and it shall have the right to be consulted on a mandatory basis by the national, regional, and school-district educational authorities of MEP.

The Consejos Locales de Educación Indígena shall have the authority to be consulted on a mandatory basis in the processes for appointing and recruiting educational-services personnel.

The Ministerio de Educación Pública shall facilitate the operation of the Consejos Locales de Educación Indígena, which shall be provided, on a mandatory basis, with physical premises for meetings, recordkeeping, document storage, and hearings at the offices of the supervisory authorities for Indigenous school districts. Any per diem allowances or stipends for their members must be approved by an Act of the Republic.

The Consejos Locales de Educación Indígena shall perform the following functions:

• 1)Receive and analyze proposals for interim personnel appointments submitted in their respective territories and refer them to the Ministerio de Educación Pública. In the case of permanent appointments, the competent authorities must consult the Consejo.
• 2)At the request of the supervisors of Indigenous school districts, assist them in ensuring the proper operation of educational centers and the appropriate performance of the personnel of those centers, the school districts, and the regional directorates in Indigenous territories, as well as the organizations of the educational community, such as school associations, boards of education, administrative boards, and student governments, and report promptly to the MEP authorities.
• 3)Collaborate with the educational authorities in organizing community and technical consultation processes to ensure the contextualization and relevance of curricula and educational services in Indigenous territories.
• 4)Appoint the Territory’s representative to the Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena.
• 5)Perform all activities related to community dialogue and the improvement of educational quality in Indigenous territories, such as public forums, seminars, workshops, etc.».

1. 3Article 18, the phrase «which shall be convened by the authorities of the Ministerio de Educación», underlined here (but not underlined in the original).

« Article 18.- Appointment of the Local Indigenous Education Councils. The appointment of the Local Indigenous Education Councils must be conducted through an open call to all members of the community, using procedures that take into account the provisions of Convenio 169 and customary law (derecho consuetudinario). Once the First Council has been appointed, which shall be convened by the authorities of the Ministerio de Educación, it shall autonomously regulate the manner in which future calls are to be conducted».

1. 4In Article 19, the phrase «of all the inhabitants of the territory», which is underlined here (but is not underlined in the original).

«Article 19.- Term and performance of office. The members of the Local Indigenous Education Council shall be appointed for three-year terms and may be elected for up to two consecutive terms, after which at least one year must elapse before they may be elected again. The community, meeting in an assembly, may revoke the appointment of members of the Local Council for failure to perform their duties or for abuse in the exercise thereof. For this purpose, an open call to all members of the community must be ensured, and the revocation of the appointment of one or all members of the Local Indigenous Education Councils must be approved by a majority of all the inhabitants of the territory».

1. 5Article 20, in its entirety.

«Article 20.- Operational problems. If the Local Indigenous Education Council is not constituted, functions 1), 2), 3), and 5), established in Article 15 of this Decree, shall be assumed by the supervisor or supervisors of the respective school districts (circuitos)».

1. 6Article 21, the final portion, from the words «The election» through the end of the text, which is underlined here (but is not underlined in the original):

«Article 21.- National Advisory Council on Indigenous Education. The National Advisory Council on Indigenous Education is hereby created. The Indigenous peoples shall designate, through the Local Education Council, one representative from each territory, who shall be entitled to serve on the Council for 3 years and may be reelected once. The regional directors of the regional education directorates in which Indigenous territories exist shall join the National Advisory Council. The Council shall be chaired by the Ministro de Educación Pública and shall meet at least twice a year or when convened by the Minister or by at least one-fourth of the Indigenous representatives. The election of the representative of each Indigenous territory by the Local Council shall be conducted from among the candidates who choose to submit their names to that Council once the respective call for candidates has been opened for such purposes, which must be public, free, prior, and informed. The election of the members shall be within the exclusive authority of the Local Council. Their appointment may also be revoked before the end of their terms for failure to perform their duties and by a majority decision of the Local Council. Members of the Local Council may stand as candidates, provided that they withdraw from the respective meeting when their name is considered».

1. 7Article 22, the word «consultation» appearing in subsection 3), which is underlined here (but is not underlined in the original).

«Article 22.- Authority of the National Advisory Council on Indigenous Education. The principal authority of the Advisory Council is to ensure that the objectives of Indigenous education are fulfilled in all Indigenous territories of the country through direct dialogue with the highest authorities of the Ministerio de Educación Pública. Without limiting political dialogue between Indigenous leaders and the respective ministerial authorities, the agenda for fulfilling the objectives of Indigenous education at the Council level shall include, at a minimum, the following matters:

• 1)The promotion of action plans aimed at fulfilling the objectives of Indigenous education.
• 2)Discussion of the annual budget allocation for fulfilling the objectives of Indigenous education.
• 3)Consultation (consulta) and monitoring of international agreements and of technical and financial assistance programs and projects from national entities and international cooperation to be carried out in Indigenous territories, so that they genuinely contribute to fulfilling the objectives of Indigenous education».

1. 8Article 23, the phrase «by the Local Education Councils», which is underlined here (but is not underlined in the original).

«Article 23.- Composition and swearing-in of the Boards. The Education Boards (Juntas de Educación) of schools providing the first and second cycles of basic general education and the Administrative Education Boards (Juntas Administrativas de Educación) of schools providing the third cycle of basic general education and diversified education, located in Indigenous territories, shall be composed exclusively of Indigenous persons and shall be sworn in by the Local Education Councils of the respective Territory».

1. 9Article 24, subsection b) and the phrase «before the Local Indigenous Education Council» appearing in subsection d), which are underlined here (but are not underlined in the original).

«Article 24.- Teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel of educational services for early childhood, preschool, and the first and second cycles of basic general education who fall under Title II of the Estatuto del Servicio Civil, and general services and professional personnel who fall under Title I of that same Estatuto.

To safeguard the maintenance and cultivation of the national Indigenous languages, which entails making Indigenous education a specialized form of education focused on fulfilling the rights of Indigenous peoples to preserve their identities, it shall be ensured that the teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel of educational services for early childhood, preschool, and the first and second cycles of basic general education who fall under Title II of the Estatuto del Servicio Civil, and the general services and professional personnel who fall under Title I of that same Estatuto, are as follows:

Subsection a) In early childhood, preschool, and the first and second cycles, it must be ensured that teaching and technical-teaching personnel at all educational levels consist of Indigenous persons from their own culture and territory who are certified speakers of their mother tongue. Administrative, administrative-teaching, general services, and professional personnel at schools must be Indigenous persons from the same culture and certified speakers of the territory’s mother tongue. In all cases, preference among applicants shall be given to those who demonstrate higher academic qualifications or, where qualifications are equal, more work experience.

Subsection b) If there are insufficient personnel within an Indigenous territory to meet its internal staffing needs, the positions may be filled by personnel from the same culture, even if they are from other territories, provided they meet the same requirements and conditions. If the personnel shortage persists, the positions may be filled by Indigenous persons from other territories and cultures or by non-Indigenous persons selected from among those who demonstrate higher academic qualifications or more work experience. If sufficient personnel are unavailable, the appointed persons shall be hired on the basis of a shortage of qualified candidates (inopia) and on an interim basis.

Subsection c) Indigenous teachers appointed on the basis of their ethnic, cultural, and linguistic status who have not completed their university studies must submit a study plan to the Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanas del MEP, which shall grant a reasonable period for completing those studies and may extend that period where justified. That period shall be established in accordance with the characteristics of the studies, their context, and the available opportunities.

Subsection d) In appointing language teachers, preference shall be given to Indigenous-language teachers who have the strongest academic credentials and who are proficient in Spanish as a second language. In appointing cultural educators, preference shall be given to those persons, whether professionals or not, who best demonstrate before the Local Indigenous Education Council that they possess knowledge of the culture, so that they may preserve to the greatest possible extent their ancestral culture, philosophy, spirituality, and the ancestral worldview of the Indigenous peoples».

10- Article 25, the word «predominantly» in subsection a) and subsection b), which are underlined here (but are not underlined in the original).

«Article 25.- Teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel of educational services for the third cycle of basic general education, diversified education, technical education, adult education, and open education in Indigenous territories who fall under Title II of the Estatuto del Servicio Civil, and professional and general services personnel who fall under Title I of that same Estatuto.

To safeguard the maintenance and cultivation of the national Indigenous languages, which entails making Indigenous education a specialized form of education focused on fulfilling the rights of Indigenous peoples to preserve their identities, it shall be ensured that the teaching, technical-teaching, administrative, and administrative-teaching personnel of educational services for the third cycle of basic general education, diversified education, technical education, adult education, and open education in Indigenous territories who fall under Title II of the Estatuto del Servicio Civil, and the professional and general services personnel who fall under Title I of that same Estatuto, are as follows:

Subsection a) It must be ensured that the teaching personnel appointed to educational services for the third cycle of basic general education, diversified, technical, adult, and open education in Indigenous territories consist predominantly of Indigenous persons from the same culture, even if they come from other territories, provided that they meet the requirement of being accredited speakers of the territory’s mother tongue. Preference among applicants shall be given to those who demonstrate higher academic qualifications or, where qualifications are equal, more work experience.

Subsection b) Beginning with the third cycle of basic general education, Indigenous students may receive instruction from teachers of cultures different from their own, including non-Indigenous personnel, who must hold a certificate of induction in Indigenous culture issued by the Instituto de Desarrollo Profesional del Ministerio de Educación Pública in coordination with the Departamento de Educación Intercultural. The induction process shall be regulated by both bodies. Preference among applicants shall be given to those who demonstrate more extensive academic training and work experience.

Subsection c) It must be ensured that the administrative, administrative-teaching, and general services personnel at educational centers for the third cycle of basic general education, diversified education, technical education, adult education, and open education in Indigenous territories who fall under Title II of the Estatuto del Servicio Civil, and the general services and professional personnel who fall under Title I of that same Statute, are Indigenous persons from the same culture and certified speakers of the territory’s native language. If there are no applicants, appointments shall be made due to a lack of qualified applicants (nombramientos por inopia).»

1. 11Article 27, the phrase «duly registered with the Consejo Local de Educación Indígena», which appears in the first paragraph, and the phrase «by the Consejo Local de Educación Indígena», which appears in the second paragraph, both underlined here (but not underlined in the original).

«Article 27.- Certification and registration of speakers of the native language. Indigenous persons interested in holding positions for which certification as a speaker of the territory’s native language is a requirement shall be certified in public sessions by one or more elders (persona mayor) (for purposes of this Decree, an elder shall be understood as a person who has mastery of the Indigenous language and culture and is recognized as such by the community) duly registered with the Consejo Local de Educación Indígena. Once the respective certifications have been issued, they shall be registered by the Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos del MEP and the Dirección General del Servicio Civil.

Where candidates have equal academic qualifications and work experience, persons who have been certified by the Consejo Local de educación Indígena as proficient in the language and who apply for the same interim or permanent position (puesto interino o en propiedad) shall take a technical examination before the Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos and the Dirección General del Servicio Civil, as applicable; those bodies shall receive assistance from the Departamento de Educación Intercultural in preparing and evaluating the examination.» 12- Article 28, the phrase «established in this Decree», underlined here (but not underlined in the original).

«Article 28.- Consultation regarding the recruitment and appointment of personnel. The recruitment and appointment of all personnel at educational centers, supervisory offices, and regional directorates who fall under either Title I or Title II of the Estatuto del Servicio Civil must be submitted by the competent authorities for consultation in accordance with the permanent participation and consultation mechanisms established in this Decree and the procedures defined in the following article.»

1. 13Article 29, the phrase «established in this Decree», which appears in subsections a), b), and c), underlined here (but not underlined in the original).

«Article 29.- Recruitment and appointment procedures. The competent authorities shall conduct recruitment to appoint permanent personnel or to compile lists of applicants for permanent positions for personnel falling under either Title I or Title II of the Estatuto del Servicio Civil, as follows:

Subsection a) The process of forming three-candidate shortlists (ternas) must comply with the provisions of the preceding articles of this Decree concerning candidates’ suitability. Once proposed shortlists are available, they must be submitted for consultation through the permanent participation and consultation mechanisms established in this Decree. Recommendations arising from this process shall be taken into account, although they shall not be binding. In the case of internal competitive selection processes (concursos internos), the Dirección de Recursos Humanos del MEP must follow the same procedure.

Subsection b) In the case of the appointment of interim personnel, ten weeks before the end of the current school year, the Ministerio de Educación Pública, through the Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos, shall provide the permanent participation and consultation mechanisms established in this Decree with a list of all personnel eligible for extensions and/or new interim appointments for the following school year. The permanent participation and consultation mechanisms established in this Decree shall have six weeks to issue their views. Those participation and consultation mechanisms must submit the information directly to the Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos del MEP, which, for the applicable documentation, shall receive copies duly compared against the originals (copias debidamente confrontadas) by the representative of the participation mechanism submitting the supporting document, who shall submit it under a sworn declaration that the comparison with the originals was performed. The remaining details of the procedure must be duly regulated by the Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos del MEP.

Subsection c) In cases involving interim substitutions, new interim appointments, exchanges (permutas), internal transfers, and transfers by exception, the Unidad de Educación Indígena de Recursos Humanos del MEP shall provide the permanent participation and consultation mechanisms established in this Decree with the corresponding information in a timely and expeditious manner. The permanent participation and consultation mechanisms established in this Decree shall have two weeks to issue their views, during which time they must conduct the respective consultations with the boards of educational centers located in Indigenous territories. The details of the procedure must be duly regulated by the Unidad de Educación Indígena.»

1. 14Article 31, in its entirety.

«Article 31.- Amendments to this Decree. In compliance with Article 6° of Convention N° 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries and Ley N° 7316 of November 3, 1992, by which it was ratified by the Asamblea Legislativa, this Decree may be amended only after conducting the respective consultation with the Indigenous peoples inhabiting territories duly recognized under the national legal system.» B. Action No. No. 13-011899-0007-CO

1. 1Article 15, in its entirety, which has already been transcribed.
2. 2Article 16, in its entirety.

«Article 16.- Composition of the Consejos Locales de Educación Indígena. The Consejo Local de educación Indígena shall be composed exclusively of Indigenous persons residing in the corresponding territory. It must also be composed equitably of Indigenous men and women.»

1. 3Article 17, in its entirety.

«Article 17.- Number of members and formation of the Consejos Locales de Educación Indígena. The number of members and the formation of the Consejos Locales de Educación Indígena shall be established autonomously by the communities of each Indigenous territory, using procedures that take into account the provisions of Articles 5°, 6°, and 28 through 31 of Convention 169, as well as customary law (derecho consuetudinario).»

1. 4Article 18, in its entirety, which has already been transcribed.
2. 5Art. 19, in its entirety, which has already been transcribed.
3. 6Article 20, in its entirety, which has already been transcribed.

V. ALLEGED GROUNDS OF UNCONSTITUTIONALITY

The petitioners asserted three grounds of unconstitutionality. As their principal ground of unconstitutionality, they alleged that the Decree had not been duly submitted for consultation with the Indigenous peoples, which, they stated, infringed the right to consultation. However, the petitioners emphasized that they were not seeking the annulment of the entire Decree because not everything in it affected them, but only those aspects that also infringed, in their view, other rights, which constitute the other two grounds of unconstitutionality. They argued that the challenged provisions are unconstitutional because they are contrary to the Indigenous peoples’ right to education (or right to cultural education, as they also called it) and, third, because they are contrary to the right of Indigenous persons to have their own representative institutions.

VI. RIGHT OF INDIGENOUS PEOPLES TO CONSULTATION

The ILO Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries No. 169 (approved by Law No. 7316 of November 3, 1992) provides as follows in Article 6:

«Article 6 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may affect them directly; b) establish means by which the peoples concerned can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, and at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programs that concern them; c) establish means for the full development of these peoples’ institutions and initiatives and, in appropriate cases, provide the resources necessary for this purpose.

2. Consultations carried out pursuant to this Convention shall be undertaken in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent regarding the proposed measures.» Regarding the application of this provision, the Inter-American Court of Human Rights has ruled on several occasions. In the case of Kichwa Indigenous People of Sarayaku v. Ecuador, judgment of June 27, 2012, it stated as follows (paras. 163-167, Merits and Reparations):

«ILO Convention Nº 169 applies, inter alia, to “tribal peoples in independent countries whose social, cultural, and economic conditions distinguish them from other sectors of the national community and whose status is regulated wholly or partially by their own customs or traditions or by special laws or regulations,” and under which States “shall assume responsibility for developing, with the participation of the peoples concerned, coordinated and systematic action to protect the rights of these peoples and to guarantee respect for their integrity.” Articles 13 through 19 of that Convention concern the rights of those peoples over their lands and territories,” and Articles 6, 15, 17, 22, 27, and 28 govern the various circumstances in which free, prior, and informed consultation (consulta previa libre e informada) must be conducted in cases involving contemplated measures that may affect them […]

That is, the obligation to consult, in addition to constituting a treaty-based rule, is also a general principle of international law.

That is to say, the obligation of States to conduct special and differentiated consultation processes (procesos de consulta) when certain interests of Indigenous communities and peoples may be affected is now clearly recognized. Such processes must respect each people’s or community’s particular consultation system, so that they may be understood as constituting appropriate and effective engagement with other State authorities, social or political actors, and interested third parties.

The obligation to consult Indigenous and Tribal Communities and Peoples regarding any administrative or legislative measure that affects their rights recognized under domestic and international law, as well as the obligation to safeguard the rights of Indigenous peoples to participate in decisions concerning their interests, is directly related to the general obligation to guarantee the free and full exercise of the rights recognized in the Convention (Article 1.1). This entails the duty to organize the entire governmental apparatus adequately and, in general, all structures through which public authority is exercised, so that they are capable of legally safeguarding the free and full exercise of those rights. The foregoing entails the obligation to structure their laws and institutions so that consultation with Indigenous, aboriginal, native, or tribal communities can be carried out effectively, in accordance with the relevant international standards. States must therefore incorporate those standards into prior consultation processes (procesos de consulta previa), so as to create sustained, effective, and reliable channels of dialogue with Indigenous peoples in consultation and participation procedures conducted through their representative institutions.

Because the State must guarantee these rights of consultation and participation at every stage of the planning and development of a project that may affect the territory on which an Indigenous or tribal community is settled, or other rights essential to its survival as a people, these processes of dialogue and efforts to reach agreement must take place from the earliest stages of drafting or planning the proposed measure, so that Indigenous peoples can genuinely participate in and influence the decision-making process, in accordance with the relevant international standards. Accordingly, the State must ensure that the rights of Indigenous peoples are not disregarded in any other activity or agreement undertaken with private third parties or in connection with public-authority decisions that would affect their rights and interests. Therefore, where applicable, the State is also responsible for carrying out oversight and enforcement duties in relation to their implementation and, when appropriate, providing effective judicial protection (tutela efectiva) of that right through the corresponding judicial bodies” (footnotes from the original text are omitted here).

In that same judgment, and more specifically regarding the characteristics of the consultation, the Inter-American Court of Human Rights added the following (para. 177, Merits and Reparations):

“The Court has established that, to guarantee the effective participation of the members of an Indigenous people or community in development or investment plans within its territory, the State has a duty to consult that community actively and in an informed manner, in accordance with its customs and traditions, within a framework of ongoing communication between the parties. Furthermore, consultations must be conducted in good faith, through culturally appropriate procedures, and must be aimed at reaching an agreement. Likewise, the people or community must be consulted, in accordance with its own traditions, during the early stages of the development or investment plan, and not only when the need arises to obtain the community’s approval, if applicable. The State must also ensure that the members of the people or community are aware of the potential benefits and risks, so that they can assess whether to accept the proposed development or investment plan. Lastly, the consultation must take into account the people’s or community’s traditional decision-making methods. Failure to comply with this obligation, or conducting the consultation without observing its essential characteristics, engages the international responsibility of States” (footnotes from the original text are omitted here).

VII.For its part, the ILO Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, in addressing the representation alleging Brazil’s failure to comply with the Indigenous and Tribal Peoples Convention (No. 169) with respect to the right to consultation, concluded as follows:

“The second issue the Committee will examine is whether the consultation conducted complies with the terms of Article 6 of the Convention. The Committee draws the Government’s attention to the fact that the consultation provided for in Article 6 of the Convention entails specific requirements. Not every consultation will comply with the Convention. To comply, the consultation must be conducted through procedures appropriate to the circumstances, through the representative institutions of Indigenous peoples, in good faith, and with the aim of reaching an agreement or obtaining consent, as established in paragraph 2 of Article 6 of the Convention. An appropriate procedure is one that creates conditions conducive to reaching an agreement or obtaining consent concerning the proposed measures. In other words, the expression ‘appropriate procedures’ must be understood by reference to the purpose of the consultation.

There is no single model of an appropriate procedure, and the procedure should take into account national circumstances, the circumstances of the Indigenous peoples, and the nature of the measures under consultation. As for the consultation process itself, it should take into account the views of the different peoples participating in the consultation regarding the procedure to be used for the exchange, so that the procedure employed is considered appropriate by all parties. The Committee emphasizes this point because the validity of the consultation processes provided for in the Convention, as a mechanism for preventing and resolving conflicts, depends on the development of fruitful mechanisms for dialogue. The consultation provided for in the Convention is therefore not a formal requirement, but a genuine instrument of participation” (Report of the Committee established to examine the representation (2006), paragraph 42).

VIII.Former Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of Indigenous people, James Anaya, in the second annual report submitted to the UN Human Rights Council (2009), pursuant to that Council’s resolution 6/12, set forth several conclusions relevant to resolving the actions filed, which are also based on pertinent ILO jurisprudence. Regarding the legal basis for the State’s duty to consult Indigenous peoples, he concluded as follows:

“It should be emphasized that the duty of States to consult Indigenous peoples regarding decisions that affect them is prominently expressed in the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and is firmly rooted in international human rights standards. This duty is mentioned throughout the Declaration in relation to specific concerns (Arts. 10, 11, 15, 17, 19, 28, 29, 30, 32, 36 and 38), and is affirmed as a general principle in Article 19, which provides that: ‘States shall consult and cooperate in good faith with the Indigenous peoples concerned through their own representative institutions before adopting and implementing legislative or administrative measures that may affect them, in order to obtain their free, prior and informed consent.’ Like the Declaration, ILO Convention No. 169 requires States to consult Indigenous peoples in good faith with the aim of reaching an agreement or obtaining their consent regarding aspects of management plans or projects that affect them, and calls upon States to consult Indigenous communities in various contexts (Arts. 6, paras. 1 and 2; 15, para. 2; 17, para. 2; 22, para. 3; 27, para. 3; and 28).

Indeed, a tripartite committee of the ILO Governing Body stated that: ‘the spirit of consultation and participation constitutes the cornerstone of Convention No. 169, on which all its provisions are founded.’ With respect to the duty to consult, certain characteristics of that duty, which will be discussed below, may be inferred from ILO jurisprudence” (Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of Indigenous peoples, 2009, A/HRC/12/34, paragraphs 38-39) (footnotes omitted).

Likewise, regarding the situations in which consultation must be conducted, the Rapporteur concluded as follows:

“It would be unrealistic to say that the duty of States to consult directly with Indigenous peoples through special and differentiated procedures applies literally, in the broadest sense, whenever a State decision may affect them, because virtually every legislative and administrative decision adopted by a State may affect the State’s Indigenous peoples in one way or another, just as it may affect the rest of the population.

Instead, a purposive interpretation of the various relevant articles of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, taking into account other international instruments and related jurisprudence, leads to the following conclusion regarding the scope of the duty to consult: it applies whenever a State decision may affect Indigenous peoples in ways not experienced by other members of society. Such a differentiated impact arises when the decision relates to the specific interests or circumstances of particular Indigenous peoples, even if the decision has broader effects, as is the case with certain laws. For example, legislation concerning land or resource use may have a general effect while simultaneously affecting the interests of Indigenous peoples in particular ways because of their traditional land-tenure systems (tenencia de la tierra) or related cultural patterns, thereby giving rise to the duty to consult” (Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of Indigenous peoples, 2009, A/HRC/12/34, paragraph 43).

Regarding the characteristics of consultations, the Rapporteur stated:

“There is no specific formula for consulting Indigenous peoples that applies to all countries in all circumstances. In this regard, Article 34 of ILO Convention No. 169 states that: ‘the nature and scope of the measures to be taken to give effect to this Convention shall be determined in a flexible manner, having regard to the conditions characteristic of each country.’ Although the implications of the duty to conduct consultations are numerous and varied, over the past year the Special Rapporteur has addressed consultation-related issues primarily in two contexts: constitutional and legislative reforms concerning Indigenous matters, and natural-resource development and extraction initiatives and, in some cases, related relocation efforts affecting Indigenous peoples. The Special Rapporteur will devote the remainder of the report to reflecting on certain aspects of the duty to conduct consultations and its application that are relevant to problems he has encountered, in the hope of providing useful clarification and guidance.

The specific characteristics of the consultation process required by the duty to conduct consultations will necessarily vary according to the nature of the proposed measure and the extent of its impact on Indigenous peoples. Constitutional or legislative reform measures that concern or affect all Indigenous peoples in a country will require appropriate consultative and representative mechanisms that are in some manner open and accessible to all of them. By contrast, measures affecting particular Indigenous peoples or communities, such as natural-resource extraction initiatives in their territories, will require consultation processes that ensure the active participation of the groups particularly affected and give special attention to their interests.

The nature and purpose of the consultation procedure are also determined by the nature of the right or interest at stake for the Indigenous peoples concerned and by the anticipated effect of the proposed measure. The Declaration provides that, in general, consultations with Indigenous peoples must be conducted ‘in good faith … in order to obtain their free, prior and informed consent’ (art. 19). This provision of the Declaration should not be regarded as conferring upon Indigenous peoples a ‘veto power’ over decisions that may affect them, but rather as indicating that consent is the objective of consultations with Indigenous peoples. In this regard, ILO Convention No. 169 provides that consultations must be conducted ‘with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures’ (art. 6, para. 2). The somewhat different wording of the Declaration suggests a greater emphasis on consultations being negotiations aimed at reaching mutually acceptable agreements and being conducted before decisions on the proposed measures are adopted, rather than consultations serving as mechanisms for providing Indigenous peoples with information about decisions that have already been adopted or are in the process of being adopted, without allowing them to genuinely influence the decision-making process.

Necessarily, the strength or importance of the objective of obtaining consent varies according to the circumstances and the Indigenous interests at stake. A direct and substantial effect on the lives or territories of Indigenous peoples creates a strong presumption that the proposed measure should not be adopted without the consent of the Indigenous peoples.

In certain contexts, that presumption may become a prohibition against the measure or project if Indigenous consent is not obtained. The Declaration recognizes two situations in which the State is obligated to obtain the consent of the Indigenous peoples concerned, apart from the general obligation that consultations be aimed at seeking consent. Those situations include cases in which the project results in the relocation of the group from its traditional lands and cases involving the storage or disposal of toxic waste on Indigenous lands (arts. 10 and 29, para. 2, respectively). Similarly, in a case affecting the Saramaka people of Suriname, the Inter-American Court of Human Rights held that ‘regarding large-scale development or investment projects that would have a major impact within Saramaka territory, the State has a duty not only to consult the Saramakas, but also to obtain their free, informed and prior consent, in accordance with their customs and traditions.’ In all cases in which a proposed measure affects the particular interests of Indigenous peoples, obtaining their consent must, to some extent, be an objective of the consultations.

As stated above, this requirement does not confer upon Indigenous peoples a ‘veto power,’ but rather establishes the need to develop consultation procedures designed to make every possible effort to achieve consensus among all interested parties.

The Special Rapporteur regrets that, in many situations, the debate over the duty to conduct consultations and the related principle of free, prior and informed consent has centered on whether Indigenous peoples possess a veto power that they may wield to halt development projects. The Special Rapporteur considers that framing the debate in this manner is inconsistent with the spirit and nature of the principles of consultation and consent as they have developed in international human-rights standards and have been incorporated into the Declaration” (Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of Indigenous peoples, 2009, A/HRC/12/34, paragraphs 37, 45, 46, 47 and 48) (footnotes omitted).

IX.This Chamber has already expressly addressed the recognition and guarantee of the fundamental rights of members of Indigenous peoples under the Constitutional Law (Derecho de la Constitución). In judgment number 1786-93 at 16:21 hours on April 21, 1993, this Court established the following general premise:

“[...] the Chamber recognizes that the fact that one or more Indigenous populations were conquered and colonized by the Spanish and, following independence, remained in disadvantaged conditions could not create any right on the part of the dominant populations to disregard the rights inherent in the human dignity of Indigenous persons. Accordingly, our Constitución Política must be interpreted and applied in a manner that permits and facilitates the independent life and development of the ethnic minorities inhabiting Costa Rica, subject only to the same limits that human rights impose upon the conduct of all persons. The provisions of international instruments and ordinary legislation must be developed in the same manner when applied to Indigenous peoples. Neither the passage of time nor numerical, technological, or economic superiority justifies destroying, exploiting, or oppressing minorities, much less when they are the most ‘native’ of our natives.” Whereas, in judgment number 2002-03468 at 16:04 hours on April 16, 2002, this Chamber stated:

“[...] although the Constitución Política does not contain a specific statute concerning the rights of Indigenous communities, from its system—particularly the provisions contained in Articles 28, 33, 50 and 74—it is possible to infer a principle recognizing such prerogatives, based on the idea that respect and protection by the State constitute duties toward Indigenous communities, ensuring the preservation of their culture while also providing their members access to the benefits produced by national development. The foregoing is reaffirmed by constitutional Article 76, which expressly imposes upon the State the duty to preserve and foster Indigenous languages. Accordingly, the Chamber may proceed from the premise that the Constitution recognizes the cultural identity and protection of the Indigenous peoples inhabiting the country. International Law, for its part, has extensively recognized the rights of these communities, particularly in the following instruments: Universal Declaration of Human Rights (Articles 1, 2.1, 7, 17.1 and 27), International Covenant on Civil and Political Rights (27), International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1.1 and 2), American Declaration of the Rights and Duties of Man (2, 13 and 23), American Convention on Human Rights (24 and 26).

More specifically, the International Labour Organization has produced the most specific regulations concerning the rights of Indigenous peoples. In that regard, Conventions Nos. 107 and 169 contain a detailed enumeration of the rights recognized for these peoples.” (see, to similar effect, judgment number2011000281 at 9:36 hours on January 14, 2011).

Furthermore, in judgment number 3003-92 at 11:30 hours on October 7, 1992, issued in connection with the mandatory constitutional review (consulta preceptiva de constitucionalidad) concerning the “Bill Approving the ‘Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,’” adopted by the International Labour Organization (I.L.O.) at its LXXVI Conference, held in Geneva, Switzerland, on June 27, 1989, also known as Convention No. 169 under that organization’s nomenclature, this Chamber ruled, insofar as relevant:

“[...] The Convention under review, within the general scope of the matters entrusted to the International Labour Organization (ILO), embodies in a legally enforceable international instrument a series of economic, social, and cultural rights, freedoms, and conditions intended not only to strengthen the dignity and essential attributes of Indigenous persons as human beings, but also, and chiefly, to provide specific means whereby their status as human beings may be fully realized in light of the disadvantaged, and sometimes even exploited and abused, conditions in which the Indigenous inhabitants of many nations live; a situation that is not entirely foreign to the American Continent, where Indigenous minorities, and sometimes majorities, are practically zzed [sic] from the predominant civilization while, on the other hand, suffering the decline and abandonment of their own traditions and cultures.

Today, in the field of human rights, it is recognized, in summary: a) That Indigenous persons must be accorded, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be remedied, for the purpose of guaranteeing their genuine and effective equality in every aspect of social life; b) That it is also necessary to guarantee respect for and preservation of the historical and cultural values of Indigenous populations, recognizing their distinctiveness, subject only to the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being now recognized by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture generally of those peoples admits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhuman, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, Indigenous persons must also be accorded the rights and means necessary to gain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the predominant civilization—means among which access to education and to the official language stands out because of its importance....” It is within that regulatory framework (marco normativo) that Article 6 of the aforementioned Convention No. 169 establishes, in general, the State’s obligation to guarantee the right of Indigenous peoples (pueblos indígenas) to organize and to participate actively in decisions concerning them and, in particular, the obligation to consult them whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated.

Likewise, in various rulings, this Chamber has addressed matters pertaining to the right of Indigenous peoples to self-determination (autodeterminación) and their right to participate in decisions concerning them. By way of example, the aforementioned judgment number 3003-92 stated:

“[...] Nothing in the provisions of the Convention appears capable, when properly interpreted and applied, of contravening the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución). In this regard, the provisions of Articles 6.1.a), 16, and 25.2 merit some comment, as they are the only ones that might raise any doubt: a) With respect to Article 6.1.a), the obligation to ‘consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated,’ as well as the subsequent obligations to establish channels for the participation, development, and initiative of those peoples, must be understood as merely setting forth objectives that, indeed, coincide with democratic principles and values properly understood, which entail the continuous exercise of power by the people or, put differently, their continuous participation in decisions concerning them....” Subsequently, in judgment number 2253-96, issued at 15:39 on May 14, 1996, this Chamber stated:

“[...] the Law of the Constitution establishes the State’s responsibility to provide Indigenous peoples with appropriate instruments guaranteeing their right to participate in decisions concerning them and to organize themselves into elected institutions, administrative bodies, and other entities responsible for policies and programs that concern them (Articles 6 and 33 of ILO Convention No. 169). It follows, therefore, that the legislature must design legal mechanisms enabling them to exercise that right fully. The rules governing this subject must be directed toward allowing broad and organized participation by Indigenous persons.” (see, to the same effect, judgment number 2002-02623, issued at 14:41 on March 13, 2002) In addition, this Constitutional Court, in decision number 3886-97, issued at 11:33 hrs. on July 4, 1997, addressed the failure to consult Indigenous peoples, in disregard of the provisions of the aforementioned Article 6 of Convention No. 169. It held—insofar as relevant—as follows:

“III.- Convention 169 of the International Labour Organization, approved by Law No. 7316 of November 3, 1992, supplements, within the Costa Rican legal system (ordenamiento jurídico), a special protective regime (régimen especial de protección) for the rights and integrity of tribal peoples, meaning those human groups whose social, cultural, and economic conditions distinguish them from other sectors of the national community. Article 4 of the legislation in question requires governments to adopt such special measures as may be necessary to safeguard the persons, institutions, property, labor, culture, and environment of the peoples concerned. On several occasions, the Chamber has recognized the need to take into account the particular characteristics of Indigenous groups that remain in their own territories when interpreting and applying the various rules comprising the legal system. In this regard, decision No. 1786-93, issued at sixteen hours and twenty-one minutes on April twenty-first, nineteen ninety-three, establishes, among other things, the following: ‘Thus, our Political Constitution must be interpreted and applied in a manner that permits and facilitates the independent life and development of the ethnic minorities inhabiting Costa Rica, subject to no limitations other than those imposed on the conduct of all persons by human rights themselves.

The provisions of international instruments and ordinary legislation must be developed in the same manner when applied to Indigenous peoples.’ In that same decision, which analyzed the application of rules relating to the registration of births in the Civil Registry, the Chamber stated: ‘The cited rules make sense under normal circumstances and in isolated cases involving persons who were not registered during the first years of their lives, but they clearly do not make sense for an entire population that also represents a different culture, which must be recognized and respected, as stated above, and to which the law must be applied from a completely different perspective, particularly in light of ILO Convention 169, which is a rule of higher rank than statute under Article 7 of the Constitution, regarding which the Chamber issued a favorable advisory opinion (opinión consultiva) in judgment N3051-92 and which is now Law of the Republic N7316.’

IV.Article 6 of the aforementioned Convention provides, insofar as relevant, as follows: ‘Article 6. 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: a) Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated;....’ Under this provision, any legislative or administrative measure that may directly affect the peoples concerned must be the subject of consultation with them. According to the definition provided in Article 1 of the Indigenous Law (Ley Indígena), No. 6172 of November 29, 1977, that provision applies to the inhabitants of Indigenous reserves (reservas indígenas), who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity.

V.The foregoing means that, to decide the case under consideration, it would first be necessary to determine whether the challenged act (acto impugnado) directly affected the inhabitants of those territories. Two factors are decisive in reaching a conclusion on this issue. First, all the reserve wardens are themselves members of the Indigenous communities inhabiting the reserves. Second, the activities performed by those officials—principally the protection of forests and the monitoring of the reserves—have a direct impact on the security of the inhabitants, property, environment, and territory of the Indigenous reserve. It follows from the foregoing that the adoption of this measure by the Instituto de Desarrollo Agrario did, in fact, directly affect the Indigenous inhabitants of the reserves, an effect that infringes the sphere of protection afforded by the special regime applicable to these communities.

VI.Article 6 of the Convention also provides that consultation (consulta) with the peoples concerned must be conducted through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions (instituciones representativas). Nevertheless, the report submitted by the Instituto de Desarrollo Agrario shows that not only was such consultation not conducted, but no attempt was even made to contact the indigenous communities that might be affected. It should be noted that, in the specific case under consideration, there was a duty to consult (deber de consulta) because this was a measure of a general nature that affected indigenous communities and was liable to undermine the special protection regime (régimen especial de protección) applicable to them. In this regard, if the administrative measure had not affected the community as a whole, but rather one or several of its members individually and because of highly specific and personal circumstances, it would not necessarily have required consultation.

In this case, however, the challenged action, by effectively entailing the elimination of the entire body of reserve guards, was a measure affecting the communities as a whole and adversely affecting the scope of protection afforded to the inhabitants, property, environment, and territory of the indigenous reserves; it was therefore subject to the special protection regime. Because the measure was adopted without consultation, the procedure followed for the dismissal of the indigenous reserve guards—all of them—violates Article 6 of Convention No. 169 and, aside from the harm this causes within the sphere of the rights of the indigenous communities—of which the reserve guards, themselves indigenous, are members—that violation of the Convention means that the procedural defect (vicio en el procedimiento) renders the procedure incapable of producing a valid effect with respect to the employment relationship (relación de empleo) that the reserve guards maintained with the respondent Instituto.

Moreover, the Instituto disregarded Article 6 of the Convention, which is an essential requirement for the validity of the dismissal decision (acto de despido) in the specific circumstances of the service provided by the reserve guards. In doing so, it not only violated the regime established for indigenous communities but also, as an indirect effect, disregarded the right of the reserve guards—collectively and individually—to have the dissolution of the body to which they belonged undergo the consultation process established in that article.”

X. RIGHT TO EDUCATION OF INDIGENOUS PEOPLES

The ILO Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries No. 169 provides as follows in Articles 26, 28, and 29:

“Article 26. Measures shall be adopted to ensure that members of the peoples concerned have the opportunity to acquire education at all levels, at least on an equal footing with the rest of the national community.

Article 28 1. Wherever practicable, children of the peoples concerned shall be taught to read and write in their own indigenous language or in the language most commonly used by the group to which they belong. When this is not practicable, the competent authorities shall consult with those peoples with a view to adopting measures that will achieve this objective.

2. Appropriate measures shall be taken to ensure that these peoples have the opportunity to attain fluency in the national language or in one of the country’s official languages.

3. Arrangements shall be made to preserve the indigenous languages of the peoples concerned and to promote their development and use.

Article 29 An objective of the education of children of the peoples concerned shall be to impart general knowledge and skills that will help them participate fully and on an equal footing in the life of their own community and in that of the national community.” Similarly, Article 30 of the Convention on the Rights of the Child (approved by Ley No. 7184 of 18 de julio de 1990) states as follows:

“Article 30 In States in which ethnic, religious, or linguistic minorities or persons of indigenous origin exist, a child belonging to such a minority or who is indigenous shall not be denied the right, in community with the other members of his or her group, to enjoy his or her own culture, to profess and practice his or her own religion, or to use his or her own language.”

XI.This Chamber has ruled repeatedly on the right to education of indigenous peoples. In judgment number 98-4427 at 16:39 hours on 23 de junio de 1998, it considered a mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) concerning the bill to amend Article 76 of the Political Constitution, which emphasized the strengthening of indigenous languages:

“(...) IV.- Regarding the substance of the bill under consultation. In the opinion of this Court, the amendment to Article 76 that is the subject of the consultation forms part of the universal trend toward recognizing the distinctiveness of indigenous peoples, their culture, traditions, institutions, authorities, and even their own customary legal system (régimen jurídico consuetudinario). The strengthening of indigenous languages undoubtedly represents a positive step in this regard by Costa Rica, which, through law Nº7316 of 3 de noviembre de 1992, approved Convention 169 of the International Labour Organization, ‘Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (...)’.”

In a comprehensive analysis of the implementation of the decree that created the indigenous education subsystem (subsistema de educación indígena) (No. 22072), which preceded the decree challenged here, this Court ruled in judgment No. 2013-011928 at 14:45 hours on 10 de septiembre de 2013 in the following terms, which are of particular relevance to the constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad) filed:

“The right to education of the indigenous population . Articles 77 and 78 of the Political Constitution enshrine every person’s fundamental right to education (derecho fundamental a la educación), which entails an integrated, continuous, and coordinated educational process throughout its various stages, from preschool through university, with preschool, basic general, and diversified education in the public education system being free of charge and funded by the State. To guarantee this right to persons in special circumstances, Article 76 of the Constitution and international human rights instruments (such as Convention 169 of the International Labour Organization) establish special regulations and content for indigenous populations, so that the educational process serves both to transmit the predominant culture and to preserve their own. In this regard, the educational process must be a useful instrument both for reaffirming their identity and for giving indigenous students the opportunity to receive a multicultural education and high-quality training that provides them access to the same scientific knowledge taught to the rest of society.

To accomplish these objectives, Constitutional Law (Derecho de la Constitución) requires the participation of indigenous peoples in this educational process, which presupposes an active and responsible indigenous community within the framework of a democratic system that respects minority rights.

Our Political Constitution imposes upon the State the duty to guarantee the right to education of all persons residing in the country, regardless of territory. This is an obligation intrinsic to our democratic system, which presupposes a State that promotes equal opportunities for all. To that end, the Chamber has insisted that education must be provided according to high standards of quality and that the authorities must ensure that the school year proceeds properly. Specifically, Article 28 of the Convention on the Rights of the Child provides that States must recognize the child’s right to education and, with a view to ensuring that children may exercise that right progressively and on the basis of equal opportunity, States must:

“a) Make primary education compulsory and available free to all.

• b)Encourage the development of different forms of secondary education, including general and vocational education, make them available and accessible to every child, and take appropriate measures such as the introduction of free education and the provision of financial assistance in case of need.
• c)Make higher education accessible to all on the basis of capacity by every appropriate means.
• d)Make educational and vocational information and guidance available and accessible.
• e)Take measures to encourage regular attendance at schools and reduce dropout rates.” Likewise, paragraph 3 of the aforementioned Article 28 provides that States must promote and encourage international cooperation in matters relating to education, particularly with a view to contributing to the elimination of ignorance and illiteracy throughout the world and facilitating access to scientific and technical knowledge and modern teaching methods. Article 29 of that Convention also requires that the education of the child be directed toward:

“a) The development of the child’s personality, talents, and mental and physical abilities to their fullest potential.

• b)The development of respect for human rights and fundamental freedoms and for the principles enshrined in the Charter of the United Nations.
• c)The development of respect for the child’s parents, his or her own cultural identity, language, and values, for the national values of the country in which the child lives, the country from which he or she may originate, and for civilizations different from his or her own.
• d)The preparation of the child for responsible life in a free society, in the spirit of understanding, peace, tolerance, equality of the sexes, and friendship among all peoples, ethnic, national, and religious groups, and persons of indigenous origin.
• e)The development of respect for the natural environment.” Broadly speaking, this minimum framework, which must be guaranteed to every child, gives rise to a twofold obligation: on the one hand, preserving indigenous language and cultural identity is imperative; on the other, it is equally essential to guarantee indigenous persons a high-quality education that increases their prospects of achieving successful personal development on an equal footing with the rest of the population.

Regarding the right to education of indigenous persons specifically, the Chamber has established certain principles in light of Convention 169 of the International Labour Organization (ILO) and the domestic legislation implementing it, as follows:

“in connection with the mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) concerning Convenio 169 de la OIT, this Chamber ruled on the constitutional significance of the protection of Indigenous peoples, framed within a democratic system that respects human rights. Specifically, this Court stated: “a) That it is necessary to recognize for Indigenous persons, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be remedied, for the purpose of guaranteeing their real and effective equality in every aspect of social life; b) That it is also necessary to guarantee respect for and preservation of the historical and cultural values of Indigenous populations, recognizing their distinctiveness, subject only to the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of those peoples permits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhumane, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, Indigenous persons must also be accorded the rights and means necessary to gain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the predominant civilization—among which access to education and to the official language is particularly important—.

In these respects, the provisions of Parts 1, 2, and 4—Articles 1 and 19 and 26 to 31 of the Convention—are commendable.” It likewise concluded that, far from conflicting with the Political Constitution, “Convenio 169 reflects the most cherished values of our democratic nationality, develops the human rights of Costa Rican Indigenous peoples, and may serve as a starting point for reviewing secondary legislation in order to adapt it to these needs.” Part VI of the Convention, entitled “Education and Means of Communication,” establishes a series of provisions relating to the protection of the cultural distinctiveness of Indigenous communities and their right to participate effectively in decision-making concerning educational projects that affect them. Clearly, a fundamental aspect of the culture and education of Indigenous peoples is their own language, whose protection is also contemplated in Article 76 of the Political Constitution, which establishes the State’s obligation to preserve and cultivate the national Indigenous languages, from which an evident collective right in favor of Indigenous peoples arises.

Consistently with the aforementioned constitutional mandate, it should be emphasized that, pursuant to Article 28.3 of Convenio 169, the Costa Rican State is required to adopt the measures necessary to preserve the Indigenous languages of the peoples concerned and to promote their development and use. In furtherance of that objective, Article 28.1 of that human-rights instrument provides that, whenever practicable, Indigenous children must be taught to read and write in their own Indigenous language or in the language most commonly spoken by the group to which they belong. Fulfillment of that objective cannot be determined unilaterally by the State because, as Article 27.1 of Convenio 169 provides, educational services intended for the peoples concerned must be developed and implemented in cooperation with them so that those services meet their particular needs. Furthermore, Article 27.2 of the Convention recognizes the right of Indigenous peoples to participate in the formulation and implementation of educational programs, with a view to progressively transferring responsibility for the operation of such programs to them, where appropriate.

In the same vein, Article 28.1 provides that when instruction in the Indigenous language is impracticable, the competent authorities have a duty to consult the Indigenous peoples concerned with a view to adopting measures that will make it possible to achieve this objective. Thus, in the interaction between state law and alternative legal systems, our legal order adopts a system in which respect for the cultural distinctiveness and autonomy of Indigenous communities prevails; those communities are recognized as having decision-making authority over fundamental matters in accordance with their culture, while remaining subject to certain agreed rules and to coordinated action with the State. Decreto Ejecutivo número 22072-MEP del 25 de febrero de 1993 specifically implemented this purpose and the mechanism for achieving it by creating the Subsistema de Educación Indígena, whose general objective, as stated in Article 1, is progressively to develop bilingual and bicultural education in officially recognized Indigenous reserves.

Article 9 of that decree expressly requires educators in Indigenous reserves to belong to the local ethnic group and preferably to be natives of the respective Indigenous reserve; likewise, in Indigenous reserves where instruction is bilingual, educators are required to be fully proficient in the Indigenous reserve’s mother tongue as well as in Spanish. These elements are indispensable requirements for an educator to receive a permanent appointment (nombramiento en propiedad) to a position in an Indigenous reserve, in view of the legal framework for protecting the culture and development of Indigenous peoples established both in Article 76 of the Political Constitution and in Convenio 169 de la OIT. In this Chamber’s view, it is impossible to achieve the objective of ensuring the bilingual abilities (Spanish–Indigenous language) of Indigenous students if the teacher does not personally meet that condition.

Consequently, officials appointed as teachers in Indigenous reserves without meeting the requirements of Article 9 of Decreto Ejecutivo 22072-MEP cannot be regarded as qualified personnel to serve in those locations; therefore, pursuant to Article 97 of the Estatuto del Servicio Civil, their appointment to such positions is possible only as “authorized personnel” or “applicants,” meaning that they remain in those positions only until qualified personnel become available. In this regard, as the Chamber has repeatedly held (see judgments number 2008-015261 at 14:05 hours on 10 de octubre de 2008, 2008-014763 at 9:56 hours on 3 de octubre de 2008, and 2008-004161 at 13:10 hours on 14 de marzo de 2008), there is no violation of the right to employment stability (estabilidad laboral) in cases in which, because of a shortage of qualified personnel, the Administration is compelled to appoint on an interim basis an employee who does not meet the applicable requirements and subsequently replaces that person with another official who, by virtue of that official’s academic and professional qualifications, does meet those requirements, since the interim official is replaced by another person who is not in the same circumstances.

Under such circumstances, the Administration does not misuse the position of interim official to the detriment of the right to employment stability; on the contrary, it complies with the constitutional requirement of demonstrated suitability (idoneidad comprobada) as a condition for access to public service, in accordance with Article 192 of the Constitution. It should also be noted that, in the specific case of teaching positions in Indigenous reserves, the policy for appointing teachers is not a unilateral activity of the State. Before making an appointment, the Ministerio de Educación is required to consult the respective governing council of the Indigenous reserve, or a comparable organization, and must take its observations into account, as expressly provided by Article 11 of Decreto Ejecutivo número 22072-MEP and as follows from Articles 27.1, 27.2, and 28.1 of Convenio 169 de la OIT.” (Judgment number 2011-14756 at 10:41 hours on 28 de octubre del 2011) In particular, Article 28 of Convention number 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries establishes:

“1. Whenever practicable, children belonging to the peoples concerned shall be taught to read and write in their own Indigenous language or in the language most commonly spoken by the group to which they belong. When this is not practicable, the competent authorities shall consult those peoples with a view to adopting measures that will make it possible to achieve this objective.

2. Appropriate measures shall be taken to ensure that those peoples have the opportunity to attain proficiency in the national language or in one of the country’s official languages.

3. Measures shall be adopted to preserve the Indigenous languages of the peoples concerned and to promote their development and use.” There can be no doubt that the State must promote and respect the interests of those communities and ensure that educational programs teach children to read and write in their own language. This does not preclude promoting the learning of Spanish as the Nation’s official language (Article 74 of the Political Constitution), or even other languages, such as English, since these are necessary tools enabling Indigenous persons to develop professionally and thereby contribute not only to their personal advancement but also to that of the Indigenous community to which they belong.

Likewise, Article 29 of this Convention clearly states:

“An objective of the education of children belonging to the peoples concerned shall be to provide them with general knowledge and skills that will help them participate fully and on an equal footing in the life of their own community and in that of the national community.” Precisely in order to achieve that purpose, Article 30.1 of the Convention states:

“1. Governments shall adopt measures consistent with the traditions and cultures of the peoples concerned in order to make their rights and duties known to them, especially with respect to employment, economic opportunities, education and health matters, social services, and the rights arising from this Convention.” From the foregoing provisions, it follows that the aim is not only to guarantee respect for the Indigenous traditions and cultures of these peoples, but also to promote the progress of Indigenous communities within a framework that guarantees them equal opportunities in relation to the rest of society. Such development is not limited to economic progress, because education is essential to the physical, spiritual, cultural, and intellectual advancement of human beings. All members of Costa Rican society are entitled to access this comprehensive human development, and all the more so Indigenous persons, who historically have been marginalized and have had far fewer opportunities because of poverty, geographic location, and other circumstances.

The Costa Rican State has recognized the significance of this situation and, through Decreto número 22072-MEP del 25 de febrero de 1993, created the Subsistema de Educación Indígena, which was subsequently amended by Decreto Ejecutivo número 37801 del 17 de mayo de 2013».

XII. FIRST GROUND OF UNCONSTITUTIONALITY

Based on the framework set forth above, the grounds of unconstitutionality alleged by the petitioners must be examined. Regarding the first ground of unconstitutionality, the petitioners alleged that, pursuant to Article 6 of ILO Convention 69, the State must conduct prior consultation (consulta previa) with Indigenous peoples concerning any administrative or legislative measures that may affect them. They stated that this Chamber had ruled to the same effect (judgments No. 2000-08019, No. 2006-017403 and No. 2003-03485). However, they alleged that MEP did not consult the Cabécar people of Talamanca regarding the decree. Likewise, the text originally drafted by MEP and submitted for consultation to the local governments of the Caribbean territories differs in essential respects from the decree ultimately published. Specifically, they indicated that in May and June 2010, the Indigenous governments of the Cabécar people of Talamanca, the Bribri people of Këköldi, the Bribri people of Talamanca and the Cabécar people of Bajo Chirripó expressed their opposition to MEP concerning Articles 14, 15 and 18 of the text, alleging that, whereas under Articles 15 and 18 the Local Education Councils are attached to and serve as advisers to the comprehensive development associations, Article 14 provides that those councils are the bodies that propose to MEP the appointment of teaching and administrative personnel in Indigenous territories.

However, the petitioners indicated that Articles 14, 15 and 18 of the decree regulate other matters, and the text of Articles 15 and 18—which the Indigenous leaders considered appropriate—disappeared from the decree. Consequently, consultation on the decree was not conducted through appropriate procedures that would ensure adequate information; it was not conducted in good faith; it was not carried out in a manner appropriate to the circumstances; nor was it undertaken for the purpose of reaching agreement or obtaining consent concerning the proposed measures, so as to secure the free consent of the people. Finally, the petitioners emphasized that this lack of consultation constitutes a ground of unconstitutionality only with respect to those aspects of the decree that, in their view, are detrimental to them, and not with respect to the entire decree. The aspects detrimental to them are those addressed in the other two grounds of unconstitutionality that they also alleged.

XIII.Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP arose from the recommendation of the Defensoría de los Habitantes to review Decreto No. 22072, Creación del Subsistema de Educación Indígena, after ten years of operation, in order to strengthen good practices and reinforce deficient areas so as to guarantee the full educational development of Indigenous Peoples and respect for their Human Rights (see official letter No. 044287-2006-DHR dated 25 de mayo de 2006, identified in this expediente as document 033_13-12-2013.pdf). That recommendation, in turn, resulted from numerous complaints systematically submitted by Indigenous persons to the Defensoría. It is therefore untrue that the decision to amend the decree originated solely within MEP. Following the recommendation, MEP began a process of analysis and consultation with Indigenous communities, culminating in Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP (challenged herein).

First, this Court has already had the opportunity to consider, in an amparo proceeding (vía del amparo), the alleged lack of consultation. Indeed, in expediente No. 09-011287-0007-CO, the Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena Cabécar de Talamanca challenged the consultation procedure being conducted by MEP, claiming that it was defective because the requirements established in ILO Convention No. 169 had not been met. In judgment No. 2009-013928 issued at 10:33 on 28 de agosto de 2009, it concluded as follows:

“III.- On the merits. Article 6 of the Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (ILO Convention 169), invoked by the appellant, provides as follows with respect to the allegation made:

‘1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

(a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may affect them directly; (...)

2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures.’ Article 7 of that same Convention, in turn, provides that:

‘1. The peoples concerned shall have the right to decide their own priorities concerning the development process insofar as it affects their lives, beliefs, institutions, spiritual well-being and the lands they occupy or otherwise use, and to exercise control, to the extent possible, over their own economic, social and cultural development. In addition, those peoples shall participate in the formulation, implementation and evaluation of national and regional development plans and programs that may affect them directly. (...)’ Likewise, various rulings of the Chamber have addressed consultation and the self-determination (autodeterminación) of Indigenous peoples concerning matters that affect them. For example, judgment #1786-93 issued at 16:21 on 21 de abril de 1993 established:

‘Accordingly, our Political Constitution must be interpreted and applied in a manner that allows and facilitates the independent life and development of the ethnic minorities inhabiting Costa Rica, subject to no limitations other than those that human rights themselves impose on the conduct of all persons. The provisions of international instruments and ordinary legislation must be developed in the same manner when applied to Indigenous peoples.’ In general, it has been the Chamber’s position that, in matters directly connected with the interests of these peoples, particularly those that have an adverse impact on their members generally (decision #1999-4489 issued at 11:33 on 11 de junio de 1999), means of communicating with them must be established, based on the understanding that the Asociaciones de Desarrollo Integral are the principal representative bodies of the various Indigenous communities (judgments #2003-03485 issued at 14:07 on 2 de mayo de 2003 and #2006-14545 issued at 10:30 on 29 de septiembre del 2006).

IV.In the present case, such a connection between those promoting the amendment to the Executive Decree and the Indigenous communities has existed. Evidence was submitted showing that contact was also established with the ADI representing the petitioner, and its former President stated that the community agreed with the proposed amendment. Furthermore, the appellant does not specify why the regulatory amendment (reforma reglamentaria) might be detrimental to Indigenous peoples or to his community. In conclusion, it has not been shown that, in the proceedings conducted thus far to amend the Decreto de Creación del Subsistema de Educación Indígena, the Ministerio de Educación Pública failed to take the Indigenous communities into account, or that the proposal’s content seeks to impair their rights; therefore, the amparo must be denied.”

From the voluminous electronic case file (expediente electrónico) submitted in this case, and from the evidence subsequently provided, this Chamber upholds the ruling issued in the aforementioned writ of amparo (recurso de amparo). Indeed, the MEP carried out an extensive consultation process (proceso de consulta), not only formally with the development associations, but also directly with the Indigenous communities. Both at the hearing convened by this Chamber and in the reports prepared by the Departamento de Educación Intercultural del MEP (electronic documents in this case numbered 0019_13-12-2013.pdf and 0179_25-04-2016.pdf), it is apparent that, following a six-month preliminary process of preparation and information-sharing with the Indigenous development associations, consultation on the reform was conducted between July 2009 and February 2010. In January 2009, the document entitled “Proposal for Strengthening Costa Rican Indigenous Reeducation” was drafted and distributed beginning in July 2009.

On 31 de agosto de 2009, it was presented at the Instituto Interamericano de Derechos Humanos before several international organizations. Subsequently, with assistance from the Indigenous communities, a meeting was convened to analyze it. In addition to the participation of the Indigenous communities, development associations and churches participated, and, in some territories, observers from INAMU, the Defensoría de los Habitantes, and UNICEF were also present. Moreover, the consultation was conducted in the mother tongue in territories where it is still spoken. In conclusion, the MEP found that 90% of the inhabitants of the territories consulted agreed with the proposal. Likewise, the consultation record indicates when the consultation was conducted in the various territories and its outcome (electronic document in this case numbered 0020_13-12-2013.pdf).

The Head of the Departamento de Interculturalidad del MEP also explained very specifically during the hearing that there had been a pre-consultation procedure (procedimiento de preconsulta), in which each development association was given one month to submit comments, and that those comments were analyzed and incorporated. Subsequently, after an extensive dissemination process, the project was analyzed article by article in each territory by various working groups composed of Indigenous persons. The case file submitted by the MEP also contains minutes documenting what occurred during each consultation, the comments made by attendees, and even statements supporting the proposal (electronic documents in this case numbered 0021_13-12-2013.pdf, 0023_13-12-2013.pdf, 0025_13-12-2013.pdf, 0026_13-12-2013.pdf, 0027_13-12-2013.pdf, 0030_13-12-2013.pdf, 0034_13-12-2013.pdf, 0035_13-12-2013.pdf, 0036_13-12-2013.pdf, 0037_13-12-2013.pdf, 0038_13-12-2013.pdf, 0039_13-12-2013.pdf, 0040_13-12-2013.pdf, 0063_13-12-2013.pdf, 0064_13-12-2013.pdf, 0065_13-12-2013.pdf, 0066_13-12-2013.pdf, 0067_13-12-2013.pdf, 0068_13-12-2013.pdf, 0069_13-12-2013.pdf, 0070_13-12-2013.pdf, 0071_13-12-2013.pdf, 0072_13-12-2013.pdf, 0073_13-12-2013.pdf, 0074_13-12-2013.pdf, 0075_13-12-2013.pdf, 0076_13-12-2013.pdf, 0077_13-12-2013.pdf, 0078_13-12-2013.pdf, 0079_13-12-2013.pdf, 0080_13-12-2013.pdf, 0081_13-12-2013.pdf, 0082_13-12-2013.pdf, 0083_13-12-2013.pdf, 0084_13-12-2013.pdf, 0085_13-12-2013.pdf, 0086_13-12-2013.pdf, 0087_13-12-2013.pdf, 0088_13-12-2013.pdf, 0089_13-12-2013.pdf, 0090_13-12-2013.pdf, 0091_13-12-2013.pdf, 0092_13-12-2013.pdf, 0093_13-12-2013.pdf, 0094_13-12-2013.pdf, 0095_13-12-2013.pdf, 0096_13-12-2013.pdf, 0097_13-12-2013.pdf, 0098_13-12-2013.pdf, 0099_13-12-2013.pdf, 0100_13-12-2013.pdf, 0101_13-12-2013.pdf, 0102_13-12-2013.pdf, 0103_13-12-2013.pdf, 0104_13-12-2013.pdf, 0105_13-12-2013.pdf, 0106_13-12-2013.pdf, 0107_13-12-2013.pdf, 0108_13-12-2013.pdf, 0109_13-12-2013.pdf, 0110_13-12-2013.pdf, 0111_13-12-2013.pdf, 0112_13-12-2013.pdf, 0113_13-12-2013.pdf and 0114_13-12-2013.pdf).

Accordingly, this Chamber finds no reason to conclude that the amendment to the decree was not subject to consultation. The consultation was conducted in good faith and in advance; it was not limited merely to providing information; it was appropriate for its purpose and allowed representative institutions to participate; it was transparent and sought mutual understanding and consensus. It was not a process imposed vertically by the Ministry upon the Indigenous communities. On the contrary, it incorporated complaints and comments from those communities in order to improve their access to education. This is evident from the pre-consultation itself: on 2 de noviembre de 2009, the community of Salitre suggested creating the Consejo Local de Educación, which was to be fully autonomous. That Council was to comprise educators and an older adult familiar with Bribri values (culture), and the MEP was to advise the Consejos Locales regarding their functions and the Consejo Local–MEP and Consejo Local–community relationships.

Moreover, in July 2010, the authorities of the Asociación de Desarrollo Integral de Conte Burica described irregularities involving Indigenous teachers in the Territorio de Conte Burica. They explained that there was concern because the President and Treasurer of the ADI were teachers of culture and the mother tongue; however, they were absent from the institution where they worked, justifying their absences on the basis of ADI documentation procedures and meetings concerning education, to the detriment of the students. The Consejo de Mayores de Térraba 2010-2012 proposed, as part of the reform, that the Local Government in each Indigenous territory have primary responsibility for promoting fulfillment of the objectives of Indigenous education in the respective territory. Its functions included advising the authorities of the Ministerio de Educación Pública during the consultations for appointing teaching, administrative, and general-services personnel at educational institutions, supervisory offices, and regional directorates, which the MEP must conduct in Indigenous territories.

In a communication dated 11 de setiembre de 2013, signed by elders and original inhabitants of the territory of Bribri-Cabagra, they expressed their desire that the territory’s ADI not participate in appointing teachers and professors, but that this instead be a responsibility of the community. They also explained that teaching appointments generally went to relatives of ADI members, even though those persons lacked the necessary qualifications. The examples provided include the following: “(…) Then the current president of ADI-Cabagra, Rafael Ángel Delgado Delgado, during his administration in the territory, while serving as president of the ADI, appointed himself as a bilingual teacher, who (sic) never appears at the educational institutions, and has thus collected his (sic) monthly salary without the Ministry institution being aware of it, thereby he has (sic) been able to deceive the Ministerio de Educación and even an endless number (sic) of institutions, none of which questions his actions and procedures (…)”.

Certainly, there were difficulties and limitations, as in the cases of Telire (its geographic location, natural features such as high-flow rivers, heavy rainfall, dense vegetation, wildlife, and inaccessible routes—dangerous trails over great distances—made travel extremely difficult) and Quitirrisí (the Asociación de Desarrollo Indígena was not legally constituted, and when an attempt was made to conduct the consultation, an opposing group refused to allow it to proceed), but these were minor and arose from factors that do not cast doubt on the good faith with which the MEP was required to act. In this Chamber’s judgment, it would be contradictory to discard a proposal supported by the vast majority of Indigenous peoples because of limitations encountered in some cases. This is in addition to all the human, administrative, and financial efforts (food, transportation, audio equipment, travel allowances, and materials) undertaken by the State to conduct the consultation concerning the Reform of the Decree on the Indigenous Education Subsystem.

In this regard, it is very important to emphasize, as stated by the previously cited UN Special Rapporteur on the situation of the human rights and fundamental freedoms of Indigenous people, that there is no specific formula for consulting Indigenous peoples. The characteristics of each process will necessarily vary according to the nature of the proposed measure and the extent of its impact. Likewise, both at the hearing and in his report, the MEP representative stressed that there is no mechanism, protocol, or regulation governing consultations, and therefore the Ministry had to devise and implement a mechanism. This Tribunal considers it important that other institutions participated, including the Tribunal Supremo de Elecciones, whose opinion was decisive in identifying Indigenous persons. The MEP also conducted the consultation orally and in the participants’ own mother tongue in communities that preserve their Indigenous language, such as Bribri, Cabécar, Malecu, and Ngöbes.

The foregoing does not mean that this Tribunal endorses the manner in which the consultation was conducted here for every type of project. The consultation will depend on the characteristics of the project. In sum, in this particular case, this Chamber finds no reason to consider that the challenged decree (decreto impugnado) was not subject to consultation, given that it received broad support in most territories and, as the claimant himself acknowledges, benefits the Indigenous communities. Accordingly, there is no reason to declare the challenged provisions unconstitutional on the basis of the first ground of unconstitutionality (motivo de inconstitucionalidad).

Finally, on this point, it should be noted that the claimants further asserted that the consultation was not conducted in good faith because the text submitted for consultation differed substantially from the approved text. In this regard, the MEP representative clarified at the hearing that the differences resulted precisely from the comments made during the consultations. The obligation to consult Indigenous peoples presupposes the possibility of amendments; otherwise, the consultation would have been merely informational. In sum, the challenged decree arose from complaints made by Indigenous persons themselves, as described above. The MEP formulated a baseline proposal which, as a result of the consultation, was amended to incorporate the comments of the Indigenous peoples themselves. The claimants, however, do not challenge the entire decree in these proceedings, but only certain provisions that are also unconstitutional (as they alleged) under the second and third grounds of unconstitutionality. Consequently, the alleged divergence between the texts will be examined below when reviewing the two remaining grounds of unconstitutionality.

XIV. SECOND GROUND OF UNCONSTITUTIONALITY

. As a second ground of unconstitutionality, the petitioners argued that some of the challenged provisions are unconstitutional because they violate the right to consultation (derecho a la consulta) in connection with the right to education and, in general, because they violate the right of Indigenous peoples to education (or the right to cultural education, as they also called it). In the petition instituting constitutional challenge No. 13-011311, they divided the allegations into two grounds (pages 7 and 10, although they actually concern the same ground, relating to education, as they stated on page 3 of the petition). Specifically, they challenged the phrase “The opening” in Article 8; in Article 22, the word “consultation” in subsection 3) and the phrase “by the Local Education Councils” in Article 23. They also challenged subsection b) of Article 24 and the phrase “before the Local Education Council” in subsection d); in Article 25, the word “predominantly” in subsection a) and subsection b); in Article 27, the phrase “duly registered with the Local Indigenous Education Council” in the first paragraph and the phrase “by the Local Indigenous Education Council” in the second paragraph; in Article 28, the phrase “established in this Decree”; in Article 29, the phrase “established in this Decree” in subsections a), b), and c); and Article 31 in its entirety.

XV.- With respect to Article 8, the provision establishes that the opening, relocation, and closure of educational centers must be the subject of consultation with parents organized into education boards and administrative boards. In their view, consultation regarding the opening of a center is unnecessary and inadvisable because it makes the creation of educational centers more difficult. First, the text of the article corresponds to the text of Article 12 of the draft submitted for consultation, so there is no divergence between what was approved and what was submitted for consultation. This Court finds no reason why consulting parents about the opening of an educational center would undermine education or the right of Indigenous persons to have their own representative institutions. On the contrary, consultation may facilitate the creation of a new educational center. This Chamber even dismissed an amparo proceeding (recurso de amparo) in which an Indigenous development association opposed the opening of an educational center requested by the community (judgment No. 2010-05302 at 8:37 a.m. on March 19, 2010).

Similarly, the petitioner considers a consultation (required by subsection 3) of Article 22 of the decree) unnecessary for developing programs and projects in Indigenous territories. In the petitioner’s view, consultation would instead hinder the development of projects. Again, this Court finds no reason why consultation in itself would be unconstitutional. The advisability of consultation may be questioned, but that does not render it unconstitutional.

XVI.- Subsection b) of Article 24 provides that, if no qualified personnel are available within the Indigenous territory, Indigenous personnel from the same culture may be appointed, even if they are from another territory. If the personnel shortage persists, a person from another culture or a non-Indigenous person may be appointed. Similarly, subsection a) of Article 25 provides that third-cycle teachers shall predominantly be Indigenous persons from the same culture. Subsection b) also allows for the appointment of non-Indigenous persons. The petitioners disagree with the possibility of appointing a non-Indigenous person. Their complaint, more than constituting a ground of unconstitutionality, rests, as they alleged, on the fact that many Indigenous persons were forbidden to speak their own language at school and therefore no longer know it. In these circumstances, they added, MEP now prefers a non-Indigenous person who does speak the language of the territory.

In this Chamber’s view, the petitioners’ argument is entirely mistaken. The petitioners are actually arguing that, because many persons were deprived of the opportunity to learn their language, children and adolescents should now also be deprived of it by placing them under teachers who, although Indigenous, do not know the community’s language. This Court can in no way endorse what occurred in the past, but neither can it endorse making it more difficult for new generations to learn their language. This obligation is consistent with the conventions invoked by the petitioners themselves. In judgment No. 2011-015137 at 11:48 a.m. on November 4, 2011, this Chamber stated the following regarding the shortage of native Indigenous teachers:

“Finally, the Chamber states that if, for the two thousand twelve school year, there is a shortage of Indigenous teachers, the teachers currently appointed must remain in their positions so as not to impair the students’ right to education.” Having children taught by duly qualified teachers, including with respect to proficiency in their language, will help ensure the future availability of duly qualified Indigenous teachers. This Chamber has already had occasion to rule on the characteristics and quality of the education provided in Indigenous communities. This Court has recognized not only the right to receive an education whose objective is for students to preserve their own culture, but also the right for that education to provide an opportunity for multicultural development. It so held in judgment No. 2015-000987 at 9:20 a.m. on January 23, 2015:

“VI.- Furthermore, this population is predominantly Indigenous, and our country has international commitments toward it, not only with respect to its right to education but also in connection with its right to development, among others. This Court reaffirmed this in judgment No. 2013-11928, which stated that, in order to guarantee that right to persons in special circumstances, Article 76 of the Constitution and international human-rights instruments (such as Convention 169 of the International Labour Organization) establish special regulations and content for Indigenous populations so that the educational process serves both to transmit the predominant culture and to preserve their own. The educational process must be a useful instrument both for reaffirming their identity and for providing Indigenous students with an opportunity for multicultural development and a quality education that places within their reach the same scientific knowledge taught to the rest of society.

To achieve these objectives, Constitutional Law (Derecho de la Constitución) requires the participation of Indigenous peoples in this educational process, which presupposes an active and responsible Indigenous community within a democratic system that respects minority rights. It was reaffirmed that our Political Constitution imposes upon the State the duty to guarantee the right to education of all persons living in the country, regardless of territory, because this is an obligation intrinsic to our democratic system, which presupposes a State that promotes equal opportunities for all. To that end, the Chamber has emphasized that education must be provided according to high standards of quality and that the authorities must ensure the proper course of the school year. Specifically, Article 28 of the Convention on the Rights of the Child provides that States must recognize the child’s right to education and, with a view to ensuring that children can exercise that right progressively and on the basis of equal opportunity, States must:

“a) Make primary education compulsory and available free to all.

• b)Encourage the development of different forms of secondary education, including general and vocational education, make them available and accessible to every child, and take appropriate measures such as introducing free education and offering financial assistance in cases of need.
• c)Make higher education accessible to all on the basis of capacity by every appropriate means.
• d)Make educational and vocational information and guidance available and accessible.
• e)Take measures to encourage regular attendance at schools and reduce school dropout rates.” Likewise, paragraph 3 of the aforementioned Article 28 provides that States must promote and encourage international cooperation in matters relating to education, particularly with a view to contributing to the elimination of ignorance and illiteracy throughout the world and facilitating access to scientific and technical knowledge and modern teaching methods. Article 29 of that convention also requires that the education of the child be directed toward:

“a) Developing the child’s personality, talents, and mental and physical abilities to their fullest potential.

• b)Developing respect for human rights and fundamental freedoms and for the principles enshrined in the Charter of the United Nations.
• c)Developing respect for the child’s parents, the child’s own cultural identity, language, and values, the national values of the country in which the child lives and the country from which the child may originate, and civilizations different from the child’s own.
• d)Preparing the child for responsible life in a free society, in the spirit of understanding, peace, tolerance, equality of the sexes, and friendship among all peoples, ethnic, national, and religious groups, and persons of Indigenous origin.
• e)Developing respect for the natural environment.” From this minimum framework, which must be guaranteed to every child, broadly speaking, a twofold obligation arises: on the one hand, preservation of Indigenous language and cultural identity is imperative; on the other, it is equally essential to guarantee Indigenous persons a quality education that increases their opportunities to achieve successful personal development under conditions of equality with the rest of the population.

With respect specifically to the right of Indigenous persons to education, the Chamber has established certain principles in light of Convention 169 of the International Labour Organization (ILO) and the domestic legislation implementing it, concerning:

“in connection with the mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) concerning ILO Convention 169, this Chamber ruled on the constitutional significance of protecting Indigenous peoples, framed within a democratic structure that respects human rights. Specifically, this Court stated: “a) That Indigenous persons must be recognized as having, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be remedied, for the purpose of ensuring their true and effective equality in every aspect of social life; b) That it is also necessary to ensure respect for and preservation of the historical and cultural values of Indigenous populations, recognizing their distinctiveness, subject only to the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of those peoples admits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhuman, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, Indigenous persons must also be recognized as having the rights and means necessary to gain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the predominant civilization—means among which access to education and to the official language is especially important—.

In these respects, the provisions of Parts 1, 2, and 4—Articles 1 and 19 and 26 to 31 of the Convention—are worthy of note.” It likewise concluded that, far from conflicting with the Political Constitution (Constitución Política), “Convention 169 reflects the most cherished values of our democratic nationality, further develops the human rights of Costa Rican Indigenous persons, and may serve as a starting point for initiating a review of secondary legislation in order to adapt it to these needs.” In particular, Article 28 of Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries provides:

“1. Whenever practicable, children belonging to the peoples concerned shall be taught to read and write in their own Indigenous language or in the language most commonly used by the group to which they belong. When this is not practicable, the competent authorities shall undertake consultations with those peoples with a view to adopting measures that will enable this objective to be achieved.

2. Appropriate measures shall be taken to ensure that those peoples have the opportunity to attain fluency in the national language or in one of the country’s official languages.

3. Provisions shall be adopted to preserve the Indigenous languages of the peoples concerned and to promote their development and use…”.

It was emphasized that, without question, the State must promote and respect the interests of those communities and ensure that educational programs teach children to read and write in their own language, without prejudice to encouraging the learning of Spanish as the official language of the Nation (Article 74 of the Political Constitution), and even of other languages, such as English, because these are necessary tools for Indigenous persons to develop professionally and thus contribute not only to their own personal development but also to that of the Indigenous community to which they belong.

Likewise, Article 29 of this Convention clearly states:

“An objective of the education of children belonging to the peoples concerned shall be to provide them with general knowledge and skills that will help them participate fully and on an equal footing in the life of their own community and in that of the national community.” Precisely in order to achieve that purpose, Article 30.1 of the Convention provides:

“1. Governments shall adopt measures appropriate to the traditions and cultures of the peoples concerned in order to inform them of their rights and duties, particularly regarding labor, economic opportunities, education and health matters, social services, and the rights arising from this Convention.” It follows from these provisions that the aim is not only to ensure respect for the Indigenous traditions and cultures of these peoples, but also to promote the advancement of Indigenous communities within a framework that guarantees them equal opportunities in relation to the rest of society. Such development is not limited solely to economic progress, because education is essential to the physical, spiritual, cultural, and intellectual advancement of human beings. Every member of Costa Rican society has the right to access this comprehensive human development, all the more so Indigenous persons, who have historically been marginalized and have had far fewer opportunities because of poverty, geographic location, and other circumstances. The respondent Ministerio itself has recognized the significance of this situation and, through Decree No. 22072-MEP of 25 de febrero de 1993, created the Subsistema de Educación Indígena, subsequently amended by Executive Decree No. 37801 of 17 de mayo de 2013, which, among other provisions, establishes:

“Article 2—Objectives of Educación Indígena. Without prejudice to the purposes of Costa Rican education, the objectives of Educación Indígena are as follows:

...

• 5)To provide the curricular, pedagogical, and financial resources necessary for the proper fulfillment of the right to education of children, adolescents, young people, adults, and older adults living in Indigenous territories…

…

• 11)To promote universal access for the Indigenous population to education at every cycle and level into which the Costa Rican Educational System is organized, and to the available educational modalities best suited to their sociocultural needs.” “Article 30—Right of Indigenous children and adolescents outside their territories to a quality education. Through its administrative and academic structures and authorities throughout the national territory and at the central level, the Ministerio de Educación Pública shall guarantee Indigenous children and adolescents studying at any level, cycle, or modality of public education outside Indigenous territories the fulfillment of their right to a quality education, with respect in every regard for their cultural, economic, and social rights.”» It is important to mention that Article 1 of the Political Constitution defines the Republic as multiethnic and multicultural. The recently amended first article states verbatim as follows:

«Article 1.- Costa Rica is a democratic, free, independent, multiethnic, and multicultural Republic.» Accordingly, it is neither unconstitutional nor contrary to the cited international instruments for MEP to seek to provide multiethnic and multicultural education in Indigenous territories and to bring students into contact with teachers from other cultures.

It remains only to add here that the provision contained in Articles 24 and 25 to which the petitioners object—the possibility of appointing non-Indigenous persons—was included in Articles 7 and 8 of the proposal; therefore, it is not true that it was not submitted for consultation.

XVII.The petitioners also challenged Article 31 of the decree as, in their view, contrary to the right to education. It provides that, in accordance with Article 6 of ILO Convention 169, the decree may be amended only after prior consultation (consulta previa) with Indigenous peoples. In their view, consultation is required only when Indigenous persons would be adversely affected, not when an amendment would benefit them. The argument is simply inadmissible, because the very purpose of consultation is to allow Indigenous persons themselves to state and express their views as to whether or not the proposed amendment benefits them. In any event, this provision merely repeats the normative content of Article 6 of Convention 169.

XVIII.For the reasons set forth above, Article 8, Article 22, Article 24, Article 25, and Article 31 are not unconstitutional, for the reasons and to the extent that they were challenged. With respect to the phrase «by the Consejos Locales de Educación of the respective Territory» in Article 23; the phrase «before the Consejo Local de Educación» in subsection d) of Article 24; the phrase «duly registered before the Consejo Local de Educación Indígena» in the first paragraph, and the phrase «by the Consejo Local de Educación Indígena» in the second paragraph, both in Article 27; as well as the phrase «established in this Decree» in Article 28 and Article 29, the clarifications in the following paragraph shall apply, because the objections concern the creation and functions of the Consejos Locales de Educación.

XIX. THIRD GROUND OF UNCONSTITUTIONALITY (MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD)

As a third ground of unconstitutionality, the petitioners alleged that several provisions of the decree are contrary to the right of Indigenous peoples to have their own representative institutions. They challenged Article 15 of the decree in its entirety. In the first constitutional challenge (No. 13-01131), only the first and second paragraphs, as well as subsections 1), 2), 3), and 4), were challenged. However, in the second constitutional challenge (No. 13-01899), the entire text was challenged. Likewise, in the second challenge, Article 16 and Article 17 were challenged in their entirety. It is important to clarify, however, that the constitutional objections are actually directed against Article 15, which establishes and assigns functions to the Consejos Locales de Educación. With respect to Articles 16 and 17, the petitioners merely identify what they called “practical defects.” In the first challenge, they contested the phrase “which shall be convened by the authorities of the Ministerio de Educación” in Article 18; the phrase “of all the inhabitants of the territory” in Article 19; Article 20 in its entirety; the final portion of Article 21, from the words “The election” through the end of its text; and, finally, the phrase “by the Consejos Locales de Educación” in Article 23.

According to the petitioners, all these provisions are contrary, as stated, to the right of Indigenous peoples to have their own representative institutions. The challenged provisions establish and regulate the Consejos Locales de Educación Indígena in each Indigenous territory, with the aim of furthering the objectives of Indigenous education. Consequently, all the objections concern the establishment of those councils and the functions assigned to them. More specifically, the objection is that they are assigned functions considered to belong to the Asociaciones de Desarrollo Indígena. These councils shall consist exclusively of Indigenous persons who reside in the territory, with equitable representation of men and women. Each community shall independently determine the number of members, in accordance with Articles 5, 6, and 28 through 31 of Convenio 169 de la OIT and customary law (derecho consuetudinario).

For the appointment of the Council, an open call shall be issued to all members of the community. The MEP shall convene the first council, but the council shall independently regulate the procedure for issuing future calls. The Councils must be consulted by the MEP in staff appointment and recruitment processes for educational services. In particular, they must review proposed appointments and submit them to the MEP, and cooperate with supervisory duties. They must also appoint the representative of the Indigenous territory to the Consejo Consultivo Nacional Indígena. As stated, the petitioners’ principal objection is that, in their view, the councils diminish the powers of the Asociaciones de Desarrollo Indígenas, which, they alleged, are the only entities that truly represent Indigenous peoples. They stated that, under the case law of this same Chamber (judgments No. 6859-05 and NO. 2004-02074), the associations legally represent the communities and act as local governments.

Consequently, the councils established are contrary to the right of Indigenous peoples to have their own representative institutions. For its part, the Procuraduría General de la República concluded that they may indeed have curtailed the right of the representative institutions—the associations—to be consulted. In the view of this Chamber, the petitioners are mistaken. Certainly, as explained, Convenio No. 169 guarantees the right of Indigenous territories to have their own representative institutions. It is also true that, in light of the information submitted in each case file, this Court has tended to find that the Asociaciones de Desarrollo Indígena possess such representative capacity. It is important to emphasize, however, that it is the Indigenous community that possesses full legal capacity (Article 2 of the Ley Indígena, No. 6172), and that the various organizations are instruments through which that capacity is exercised; under no circumstances may those instruments become ends in themselves. The Corte Interamericana de Derechos Humanos addressed this issue in Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay (paras. 82-83, Merits, Reparations, and Costs), in the following terms:

“The Court considers that the granting of legal personality (personería jurídica) serves to make effective the preexisting rights of Indigenous communities, which they have historically exercised and which did not arise upon their establishment as legal persons. Their systems of political, social, economic, cultural, and religious organization, and the accompanying rights, such as the appointment of their own leaders and the right to claim their traditional lands, are recognized not in the legal person that must be registered to comply with a legal formality, but in the community itself, which the Paraguayan Constitution recognizes as predating the State.

Under Paraguayan law, the Indigenous community has ceased to be merely a factual reality and has become a full subject of rights. Those rights are not limited to the rights of its members considered individually, but are vested in the community itself, which possesses its own distinct identity. Legal personality, in turn, is the legal mechanism that confers upon them the status necessary to enjoy certain fundamental rights, such as communal property, and to demand their protection whenever they are violated.” That said, this is neither the occasion to question the representative capacity of the Asociaciones de Desarrollo Indígena nor is doing so necessary to decide the merits of the constitutional challenge presented. First, the establishment of the Consejos Locales de Educación does not call into question the full capacity of the Indigenous community. Under Articles 16, 17, and 18 of the challenged decree, their composition—including the number of members—and their regulations shall be established independently by each community.

The only requirements imposed by the decree are that they consist exclusively of Indigenous persons residing in the corresponding territory and that women and men be equitably represented. In fact, the council is a flexible structure that serves as a liaison with the MEP. Each community may shape it in the manner that most closely reflects its Indigenous institutions. Second, the councils’ functions are confined to very specific matters and solely to the field of education, and therefore do not interfere with the associations’ governmental functions. Finally, given the flexibility noted above, communities that so decide may align the composition of the council with that of the respective association, provided that gender equity and the requirements of being Indigenous and a resident of the territory are respected. Members of the Asociaciones de Desarrollo Indígena are not excluded from the councils, and it is entirely possible for the councils and associations to establish coordination mechanisms.

In short, this Court does not perceive the conflict alleged by the petitioners. Moreover, in judgment No. 2013-011928 at 14:45 on 10 de septiembre de 2013 (cited above), this Chamber had already stated the following:

“Moreover, it should be noted that, specifically in the case of teaching positions on Indigenous reservations, the policy for appointing teachers is not a unilateral activity of the State. Rather, before an appointment is made, the Ministerio de Educación is required to consult the respective governing council of the Indigenous reservation or a comparable organization, whose observations it must take into consideration, as expressly provided in Article 11 of Decreto Ejecutivo número 22072-MEP and as follows from provisions 27.1, 27.2, and 28.1 of Convenio 169 del la OIT” (Judgment number 2011-14756 at 10:41 on 28 de octubre del 2011)” (emphasis added).

It must not be overlooked that the objective of the Indigenous education system is, on the one hand, to safeguard Indigenous peoples’ right to consultation (derecho a la consulta) and, on the other, to safeguard Indigenous children’s right to education. The petitioners did not provide compelling reasons why the Consejos Locales de Educación are not representative or why they hinder quality education. Certainly, the first call is issued by the MEP for practical reasons, but once the councils have been established, they shall adopt their own regulations, which, as noted, are specific to each Indigenous territory. Furthermore, in its Informe Final relativo al estudio sobre el derecho a una educación con pertinencia cultural en los territorios indígenas (official letter No. 13869-2013-DHR, dated 24 de octubre de 2013, corresponding to the digital document 0139_13-12-2013.pdf in case file No. 0139), the Defensoría de los Habitantes observed the following regarding the appointment of teachers:

“This issue has generated the greatest number of complaints and, through fieldwork, has been confirmed to be widespread throughout all the territories [the Defensoría cites the large number of case files opened in this regard].

The complaints fall into two categories. The first, which accounts for the majority, concerns dissatisfaction with what are viewed as ‘subjective’ recommendations by the Asociaciones de Desarrollo Indígenas (ADIS), favoring the appointment of some teachers and disfavoring others. It has been alleged that, although the ADIS are presumed to represent the views of the majority of inhabitants, many of these recommendations are made by the presidents of those organizations in favor of relatives or friends, excluding teachers from the same territory who possess better and more extensive academic qualifications” (page 3 of the report).

Later in the same report, the Defensoría presented the results of fieldwork conducted at educational institutions from which no complaints had been received, for the purpose of standardizing criteria. After 191 interviews, it concluded as follows:

“Overall, there is a widespread sense of dissatisfaction with the manner in which teachers are appointed. Many of the Territories stated that they agreed with the opportunity for consultation afforded to the ADIS by Decreto Ejecutivo-MEP 22072, but this discretionary authority also gives rise to abuses and subjective recommendations benefiting the members holding office at the time. Few Territories state unanimously that they fully agree with the recommendations issued by the corresponding ADI” (folio 50 of the report).

The challenged decree seeks, among other things, to solve the problems identified. In short, in the opinion of this Chamber, the creation of local councils is not contrary to the right of Indigenous peoples to have their own representative organizations or to the right to consultation, enshrined in ILO Convention No. 169. It is important to clarify that the foregoing does not mean that the councils will, in fact, remedy the deficiencies identified by the Office of the Ombudsperson, which, as the Office itself indicated in its report, will have to be evaluated. This Chamber simply finds no reason why their creation would be unconstitutional. Finally, Articles 15 et seq. of the text submitted for consultation do provide for the creation of the Councils, so it is not true that this matter was not submitted for consultation. Admittedly, the original text did not provide for the mandatory consultation that the MEP must conduct with them when appointing teachers; however, the duty to consult derives from Article 6 of ILO Convention 169.

It is also true that there was a change from the original proposal, but, as indicated, it resulted primarily from the observations made during the consultation and, in the opinion of this Chamber, is not substantial from the standpoint of Indigenous rights. Both the proposal and the final text establish the consultation that the MEP must conduct. It must not be overlooked that neither Convention 169 nor the cited suprastatutory rules protect the rights of associations, but rather the rights of Indigenous peoples. From this standpoint, what is essential is to satisfy the right to consultation and, in accordance with the foregoing, there is no reason to assume that this right is not satisfied through the local councils. Furthermore, one of the functions of the local councils that generated the greatest opposition from the petitioners—the certification of knowledge of the mother tongue—is indeed included in the original draft (Article 9).

XX.- For its part, the Office of the Attorney General of the Republic added that the councils are administrative bodies of the MEP, which must provide their infrastructure and funding; it further stated that, pursuant to Article 20 of the challenged decree, if they are not formed, their functions will be assumed by the supervisors of the respective school districts. As to the first point, the duty to provide funding does not necessarily make a council a body of the MEP because, as a general matter, the State is required to promote Indigenous development, including through funding. Furthermore, as indicated, the councils are composed solely of Indigenous persons, and each council will adopt its own autonomous regulations. Admittedly, the initial convocation is issued by the MEP for reasonable operational reasons. As regards Article 20, it should first be observed that it does not eliminate the right to consultation, because the supervisor’s powers are subsidiary and respond to the need to ensure that teachers can be appointed so as to safeguard the best interests of Indigenous children.

The cited report of the Office of the Ombudsperson also recounts a case in which teachers could not be appointed because no proposal had been submitted by the development association (folio 4 of the report), something that could likewise occur with the councils. Given the urgency of satisfying the students’ right to education, it is necessary to establish a mechanism that can promptly prevent the interruption of the educational process. In short, for the reasons stated, this Court does not consider Articles 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28 and 29 of the decree unconstitutional to the extent and for the reasons on which they were challenged.

XXI.- For the reasons stated, this Court finds no compelling grounds for striking down the challenged provisions as unconstitutional. As the Ombudsperson correctly noted, the purpose and rationale of Decree number 37801-MEP is to guarantee the right to education of Indigenous communities and the principles of accessibility, universality, adaptability, and affordability for Indigenous children and adolescents, so that they may graduate under the same conditions of equality as the rest of the population and, to the extent possible, have access to instruction in the language of their territory, belonging to any of the 8 ethnic groups. The foregoing is based on the best interests of minors. Finally, as this Chamber did in judgment No. 2012-06413 of 16:07 hours on 16 de mayo de 2012, the following observation may be made:

“It should be added, without this forming part of the rationale for the decision, that instruments of this kind serve to lay the initial groundwork in an area that can and should be analyzed and reviewed and that remains open to all kinds of amendments, which the interested parties and communities should promote through democratic mechanisms and procedures, within the current legal frameworks and with a view to future developments that further strengthen the autonomy of Indigenous communities, both in educational matters and in other areas. Annulment of the Decree, as sought by the petitioner, would not contribute to those processes but, on the contrary, would create a legal vacuum that would foster even greater conflicts to the detriment of education in Indigenous communities.”

THEREFORE:

The actions filed are dismissed. Justices Cruz Castro and Rueda Leal, in an opinion authored by the latter, dissent and would grant the actions solely on the basis of the alleged violation of Articles 6 of ILO International Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples and 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. Consequently, they annul Executive Decree No. 37801-MEP, published in La Gaceta No. 135 of 15 de julio de 2013. Nevertheless, in order to avoid serious disruption to minors’ right to education as a result of the sudden annulment of the cited decree, the effects of such invalidity shall be prospective beginning with the 2017 school year, which entails keeping the challenged decree in force for the remainder of this school year; beginning the following year, if no new rules duly submitted for consultation with the Indigenous peoples have been adopted, the decree in force before the issuance of the decree annulled herein would take effect. Likewise, in respect for rights acquired in good faith, the appointments of teaching and administrative personnel made under those rules would remain unaffected for the periods already authorized. Justice Cruz Castro provides additional reasons.- Ernesto Jinesta L.

Chief Justice Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jose Paulino Hernández G.

CASE FILE 13-011311-0007-CO Justices Cruz Castro and Rueda Leal, in an opinion authored by the latter, dissent and would grant the actions solely on the basis of the alleged violation of Article 6 of ILO International Convention Nº 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples. Consequently, we consider that Executive Decree Nº 37801-MEP, published in La Gaceta Nº 135 of 15 de julio de 2013, should be annulled. Nevertheless, in order to avoid serious disruption to minors’ right to education as a result of the sudden annulment of the cited decree, we consider that the effects of such invalidity should be prospective beginning with the 2017 school year, which entails keeping the challenged decree in force for the remainder of this school year. Beginning the following year, if no new rules duly submitted for consultation with the Indigenous peoples have been adopted, the decree in force before the issuance of the decree annulled herein would take effect. Likewise, in respect for rights acquired in good faith, the appointments of teaching and administrative personnel made under those rules shall remain unaffected for the periods already authorized. We reach this conclusion on the basis of the following considerations:

I.Among other matters, the petitioner alleges that the challenged rules, which amended a decree governing education in Indigenous communities, were not submitted for consultation with the Indigenous peoples, notwithstanding the provisions of Article 6 of ILO International Convention Nº 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples, in conjunction with point 19 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. This first requires clarification of the scope of such consultation and its significance for Indigenous peoples.

II.Consultation with Indigenous Peoples and Convention Nº 169 of the International Labour Organization. ILO Convention Nº 169, entitled “Indigenous and Tribal Peoples Convention in Independent Countries,” incorporated into the Costa Rican legal system by Law Nº 7316 of 3 de noviembre de 1992, introduces, among other matters, special protection for Indigenous peoples, their culture, ancestral knowledge, and traditions, among the various elements that constitute their heritage. That convention was adopted by the International Labour Organization (ILO) at its LXXVI Conference, held in Ginebra, Suiza, on 27 de junio de 1989. That international instrument seeks to provide Indigenous peoples with protective measures at both the individual and collective levels, in order to ensure the substantive equality to which they are entitled while safeguarding their beliefs and traditions. Since judgment Nº 1992-3003, concerning a mandatory constitutional review (consulta preceptiva de constitucionalidad) of the “Bill Approving the ‘Indigenous and Tribal Peoples Convention in Independent Countries,’” this Chamber has clearly established that the convention in question encompasses a series of rights relating to the economic, social, and cultural conditions of Indigenous peoples, intended to strengthen their dignity and essential attributes as human beings. As stated in decision 2013-010885 of 9:30 hours on 16 de agosto de 2013:

“IV.- On the protection of Indigenous persons. In judgment Nº 3003-92 of 11:30 hours on 7 de octubre de 1992, in connection with the mandatory constitutional review concerning ILO Convention 169, this Chamber ruled on the constitutional significance of protecting Indigenous peoples within a democratic framework that respects human rights. Specifically, this Court stated:

• a)That it is necessary to recognize for Indigenous persons, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions through which the inequality and discrimination to which they are subjected may be remedied, for the purpose of ensuring their genuine and effective equality in all aspects of social life; b) That it is also necessary to guarantee respect for and preservation of the historical and cultural values of Indigenous populations, recognizing their distinctiveness, with no limitation other than the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being recognized today by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of those peoples admits only such exceptions as are necessary to eradicate practices universally regarded as inhumane, such as cannibalism—; c) Without prejudice to the foregoing, Indigenous persons must also be recognized as having the rights and means necessary to gain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the predominant civilization—means among which access to education and to the official language is particularly important—.

It likewise concluded that, far from conflicting with the Constitución Política, “(...) Convenio 169 reflects the most cherished values of our democratic national identity, develops the human rights of Costa Rican Indigenous persons, and may serve as a starting point for reviewing secondary legislation in order to adapt it to these needs.” Within this context, Article 6 of Convenio 169 imposes on the State the obligation to guarantee Indigenous peoples (pueblos indígenas) the right to organize and to participate actively in decisions concerning them; in particular, whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated. It establishes the duty to consult them through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions. This provision states literally:

“1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:

• a)consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may directly affect them; (...)

2. The consultations carried out pursuant to this Convention shall be conducted in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures.” This obligation of the State to consult Indigenous communities (comunidades indígenas) is based on the recognition of their rights, including the rights of Indigenous peoples to self-determination (autodeterminación) and to participate in decisions concerning them.

Specifically, this Court, in judgment number 1996-2253 of 15:39 on May 14, 1996, noted “the responsibility of the State to provide Indigenous peoples with appropriate mechanisms that guarantee their right to participate in decisions concerning them and to organize themselves into elective institutions, administrative bodies, and other entities responsible for policies and programs that concern them (Articles 6 and 33 of Convenio Nº 169 de OIT). It follows, therefore, that the legislature must design legal mechanisms that enable them to exercise that right fully. The rules governing this matter must be directed toward allowing broad and organized participation by Indigenous persons.” Subsequently, in judgment number 1997-3886 of 11:33 on July 4, 1997, the Chamber clarified that consultation with the peoples concerned had to be conducted through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions.

Likewise, on that occasion, because the case concerned the protection of the reserves, it was found that the measure in question affected the communities as a whole, given that it adversely affected the protection afforded to the residents, property, environment, and territory of the Indigenous reserves (reservas indígenas). Accordingly, that measure had to respect the special protection regime (régimen especial de protección), which entailed the duty to consult the Indigenous communities.

This Court likewise indicated that such consultations must, in principle, be conducted through the corresponding comprehensive development associations (asociaciones de desarrollo integral), since they are responsible for representing Indigenous communities in and out of court and therefore, under the legal system currently in force, qualify as representative institutions of the inhabitants of the reserves. The foregoing was subsequently confirmed by judgment Nº 2002-2623 of 14:41 on March 13, 2002, which stated:

“This Chamber is clear that, as the petitioner asserts, the Reglamento establishes that, for purposes of exercising the rights and obligations established in the Ley Indígena (Article 2)—essentially rights and duties related to the administration of the reserve—Indigenous communities shall adopt the organizational form of a Community Development Association (Asociación de Desarrollo Comunal), which, however, they are not required to join. Indeed, being a member of an Indigenous community does not automatically entail an obligation to belong to the Community Development Association; the bylaws of these associations govern the procedures for joining and withdrawing, information that appears in the corresponding Registry and may be consulted by anyone wishing to join or withdraw, which in no way prevents that person, in the exercise of their fundamental rights, from joining another organization of interest to them or, in general, from exercising the rights recognized for all citizens of the country.

The Reglamento a la Ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal reinforces the foregoing by expressly stating that ‘no one may be compelled to belong or not to belong to an association and, therefore, clauses in the bylaws establishing limitations on the freedom to associate or withdraw from the organization are absolutely null and void...’ (Art. 22). As the Procuraduría General de la República correctly notes in its report, an Indigenous person’s refusal to join an association of this kind has no consequence other than reducing their participation in the adoption of Indigenous decisions concerning the administration of the Indigenous reserve, over which ownership bearing collective characteristics, typical of their culture, is exercised. The exercise of rights—participation in oversight of the reserve’s collective property (propiedad colectiva)—and obligations—submission to oversight of the public funds allocated to them—which the Reglamento makes conditional upon joining this type of organization, are those arising from the Ley Indígena, which provided for the gratuitous transfer of lands formerly belonging to the ITCO—public-domain property (bienes demaniales)—to the Indigenous reserves; and the Chamber does not find that the communal purpose of the land established by the Ley Indígena—not by the Reglamento—or the limitations imposed therein on this type of community property (propiedad comunitaria)—the prohibition on transferring ownership or leasing—are disproportionate or unreasonable, insofar as it is permissible for the State—when granting title to the property gratuitously in the name of the Indigenous communities—to impose certain conditions governing those communities’ exercise of their rights over those lands; this is so to the extent that it constitutes the legitimate exercise of a power of the State in its capacity as transferor of title.

The situation would be different if private ownership of these lands were asserted, in which case the exercise of the incidents of ownership could not be made conditional upon joining a Community Development Association.

IX.- Furthermore, a simple reading of the provisions of the Ley Indígena transcribed above shows that it is the Law—not the regulation—that establishes communal ownership and organization. The second paragraph of subsection 2° governs such communal ownership by stating: ‘...The reserves mentioned in the first article of this law are hereby declared to be the property of the Indigenous communities...’. As to organization, the same body of law provides that ‘...the reserves shall be governed by the Indigenous persons through their traditional community structures or those established by the Laws of the Republic governing them, under the coordination and guidance of CONAI’ (emphasis not in the original). Now, it is the Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad ( N° 3859) that governs the Community Development Associations, and Article 3° of the challenged Reglamento a la Ley Indígena merely specifies the type of organization corresponding to the foundations laid down by the legislature in the Ley Indígena that serves as its framework; moreover, this is consistent with Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, insofar as it gives effect to the State’s obligation to ensure that Indigenous communities adopt a legal organization consistent with their traditions, enabling them to exercise the rights and obligations recognized by law.

It must not be overlooked that the Community Development Associations—more than any other legal structure—most closely resemble the communal nature of traditional Indigenous organization; additionally, this type of legal structure enables this sector of the population to enjoy special benefits (Article 19 of Ley 3859) that they would not enjoy under another type of legal structure—for example, receiving services, donations, subsidies, and annual transfers of money from both the State and its institutions—which, of course, entails ordinary oversight of those public resources.” In those terms, this Court held that the representation exercised by Indigenous development associations (asociaciones de desarrollo indígenas), especially with respect to the administration of Indigenous reserves, was not unconstitutional. Consequently, by virtue of their role in representing a particular Indigenous community, those associations must be consulted by the State whenever an administrative or legislative decision could affect the Indigenous persons they represent.

Now, as the Organización Internacional del Trabajo itself has determined when discussing the general guidelines to be observed in conducting the consultation contemplated in Convenio Nº 169, States must provide appropriate, good-faith procedures that guarantee genuine and timely consultation, in which the interested parties have an opportunity to exert effective influence over the decision to be adopted, within an environment of dialogue and full participation; thereby ensuring the right of Indigenous peoples to participate in an informed, prior, and free manner in those consultation processes, so that such processes constitute an effective means of safeguarding the rights of Indigenous persons (see judgment Nº 2012-18147 of 11:00 on December 14, 2012).

Regarding whether a matter must be submitted for consultation (consulta) to Indigenous reserves (reservas indígenas), there has been debate concerning the type of legislation and its direct impact on Indigenous peoples, as well as questions as to whether the rule or administrative measure affects Indigenous persons. On this matter, the Chamber, in judgment No. 2008-13832, reiterated in No. 2012-12147, stated:

“In the legislative debate, there are statements by certain deputies to the effect that the amendment does not affect them; nevertheless, the Chamber considers that, pursuant to the Convention, it is precisely for the Indigenous peoples to make that determination, and for the Legislative Assembly to assess whether or not to accept the opinions expressed in the consultation conducted.

When the direct connection between an issue and the interests of Indigenous peoples is clear, the Legislative Assembly may not undertake a prior substantive assessment as to whether the effect is positive or not; rather, it is for them (the Indigenous peoples) to express their views in that regard, for this is precisely the essence of the mandatory consultation governed by the aforementioned Convention. When it is unclear whether there is a direct relationship between the proposed legislation under consideration and the interests of Indigenous peoples, an assessment may then be made as to whether consultation under Convention 169 is appropriate, which may subsequently be subjected to constitutional review (control constitucional), both prior review (through legislative consultation) and subsequent review (through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad)).” (Emphasis not in the original).

Thus, it is for the Indigenous community itself to determine whether something harms or benefits it when the direct connection between an issue and its interests is clear. That criterion was refined in judgment No. 2012-17058 at 16:00 hours on 5 de diciembre de 2012, when the Chamber stated:

“One manifestation that exemplifies this right of Indigenous communities to participate in decision-making is their right to express their views when a particular investigation or use of natural resources directly entails some effect on their interests or associated traditional knowledge. In such cases, there is an obligation to consult them regarding administrative or legislative provisions that directly affect the structure, organization, and life of the Indigenous community, but not those whose results affect them only eventually, randomly, or merely incidentally. It is therefore incorrect to assert that the State’s discretion regarding consultation applies to Indigenous communities when legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated, because Convention No. 169 makes this duty perfectly clear, under Article 6(a), as an obligation, not a power subject to State discretion.” (Emphasis not in the original).

Accordingly, once it has been determined that a rule or administrative measure has a direct impact on an Indigenous group, consultation becomes mandatory, since the assessment of whether such a rule or measure could harm Indigenous persons and in what manner is not for any third party outside the Indigenous community to make, but for the community itself, in accordance with the procedure established by Convention 169.

In the sub judice, there is no doubt that Executive Decree No. 37801-MEP, Reform of the Indigenous Education Subsystem, challenged herein, directly affected Indigenous peoples and, consequently, they were required to be consulted under the terms of Convention 169 of the International Labour Organization.

Although there is no single procedure for conducting this type of consultation, it is nonetheless true that legal scholarship and case law have identified elements that must invariably be respected.

It has thus been established that consultation with Indigenous peoples must be prior, free, informed, and culturally appropriate, and must be conducted in good faith for the purpose of reaching an agreement or obtaining consent regarding the proposed measures. In Kichwa Indigenous People of Sarayaku v. Ecuador, judgment of 27 de junio de 2012, the Inter-American Court of Human Rights emphasizes that what matters is to establish, through consultation, a genuine process of dialogue aimed at building agreements and thereby allowing Indigenous communities to participate and exert real influence in the decision-making process concerning matters that affect them. Such consultations must be conducted in good faith, as stated in that judgment: “185. Pursuant to the provisions of ILO Convention No. 169, consultations must be ‘carried out […] in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures’ (see, to that effect, paragraph 6.2 of Convention 169).

For such purposes, among other requirements, culturally appropriate procedures are required; ‘the people or community must be consulted, in accordance with its own traditions, during the initial stages of the development or investment plan and not only when the need arises to obtain the community’s approval, if applicable,’ and ‘the State must ensure that the members of the people or community are aware of the potential benefits and risks, so that they may assess whether to accept the proposed development or investment plan.’” Along this path toward agreements, the aim is for dialogue between the parties to permit the issuance of rules or administrative measures that adequately address a particular situation without causing unreasonable or disproportionate effects on the survival and cultural identity of Indigenous peoples. The foregoing, however, does not preclude varying degrees of requirements concerning the agreement to be reached, because the more severe the impact, the greater the requirements of the consultation process, even to the point of requiring—not merely as an objective, but as a condition of the outcome—the free, prior, and informed consent of Indigenous peoples regarding the proposed measures when they face direct forcible displacement from their lands or territories (Article 10 of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples).

Accordingly, taking into account the particular difficulties Indigenous Peoples face in accessing information—for example, geographic distances and the lack or insufficiency of financial resources, infrastructure, and technological assistance—we consider that consultation with Indigenous peoples must include complete and accurate information concerning the impacts and consequences of the respective project. To that end, the information provided during the consultation must be presented in an understandable manner, which entails, among other considerations, taking into account the language and culture of the affected Indigenous community, without thereby unreasonably reducing the quantity or quality of the information supplied. Furthermore, this consultation process must invariably be conducted through the representative institutions of the corresponding Indigenous community, which requires the State, before conducting a consultation, to determine the particular circumstances—cultural, geographic, economic, technological, and otherwise—of each affected Indigenous community and to tailor the consultation process accordingly, including by establishing a reasonable period within which each Indigenous people may express its views.

As is true in many countries, ours lacks a regulated and clear procedure establishing how consultation processes with Indigenous peoples must be implemented. Nevertheless, this does not relieve the State of its obligation to conduct the relevant consultations with Indigenous peoples, provided that they comply with the applicable constitutional and treaty-based standards.

III.In the sub examine, the Ministry of Public Education did, in fact, initiate a pre-consultation (pre consulta) and consultation process with the Indigenous peoples affected by the challenged decree, beginning in 2009. For that purpose, it determined a priori that 24 Indigenous territories could be identified in our country: Tayni, Bajo Chirripó, Nairi-Awari, Chirripó Turrialba, Talamanca Cabécar, Matambú Nicoya, Guaymí de Coto Brus, Alto Laguna de Osa, Comte Burica, Cabagra, Rey Curré, China Kichá, Boruca, Térraba, Ujarrás, Salitre, Quitirrisí, Zapatón, Telire, Kekoldi, Aditibri and Malecu.

The evidence submitted by the Head of the Department of Intercultural Education of the Ministry of Public Education, forwarded to this case file on 24 de mayo de 2016, stated verbatim: “The consultation was able to be conducted in 23 Indigenous territories. In Quitirrisí, the Asociación de Desarrollo Indígena was not legally constituted; however, when an attempt was made to conduct the consultation, an opposing group refused to allow it to proceed… Due to the geographic location of Alto Telire, natural features such as high-flow rivers, heavy rainfall, dense vegetation and wildlife, and poorly accessible routes (dangerous trails covering great distances), access to that territory is extremely difficult and also entails major limitations on the use of means of communication, which in some cases may be nonexistent.” Thus, in Alto Telire the public authorities omitted the consultation entirely, while in Quitirrisí they abandoned it because of opposition from a group within the community. In the opinion of the undersigned, both events infringed the peoples’ right to consultation under Article 6 of Convention 169.

The Majority acknowledges that the situations described occurred; however, it dismisses the actions because “they were minor and resulted from factors that do not call into question the good faith with which the MEP was required to act. In the opinion of this Chamber, it would be contradictory to reject a proposal supported by the vast majority of Indigenous peoples because of the limitations encountered in certain cases.” With all due respect, we find such an argument unacceptable. First, one of the principal circumstances of Indigenous communities that justifies the legal system, both domestic and treaty-based, affording them special protection consists precisely of the geographic difficulties involved in entering their territories. Ergo, under no circumstances can such difficulty justify neglecting an Indigenous people, since doing so violates the core of the ratio iuris underlying the heightened protection afforded to this type of community and, ultimately, entails a staggering legal inconsistency.

It is one thing for the consultation process (proceso de consulta) with an Indigenous community to take longer because of the geographic difficulties of a particular location, and quite another for that reason to exempt the authorities entirely from the obligation to consult. Moreover, we note that a press release issued by the Costa Rican government itself, published on March 1, 2016, states that, at the initiative of the Viceministerio de la Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano and the Caja Costarricense de Seguro Social, assistance was being provided to the Alto Telire community and, for that purpose, teams had been entering that territory periodically (“The Government of the Republic is assisting the population of the Alto Telire Indigenous territory through coordinated actions by 12 institutions under the coordination of the Office of Vice President Ana Helena Chacón …

Teams from the CCSS and the Fuerza Pública enter this territory periodically. Reaching this area requires 5 day (sic), given the difficult mountain conditions. The communities of Bajo Bley and Piedra Mesa are visited, and care is provided through an EBAIS consisting of a physician, a Primary Care Technical Assistant (ATAP), a nursing assistant, a pharmacy technician, and a medical records clerk (secretary).” See http://presidencia.go.cr/prensa/comunicados/vicepresidenta-ana-helena-chacon-coordina-acciones-entre-12-instituciones-para-dar-respuestas-integrales/ ). This demonstrates that the alleged impossibility does not exist and that difficult access is an inherent characteristic of a substantial portion of Indigenous territories. Invoking it to evade providing assistance to an Indigenous community therefore constitutes a flagrant violation of Indigenous peoples’ right to be consulted on matters directly affecting them; in this case, the Indigenous people of Alto Telire have had their rights trampled.

Second, it is likewise inadmissible for the mere opposition of one sector of an Indigenous community to violate the fundamental right to consultation (derecho fundamental a la consulta) of the rest of its members, as occurred in Quitirrisí. It should be noted that consultation is a collective right (derecho colectivo) of the Indigenous community as such; accordingly, without first establishing the will of the affected collective or social group, no right held by it may be deemed waived solely on the basis of statements by some of its members.

Following that line of reasoning, we categorically disagree with the majority opinion of this Chamber when it states “that it would be contradictory to reject a proposal supported by the vast majority of Indigenous peoples because of the limitations encountered in certain cases.” That position is mistaken because it implies that the right to consultation belongs not to each Indigenous community itself, but to an indeterminate combination of Indigenous peoples. In fact, characterizing consultation as a collective right is intended to establish that each Indigenous community holds that right; ergo, consulting a majority of Indigenous peoples does not justify excluding one of them from consultation. Therein lies the true contradiction in the sub examine.

In view of the foregoing, because Alto Telire and Quitirrisí were not consulted regarding an educational reform that directly affected their culture and customs, as well as their rights to education and development, the State violated Article 6 of ILO Convention 169.

IV- Another unconstitutional aspect of the sub judice, concerning the powers of the Asociaciones de Desarrollo Integral in educational matters in their capacity as local governments, is that the text ultimately approved (embodied in Decreto Nº 37801-MEP) differs substantially from the text originally submitted to the Indigenous peoples for consultation.

Regarding this point, we certainly acknowledge that projects initially formulated ab initio may be amended and reformulated throughout the consultation procedure (procedimiento de consulta), since that is a natural and reasonable consequence of this type of matter within the framework of good-faith, dialogic, and democratic conduct. However, when a change to a consulted project amounts to a substantial alteration—a profound modification of what was originally consulted—the principle of good faith (principio de buena fe) and the right to informed consent (derecho al consentimiento informado) require, at a minimum, disclosure of the new project and an appropriate period within which the Indigenous communities may respond. It should be noted that, pursuant to paragraph 6.2 of Convention Nº 169, the essence of a consultation is to reach an agreement or obtain consent regarding the proposed measures, an objective that cannot be achieved if what is actually intended to be implemented is not submitted for consultation, or if what was initially consulted and to which the Indigenous peoples consented is later altered diametrically without any consultation with those communities.

This does not mean that a project cannot be amended, nor does it require falling into a perpetual chain of consultations, but rather that good-faith efforts must at least be made to obtain the consent of Indigenous peoples. Such consent cannot exist if they are first induced to agree to a particular rule or measure, but it is subsequently changed in essential respects, thereby passing from modification to transmutation.

This is precisely what occurred in the sub lite matter. As the petitioners correctly state, the original text submitted for consultation assigned the Consejos Locales de Educación the role of “advisor” to the Asociación de Desarrollo Integral Indígena in selecting the proposed teaching and administrative personnel for the community’s educational centers and in establishing educational policies, among other functions. Subsequently, the approved decree substantially altered the text originally submitted for consultation, because the Consejos Locales de Educación were now assigned a “decision-making” role regarding the proposals to be sent to the MEP, excluding the Asociaciones de Desarrollo from that function, even though, pursuant to Article 1 of Decreto Ejecutivo Nº 13568-C-G of April 30, 1982, they “legally represent the Indigenous Communities and act as their local government.” Under the challenged decree, the Asociaciones de Desarrollo Indígenas have no authority or involvement whatsoever in educational matters, whereas they did have such authority under the proposal originally submitted for consultation, since the function of the Consejos Locales was limited to serving as auxiliary bodies attached to those Associations.

Let us compare some of the provisions of the two texts:

Text submitted for consultation.

Text approved in the challenged decree.

Article 14- Preparation of proposals and regulation of recruitment procedures. The teaching and administrative personnel, supervisors, and general-services personnel of educational centers, circuits, and regional directorates in Indigenous territories shall perform their duties upon the recommendation of the local education councils. These councils shall propose names for inclusion in the Ministerio de Educación Pública’s register of applicants or shall submit a shortlist of three candidates in each case for approval by the Asociaciones de Desarrollo Indígenas. The list of eligible candidates or, failing that, the shortlist of three candidates for each case shall be submitted to the competent educational authorities. If qualified applicants are excluded because of an omission by the technical councils or the Asociaciones de Desarrollo, they may submit their offers of service to the MEP’s Dirección de Recursos Humanos and must notify the respective Asociación de Desarrollo and Consejo Local of that action…” Article 15.- Consejos Locales de Educación Indígena.

A Consejo Local de Educación Indígena shall be established in each Indigenous territory. Its principal responsibility shall be to promote fulfillment of the objectives of Indigenous education in the respective territory, and it shall have the authority to be consulted on a mandatory basis by the MEP’s national, regional, and circuit-level educational authorities.

The Consejos Locales de Educación Indígena shall have the right to be consulted on a mandatory basis in the appointment and recruitment processes for educational-service personnel.

The Ministerio de Educación Pública shall facilitate the operation of the Consejos Locales de Educación Indígena, which shall be provided with dedicated physical space for meetings, recordkeeping, document storage, and hearings at the offices of the Indigenous-circuit supervisory authorities. Any per diem allowances or stipends for their members must be approved by a Law of the Republic.

The Consejos Locales de Educación Indígena shall perform the following functions:

• 1)Receive, review, and forward to the Ministerio de Educación Pública proposals for interim personnel appointments submitted within their respective territory. In the case of permanent appointments, the competent authorities must consult the Consejo.
• 2)At the request of the Indigenous-circuit supervisors, assist them in ensuring the proper operation of the educational centers and the proper performance of their personnel, as well as that of the circuits and regional directorates in Indigenous territories and of educational-community organizations such as school parent associations, boards of education, administrative boards, and student governments, and promptly report to the MEP authorities.
• 3)Assist the educational authorities in organizing community and technical consultation processes for the contextualization and relevance of curricula and educational services in Indigenous territories.
• 4)Appoint the Territory’s representative to the Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena.
• 5)All activities related to community dialogue and improving the quality of education in Indigenous territories, such as public forums, seminars, workshops, etc.

Article 15—Local Councils. In each Indigenous territory, if the community so decides at an assembly convened for that purpose, a Local Education Council shall be established. Its principal authority shall be to promote fulfillment of the objectives of Indigenous education in the respective territory by performing the following functions:

a—Propose the contextualization and relevance of curricula and educational services in Indigenous territories.

b—Advise the Indigenous Development Associations in the consultation process for the appointment of teaching, administrative, and general services personnel at educational centers, supervisory offices, and regional directorates, which the MEP must conduct in Indigenous territories.

c—Advise the Indigenous Development Associations in the process for opening, closing, and relocating educational centers, which the Ministerio de Educación Pública must conduct in Indigenous territories.

d—Ensure the proper operation of educational centers and the proper performance of teaching personnel…” Article 18. Affiliation and appointment of Local Councils.

The Local Councils shall be affiliated with the Indigenous Development Associations as auxiliary bodies, although, for their appointment, the associations must ensure an open call to all members of the community, using procedures that take into account the provisions of Convenio 169 and customary law (derecho consuetudinario).

Article 23. National Advisory Council on Indigenous Education. The National Advisory Council on Indigenous Education is hereby established. Using such means as they deem necessary and by mutual agreement with the Development Associations of the 24 recognized territories, the Indigenous peoples shall elect 12 representatives entitled to serve on the Council for 3 years…” “Article 24.— Authority of the National Advisory Council on Indigenous Education. The principal authority of the Advisory Council shall be to ensure that the objectives of Indigenous education are fulfilled in all Indigenous territories of the country through direct dialogue with the highest authorities of the Ministerio de Educación Pública…” Article 21.— National Advisory Council on Indigenous Education. The National Advisory Council on Indigenous Education is hereby established. Through the Local Education Council, the Indigenous peoples shall appoint one representative from each territory, entitled to serve on the Council for 3 years, with the possibility of one reelection.

The regional directors of the regional education directorates in which Indigenous territories exist shall join the National Advisory Council. The Council shall be chaired by the Ministro de Educación Pública and shall meet at least twice a year or when convened by the Minister or by at least one-fourth of the Indigenous representatives. The Local Council shall elect the representative of each Indigenous territory from among the candidates who choose to submit their names to the Council once the respective call for candidates has been opened for that purpose; this call must be public, free, prior, and informed. The election of the members shall be within the absolute discretion of the Local Council. Their appointment may also be revoked before the end of their terms for failure to perform their duties and by majority decision of the Local Council. Members of the Local Council may stand as candidates, provided that they withdraw from the relevant meeting when their names are considered.

“Article 22.— Authority of the National Advisory Council on Indigenous Education. The principal authority of the Advisory Council shall be to ensure that the objectives of Indigenous education are fulfilled in all Indigenous territories of the country through direct dialogue with the highest authorities of the Ministerio de Educación Pública…” Article 12. Consultation with Indigenous Development Associations regarding the opening, closing, and relocation of educational centers. In cases involving the opening, closing, or relocation of educational centers, the Ministerio de Educación Pública must conduct the corresponding consultation with the Indigenous Development Associations.

Article 8.— Educational centers. Educational centers located within recognized Indigenous territories shall be called Indigenous educational centers. Regarding the opening, closing, and relocation of educational centers in Indigenous territories, the Ministerio de Educación Pública must consult the parents and guardians organized into education boards and administrative boards.

It is therefore evident that the authority over educational matters conferred upon the Indigenous Development Associations within their territories, as set forth in the original text submitted for consultation, was removed from the final text approved by decree, without that fundamental change having been submitted for consultation with the affected organizations. In our view, this violates the principle of good faith that must govern every Indigenous consultation, because an aspect extending beyond mere formality was modified, entailing instead a structural and significant transformation in the form of governance and political decision-making within Indigenous communities.

In this regard, it does not escape our attention that the Majority of the Chamber finds it acceptable to use the statements of only 4 (Salitre, Conte Burica, Térraba, and Bribri-Cabagra) of the 24 Indigenous communities that were required to be consulted to justify the substantial change described above (even though those peoples together do not constitute even 50% of all the communities involved in the consultation process), whereas, conversely, for purposes of justifying the exclusion of 2 Indigenous communities (Quitirrisí and Alto Telire), importance is indeed attached to the fact that a majority of the peoples were consulted.

In view of the foregoing, we dissent (salvamos el voto) and grant the actions solely on the ground of the alleged violation of Article 6 of Convenio Internacional Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, in relation to Article 19 of the Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Consequently, we annul Decreto Ejecutivo Nº 37801-MEP published in La Gaceta Nº 135 of 15 de julio de 2013. Nevertheless, to avoid serious disruption to minors’ right to education as a result of the sudden annulment of the aforementioned decree, we consider that the effects of such annulment must be prospective beginning with the 2017 school year, which entails keeping the challenged decree in force for the remainder of the current school year; beginning the following year, if no new regulations have been enacted following proper consultation with the Indigenous peoples, the decree in force prior to the issuance of the decree annulled herein would take effect. Likewise, in order to safeguard rights acquired in good faith, the appointments of teaching and administrative personnel made under those regulations shall remain unaffected for the terms already authorized.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Justice Justice ADDITIONAL REASONS OF JUSTICE CRUZ CASTRO: The requirements that must be satisfied in consultations with Indigenous peoples must be very strict. The historical debt owed to those peoples is immense. From my perspective, the exclusion and oppression they endured require a higher level of scrutiny than when we analyze matters involving the participation of citizens who do not belong to those peoples. For these historically excluded citizens, democracy and participation find expression in the procedure and requirements governing the consultation conducted with them, because significant cultural and political differences exist that are offset, in part, by more demanding standards regarding compliance with the consultation procedure, which is more than a mere formality. The differences in power and culture, and the historical oppression they have endured, must be reflected in more stringent requirements for consultations concerning rules with which they will be required to comply. This perspective guides my separate opinion (voto particular), following the wording of the dissenting opinion (voto salvado) that I signed jointly with Justice Rueda Leal.

Fernando Cruz C.

*130113110007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cincuenta y un minutos del diez de junio de dos mil dieciséis.

Acciones de inconstitucionalidad acumuladas, interpuestas, la primera, por JOSÉ LUIS VILLANUEVA RÍOS, cédula de identidad No. 1-888-517, Presidente de la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR DE TALAMANCA, y, la segunda, por CALIXTO MOLINA MARTÍNEZ, cédula No. 7-085-857, Presidente de la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA RESERVA INDÍGENA DE TALAMANCA (BRIBRI) y otros, para que se declare la inconstitucionalidad de varias disposiciones del Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP (Reforma del subsistema de educación indígena).

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 4 de octubre de 2013, el accionante, José Luis Villanueva Ríos, cédula de identidad No. 1-888-517, en condición de Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Cabécar de Talamanca, cédula jurídica No. 3-002-071502, solicitó declarar la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones del Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP, publicado en La Gaceta No. 135 del 15 de julio de 2013: del artículo 8, la frase «La apertura»; del artículo 15, los párrafos primero y segundo, así como los incisos 1), 2), 3) y 4); del artículo 18, la frase «que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación»; del artículo 19 la frase « de la totalidad de los habitantes del territorio»; la totalidad del artículo 20; del artículo 21, la parte final, desde las palabras «La elección» hasta el final del texto; del artículo 22, la palabra « consulta» que está en el inciso 3); del artículo 23, la frase «por los Consejos Locales de Educación »; del artículo 24, el inciso b) y la frase «ante el Consejo Local de Educación » que está el inciso d); del artículo 25, la palabra «preponderantemente» del inciso a) y el inciso b); del artículo 27, la frase «debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo; del artículo 28, la frase « establecidos en el presente Decreto»; del artículo 29, la frase « establecidos en el presente Decreto», que está en los incisos a), b) y c); y la totalidad del artículo 31.A su juicio, las normas indicadas son inconstitucionales porque lesionan el derecho de consulta (artículo 6 del Convenio Internacional No. 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales, aprobado por la Asamblea Legislativa mediante ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992 y artículo 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, resolución aprobada por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007), el derecho a la educación (artículos 76, 77 y 78 de la Constitución Política, artículos 26 y 27 del Convenio No. 169 de la OIT y artículos 14 y 15 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas) y el derecho de los indígenas a tener sus propias instituciones representativas (artículos 2, 4, 5, 6, 8 y 12 del Convenio No. 169 de la OIT y los considerandos 7 y 10 así como los artículos 3, 4, 5, 18, 19, 20, 32 y 34 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas).En cuanto al derecho de consulta explicó que el texto del decreto redactado originalmente por el Ministerio de Educación Pública y sometido a consulta difiere en aspectos sustanciales del texto finalmente aprobado. Específicamente, el accionante se refirió los artículos 14, 15 y 18 del decreto. Alegó que, originalmente, los Consejos Locales de Educación (allí regulados) tenían función asesora, mientras que en el texto final proponen al MEP el nombramiento de personal en los centros educativos. Agregó que si bien en el texto original sí había una alusión al respecto, no había claridad sobre el punto y varias asociaciones indígenas se opusieron que los consejos tuvieran más función que la simplemente consultiva. En todo caso, la consulta no satisfizo los requisitos que debe tener un proceso de este tipo. Las consultas deben realizarse mediante los procedimientos apropiados que permitan la debida información, deben ser de buena fe, de una manera apropiada a las circunstancias y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.Es importante resaltar que, el accionante aclaró que si bien el decreto no fue debidamente consultado, no solicita que se anule todo el texto, sino tan solo aquellos aspectos que, por lesionar derechos fundamentales, considera inconstitucionales, según puntualiza más adelante. Uno de esos derechos lesionados es, a su juicio, el derecho a la educación. En cuanto a este punto alegó que en tres casos el decreto exige una consulta innecesaria y que, por ese motivo, lesiona el derecho a la educación. El artículo 8 del decreto establece que, en el caso de apertura de un centro educativo se debe consultar a los padres de familia. Según el accionante la consulta procede solo en caso de cierre, porque en caso de apertura, solo hace más engorroso el procedimiento y, por consiguiente, inconstitucional. Se debe consultar, alegó, solo si hay perjuicio para los indígenas. Por esa misma razón, considera inconstitucional que el artículo 31 del decreto disponga que este solo podrá modificarse si se realiza una consulta.A su juicio, la consulta solo procede si la modificación perjudica los derechos de los indígenas. De igual forma, es improcedente y, por ende, inconstitucional, que el inciso 3) del artículo 22 del decreto disponga que es necesario realizar una consulta para desarrollar programas y proyectos en territorios indígenas. Insistió en que, en esos casos, la consulta solo entorpecería o retrasaría la ejecución de proyectos beneficiosos. Otro de los derechos lesionados con el decreto es el derecho a lo que denominó la educación cultural. Indicó que los artículos 24 y 25 del decreto son inconstitucionales por la siguiente razón. En primer término establece que en los niveles de educación preescolar y del primero y segundo ciclo todos los docentes deberán ser, en principio, indígenas y hablantes del idioma materno. Sin embargo, en caso de inopia, se preferirá a un no indígena que hable el idioma de la comunidad indígena a un docente indígena que no lo hable.A juicio del accionante, se le debe dar prioridad al indígena, aunque no conozca la lengua de su comunidad. Un indígena debe estar, a su juicio, por encima de todos los demás aspirantes, en todas las circunstancias. Al respecto, explicó que el sistema obligó a muchos indígenas a olvidar su idioma y hoy, además, los castiga quitándoles la posibilidad de ser docentes. A su juicio, el gobierno debería asegurarse de que los indígenas aprendan su propio idioma, sin privarlos de la oportunidad de ser docentes. En segundo término, de conformidad con el artículo 25 del decreto impugnado, a partir del tercer ciclo de educación general básica, los docentes pueden ser indígenas o no indígenas. A juicio del accionante no hay razón para cambiar el patrón de los ciclos anteriores. El cambio es, en consecuencia, inconstitucional, porque permite el nombramiento de personal que no es indígena, en detrimento de personas que sí son indígenas.El accionante insistió en que, de ninguna manera, se deben colocar en el mismo nivel indígenas y no indígenas. Alegó que los indígenas deben ir, progresivamente, tomando el control de su educación, algo que las normas impugnadas impiden. Por las razones expuestas, concluyó el accionante, son inconstitucionales los incisos a) y b) del artículo 25 del decreto impugnado (en lo que se indicó). De no considerarlo así esta Sala, solicitó que se aclare que se deben interpretar que, en igualdad de condiciones, se debe preferir al indígena, aunque no hable el idioma de la comunidad indígena. Finalmente, el accionante alegó que los Consejos Locales de Educación, creados en el decreto impugnado, asumen funciones que le corresponden únicamente, a las instituciones representativas. Explicó que, antes del decreto impugnado, el MEP debía consultar a las Asociaciones de Desarrollo Indígena antes de nombrar personal docente y sus observaciones debían ser tomadas en cuenta.De igual forma, correspondía a las Asociaciones de Desarrollo velar por el buen desempeño del personal docente. El MEP también debía consultarles en caso de creación, traslado y cierre de centros educativos. El decreto impugnado creó los Consejos Locales de Educación, que son una figura ajena a las tradiciones indígenas y que asumen funciones de las Asociaciones de Desarrollo. En efecto, el decreto le atribuye la potestad de ser consultados de manera obligatoria por parte del MEP (artículos 15, 28 y 29), les da la potestad de intervenir en la designación de personal (artículo 15), les permite actuar al margen de las Asociaciones de Desarrollo, sin informarlas sobre sus acciones (artículo 15), les da la facultad de designar al representante del territorio ante el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena (artículo 21). De otra parte, los Consejos Locales de Educación son creados por el gobierno y serán convocados por las autoridades del MEP (artículo 18); además, es imposible destituir a quienes los conformen (artículo 19), aunque abusen de sus funciones o las incumplan.De igual forma, si, por alguna razón, los Consejos Locales de Educación no llegan a conformarse, sus funciones las asumen los supervisores del MEP (artículo 20). Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas de Educación, en los territorios indígenas, serán juramentadas ante los Consejos Locales de Educación (artículo 23). Incluso, el decreto dispone que los educadores de cultura deberán demostrar ante el respectivo Consejo Local su conocimiento de la cultura (artículo 24). A juicio del accionante, todo lo indicado implica que estos Consejos asumen funciones de los gobiernos representativos de los indígenas y, por consiguiente, son inconstitucionales. En cuanto a la legitimación se refiere, indicó que actúa de conformidad con el párrafo 2.° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues su representada es el gobierno local de la comunidad indígena cabécar de Talamanca y actúa en defensa de intereses que atañen a una colectividad.
2. 2Por resolución de la Presidencia de la Sala del 5 de noviembre de 2013, se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad.
3. 3Mediante resolución No. 2013-015297, dictada el 20 de noviembre de 2013, se dispuso acumular la acción de inconstitucionalidad tramitada en el expediente No. 13-011899-0007-CO y tramitarla como una ampliación de la actual. Dicha acción fue interpuesta mediante escrito presentado el 18 de octubre de 2013, por Calixto Molina Martínez, cédula de identidad número 7-085-857, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Talamanca (Bribri); Andrés Aguilar Morales, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Nairi Awari, Pacuarito; Adrián Sanabria Payan, cédula No. 7-132-518, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Reserva Indígena Cabécar de Bajo Chirripó-Matina; y Marina López Morales, cédula No. 7-079-129, Presidente de la Asociación de Mujeres Bribris de Talamanca, contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP.Contra las normas, alegaron tanto razones de inconstitucionalidad como “problemas prácticos”. En cuanto a las razones de inconstitucionalidad cuestionaron la creación de los Consejos Locales de Educación (artículo 15 del decreto impugnado). Al respecto, alegaron que la creación de estos consejos es inconstitucional, porque, a su juicio, asumen las funciones que, por ley, le corresponden a las asociaciones de desarrollo indígenas y, en todo caso, porque el decreto impugnado, en general, no fue debidamente consultado. Argumentaron que el Convenio No. 169 de la OIT, artículo 6, establece la obligación de consulta a los pueblos indígenas de todos los casos de susceptible de afectarlos directamente, tales como la educación. Las consultas deben ser formales, plenas, de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias con el objetivo de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas.De otra parte, agregaron, las consultas deben realizarse a través de instituciones representativas y, de conformidad con el decreto No. 13568-C-G y numerosas sentencias de esta Sala, la representación de las comunidades indígenas recae en las asociaciones de desarrollo indígena. A su juicio, la consulta no cumple con tales requisitos. Consideran, de igual forma, que los Consejos Locales de Educación sustituyen la potestad que hasta ahora han ostentado las asociaciones de desarrollo en cuanto al nombramiento y reclutamiento de personal en los servicios educativos. Además, el decreto impugnado también establece que, de darse problemas funcionales en la conformación de los Consejos Locales de Educación (lo que es muy probable), sus funciones las asumirán los supervisores de los circuitos respectivos, dejando a las comunidades indígenas sin la posibilidad real de influir en las políticas de educación.En suma, además, de lesionar el artículo 6 del convenio 169, el decreto y, en particular, la creación de los consejos locales de educación, son contrarios a los artículos 4 y 8 del convenio, en la medida en que no salvaguardan las instituciones autóctonas ni las costumbres indígenas. Además de los problemas de constitucionalidad apuntados, los accionantes consideran que los artículos 16, 17, 18 y 20 adolecen de lo que denominan “defectos prácticos”, pues, con base en su experiencia, afirman que la conformación de los consejos locales generará incertidumbre, porque no se establece un número fijo de representantes. Ante la incertidumbre, será difícil que operen y se deberá aplicar, con toda probabilidad, el artículo 20 del decreto. En este mismo sentido, considera que el financiamiento de los consejos tampoco está garantizado. En otro orden de ideas, mediante escrito presentado el 8 de noviembre de 2013, Edwin Mesías Hernández Parra, cédula No. 1-586-806, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, presentó coadyuvancia activa en exactamente los mismos términos que la acción de inconstitucionalidad No. 13-011899-0007-CO, aquí acumulada.
4. 4Los avisos de ley fueron publicados en los Boletines Judiciales números 229, 230 y 231, del 27, 28 y 29 de noviembre de 2013.
5. 5Mediante escrito presentado el 28 de noviembre de 2013, Ana Lorena Brenes Esquivel, Procuradora General de la República emitió su criterio. En cuanto a la legitimación, indicó que la acción sí es admisible, pues, reiteradamente, esta Sala ha admitido que las asociaciones de desarrollo indígena están legitimadas para accionar en sede constitucional, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en defensa de los derechos y libertades previstos en el Convenio No. 169 de la OIT. En cuanto al fondo, recomendó, de una parte, solicitar una copia certificada del expediente de consulta del decreto impugnado, para determinar si se irrespetó o no el principio de buena fe. De otra parte, recomendó estimar parcialmente la acción. En cuanto al contenido del decreto, la Procuradora estimó que es parcialmente inconstitucional, por las siguientes razones.Explicó que el decreto creó los consejos locales de educación, que son órganos administrativos del Ministerio de Educación Pública, que dependen de este en cuanto a infraestructura y financiamiento. Si bien no hay ningún problema en su creación, lo cierto es que el decreto también establece que el ministerio deberá consultarlos, obligatoriamente, sobre la contextualización y pertinencia de los programas de estudio y servicios educativos (artículo 15), sobre el nombramiento de profesores (artículos 15 y 28) y sobre la certificación y registro de hablantes del idioma materno (artículo 27). A juicio de la Procuradora, en la medida en que esos consejos sustituyan a las asociaciones de desarrollo indígena, son inconstitucionales, pues, de conformidad con la jurisprudencia de esta misma Sala y el artículo 6 del Convenio No. 169 solo las asociaciones de desarrollo indígena son representativas de la comunidad indígena y titulares del derecho de consulta.Igualmente inconstitucional es el artículo 8, en la medida en que, ante el cierre o traslado de un centro educativo, se debe consultar a la junta de educación y a la junta administrativa, pero no a la asociación de desarrollo indígena. Por esa razón, son inconstitucionales, los artículos 8, 15, 27 y 28. De otra parte, la asociación accionante también estimo inconstitucional la posibilidad de nombrar profesores no indígenas. Sin embargo, la Procuradora aclaró que existe la posibilidad únicamente ante la inopia de profesores indígenas. Agregó que, conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, no está prohibido en el nombramiento de personas no indígenas. En todo caso, agregó, el decreto es muy claro en cuanto a la formación que deben tener las personas no indígenas nombradas. En consecuencia, los artículos 24.b y 25.b del decreto no son inconstitucionales.
6. 6Mediante escrito fechado el 11 de diciembre de 2013, Leonardo Garnier Rímolo, Ministro de Educación Pública, se apersonó a coadyuvar contra la acción interpuesta. En primer término, alegó que el texto del decreto impugnado sí fue consultado ampliamente a las asociaciones de desarrollo indígena y, en particular, a la que representa el accionante. Además, el texto final es, esencialmente, el mismo consultado. De igual forma, agregó que el decreto anterior fue revisado por recomendación de la Defensoría de los Habitantes. De otra parte, indicó que, según constató la misma Defensoría, mediante trabajo de campo, la mayoría de las denuncias en las comunidades indígenas están relacionadas con el descontento por lo que se consideran recomendaciones «subjetivas» de las asociaciones de desarrollo para favorecer el nombramiento de amigos como docentes, sin experiencia, que lesionan el derecho a recibir una educación de calidad.El Ministro también argumentó que estudios especializados han señalado la importancia del aprendizaje del idioma en los primeros años de vida, de ahí que no lleva razón el accionante en cuanto a que se deba priorizar el nombramiento de docentes indígenas, aunque no conozcan el propio idioma. Contrario a lo que planteó el accionante, el Ministro alegó que el decreto impugnado propicia una educación de calidad, integral, acorde con el mundo actual y que elimine la segregación racial, tal como lo ha recomendado esta Sala en votos que cita. Por otra parte, el Ministro también alegó que, según el informe «La situación de los pueblos indígenas afectados por el proyecto hidroeléctrico El Diquís en Costa Rica», realizado por el relator especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (del 30 de mayo de 2011), en los pueblos indígenas, las asociaciones son percibidas como agencias del Estado y no como instituciones verdaderamente representativas.Incluso, las consideran una imposición que he debilitado las estructuras tradicionales de representatividad. Así lo confirma el Instituto Nacional de Estadística y Censos, en censo realizado en el año 2011 y también la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), que determina que, en general, las asociaciones de desarrollo indígena no sobrepasan un 10% de afiliación. Al contrario, los Consejos Locales de Educación satisfacen las normas internacionales y encuentran fundamento en el artículo 27, inciso 2) y 3) del Convenio 169 de la OIT. Explicó que los miembros del Consejo son nombrados por la comunidad, sin exclusión de grupos ni requerimientos excesivos, mediante una convocatoria abierta. Además, tiene la capacidad de autorreglamentarse. De igual forma, están integrados solo por indígenas habitantes del territorio y, de manera equitativa, por hombres y mujeres. El Ministro alegó que los Consejos no suplantan a las asociaciones de desarrollo indígena y que son necesarios para trascender la voluntad de las asociaciones y priorizar el interés superior del niño. En suma, concluyó que los miembros del Consejo deben ser indígenas, su elección la realiza la comunidad y tiene la capacidad de reglamentarse.
7. 7Por resolución de la Presidencia de esta Sala del 9 de enero de 2014, se admitieron las coadyuvancias presentadas por Edwin Mesías Hernández Parra, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal y por el Ministro de Educación Pública; se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República; así mismo, se tuvo por no contestada la audiencia conferida a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas; además, se turnó esta acción.
8. 8Mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2014, José Luis Villanueva Ríos, Calixto Molina Martínez, Juan Carlos Aguilar Aguilar, cédula No. 9-101-075, Adrián Sanabria Payan, Silvio López Reyes, cédula No. 7-214-738, y Marina López Morales solicitaron, como medida cautelar, que se ordene al Ministerio de Educación Pública dejar sin efecto el funcionamiento de los Consejos Locales de Educación.
9. 9Mediante escrito presentado el 17 de diciembre de 2015, Urbano Mendoza Palacios, Presidente y apoderado generalísimo de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) otorgó poder especial a Mauricio Masís Murillo.
10. 10El 9 de marzo de 2016, se inició la discusión por el fondo de las acciones de inconstitucionalidad y se decidió convocar a vista.
11. 11El 16 de marzo de 2016, se convocó a vista que se fijó para el 14 de abril de 2016, a las 9:00 horas.
12. 12El 12 de abril de 2016, Sonia Marta Mora Escalante, Ministra de Educación Pública designó a José Víctor Estrada Torres, Jefe del Departamento de Educación Intercultural, para que asista en su representación a la vista convocada.
13. 13El 14 de abril de 2016, Urbano Mendoza Palacios, otorgó poder especial judicial a Salvador Arauz Figueroa para que represente a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) en este expediente.
14. 14El 14 de abril de 2016, se realizó la vista convocada. En representación del accionante de la primera acción de inconstitucionalidad, asistió Danilo Chaverri Barrantes. En representación de los accionantes de la segunda acción de inconstitucionalidad, asistió Agustín Rafael Jackson López. En representación de la CONAI, asistió Salvador Arauz Figueroa. En representación del MEP asistieron José Víctor Estrada Torres y Wilgen Ching Sojo. Asistió también la Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, acompañada por Jorge Oviedo Álvarez.
15. 15Mediante escrito presentado el 25 de abril de 2016, José Víctor Estrada Torres, Jefe del Departamento de Interculturalidad del MEP presentó un informe sobre el procedimiento de consulta realizado por el MEP previo al decreto ejecutivo No. 37801-MEP. Expuso, con detalle, cuáles son las razones que condujeron al MEP a modificar el decreto anterior (No. 22072-MEP). Explicó que el ministerio se propuso la mejora del sistema de educativo público en ellos territorios indígenas. Como parte de esa mejora se creó el Departamento de Interculturalidad y se firmó un convenio MEP-BID para el desarrollo de infraestructura educativa en territorios indígenas, denominado PROMECE y se cambió el paradigma en el nombramiento de personal en territorios indígenas. Expuso cuál es la normativa y la jurisprudencia de esta Sala que se utilizó como marco de referencia. De otra parte, agregó que la Defensoría de los Habitantes, recomendó revisar el decreto que creó el subsistema de educación indígena (No. 22072).Con base en lo anterior y, además, en un informe de las Naciones Unidas formulado por el relator de asuntos indígena y en la experiencia acumulada con las Asociaciones de Desarrollo, se realizó el procedimiento de consulta. Hizo énfasis en que no existe ningún procedimiento reglado de manera que el ministerio debió ser pionero en el tema, en virtud de la imperiosa necesidad de mejorar la educación en territorios indígenas. Explicó que se realizó una preconsulta, a partir del año 2006, cuyo propósito fundamental era que la población conociera la propuesta de reforma. El fin era que se interiorizara la información. En aquellos territorios que aún mantienen la lengua autóctona se realizó en los respectivos idiomas (bribri, cabécar, maleku y nobere). No se realizó, en general, en todos los territorios, dado que las asociaciones consideraron que no era necesario. En la consulta propiamente dicha participaron el MEP, la UNICEF (observador y garante), la Defensoría de los Habitantes (observador y garante), el Tribunal Supremo de Elecciones (observador y contribuyente en determinar el número de pobladores), el Instituto Nacional de las Mujeres (observador y garante) y las Asociaciones de Desarrollo Indígena.Especificó cuáles fueron los territorios visitados, con excepción de Alto Telire por la imposibilidad material de acceder al lugar. El proceso de consulta implicó identificar los territorios, verificación del estado legal de las asociaciones, visita y entrega de la información (con la copia de la propuesta). A las asociaciones se les concedió el plazo de un mes para hacer observaciones, que luego fueron analizadas por el equipo asesor. Posteriormente, se hizo una agenda de consulta (en Costa Rica existen 24 territorios). Se hizo una convocatoria abierta a todos los indígenas mayores de 15 años afiliados o no a las asociaciones, para lo cual se utilizaron todos los medios de comunicación disponibles como emisoras de radio y afiches. El día de la consulta, se verificó la asistencia y la identidad de las personas. Un representante del MEP entregó todos los materiales y evacuó todas las dudas que existieron.Se entregó toda la documentación y materiales para entregar observaciones. Se dividió a los asistentes en grupos de análisis de cada uno de los artículos del texto. Se formaron comisiones de trabajo. Se presentaron problemas, como se indicó, en Telire por la lejanía; en algunos lugares de Talamanca por la extensión; en Térraba por la cantidad de organizaciones que existen pese a ser un territorio pequeño; y Quitirrisí, porque la inexistencia de una asociación impidió coordinar la consulta. En conclusión, indicó que hubo una gran participación y los mismos pueblos indígenas consideraron que el decreto anterior debía ser modificado. No hubo oposición a la reforma.
16. 16Por resolución de las 15:23 horas del 11 de mayo de 2016, se le dio audiencia a la Defensora de los Habitantes.
17. 17Por resolución de las 16:06 horas del 11 de mayo de 2016, se le solicitó prueba para mejor resolver al Jefe del Departamento de Interculturalidad del Ministerio de Educación Pública.
18. 18Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:34 horas del 24 de mayo de 2016, informa bajo juramento José Víctor Estrada Torres, en su condición de Jefe del Departamento de Educación Intercultural del Ministerio de Educación Pública, que producto de la ubicación geográfica de Alto Telire, elementos de la naturaleza como ríos con altos caudales, altas precipitaciones, vegetación espesa, fauna y vías de comunicación poco accesibles –trillos peligrosos y de grandes distancias-, hace que resulte sumamente complejo el acceso, y además conlleve grandes limitaciones en la utilización de los medios de comunicación, que en algunos casos puede ser inexistente. Precisa que el MEP afrontó la imposibilidad material de coordinar una convocatoria con todos los habitantes de dicho territorio, por lo que el proceso de consulta –como sí se realizó en los demás territorios indígena- no fue factible.Acota que a excepción de Alto Telire, todos los demás territorios sí fueron consultados. Sostiene que a partir de julio de 2009 se distribuyó de manera oficial el documento “Propuesta para el fortalecimiento de la reeducación indígena costarricense”. Afirma que el 31 de agosto de 2009, en el Instituto Interamericano de Derechos Humanos se expuso la propuesta ante varios organismos internacionales acreditados en el país. Señala que a partir de setiembre de 2009 se inició el proceso de consulta con la participación de las comunidades indígenas, la convocatoria la realizó el MEP en coordinación con las Asociaciones. Agrega que la consulta pudo ser llevada a cabo en 23 territorios indígenas. Refiere que en Salitre y Térraba se dieron problemas políticos internos entre diversos liderazgos y los cuestionamientos sistemáticos a la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo. Amplía que la pre-consulta se efectuó en el territorio indígena de Salitre, quien no quiso que se realizara la consulta fue la ADI, pese a múltiples gestiones ejecutadas tanto a nivel regional de la Dirección Regional Educativa como de oficinas centrales del MEP.Resalta que en Térraba se realizaron 3 pre-consultas, llegando a un acuerdo entre las divisiones internas. En el tercer intento de consulta asistieron los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes, por lo que se puede afirmar que si se practicó la consulta en ese territorio. Asegura que en Quitirrisí, la Asociación de Desarrollo Indígena no estuvo a derecho; sin embargo, cuando se intentó realizar la consulta, un grupo opositor no quiso que se efectuara. Recalca que en el 2009, el gobierno local del territorio indígena Bribri (ADITIBRI) envió un oficio del 19 de agosto de 2009, donde se indicó que no era necesario hacer la consulta al territorio Bribri, pero años más tarde los habitantes reclamaron el derecho a la consulta que se violentó, por lo tanto, el Ministerio de Educación realizó la pre-consulta y consulta, por la dimensión del territorio, se hizo en 3 puntos estratégicos que fueron: suretka, amubri y sepecue.Indica que las Asociaciones de Desarrollo de Alto de San Antonio y Alto Laguna de Osa quedaron pendientes de la consulta debido a que no estaban a derecho, pero años más tarde se cumplió con dicho requerimiento. Informa que la consulta se ejecutó en apego al artículo 6 del Convenio 169, que establece que la consulta a los pueblos interesados debe hacerse mediante los procedimientos apropiados y, en particular, por medio de sus instituciones representativas. Declara que uno de los mayores logros fue hacer la consulta en el idioma materno en aquellos territorios que aún mantienen la lengua materna, como lo son Bribri, Cabécar, Malecu y Ngöbes. Precisa que se contó con los funcionarios de la Defensoría de los Habitantes y la UNICEF, como garantes del proceso de consulta en la mayoría de las convocatorias realizadas.
19. 19Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:02 horas del 3 de junio de 2016, informa bajo juramento Montserrat Solano Carboni, en su condición de Defensora de los Habitantes, que la Defensoría de los Habitantes fue convocada en calidad de observadora en el proceso de pre-consulta y consulta a la propuesta de reforma del Decreto Ejecutivo número 22072-MEP del Subsistema de Educación Indígena, mediante oficio número DDC-DEI-487-2012 del 11 de junio de 2012. Precisa que en el proceso convocado, la Defensoría efectuó su tarea en calidad de observadora de la pre-consulta del 28 de julio de 2011, en la comunidad de Quitirrisí de Mora, además de participar en los proceso de las comunidades de Cabagra y Coto Brus. Acota que posteriormente se aprobó mediante Decreto Ejecutivo número 37801-MEP, la reforma integral al Subsistema de Educación Indígena, publicado en La Gaceta número 135 del 13 de junio de 2013.Sostiene que el Decreto número 37081-MEP se emitió para priorizar una educación inclusiva, que busca el desarrollo integral y servir como herramienta para enfrentar la pobreza, mediante un sistema educativo flexible, dinámico e integrado, y que tiene como fin velar por el mantenimiento y florecimiento de las lenguas indígenas nacionales, mediante una educación especializada y con pertinencia cultural. Afirma que viene a reformar el Subsistema de Educación Indígena, procurando que se preserven los idiomas indígenas, la divulgación de derechos y obligaciones de los pueblos indígenas, promover el diálogo intercultural y la igualdad en la participación en territorios indígenas. Señala que por parte del Ministerio de Educación Pública se busca facilitar los recursos curriculares, pedagógicos y financieros para el cumplimiento del derecho a la educación de las niñas, niños, y adolescentes que habitan en los territorios indígenas del país, respetando el ordenamiento jurídico vigente, además de aplicar los principios de equidad, acceso universal y de la calidad en la educación.Agrega que el Decreto creó varias organizaciones comunales y estatales que velarán por el cumplimiento de estos derechos y deberes. Refiere que en las organizaciones comunales se deben crear los Consejos Locales de Educación Indígena y el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena, los cuales deben ser por excelencia los mecanismos permanentes de participación y consulta indígena. Indica que le corresponde al Consejo Local de Educación Indígena, obligatoriamente, ser consultado sobre procesos de nombramiento y reclutamiento del personal de servicios educativos y mejoramiento de la calidad educativa, así como colaborar con los supervisores y otras organizaciones. Informa que el Estado está llamado a realizar acciones afirmativas para asegurar la calidad en la educación, lo que busca es que los adolescentes indígenas concluyan sus estudios en igualdad de condiciones en los procesos de formación que el resto de la población menor de edad, de manera que si una persona indígena no cumple con los requisitos de idoneidad, no se afecte la calidad de la educación.
20. 20En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley .

Redacta el Magistrado Hernández Gutiérrez ; y,

CONSIDERANDO:

I. LEGITIMACIÓN Y PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

El numeral 75, párrafo 1.°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. Sin embargo, el mismo artículo, párrafo 2.°, también dispone que no será necesario el caso previo cuando se trate de la defensa de intereses que atañen a la colectividad en su conjunto. En el presente asunto, todos los accionantes vienen en representación de asociaciones de desarrollo indígena. Sobre el particular, esta Sala en sentencia No. 2011-012975 de las 14:30 horas del 23 de septiembre de 2011 (entre otras), se pronunció en los siguientes términos:

«La legislación costarricense hace el reconocimiento de la capacidad jurídica del grupo indígena para representarse en los artículos 2 y 4 de la Ley Indígena, 3, 4 y 5 del Reglamento a la Ley Indígena, y el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 13568-C-G de 30 de abril de 1982, donde se reconoce la representación legal de las Comunidades Indígenas en las Asociaciones de Desarrollo Integral, que actúan como gobierno local, pero sin que se les pueda considerar entidades estatales. En el caso de esta acción de inconstitucionalidad, la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional [...]».

En consecuencia, los accionantes están legitimados para accionar como lo hicieron. De otra parte, la acción se dirige contra un decreto ejecutivo vigente, que sí cabe impugnarlo en esta vía, de conformidad con el inciso a) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

II. COADYUVANCIAS

De conformidad con el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que el alude el párrafo segundo del artículo 81 de esta misma ley, «[…] aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa». En este caso, se presentaron dos coadyuvancias una activa y otra pasiva. La activa fue presentada por Edwin Mesías Hernández Parra, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena Zapatón de Puriscal, en la que expone exactamente los mismos argumentos que la acción de inconstitucionalidad No. 13-011899-0007-CO, aquí acumulada. La pasiva fue presentada por el Ministerio de Educación Pública. Ambas fueron admitidas por la Presidencia de esta Sala en resolución de 9 de enero de 2014.

III. OBJETO DE LA ACCIÓN

El accionante en la primera acción interpuesta (No. 13-011311-0007-CO) solicitó a esta Sala que declare la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones del Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP: del artículo 8, la frase «La apertura»; del artículo 15, los párrafos primero y segundo, así como los incisos 1), 2), 3) y 4); del artículo 18, la frase «que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación»; del artículo 19 la frase « de la totalidad de los habitantes del territorio»; la totalidad del artículo 20; del artículo 21, la parte final, desde las palabras «La elección» hasta el final del texto; del artículo 22, la palabra « consulta» que está en el inciso 3); del artículo 23, la frase «por los Consejos Locales de Educación »; del artículo 24, el inciso b) y la frase «ante el Consejo Local de Educación» que está el inciso d); del artículo 25, la palabra «preponderantemente» que está tanto en el inciso a) y el inciso b); del artículo 27, la frase «debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo; del artículo 28, la frase «establecidos en el presente Decreto»; del artículo 29, la frase « establecidos en el presente Decreto», que está en los incisos a), b) y c); y la totalidad del artículo 31.

De otra parte, los accionantes en la segunda acción de inconstitucionalidad interpuesta, que se entiende como una ampliación de la primera, solicitaron a esta Sala declarar inconstitucionales los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 20 de dicho decreto.

IV. NORMAS IMPUGNADAS

Las normas impugnadas disponen lo siguiente:

A. Acción de inconstitucionalidad No. No. 13-011311-0007-CO

1. 1Artículo 8 la frase «La apertura », que aquí se subraya (lo que no está subrayado en el original).

«Artículo 8º- Los centros educativos. Los centros educativos ubicados en los territorios indígenas reconocidos se denominarán centros educativos indígenas. La apertura, cierre y traslado de centros educativos en territorios indígenas, el Ministerio de Educación Pública debe consultarla a los padres y madres de familia organizados en juntas de educación y juntas administrativas».

1. 2Artículo 15, los párrafos primero y segundo, así como los incisos 1), 2), 3) y 4). El texto impugnado aquí se subraya (pero no está subrayado en el original)

«Artículo 15.- Consejos Locales de Educación Indígena. En cada territorio indígena se conformará un Consejo Local de Educación Indígena, el cual tendrá como principal competencia promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el territorio respectivo con la potestad de ser consultado de manera obligatoria por parte de las autoridades educativas nacionales, regionales y circuitales del MEP.

Los Consejos Locales de Educación Indígena tendrán la atribución de ser consultados de manera obligatoria en los procesos de nombramiento y reclutamiento de personal de los servicios educativos.

El Ministerio de Educación Pública facilitará el funcionamiento de los Consejos Locales de Educación Indígena, que contarán con un espacio físico de dotación obligatoria para reuniones, archivo y almacenamiento de documentación y celebración de audiencias en las sedes de las supervisiones de los circuitos indígenas. La aprobación de dietas o estipendios para sus integrantes deberá ser aprobado mediante Ley de la República.

Los Consejos Locales de Educación Indígena ejercerán las siguientes funciones:

• 1)Recibir, analizar y canalizar ante el Ministerio de Educación Pública las propuestas de nombramientos interinos de personal que se presenten en su respectivo territorio. Para el caso de los nombramientos en propiedad, el Consejo debe ser consultado por parte de las autoridades competentes.
• 2)Colaborar con las labores de los supervisores de los circuitos indígenas, a solicitud de estos, con el buen funcionamiento de los centros educativos y el correcto desempeño del personal de los mismos, de los circuitos y direcciones regionales en territorios indígenas, así como de las organizaciones de la comunidad educativa, tales como patronatos escolares, juntas de educación, juntas administrativas y gobiernos estudiantiles, e informar con oportunidad a las autoridades del MEP.
• 3)Colaborar con las autoridades educativas en la organización de los procesos de consulta comunal y técnica para la contextualización y pertinencia de los programas de estudio y los servicios educativos en territorios indígenas.
• 4)Designar al representante del Territorio ante el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena.
• 5)Todas aquellas actividades relacionadas con el diálogo comunitario y el mejoramiento de la calidad de la educación en los territorios indígenas, como foros públicos, seminarios, talleres, etc.».

1. 3Artículo 18, la frase « que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación», que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

« Artículo 18.- Nombramiento de los Consejos Locales de Educación Indígena. Para el nombramiento de los Consejos Locales de Educación Indígena se debe garantizar la convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad, utilizando procedimientos que tomen en cuenta lo dispuesto en el Convenio 169 y el derecho consuetudinario. Una vez nombrado el Primer Consejo, que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación, este reglamentará de manera autónoma la forma de realizar las convocatorias futuras».

1. 4Artículo 19 la frase « de la totalidad de los habitantes del territorio», que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 19.- Duración y ejercicio del cargo. Los integrantes del Consejo Local de Educación Indígena serán nombrados por períodos de tres años, elegibles hasta por dos períodos consecutivos, luego de lo cual debe pasar al menos un año antes de volver a ser elegidos. La comunidad en asamblea puede revocar el nombramiento de los miembros del Consejo Local por el incumplimiento de sus funciones o el abuso en el ejercicio de las mismas. Para lo cual, se deberá garantizar la convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad y para revocar el nombramiento de uno o todos los miembros del Consejo Locales de Educación Indígena deberá de acordarse por mayoría de la totalidad de los habitantes del territorio».

1. 5Artículo 20, en su totalidad.

«Artículo 20.- Problemas funcionales. En caso de que el Consejo Local de Educación Indígena no se conforme, las funciones 1), 2), 3) y 5), establecidas en el artículo 15 de este Decreto serán asumidas por el o los supervisores de los circuitos respectivos».

1. 6Artículo 21, la parte final, desde las palabras « La elección» hasta el final del texto, que aquí se subraya (pero no aparece subrayado en el original):

«Artículo 21.- Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Se crea el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Los pueblos indígenas designarán, por medio del Consejo Local de Educación, un representante por cada territorio, con derecho a permanecer en el Consejo durante 3 años, con posibilidades de una reelección. Al Consejo Consultivo Nacional se integrarán los directores regionales de las direcciones regionales educativas donde existen territorios indígenas. El Consejo será presidido por el Ministro de Educación Pública y sesionará, al menos, dos veces al año o cuando sea convocado por el Ministro o un mínimo de la cuarta parte de los representantes indígenas. La elección del representante de cada territorio Indígena por el Consejo Local se llevará acabo entre los postulantes que tengan a bien presentar su nombre ante este Consejo, una vez abierta la respectiva convocatoria para tales efectos, la cual debe ser pública, libre, previa e informada. La elección de los miembros será potestad absoluta del Consejo Local. Su designación también podrá ser rescindida antes de finalizar sus periodos, previo incumplimiento de sus deberes y por decisión de mayoría del Consejo Local. Podrán postularse miembros del Consejo Local siempre que se retiren de la sesión respectiva al momento de que sea considerado su nombre».

1. 7Artículo 22, la palabra « consulta» que está en el inciso 3), que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 22.- Competencia del Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. La principal competencia del Consejo Consultivo es la de garantizar que se cumplan los objetivos de la educación indígena en todos los territorios indígenas del país por medio del diálogo directo con las más altas autoridades del Ministerio de Educación Pública. Sin perjuicio de limitar el diálogo político entre dirigentes indígenas y las respectivas autoridades ministeriales, la agenda para el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el nivel del Consejo contemplará como mínimo los siguientes aspectos:

• 1)El impulso de planes de acción orientados al cumplimiento de los objetivos de la educación indígena.
• 2)La discusión sobre asignación presupuestaria anual para el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena.
• 3)Consulta y seguimiento de los convenios internacionales y los programas y proyectos de asistencia técnica y financiera provenientes de entidades nacionales y de la cooperación internacional a desarrollarse en los territorios indígenas, con el fin de que contribuyan a cumplir de manera real con los objetivos de la educación indígena».

1. 8Artículo 23, la frase « por los Consejos Locales de Educación», que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 23.- Integración y juramentación de las Juntas. Las Juntas de Educación de los centros educativos del primero y segundo ciclo de la educación general básica y Juntas Administrativas de Educación de los centros educativos del tercer ciclo de la educación general básica y la educación diversificada, ubicados en territorios indígenas, serán integradas por personas indígenas únicamente y serán juramentadas por los Consejos Locales de Educación del Territorio respectivo».

1. 9Artículo 24, el inciso b) y la frase « ante el Consejo Local de Educación» que está el inciso d), lo que aquí se subraya (pero no aparece subrayado en el original).

«Artículo 24.- Del personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos de la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo de la educación general básica pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal de servicios generales y profesional pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto.

Con el objetivo de velar por el mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas nacionales, lo cual implica que la educación indígena sea una educación especializada, centrada en el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas a preservar sus identidades, el personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos de la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo de la educación general básica pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal de servicios generales y profesional pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto, se garantizará que sea:

Inciso a) En la educación inicial, preescolar y del primero y segundo ciclo se debe garantizar que el personal docente y técnico-docente en todos los niveles educativos esté compuesto por indígenas de su propia cultura y de su propio territorio y que sean hablantes certificados de su idioma materno. El personal administrativo, administrativo-docente, de servicios generales y profesional en los centros educativos deben ser indígenas de la misma cultura y hablantes certificados del idioma materno del territorio. Para todos los casos, entre los oferentes prevalecerán quienes demuestren mayores calificaciones académicas o, en condiciones de igualdad, mayor experiencia en tiempo laborado.

Inciso b) De no existir suficiente personal dentro de un territorio indígena para suplir la demanda interna del personal necesario, los puestos pueden ser ocupados por personal de la misma cultura, aunque de otros territorios, que cumplan con los mismos requisitos y condiciones. De persistir la falta de personal, los puestos podrán ser ocupados por indígenas de otros territorios y culturas o personas no indígenas elegidas entre quienes demuestren mayores calificaciones académicas o experiencia en tiempo laborado. Ante la inexistencia de personal suficiente, las personas nombradas serán contratadas por inopia y en calidad de interinas.

Inciso c) Los docentes indígenas nombrados por su condición étnica, cultural y lingüística que no hayan concluido sus estudios universitarios, deberán presentar un plan de estudios ante la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanas del MEP, que otorgará un plazo razonable para la conclusión de los estudios, el cual puede ser prorrogado de manera justificada. Dicho plazo se realizará de acuerdo con las características de los estudios, su contexto y posibilidades.

Inciso d) En el nombramiento de los maestros de lengua se privilegiará la contratación de los docentes de lengua indígena que tengan mejores atestados académicos y que manejen el idioma español como segunda lengua. En el nombramiento de los educadores de cultura se privilegiará a las personas que mejor demuestre ante el Consejo Local de Educación Indígena ser conocedor de la cultura, sea este profesional o no, con el fin de que preserven al máximo su cultura materna, la filosofía, la espiritualidad, la cosmovisión ancestral de los pueblos indígenas».

10- Artículo 25, la palabra « preponderantemente» del inciso a) y el inciso b), lo que aquí se subraya (pero no aparece subrayado en el original).

«Artículo 25.- Del personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos del tercer ciclo de la educación general básica, la educación diversificada, la educación técnica, la educación de adultos y la educación abierta en territorios indígenas pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal y profesional y de servicios generales pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto.

Con el objetivo de velar por el mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas nacionales, lo cual implica que la educación indígena sea una educación especializada, centrada en el cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas a preservar sus identidades, del personal docente, técnico-docente, administrativo, administrativo-docente de los servicios educativos del tercer ciclo de la educación general básica, la educación diversificada, la educación técnica, la educación de adultos y la educación abierta en territorios indígenas pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal y profesional y de servicios generales pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto, se garantizará que sea:

Inciso a) Se debe garantizar que el personal docente que se nombre en los servicios educativos del tercer ciclo de la educación general básica, la educación diversificada, técnica, de adultos y abierta en territorios indígenas, esté integrado preponderantemente por indígenas de la propia cultura, aunque provengan de otros territorios, siempre que cumplan con los requisitos de ser hablantes acreditados del idioma materno del territorio. Entre los oferentes prevalecerán quienes demuestren mayores calificaciones académicas o, en condiciones de igualdad, mayor experiencia en tiempo laborado.

Inciso b) A partir del tercer ciclo de la educación general básica los estudiantes indígenas podrán recibir clases con docentes de diferentes culturas que la suya, incluyendo personal no indígena, quienes deberán contar con un certificado de inducción de cultura indígena impartido por el Instituto de Desarrollo Profesional del Ministerio de Educación Pública en coordinación con el Departamento de Educación Intercultural. El proceso de inducción será reglamentado por ambas instancias. Entre los oferentes prevalecerán quienes demuestren mayor formación académica y experiencia en tiempo laborado.

Inciso c) Se debe garantizar que el personal administrativo, administrativo-docente y de servicios generales en los centros educativos del tercer ciclo de la educación general básica, la educación diversificada, la educación técnica, la educación de adultos y la educación abierta en territorios indígenas pertenecientes al Título II del Estatuto del Servicio Civil y del personal de servicios generales y profesional pertenecientes al Título I de ese mismo Estatuto sean indígenas de la misma cultura y hablantes acreditados del idioma materno del territorio. En caso de falta de oferentes, los nombramientos se realizarán por inopia».

1. 11Artículo 27, la frase « debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo, que aquí se subrayan (pero no aparecen subrayadas en el original).

«Artículo 27.- Certificación y registro de hablantes del idioma materno. Los indígenas interesados en ejercer los puestos que tienen como requisito la certificación de hablantes del idioma materno del territorio, serán certificados en sesiones públicas por una o varias personas mayores (se entenderá para los efectos del presente decreto como persona mayor a la persona que tiene dominio del idioma y cultura indígena y es así reconocida por la comunidad) debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena. Una vez generadas las certificaciones respectivas pasarán a ser registradas por parte de la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos del MEP y de la Dirección General del Servicio Civil.

En condiciones de igualdad académica y de experiencia en tiempo laborado, las personas que hayan sido certificadas por el Consejo Local de educación Indígena en manejo del idioma y concursen para un mismo puesto interino o en propiedad, deberán rendir una prueba técnica ante la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos y la Dirección General del Servicio Civil según corresponda, que contarán con la asesoría del Departamento de Educación Intercultural para su elaboración y evaluación».

12- Artículo 28, la frase « establecidos en el presente Decreto», que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 28.- Consulta del reclutamiento y nombramientos de personal. El reclutamiento y nombramiento de todo el personal de los centros educativos, supervisiones y direcciones regionales perteneciente tanto al Título I, como al Título II del Estatuto del Servicio Civil, debe ser consultado por parte de las autoridades competentes, de acuerdo con los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto y procedimientos definidos en el siguiente artículo».

1. 13Artículo 29, la frase « establecidos en el presente Decreto», que está en los incisos a), b) y c), que aquí se subraya (pero no aparece subrayada en el original).

«Artículo 29.- Procedimientos de reclutamiento y nombramiento. Las autoridades competentes realizarán el reclutamiento para nombrar personal en propiedad o para contar con listas de oferentes para ocupar puestos en propiedad para el personal perteneciente tanto al título I como el Título II del Estatuto del Servicio Civil de la siguiente manera:

Inciso a) El proceso de integración de las ternas deberá respetar lo establecido en los artículos anteriores de este Decreto en cuanto a idoneidad de las candidaturas. Una vez que se cuente con propuestas de ternas, se deberá consultar ante los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto . Las recomendaciones que surjan de este proceso serán tomadas en cuentan aunque no de forma vinculante. Cuando se trate de concursos internos, la Dirección de Recursos Humanos del MEP deberá seguir el mismo procedimiento.

Inciso b) Para el caso del nombramiento de personal interino, diez semanas antes de la finalización del curso lectivo vigente el Ministerio de Educación Pública, a través de la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos, suministrará a los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto el listado de todo el personal susceptible de prórroga y/o de nuevos nombramientos para el siguiente curso lectivo de forma interina. Los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto dispondrán de seis semanas para pronunciarse. Dichos mecanismos de participación y consulta deberán de presentar la información directamente a la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos del MEP que, para la documentación que aplique, recibirá copias debidamente confrontadas por el representante del Mecanismo de participación que remita el atestado, quien lo presentará bajo declaración jurada de haber realizado dicha confrontación con los originales. Los demás detalles del procedimiento deberán ser debidamente reglamentados por la Unidad de Educación Indígena de la Dirección de Recursos Humanos del MEP.

Inciso c) En los casos de sustituciones interinas, nuevos nombramientos interinos, permutas, traslados internos y traslado por excepción, la Unidad de Educación Indígena de Recursos Humanos del MEP suministrará a los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto la información correspondiente de manera oportuna y expedita. Los mecanismos permanentes de participación y consulta establecidos en el presente Decreto dispondrán de dos semanas para pronunciarse, tiempo durante el cual deben realizar las consultas respectivas a las juntas de los centros educativos ubicados en territorios indígenas. Los detalles del procedimiento deberán ser debidamente reglamentados por la Unidad de Educación Indígena».

1. 14Artículo 31, en su totalidad.

«Artículo 31.- Modificaciones a este decreto. En apego al artículo 6° del Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y la Ley N° 7316 del 3 de noviembre de 1992 con que fue ratificado por parte de la Asamblea Legislativa, este Decreto únicamente podrá ser modificado después de realizar la consulta respectiva con los pueblos indígenas habitantes de los territorios debidamente reconocidos en el ordenamiento jurídico nacional».

B. Acción No. No. 13-011899-0007-CO

1. 1Artículo 15, en su totalidad, el cual ya fue transcrito.
2. 2Artículo 16, en su totalidad.

«Artículo 16.- Integración de los Consejos Locales de Educación Indígena. El Consejo Local de educación Indígena estará integrado únicamente por personas indígenas habitantes del territorio correspondiente. Además, deberá estar integrado de manera equitativa entre hombres y mujeres indígenas».

1. 3Artículo 17, en su totalidad.

«Artículo 17.- Número de integrantes y conformación de los Consejos Locales de Educación Indígena. El número de integrantes y la conformación de los Consejos Locales de Educación Indígena será establecido de manera autónoma por las comunidades de cada territorio indígena, utilizando para ello procedimientos que tomen en cuenta lo dispuesto en el los artículos 5°, 6° y 28 al 31 del Convenio 169, y el derecho consuetudinario».

1. 4Artículo 18, en su totalidad, el cual ya fue transcrito.
2. 5Artículo 19, en su totalidad, el cual ya fue transcrito.
3. 6Artículo 20, en su totalidad, el cual ya fue transcrito.

V. MOTIVOS ALEGADOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

Los accionantes expusieron tres motivos de inconstitucionalidad. Como motivo principal de inconstitucionalidad, alegaron que el decreto no fue debidamente consultado a los pueblos indígenas, lo que lesiona, indicaron, el derecho de consulta. Ahora bien, los accionantes hicieron énfasis en que no piden la nulidad de todo el decreto, porque no todo en él los afecta, sino tan solo que aquellos aspectos en que también lesionan (a su juicio) otros derechos, que constituyen los otros dos motivos de inconstitucionalidad. Argumentaron que las normas impugnadas son inconstitucionales por ser contrarias al derecho a la educación de los pueblos indígenas (o derecho a la educación cultural, como también la denominaron) y, en tercer término, por ser contrario al derecho de los indígenas a tener sus propias instituciones representativas.

VI. DERECHO A LA CONSULTA DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169 de la OIT (aprobado mediante ley No. 7316 del 3 de noviembre de 1992) dispone en su artículo 6 lo siguiente:

«Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas».

Sobre la aplicación de esta disposición, la Corte Interamericana Derechos Humanos, se ha pronunciado en varias oportunidades. En el caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, sentencia de 27 de junio de 2012, indicó lo siguiente (párr. 163-167, Fondo y reparaciones):

«El Convenio Nº 169 de la OIT se aplica, inter alia, a “los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”, y por el cual los Estados “deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”. Los artículos 13 a 19 de dicho Convenio se refieren a los derechos de esas poblaciones sobre sus tierras y territorios” y los artículos 6, 15, 17, 22, 27 y 28 regulan las distintas hipótesis en las cuales debe ser aplicada la consulta previa libre e informada en casos donde se prevén medidas susceptibles de afectarlas […]

Es decir, la obligación de consulta, además de constituir una norma convencional, es también un principio general del Derecho Internacional.

Es decir, está claramente reconocida hoy en día la obligación de los Estados de realizar procesos de consulta especiales y diferenciados cuando se vayan a afectar determinados intereses de las comunidades y pueblos indígenas. Tales procesos deben respetar el sistema particular de consulta de cada pueblo o comunidad, para que pueda entenderse como un relacionamiento adecuado y efectivo con otras autoridades estatales, actores sociales o políticos y terceros interesados.

La obligación de consultar a las Comunidades y Pueblos Indígenas y Tribales sobre toda medida administrativa o legislativa que afecte sus derechos reconocidos en la normatividad interna e internacional, así como la obligación de asegurar los derechos de los pueblos indígenas a la participación en las decisiones de los asuntos que conciernan a sus intereses, está en relación directa con la obligación general de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención (artículo 1.1). Esto implica el deber de organizar adecuadamente todo el aparato gubernamental y, en general, de todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos. Lo anterior conlleva la obligación de estructurar sus normas e instituciones de tal forma que la consulta a comunidades indígenas, autóctonas, nativas o tribales pueda llevarse a cabo efectivamente, de conformidad con los estándares internacionales en la materia. De este modo, los Estados deben incorporar esos estándares dentro de los procesos de consulta previa, a modo de generar canales de diálogos sostenidos, efectivos y confiables con los pueblos indígenas en los procedimientos de consulta y participación a través de sus instituciones representativas.

Puesto que el Estado debe garantizar estos derechos de consulta y participación en todas las fases de planeación y desarrollo de un proyecto que pueda afectar el territorio sobre el cual se asienta una comunidad indígena o tribal, u otros derechos esenciales para su supervivencia como pueblo, estos procesos de diálogo y búsqueda de acuerdos deben realizarse desde las primeras etapas de la elaboración o planificación de la medida propuesta, a fin de que los pueblos indígenas puedan verdaderamente participar e influir en el proceso de adopción de decisiones, de conformidad con los estándares internacionales pertinentes. En esta línea, el Estado debe asegurar que los derechos de los pueblos indígenas no sean obviados en cualquier otra actividad o acuerdos que haga con terceros privados o en el marco de decisiones del poder público que afectarían sus derechos e intereses. Por ello, en su caso, corresponde también al Estado llevar a cabo tareas de fiscalización y de control en su aplicación y desplegar, cuando sea pertinente, formas de tutela efectiva de ese derecho por medio de los órganos judiciales correspondientes» (se prescinde aquí de las notas al pie de página del texto original).

En esa misma sentencia, y de manera más específica, sobre las características de la consulta, la Corte Interamericana de Derechos Humanos agregó lo siguiente (párr. 177, Fondo y reparaciones):

«La Corte ha establecido que para garantizar la participación efectiva de los integrantes de un pueblo o comunidad indígena en los planes de desarrollo o inversión dentro de su territorio, el Estado tiene el deber de consultar, activamente y de manera informada, con dicha comunidad, según sus costumbres y tradiciones, en el marco de una comunicación constante entre las partes. Además, las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo. Asimismo, se debe consultar con el pueblo o la comunidad, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. Asimismo, el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto. Por último, la consulta debe tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad para la toma de decisiones. El incumplimiento de esta obligación, o la realización de la consulta sin observar sus características esenciales, comprometen la responsabilidad internacional de los Estados» (se prescinde aquí de las notas al pie de página del texto original).

VII.De su parte, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, al referirse a la reclamación en que se alegaba el incumplimiento de Brasil del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales (No. 169), en lo tocante al derecho de consulta, concluyó lo siguiente:

«La segunda cuestión que examinará el Comité es si la consulta efectuada guarda conformidad con los términos del artículo 6 del Convenio. El Comité señala a la atención del Gobierno que la consulta prevista por el artículo 6 del Convenio comprende requisitos específicos. No toda consulta estará en conformidad con el Convenio. Para que lo esté, la consulta se debe efectuar mediante procedimientos apropiados a las circunstancias, a través de las instituciones representativas de los pueblos indígenas, de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo o de lograr el consentimiento, según lo establecido por el párrafo 2 del artículo 6 del Convenio. Será apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Es decir que la expresión “procedimientos apropiados” debe entenderse con referencia a la finalidad de la consulta.

No hay un único modelo de procedimiento apropiado y éste debería tener en cuenta las circunstancias nacionales y de los pueblos indígenas, así como la naturaleza de las medidas consultadas. En cuanto al propio proceso de consulta, éste debería tomar en cuenta la opinión de los diferentes pueblos que participan en la consulta sobre el procedimiento a utilizarse para intercambiar, de manera que el procedimiento utilizado sea considerado apropiado por todas las partes. El Comité subraya este punto porque la validez de los procesos de consulta previstos por el Convenio, como mecanismo para prevenir y resolver conflictos, depende de la construcción de mecanismos de diálogo fecundos. La consulta prevista por el Convenio no es por lo tanto un requisito formal sino un verdadero instrumento de participación» (Informe del Comité encargado de examinar la reclamación (2006), párrafo 42).

VIII.El exrelator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya, en el segundo informe anual presentado al Consejo de Derechos Humanos de la ONU (2009), de conformidad con la resolución 6/12 de dicho Consejo, expuso varias conclusiones pertinentes para resolución de las acciones interpuestas, las cuales, además, se basan en jurisprudencia de la OIT al respecto. Sobre el fundamento normativo del deber del Estado de realizar consultas a los pueblos indígenas, concluyó lo siguiente:

« Cabe hacer hincapié en que el deber de los Estados de celebrar consultas con los pueblos indígenas sobre decisiones que los afecten se Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y está firmemente arraigado en las normas internacionales de derechos humanos. Este deber se menciona a lo largo de la Declaración con respecto a preocupaciones específicas (arts. 10, 11, 15, 17, 19, 28, 29, 30, 32, 36 y 38), y se afirma como principio general en el artículo 19, en el que se dispone que: “los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado”.

Al igual que la Declaración, el Convenio Nº 169 de la OIT exige a los Estados celebrar consultas de buena fe con los pueblos indígenas con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento sobre los aspectos de los planes o proyectos de gestión que los afecten, e insta a los Estados a que celebren consultas con las comunidades indígenas en relación con contextos diversos (arts. 6, párrs. 1 y 2; 15, párr. 2; 17, párr. 2; 22, párr. 3; 27, párr. 3; y 28). De hecho, un comité tripartito del Consejo de Administración de la OIT afirmó que: “el espíritu de consulta y participación constituye la piedra angular del Convenio Nº 169 en la que se fundamentan todas las disposiciones del mismo”. Con respecto al deber de celebrar consultas, la jurisprudencia de la OIT permite deducir algunas de sus características, a las que se hará referencia más adelante» (Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas, 2009, A/HRC/12/34, párrafos 38-39) (se omitieron las notas al pie de página).

De igual forma, sobre las situaciones en que se debe aplicar la consulta, el Relator concluyó lo siguiente:

«Sería irrealista decir que el deber de los Estados de celebrar consultas directamente con los pueblos indígenas mediante procedimientos especiales y diferenciados se aplica literalmente, en el sentido más amplio, siempre que una decisión del Estado pueda afectarlos, ya que prácticamente toda decisión legislativa y administrativa que adopte un Estado puede afectar de una u otra manera a los pueblos indígenas del Estado, al igual que al resto de la población.

En lugar de ello, una interpretación de los diversos artículos pertinentes de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas basada en el propósito de dichos artículos, teniendo en cuenta otros instrumentos internacionales y la jurisprudencia conexa, conduce a la siguiente conclusión sobre el ámbito de aplicación del deber de celebrar consultas: es aplicable siempre que una decisión del Estado pueda afectar a los pueblos indígenas en modos no percibidos por otros individuos de la sociedad. Una incidencia diferenciada de esa índole se presenta cuando la decisión se relaciona con los intereses o las condiciones específicos de determinados pueblos indígenas, incluso si la decisión tiene efectos más amplios, como es el caso de ciertas leyes. Por ejemplo, la legislación sobre el uso de la tierra o de los recursos puede tener efecto general pero, al mismo tiempo, puede afectar los intereses de los pueblos indígenas de modos especiales debido a sus modelos tradicionales de tenencia de la tierra o a modelos culturales conexos, lo que, en consecuencia, da lugar al deber de celebrar consultas» (Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas, 2009, A/HRC/12/34, párrafo 43).

Sobre las características de las consultas, indicó el Relator:

«No existe una fórmula específica para consultar a los pueblos indígenas aplicable a todos los países en todas las circunstancias. A este respecto, el artículo 34 del Convenio Nº 169 de la OIT afirma que: “la naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta las condiciones propias de cada país”. Si bien las implicaciones del deber de celebrar consultas son numerosas y variadas, el Relator Especial se ha referido durante el último año a cuestiones relacionadas con las consultas principalmente en dos contextos: el de las reformas constitucionales y legislativas relativas a temáticas indígenas y el de las iniciativas de desarrollo y extracción de recursos naturales y, en algunos casos, de esfuerzos de reubicación conexos que afectan a pueblos indígenas. El Relator Especial dedicará el resto del informe a reflexionar sobre algunos aspectos del deber de celebrar consultas y de su aplicación pertinentes a problemas que ha enfrentado, con lo que espera aportar aclaraciones y orientaciones útiles.

Las características específicas del proceso de consultas requerido por el deber de celebrar consultas variará necesariamente en función de la naturaleza de la medida propuesta y del alcance de su impacto sobre los pueblos indígenas. Las medidas de reforma constitucional o legislativa que interesan o afectan a todos los pueblos indígenas de un país requerirán mecanismos consultivos y representativos apropiados que estén de alguna manera abiertos a todos ellos y a su alcance. En cambio, las medidas que afecten a pueblos o comunidades indígenas particulares, como las iniciativas para la actividad de extracción de recursos naturales en sus territorios, requerirán procesos de consulta que garanticen la participación activa de los grupos particularmente afectados y presten atención especial a sus intereses.

El carácter del procedimiento de consultas y su objeto también están determinados por la naturaleza del derecho o el interés que esté en juego para los pueblos indígenas de que se trate y por el efecto previsto de la medida propuesta. La Declaración dispone que, en general, las consultas con los pueblos indígenas deberán celebrarse “de buena fe… a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado” (art. 19). No debe considerarse que esta disposición de la Declaración confiere a los pueblos indígenas un “poder de veto” con respecto a las decisiones que los puedan afectar sino, más bien, que señala que el consentimiento es la finalidad de las consultas con los pueblos indígenas. A este respecto, el Convenio Nº 169 de la OIT dispone que las consultas deberán celebrarse “con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” (art. 6, párr. 2).

Los términos un poco diferentes de la Declaración sugieren que se hace más hincapié en que las consultas sean negociaciones en procura de acuerdos mutuamente aceptables y se celebren antes de la adopción de las decisiones sobre las medidas propuestas, y no consultas con el carácter de mecanismos para proporcionar a los pueblos indígenas información sobre decisiones que ya se han adoptado o están en proceso de adoptarse, sin permitirles influir verdaderamente en el proceso de adopción de decisiones.

Necesariamente, la solidez o importancia de la finalidad de lograr el consentimiento varía según las circunstancias y los intereses indígenas que estén en juego. Un efecto directo y considerable en la vida o los territorios de los pueblos indígenas establece una presunción sólida de que la medida propuesta no deberá adoptarse sin el consentimiento de los pueblos indígenas.

En determinados contextos, la presunción puede convertirse en una prohibición de la medida o el proyecto si no existe el consentimiento de los indígenas. La Declaración reconoce dos situaciones en que el Estado tiene la obligación de obtener el consentimiento de los pueblos indígenas interesados, fuera de la obligación general de que las consultas tengan por finalidad procurar el consentimiento. Esas situaciones incluyen el caso en que el proyecto dé lugar al traslado del grupo fuera de sus tierras tradicionales y los casos relacionados con el almacenamiento o vertimiento de desechos tóxicos en las tierras indígenas (arts. 10 y 29, párr. 2, respectivamente). De la misma manera, en un caso que afectaba al pueblo saramaka de Suriname, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que “cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio saramaka, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los saramakas, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de estos, según sus costumbres y tradiciones”.

En todos los casos en que una medida propuesta afecte los intereses particulares de los pueblos indígenas, la obtención de su consentimiento deberá ser, en cierta medida, una finalidad de las consultas. Como se ha afirmado, esta exigencia no confiere a los pueblos indígenas un “poder de veto” sino que, más bien, establece la necesidad de elaborar procedimientos de consulta con el fin de hacer todo lo posible por lograr el consenso de todas las partes interesadas.

El Relator Especial lamenta que en muchas situaciones el debate sobre el deber de celebrar consultas y el principio conexo del consentimiento libre, previo e informado se haya planteado en torno a si los pueblos indígenas tienen o no un poder de veto que pueden esgrimir para detener los proyectos de desarrollo. El Relator Especial considera que plantear de esa manera el debate no se ajusta al espíritu ni al carácter de los principios de consulta y consentimiento según se han desarrollado en las normas internacionales de derechos humanos y se han incorporado en la Declaración» (Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas, 2009, A/HRC/12/34, párrafos 37, 45, 46, 47 y 48) (se omitieron las notas al pie de página).

IX.Esta Sala ya ha hecho expresa referencia al reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales de los miembros de los pueblos indígenas, a la luz del Derecho de la Constitución. En sentencia número 1786-93 de las 16:21 horas del 21 de abril de 1993, este Tribunal sentó como premisa general que:

«[...] la Sala reconoce que el hecho de que una o varias poblaciones autóctonas fueran conquistadas y colonizadas por los españoles y luego de la independencia se mantuvieran en condiciones deprimidas, no ha podido crear ningún derecho de las poblaciones dominantes, para desconocer los inherentes a la dignidad humana de los indígenas. Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los hombres. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas. Ni el transcurso del tiempo, ni la superioridad numérica, tecnológica o económica son justificantes para destruir, "naturales" de nuestros naturales».

Mientras que, en sentencia número 2002-03468 de las 16:04 horas del 16 de abril de 2002, esta Sala señaló:

«[...] la Constitución Política, si bien no contiene un estatuto específico respecto de los derechos de las comunidades autóctonas, de su sistema (en especial de las normas contenidas en los artículos 28, 33, 50 y 74) es posible colegir un principio de reconocimiento de tales prerrogativas, basado en la idea de respeto y protección estatales, como deberes ante las comunidades indígenas, velando por la preservación de su cultura y al mismo tiempo el acceso de sus integrantes a los frutos que el desarrollo nacional produce. Lo anterior es reafirmado por el numeral 76 constitucional, que expresamente plantea impone al Estado el deber de mantenimiento y cultivo de las lenguas indígenas. Así, puede la Sala partir como premisa del reconocimiento constitucional hecho a favor de la identidad cultural y protección de los pueblos indígenas que habitan el país. El Derecho Internacional, por su parte, ha sido profuso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, destacando en ese sentido lo establecido en los siguientes instrumentos: Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26).

En forma concreta, ha sido la Organización Internacional del Trabajo la que ha generado la regulación más específica respecto de los derechos de los pueblos indígenas. En ese sentido, los convenios números 107 y 169 contienen una detallada enumeración de derechos reconocidos a estos pueblos». (ver, en similar sentido, sentencia número2011000281 de las 9:36 horas del 14 de enero de 2011).

Por otra parte, esta Sala, mediante sentencia número 3003-92 de las 11:30 horas del 7 de octubre de 1992, emitida con ocasión de la consulta preceptiva de constitucionalidad formulada respecto del «Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes"», adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) en su LXXVI Conferencia, celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, también conocido como Convenio No. 169, según la nomenclatura de dicha organización, dispuso en lo que interesa:

«[...] El Convenio consultado, dentro del ámbito general de las materias encomendadas a la Organización Internacional de Trabajo (OIT) plasma en un instrumento internacional jurídicamente exigible, una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, no sólo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también, principalmente, a proveer medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente a la vista de la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los aborígenes de muchas naciones; situación que no es del todo ajena al Continente Americano, donde las minorías, y a veces mayorías indígenas se encuentran prácticamente zzadas [sic] de la civilización predominante, mientras, por otra parte, sufren la depresión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas.

Hoy, en el campo de los derechos humanos, se reconoce, en resumen: a) Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social: b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c)Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante -medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial…».

Es dentro de dicho marco normativo que el artículo 6 del citado Convenio No. 169 establece, en general, la obligación para el Estado de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y a participar activamente en la toma de decisiones que les atañen, y, en particular, la obligación de consultarles cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlas directamente. Asimismo, en diversos pronunciamientos, esta Sala ha abordado lo atinente al derecho de autodeterminación de los pueblos indígenas y a su derecho a participar en la toma de las decisiones que les atañen. Se puede citar, a modo de ejemplo, que en la citada sentencia número 3003-92 se precisó:

«[...] En el articulado del Convenio no parece hacer nada que, correctamente interpretado y aplicado, puede contravenir el Derecho de la Constitución. En este sentido merecen algún comentario las disposiciones de los artículos 6.1.a), 16 y 25.2, como únicos que pudiesen suscitar alguna duda: a) En cuanto al artículo 6.1. a) entenderse que la obligación de "consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente", lo mismo que las siguientes de establecer canales de participación, desarrollo e iniciativa de esos pueblos, aquí únicamente se señalan objetivos que coinciden por cierto, con los principios y valores democráticos correctamente entendidos, los cuales implican el ejercicio permanente del poder por el pueblo o, dicho de otra manera, su permanente participación en la toma de las decisiones que les atañen…».

Luego, en sentencia número 2253-96 de las 15:39 horas del 14 de mayo de 1996, esta Sala señaló:

«[...] el Derecho de la Constitución, instaura la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio N 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas.” (ver, en sentido análogo, la sentencia número 2002-02623 de las 14:41 horas del 13 de marzo de2002) Aunado a ello, este Tribunal Constitucional, en el voto número 3886-97 de las 11:33 hrs. de 4 de julio de 1997, se refirió a la omisión de consultar a los pueblos indígenas, en inobservancia de lo previsto en el citado artículo 6 del Convenio No. 169.

Dispuso -en lo que interesa- lo siguiente «III.- El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por Ley No. 7316 de 3 de noviembre de 1992, complementa, dentro del ordenamiento jurídico costarricense, un régimen especial de protección en favor de los derechos e integridad de los pueblos tribales, que son aquellos grupos humanos cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les hacen distinguirse de otros sectores de la colectividad nacional. La normativa en cuestión, en su artículo 4, exige a los gobiernos adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, la cultura y el medio ambiente de los pueblos interesados. En varias oportunidades, la Sala ha reconocido la necesidad de tomar en consideración las características propias de los grupos indígenas que se mantienen en sus propios territorios, a la hora de interpretar y aplicar las distintas normas que conforman el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, la resolución No. 1786-93 de las dieciséis horas veintiún minutos del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y tres, establece, entre otras cosas, lo siguiente: "Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los hombres. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas". En esa misma resolución, que analizó la aplicación de normas relativas a la inscripción de nacimientos en el Registro Civil, la Sala expresó: "Esas normas citadas tienen sentido para circunstancias normales y casos aislados de personas que no fueron registradas en sus primeros años de vida, pero evidentemente no lo tienen para toda una población que además representa una cultura diferente que debe ser reconocida y respetada, como se dijo, y a la cual debe aplicársela la ley desde otra perspectiva completamente distinta, sobre todo a la vista del Convenio 169 de la OIT, que es una norma de rango superior a la ley según lo dispone el artículo 7 de la Constitución, y sobre el que la Sala emitió opinión consultiva favorable por sentencia N3051-92 y que hoy es ley de la República N7316."

IV.El artículo 6 del Convenio precitado establece en lo que interesa lo siguiente: "Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a)Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;...". Con base en este precepto, cualquier medida legislativa o administrativa que sea susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados debe ser objeto de consulta con ellos. De acuerdo con la definición que hace el artículo 1 de la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, esa disposición es aplicable a los pobladores de las reservas indígenas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.

V.Lo anterior implica que, para la resolución del caso en examen, habría que definir en primera instancia si el acto impugnado afectó directamente a los habitantes de dichos territorios. Existen al respecto dos elementos que son determinantes para llegar a una conclusión sobre este cuestionamiento. Por un lado, está el hecho de que la totalidad de los guarda-reservas son, a su vez, miembros de las comunidades indígenas que habitan las reservas. Por otro, que la actividad que llevan a cabo esos funcionarios, que es fundamentalmente la protección de los bosques y la vigilancia de las reservas, tiene una incidencia directa en el ámbito de la seguridad de los habitantes, los bienes, el medio ambiente y el territorio de la reserva indígena. De lo anterior se infiere que, en efecto, la adopción de esta medida por parte del Instituto de Desarrollo Agrario trajo aparejada una afectación directa a los pobladores indígenas de las reservas, afectación que infringe el ámbito de protección del régimen especial que se le aplica a estas comunidades.

VI.El artículo 6 del Convenio también establece que la consulta a los pueblos interesados debe hacerse mediante los procedimientos apropiados y, en particular, por medio de sus instituciones representativas. A pesar de esto, del informe que rinde el Instituto de Desarrollo Agrario se desprende que esa consulta no sólo no se hizo, sino que ni siquiera se procuró contactar a las comunidades indígenas que podían verse afectadas. Obsérvese que en el caso concreto en estudio, existía el deber de consulta porque se trataba de una medida de carácter general, que afectaba a las comunidades indígenas y que era susceptible de menoscabar el régimen especial de protección que se les aplica. En ese sentido, si la medida administrativa no hubiese afectado a la comunidad como un todo, sino a alguno o algunos de sus miembros individualmente y en razón de circunstancias muy particulares y personales, no necesariamente hubiese requerido ser objeto de consulta.

Sin embargo, en este caso la actuación impugnada, por implicar de hecho la eliminación de todo el cuerpo de guardas de las reservas, es una medida que afecta a las comunidades en su conjunto, incidiendo negativamente en el ámbito de protección de los pobladores, bienes, medio ambiente y territorio de las reservas indígenas y, por ello, estaba sujeta al régimen especial de protección. Al producirse la medida de manera inconsulta, el procedimiento seguido para el despido de los guardas de reservas indígenas -de la totalidad de ellos- lesiona el artículo 6 del Convenio No. 169 y, hecha abstracción del perjuicio que ello causa en el ámbito de los derechos de las comunidades indígenas -de las que son miembros, en cuanto indígenas ellos mismos, los guarda reservas-, aquella lesión del Convenio significa que el vicio en el procedimiento hace a este incapaz de surtir un efecto válido con respecto a la relación de empleo que los guarda reservas han mantenido con el Instituto accionado.

Es más, el Instituto ignoró lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio, que es un requisito esencial para la validez del acto de despido en la situación concreta del servicio que prestaban los guarda reservas, con lo cual no sólo causó quebranto del régimen acordado para las comunidades indígenas, sino que, como efecto reflejo, desconoció el derecho de los guarda reservas -en conjunto y particularmente- a que la supresión del cuerpo de que formaban parte pasase por el trámite de la consulta establecido en aquel artículo».

X. DERECHO A LA EDUCACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

El Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes No. 169 de la OIT, establece en sus artículos 26, 28 y 29 lo siguiente:

«Artículo 26. Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional.

Artículo 28 1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo.

2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país.

3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas.

Artículo 29 Un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesados deberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional».

De igual forma, el artículo 30 de la Convención sobre los Derechos del Niño (aprobada mediante Ley No. 7184 de 18 de julio de 1990) indica lo siguiente:

«Artículo 30 En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas o personas de origen indígena, no se negará a un niño que pertenezca a tales minorías o que sea indígena el derecho que le corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión, o a emplear su propio idioma».

XI.Sobre el derecho a la educación de los pueblos indígenas, esta Sala se ha pronunciado reiteradamente. Mediante sentencia número 98-4427 de las 16:39 horas del 23 de junio de 1998, conoció una consulta preceptiva de constitucionalidad sobre el proyecto de reforma del artículo 76 de la Constitución Política, el cual, recalcó el fortalecimiento de las lenguas indígenas:

"(...) IV.- En cuanto al fondo del proyecto consultado. A juicio de este Tribunal la reforma del artículo 76 objeto de la consulta se inscribe en la tendencia universal por el reconocimiento de la singularidad de los pueblos indígenas, de su cultura, sus tradiciones, sus instituciones, sus autoridades e incluso de su régimen jurídico consuetudinario propio. El fortalecimiento de las lenguas indígenas constituye sin duda un avance positivo en este sentido por parte de Costa Rica, que por ley Nº7316 de 3 de noviembre de 1992 aprobó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo "Convenio sobre los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (...)".

De manera exhaustiva, al analizar la aplicación del decreto que creó el subsistema de educación indígena (No. 22072), anterior al aquí impugnado, este Tribunal se pronunció en sentencia No. 2013-011928 de las 14:45 horas del 10 de septiembre de 2013, en los siguientes términos, que resultan de especial interés en cuanto a las acciones de inconstitucionalidad planteadas se refiere:

«El derecho a la educación de la población indígena . Los artículos 77 y 78 de la Constitución Política consagran el derecho fundamental a la educación a toda persona, lo que supone un proceso educativo integral, continuo y correlacionado en sus diversos ciclos, desde el preescolar hasta el universitario, donde la educación preescolar, general básica y diversificada en el sistema de educación pública son gratuitas y costeadas por el Estado. En aras de garantizar ese derecho a personas en situaciones especiales, el numeral 76 de la Constitución e instrumentos internacionales de Derechos Humanos (como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo), establecen regulaciones y contenidos especiales a favor de las poblaciones indígenas, a fin de que el proceso educativo sirva tanto para transferir la cultura predominante, como para conservar la suya propia. Al respecto, el proceso educativo tiene que ser un instrumento útil tanto para reafirmar su identidad, como para brindarle al estudiante indígena la oportunidad de un desarrollo multicultural y una formación de calidad, en el que se ponga a su alcance los mismos conocimientos científicos con que se educa al resto de la sociedad.

Para lograr estos cometidos, el Derecho de la Constitución dispone la necesaria participación de los pueblos indígenas en este proceso educativo, lo que supone una comunidad indígena activa y responsable en el marco de un sistema democrático y respetuoso de los derechos de las minorías.

Ahora bien, nuestra Constitución Política impone al Estado el deber de garantizar el derecho a la educación de todas las personas que habiten en el país, indistintamente del territorio. Se trata de una obligación intrínseca a nuestro régimen democrático, que supone a un Estado que propicia la igualdad de oportunidades para todos. Para dichos efectos, la Sala ha insistido en que la educación debe impartirse con altos estándares de calidad y las autoridades deben velar porque el curso lectivo fluya adecuadamente. Precisamente, el ordinal 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño estatuye que los Estados deben reconocer el derecho del niño a la educación y, con el propósito de que puedan ejercerlo progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades, los Estados deben:

“a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos.

• b)Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseñanza secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que dispongan de ella y tengan acceso a ella todos los niños y adoptar medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad.
• c)Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados.
• d)Hacer disponibles y accesibles a la información y orientación en cuestiones educacionales y profesionales.
• e)Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar.” Asimismo, dispone el punto 3 del citado artículo 28, que los Estados deben fomentar y alentar la cooperación internacional en cuestiones de educación, en particular, a fin de contribuir a eliminar la ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo y de facilitar el acceso a los conocimientos técnicos y a los métodos modernos de enseñanza. También impone el numeral 29 de dicho convenio, que la educación del niño deberá estar encaminada a:

“a) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades.

• b)Inculcar al niño el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas.
• c)Inculcar al niño el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya.
• d)Preparar al niño para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de compresión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena.
• e)Inculcar al niño el respeto del medio ambiente natural.” De este marco mínimo, que le debe ser garantizado a todo niño o niña, deriva grosso modo una doble obligación: por un lado, resulta imperativo la conservación de lengua e identidad cultural del indígena; por el otro, igualmente ineludible es garantizarle al indígena una educación de calidad que aumente sus posibilidades de alcanzar un exitoso desarrollo personal en condiciones de igualdad con respecto al resto de la población.

En cuanto al tema del derecho a la educación de los indígenas en particular, la Sala ha establecido algunos principios a la luz de lo dispuesto por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la normativa interna que lo desarrolla, en lo que respecto:

“con motivo de la consulta preceptiva de constitucionalidad relativa al Convenio 169 de la OIT, esta Sala se pronunció sobre la relevancia constitucional de la protección a los indígenas, articulada dentro de un marco democrático y respetuoso de los derechos humanos. En concreto, este Tribunal señaló “a) Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social: b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante -medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial-.

En estos sentidos merecen deshacerse las disposiciones de las partes, 1, 2 y 4 -artículos 1 y 19 y 26 a 31 del Convenio-”.Asimismo, concluyó que lejos de contener enfrentamientos con la Constitución Política, “el Convenio 169 refleja los más caros valores de nuestra nacionalidad democrática, desarrollando los derechos humanos de los indígenas costarricenses y puede ser un punto de partida para iniciar una revisión de la legislación secundaria para adaptarla a estas necesidades”. Ahora bien, la parte VI del Convenio, denominada “Educación y Medios de Comunicación”, estatuye una serie de disposiciones relacionadas con el resguardo de la especificidad cultural de las comunidades indígenas y su derecho a participar de forma efectiva en la toma de decisiones sobre los proyectos educativos que les afectan. Evidentemente, un aspecto fundamental de la cultura y educación de los pueblos indígenas es su propio lenguaje, cuya protección se encuentra contemplada, además, en el numeral 76 de la Constitución Política, que establece la obligación del Estado de mantener y cultivar las lenguas indígenas nacionales, de lo que deriva un evidente derecho colectivo a favor de los pueblos indígenas.

De manera coincidente con el citado mandato constitucional, conviene resaltar que en virtud del artículo 28.3 del Convenio 169, el Estado costarricense está obligado a adoptar las medidas requeridas para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas. Conforme a tal objetivo, el numero 28.1 de ese instrumento de derechos humanos estipula que siempre que sea viable, se le deberá enseñar a los niños indígenas a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. El cumplimiento de ese fin no puede ser determinado unilateralmente por el Estado, pues conforme señala el artículo 27.1 del Convenio 169, los servicios de educación destinados a los pueblos interesados deben desarrollarse y aplicarse en cooperación con estos, a fin de que respondan a sus necesidades particulares.

Más aún, el ordinal 27.2 del citado Convenio contempla el derecho de los pueblos indígenas a participar en la formulación y ejecución de programas de educación, con miras a transferirles progresivamente la responsabilidad por la realización de tales programas, cuando haya lugar. En ese mismo sentido, el numeral 28.1 regula que cuando sea inviable la enseñanza de la lengua indígena, las autoridades competentes tienen el deber de celebrar consultas con los pueblos indígenas afectados con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo. De este modo, en la dialéctica entre el derecho estatal y los derechos alternativos, nuestro ordenamiento jurídico opta por un sistema en que prima el respeto por la especificidad cultural y autonomía de las comunidades indígenas, a las que se les reconoce capacidad decisoria en asuntos fundamentales de acuerdo con su cultura pero sujetas a ciertas reglas pactadas y a una labor coordinada con el Estado.

Precisamente, el Decreto Ejecutivo número 22072-MEP del 25 de febrero de 1993 vino a concretar esta finalidad y la mecánica para alcanzarla a través de la creación del Subsistema de Educación Indígena, cuyo objetivo general consiste en desarrollar progresivamente la educación bilingüe y bicultural en las reservas indígenas oficialmente reconocidas, según señala su artículo 1º. De modo expreso, el numeral 9 del referido decreto obliga a que los educadores de las reservas indígenas pertenezcan a la etnia local y sean, preferiblemente, nativos de la respectiva reserva indígena; asimismo, en las reservas indígenas donde la enseñanza sea bilingüe, los educadores están obligados a dominar totalmente el idioma materno de la reserva indígena, así como el español. Estos elementos son requerimientos indispensables para que un educador pueda ser nombrado en propiedad en un puesto en una reserva indígena, habida cuenta del marco jurídico de protección a la cultura y desarrollo de los pueblos indígenas estipulado tanto el artículo 76 de la Constitución Política como en el Convenio 169 de la OIT.

Para esta Sala, resulta imposible de cumplir el objetivo de asegurar las capacidades bilingües (español-lengua indígena) de los educandos indígenas, si el propio docente no satisface tal condición. Por consiguiente, los funcionarios nombrados como docentes en reservas indígenas sin que cumplan los requerimientos del artículo 9 del Decreto Ejecutivo 22072-MEP no se pueden considerar como personal calificado para servir en tales lugares, por lo que conforme al artículo 97 del Estatuto del Servicio Civil, su designación en tales puestos únicamente resulta viable en calidad de “autorizados” o “aspirantes”, de modo que solo permanecen en tales puestos hasta tanto no haya personal calificado. En este sentido, como lo ha indicado la Sala reiteradamente (ver sentencias número 2008-015261 de las 14:05 horas del 10 de octubre de 2008, 2008-014763 de las 9:56 horas del 3 de octubre de 2008 y 2008-004161 de las 13:10 horas del 14 de marzo de 2008), no existe violación al derecho de estabilidad laboral en aquellos casos en que por inopia de personal calificado, la Administración se ve obligada a nombrar interinamente a un servidor que no reúne los requisitos respectivos y, posteriormente, lo sustituye por otro funcionario que, por su condición académica y profesional, sí reúne tales requerimientos, toda vez que el funcionario interino es sustituido por otro que no se encuentra en las mismas condiciones.

En tales circunstancias, la Administración no hace un uso abusivo de la figura del funcionario interino en perjuicio del derecho a la estabilidad laboral, sino que, por el contrario, cumple la exigencia constitucional de la idoneidad comprobada como condición para el acceso a la función pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 de la Constitución. Por lo demás, conviene advertir que en el caso concreto de puestos de docentes en reservas indígenas, la política de nombramiento de profesores no consiste en una actividad unilateral del Estado, sino que de previo a una designación, el Ministerio de Educación tiene la obligación de consultar al respectivo consejo directivo de la reserva indígena u organización que se le asemeje, cuyas observaciones debe tomar en consideración, conforme dispone expresamente el artículo 11 del Decreto Ejecutivo número 22072-MEP y se deriva de los ordinales 27.1, 27.2 y 28.1 del Convenio 169 del la OIT”.

(Sentencia número 2011-14756 de las 10:41 horas del 28 de octubre del 2011) Particularmente, el artículo 28 del Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes establece:

“1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo.

2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país.

3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas”.

Sin duda alguna, el Estado debe promover y respetar los intereses de dichas comunidades y asegurarse que en los programas de educación los niños aprendan a leer y escribir en su propia lengua, lo que no obsta procurar el aprendizaje del español en tanto lengua oficial de la Nación (artículo 74 de la Constitución Política) e incluso de otros idiomas, como el inglés, toda vez que estos son instrumentos necesarios para que los indígenas puedan desarrollarse profesionalmente y contribuir así no solo a su evolución personal, sino también al de la comunidad indígena a la que pertenecen.

Asimismo, el artículo 29 de este Convenio es claro al indicar que:

“Un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesados deberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional”.

Precisamente para lograr tal cometido, el artículo 30.1 del Convenio señala:

“1. Los gobiernos deberán adoptar medidas acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atañe al trabajo, a las posibilidades económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes del presente Convenio”.

Ante la normativa anterior, se colige que no solo se busca garantizar el respeto por las tradiciones y culturas indígenas de estos pueblos, sino que también se procura el progreso de las comunidades indígena dentro de un marco que les garantice igualdad de oportunidades con respecto al resto de la sociedad. Tal desarrollo no está limitado solo al progreso económico, porque la educación es clave para el avance físico, espiritual, cultural e intelectual del ser humano. A este desarrollo integral del ser humano tienen derecho de acceder todos los integrantes de la sociedad costarricense, con mucho más razón los indígenas que históricamente han sido replegados y tenido muchos menos oportunidades, en razón de la pobreza, la ubicación geográfica y otras circunstancias.

El Estado costarricense ha reconocido la relevancia de esta situación y mediante el Decreto número 22072-MEP del 25 de febrero de 1993 creó el Subsistema de Educación Indígena, reformado luego por el Decreto Ejecutivo número 37801 del 17 de mayo de 2013».

XII. PRIMER MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Partiendo del marco de referencia expuesto, se deben examinar los motivos de inconstitucionalidad alegados por los accionantes. Sobre el primer motivo de inconstitucionalidad, los accionantes alegaron que, de conformidad con el artículo 6 del Convenio 69 de la OIT el Estado debe formular una consulta previa a los pueblos indígenas sobre aquellas medidas administrativas o legislativas que puedan afectarlos. En ese mismo sentido, dijeron, se ha pronunciado esta Sala (sentencias No. 2000-08019, No. 2006-017403 y No. 2003-03485). Sin embargo, el MEP no consultó -alegaron- al pueblo indígena cabécar de Talamanca sobre el decreto. De igual forma, el texto redactado originalmente por el MEP y consultado a los gobiernos locales de los territorios del Caribe difiere en aspectos esenciales del decreto finalmente publicado. Específicamente, indicaron que en mayo y junio de 2010 los gobiernos indígenas cabécar de Talamanca, bribri de Këköldi, bribri de Talamanca y cabécar de Bajo Chirripó, se opusieron ante el MEP en relación con los artículos 14, 15 y 18 del texto, alegando que, mientras los artículos 15 y 18 los Consejos Locales de Educación están adscritos y sirven de asesores a las asociaciones de desarrollo integral, el 14 dispone que son esos consejos los que proponen el MEP el nombramiento de personal docente y administrativo en los territorios indígenas.

Sin embargo (indicaron los accionantes) los artículos 14, 15 y 18 del decreto regulan otras cosas y el texto de los artículo 15 y 18 (que los gobernantes indígenas consideraban acertado) desaparecieron del decreto. En consecuencia, la consulta del decreto no se realizó mediante los procedimientos apropiados que permitieran la debida información, no se hizo de buena fe, no observó un manera apropiada a las circunstancias ni se formuló con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas a fin de obtener el libre consentimiento del pueblo. Finalmente, los accionantes recalcaron que esta falta de consulta es motivo de inconstitucionalidad solo en relación con aquellos aspectos del decreto que, a su juicio, los perjudican y no en relación con todo el decreto. Los aspectos que los perjudican son aquellos referidos en los dos motivos de inconstitucionalidad que también alegaron.

XIII.El Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP nació a raíz de la recomendación de la Defensoría de los Habitantes de revisar el decreto No. 22072, de Creación del Subsistema de Educación Indígena, tras diez años de funcionamiento, con el fin de potenciar las buenas prácticas y reforzar las áreas que presentan deficiencias para garantizar el pleno desarrollo educativo y el respecto de los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas (ver el oficio No. 044287-2006-DHR del 25 de mayo de 2006, identificado en este expediente como documento 033_13-12-2013.pdf). La recomendación, a su vez, obedece a múltiples quejas presentadas de manera sistemática por indígenas ante la Defensoría. No es cierto, en consecuencia, que la decisión de modificar el decreto naciera simplemente del seno del MEP. A partir de la recomendación, el MEP inició un proceso de análisis y de consulta a las comunidades indígenas que culminó con el Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP (aquí impugnado).

En primer término, ya este Tribunal tuvo oportunidad de conocer (en la vía del amparo) la alegada falta de consulta. En efecto, en el expediente No. 09-011287-0007-CO, la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena Cabécar de Talamanca objetó el procedimiento de consulta que estaba desarrollando el MEP estaba viciado por no haberse cumplido con lo establecido en el Convenio No. 169 de la OIT. En sentencia No. 2009-013928 de las 10:33 horas del 28 de agosto de 2009, concluyó lo siguiente:

«III.- Sobre el fondo. El artículo 6 del Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169 de la OIT) que invoca el recurrente, en cuanto a lo que se alega dice:

“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (...)

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Por su parte, el artículo 7 del mismo Convenio establece que:

“1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de los posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. (...)” Asimismo, en diversos pronunciamientos de la Sala se ha abordado el tema de la consulta y autodeterminación de los pueblos indígenas sobre temas que los afecten. Por ejemplo, en la sentencia #1786-93 de las 16:21 horas del 21 de abril de 1993 se estableció:

“Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los hombres. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas.” Y, en general, ha sido el criterio de la Sala que en temas inmediatamente conexos con los intereses de estos pueblos, principalmente respecto de aquellos que repercutan negativamente sobre una generalidad de sus miembros (decisión #1999-4489 de las 11:33 horas del 11 de junio de 1999), debe establecerse medios de contacto con ellos, partiendo de la noción que las Asociaciones de Desarrollo Integral son el órgano de representación central de las diversas comunidades indígenas (sentencias #2003-03485 de las 14:07 horas del 2 de mayo de 2003 y #2006-14545 de las 10:30 horas del 29 de septiembre del 2006).

IV.En el presente caso tal nexo entre los impulsores de la reforma al Decreto Ejecutivo y las comunidades indígenas ha existido. Se aporta evidencia que también con la ADI que representa el actor se estableció contacto, manifestando su anterior Presidente que en la comunidad había acuerdo con la propuesta de modificación. Por otro lado, no especifica el recurrente los motivos por los cuales la reforma reglamentaria podría resultar perjudicial para los pueblos indígenas o su comunidad. En conclusión, no se demuestra que con el trámite cumplido hasta el momento en aras de variar el Decreto de Creación del Subsistema de Educación Indígena el Ministerio de Educación Pública se haya dejado de tomar en cuenta a las comunidades indígenas, ni que el contenido de la propuesta busque menoscabar sus derechos, por lo que el amparo debe declararse sin lugar».

Del voluminoso expediente electrónico aportado a este expediente, y de la prueba aportada posteriormente, esta Sala confirma lo resuelto en el citado recurso de amparo. En efecto, el MEP desplegó un amplio proceso de consulta no solo formalmente a las asociaciones de desarrollo, sino también, de manera directa, a las comunidades indígenas. Tanto en la vista convocada por esta Sala, como en los informes realizados por el Departamento de Educación Intercultural del MEP (documentos electrónicos de este expediente numerados 0019_13-12-2013.pdf y 0179_25-04-2016.pdf), se desprende que tras un proceso previo de seis meses de preparativos e intercambio de información con las asociaciones de desarrollo indígenas, se puso en práctica la consulta de la reforma entre los meses de julio de 2009 y febrero de 2010. En el mes de enero de 2009, se redactó el documento titulado “Propuesta para el fortalecimiento de la reeducación indígena costarricense”, que se distribuyó a partir de julio de 2009.

El 31 de agosto de 2009, se expuso en el Instituto Interamericano de Derechos Humanos ante varios organismos internacionales. Posteriormente, con ayuda de las comunidades indígenas, se realizó una convocatoria para analizarlo. Además de la participación de las comunidades indígenas, se contó con la participación de las asociaciones de desarrollo, de las iglesias y, en algunos territorios con observadores del INAMU, la Defensoría de los Habitantes, la UNICEF. Además, la consulta se realizó en la lengua materna, en los territorios donde aún se mantiene. Como conclusión, el MEP constató que el 90% de los habitantes de los territorios consultados estuvo de acuerdo con la propuesta. De igual forma, consta en el resultado (documento electrónico de este expediente numerado 0020_13-12-2013.pdf). El Jefe del Departamento de Interculturalidad del MEP también fue muy puntual en asociación de desarrollo contó con un mes para formular observaciones y que estas fueron analizadas e incorporadas.

Posteriormente, tras un amplio proceso de divulgación, se analizó en cada territorio un proceso de análisis, artículo por artículo del proyecto, en distintos grupos de trabajo, conformados por indígenas. En el expediente aportado por el MEP constan, además, actas de lo llevado a cabo en cada una de las consultas, las observaciones realizadas por los asistentes e, incluso, las constancias de apoyo a la propuestas (documentos electrónicos de este expediente del número 0021_13-12-2013.pdf, 0023_13-12-2013.pdf, 0025_13-12-2013.pdf, 0026_13-12-2013.pdf, 0027_13-12-2013.pdf, 0030_13-12-2013.pdf, 0034_13-12-2013.pdf, 0035_13-12-2013.pdf, 0036_13-12-2013.pdf, 0037_13-12-2013.pdf, 0038_13-12-2013.pdf, 0039_13-12-2013.pdf, 0040_13-12-2013.pdf, 0063_13-12-2013.pdf, 0064_13-12-2013.pdf, 0065_13-12-2013.pdf, 0066_13-12-2013.pdf, 0067_13-12-2013.pdf, 0068_13-12-2013.pdf, 0069_13-12-2013.pdf, 0070_13-12-2013.pdf, 0071_13-12-2013.pdf, 0072_13-12-2013.pdf, 0073_13-12-2013.pdf, 0074_13-12-2013.pdf, 0075_13-12-2013.pdf, 0076_13-12-2013.pdf, 0077_13-12-2013.pdf, 0078_13-12-2013.pdf, 0079_13-12-2013.pdf, 0080_13-12-2013.pdf, 0081_13-12-2013.pdf, 0082_13-12-2013.pdf, 0083_13-12-2013.pdf, 0084_13-12-2013.pdf, 0085_13-12-2013.pdf, 0086_13-12-2013.pdf, 0087_13-12-2013.pdf, 0088_13-12-2013.pdf, 0089_13-12-2013.pdf, 0090_13-12-2013.pdf, 0091_13-12-2013.pdf, 0092_13-12-2013.pdf, 0093_13-12-2013.pdf, 0094_13-12-2013.pdf, 0095_13-12-2013.pdf, 0096_13-12-2013.pdf, 0097_13-12-2013.pdf, 0098_13-12-2013.pdf, 0099_13-12-2013.pdf, 0100_13-12-2013.pdf, 0101_13-12-2013.pdf, 0102_13-12-2013.pdf, 0103_13-12-2013.pdf, 0104_13-12-2013.pdf, 0105_13-12-2013.pdf, 0106_13-12-2013.pdf, 0107_13-12-2013.pdf, 0108_13-12-2013.pdf, 0109_13-12-2013.pdf, 0110_13-12-2013.pdf, 0111_13-12-2013.pdf, 0112_13-12-2013.pdf, 0113_13-12-2013.pdf y 0114_13-12-2013.pdf).

Por consiguiente, no encuentra esta Sala razón para considerar que la modificación del decreto no fuera consultada. La consulta se desarrolló de buena fe, con carácter previo, no se agotó en la mera información, fue adecuada para el fin y se le dio participación a instituciones representativas, fue transparente y buscó el entendimiento mutuo y el consenso. No se trató de un proceso de imposición vertical, desde el Ministerio, a las comunidades indígenas. Al contrario, recoge quejas y observaciones de esas comunidades con el fin de mejorar su acceso a la educación. Lo anterior, desde el momento de la pre-consulta, el 2 de noviembre de 2009, la comunidad de Salitre sugirió que se creara el Consejo Local de Educación, el cual debía ser totalmente autónomo. Dicho Consejo debía estar conformado por educadores, una persona adulta mayor que conociera los valores bribris (cultura); y que el MEP asesorara a los Consejos Locales en sus funciones, relación Consejo Local-MEP, Consejo Local-comunidad.

Por otra parte, en julio de 2010, las autoridades de la Asociación de Desarrollo Integral de Conte Burica expusieron las irregularidades de docentes indígenas en el Territorio de Conte Burica. Explicaron la preocupación que existía debido a que el Presidente y Tesorero de la ADI eran docentes de cultura y lengua materna; sin embargo, existía ausentismo en la institución en donde laboraban, con la justificante de la ausencia por trámites de documentación de la ADI y reuniones relacionadas con el tema de la educación en perjuicio de los estudiantes. El Consejo de Mayores de Térraba 2010-2012, plantearon como propuesta de la reforma, que en cada territorio indígena el Gobierno Local tuviera como principal competencia promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el territorio respectivo. Entre las funciones estaba asesorar a las autoridades del Ministerio de Educación Pública en el proceso de consultas para el nombramiento del personal docente, administrativo y de servicios generales en los centros educativos, supervisiones y direcciones regionales, que debe llevar a cabo el MEP en los territorios indígenas.

En oficio del 11 de setiembre de 2013, suscrito por ancianos y habitantes originarios del territorio de Bribri-Cabagra, nombramiento de los maestros y profesores, sino que fuera una tarea de la comunidad. Asimismo, explicaron que el nombramiento de docentes generalmente es de los familiares de la ADI, sin tener la capacidad para ello. Entre los ejemplos que se indica está el siguiente: “(…) Luego el actual presidente de la ADI-Cabagra, Rafael Ángel Delgado Delgado, dentro de su administración en el territorio, siendo presidente de la ADI, se ha autonombrado maestro bilingüe, del (sic) que en los centros educativos nunca se presenta, y así ha cobrado le (sic) pago de la mensualidad sin que la institución del Ministerio tenga el conocimiento a la misma, así a (sic) podido engañar al Ministerio de Educación y aún sin fin (sic) de instituciones del que ninguno de cuestione, por sus actuares y procedimientos (…)”.

Ciertamente, hubo dificultades y limitaciones, como los casos de Telire (la ubicación geográfica, elementos de la naturaleza como ríos de altos caudales, altas precipitaciones, vegetación espesa, fauna, y vías de comunicación inaccesibles –trillos peligrosos y de grandes distancias-, hizo que resultara sumamente complejo el desplazamiento) y Quitirrisí (la Asociación de Desarrollo Indígena no estuvo a derecho, y cuando se intentó efectuar la consulta, un grupo opositor no quiso que se realizara), pero fueron menores y obedecieron a factores que no ponen en duda la buena fe con que debía actuar el MEP. A juicio de esta Sala, sería un contrasentido desechar una propuesta apoyada por la gran mayoría de pueblos indígenas por las limitaciones presentadas en algunos casos. Aunado a todo el esfuerzo humano, administrativo y económico (gastos de alimentación, transporte, equipo de audio, viáticos, materiales) que llevó a cabo el Estado para efectuar la consulta de la Reforma del Decreto del Subsistema de Educación Indígena.

Es muy importante a este respecto subrayar, como lo indicó el relator especial de la ONU sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, anteriormente citado, que no existe una fórmula específica para consultar a los pueblos indígenas. Las características de cada proceso variarán necesariamente en función de la naturaleza de la medida propuesta y el alcance de su impacto. De igual forma, el representante del MEP insistió tanto en la vista como en su informe que no existe un mecanismo, protocolo reglamento, para realización de las consultas, de manera que el Ministerio debió idear un mecanismo y aplicarlo. Resulta importante para este Tribunal que contó con la participación de otras instituciones como el Tribunal Supremo de Elecciones cuyo criterio fue determinante para identificar a las personas indígenas. De otra parte, el MEP también realizó la consulta de manera oral y en el propio idioma materno en aquellas comunidades que conservan su idioma autóctono, como lo son Bribri, Cabécar, Malecu y Ngöbes.

Lo anterior no significa que este Tribunal avale la forma en que aquí se desarrolló la consulta para todo tipo de proyecto. La consulta dependerá de las características del proyecto. En suma, en este caso particular, no encuentra esta Sala razones para considerar no consultado el decreto impugnado, que fue ampliamente apoyado en la mayoría de territorios y, como lo acepta el mismo accionante, es beneficioso para las comunidades indígenas. Por consiguiente, no hay razón para declarar inconstitucionales las normas impugnadas por el primer motivo de inconstitucionalidad. Finalmente, sobre este punto, valga indicar que los accionantes adujeron, además, que la consulta no se realizó de buena fe porque el texto consultado difiere sustancialmente del texto aprobado. Al respecto, el representante del MEP aclaró en la vista que las divergencias obedecen, precisamente, a las observaciones realizadas durante las consultas.

La obligación de consulta a los pueblos indígenas presupone la posibilidad de modificaciones, porque, de otro modo, la consulta habría tenido un mero carácter informativo. En suma, el decreto impugnado nació a raíz de quejas planteadas por los mismos indígenas, las cuales se indicaron anteriormente. El MEP formuló una propuesta base que, gracias a la consulta, fue modificada para recoger las observaciones de los mismos pueblos indígenas. Ahora bien, los accionantes no objetan en esta vía todo el decreto, sino tan solo algunas normas que también son inconstitucionales (según alegaron) en virtud del segundo y tercer motivo de inconstitucionalidad. En consecuencia, la alegada divergencia de los textos será examinada a continuación, al revisar los dos motivos de inconstitucionalidad restantes.

XIV. SEGUNDO MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Como segundo motivo de inconstitucionalidad, los accionantes argumentaron que algunas de las normas impugnadas son inconstitucionales por ser contrarias al derecho a la consulta en relación con el derecho a la educación y, en general, por ser contrarias al derecho a la educación de los pueblos indígenas (o derecho a la educación cultural, como también la denominaron). En la escrito de interposición de la acción de inconstitucional No. 13-011311 dividieron las alegaciones en dos motivos (páginas 7 y 10, pero, en realidad se trata del mismo motivo, sobre educación, y así lo indicaron en la página 3 del escrito de interposición). Específicamente, cuestionaron la frase «La apertura » del artículo 8; del artículo 22, la palabra «consulta» que está en el inciso 3) y la frase la frase « por los Consejos Locales de Educación», del artículo 23. Así mismo, impugnaron, del artículo 24, el inciso b) y la frase «ante el Consejo Local de Educación» que está el inciso d); del artículo 25, la palabra «preponderantemente» que está en el inciso a) y el inciso b); del artículo 27, la frase «debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo; del artículo 28, la frase « establecidos en el presente Decreto»; del artículo 29, la frase « establecidos en el presente Decreto», que está en los incisos a), b) y c); y la totalidad del artículo 31.

XV.En cuanto al artículo 8, la norma dispone que la apertura, traslado y cierre de centros educativos debe consultarse con los padres y madres de familia organizados en juntas de educación y juntas administrativas. A su juicio, la consulta para la apertura es innecesaria e inconveniente, pues hace más difícil la creación de centros educativos. En primer término, el texto del artículo corresponde al texto del artículo 12 en el proyecto consultado, de manera que no hay divergencia entre lo aprobado y lo consultado. Ahora bien, no encuentra este Tribunal ninguna razón por la cual la consulta a los padres de familia por la apertura de un centro educativo atente contra la educación o contra el derecho de los indígenas a tener sus propias instituciones representativas. Al contrario, la consulta puede propiciar la creación de un nuevo centro educativo. Esta Sala, incluso, desestimó un recurso de amparo en el cual un asociación de desarrollo indígena se opuso a la apertura de un centro educativo solicitada por la comunidad (sentencia No. 2010-05302 de las 8:37 horas del 19 de marzo de 2010).

De igual forma, el accionante considera innecesaria una consulta (dispuesta en el inciso 3) del artículo 22 del decreto) para desarrollar programas y proyectos en territorios indígenas. A juicio del accionante, la consulta más bien entorpecería el desarrollo de proyectos. De, nuevo, no encuentra este Tribunal ninguna razón por la cual la consulta en sí misma sea inconstitucional. Es posible cuestionar la conveniencia o no de la consulta, pero eso no la convierte en inconstitucional.

XVI.El inciso b) del artículo 24 dispone que, de no existir personal calificado dentro del territorio indígena, es posible nombrar personal indígena de la misma cultura, aunque de otro territorio. Si la falta de personal subsiste, será posible nombrar a una persona de otra cultura o no indígena. De igual forma, el inciso a) del artículo 25 dispone que los docentes de tercer ciclo será personas preponderantemente indígenas de la misma cultura. El inciso b), además, abre la posibilidad de nombramientos de personas no indígenas. Los accionantes no están de acuerdo con la posibilidad de nombramiento de una persona no indígena. Más que un motivo de inconstitucionalidad su molestia radica, según alegaron, en que a muchas personas indígenas se les prohibió en la escuela hablar su propio idioma, de manera que ya no lo conocen. Ante esta circunstancia, agregaron, el MEP ahora prefiere a un no indígena que sí hable el idioma del territorio.

A juicio de esta Sala, el planteamiento de los accionantes resulta totalmente equivocado. Los accionantes, en realidad, platean que, como a muchas personas se les privó del aprendizaje de su idioma, ahora debe privársele también a los niños y adolescentes, sujetándolos a docentes que, aunque indígenas, no conocen el idioma de la comunidad. Este Tribunal, de ninguna manera puede avalar lo sucedido anteriormente, pero no puede tampoco avalar que se dificulte a las nuevas generaciones el aprendizaje de su idioma. Esta es una obligación consistente con los convenios invocados por los mismos accionantes. Esta Sala, en sentencia No. 2011-015137 de las 11:48 horas del 4 de noviembre de 2011, había indicado, en cuanto a la inopia de docentes indígenas nativos se refiere, lo siguiente:

«Finalmente, la Sala indica que si para el curso lectivo dos mil doce, existiera inopia de maestros indígenas, tendrán que mantenerse los profesores actualmente nombrados para no afectar el derecho a la educación de los educandos».

La formación de los niños por docentes debidamente calificados, no solo en lo que al dominio de su idioma se refiere, propiciará, en el futuro contar con docentes indígenas debidamente calificados. Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre las características y calidad de la educación que se imparte en las comunidades indígenas. Este Tribunal ha reconocido no solo el derecho a recibir una educación cuyo objetivo no sea solo que el estudiante conserve su cultura propia, sino que también sea una oportunidad de un desarrollo multicultural. Así se pronunció en sentencia No. 2015-000987 de las 9:20 horas del 23 de enero de 2015:

«VI.- Por otro lado, se trata en su mayoría de una población indígena, respecto de la cual nuestro país tiene compromisos internacionales, no solo respecto de su derecho a la educación, sino también relación con su derecho al desarrollo, entre otros. Así lo reafirmó este Tribunal en la sentencia No. 2013-11928, cuando se indicó que en aras de garantizar ese derecho a personas en situaciones especiales, el numeral 76 de la Constitución e instrumentos internacionales de Derechos Humanos (como el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo) establecen regulaciones y contenidos especiales a favor de las poblaciones indígenas, a fin de que el proceso educativo sirva tanto para transferir la cultura predominante, como para conservar la suya propia. El proceso educativo tiene que ser un instrumento útil tanto para reafirmar su identidad, como para brindarle al estudiante indígena la oportunidad de un desarrollo multicultural y una formación de calidad, en el que se ponga a su alcance los mismos conocimientos científicos con que se educa al resto de la sociedad.

Para lograr estos cometidos, el Derecho de la Constitución dispone la necesaria participación de los pueblos indígenas en este proceso educativo, lo que supone una comunidad indígena activa y responsable en el marco de un sistema democrático y respetuoso de los derechos de las minorías. Se reafirmó, que nuestra Constitución Política impone al Estado el deber de garantizar el derecho a la educación de todas las personas que habiten en el país, indistintamente del territorio, pues se trata de una obligación intrínseca a nuestro régimen democrático, que supone a un Estado que propicia la igualdad de oportunidades para todos. Para dichos efectos, la Sala ha insistido en que la educación debe impartirse con altos estándares de calidad y las autoridades deben velar porque el curso lectivo fluya adecuadamente. Precisamente, el ordinal 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño estatuye que los Estados deben reconocer el derecho del niño a la educación y, con el propósito de que puedan ejercerlo progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades, los Estados deben:

"a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos.

• b)Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseñanza secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que dispongan de ella y tengan acceso a ella todos los niños y adoptar medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad.
• c)Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados.
• d)Hacer disponibles y accesibles a la información y orientación en cuestiones educacionales y profesionales.
• e)Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar".

Asimismo, dispone el punto 3 del citado artículo 28, que los Estados deben fomentar y alentar la cooperación internacional en cuestiones de educación, en particular, a fin de contribuir a eliminar la ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo y de facilitar el acceso a los conocimientos técnicos y a los métodos modernos de enseñanza. También impone el numeral 29 de dicho convenio, que la educación del niño deberá estar encaminada a:

"a) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades.

• b)Inculcar al niño el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas.
• c)Inculcar al niño el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya.
• d)Preparar al niño para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de compresión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena.
• e)Inculcar al niño el respeto del medio ambiente natural".

De este marco mínimo, que le debe ser garantizado a todo niño o niña, deriva grosso modo una doble obligación: por un lado, resulta imperativo la conservación de lengua e identidad cultural del indígena; por el otro, igualmente ineludible es garantizarle al indígena una educación de calidad que aumente sus posibilidades de alcanzar un exitoso desarrollo personal en condiciones de igualdad con respecto al resto de la población.

En cuanto al tema del derecho a la educación de los indígenas en particular, la Sala ha establecido algunos principios a la luz de lo dispuesto por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la normativa interna que lo desarrolla, en lo que respecto:

“con motivo de la consulta preceptiva de constitucionalidad relativa al Convenio 169 de la OIT, esta Sala se pronunció sobre la relevancia constitucional de la protección a los indígenas, articulada dentro de un marco democrático y respetuoso de los derechos humanos. En concreto, este Tribunal señaló “a) Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social: b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante -medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial-.

En estos sentidos merecen deshacerse las disposiciones de las partes, 1, 2 y 4 -artículos 1 y 19 y 26 a 31 del Convenio-.” Asimismo, concluyó que lejos de contener enfrentamientos con la Constitución Política, “el Convenio 169 refleja los más caros valores de nuestra nacionalidad democrática, desarrollando los derechos humanos de los indígenas costarricenses y puede ser un punto de partida para iniciar una revisión de la legislación secundaria para adaptarla a estas necesidades”.

Particularmente, el artículo 28 del Convenio número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes establece:

“1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo.

2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país.

3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas…”.

Se enfatizó, que sin duda alguna, el Estado debe promover y respetar los intereses de dichas comunidades y asegurarse que en los programas de educación los niños aprendan a leer y escribir en su propia lengua, lo que no obsta procurar el aprendizaje del español en tanto lengua oficial de la Nación (artículo 74 de la Constitución Política) e incluso de otros idiomas, como el inglés, toda vez que estos son instrumentos necesarios para que los indígenas puedan desarrollarse profesionalmente y contribuir así no solo a su evolución personal, sino también al de la comunidad indígena a la que pertenecen.

Asimismo, el artículo 29 de este Convenio es claro al indicar que:

“Un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesados deberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional”.

Precisamente para lograr tal cometido, el artículo 30.1 del Convenio señala:

“1. Los gobiernos deberán adoptar medidas acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atañe al trabajo, a las posibilidades económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes del presente Convenio”.

De dicha normativa se colige, que no solo se busca garantizar el respeto por las tradiciones y culturas indígenas de estos pueblos, sino que también se procura el progreso de las comunidades indígena dentro de un marco que les garantice igualdad de oportunidades con respecto al resto de la sociedad. Tal desarrollo no está limitado solo al progreso económico, porque la educación es clave para el avance físico, espiritual, cultural e intelectual del ser humano. A este desarrollo integral del ser humano tienen derecho de acceder todos los integrantes de la sociedad costarricense, con mucho más razón los indígenas que históricamente han sido replegados y tenido muchos menos oportunidades, en razón de la pobreza, la ubicación geográfica y otras circunstancias. El mismo Ministerio recurrido ha reconocido la relevancia de esta situación y mediante el Decreto número 22072-MEP del 25 de febrero de 1993 creó el Subsistema de Educación Indígena, reformado luego por el Decreto Ejecutivo número 37801 del 17 de mayo de 2013, en el que entre otras disposiciones establece:

“Artículo 2º—Objetivos de la Educación Indígena. Los objetivos de la Educación Indígena, sin perjuicio de los fines de la educación costarricense, son los siguientes:

...

• 5)Facilitar los recursos curriculares, pedagógicos y financieros para el buen cumplimiento del derecho a la educación de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores que habitan los territorios indígenas…

…

• 11)Promover el acceso universal de la población indígena a la Educación todos los ciclos y niveles en que está organizado el Sistema Educativo Costarricense y a las modalidades educativas disponibles que mejor se adapten a sus necesidades socio-culturales”.

“Artículo 30.—Derecho de los niños y adolescentes indígenas fuera de sus territorios a una educación de calidad. El Ministerio de Educación Pública, por medio de sus estructuras y autoridades administrativas y académicas en todo el territorio nacional y en el nivel central, les garantizará a los niños, niñas y adolescentes indígenas que estudien en cualquiera de los niveles, ciclos y modalidades de la educación pública, fuera de los territorios indígenas, el cumplimiento del derecho a una educación de calidad respetando en todos los aspectos sus derechos culturales, económicos y sociales”».

Es importante mencionar que el artículo 1.° de la Constitución Política define a la república como multiétnica y pluricultural. Indica textualmente el artículo primero, recientemente reformado, lo siguiente:

«Artículo 1.- Costa Rica es una República democrática, libre, independiente, multiétnica y pluricultural».

De manera que no resulta ni inconstitucional ni contrario a los instrumentos internacionales citados que el MEP procure impartir en los territorios indígenas una educación multiétncia y pluricultural y ponga en contacto a los estudiantes con docentes de otras culturas.

Solo resta agregar aquí que la disposición de los artículos 24 y 25 que objetan los accionantes (posibilidad de nombramiento de personas no indígenas) estaba contemplada en los artículos 7 y 8 de la propuesta, de manera que no es cierto que no se consultara.

XVII.Los accionantes también cuestionaron, por contrario -a su juicio- al derecho a la educación, el artículo 31 del decreto. Este dispone que, en apego al artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, el decreto solo podrá ser modificado previa consulta a los pueblos indígenas. A su juicio, la consulta procede solo cuando hay perjuicio para los indígenas, no cuando se trate de una reforma en su beneficio. El argumento simplemente es inadmisible, pues la consulta tiene precisamente como objeto que los mismos indígenas se pronuncien y opinen si la reforma que se pretende los beneficia o no. En todo caso, esta norma, en realidad, solo repite el contenido normativo del artículo 6 del Convenio 169.

XVIII.Por las razones expuestas, no son inconstitucionales el artículo 8, el artículo 22, el artículo 24, el artículo 25 y el artículo 31, por las razones y en la medida que fueron impugnados. En cuanto a la frase «por los Consejos Locales de Educación del Territorio respectivo», del artículo 23; la frase « ante el Consejo Local de Educación» que está el inciso d) del artículo 24; la frase « debidamente inscritas ante el Consejo Local de Educación Indígena», que está en el primer párrafo, y la frase « por el Consejo Local de Educación Indígena» que está en el segundo párrafo, ambos del artículo 27; así como de la frase «establecidos en el presente Decreto », del artículo 28 y del artículo 29, valgan las precisiones del siguiente párrafo, pues las objeciones giran en torno a la creación y funciones de los Consejos Locales de Educación.

XIX. TERCER MOTIVO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Como tercer motivo de inconstitucionalidad, los accionantes alegaron que varias normas del decreto son contrarias al derecho de los indígenas a tener sus propias instituciones representativas. Cuestionaron el artículo 15 del decreto en su totalidad. En la primera acción de inconstitucionalidad (No. 13-01131) se cuestionaron únicamente los párrafos primero y segundo, así como los incisos 1), 2), 3) y 4). Sin embargo, en la segunda acción de inconstitucionalidad (No. 13-01899) se cuestionó la totalidad del texto. De igual forma, en la segunda acción se cuestionó en su totalidad el artículo 16 y el artículo 17. Sin embargo, es importante aclarar que, en realidad, los reproches de constitucionalidad van dirigidos contra el artículo 15, que crea y atribuye funciones a los Consejos Locales de Educación. De los artículos 16 y 17 los accionantes solo señalan lo que denominaron “defectos prácticos”.

En la primera de las acciones, se impugnó la frase «que será convocado por las autoridades del Ministerio de Educación » del artículo 18; la frase «de la totalidad de los habitantes del territorio » del artículo 19; la totalidad del artículo 20; la parte final, desde las palabras «La elección » hasta el final del texto del artículo 21; y, finalmente, del artículo 23, la frase «por los Consejos Locales de Educación». Todas las normas, según argumentaron los accionantes, son contrarias, como se indicó, al derecho de los indígenas de contar con sus propias instituciones de representación. Las disposiciones impugnadas crean y regulan los Consejos Locales de Educación Indígena en cada territorio indígena, con el objetivo de promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena. Las objeciones, en consecuencia, giran todas en torno a la creación de esos consejos y a las funciones que se les atribuyen.

Más específicamente, se objeta que se les atribuyan funciones que se consideran propias de las asociaciones de desarrollo indígena. Estos consejos estarán integrados únicamente por personas indígenas habitantes del territorio y equitativamente por hombres y mujeres. Cada comunidad establecerá, de manera autónoma, el número de integrantes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5, 6 y 28 al 31 del Convenio 169 de la OIT y el derecho consuetudinario. El nombramiento del Consejo, se hará una convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad. El MEP convocará el primer consejo, pero este reglamentará de manera autónoma la forma de realizar las convocatorias futuras. Los Consejos serán consultados de manera obligatoria por el MEP en los procesos de nombramiento y reclutamiento de personal de los servicios educativos. En particular, deberán analizar y canalizar ante el MEP las propuestas de nombramiento y colaborar con las labores de supervisión.

También deberán designar al representante del territorio indígena ante el Consejo Consultivo Nacional Indígena. La principal objeción de los accionantes radica, como se indicó, en que, a su juicio, los consejos le restan potestades a las Asociaciones de Desarrollo Indígenas, que son, alegaron, las únicas entidades realmente representativas de los pueblos indígenas. Indicaron que, de conformidad con jurisprudencia de esta misma Sala (sentencias No. 6859-05 y NO. 2004-02074), las asociaciones tienen la representación legal de las comunidades y actúan como gobierno local. En consecuencia, los consejos creados son contrarios al derecho de los pueblos a contar con sus propias instituciones representativas. De su parte, la Procuraduría General de la República concluyó que, en efecto, podrían haber cercenado el derecho de consulta de las instituciones representativas (las asociaciones). A juicio de esta Sala, no llevan razón los accionantes.

Ciertamente, como se expuso, el Convenio No. 169 garantiza el derecho de los territorios indígenas de contar con sus propias instituciones representativas. También es cierto que este Tribunal, a la luz la información traída a cada expediente, se ha inclinado por considerar que las Asociaciones de Desarrollo Indígena ostentan esa representatividad. Sin embargo, es importante destacar que es la comunidad indígena la que goza de plena capacidad jurídica (artículo 2 de la Ley Indígena, No. 6172) y las distintas organizaciones son instrumentos para ejercer esa capacidad, pero, de ninguna manera pueden estos instrumentos convertirse en fines en sí mismos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Comunidad indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, (párr. 82-83, Fondo, Reparaciones y Costas), se pronunció al respecto en los siguientes términos:

«La Corte considera que el otorgamiento de personería jurídica sirve para hacer operativos los derechos ya existentes de las comunidades indígenas, que los vienen ejerciendo históricamente y no a partir de su nacimiento como personas jurídicas. Sus sistemas de organización política, social, económica, cultural y religiosa, y los derechos que ello apareja, como la designación de sus propios líderes y el derecho a reclamar sus tierras tradicionales, son reconocidos no a la persona jurídica que debe inscribirse para cumplir con un formalismo legal, sino a la comunidad en sí misma que la propia Constitución paraguaya reconoce como preexistente al Estado.

La comunidad indígena, para la legislación paraguaya, ha dejado de ser una realidad fáctica para pasar a convertirse en sujeto pleno de derechos, que no se reducen al derecho de sus miembros individualmente considerados, sino se radican en la comunidad misma, dotada de singularidad propia. La personería jurídica, por su parte, es el mecanismo legal que les confiere el estatus necesario para gozar de ciertos derechos fundamentales, como por ejemplo la propiedad comunal, y exigir su protección cada vez que ellos sean vulnerados».

Ahora bien, no es esta la ocasión para cuestionar la representatividad de las Asociaciones de Desarrollo Indígena ni es necesario hacerlo para resolver el fondo de la inconstitucionalidad planteada. En primer término, la creación de los Consejos Locales de Educación no pone en entredicho la plena capacidad de la comunidad indígena. De conformidad con los artículos 16, 17 y 18 del decreto impugnado, su conformación (incluso el número de integrantes) y su reglamentación serán establecidas de manera autónoma por cada comunidad. Los únicos requisitos que exige el decreto es que estén integrados únicamente por personas indígenas habitantes del territorio correspondiente y, de manera equitativa, por mujeres y hombres. En realidad, el consejo es una estructura flexible que sirve de enlace con el MEP. Cada comunidad podrá darle el contenido que más se acerque a las instituciones autóctonas. En segundo término, las funciones de los consejos se circunscriben a aspectos muy puntuales y únicamente en el campo de la educación, de manera que no interfieren con las funciones de gobierno de las asociaciones.

Finalmente, dada la flexibilidad apuntada, las comunidades que así lo decidan, pueden aparejar la conformación del consejo con la respectiva asociación, siempre y cuando se respete la equidad de género y la condición de indígena y habitante del territorio. Los miembro y los integrantes de la asociaciones de desarrollo indígena no están excluidos de los consejos y es totalmente posible que los consejos y las asociaciones puedan establecer medios de coordinación. En suma no observa este Tribunal la oposición que apuntan los accionantes. Por lo demás, ya esta Sala en sentencia No. 2013-011928 de las 14:45 horas del 10 de septiembre de 2013 (arriba citada) había adelantado lo siguiente:

«Por lo demás, conviene advertir que en el caso concreto de puestos de docentes en reservas indígenas, la política de nombramiento de profesores no consiste en una actividad unilateral del Estado, sino que de previo a una designación, el Ministerio de Educación tiene la obligación de consultar al respectivo consejo directivo de la reserva indígena u organización que se le asemeje , cuyas observaciones debe tomar en consideración, conforme dispone expresamente el artículo 11 del Decreto Ejecutivo número 22072-MEP y se deriva de los ordinales 27.1, 27.2 y 28.1 del Convenio 169 del la OIT” (Sentencia número 2011-14756 de las 10:41 horas del 28 de octubre del 2011)» (se agregó el subrayado).

No se puede perder de vista que el objetivo del sistema de educación indígena es, por un lado, asegurar el derecho a la consulta de los pueblos indígenas, y, también, asegurar el derecho a la educación de los niños indígenas. Los accionantes no sean representativos o dificulten una educación de calidad. Ciertamente, la primera convocatoria la realiza el MEP (por razones prácticas), pero, una vez instaurados, dictarán su propia reglamentación que, incluso (como se indicó), es independiente para cada territorio indígena. De otra parte, la Defensoría de los Habitantes, en el Informe Final relativo al estudio sobre el derecho a una educación con pertinencia cultural en los territorios indígenas (oficio No. 13869-2013-DHR, del 24 de octubre de 2013, que corresponde al documento digital de este expediente No. 0139_13-12-2013.pdf), observó lo siguiente sobre el nombramiento de docentes:

«Este tema es el que ha generado mayor número de denuncias y, mediante trabajo de campo, se comprueba que es un tema generalizado en todos los territorios [la Defensoría cita la gran cantidad de expediente abiertos al respecto].

Las denuncias se dividen en dos vertientes: la primera y que es la mayoría, están relacionadas con el descontento que existe por lo que se consideran recomendaciones “subjetivas” por parte de las Asociaciones de Desarrollo Indígenas (ADIS), para favorecer y desfavorecer el nombramiento de uno y otro docente. Se ha denunciado, que si bien se supone que las ADIS representan la opinión de la mayoría de los habitantes, muchas de estas recomendaciones las hacen los presidentes de dichas organizaciones a favor de familiares u amistades, excluyendo docentes que reúnen mejores y mayores condiciones académicas del mismo territorio» (página 3 del informe).

Más adelante, la Defensoría expuso, en el mismo informe, los resultados de un trabajo de campo realizado en aquellos centros educativos de los cuales no se habían recibido denuncias, con el fin de homogenizar criterios. Tras 191 entrevistas concluyó lo siguiente:

«En general se percibe un descontento generalizado sobre la forma en que se nombran los y las docentes. Muchos de los Territorios manifestaron estar de acuerdo con la posibilidad de consulta que les brinda el Decreto Ejecutivo-MEP 22072 a las ADIS, pero en este poder discrecional también se presentan abusos y recomendaciones subjetivas en beneficio de los integrantes de turno. Son pocos los Territorios que manifiestan en su totalidad estar completamente de acuerdo con las recomendaciones emitidas por parte de la ADI correspondiente» (folio 50 del informe).

El decreto impugnado pretende, entre otras cosas, solucionar los problemas detectados. En suma, a juicio de esta Sala, la creación de los consejos locales no es contraria al derecho de los indígenas a contar con sus propias organizaciones representativas ni al derecho de consulta, consagrados en el Convenio No. 169 de la OIT. Es importante aclarar que de lo indicado no se desprende que los consejos resolverán, de hecho, las deficiencias apuntadas por la Defensoría, lo que, como la misma Defensoría indicó en su informe, deberá evaluarse. Esta Sala simplemente no encuentra razones por las cuales su creación sea inconstitucional. Finalmente, el texto consultado sí dispone, en sus artículos 15 y siguientes la creación de los Consejos, de manera que no es cierto que no se consultara. Ciertamente, en el texto original no se dispuso la consulta obligatoria que debe formularles el MEP para el nombramiento de docentes; sin embargo, la obligación de consultar se deriva del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.

También es cierto que hubo una variación con respecto a la propuesta original, pero, como se indicó, obedeció más a las observaciones realizadas durante la consulta y, a juicio de esta Sala, no es sustancial desde el punto de vista de los derechos de los indígenas. Tanto en la propuesta como en el texto final se establece la consulta que debe realizar el MEP. No se puede perder de vista que tanto el Convenio 169 y la normativa supralegal citada no tutelan los derecho de las asociaciones, sino los derechos de los indígenas. Desde este punto de vista, lo sustancial es satisfacer el derecho de consulta y, de conformidad con lo expuesto, no hay razón para suponer que no se satisface con los consejos locales. De otra parte, una de las funciones de los consejos locales que generó mayor oposición por parte de los accionantes, la de certificar el conocimiento de la lengua materna, sí está contemplada en el proyecto original (artículo 9).

XX.De su parte, la Procuraduría General de la República añadió que los consejos son órganos administrativos del MEP, que debe procurar su infraestructura y financiamiento; además que, de conformidad con el artículo 20 del decreto impugnado, si no se conforman, sus funciones serán asumidas por los supervisores de los circuitos respectivos. En cuanto a lo primero, la obligación de financiamiento no convierte, necesariamente el consejo en un órgano del MEP, pues, de manera general el Estado está obligado a promover el desarrollo indígena incluso, mediante el financiamiento. De otra parte, los consejos como se indicó solo están conformados por personas indígenas y cada consejo se dará su reglamentación autónoma. Ciertamente, la primera convocatoria la realiza el MEP, por razones operativas que son razonables. En cuanto al artículo 20 se refiere, se debe observar, en primer término, que no suprime del derecho de consulta, pues, las facultades del supervisor son subsidiarias y responden a la necesidad de lograr llevar a cabo nombramientos de docentes en aras de garantizar el interés superior de los niños indígenas.

El citado informe de la Defensoría también da cuenta de algún caso en que no es posible el nombramiento de docentes por falta de propuesta de la asociación de desarrollo (folio 4 del informe), lo que, de igual manera podría suceder con los consejos. Dada la urgencia de satisfacer el derecho a la educación de los estudiantes, se hace necesario crear un mecanismo que, de manera ágil, evite la suspensión del proceso educativo. En suma, de conformidad con las razones expuestas, no considera este Tribunal que sean inconstitucionales los artículos 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 23, 24, 27, 28 y 29 del decreto, en la medida y por las razones por las que fueron impugnados.

XXI.De conformidad con las razones expuestas, no encuentra este Tribunal razones de peso para anular por inconstitucional la normativa impugnada. Como bien lo señaló la Defensora de los Habitantes, el Decreto número 37801-MEP tiene por objeto y razón de ser la garantía del derecho a la educación de las comunidades indígenas, y los principios de accesibilidad, universalidad, adaptabilidad, asequibilidad de las niñas, niños y adolescentes indígenas, para que estos puedan graduarse en las mismas condiciones de igualdad que el resto de la población y que tengan en la medida de lo posible, acceso a la lengua propia de la instrucción y del territorio, perteneciente a cualquiera de las 8 etnias. Lo anterior, con fundamento en el interés superior de las personas menores de edad. Finalmente, se puede concluir, como lo hizo esta Sala en sentencia No. 2012-06413 de las 16:07 horas del 16 de mayo de 2012, con la siguiente consideración:

«Cabe agregar, sin que forme parte de la razón de la decisión, que este tipo de instrumentos sirven para marcar los primeros trazos en una materia que puede y debe ser objeto de análisis, revisión y que está abierta a toda clase de modificaciones, que deben promover las partes y comunidades interesadas mediante mecanismos y procedimientos democráticos, dentro de los marcos normativos actuales y con vistas a ulteriores desarrollos que refuercen, aún más, la autonomía de las comunidades indígenas, tanto en materia educativa cuanto en otras materias. La anulación del Decreto, pretendida por la recurrente, no contribuiría a esos procesos sino que, por el contrario, crearía una laguna que propiciaría conflictos aún mayores en perjuicio de la educación de las comunidades indígenas».

POR TANTO:

Se declaran sin lugar las acciones interpuestas. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo, salvan el voto y declaran con lugar las acciones únicamente por la acusada violación a los artículos 6 del Convenio Internacional No. 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En consecuencia, anulan el Decreto Ejecutivo No. 37801-MEP publicado en La Gaceta No. 135 del 15 de julio de 2013. No obstante, a fin de evitar graves dislocaciones al derecho de la educación de los menores de edad por la repentina anulación del citado decreto, los efectos de dicha nulidad serán prospectivos a partir del curso lectivo 2017, lo que implica mantener vigente el decreto impugnado por el resto de este curso lectivo; a partir del siguiente año, de no contarse con una nueva normativa que hubiera sido debidamente consultada a los pueblos indígenas, entraría en vigencia el decreto anterior a la emisión del aquí anulado. Asimismo, en respeto de los derechos adquiridos de buena fe, los nombramientos del personal docente y administrativo efectuados bajo tal normativa se mantendrían incólumes por los plazos ya autorizados. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales.- Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jose Paulino Hernández G.

Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del segundo, salvamos el voto y declaramos con lugar las acciones únicamente por la acusada violación al artículo 6 del Convenio Internacional Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales. En consecuencia, consideramos que se debe anular el Decreto Ejecutivo Nº 37801-MEP publicado en La Gaceta Nº 135 del 15 de julio de 2013. No obstante, a fin de evitar graves dislocaciones al derecho de la educación de los menores de edad por la repentina anulación del citado decreto, estimamos que los efectos de tal nulidad deben ser prospectivos a partir del curso lectivo 2017, lo que implica mantener vigente el decreto impugnado por el resto de este curso lectivo. A partir del siguiente año, de no contarse con una nueva normativa que hubiera sido debidamente consultada a los pueblos indígenas, entraría en vigencia el decreto anterior a la emisión del aquí anulado. Asimismo, en respeto a los derechos adquiridos de buena fe, los nombramientos del personal docente y administrativo efectuados bajo tal normativa, se mantendrán incólumes por los plazos ya autorizados. Llegamos a esta conclusión con base en las siguientes consideraciones:

I.Entre otros aspectos, el accionante alega que la normativa cuestionada, mediante la cual se reformó un decreto que regulaba la materia educativa en las comunidades indígenas, no fue consultado a los pueblos indígenas, pese a lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio Internacional Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, en relación con el punto 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Esto amerita precisar, de previo, los alcances de dicha consulta y su relevancia para los pueblos indígenas.

II.Sobre la Consulta a los Pueblos Indígenas y el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo. El Convenio Nº 169 de la OIT, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes” , incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley Nº 7316 del 3 de noviembre de 1992, introduce, entre otros extremos, una especial protección a los indígenas, su cultura, conocimientos ancestrales y tradiciones, entre varios elementos que configuran sus raíces. Dicho convenio fue adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en la conferencia LXXVI celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989. El referido instrumento internacional busca dotar a los indígenas de medidas de protección, tanto en el ámbito individual como en el colectivo, a fin de procurar la igualdad real que merecen y, a su vez, salvaguardar sus creencias y tradiciones.

Desde la sentencia Nº 1992-3003, relativa a una consulta preceptiva de constitucionalidad respecto del "Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", esta Sala dejó claramente establecido, que el convenio en mención contempla una serie de derechos relacionados con las condiciones económicas, sociales y culturales de los indígenas, cuyo fin es el fortalecimiento de la dignidad y los atributos esenciales de los indígenas en tanto seres humanos. Como se consigna en el voto 2013-010885 de las 9:30 horas del 16 de agosto de 2013:

“IV.-Sobre la protección de las personas indígenas. Por sentencia Nº 3003-92 de las 11:30 horas del 7 de octubre de 1992, con motivo de la consulta preceptiva de constitucionalidad relativa al Convenio 169 de la OIT, esta Sala se pronunció sobre la relevancia constitucional de la protección a los indígenas, articulada dentro de un marco democrático y respetuoso de los derechos humanos. En concreto, este Tribunal señaló:

• a)Que es necesario reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se logren compensar la desigualdad y discriminación a que están sometidos, con el propósito de garantizar su real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Que es también necesario garantizar el respeto y la conservación de los valores históricos y culturales de las poblaciones indígenas, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por el mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; c) Sin perjuicio de lo anterior, debe también reconocerse a los indígenas los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente, a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante - medios entre los cuales destaca por su importancia el acceso a la educación y a la lengua oficial-.

Asimismo, concluyó que lejos de contener enfrentamientos con la Constitución Política, («) el Convenio 169 refleja los más caros valores de nuestra nacionalidad democrática, desarrollando los derechos humanos de los indígenas costarricenses y puede ser un punto de partida para iniciar una revisión de la legislación secundaria para adaptarla a estas necesidades.” Dentro de este contexto, el artículo 6 del Convenio 169 le impone al Estado la obligación de garantizarle a los pueblos indígenas el derecho a organizarse y a participar activamente en la toma de decisiones que les atañen; en particular, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles de modo directo. estatuye el deber de consultarles, mediante procedimientos apropiados y, en particular, a través de sus instituciones representativas. Literalmente, esta norma dispone:

“1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

• a)consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (...)

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” Esta obligación del Estado de consultar a las comunidades indígenas se fundamenta en el reconocimiento de sus derechos, entre ellos los de autodeterminación de los pueblos indígenas y de participar en la toma de decisiones que les atañen.

Precisamente, este Tribunal, por sentencia número 1996-2253 de las 15:39 horas del 14 de mayo de 1996, señaló “la responsabilidad del Estado de dotar a los pueblos indígenas de instrumentos adecuados que les garanticen su derecho a participar en la toma de decisiones que les atañen, y a organizarse en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan (artículos 6 y 33 del Convenio Nº 169 de OIT). Resulta entonces que el legislador debe diseñar mecanismos jurídicos que les permitan ejercer plenamente ese derecho. Las normas en esta materia han de orientarse en el sentido de permitir una amplia y organizada participación de los indígenas.”.

Con posterioridad, en la sentencia número 1997-3886 de las 11:33 horas del 4 de julio de 1997, la Sala precisó que la consulta a los pueblos interesados debía efectuarse a través de procedimientos apropiados y, en particular, por medio de sus instituciones representativas. Asimismo, en esa oportunidad, por estar referido el caso al cuidado de las reservas, se consideró que la medida en cuestión afectaba a las comunidades en su conjunto, dado que ella incidía negativamente en el ámbito de protección de los pobladores, bienes, ambiente y territorio de las reservas indígenas. Merced a ello, tal medida debía respetar el régimen especial de protección, lo que implicaba el deber de consultar a las comunidades indígenas.

Asimismo, este Tribunal indicó que tales consultas deben desarrollarse, en principio, a través de las asociaciones de desarrollo integral correspondientes, ya que ellas son las encargadas de representar judicial y extrajudicialmente a las comunidades indígenas, por lo que, en el estado vigente del ordenamiento, califican como instituciones representativas de los habitantes de las reservas. Lo anterior fue confirmado luego por sentencia Nº 2002-2623 de las 14:41 horas del 13 de marzo de 2002, donde se consignó:

“Esta Sala tiene claro que tal y como lo señala el accionante, el Reglamento establece que para el ejercicio de los derechos y obligaciones establecidos en la Ley Indígena (artículo 2) -básicamente derechos y deberes relacionados con la administración de la reserva – las comunidades indígenas adoptarán la organización de una Asociación de Desarrollo Comunal, a la que, sin embargo, no los obliga a pertenecer. En efecto, el hecho de formar parte de una comunidad indígena no obliga automáticamente a pertenecer a la Asociación de Desarrollo Comunal; los estatutos de estas asociaciones regulan las modalidades de afiliación y desafiliación, información que consta en el correspondiente Registro y puede ser consultado por la persona que desee ingresar o desafiliarse, lo que de manera alguna le impide, en el ejercicio de sus derechos fundamentales, integrarse a otra organización de su interés o ejercer, en general, los derechos reconocidos a todos los ciudadanos del país.

El Reglamento a la Ley de las Asociaciones de Desarrollo Comunal refuerza lo expuesto al señalar de manera formar parte de ella y por tanto, son absolutamente nulas las cláusulas del estatuto en que se establezcan limitaciones a la libertad de asociarse o retirarse de la organización...” (art. 22). Como con acierto lo señala la Procuraduría General de la República en su informe, la negativa del indígena de incorporarse en una asociación de este tipo, no le acarrea más consecuencias que la de disminuir su participación en la adopción de las decisiones indígenas relativas a la administración de la reserva indígena, sobre la cual se ejerce una propiedad con rasgos colectivos, característico de su cultura. El ejercicio de derechos – participación en el control de la propiedad colectiva de la reserva- y obligaciones – sometimiento al control sobre los fondos públicos que se les destinen- que el Reglamento condiciona a la integración de este tipo de organización, son aquellos que provienen de la Ley Indígena, que dispuso la transmisión gratuita de tierras que pertenecieron al ITCO –bienes demaniales- a la reservas indígenas y la Sala no encuentra que el destino comunal de la tierra establecido por la Ley Indígena – no por el Reglamento- y las limitaciones que allí se establecen a este tipo de propiedad comunitaria – prohibición de transmisión del dominio o arriendo -sea desproporcionado o irrazonable, en tanto resulta viable que el Estado –al adjudicar la titularidad de los bienes a nombre de las comunidades indígenas de manera gratuita- pueda imponer ciertas condiciones para que dichas comunidades ejerzan sus derechos sobre esas tierras; ello en la medida que se trata del ejercicio legítimo de una potestad del Estado en su condición de transmitente del dominio.

Diversa sería la situación si se planteara la existencia de propiedad privada sobre estos terrenos, en cuyo caso no podría condicionarse el ejercicio de los atributos del dominio, a la integración de una Asociación de Desarrollo Comunal.

IX.Por otra parte, de la simple lectura de las disposiciones de la Ley Indígena que se han transcrito, se extrae que es la Ley –no el reglamento- es la que establece la propiedad y organización comunitarias. El párrafo segundo del numeral 2° regula esa propiedad comunitaria al indicar: “...Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley..”. En cuanto a la organización el mismo cuerpo normativo establece que “...las reservas serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las Leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría del CONAI”(el destacado no es del original). Ahora bien, es la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad ( N° 3859), la que regula las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y el artículo 3° del Reglamento a la Ley Indígena que se impugna, no ha hecho más que concretar el tipo de organización que responde a las bases establecidas por el legislador en la Ley Indígena que le sirve de marco, lo que además, se ajusta al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en tanto materializa la obligación del Estado de velar porque las comunidades indígenas adopten una organización jurídica acorde a sus tradiciones, que les permita el ejercicio de los derechos y obligaciones que la ley les reconoce.

No debe perderse de vista que las Asociaciones de Desarrollo Comunal –más que ninguna otra figura jurídica- es la que más se asemeja a naturaleza comunitaria de la organización tradicional indígena; adicionalmente, este tipo de estructura jurídica le permite disfrutar a este sector de la población de especiales beneficios (artículo 19 de la Ley 3859) de los que no disfrutarían con otro tipo de estructuración jurídica –verbigracia recibir servicios, donaciones, subvenciones, y transferencias anuales de dinero, tanto del Estado como de sus instituciones-, lo que conlleva, desde luego, el control ordinario de esos recursos públicos.”

En tales términos, este Tribunal definió que no resultaba inconstitucional la representación que ostentan las asociaciones de desarrollo indígenas, especialmente cuando se trata de la administración de las reservas indígenas. Por consiguiente, en virtud de su vocación representativa de determinada comunidad indígena, dichas asociaciones deben ser consultadas por el Estado, cuando alguna decisión administrativa o legislativa pudiera afectar a las personas indígenas que representan. Ahora bien, según ha determinado la propia Organización Internacional del Trabajo al referirse a los lineamientos generales que deben observarse al realizar la consulta prevista en el Convenio Nº 169, los Estados deben prever procedimientos apropiados y de buena fe, que garanticen una consulta real y oportuna, en la que los interesados tengan oportunidad de influir, de modo efectivo, en la decisión por adoptarse, esto en el marco de un ambiente de diálogo y participación plena; de manera que con ello se verifique el derecho de los pueblos indígenas a participar de manera informada, previa y libre en los referidos procesos de consulta con el propósito de que estos sean una vía efectiva para resguardar los derechos de los indígenas (ver sentencia Nº 2012-18147 de las 11:00 horas del 14 de diciembre de 2012).

Atinente a si un asunto debe ser consultado o no a las reservas indígenas, se ha debatido acerca del tipo de normativa y su incidencia directa en los pueblos indígenas, así como se ha cuestionado si la norma o medida administrativa afecta o no a los indígenas. Sobre el particular, la Sala en sentencia Nº 2008-13832, reiterada en la Nº 2012-12147, precisó:

“En la discusión legislativa constan manifestaciones de algunos diputados en el sentido que la modificación no les afecta; no obstante estima la Sala que de conformidad con el Convenio le corresponde precisamente a los pueblos indígenas hacer esa calificación, y a la Asamblea Legislativa valorar si acepta o no las opiniones vertidas en la consulta formulada.

Cuando está clara la vinculación directa de un tema con los intereses de los pueblos indígenas, no cabe por parte de la Asamblea Legislativa hacer una valoración de fondo, previa, sobre si la afectación es o no positiva, sino que les corresponde a ellos (los pueblos indígenas) manifestarse al respecto, precisamente en ello radica el espíritu de la consulta obligatoria regulada en el Convenio citado. Cuando no está claro si hay o no una relación directa del proyecto consultado con los intereses de los pueblos indígenas, entonces puede entrarse a una valoración sobre la procedencia o no de la consulta del Convenio 169, que puede ser luego sometida a control constitucional, tanto previo (en consulta legislativa) como posterior (en acción de inconstitucionalidad).” (Lo destacado no corresponde al original).

De este modo, a la propia comunidad indígena le compete determinar si algo la perjudica o beneficia cuando está clara la vinculación directa de un tópico con sus intereses. Tal criterio fue afinado en la sentencia Nº 2012-17058 de las 16:00 horas del 5 de diciembre de 2012, cuando la Sala dijo:

“Una de las manifestaciones en que se puede ejemplificar ese derecho de participación de las comunidades indígenas en la toma de decisiones consiste en su derecho a pronunciarse cuando determinada investigación y utilización de los recursos naturales involucre directamente alguna afectación a sus intereses o conocimiento tradicional asociado. En estos casos, existe la obligación de consultarles las disposiciones administrativas o legislativas que de forma directa incidan sobre la estructura, organización y vida de la comunidad indígena, no así aquellas cuyos resultados afecten de forma eventual, aleatoria o meramente circunstancial. No es exacto, entonces, que la discrecionalidad de la consulta para el Estado sea aplicable a las comunidades indígenas cuando se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, porque con claridad meridiana el Convenio Nº 169 impone este deber, en los términos del artículo 6 inciso a), como una obligación, no una potestad a discreción estatal.” (Lo destacado no corresponde al original).

Así las cosas, una vez definida la incidencia de tipo directo de una norma o medida administrativa en algún grupo indígena, la consulta se torna imperativa, ya que la valoración de si tal norma o medida podría perjudicar o no a los indígenas y de qué manera lo haría, no corresponde a ningún tercero ajeno a la comunidad indígena, sino a esta misma, siguiendo el procedimiento del Convenio 169.

En el sub judice, es indudable que el Decreto Ejecutivo Nº 37801-MEP Reforma del Subsistema de Educación Indígena, aquí impugnado, directamente vino a afectar a los pueblos indígenas y, en consecuencia, estos requirieron ser consultados en los términos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

Ahora, si bien no hay un procedimiento unívoco para ejecutar este tipo de consulta, no menos cierto es que en los ámbitos doctrinal y jurisprudencial se han logrado puntualizar elementos que indefectiblemente deben ser respetados.

De esta forma, se ha instituido que la consulta a los pueblos indígenas tiene que ser previa, libre, informada y culturalmente adecuada, así como que debe realizarse de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. En Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, sentencia de 27 de junio de 2012, la Corte Interamericana Derechos Humanos subraya que lo relevante es establecer, a través de la consulta, un verdadero proceso de diálogo, en el que se procure construir acuerdos y, de tal manera, a las comunidades indígenas se les permita participar e influir realmente en el proceso de adopción de decisiones sobre cuestiones que les afectan. Tales consultas deben realizarse de buena fe, como se señaló en dicho pronunciamiento: “185. De acuerdo con las disposiciones del Convenio Nº 169 de la OIT, las consultas deberán ser “llevadas a cabo […] de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” (ver en tal sentido el numeral 6.2 del Convenio 169).

Para tales efectos, entre otros requerimientos, se requieren procedimientos culturalmente adecuados, “se debe consultar con el pueblo o la comunidad, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso”, y “el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto”. En esta ruta en procura de acuerdos, se busca que el diálogo entre las partes permita la emisión de normas o medidas administrativas que atiendan adecuadamente cierta situación pero sin acarrear efectos irrazonables ni desproporcionados en relación con la supervivencia e identidad cultural de los pueblos indígenas. Lo anterior, sin embargo, no excluye diversos grados de exigencia en cuanto al acuerdo a llegar, puesto que entre más intensa sea la afectación, mayores serán los requerimientos del proceso de consulta, llegando incluso a demandarse (ya no como mera finalidad sino como condición de resultado) un consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas acerca de las medidas propuestas, cuando se está ante un directo desplazamiento por la fuerza de sus tierras o territorios (ordinal 10 de la Declaración de las Naciones Unidas de los Derechos de los Pueblos Indígenas).

Así las cosas, tomando en consideración las particulares dificultades de acceso a la información que afectan a los Pueblos Indígenas, verbigracia distancias geográficas y falta o insuficiencia de recursos económicos, infraestructura y asistencia tecnológica, consideramos que la consulta a los pueblos indígenas debe contener información completa y precisa acerca de los impactos y las consecuencias del proyecto respectivo. Con tal fin, la información de la consulta debe ser expuesta de modo comprensible, lo que implica, entre otros puntos, considerar la lengua y cultura de la comunidad indígena afectada, sin que por ello irrazonablemente mengüe la cantidad y calidad de la información suministrada. Asimismo, dicho proceso consultivo inexorablemente debe efectuarse a través de las instituciones representativas de la comunidad indígena correspondiente, lo que obliga a que, previo a una consulta, el Estado determine las circunstancias especiales (culturales, geográficas, económicas, tecnológicas, etc.) de cada comunidad indígena afectada y ajuste el proceso consultante de acuerdo con las mismas, lo que incluye la fijación de un plazo razonable para que cada pueblo indígena Como sucede en muchos países, el nuestro carece de un procedimiento reglado y claro que determine cómo deben implementarse los procesos de consulta a los pueblos indígenas.

Empero, ello no obsta la obligación del Estado de desarrollar las consultas a los pueblos indígenas que correspondan, siempre que se ajusten a los parámetros constitucionales y convencionales vigentes.

III.En el sub examine, ciertamente, el Ministerio de Educación inició un proceso de pre consulta y de consulta a los pueblos indígenas afectados por el decreto impugnado, lo cual comenzó el año 2009. Para ello, a priori determinó que en nuestro país se podían identificar 24 territorios indígenas: Tayni, Bajo Chirripó, Nairi-Awari, Chirripó Turrialba, Talamanca Cabécar, Matambú Nicoya, Guaymí de Coto Brus, Alto Laguna de Osa, Comte Burica, Cabagra, Rey Curré, China Kichá, Boruca, Térraba, Ujarrás, Salitre, Quitirrisí, Zapatón, Telire, Kekoldi, Aditibri y Malecu.

En la prueba rendida por el Jefe del Departamento de Educación Intercultural del Ministerio de Educación Pública, remitida a este expediente el 24 de mayo de 2016, textualmente se afirmó: “La Consulta pudo ser llevada a cabo en 23 territorios indígenas. En Quitirrisí, la Asociación de Desarrollo Indígena no estuvo a derecho, sin embargo, cuando se intentó realizar la consulta un grupo opositor no quiso que se realizara…Producto de la ubicación geográfica de Alto Telire, elementos de la naturaleza como ríos con altos caudales, altas precipitaciones, vegetación espesa, fauna y vías de comunicación poco accesibles (trillos peligrosos y de grandes distancias) el acceso a dicho territorio hace que resulte sumamente complejo y además conlleve grandes limitaciones en la utilización de los medios de comunicación, que en algunos casos puede ser inexistente.” De manera que en Alto Telire del todo las autoridades públicas omitieron la consulta en cuestión, mientras que en Quitirrisí, desistieron de la misma por la oposición de un grupo de la comunidad. Ambos eventos, en criterio de los suscritos, han venido a lesionar el derecho de los pueblos a la consulta, en los términos del artículo 6 del Convenio 169.

La Mayoría reconoce que ocurrieron las situaciones descritas; sin embargo, desestima las acciones porque “fueron menores y obedecieron a factores que no ponen en duda la buena fe con que debía actuar el MEP. A juicio de esta Sala, sería un contrasentido desechar una propuesta apoyada por la gran mayoría de pueblos indígenas por las limitaciones presentadas en algunos casos.” Con todo respeto, tal argumento nos resulta inaceptable. En primer término, una de las condiciones principales de las comunidades indígenas que justifica que el ordenamiento jurídico, tanto interno como convencional, les proporcione una protección especial, consiste precisamente en las dificultades geográficas para ingresar a sus territorios. Ergo, en ningún caso, tal dificultad puede justificar que se desatienda un pueblo indígena, toda vez que ello vulnera la médula de la ratio iuris que motiva la protección reforzada a este tipo de comunidad, en última instancia significa una pasmosa discordancia jurídica.

Una cuestión es que dadas las dificultades geográficas de determinado lugar se alargue el proceso de consulta a una comunidad indígena, y otra muy distinta es que dicha razón exima del todo de la obligación de consultar. Por lo demás, observamos que en un comunicado de prensa del propio gobierno costarricense, publicado el 1º de marzo de 2016, se afirma que a instancia del Viceministerio de la Presidencia en Asuntos Políticos y Diálogo Ciudadano y la Caja Costarricense de Seguro Social, se estaba atendiendo a la comunidad de Alto Telire, para cuyo efecto se había estado ingresando periódicamente a dicho territorio (“El Gobierno de la República atiende a la población del territorio indígena de Alto Telire mediante acciones articuladas de 12 instituciones que coordina el Despacho de la Vicepresidenta Ana Helena Chacón … Equipos de la CCSS y de la Fuerza Pública ingresan a este territorio de manera periódica.

Para llegar a esta zona se requieren 5 día (sic), dadas las difíciles condiciones de la montaña. Se visita las comunidades de Bajo Bley y Piedra Mesa y la atención se realiza por medio de un EBAIS conformado por un médico, un Asistente Técnico de Atención Primaria (ATAP), un auxiliar de enfermería, un técnico de farmacia, una persona de registro medico (secretaria).” Ver http://presidencia.go.cr/prensa/comunicados/vicepresidenta-ana-helena-chacon-coordina-acciones-entre-12-instituciones-para-dar-respuestas-integrales/ ). Esto evidencia que la alegada imposibilidad no existe, y que el acceso difícil resulta una característica consustancial en buena parte de los territorios indígenas, debido a lo cual acudir al mismo para evadir la atención a una comunidad indígena constituye una fragrante violación al derecho de los pueblos indígenas a ser consultados en los asuntos que les atañen directamente, viéndose en este caso atropellados los indígenas de Alto Telire.

En segundo término, también es inadmisible que por la mera oposición de un sector de la comunidad indígena, se vulnere el derecho fundamental a la consulta del resto de sus integrantes, tal como ocurrió en Quitirrisí. Adviértase que la consulta es un derecho colectivo de la comunidad indígena como tal, de manera que sin constatarse de previo la voluntad del colectivo o grupo social afectado, no se puede tener por renunciado ningún derecho que ostente solo con base en la mera manifestación de algunos de sus integrantes.

En esa línea de pensamiento, tajantemente diferimos del criterio de la mayoría de la esta Sala, cuando señala “que sería un contrasentido desechar una propuesta apoyada por la gran mayoría de pueblos indígenas por las limitaciones presentadas en algunos casos”. Tal tesitura está errada, porque implica que la titularidad del derecho a la consulta no le corresponde a cada comunidad indígena en sí, sino a un combinado indeterminado de pueblos indígenas. En realidad, cuando se califica la consulta como un derecho colectivo, lo que se pretende es que cada comunidad indígena sea titular de la misma; ergo, la consulta a una mayoría de pueblos indígenas, no justifica que uno de ellos sea excluido de la misma. He ahí el verdadero contrasentido en el sub examine .

Dado lo expuesto, al no haberse consultado a los pueblos indígenas de Alto Telire y Quitirrisí una reforma educativa que les ha venido a afectar de modo directo su cultura y costumbres, así como sus derechos a la educación y el desarrollo, el Estado ha venido a violentar el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT.

IV- Otro aspecto inconstitucional en el sub judice y que concierne a las potestades de las Asociaciones de Desarrollo Integral en materia educativa en tanto gobierno local, consiste en que el texto aprobado al final (plasmado en el Decreto Nº 37801-MEP), difiere de manera sustancial del consultado originalmente a los pueblos indígenas.

En cuanto a este punto, ciertamente admitimos que los proyectos ab initio formulados pueden ser objeto de modificaciones y replanteamientos a lo largo del procedimiento de consulta, puesto que eso constituye una natural y razonable consecuencia de este tipo de asunto, en el marco de una conducta de buena fe, dialógica y democrática. Sin embargo, cuando la variación de un proyecto consultado significa un cambio sustancial, una modificación profunda de lo consultado originalmente, el principio de buena fe y el derecho al consentimiento informado demandan al menos una divulgación del nuevo proyecto con el respectivo plazo para que las comunidades indígenas se pronuncien. Adviértase que conforme al numeral 6.2 del Convenio Nº 169, el quid de una consulta es alcanzar un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, objetivo imposible de alcanzar si no se consulta lo que efectivamente se pretende aplicar, o si lo consultado al inicio y respecto de lo cual consintieron los pueblos indígenas, luego es variado de manera diametral sin consulta alguna a dicha comunidades.

No se trata de que un proyecto no pueda ser modificado ni de caer en una sempiterna cadena de consultas, sino de al menos procurar de buena fe el consentimiento de los pueblos indígenas, lo cual no se puede dar si primero se les lleva a transigir con determinada norma o medida, mas luego esta les es cambiada en aspectos esenciales, pasando así de una modificación a una transmutación.

Esto es precisamente lo que ha ocurrido en el asunto sub lite. Como bien indican los accionantes, el texto original consultado le confería a los Consejos Locales de Educación funciones de “asesor” de la Asociación de Desarrollo Integral Indígena en la tarea de seleccionar los docentes y administrativos propuestos para los centros educativos de la comunidad y el establecimiento de políticas en materia educativa, entre otras funciones. Posteriormente, el decreto aprobado varió de modo sustancial el texto originalmente consultado, puesto que ahora se le asigna a los Consejos Locales de Educación funciones de “decisor” en las propuestas que deben ser remitidas al MEP, excluyendo de tal función a las Asociaciones de Desarrollo, pese a que ellas, según el artículo 1 del Decreto Ejecutivo Nº 13568-C-G del 30 de abril de 1982, “tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas y actúan como gobierno local de éstas”. En el decreto impugnado, las Asociaciones de Desarrollo Indígenas carecen de competencia e injerencia alguna en materia educativa, mientras que en la propuesta originalmente consultada sí la tenían, toda vez que la función de los Consejos Local se limitaba a servir como órganos auxiliares adscritos a tales Asociaciones.

Veamos la comparación normativa entre ambos textos en algunas de sus disposiciones:

Texto consultado.

Texto aprobado en el decreto impugnado.

Artículo 14- Generación de propuestas y reglamentación de procedimientos de reclutamiento. El personal docente, administrativo, supervisores y de servicios generales de los centros educativos, circuitos y direcciones regionales en territorios indígenas ejercerán sus funciones a propuesta de los consejos locales de educación. Estos propondrán nombres para alimentar el registro de oferentes del Ministerio de Educación Pública o, bien, presentarán una terna en cada caso para el aval de las asociaciones de desarrollo indígenas. La lista de elegibles o en su defecto la terna para cada caso deberá ser presentada ante las autoridades educativas competentes. En caso de que por omisión de los consejos técnicos o de las asociaciones de desarrollo queden por fuera oferentes calificados, estos podrán dirigir sus ofertas de servicios a la Dirección de Recursos Humanos del MEP, informando obligatoriamente de dicho trámite a la Asociación de Desarrollo y el Consejo Local respectivo…” Artículo 15.- Consejos Locales de Educación Indígena. En cada territorio indígena se conformará un Consejo Local de Educación Indígena, el cual tendrá como principal competencia promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el territorio respectivo con la potestad de ser consultado de manera obligatoria por parte de las autoridades educativas nacionales, regionales y circuitales del MEP.

Los Consejos Locales de Educación Indígena tendrán la atribución de ser consultados de manera obligatoria en los procesos de nombramiento y reclutamiento de personal de los servicios educativos.

El Ministerio de Educación Pública facilitará el funcionamiento de los Consejos Locales de Educación Indígena, que contarán con un espacio físico de dotación obligatoria para reuniones, archivo y almacenamiento de documentación y celebración de audiencias en las sedes de las supervisiones de los circuitos indígenas. La aprobación de dietas o estipendios para sus integrantes deberá ser aprobado mediante Ley de la República.

Los Consejos Locales de Educación Indígena ejercerán las siguientes funciones:

• 1)Recibir, analizar y canalizar ante el Ministerio de Educación Pública las propuestas de nombramientos interinos de personal que se presenten en su respectivo territorio. Para el caso de los nombramientos en propiedad, el Consejo debe ser consultado por parte de las autoridades competentes.
• 2)Colaborar con las labores de los supervisores de los circuitos indígenas, a solicitud de estos, con el buen funcionamiento de los centros educativos y el correcto desempeño del personal de los mismos, de los circuitos y direcciones regionales en territorios indígenas, así como de las organizaciones de la comunidad educativa, tales como patronatos escolares, juntas de educación, juntas administrativas y gobiernos estudiantiles, e informar con oportunidad a las autoridades del MEP.
• 3)Colaborar con las autoridades educativas en la organización de los procesos de consulta comunal y técnica para la contextualización y pertinencia de los programas de estudio y los servicios educativos en territorios indígenas.
• 4)Designar al representante del Territorio ante el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena.
• 5)Todas aquellas actividades relacionadas con el diálogo comunitario y el mejoramiento de la calidad de la educación en los territorios indígenas, como foros públicos, seminarios, talleres, etc.

Artículo 15- Consejos Locales. En cada territorio indígena, si así lo dispone la comunidad en asamblea convocada para el efecto, se conformará un Consejo Local de Educación, que tendrá como principal competencia promover el cumplimiento de los objetivos de la educación indígena en el territorio respectivo, ejerciendo las siguientes funciones:

a-Proponer la contextualización y pertinencia de los programas de estudio y los servicios educativos en territorios indígenas.

b-Asesorar a las asociaciones de desarrollo indígenas en el proceso de consultas para el nombramiento del personal docente, administrativo y de servicios generales en los centros educativos, supervisiones y direcciones regionales, que debe llevar a cabo el MEP en los territorios indígenas.

c-Asesorar a las asociaciones de desarrollo indígenas en el proceso de apertura, cierre y traslados de centros educativos, que debe llevar a cabo el Ministerio de Educación Pública en los territorios indígenas.

d-Velar por el buen funcionamiento de los centros educativos y el correcto desempeño del personal docente…” Artículo 18. Adscripción y nombramiento de los consejos locales.

Los consejos locales estarán adscritos a las asociaciones de desarrollo indígenas en calidad de órganos auxiliares, aunque para su nombramiento las asociaciones deben garantizar la convocatoria abierta a todos los miembros de la comunidad utilizando procedimientos que tomen en cuenta lo dispuesto en el Convenio 169 y el derecho consuetudinario.

Artículo 23. Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Se crea el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Los pueblos indígenas, elegirán con los medios que estimen necesarios de común acuerdo con las asociaciones de desarrollo de los 24 territorios reconocidos, 12 representantes con derecho a permanecer en el Consejo durante 3 años…” “Artículo 24.- Competencia del Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. La principal competencia del Consejo Consultivo es la de garantizar que se cumplan los objetivos de la educación indígena en todos los territorios indígenas del país por medio del diálogo directo con las más altas autoridades del Ministerio de Educación Pública…” Artículo 21.- Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Se crea el Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. Los pueblos indígenas designarán, por medio del Consejo Local de Educación, un representante por cada territorio, con derecho a permanecer en el Consejo durante 3 años, con posibilidades de una reelección.

Al Consejo Consultivo Nacional se integrarán los directores regionales de las direcciones regionales educativas donde existen territorios indígenas. El Consejo será presidido por el Ministro de Educación Pública y sesionará, al menos, dos veces al año o cuando sea convocado por el Ministro o un mínimo de la cuarta parte de los representantes indígenas. La elección del representante de cada territorio Indígena por el Consejo Local se llevará a cabo entre los postulantes que tengan a bien presentar su nombre ante este Consejo, una vez abierta la respectiva convocatoria para tales efectos, la cual debe ser pública, libre, previa e informada. La elección de los miembros será potestad absoluta del Consejo Local. Su designación también podrá ser rescindida antes de finalizar sus periodos, previo incumplimiento de sus deberes y por decisión de mayoría del Consejo Local. Podrán postularse miembros del Consejo Local siempre que se retiren de la sesión respectiva al momento de que sea considerado su nombre.

“Artículo 22.- Competencia del Consejo Consultivo Nacional de Educación Indígena. La principal competencia del Consejo Consultivo es la de garantizar que se cumplan los objetivos de la educación indígena en todos los territorios indígenas del país por medio del diálogo directo con las más altas autoridades del Ministerio de Educación Pública…” Artículo 12. Consulta de apertura, cierre y traslados de centros educativos a las asociaciones de de desarrollo indígenas. En los casos de apertura, cierre y traslado y de centros educativos, el Ministerio de Educación Pública debe realizar la respectiva consulta a las asociaciones de desarrollo indígenas.

Artículo 8º- Los centros educativos. Los centros educativos ubicados en los territorios indígenas reconocidos se denominarán centros educativos indígenas. La apertura, cierre y traslado de centros educativos en territorios indígenas, el Ministerio de Educación Pública debe consultarla a los padres y madres de familia organizados en juntas de educación y juntas administrativas.

De este modo deviene tangible que las competencias conferidas en materia educativa a las Asociaciones de Desarrollo Indígena en sus territorios, consignadas en el texto original consultado, fueron eliminadas en el texto final aprobado vía decreto, sin que dicho cambio medular le fuera consultado a las organizaciones afectadas. Esto, en criterio de los suscritos, rompe con el principio de buena fe que debe regir en toda consulta indígena, al haberse modificado un aspecto que trasciende lo meramente formal, y más bien implica una transformación estructural y relevante en la forma de gobierno y toma de decisiones políticas dentro de las comunidades indígenas.

Al respecto, no nos pasa desapercibido que para la Mayoría de la Sala resulta aceptable que con base en las intervenciones de tan solo 4 (Salitre, Conte Burica, Térraba, y Bribri-Cabagra) de las 24 comunidades indígenas que debían ser consultadas, se justifique el cambio sustancial expuesto ( a pesar de que la suma de tales pueblos no alcanza ni tan siquiera el 50% de la totalidad de comunidades involucradas en el proceso de consulta), mientras que, por el contrario, a los efectos de justificar la exclusión de 2 comunidades indígenas (Quitirrisí y Alto Telire), sí se le esté dando importancia a que una mayoría de pueblos fue consultada.

En virtud de lo expuesto, salvamos el voto y declaramos con lugar las acciones únicamente por la acusada violación al ordinal 6 del Convenio Internacional Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, en relación con el numeral 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En consecuencia, anulamos el Decreto Ejecutivo Nº 37801-MEP publicado en La Gaceta Nº 135 del 15 de julio de 2013. No obstante, a fin de evitar graves dislocaciones al derecho de la educación de los menores de edad por la repentina anulación del citado decreto, estimamos que los efectos de dicha nulidad deben ser prospectivos a partir del curso lectivo 2017, lo que implica mantener vigente el decreto impugnado por el resto de este curso lectivo; a partir del siguiente año, de no contarse con una nueva normativa que hubiera sido debidamente consultada a los pueblos indígenas, entraría en vigencia el decreto anterior a la emisión del aquí anulado. Asimismo, en aras de salvaguardar los derechos adquiridos de buena fe, los nombramientos del personal docente y administrativo efectuados bajo tal normativa, se mantienen incólumes por los plazos ya autorizados.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Magistrado Magistrado RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO: Las exigencias sobre los requisitos que deben cumplirse en una consulta a los pueblos indígenas, deben ser muy estrictas. La deuda histórica con esos pueblos, es gigantesca. La exclusión y la opresión que sufrieron, requiere, desde mi perspectiva, un nivel de exigencia mayor que cuando analizamos temas de participación de los ciudadanos que no pertenecen a esos pueblos. La democracia y la participación para esos ciudadanos históricamente excluidos, se expresa en el procedimiento y las exigencias de la Consulta que se les haga, porque hay importantes diferencias culturales y políticas que se compensan, en parte, con criterios más exigentes respecto del cumplimiento del procedimiento de consulta, que es más, que una simple formalidad. Las diferencias de poder, de cultura, la opresión histórica que han vivido, debe normas que tendrán que acatar. Esta visión es la que orienta mi voto particular, siguiendo la redacción del voto salvado que suscribí en conjunto con el magistrado Rueda Leal.

Fernando Cruz C.