← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00811-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 20/01/2016
OutcomeResultado
The majority denied the challenge and upheld Article 8 of Law No. 9221, allowing conditional concessions over previously occupied land within the fifty-meter strip adjoining the ordinary high-tide line in urban coastal zones.La mayoría rechazó la acción y mantuvo la constitucionalidad del artículo 8 de la Ley N.º 9221, que permite concesiones condicionadas sobre terrenos previamente ocupados dentro de los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria en zonas urbanas litorales.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber reviewed a challenge to Article 8 of Law No. 9221, which allows concessions over previously occupied land within the fifty-meter strip adjoining the ordinary high-tide line in designated urban coastal zones. The majority upheld the provision, emphasizing its social purpose of regularizing historic coastal settlements and the statutory safeguards attached to those concessions: conformity with an urban regulatory plan, preservation of the preexisting use and building density, compliance with environmental rules, and guaranteed public access to the coast. The action was admissible because it concerned diffuse interests associated with environmental protection and the maritime-terrestrial zone. The dissent argued that none of those safeguards could overcome the constitutional inviolability of the public coastal strip under Articles 6, 50, and 121(14), or justify granting exclusive private rights over public-domain property reserved for common use. In the dissent’s view, the provision should have been annulled because it weakened coastal protection and tolerated unlawful occupation contrary to the in dubio pro natura principle.La Sala Constitucional conoció una acción contra el artículo 8 de la Ley N.º 9221, que permite otorgar concesiones en terrenos previamente ocupados dentro de los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria de las zonas urbanas litorales. La mayoría mantuvo la constitucionalidad de la disposición, valorando el cometido social de regularizar asentamientos costeros históricos y las restricciones impuestas por la ley: respeto del plan regulador urbano, mantenimiento del uso y de la densidad constructiva preexistentes, cumplimiento de la normativa ambiental y garantía del libre acceso a la costa. La acción fue admitida por involucrar intereses difusos vinculados con el ambiente y la zona marítimo terrestre. El voto disidente sostuvo que ninguna de esas condiciones supera la intangibilidad de la zona pública, derivada de los artículos 6, 50 y 121.14 constitucionales, ni permite conceder derechos privativos sobre bienes demaniales destinados al uso común. Según la disidencia, la norma debió anularse por debilitar la protección costera y tolerar ocupaciones contrarias al principio in dubio pro natura.
Key excerptExtracto clave
Specifically, regarding the law at issue, when the provision is read in reverse, concession rights could be granted within the fifty meters adjoining the ordinary high-tide line in urban coastal zones. This is unconstitutional under the Chamber’s long-standing, pronounced, and predominant line of precedent. The legislation thus reverses the social logic of social cohesion because it promotes the possibility of concessions in areas that are quintessentially public, over which individual rights cannot be claimed, and consequently produces inequality. Some common goods are so precious that they cannot be privatized. We must begin from the premise that the proposed legislative reform—which is now law—does not concern just any rules, but those that strictly regulate the protection of our coasts, regarding which this Court has recognized not only the importance of conservation but also the duty to guarantee free access and enjoyment by the entire population. A legal reform such as the one proposed, in such a sensitive field and allowing acts that create vulnerability, injures not only the res publica and the constitutional principle of legality, but would also mean tolerating the State’s failure to observe other principles, such as in dubio pro natura, whose purpose is to ensure active, prior, and timely oversight by the authorities so that illegal construction is not allowed to become entrenched.En concreto, en cuanto a la ley en cuestión, interpretada la norma a la inversa, se podrían otorgar derechos de concesión dentro de los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria en las zonas urbanas litorales. Lo cual es inconstitucional según la larga, acentuada y predominante línea jurisprudencial de esta Sala. Así, la legislación invierte la lógica social de la cohesión social, toda vez que promueve la posibilidad de concesiones en áreas que son públicas por excelencia, sobre los cuales no se pueden reclamar derechos individuales, y que, en efecto, producen, como consecuencia, la desigualdad. Hay bienes comunes tan preciosos, que no pueden privatizarse. Debemos partir de que la reforma legislativa pretendida (y que ahora es ley) no recae sobre cualquier normativa, sino sobre aquella que regula con recelo la protección de nuestras costas, sobre la cual este Tribunal ha reconocido no solo la relevancia para su conservación, sino también el deber de garantizar el libre acceso y disfrute de toda la población. Una reforma legal como la propuesta y en una materia tan sensible en que se consientan actos de vulnerabilidad, lesiona no sólo la res pública y el principio constitucional de legalidad, sino que además significaría tolerar la falta de observancia por parte del Estado de otros principios, como el de in dubio pro natura, el cual tiene como objeto que exista una vigilancia activa, previa y oportuna por parte de las autoridades que no permita afianzar construcciones ilegales.
Pull quotesCitas destacadas
"Tal intangibilidad no conoce excepciones, ni puede avalarse la existencia de tales excepciones más allá de lo que la misma Constitución Política establece."
"Such inviolability admits no exceptions, nor may exceptions beyond those established by the Political Constitution itself be endorsed."
Voto disidente
"Tal intangibilidad no conoce excepciones, ni puede avalarse la existencia de tales excepciones más allá de lo que la misma Constitución Política establece."
Voto disidente
"Hay bienes comunes tan preciosos, que no pueden privatizarse."
"Some common goods are so precious that they cannot be privatized."
Voto disidente
"Hay bienes comunes tan preciosos, que no pueden privatizarse."
Voto disidente
Full documentDocumento completo
Document Review *140075000007CO* Decision No. 2016000811 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven forty-nine on veinte de enero de dos mil dieciséis.
Action of unconstitutionality filed by MARIA MAXIMA CC MAGDALENA VEGA FIGUEROA, MIGUEL ANGEL BENAVIDES SANABRIA, NOEMY PEÑA JIMENEZ, SANDRA MARIA ARMIJO MATARRITA, and FLORA DE LOS ANGELES PICADO STELLER, all of legal age, holders of identity cards Nos. 0900820369, 0103200955, 0106840022, 0502150348, and 0501220757, residents of Playa Ostional de Santa Cruz, Guanacaste, Playa Pochote de Paquera, Playa Gigante de Paquera and Playa Sámara de Nicoya, Guanacaste, and Costa de Pájaros de Puntarenas; against Article 8 of the Framework Law for the Declaration of Coastal Urban Areas and their Territorial Use and Development Regime, No. 9221 of 27 de marzo de 2014.
Whereas:
They state that Law No. 9221 establishes a territorial development regime which, although it includes the possibility of granting concessions within the fifty meters adjoining the ordinary high-tide line, does not alter the public-domain nature (naturaleza demanial) of the property. They further state that such concessions incorporate significant restrictions: they may not be granted in areas that were not already occupied before the Law entered into force; they guarantee free access to the coast and enjoyment of the beaches; and they are conditional upon there being no change in use or increase in the density of the construction existing before the law entered into force. For these reasons, they ask the Chamber to deny the action.
Justice Castillo Víquez authors the opinion; and,
Whereas:
I.Admissibility. Standing (legitimación) to bring an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) derives from the second paragraph of artículo 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which establishes the grounds for standing, including diffuse interests (intereses difusos).
“…Second, provision is made for the possibility of seeking relief in defense of ‘diffuse interests’; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment número 3750-93 of quince horas on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) ‘… Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Chamber has already stated—be merely collective interests; they must be neither so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so specific that particular persons or identifiable or readily identifiable groups stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, yet at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, sustain actual or potential harm that is more or less equal for all.
It is thus correctly said that these are equal interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each person within them. In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are common to a broad group—and individual, and may therefore be asserted as such.’ In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is scattered or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. In these cases, of course, a challenge brought by a member of one of these sectors under párrafo 2° del artículo 75 must necessarily concern provisions affecting that person in such capacity.
This Chamber has listed various rights that it has characterized as ‘diffuse,’ including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, and sound management of public expenditure, among others. Two clarifications must be made in this regard. First, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized as encompassing diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it. Environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product; rather, it damages or places at grave risk the natural heritage of the entire country and even of Humankind. Likewise, safeguarding the sound management of public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest shared by all inhabitants of Costa Rica, not merely by any particular group among them.
Second, the enumeration made by the Constitutional Chamber is no more than a simple description arising from its duty—as a judicial body—to confine itself to adjudicating the cases brought before it. It can in no way be understood to mean that only those interests expressly recognized as diffuse by the Chamber may be considered diffuse rights. Such an interpretation would constitute an undesirable reversal in the scope of the Rule of Law and its correlative ‘State of rights,’ which—as in the Costa Rican model—is based on the premise that restrictions on freedoms must be express, since freedoms are inherent in the human condition itself and therefore require no official recognition. Finally, when párrafo 2° del artículo 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests ‘concerning the community as a whole,’ it means the legal interests (bienes jurídicos) explained above: namely, those held by the very holders of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic.
This does not mean that any person may apply to the Constitutional Chamber to protect just any interest through a popular action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, and in this area, too, no attempt to create an exhaustive list is valid.” (Judgment No. 2007-01145) In this regard, the Chamber has accepted, among the grounds for standing based on diffuse interests, the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment and the defense of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), both derived from artículo 50 of the Constitution, insofar as they are used and enjoyed by the entire current or potential population. This is precisely what the parties dispute in challenging artículo 8 of Ley No. 9221: namely, the possibility of granting concessions over the public area of the maritime-terrestrial zone under the Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial. Accordingly, the Chamber finds the action properly admitted, and its merits must be considered as appropriate.
II.Subject matter of the challenge. The action of unconstitutionality seeks the annulment of section 8 of the Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, which provides:
“ARTICLE 8.- Concessions may be granted in coastal urban zones (zonas urbanas litorales) in accordance with this law and the urban regulatory plan (plan regulador urbano) of the respective locality.
Excluded from the preceding paragraph are lands containing open spaces for common use, lands enabling free access to the coast, lands subject to the State’s natural heritage regime (régimen de patrimonio natural del Estado), lands not belonging to the public domain (demanio público), and lands located within the cincuenta metros adjoining the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria) that had not been occupied before this law entered into force.
Concessions granted within the cincuenta metros adjoining the ordinary high-tide line shall be conditional upon neither changing the use nor increasing the building density that applied to the land before this law entered into force, provided that such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate the environmental regulations in force.
Municipalities whose jurisdiction includes coastal urban zones shall guarantee the entire population free access to the coast and enjoyment of the beach, without prejudice to the work performed for that purpose by other State institutions” (the emphasized text is the portion challenged by the interested parties).
Specifically, the petitioners argue that artículo 50 of the Constitution is violated because the maritime-terrestrial zone is inviolable (intangibilidad), a violation recognized by the Constitutional Chamber in judgment No. 2013-008596 when the Chamber considered the constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) concerning the aforementioned article, whose content was nearly identical to its current wording, while the Legislative Assembly was considering the draft Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial.
A.- Decisions in the a priori constitutional review process (proceso a priori de constitucionalidad).- As indicated, the constitutional issue raised by the petitioners was addressed by this Chamber during the legislative consideration of the bill. The Chamber considered it in advisory opinion No. 2013-08596 and stated on that occasion:
“For this reason, the first issue to be resolved is the bill’s scope of application: artículo 2 states that only de facto urban areas established before the provision entered into force may be declared as such. This is a very important characteristic that the Chamber must analyze. Under the provision, the law does not remove the land from the public domain (desafecta la naturaleza demanial), and the coastal urban zone must reflect a high urban concentration along the coast, such that this law does not and should not encompass individual circumstances or particular cases, but only places where coastal communities exist. Likewise, the Law does not grant private-property rights, but it does grant concessions to persons living in communities that have developed over time along the coasts. In this regard, we must acknowledge what is frequently asserted in the Forum: that the law belatedly begins to regulate factual circumstances, many of which urgently require legal and cultural change.
This phenomenon, which has occurred in certain coastal areas, forms part of the social and territorial cohesion that arises spontaneously in urban areas and should be limited only by a concept of social development that is equitable and environmentally sustainable. However, the legislation enacted by the State must recognize the social and territorial cohesion that has developed and make it inclusive of social needs rather than exclusionary, prohibiting all forms of discrimination contrary to the democratic principles most cherished by our society from both social and economic perspectives. Social cohesion necessarily calls for the concept of social solidarity, because cohesion arises for a reason natural to every community: the mutual protection it can provide.
Second, the same section does, in fact, define the coastal urban zone as encompassing the doscientos metros adjoining the ordinary high-tide line—that is, the cincuenta metros of the public zone (zona pública), together with the remaining ciento cincuenta metros, plus the neighboring private lands (which appears logical so as not to exclude vested rights (derechos adquiridos) or consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) concerning areas registered as private lands before 1977 under the Ley Marítimo Terrestre).
The third aspect, which presents the greatest problem in the regulation, is that after including the Zona Marítimo Terrestre within the regulation’s scope, the legislature apparently excludes the public zone because it forms part of the Patrimonio Natural del Estado. Nevertheless, artículo 8 of the bill authorizes the granting of concessions, except for lands containing:
- Open spaces for common use, - Spaces enabling free access to the coast, - Areas under the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) regime, - Lands that do not belong to the public domain (demanio público) (private property) - Likewise, those located within the fifty meters adjoining the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria) that had not been occupied before the law entered into force.
The petitioners link Article 8 to Article 10 because it may include occupants under precarious tenure (ocupantes a título precario), which is indeed unconstitutional under this Chamber’s longstanding, emphatic, and predominant line of precedent. It must be taken into account that, if the provision were interpreted conversely, concession rights (derechos de concesión) could be granted within the fifty meters adjoining the ordinary high-tide line in coastal urban areas (zonas urbanas litorales) when they had been occupied before the law entered into force, a possibility opened by Article 10, which applies the Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales. Although the moratorium would remain in effect until October 25, 2014, and prohibits the creation of rights in favor of occupants under precarious tenure in the areas subject to the moratorium, there are no oversight mechanisms for determining how rights could be differentiated over something that has been regulated in an immemorial manner.
Indeed, the legislation reverses the social logic of social cohesion, insofar as it promotes the possibility of concessions in areas that are quintessentially public and over which no individual rights may be claimed, thereby producing an unequal outcome. In this regard, in the Chamber’s judgment, constitutional principles could not afford protection to this type of legislation, since it regulates no mechanism whatsoever for defending common areas and, on the contrary, has counterproductive effects. Accordingly, Article 25 of the bill, by amending Article 6 of Law No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, of March 2, 1977, as amended, could likewise be unconstitutional because it excludes coastal urban areas from the application and strictures of the public zone (zona pública), leaving the Patrimonio Natural del Estado unprotected.
Lastly, because a concession is an administrative real right (derecho real administrativo), it does not in any way affect the public-law regime (régimen de derecho público) to which the property would be subject, even though its transfer or encumbrance is authorized, subject to prior approval and payment of a fee (canon); all of this may be clarified further in the following section of this judgment.” Likewise, the claimants cite Resolution No. 2013-10158 of this Chamber insofar as it analyzed other aspects of the principle of inviolability (principio de intangibilidad) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), as follows:
“In repeated rulings, this Chamber has recognized that the maritime-terrestrial zone, particularly the public zone, is constitutionally protected by the principle of inviolability; therefore, potential amendments removing coastal territory from the public domain (desafecten el territorio costero) could violate that principle. It follows from the articles transcribed above that, although the legislature has framed the measure as exceptional, given the impossibility of relocating residents, the fact remains that concessions may be granted over up to fifteen percent of the entire public zone comprising the community coastal territory (territorio costero comunitario), a situation that could indeed violate the principle of inviolability.
As stated in Judgment No. 2013-8596 at 14:30 hrs. on June 26, 2013:
“… there is extensive legal scholarship concerning certain properties that, although forming part of the Patrimonio Natural del Estado, may be entrusted to private parties for administration, exploitation, and enjoyment without necessarily giving rise to unconstitutionality. In such cases, because they are public-domain properties (bienes demaniales) belonging to the State, private parties may use them under a public-law regime that imposes severe limitations on their private rights and over which the State even has police powers, although it also recognizes certain powers of private parties arising from administrative real rights ..” It was likewise stated that:
“Furthermore, it is important to recall that the Constitutional Chamber held on another occasion as follows:
“IV. POLITICAL CONSTITUTION AND THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE. It is also useful to bear in mind that the Political Constitution does not address matters relating to the maritime-terrestrial zone; rather, both its development as a concept and the applicable legal regime have been shaped by a very old legal tradition that, it should be noted, has not been consistent either. There have been changes both to the width of the maritime-terrestrial zone—formerly one nautical mile—and to the specific regulation of certain islands that, although in principle and by operation of law forming part of the maritime-terrestrial zone, have gradually become subject to exceptions based on classifications freely established by the ordinary legislature. By way of example, Ley N° 7108/88 exempted Isla de Chira from the general regulations, while Ley N° 6515/80 likewise exempted from those general regulations the parcels in the maritime-terrestrial zone declared an urban area in the ninth district of the central canton of Puntarenas, provided that they had previously been lawfully possessed by private parties.
Also exempted by Ley N° 6043, and granted a fully private regime, are properties whose previously registered boundary directly adjoined the sea. Given the extraordinary legislative variability in this field, what can be said is that the immutable core of the law governing the maritime-terrestrial zone has been the strip extending fifty meters from the ordinary high-tide line, which has been declared public and, as such, not only cannot be appropriated by any means but has also been placed at the service of all persons without exception. The public-domain status (demanialidad) of that strip has therefore received sustained legal recognition and could be considered prima facie, by virtue of its immemorial character, inviolable by the legislature, although this issue is unrelated to the principal matter disputed in the action and therefore need not be analyzed in this judgment. Nevertheless, the foregoing helps us understand that, with respect to the restricted zone (zona restringida), namely the remaining 150 meters of the maritime-terrestrial zone, the legislature must be recognized as having the authority to enact regulations made necessary by the circumstances, provided, of course, that they do not affect vested rights (derechos adquiridos) or other constitutionally recognized rights, or exceed the bounds of reasonableness essential to every legal rule.
Beyond that, the legislative provisions concerning the subject matter of this action are practically beyond alteration by the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) (Judgment 1997-5210) (boldface and underlining not in the original).
It should be noted that, even though the maritime-terrestrial zone faces problems arising from the irregular legal status of its occupants, the fact remains that, as Article 20 of the Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre states, the public zone “… may not be occupied under any title or under any circumstances,” nor may any citizen “… claim any right whatsoever over it….” Therefore, this Chamber concludes that the articles identified by the consulting deputies are contrary to the Constitution, since the exception contained in Chapter V of the bill under consultation entails, even if only exceptionally, the granting of concessions over fifteen percent of the entire public zone.” It is clear that the ruling on the merits did not prevent the legislature from approving the legislation in light of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, since it remained free to approve it after making whatever improvements to the legislation it deemed appropriate or even to insist on a particular legislative approach based on its interpretation of this Chamber’s ruling, because that article gives binding effect only to rulings concerning unconstitutional legislative procedures.
Through legislative consultation (consulta legislativa), consulting deputies may raise their constitutional doubts concerning bills in order to prevent enacted legislation from containing provisions that conflict with, or are defective under, the Constitution. Specifically, this Chamber ruled on the same issues now raised by the claimants; curiously, they did not appear at the hearing held on December 10, 2015, although notice was served through the means designated by lead counsel. It is likewise evident that the intervenors supporting the respondent (coadyuvantes pasivos) advocate maintaining the challenged legislation in force, which must be analyzed in light of the changes introduced into the legislation. All of the foregoing provides an opportunity to reconsider the matter in light of the new solutions to the social problems that were made more than evident at the hearing conducted by this Chamber, particularly because, given the nature of the provision, administrative real rights may be granted with implications for planning and environmental law (Derecho urbanístico y ambiental), involving several issues that have occupied this Court.
Moreover, this law seeks to resolve a social problem faced daily by residents of the maritime-terrestrial zone, which places pressure on natural resources and necessarily requires balancing the fundamental rights (derechos fundamentales) at stake and adapting the institutional apparatus. The 2015 Informe XX del Estado de la Nación “…states that behind unsustainable patterns of natural-resource use lie not only pressures from the population and productive activities, but also bottlenecks that hinder fundamental transformations and limit the scope of efforts by institutions and civil society to change those patterns.” Several of the points identified by Estado de la Nación are taken up again in this judgment, since the Report serves as a benchmark for measuring the effects and scope of State policies, their effectiveness, progress and setbacks, as well as the challenges requiring society’s attention.
B.- On ex post constitutional review (control a posteriori de constitucionalidad).- Upon reassessing the background, including the amendments introduced to the former bill, the challenged legislation still has a negative effect on the principle of inviolability (intangibilidad) of the public area (área pública) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which this Chamber has recognized in its case law as a constitutional principle informing the remainder of the legal system, but which the legislature introduces as an exception. This Chamber understands that this constitutes a change in the legal regime governing the public area of the maritime-terrestrial zone, where previously it was only possible to grant a concession (concesión) in the restricted zone (zona restringida), but not concessions in the public area. This situation changes with Ley No. 9221. The issue that this Constitutional Court must resolve is whether such effects on the public area necessarily entail an insurmountable constitutional defect, interpreted on this occasion in light of the State’s imperative need to exercise oversight over territorial planning (ordenamiento territorial) policies that provide solutions to the problems arising from the concentration of persons in de facto population centers, and in light of the right to adequate housing contained in Articles 50, 51, and 65 of the Constitution, as well as Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Article 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development.
Let us compare the provisions of the bill with those of the legislation ultimately enacted.
Text submitted for consultation from Exp. Leg. 18.592 Approved Text of Ley No. 9221 In coastal urban zones (zonas urbanas litorales), concessions may be granted in accordance with the provisions of this Law and the urban zoning plan (plan regulador urbano) of the respective locality.
Excluded from the preceding paragraph are lands containing common-use open spaces, lands that enable free access to the coast, lands subject to the State natural heritage regime (régimen de patrimonio natural del Estado), lands that do not belong to the public domain (demanio público), and lands located within the fifty meters adjoining the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria) that had not been occupied before this Law entered into force.
Municipalities whose jurisdiction includes coastal urban zones shall guarantee free access to the coast, without prejudice to the work performed by other State institutions for that purpose (the text in bold is what was found unconstitutional during the legislative consultation).
In coastal urban zones, concessions may be granted in accordance with the provisions of this Law and the urban zoning plan of the respective locality.
Excluded from the preceding paragraph are lands containing common-use open spaces, lands that enable free access to the coast, lands subject to the State natural heritage regime, lands that do not belong to the public domain, and lands located within the fifty meters adjoining the ordinary high-tide line that had not been occupied before this Law entered into force.
Concessions granted within the fifty meters adjoining the ordinary high-tide line shall be conditional upon neither changing the use nor increasing the construction density that the land had before this Law entered into force, provided that such conditions have been endorsed by the urban zoning plan and do not violate the environmental regulations in force.
Municipalities whose jurisdiction includes coastal urban zones shall guarantee free access to the coast and enjoyment of the beach by the entire population, without prejudice to the work performed by other State institutions for that purpose (the text in italics is what was modified in comparison with the preceding text).
Under the terms of Ley No. 9221, the challenged article permits concessions to be granted in the public area of the maritime-terrestrial zone, creating a special zone that may be granted under concession in highly exceptional cases pursuant to Urban Planning Law (Derecho urbanístico). The requirements established are occupation before the enactment of Ley No. 9221, a prior declaration as a coastal urban zone, and compliance with the administrative procedure established in Ley No. 9221, as well as the obligation to comply with the urban zoning plan of the respective locality. This will regulate occupations within the 50 meters of the public area of the maritime-terrestrial zone when they occurred before the Law entered into force. However, when the terms of the bill are compared with those of the enacted Law, as shown above, we find that, following legislative consultation, the provision was amended by the legislature to safeguard certain aspects concerning lands containing common-use open spaces, lands that enable free access to the coast, lands subject to the State natural heritage regime, and lands that do not belong to the public domain (in Transitory Provision I of Ley 9221).
It is important to establish that substantial amendments were made to the bill previously considered by the Chamber, because coastal urban zones “shall be conditional upon neither changing the use nor increasing the construction density that the land had before this Law entered into force, provided that such conditions have been endorsed by the urban zoning plan and do not violate the environmental regulations in force”; it also enables the implementing legislation to establish guarantees of free access to the coasts and beaches for the entire population.- C.- Territorial planning as a safeguard for the environment and human beings.- Given the need of human beings to develop within their entire surroundings, zoning plans (planes reguladores) are a mechanism for protecting the environment and the quality of life of every person in a community; they constitute a legal, technical, and scientific instrument for advancing a range of human rights that guarantee social, economic, and cultural development and seek to ensure the population’s physical and mental health.
Moreover, it must be recognized that Urban Planning Law can scarcely be conceived today as separate from environmental-protection criteria because, beyond the objective of creating better relationships between nature and a place’s inhabitants by establishing standards of hygiene and public health or improving city blocks, the paramount aim is environmental sustainability as a particular community develops. But what happens when, in middle- to low-income countries, particularly in certain coastal areas, there are marginalized communities or communities excluded from the benefits of our country’s development, where residents settled many years ago because the location provides them with limited means of subsistence? This Chamber is not unaware of the problems residents face in seeking solutions to their lack of adequate housing, while also lowering the cost of building it, or of the inappropriate use of organic patterns of housing growth along public streets or, in this case, within the public area where they carry out their principal livelihood activity, etc. Regrettably, it is there that territorial planning is frustrated by the spontaneity of uncontrolled urban growth and where the possibility of applying criteria to design or build a community becomes nearly impossible.
Reality therefore compels the design of regulations that seek to reconcile Environmental Law (Derecho ambiental) with various economic, social, and cultural rights. As can be seen, this is a framework law (Ley marco) that provides the conditions for municipalities to recognize significant human settlements, as determined by INVU, under the legal conditions that would make it possible to introduce urban planning (planificación urbanística) and consolidate a particular urban planning regime (régimen de ordenamiento urbano) for the people who, it is important to emphasize, already coexist within a particular territory. This Chamber does not overlook the fact that, for those who have occupied the public area of the maritime-terrestrial zone, the change in regime concerns the informal exercise of their economic, social, and cultural rights, and also concerns persons who could be affected within the restricted zone.
The central point at issue is that the declaration of the coastal urban zone (zona urbana litoral) requires a strategic environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental estratégica) of the area in question, thereby highlighting the connection between Urban Planning Law (Derecho urbanístico) and Environmental Law (Derecho ambiental). It may not proceed without this type of assessment. Thus, through urban-planning regulations, the legislature seeks to establish the conditions necessary to ensure a certain degree of legal certainty and the positive effects pursued by Urban Planning Law in response to an existing situation, given that, despite the current legal regime, it operates more to the benefit of uncontrolled urban growth because there are regulatory gaps that the State has been unable to address but that demand a solution because fundamental rights are involved. In this case, the debate is between an absolutist position and a relative one, under which we consider that protective safeguards exist that could be implemented through urban planning.
In the Chamber’s opinion, in seeking an appropriate balance in this delicate matter, the various legal disciplines draw upon science and technology—whether Environmental and Urban Planning Law or Public and Administrative Law—to resolve a longstanding social problem. Furthermore, Report XX of the State of the Nation, as it relates to environmental regulations, refers to those regulatory gaps. It states: “In short, despite the large number of provisions adopted in recent decades, both domestically and internationally, it has not been possible to reverse the dynamics that undermine the country’s environmental management. The diversity and magnitude of the challenges in this field reveal the limited effectiveness of Environmental Law in harmonizing economic activities, social equity, and ecological balance […].” Indeed, Environmental Law is not sufficient to provide a comprehensive solution.
Furthermore, this Court’s attention is drawn to another relevant fact, as stated in report DFOE-AE-IF-12-2014 of the Contraloría General de la República, which records that no coastal municipality has a regulatory plan (plan regulador) covering the entirety of its canton’s territory; moreover, they lack information on all existing property regimes or the areas comprising them. Some do not even know the extent of their canton’s coastline, thereby clearly and conclusively revealing weaknesses in a matter of vital importance that demands a more lasting solution concerning the relationship between human beings and the environment. Part of that solution lies in eliminating the regulatory gaps affecting municipal corporations, which, ultimately, are the institutions vested with jurisdiction to provide an appropriate response because of the close relationship between residents, urban matters, and the environment, in the context of local affairs and municipal corporations.
Pursuant to Article 7 of Ley No. 9221, the declaration of a coastal urban zone triggers another process for safeguarding the environment: the preparation of an urban regulatory plan for the entire area, which must comply with environmental legislation. If a social situation has in fact arisen that the State has been unable to resolve in more than fifty years, the solution lies not in prohibition but in using legal mechanisms that rationalize the use of those assets through a comprehensive solution. This Court is not unaware that the underlying problem has highly complex components, given that there are occupants of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) with different forms of authorization, and even without any authorization, who have used various devices to occupy the public area (área pública). Because of the gap in urban-planning legislation, this situation threatens to continue worsening unless there is a comprehensive solution, as reflected in the Thirteenth State of the Nation Report: “In many places, particularly those that attract tourists—Manuel Antonio, Flamingo, Montezuma, Zancudo, Cahuita, Drake, among others—occupation is chaotic and disorderly, both in the public zone (zona pública) and the restricted zone (zona restringida), especially because priority is given to the interests of large and small tourism entrepreneurs […].
Likewise, coastal regulatory plans, which should be the fundamental instrument for territorial planning (ordenamiento del territorio), display serious weaknesses….” This is precisely the issue that the challenged legislation seeks to address, because granting the request to annul the challenged provision would exacerbate the problems noted above, particularly for residents who are socially vulnerable because of their poverty and who have very precarious means of subsistence and live in constant fear that they may be evicted from their homes at any time. By contrast, residents now have an instrument with which to press their municipal authorities to regularize situations affecting their interests. It is important to note that, in the absence of concrete action in that direction, occupants whose status is irregular will remain in that condition, and the principle of the inviolability (intangibilidad) of the public area of the maritime-terrestrial zone will apply to them.
Any benefit to the communities could arise only from regularizing the occupancy regime (régimen de ocupación), which may be achieved if the Declaration of the Coastal Urban Zone (Declaratoria de la Zona Urbana Litoral) is issued, followed by the subsequent approval of the respective regulatory plans.
The central issue in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) lies in the change to the legal regime governing what Ley 6043 traditionally referred to as the public area of the maritime-terrestrial zone, transforming it into an exceptional regime established by Ley No. 9221, under which the legislature assigns this public-domain asset (bien demanial) a social purpose that makes it legally possible to recognize the status of certain settlements historically established along the coasts. It should be noted that this does not concern the individual circumstances of residents; rather, the legislation embodies a collective dimension. Moreover, Article 5 of Ley No. 9221 establishes the foundations for consolidation of that settlement status, although consolidation is not automatic. Instead, a coastal regulatory plan (plan regulador costero) must previously have existed, within which the coastal urban zone may be incorporated.
As a land-use planning instrument (instrumento de ordenamiento territorial), that plan allocates land use (uso de suelo) among residential, commercial, industrial, and other zones. In other words, a coastal urban zone may exist where there is a coastal regulatory plan, but not where no such land-use planning instrument exists. Furthermore, environmental feasibility (viabilidad ambiental) must first be obtained through the coastal regulatory plan; consequently, the coastal urban zone must be incorporated as a mechanism for protecting the environment, thereby activating all protective effects.
Finally, the regularization sought by the Law contributes to the canton’s economy because, as correctly stated in the 2015 State of the Nation Report, studies indicate that regulatory plans present an opportunity by serving as instruments that generate development, competitiveness, and sustainability in land use. Although their initial investment may be considered substantial, in the long term it may translate into community well-being through the planning and direction of municipal policies concerning drinking water, wastewater treatment, solid waste, and both commercial and industrial zones, which can undoubtedly generate future revenue resulting from development. It is an opportunity and a favorable juncture for developing instruments important to the advancement of communities—many of which are mired in poverty—.
D.- The Social State Governed by the Rule of Law clause (cláusula del Estado social de Derecho). There is no doubt that the State of Costa Rica is a Social State Governed by the Rule of Law, even though the Political Constitution does not expressly state so. Indeed, this necessary conclusion follows from the logical and necessary relationship between the first paragraph of Article 50 and Article 74. The State is therefore subject to a constitutional mandate to pursue the greatest well-being of all inhabitants of the Republic by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth. In addition, pursuant to Article 74 and international human-rights instruments, the State is obligated to guarantee the population’s economic, social, and cultural rights, as well as other rights derived from the Christian principle of social justice and prescribed by law, through the provision of a series of basic services. In this regard, Sala Constitucional has emphasized in its case law that Costa Rica is a Social State Governed by the Rule of Law. Indeed, in decision number 5058-93, it stated:
“V).- One of the fundamental characteristics of the Costa Rican State and, in general, of every ‘social’ State governed by the rule of law is the—ever more frequent—intervention of public authorities to resolve social problems.- The Political Constitution itself requires the State to participate actively not only in production processes (Article 50), but also in matters concerning the realization of the individual’s fundamental rights (housing, education, clothing, food, etc.), thereby guaranteeing individuals a dignified existence that is useful to society.” At the international level, it is no secret that economic, social, and cultural rights enjoy broad recognition, all of which leads us to conclude that substantive equality (igualdad material) is an unavoidable task of the contemporary State. Furthermore, members of the international community have undertaken international commitments to advocate for the safeguarding and effective protection of these rights, as exemplified by the “Protocolo de San Salvador.” Accordingly, because fundamental rights are at stake—the right to the environment, the right to decent housing, and the right to a dignified means of subsistence that enables a person to meet their own basic needs and those of their family—this Court must, exceptionally, balance those fundamental rights.
E.- The right to decent housing (derecho a la vivienda digna).- In resolving this constitutional challenge, consideration must be given to the natural and logical tendency of human beings to settle in a place that provides proximity to the activities around which their lives revolve, such as employment opportunities or activities constituting their primary means of subsistence, which are subsequently manifested in different forms of social cohesion and territorial settlement (as embodied in cities, whether legally recognized or existing in fact). At this point, it is important to refer to the State’s guiding and pioneering role in developing policies in this area. In Judgment No. 2011-13436, issued at fifteen hours and thirteen minutes on cinco de octubre de dos mil once, this Chamber stated the following regarding this matter:
“The State must coordinate efforts so that people may exercise the right to adequate housing (vivienda adecuada) under conditions of legality, security, peace, and equality. This right is, of course, a relative right that will depend on social and individual circumstances; the constitutional provision refers primarily to programmatic content, although it must conform to the progressive realization of social rights. In general, the State must responsibly facilitate social change in this area, which must be understood not only in terms of a minimum essential level, but also as requiring the provision of legal mechanisms so that all persons may obtain decent housing (vivienda digna), whether rented or purchased, through assistance programs and loans at preferential rates for qualifying persons, or under free-market conditions enabling them to possess or acquire housing suited to their personal circumstances.
A fully responsible State’s obligation does not end with assistance programs addressing the most basic level of need among the most vulnerable; it must also develop a broader, nondiscriminatory policy that responds to housing demand or to projected housing needs generally. As such, property has constitutional significance not only as an individual right, but also because it fulfills a social function; accordingly, protection is warranted not only for its present possession, but also for its transformation with a view to its future distribution under a public or private regime intended to meet the population’s housing demands. Therefore, given the extent of its regulatory protection, it warrants constitutional protection.” Now, when Article 65 of the Constitution provides that “The State shall promote the construction of affordable housing and shall establish workers’ family estates,” it refers to that first level of the right to decent housing; however, we must recognize that the right is not exhausted by that provision because, under the Chamber’s interpretation in conjunction with other provisions of the Constitución Política and international human rights instruments, it encompasses other arrangements in a broader sense than mere property formalities, such as access to reasonably priced housing rentals or substitute forms of publicly owned housing.
Articles 50 and 51 of the Constitution would also permit the State to promote the general welfare, particularly for the dispossessed or persons in disadvantaged circumstances, and in contexts where the family is entitled to the State’s special protection. To these we add Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, Article 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development.
Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights states:
“1.- Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of oneself and one’s family, including in particular food, clothing, housing, medical care, and necessary social services, as well as the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age, or other loss of one’s means of livelihood due to circumstances beyond one’s control.
Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights provides that:
“1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to an adequate standard of living for oneself and one’s family, including adequate food, clothing, and housing, and to the continuous improvement of living conditions. The States Parties shall take appropriate steps to ensure the realization of this right, recognizing for this purpose the essential importance of international cooperation based on free consent.
Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination provides that:
“In accordance with the fundamental obligations laid down in Article 2 of the present Convention, States Parties undertake to prohibit and eliminate racial discrimination in all its forms and to guarantee everyone’s right to equality before the law, without distinction as to race, color, or national or ethnic origin, particularly in the enjoyment of the following rights:
[…]
[…]
We may also proceed with the following quotations:
Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women states:
“1. States Parties shall take into account the particular problems faced by rural women and the significant roles they play in the economic survival of their families, including their work in the non-monetized sectors of the economy, and shall take all appropriate measures to ensure the application of the provisions of the present Convention to women in rural areas.
2. States Parties shall take all appropriate measures to eliminate discrimination against women in rural areas in order to ensure, on the basis of equality between men and women, that they participate in and benefit from rural development and, in particular, shall ensure that they have the right to:
[…]
h.- Enjoy adequate living conditions, particularly in relation to housing, sanitation, electricity and water supply, transport, and communications” (emphasis in bold was not in the original).
As for Article 27 of the Convention on the Rights of the Child, it reads as follows:
“Every child has the right to benefit from a standard of living adequate for the child’s development, and parents bear the primary responsibility for providing it. The State is obligated to adopt appropriate measures so that this responsibility may be, and actually is, fulfilled, if necessary through the payment of child support.” Finally, Article 8 of the Declaration on the Right to Development may be cited, which provides as follows:
“1. States should undertake, at the national level, all necessary measures for the realization of the right to development and shall ensure, among other things, equal opportunity for all in access to basic resources, education, health services, food, housing, employment, and the fair distribution of income. Effective measures should be undertaken to ensure that women play an active role in the development process. Appropriate economic and social reforms should be carried out with a view to eradicating all social injustices.
2. States should encourage popular participation in all spheres as an important factor in development and in the full realization of all human rights” (emphasis was not in the original).
The foregoing provisions provide the normative framework (entramado normativo) for understanding that the right to decent housing is not confined to the property and civil-law sphere, but also has a dimension relating to human personality and dignity that must be protected by the State. We cannot fail to note that the legislation seeks to resolve a fundamental problem that has persisted for decades (indeed, one that predates the enactment of Ley 6043), while safeguarding the human right to decent housing, which must go hand in hand with stable State policies to give effect not only to the constitutional provision (Art. 65), but also to the other internationally regulated human rights provisions and the declarations cited above. The human right to housing is a third-generation right grounded in human solidarity, which the State facilitates if it provides the conditions for its enjoyment; it necessarily concerns accessible land, equitable prices, reasonable credit for all social strata, construction materials at prices affordable to all, and even the right to choose where one wishes to live.
For the reasons stated above, we must conclude that the right to decent housing may be derived from the relationship among Articles 50, 51, and 65 of the Constitución Política. This right provides a space in which the human person may develop within an intimate sphere, furnishing both dignity and continuity to the family unit through its more or less prolonged use. It should be noted that this is not the protection of an individual right, but of a collective right, such as that governed by planning law (Derecho urbanístico), which addresses existing de facto and territorial social cohesion while taking into account this fundamental-right content.
Accordingly, this Tribunal Constitucional recognizes that the effects of this Chamber’s interpretation regarding the public area—maintaining its inviolability (intangibilidad) as a general rule, without exceptions—would create an immutable rule in the face of the real needs of our country’s coastal population and would condemn the law to stagnation, with serious consequences for the lives of many citizens, particularly those of more modest origins who live in poverty and depend on activities related to the sea. The case raises issues of social justice that can be addressed from the apex of the legal system and must be weighed. It also creates a need for this Tribunal, through more appropriate balancing and while still taking the extensive case law into account, to consider safeguarding certain rights, particularly social rights, where an examination shows that doing so may benefit communities, especially disadvantaged and vulnerable ones.
F.- High urban concentration along the coast and public services. This Chamber must bear in mind the importance, to the general interest, of appropriate territorial planning (planeamiento de orden territorial), particularly in relation to de facto established urban areas with high urban concentration: the issue of the demand for public services that these communities have required to meet their needs, and the State’s duty to ensure that those services have been provided over the years, especially because their provision entails the effective enjoyment of fundamental rights (health, education, etc.) or respect for subjective public rights (derechos públicos subjetivos). For this purpose, it is important to refer to judgment No. 2011-13436, cited above, which held:
“Furthermore, the right to adequate housing entails that such housing must be suitable, and this depends on the realization of other rights, such as equality, education, health and access to hospitals, a location free from hazards, pollutants, and risks to human health, dignity, privacy, freedom of movement, and communities’ access to emergency services, among others, with the State playing a predominant role by creating the conditions for optimal development.” The absence of many basic services for the population would in itself constitute a denial of adequate housing and the effective enjoyment of fundamental rights (health, education, drinking water, etc.). It is logical that significant urban populations create demand for basic public services, such as essential health services provided by the EBAIS; education provided by schools and secondary schools (educational institutions); public safety provided by police stations; access to the banking services of the national banking system; and even commerce, which cannot be overlooked because it also provides other responses to the population’s needs.
The Chamber understands that fundamental rights associated with the right to adequate housing are fulfilled in this manner; therefore, under this judgment, they would benefit from the legislation at issue insofar as they comply in the future with the guidelines of the regulatory plans (planes reguladores) and the coastal urban zone (zona urbana litoral), since urban-planning law (Derecho urbanístico) will effectively manage land-use planning through planning. It will thus establish the legal and technical guidelines that respond to the population’s needs, as well as determine the area where such services are to be located, where appropriate.- In short, granting concessions in the public zone (zona pública) to guarantee the right to adequate housing makes no sense if those who live there cannot access the basic services required by the existence of a particular, significant human settlement, including commerce historically located there.
G.- Municipalities are subject to an oversight and control regime. In this case, the very structure of the law is what prompted the Chamber to change its position, because this would not constitute a means of recklessly disposing of this country’s beaches through hundreds of communities along the coastal zones. On the contrary, these are groups of people and hamlets that have developed complex forms of social interaction deserving of a legitimate solution from the State; notwithstanding the importance of preserving the public area of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as inviolate, it must be concluded that the law is not self-executing, meaning that it requires action by municipal corporations and the Executive Branch to satisfy a series of requirements. In other words, the law does not specifically grant any individual right (derecho subjetivo) under the terms it regulates; rather, it creates a public-law regime (régimen de Derecho público) with a State oversight and control procedure in urban-planning matters.
For the majority of this Chamber, the absence of technical studies prior to the enactment of the law in this case is insufficient to declare the challenged provision unconstitutional, because the legislature chose to create a special legal regime that simultaneously protects the environment, guarantees the population unrestricted access to the public zone, and allows residents to enjoy fundamental rights; furthermore, the entry into force of the Law does not in itself grant any right to any person. To understand the foregoing, we must note that:
The minimum requirements are important because they merely constitute a “floor,” and the specialized entities could request others falling within their respective authority, particularly with a view to protecting the environment or the social rights implicated by the municipal application. In addition to the reasoned application that the respective Municipality must submit, the Procuraduría General de la República shall be given a hearing so that it may state its position regarding compliance with the requirements presented, and interested parties in general shall also be given a hearing to submit objections. The Cizul shall issue a decision supported by a technical report and shall enable the Ministerio de Gobernación y Policía to promulgate the coastal urban zone designation.
It would be difficult to understand how concessions could be intended for any purpose other than the historical use of the occupied public zone, whether residential or service-related, in accordance with the guidelines of the regulatory plans and the coastal urban zone and linked to maritime and fishing activities. This right to adequate housing, as interpreted by the Sala Constitucional, would not permit hotel developments within the public zone; we must understand that the Law has delimited them as areas that retain the same building density and therefore cannot be expanded, nor could it be otherwise given the pronounced emphasis placed on this prohibition. Accordingly, the area extending fifty meters from ordinary high tide (pleamar ordinaria) is subject to a public-law regime affording it special protection because of its extreme sensitivity; therefore, permitting built-up areas to be expanded, or preventing intervention in those areas despite their environmentally degrading effects, would violate Constitutional Law (values, principles, and rules).
Ergo, any act or omission departing from the parameters of the Law as interpreted by this Court would be manifestly unconstitutional and therefore subject to protection through constitutional proceedings, whether guarantee proceedings—amparo—or proceedings for the defense of the Constitution—an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) and judicial consultation on constitutionality (consulta judicial de constitucionalidad). Rather, the Chamber understands that they could indeed be eliminated if the technical and scientific studies ultimately reveal inconsistencies with the urban regulatory plan due to a violation of the environmental regulations in force.
Thus, although it grants an administrative property right and validates irregular occupancy in the public area of the maritime-terrestrial zone, the concession is closely tied to the second paragraph of Article 8 of Ley 9221, which requires that neither the use nor the building density existing on the land before the law entered into force be altered or expanded, provided that those conditions have been endorsed by the urban regulatory plan—that is, when they do not violate the environmental regulations in force. If the coastal urban zone designation is obtained, the occupied areas clearly have a legal framework of reference that constitutes a legal regime, which may neither be breached nor weakened in a manner that would entail uncontrolled development of the public area; instead, it is subject to the legal and technical considerations supporting urban planning, environmental regulations, and, indeed, within its own purposes, rural tourism that would preserve our historical cultural heritage linked to coastal zones.
IV.- Conclusion. The application of principles of urban-planning law (Derecho urbanístico) and environmental law (Derecho ambiental) cannot be considered entirely irreconcilable with the principle of inviolability (intangibilidad) of the public area (área pública) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). All the foregoing entails the preparation of technical studies by various public entities, including the declaration of an urban zone (zona urbana) by INVU, which, in order to obtain a specific declaration from CIZUL, must be issued within a statutory period with a defined expiration date and recognizes the human settlement as it existed in the past, without regulating new settlements in the future. This makes clear that the legislation is a remedy for past and present social situations, but does not address the future planning of the public area, since the existing status quo regarding urban zones cannot be expanded; the public zone must at all times be preserved in its current condition, and access to the coast and enjoyment of the beaches of the Costa Rican Nation must be guaranteed in all cases—for current and future generations.
For all the foregoing reasons, the action must be dismissed, as it hereby is. Justice Jinesta Lobo provides additional reasons. Justices Rueda Leal and Salazar Alvarado submit separate notes. Justice Cruz Castro dissents and grants the action in all respects.
Therefore:
The action is dismissed. Justice Jinesta Lobo provides additional reasons. Justices Rueda Leal and Salazar Alvarado submit separate notes. Justice Cruz Castro dissents and grants the action in all respects.
Ernesto Jinesta L.
Presiding Justice Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.
Case File: 14-7500-0007-CO Decision No. 811-2016 ADDITIONAL REASONS OF JUSTICE JINESTA LOBO Having reviewed Judgment No. 811-2016 issued at 11:49 hrs. on 20 de enero de 2016, I consider it unnecessary to rely on reasons additional or different from those stated in the majority opinion of this Court. I believe that the recitals (considerandos) of that judgment set forth the reasons why the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be dismissed.
Ernesto Jinesta L.
Case File 14-007500-0007-CO Judgment No. 000811-2016 Note of Justice Salazar Alvarado:
Having reviewed the full text of the judgment, I consider it unnecessary to include the note that I deemed appropriate during the discussion and vote on this matter; accordingly, I dispense with it.- Luis Fdo. Salazar A.
CASE FILE: 14-007500-0007-CO PROCEEDING: CONSTITUTIONAL CHALLENGE The undersigned Justice hereby states that, having read the arguments set forth in the majority opinion, I concur with them and therefore consider it unnecessary to elaborate on any other aspect of this matter; consequently, I hereby withdraw the separate note entered at the time of the vote. That is all.
San José, at 13:53 hours on 5 de abril de 2016.
Paul Rueda Leal Case File 14-007500-0007-CO DISSENTING OPINION OF JUSTICE CRUZ. THE PUBLIC ZONE OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE REQUIRES THE PROTECTION ESTABLISHED IN CONSTITUTIONAL PRECEDENT: For the reasons set forth below, I have dissented in this matter and would grant the action in all respects.
The majority opinion states that, after the bill that gave rise to the challenged law was submitted for constitutional review (consulta de constitucionalidad), the legislature made substantial amendments to the bill that the Chamber had previously reviewed, since coastal urban zones (zonas urbanas litorales) “shall be subject to the condition that neither the use nor the building density applicable to the land before the entry into force of this law is modified or increased, provided that such conditions have been approved by the urban regulatory plan (plan regulador urbano) and do not violate the environmental regulations in force”; it also provides for implementing legislation to establish guarantees of free access to the coasts and beaches for the entire population. It further states that the central issue in this constitutional challenge concerns the change in the legal regime governing what Ley 6043 traditionally called the public area of the maritime-terrestrial zone, replacing it with an exceptional regime established by Ley No. 9221, under which the legislature recognizes that this public-domain asset (bien demanial) serves a social purpose, thereby allowing legal recognition of the status of certain settlements historically established along the coasts, because the legislation does not concern the individual circumstances of residents but instead embodies a collective purpose.
However, I consider that those amendments do not fundamentally alter the constitutional defects identified by this Chamber, as stated by the majority in Decision No. 2013-08596, which resolved the constitutional review of the bill that gave rise to the law challenged in this action. The so-called “recognition of a public-domain asset’s social purpose” is nothing more than a weakening of the constitutional protection afforded to public-domain assets. Moreover, neither the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho), nor the right to adequate housing, nor the high concentration of urban development along the coast can override the inviolability of the maritime-terrestrial zone. It is an asset of both individual and social significance, particularly from the standpoint of environmental protection. Such inviolability admits no exceptions, nor may the existence of such exceptions be endorsed beyond those established by the Political Constitution itself. Although it is asserted that the Municipalities remain subject to an oversight and control regime, I maintain the same position expressed by this Chamber in the previous decision, because I do not consider that any change in position is warranted.
Consistent with what was stated in the decision at issue (2013-008596), this Chamber had recognized the unconstitutionality of laws establishing exceptions to the non-prescriptibility (imprescriptibilidad) and inalienability (inalienabilidad) of the public zone so as to allow certain possessors to complete the procedures for registering their parcels (see Decision No. 2009-03113, which declared unconstitutional Ley No. 8464, establishing the Declaration as a City for the communities of Cahuita and Puerto Viejo in the canton of Talamanca, province of Limón). The maritime-terrestrial zone is considered a public-domain asset of the Nation by constitutional mandate. The Court stated that there is no doubt that a fifty-meter strip measured from the high-tide line (pleamar) has historically remained intact under its legal regime. Thus, the referenced judgment reaffirms that, from the earliest rules governing this zone, it was always classified as a public-domain asset (dominical, demanio o de dominio público), entitling it to all the attributes of public-domain status (demanialidad), namely, inalienability, non-prescriptibility, and immunity from attachment (inembargabilidad), as well as subjection to the police power (poder de policía) regarding its use and exploitation.
It was therefore deemed unconstitutional to seek, by statute, to remove from the public domain (desafectar) the fifty meters corresponding to the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone; the law was invalidated insofar as it sought to recognize possessory rights (derechos de posesión) over public-domain assets, because the public zone would thereby pass to a private rights holder.
This Chamber concluded that the statutory provisions are flagrantly contrary to the law of our Political Constitution because: A) Violation of the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone. Under this principle, which derives from the relationship among Articles 6, 50, and 121, subsection 14, of the Political Constitution, the maritime-terrestrial zone—particularly the portion known as the public zone—cannot be removed from the public domain (dominio público), for several reasons. First, because that zone has already been incorporated into and forms part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). Second, because the use of that zone—particularly ocean beaches—is common to all and intended for the free use of all inhabitants without distinction, so that use by some does not prevent use by other interested persons. Third, because the public-domain mechanism (técnica demanial) is the most effective means of protecting maritime-terrestrial assets and enabling the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all inhabitants of the country.
Regarding this final point, private use of ocean beaches unquestionably endangers the right to the environment, because those areas of the public domain could be subjected to construction and other encroachments that would endanger coastal resources and their entire ecosystem. Note, for example, that Cahuita borders Parque Nacional Cahuita and Puerto Viejo borders Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation incompatible with all the activities carried out in cities. From all the foregoing, three prohibitions may be derived, namely: a) the Administration may not grant exclusive private rights (derechos privativos) for permanent and exclusive use, involving permanent works or buildings, within the maritime-terrestrial zone, particularly in the public zone; b) an environmentally protected public-domain asset (bien de dominio público medioambiental) may not be removed from the public domain in order to transfer ownership to private parties absent an overriding public interest and sufficient justification, because doing so hinders the exercise of sovereignty over the territorial sea and continental shelf, as well as special jurisdiction over the exclusive economic zone, for the purpose of exclusively protecting, conserving, and exploiting all natural resources existing in the waters and in the soil and subsoil, in accordance with the principles of International Law (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a city, because every city is, by definition, the seat of a canton in which an urban area is developed, a concept incompatible with that of a beach, an environmentally protected public domain, common use, and the exercise of sovereignty.
Specifically, with respect to the law at issue, if the provision were construed conversely, concession rights (derechos de concesión) could be granted within the fifty meters adjoining the ordinary high-tide line in coastal urban zones. This is unconstitutional under the Chamber’s longstanding, well-established, and predominant line of precedent. Thus, the legislation reverses the social logic of social cohesion, since it promotes the possibility of concessions in areas that are quintessentially public, over which individual rights cannot be asserted, thereby producing inequality. Some common assets are so precious that they cannot be privatized.
Furthermore, in this matter I reiterate the additional reasons I gave in the aforementioned decision (2013-008596), together with Justices Armijo Sancho and Rueda Leal, when it was stated that we concurred with the reasons given in the judgment concerning the defect in the bill arising from the violation of the principle of inviolability of the Maritime-Terrestrial Zone (intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre), in connection with the authorization to develop the public zone (zona pública); however, I also extend and broaden that reasoning to the restricted zone (zona restringida). The challenged legislation would tolerate what amounts to systematic noncompliance with the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), that is, a deliberate failure to apply that legislation, since it should be noted that, on prior and repeated occasions, legislation has sought to regularize unlawful occupations without succeeding in eradicating the situation invoked as justification on each occasion.
We must begin from the premise that the proposed legislative reform—which is now law—does not concern just any legislation, but rather legislation that strictly regulates the protection of our coasts, with respect to which this Court has recognized not only the importance of their conservation, but also the duty to guarantee free access and enjoyment for the entire population.
A statutory reform such as the one proposed, in a matter so sensitive that acts creating vulnerability are permitted, infringes not only the public interest (res publica) and the constitutional principle of legality (principio constitucional de legalidad), but would also mean tolerating the State’s failure to observe other principles, such as in dubio pro natura, whose purpose is to ensure active, advance, and timely oversight by the authorities that prevents unlawful structures from becoming entrenched.
Thus, what has instead been demonstrated is that the prior controls established by the State to ensure effective compliance not only with the legislation in general, but also with environmental protection, have not been followed, since only at this point could it even be determined which of those structures have caused environmental harm and which have not, when what is required is prevention. In this specific case, this situation entails a violation of the principle of legality, which unquestionably assumes constitutional significance insofar as it affects the very validity and effectiveness of the legal system, as well as the rule of law (Estado de Derecho).
For all the foregoing reasons, I consider that the Chamber should maintain the position expressed in the judgment that resolved the legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa de constitucionalidad) (2013-008596), grant this action, and rule against the challenged law for violating the inviolability of the Maritime-Terrestrial Zone. I consider that socially important assets and the environment are harmed by allowing concessions in the public zone of the Maritime-Terrestrial Zone, thereby creating a special zone that may be granted under concession in certain cases, even where requirements are established, following a declaration as a coastal urban zone (zona urbana litoral), after compliance with the administrative procedure established in Law No. 9221, as well as with the obligation to comply with an urban regulatory plan (plan regulador urbano). None of the foregoing requirements offsets the socio-environmental harm caused by the law whose constitutionality is upheld in the majority opinion.
Fernando Cruz C.
Revisión del Documento *140075000007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cuarenta y nueve minutos de veinte de enero de dos mil dieciséis.
Acción de inconstitucionalidad promovida por MARIA MAXIMA CC MAGDALENA VEGA FIGUEROA, MIGUEL ANGEL BENAVIDES SANABRIA, NOEMY PEÑA JIMENEZ, SANDRA MARIA ARMIJO MATARRITA, y FLORA DE LOS ANGELES PICADO STELLER, todos mayores, portadoras (es) de las cédulas de identidad Nos. 0900820369, 0103200955, 0106840022, 0502150348 y 0501220757, vecinas (o) de Playa Ostional de Santa Cruz, Guanacaste, Playa Pochote de Paquera, Playa Gigante de Paquera y Playa Sámara de Nicoya, Guanacaste, y Costa de Pájaros de Puntarenas; contra el artículo 8 de la Ley Marco para la Declaratoria Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, No. 9221 de 27 de marzo de 2014.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. La legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad tiene su origen en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando establece los presupuestos de legitimación como el de los intereses difusos.
“…En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros.
Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial.
Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa”. (Sentencia No. 2007-01145) En este sentido, la Sala ha admitido dentro de los supuestos de legitimación de los intereses difusos, la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado o la defensa de la zona marítimo terrestre, ambos derivados del artículo 50 constitucional, en la forma de su uso y disfrute de toda la población actual o potencial que es, precisamente, lo que las partes discuten con la impugnación del artículo 8 de la Ley No. 9221, sea la posibilidad de concesionar el área pública de la zona marítimo terrestre, conforme a la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial. En este sentido, la Sala tiene por bien admitida la acción, y la misma deberá discutirse por el fondo, como corresponde.
II.Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad tiene por objeto la anulación del numeral 8 de la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, que dice:
“ARTÍCULO 8.- En las zonas urbanas litorales podrán otorgarse concesiones, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en el plan regulador urbano de la respectiva localidad.
Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley.
Las concesiones que se otorguen en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente.
Los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa y el disfrute de la playa a toda la población. Sin perjuicio de las labores que ejecuten otras instituciones del Estado para dicho propósito” (lo resaltado es lo impugnado por los interesados).
En concreto, los accionantes argumentan la infracción al artículo 50 constitucional por la intangibilidad de la zona marítimo terrestre, cuyo quebranto fue reconocido por la Sala Constitucional en la sentencia No. 2013-008596, cuando la Sala conoció de la consulta de constitucionalidad contra el artículo mencionado, cuyo contenido es casi idéntico al actual, y la Asamblea Legislativa tramitaba el proyecto de Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial.
A.- Las resoluciones en el proceso a priori de constitucionalidad.- La cuestión de constitucionalidad reclamada por los accionantes, como se indicó, fue abordada por esta Sala con ocasión de la tramitación legislativa del proyecto de ley; este fue conocido por la Sala en la opinión consultiva No. 2013-08596, y en esa oportunidad dijo que:
“Por ello, lo primero que debe resolverse es el ámbito de aplicación del proyecto de ley: Dice el artículo 2 que sólo podrán declararse las áreas urbanas conformadas de hecho, con anterioridad a la entrada en vigencia de la disposición. Esta es una característica muy importante que deberá analizarse por la Sala. Según lo dispuesto por la norma, la ley no desafecta la naturaleza demanial y se requiere de que la zona urbana litoral refleje una alta concentración urbana en el litoral, de manera que esta ley no cobija ni debería cobijar supuestos individuales o casos particulares, sino solo donde hayan poblaciones en las costas. De igual manera, la Ley no otorga derechos de propiedad privada, pero sí concesiones para quienes viven en poblaciones que se han venido desarrollando a lo largo del tiempo en las costas. En este sentido, debemos reconocer que lo que frecuentemente se afirma en el Foro, que el derecho entra a regular tardíamente supuestos de hecho, muchos de los cuales son muy necesarios para crear un cambio legal y cultural.
Este fenómeno, que ha venido ocurriendo en ciertas áreas litorales, es parte de la cohesión social y territorial que se genera espontáneamente en las áreas urbanas, y que, sólo deben encontrar límites frente a un concepto de desarrollo social, equitativo y sostenible con el ambiente. Pero en esta cohesión social y territorial que ha sucedido, y que debe recoger la legislación que promulgue el Estado, debe hacerla inclusiva de las necesidades sociales y no exclusiva, prohibiendo todas formas de discriminación que son contrarias a los principios democráticos más queridos en nuestra sociedad, desde un punto de vista social como económico. Precisamente, la cohesión social invita al concepto de la solidaridad social, toda vez que, la cohesión no sucede sino por una razón que es natural para todo conglomerado, y es la protección mutua que puede ofrecer.
Lo segundo es que, en efecto, el mismo numeral se encarga de circunscribir dentro de la zona urbana litoral los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria, es decir, los cincuenta metros de zona pública sumando los ciento cincuenta metros restantes, más los terrenos privados allegados (que parece lógico para no excluir derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas de aquellas áreas que se inscribieron como terrenos privados antes de 1977 con la Ley Marítimo Terrestre).
Como tercer aspecto, que es donde está el mayor problema de la regulación es que el legislador luego de incluir la Zona Marítimo Terrestre dentro del ámbito de la regulación, excluye, en apariencia, la zona pública por formar parte del Patrimonio Natural del Estado. Sin embargo, el artículo 8 del proyecto de ley habilita el otorgamiento de concesiones con la excepción a terrenos que contengan:
- Espacios abiertos de uso común, - Espacios que posibiliten el libre acceso a la costa, - Espacios bajo un régimen de patrimonio natural del Estado, - Terrenos que no correspondan al demanio público (propiedad privada) - De igual forma los ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley.
Los consultantes relacionan el numeral 8 con el artículo 10, porque, puede incluir ocupantes a título precario, lo cual en efecto es inconstitucional según la larga, acentuada y predominante línea jurisprudencial de esta Sala. Debe tomarse en cuenta que interpretada la norma a la inversa, se podrían otorgar derechos de concesión dentro de los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria en las zonas urbanas litorales, cuando hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley, posibilidad que abre el artículo 10 que es la aplicación de la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales. Sin bien, la moratoria estaría vigente hasta el 25 de octubre de 2014, y dispone el impedimento de la constitución de derechos a favor de los ocupantes a título precario de las zonas objetos de la moratoria, se carecen de medios de control para determinar cómo se podrían discriminar derechos sobre algo que ha venido regulándose en forma inveterada.
En efecto, la legislación invierte la lógica social de la cohesión social, toda vez que promueve la posibilidad de concesiones en áreas que son públicas por excelencia, sobre los cuales no se pueden reclamar derechos individuales, y que, en efecto, producen una consecuencia de desigualdad. En este sentido, a juicio de la Sala, no podrían albergarse una protección de los principios constitucionales ante este tipo de legislación, dado que no se regula ningún tipo de mecanismo de defensa de las áreas comunes, sino que, por el contrario, tiene efectos contraproducentes. En este sentido, en cuanto al artículo 25 del proyecto de ley, al establecer la reforma al artículo 6 de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, podría igualmente ser inconstitucional, dado que excluye la aplicación y rigor de la zona pública a las zonas urbanas litorales, con desprotección al Patrimonio Natural del Estado.
Por último, siendo la concesión un derecho real administrativo, en nada se afecta el régimen de derecho público al que el bien estaría sometido, pese a que se autorice el traspaso o gravamen, previa autorización y cobro de un canon, todo lo cual, podrá aclararse más en el siguiente apartado de esta sentencia”.
De igual manera, los accionantes señalan la resolución No. 2013-10158 de esta Sala en cuanto analizó otras aristas del principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, con lo siguiente:
“Esta Sala en reiterados pronunciamientos ha reconocido que la zona marítimo terrestre, y en particular, la zona pública, se encuentra protegida constitucionalmente por el principio de intangibilidad, por lo tanto, eventuales reformas que desafecten el territorio costero podrían infringir ese principio. De los artículos transcritos supra se desprende que el legislador si bien hace un planteamiento de manera excepcional, ante la imposibilidad de reubicar a los pobladores, lo cierto es que existe la potestad de concesionar hasta un quince por ciento de la totalidad de la zona pública que comprenda el territorio costero comunitario, situación que podría ciertamente infringir el principio de intangibilidad.
Tal y como se indicó mediante sentencia número 2013-8596 de las 14:30 hrs. del 26 de junio del 2013:
“… existe amplia doctrina respecto de ciertos bienes que formando parte del Patrimonio Natural del Estado, pueden ser dados en administración, explotación, y disfrute a los particulares, sin que necesariamente se incurra en un supuesto de inconstitucionalidad. En estos casos, siendo bienes demaniales que pertenecen al Estado, éstos pueden ser aprovechados por los particulares, bajo un régimen de derecho público, que impone graves limitaciones a los derechos propios del particular, sobre el cual tiene hasta poderes de policía, aunque también reconoce algunas facultades para los particulares que provienen de los derechos reales administrativos ..” De igual forma se indicó que:
“Por otra parte es importante recordar que la Sala Constitucional sostuvo en otra ocasión lo siguiente:
“IV. CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Resulta conveniente tener en cuenta, por otra parte, que la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre y en su desarrollo como concepto, así como en lo que tiene que ver con el régimen jurídico aplicable, lo que ha existido es una tradición legal muy antigua que, valga consignar, tampoco ha sido consistente. Nótese que ha habido cambios en el ancho de la zona marítimo terrestre -antiguamente milla marítima-, como en la regulación específica de algunas islas que, no obstante formar parte, en principio y por virtud de la ley, de la zona marítimo terrestre, con el tiempo se han ido dando excepciones, según una calificación que con libertad ha manejado el legislador ordinario. Sobre esto, a modo de ejemplo puede citarse la Ley N° 7108/88, que excepcionó de la normativa general a la Isla de Chira, o la Ley N° 6515/80, que también exceptuó de aquella normativa general, los predios de la zona marítimo-terrestre declarada zona urbana, del distrito noveno, cantón central de Puntarenas, siempre que estuvieran legítimamente poseídos con anterioridad por particulares.
También quedan exceptuadas, por disposición de la Ley N° 6043, y se les otorga un régimen privado pleno, las fincas cuya colindancia registralmente reconocida con anterioridad, lo fuera directamente el mar. Lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador, si bien este no es un tema que tenga relación con el principal discutido en la acción y por ello, deba ser analizado en la presente sentencia.
Sin embargo, lo anterior nos sirve para entender que en lo que tiene que ver con la zona restringida, sea, los restantes 150 metros de la zona marítimo terrestre, debe reconocerse al legislador la posibilidad de dictar regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, claro está, siempre que no se afecten derechos adquiridos u otros derechos reconocidos constitucionalmente, o que excedan el marco de la razonabilidad, esencial a cualquier norma jurídica. Fuera de allí, las disposiciones legislativas sobre la materia a que se contrae esta acción, son prácticamente intangibles para la jurisdicción constitucional (Sentencia 1997-5210) (lo destacado en negrita y subrayado no es del original).
Nótese que aún y cuando la zona marítimo terrestre enfrenta una problemática por la irregularidad jurídica de sus ocupantes, lo cierto es, que tal y como lo indica el artículo 20 de la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre la zona pública “… no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso” ni podrá ningún ciudadano o ciudadana “… alegar derecho alguno sobre ella…”.
Por lo tanto esta Sala concluye que los artículos señalados por los y las diputados y diputadas consultantes, resultan contrarios a la Constitución, toda vez que la excepción contenida en el Capítulo V del Proyecto de Ley consultado, implica, aún y cuando sea de forma excepcional, la concesión de un quince por ciento de la totalidad de la zona pública”.
Es claro que el pronunciamiento por el fondo no impedía al legislador aprobar la normativa a la luz de lo que dispone el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues estaba en la libertad de aprobarlo introduciéndole las mejoras que estimare convenientes a la legislación o incluso, insistir en una determinada forma de legislar a partir de la interpretación del pronunciamiento de esta Sala, debido a que este numeral otorga efectos vinculantes solo al pronunciamiento cuando se refiere a trámites inconstitucionales. Y es que, mediante la consulta legislativa, los (as) diputados (as) consultantes pueden formular las dudas de constitucionalidad que tienen sobre los proyectos de ley, para evitar que la legislación que se apruebe contenga disposiciones con roces o vicios de constitucionalidad. En concreto, esta Sala se pronunció sobre los mismos temas que ahora abordan los accionantes; curiosamente no se apersonaron a la audiencia del día 10 de diciembre de 2015, pese a que fueron notificados al medio señalado por el abogado director; siendo también patente que los coadyuvantes pasivos abogan a favor de la vigencia de la legislación impugnada, lo que deberá analizarse bajo los cambios introducidos a la legislación.
Todo lo anterior, ofrece la oportunidad de replantear el tema, a la luz de las nuevas soluciones a las problemáticas sociales que quedaron más que evidenciados en la vista que realizó esta Sala, especialmente cuando por la naturaleza de la norma, se pueden otorgar derechos reales administrativos con implicaciones sobre el Derecho urbanístico y ambiental, lo que involucra algunos temas que han ocupado a este Tribunal. Además, estamos ante una ley para solucionar una problemática social que a diario viven los pobladores de la zona marítimo terrestre, la que ejerce presión sobre los recursos naturales, y que requiere, necesariamente, de una ponderación de los derechos fundamentales en juego y de una adaptación del aparato institucional. En el Informe XX del Estado de la Nación del año 2015 se “…afirma que detrás de los patrones insostenibles de uso de los recursos naturales no solo hay presiones de la población y de las actividades productivas, sino cuellos de botella que entorpecen las transformaciones de fondo y limitan el alcance de los esfuerzos de instituciones y de la sociedad civil, para cambiarlos”.
Algunos de los puntos que el Estado de la Nación señala, se retoman en esta sentencia, toda vez que el Informe es un referente de medición de los efectos y alcances de las políticas del Estado, su efectividad, de los avances y de los retrocesos, así como de los retos sobre los que la sociedad necesita poner atención.
B.- Sobre el control a posteriori de constitucionalidad.- Valorando de nuevo los antecedentes, como las reformas introducidas al otrora proyecto de ley, la legislación que se impugna aún contiene un efecto negativo sobre el principio de intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre, que esta Sala ha reconocido en su jurisprudencia como un principio constitucional que informa al resto del ordenamiento jurídico, pero que el legislador introduce como una excepción. Entiende esta Sala que se trata de un cambio de régimen del área pública de la zona marítimo terrestre, donde antes solo era posible otorgar una concesión en la zona restringida; no así dar concesiones en el área pública. Con la Ley No. 9221 esta situación varía. El punto que debe dilucidar este Tribunal Constitucional radica en determinar si tales efectos sobre el área pública necesariamente implican una inconstitucionalidad insalvable, esta vez interpretado a la luz de la necesidad imperiosa del Estado de ejercer una tutela sobre las políticas de un ordenamiento territorial, que de solución a los problemas de aglomeración de las personas en núcleos de población de hecho, y del derecho a una vivienda digna contenido en los artículos 50, 51 y 65 constitucionales, así como el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.
Veamos comparativamente los artículos del proyecto de ley y el que finalmente fue aprobado.
Texto consultado del Exp. Leg. 18.592 Texto Aprobado Ley No. 9221 En las zonas urbanas litorales podrán otorgarse concesiones, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en el plan regulador urbano de la respectiva localidad.
Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley.
Los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa. Sin perjuicio de las labores que ejecuten otras instituciones del Estado para dicho propósito (lo escrito en negrita es lo que en consulta legislativa se determinó como inconstitucional) En las zonas urbanas litorales podrán otorgarse concesiones, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en el plan regulador urbano de la respectiva localidad.
Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley.
Las concesiones que se otorguen en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente.
Los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa y el disfrute de la playa a toda la población. Sin perjuicio de las labores que ejecuten otras instituciones del Estado para dicho propósito (lo escrito en letra itálica es lo modificado en comparación con el anterior texto).
De conformidad con los términos de la Ley No. 9221, el artículo impugnado permite que en la zona pública de la zona marítimo terrestre se den concesiones, creando una zona especial que puede concesionarse, en casos excepcionalísimo, al amparo del Derecho urbanístico, estableciendo como requisitos una ocupación previa a la promulgación de la Ley No. 9221, previa declaratoria de zona urbana litoral, y luego de cumplir con el procedimiento administrativo establecido en la Ley No. 9221, así como la obligación de cumplir con un plan regulador urbano de la respectiva localidad, con lo cual se regularán aquellas ocupaciones sobre los 50 metros de la area pública de la zona marítimo terrestre, cuando éstas se produjeron antes de la entrada en vigencia de la Ley. Pero los términos del proyecto de ley con la ley aprobada, como lo muestra la comparación supra, luego de la consulta legislativa, tenemos que la disposición es reformada por el legislador para garantizar algunos aspectos atinentes a los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, los afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado y los que no correspondan al demanio público (en el Transitorio I de la Ley 9221).
Es importante establecer que hay modificaciones sustanciales al proyecto de ley que conoció la Sala en su oportunidad, pues las zonas urbanas litorales “estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente”, y ofrece para que la legislación en cascada establezca las garantías de libre acceso a las costas, así como a las playas a toda la población.- C.- El ordenamiento territorial como garantía de defensa del ambiente y del ser humano.- Frente a la necesidad del ser humano para desenvolverse en todo su entorno, son los planes reguladores un mecanismo de defensa del medio ambiente y de la calidad de vida de todos los seres humanos de una comunidad; se constituyen en un instrumento jurídico, técnico y científico de proyección de una serie de derechos humanos que garantizan un desarrollo social, económico, cultural y procuran la salubridad física y mental para la población.
Además, tenemos que reconocer que el Derecho urbanístico difícilmente puede concebirse hoy en día desvinculado de los criterios de defensa del medio ambiente, pues más allá de la finalidad de crear mejores relaciones entre la naturaleza y los habitantes de un lugar, al establecer normas de higiene y de la salubridad pública, o mejoramiento de los cuadrantes de una ciudad, se busca, sobre todo, una sostenibilidad ambiental mientras se desenvuelve una determinada comunidad. ¿Pero qué sucede cuando en países de ingreso medio a bajo, especialmente en algunas áreas costeras yacen comunidades marginales o excluidas de los beneficios del desarrollo de nuestro país, donde el habitante que se asienta ahí lo ha hecho desde muchos años y porque le aporta medios escasos para subsistir? No desconoce esta Sala los problemas que trae para los pobladores la búsqueda de soluciones a sus problemas de falta de vivienda digna, junto a un abaratamiento de los costos para poder edificarla, así como la de utilizar inconvenientemente las formas de crecimiento vegetativo de viviendas a lo largo de las calles públicas o, en este caso, dentro de la zona pública donde ejercen la actividad principal de vida, etc. Es ahí, lamentablemente, donde el planeamiento territorial se ve frustrado por la espontaneidad del crecimiento urbano incontrolado, y donde la posibilidad de recurrir a los criterios para diseñar o construir una comunidad resultan casi imposibles.
De ahí que la realidad obliga a diseñar una normativa que intenta conciliar el Derecho ambiental con varios derechos económicos, sociales y culturales. Como se ve, se trata de una Ley marco que provee las condiciones para que las municipalidades reconozcan los asentamientos humanos de importancia (determinados por el INVU), bajo los presupuestos jurídicos que permitirían introducir una planificación urbanística y consolidar un determinado régimen de ordenamiento urbano para las personas; y que es importante resaltar, ya de por sí co-existen en un determinado territorio. No olvida esta Sala que el cambio de régimen implica para aquellas personas que han venido ocupando el área pública de la zona marítimo terrestre el ejercicio informal de sus derechos económicos, sociales y culturales, y también para las personas que podrían ser afectadas dentro del área restringida.
El punto medular que nos ocupa reside en que la declaratoria de la zona urbana litoral requiere de la evaluación de impacto ambiental estratégica del área en cuestión, con lo que pone de manifiesto el ligamen entre el Derecho urbanístico con el Derecho ambiental. No procede si no tiene este tipo de evaluación. De este modo, el legislador procura las condiciones para asegurar mediante las regulaciones urbanísticas una determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura el Derecho urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen actual, éste actúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues hay vacíos normativos que el Estado no ha podido solucionar, pero que demanda de una solución al estar involucrados derechos fundamentales. En el caso, se debate entre una tesis absolutista frente a otra relativa en la que consideramos que existen recursos de protección que lograrían producirse por medio de la planificación urbana.
En opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada materia, las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea del derecho ambiental y urbanístico, como también del Derecho público y administrativo, para dar una solución a una problemática social muy antigua. Más aún, el Informe XX del Estado de la Nación en lo atinente a las regulaciones ambientales, se refiere a esos vacíos normativos. De este modo, se dice que: “En suma, pese a la gran cantidad de normas aprobadas en las últimas décadas, tanto internamente como a nivel internacional, no se logra revertir las dinámicas que comprometen la gestión ambiental del país. La diversidad y magnitud de los desafíos en este campo evidencian la poca efectividad del derecho ambiental para armonizar las actividades económicas, la equidad social y el equilibrio ecológico […]”. En efecto, el Derecho ambiental no es suficiente para dar una solución integral.
Más aún, llama la atención otro dato que es relevante para este Tribunal, como el expresado en el informe de la Contraloría General de la República DFOE-AE-IF-12-2014, en el que consta que ninguna municipalidad costera cuenta con una plan regulador que abarque la totalidad del territorio de su cantón; además carecen de información de todos los regímenes de propiedad presentes, ni el área que los conforma. Algunas desconocen, incluso, la extensión de la costa del cantón, con lo que se evidencian las flaquezas precisas y contundentes en un tema que es de vital importancia, y que demanda de una solución más permanente entre el ser humano y el ambiente, en parte reside en eliminar los vacíos normativos de las corporaciones municipales, que son, en suma, las instituciones en que se depositan la competencia para dar una respuesta apropiada, por la cercanía que tienen los pobladores con la materia urbana y el ambiente, entre el tema de lo local y las corporaciones municipales.
De conformidad con el artículo 7 de la Ley No. 9221, con la declaratoria de zona urbana litoral se desencadena otro proceso de garantía del ambiente, como lo es elaborar un plan regulador urbano para todo el área, que deben ajustarse a la legislación ambiental. Si de hecho se ha producido una situación social que el Estado no ha podido resolver en más de cincuenta años, la solución no reside en la prohibición, sino en la utilización de los mecanismos legales que racionalicen el uso de esos bienes a través de una solución integral. No desconoce este Tribunal que la problemática de fondo tiene componentes muy complejos, dado que hay ocupantes de la zona martímo-terrestre con distintas credenciales, e incluso, sin ellas, y que han utilizado distintos artilugios para ocupar el área pública. A causa del vacío de la legislación urbanística esta situación amenaza con seguir agravándose si no hay una solución integral, situación que se refleja en el Décimo Tercer Informe del Estado de la Nación: “En muchos sitios, sobre todo aquellos de atracción turística –Manuel Antonio, Flamingo, Montezuma, Zancudo, Cahuita, Drake, entre otros- la ocupación es caótica y desordenada, tanto en la zona pública como en la zona restriginda, en especial por la atención a intereses de grandes y pequeños empresarios turísticos […].
Asimismo, los planes reguladores costeros, que serían el instrumento fundamental para el ordenamiento del territorio, muestran serias debilidades…”. Precisamente, ese es el tema que se intenta abordar con la legislación que se impugna, pues acceder a la pretensión de anular la norma impugnada profundizaría los problemas apuntados arriba, en especial de aquellos pobladores que se encuentran en un estado de vulnerabilidad social, dada su condición de pobreza y que cuentan con medios de subsistencia muy precarios, los cuales viven en una permanente zozobra de que en cualquier momento pueden ser desalojados de sus viviendas. Por el contrario, los pobladores ahora tienen un instrumento para presionar a sus autoridades municipales para regularizar aquellas situaciones de su interés. Es importante señalar que a falta de acciones concretas en esa dirección, los ocupantes que se encuentren en forma irregular, seguirán en esa condición, y se les aplica el principio de la intangibilidad del área pública de la zona marítimo-terrestre.
La situación beneficiosa para las comunidades solo podría derivarse de la regularización del régimen de ocupación, que se obtiene si media la Declaratoria de la Zona Urbana Litoral, seguida de la posterior aprobación de los respectivos planes reguladores.
El punto medular de la presente acción de inconstitucionalidad radica en el cambio de régimen jurídico de lo que tradicionalmente la Ley 6043 denominaba como área pública de la zona marítimo-terrestre, hacia un régimen de excepción, que establece la Ley No. 9221, donde el legislador reconoce a este bien demanial un cometido social, que permite reconocer jurídicamente el estatus a ciertos asentamientos históricamente establecidos en los litorales; véase que no se trata de situaciones individuales de habitantes, sino que hay un sentido de colectividad en la legislación. Además, el artículo 5 de la Ley No. 9221 establece las bases, no automáticas para la consolidación, de esa condición de asentamiento, sino que se requiere que antes haya habido un plan regulador costero, dentro del cual pueda insertarse la zona urbana litoral que, como instrumento de ordenamiento territorial, reparte el uso de suelo por zonas, sean residenciales, comerciales, industriales, etc. Es decir, donde hay plan regulador costero puede haber una zona urbana litoral, pero no donde no hay tal instrumento de ordenamiento territorial. Además, con el plan regulador costero de previo debe de obtenerse una viabilidad ambiental, por lo que la zona urbana litoral debe insertarse como un mecanismo de defensa del ambiente, lo que despliega todos los efectos de protección.
Finalmente, la regularización que persigue la Ley contribuye a la economía del cantón, pues, como bien se sostiene en el Informe del Estado de la Nación del 2015, los estudios apuntan a que los planes reguladores se constituyen en una oportunidad, al ser instrumento generador de desarrollo, competitividad y sostenibilidad en el uso del suelo. Si bien puede interpretarse que su inversión inicial es cuantiosa, a largo plazo puede traducirse en el bienestar de las comunidades, a través de la planificación y dirección de las políticas municipales en agua potable, tratamiento de aguas residuales, desechos sólidos, tanto zonas comerciales como industriales, lo que, sin duda, puede generar futuros ingresos producto del desarrollo. Es una ocasión y coyuntura para desarrollar instrumentos importantes para el progreso de las comunidades - muchas de ellas sumidas en pobreza-.
D.- La cláusula del Estado social de Derecho. No hay duda alguna que el Estado de Costa Rica es un Estado social de Derecho, aunque no se diga de forma expresa en la Constitución Política. En efecto, de la relación lógica y necesaria entre el párrafo primero del numeral 50 y 74 se extrae esta conclusión necesaria. Hay, pues, un mandato constitucional hacia el Estado de que debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes de la República, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Además, de conformidad con el numeral 74 y con los instrumentos internacionales de derechos humanos, el Estado está en la obligación de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales a la población, así como otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley, a través de la prestación de una serie de servicios básicos. En esta dirección, Sala Constitucional ha enfatizado, en su jurisprudencia, que Costa Rica es un Estado social de Derecho. En efecto, en el voto número 5058-93, expresó lo siguiente:
“V).- Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad”.
En el ámbito internacional, para nadie es un secreto, que los derechos económicos, sociales y culturales gozan de un amplio reconocimiento, todo lo cual nos hace pensar que la igualdad material constituye una tarea insoslayable del Estado contemporáneo. Más aún, hay compromisos en el ámbito internacional de los miembros de la comunidad internacional de abogar por la tutela y la efectiva protección de estos derechos, tal y como es el caso del “Protocolo de San Salvador”.
Así las cosas, este Tribunal debe, por la vía de excepción, al estar en juego derechos fundamentales –el derecho al ambiente, el derecho a la vivienda digna y el derecho a un medio de subsistencia digno que le garantice a la persona el satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, de realizar una ponderación entre esos derechos fundamentales.
E.- El derecho a la vivienda digna.- Debe tomarse en consideración para resolver la presente acción, la tendencia natural y lógica del ser humano de asentarse en un lugar que le proporcione cercanía con aquellas actividades sobre las que gira su vida, como las fuentes de trabajo o aquellas que son su medio principal para subsistir, las que luego se manifiestan en las diferentes formas de cohesión social y en el asentamiento territorial (constituidas por las ciudades, sean jurídicamente reconocidas o de hecho). En este punto, es importante hacer referencia al rol orientador y precursor del Estado de políticas en esta materia. Por sentencia No. 2011-13436 de las quince horas trece minutos del cinco de octubre de dos mil once, esta Sala señaló, respecto de este tema, lo siguiente:
“El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales.
La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general. Como tal, la propiedad tiene relevancia constitucional no solo como un derecho individual, sino por el cumplimiento que ésta tiene de una función social, de forma que merece protección no solo su posesión actual, sino su transformación para su futura distribución mediante un régimen público o privado, que buscaría satisfacer las demandas de vivienda de la población, de ahí que por la cobertura normativa que tiene merece protección constitucional.” Ahora bien, cuando el artículo 65 constitucional establece que “El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador”, se refiere a ese primer nivel del derecho a una vivienda digna; pero debemos admitir que éste no se agota en sí mismo, porque de conformidad con la interpretación de la Sala junto a otros numerales de la Constitución Política y los instrumentos internacionales de derechos humanos, comprende otras modalidades con un sentido más amplio que las meras formalidades patrimoniales, como podría ser acceso a alquileres razonables de viviendas o formas sucedáneas en propiedad pública.
Los artículos 50 y 51 constitucionales además permitirían al Estado ser promotor del bienestar general, especialmente a favor de los desposeídos o personas en situaciones de desventaja, o donde la familia tiene derecho a la protección especial del Estado. A esto agregamos los artículos 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.
El artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos dice:
“1.- Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en cuanto establece que:
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
El artículo 5 de la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, establece que:
“En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:
[…]
[…]
También podemos seguir con las siguientes citas:
El artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, en cuanto señala:
“1. Los Estados Partes tendrán en cuenta los problemas especiales a que hace frente la mujer rural y el importante papel que desempeña en la supervivencia económica de su familia, incluido su trabajo en los sectores no monetarios de la economía, y tomarán todas las medidas apropiadas para asegurar la aplicación de las disposiciones de la presente Convención a la mujer de las zonas rurales.
2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a:
[…]
h.- Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones” (lo resaltado en negrita no es del original).
En cuanto al numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, de su lectura se tiene lo siguiente:
“Todo niño tiene derecho a beneficiarse de un nivel de vida adecuado para su desarrollo y es responsabilidad primordial de padres y madres proporcionárselo. Es obligación del Estado adaptar medidas apropiadas para que dicha responsabilidad pueda ser asumida y que lo sea de hecho, si es necesario, mediante el pago de la pensión alimenticia”.
Finalmente, puede citarse el artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo que establece lo siguiente:
“1. Los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo y garantizarán, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en cuanto al acceso a los recursos básicos, la educación, los servicios de salud, los alimentos, la vivienda, el empleo, y la justa distribución de los ingresos. Deben adoptarse medidas eficaces para lograr que la mujer participe activamente en el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas económicas y sociales adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticias sociales.
2. Los Estados deben alentar la participación popular en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y para la plena realización de todos los derechos humanos” (lo resaltado no es del original).
La normativa anterior, proporciona el entramado normativo para entender que el derecho a una vivienda digna no estaría reservado solo a la esfera patrimonial y civil, sino que también tiene una dimensión en la personalidad y dignidad del ser humano que debe ser tutelado por el Estado. No podemos dejar de advertir que la legislación persigue solucionar un problema fundamental que por décadas ha venido existiendo (incluso que se viene arrastrando desde antes de la promulgación de la Ley 6043), pero que rescata el derecho humano a la vivienda digna, que debe ir de la mano de políticas estables del Estado para hacer efectivo no solo la norma constitucional (art. 65), sino las otras disposiciones sobre derechos humanos regulados internacionalmente y las declaraciones señaladas arriba. El derecho humano a la vivienda es un derecho de tercera generación, de solidaridad humana, que es facilitado por el Estado sí otorga las condiciones para su disfrute; tiene que ver necesariamente con terrenos accesibles, precios equitativos, créditos razonables para todos los estratos sociales, materiales de construcción a precios accesible a todos, e incluso el derecho de elegir dónde se quiere vivir.
Por las razones dichas arriba, debemos concluir que de la relación de los artículos 50, 51 y 65 de la Constitución Política se puede extraer el derecho a una vivienda digna, que otorga un espacio de desenvolvimiento de la persona humana dentro de un ámbito íntimo, que le provee tanto dignidad como permanencia a la unidad familiar con su uso más o menos prolongado. Véase, que no se trata de una tutela de un derecho individual, sino de un derecho colectivo, como es el que regula el Derecho urbanístico, que se ocuparía de la cohesión social de hecho y territorial existente, teniendo en cuenta este contenido de derecho fundamental.
Por ello, este Tribunal Constitucional reconoce que los efectos de la interpretación de esta Sala sobre el área pública de sostener su intangibilidad en forma general –sin excepciones- crearía una norma pétrea frente a las necesidades reales de la población costera de nuestro país, y condena a la inmovilidad del derecho, lo que tiene serias consecuencias en la vida de muchos ciudadanos, especialmente aquellos de origen más humilde, que viven en pobreza y de las actividades relacionados con el mar. En el caso emanan temas de justicia social que pueden responderse desde la cúspide del ordenamiento jurídico, que deben ponderarse, como también se produce una necesidad de que este Tribunal bajo una mejor ponderación, aún teniendo en cuenta la copiosa jurisprudencia, tome en consideración el resguardo de determinados derechos, especialmente los sociales, si del examen se puede concluir un beneficio para las poblaciones, particularmente a aquellas en desventaja y vulnerabilidad.
F.- La alta concentración urbana en el litoral y los servicios públicos. Ahora bien, esta Sala debe tener presente la importancia para los intereses generales de un adecuado planeamiento de orden territorial, especialmente, en relación con las áreas urbanas conformadas de hecho y con una alta concentración urbana: el problema de la demanda de servicios públicos que estas poblaciones han requerido, para la satisfacción de sus necesidades y el deber del Estado de velar porque ello sea así a lo largo de los años, máxime que la prestación de tales servicios conlleva el disfrute efectivo de derechos fundamentales (salud, educación, etc.) o el respeto de derechos públicos subjetivos. Para ello, es importante traer a colación la sentencia No. 2011-13436, citada anteriormente, y en la que se estableció:
“Por otra parte, el derecho a la vivienda digna conlleva a que sea adecuada, y ello depende de la realización de otros derechos, como a la igualdad, a la educación, a la salud y acceso a hospitales, a su localización libre de peligros, contaminantes y riesgos para la salud humana, de dignidad, privacidad, libertad de movimiento, de acceso de las comunidades a los servicios de emergencia, entre otros, en los que el Estado juega un papel preponderante al poner las condiciones para un óptimo desarrollo”.
La ausencia de muchos de los servicios básicos para la población sería en sí mismo una negación a la vivienda digna y al disfrute efectivo de derechos fundamentales (salud, educación, agua potable, etc.). Es lógico que donde hay poblaciones urbanas importantes se produce una demanda de servicios públicos básicos, como serían los servicios de primera necesidad en salud, con los EBAIS, de educación con las escuelas y colegios (centros de educación), de seguridad ciudadana con las delegaciones policiales, de acceso a los servicios bancarios de la banca nacional, e incluso, no puede dejarse de lado la presencia del comercio, que también brinda otras respuestas a las necesidades de la población. La Sala entiende que de esta forma se satisfacen derechos fundamentales, asociados al derecho a una vivienda digna, por lo que de conformidad con esta sentencia serían beneficiadas de la legislación que nos ocupa, en el tanto se ajusten en el futuro a los lineamientos de los planes reguladores y a la zona urbana litoral, pues efectivamente el Derecho urbanístico es el que gestionará una ordenación al territorio a través de la planificación.
Así, trazará los lineamientos jurídicos y técnicos que darán respuesta a las necesidades de la población, así como su zona de ubicación, cuando fuere procedente.- En pocas palabras, no tiene sentido el otorgar concesiones en la zona pública para garantizar el derecho a una vivienda digna, si quienes viven en ese lugar no pueden acceder a los servicios básicos que conlleva la existencia de un determinado e importante asentamiento humano, incluyendo el comercio que históricamente estuviera ubicado en el lugar.
G.- Las municipalidades quedan sujetas a un régimen de fiscalización y control. En este caso, motiva el cambio de posición de la Sala la misma estructura de la ley, pues no sería una forma de festinar las playas de este país, por centenares de comunidades a lo largo de las zonas costeras. Por el contrario, se trata de agrupaciones de personas y caseríos que resultan en complejas formas de interacción social que merecen una solución legítima del Estado; a pesar de la importancia de la intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre, debe concluirse que la ley no es autoaplicable, es decir, requiere de las actuaciones de las corporaciones municipales y del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de una serie de requisitos, es decir, la ley no concede, en concreto, ningún derecho subjetivo, en los términos por ella regulados, sino que crea un régimen de Derecho público que tienen un procedimiento de fiscalización y control por parte del Estado en la materia urbana.
Para la mayoría de esta Sala, no es suficiente para declarar inconstitucional la norma impugnada, el hecho de la ausencia de estudios técnicos de previo a la aprobación de la ley en este caso, pues el legislador optó por crear un régimen jurídico especial donde, simultáneamente, se protege al ambiente, se garantiza a la población el acceso irrestricto a la zona pública, se permite a los pobladores el disfrute de los derechos fundamentales, además de que en sí mismo la entrada en vigencia de la Ley no otorga ningún derecho a persona alguna. Para entender lo anterior, debemos señalar que:
El mínimo de requisitos es importante, toda vez que es apenas un “piso” y podrían las entidades especializadas solicitar otros que son propios de su competencia, especialmente pensando en la protección del medio ambiente o de los derechos sociales involucrados en la solicitud municipal. Además, de la solicitud fundada que debe presentar la Municipalidad respectiva, se le dará audiencia a la Procuraduría General de la República para que se manifieste sobre el cumplimiento de los requisitos presentados, también se dará audiencia a los interesados en general para presentar oposiciones. La Cizul resolverá con un informe técnico y dará posibilidad para que el Ministerio de Gobernación y Policía promulgue la declaratoria de zona urbana litoral.
Difícilmente podría entenderse que las concesiones puedan estar dirigidas a un fin distinto del uso histórico que se le ha dado a la zona pública ocupada, sea su uso habitacional o de servicios conforme a los lineamientos de los planes reguladores y a la zona urbana litoral, ligado a las actividades del mar y de la pesca. Este derecho a la vivienda digna, interpretado por la Sala Constitucional, no daría el espacio para desarrollos hoteleros dentro de la zona pública; debemos entender que la Ley los tiene delimitados por ser áreas que se mantienen con la misma densidad de construcción y, por ende, no se podría ampliar, y no podría ser de otro modo dado el marcado énfasis en esta prohibición. Así las cosas, el área de los cincuenta metros desde la pleamar ordinaria es un área bajo un régimen de Derecho público sujeto a una protección especial, dado que es muy sensible, de ahí que de admitirse la ampliación de las áreas construidas o que estas no puedan ser intervenidas pese a sus efectos degradantes para el ambiente, se estaría infringiendo el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas).
Ergo, cualquier actuación u omisión que se salga de los parámetros de la Ley en los términos que la interpreta este Tribunal sería abiertamente inconstitucional y, por ende, tutelable a través de los procesos constitucionales, sean estos de garantía –amparo- o de defensa de la Constitución –acción de inconstitucionalidad y consulta judicial de constitucionalidad-. Más bien entiende la Sala sí se podrían eliminar si finalmente los estudios técnicos y científicos revelan incongruencias con el plan regulador urbano por la infracción a la normativa ambiental vigente.
Entonces, aunque otorgue un derecho real administrativo, y se valida la ocupación irregular en el área pública de la zona martímo-terrestre, la concesión esta íntimamente ligada al segundo párrafo del artículo 8 de la Ley 9221, que es el que impone que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de la ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano, es decir, cuando no incumplan la normativa ambiental vigente. De obtener la declaratoria de zona urbana litoral, las áreas ocupadas claramente tienen un marco legal de referencia que se constituye en un régimen jurídico, que no puede ser quebrantado ni desmejorado que implique un desarrollo incontrolable del área pública, sino que está sujeto a los aspectos jurídicos y técnicos que apoyan a la planificación urbanística, la normativa ambiental y porque no, dentro de los fines propios de esta, de un turismo rural que preservaría nuestro patrimonio cultural histórico ligado a las zonas costeras.
IV.Conclusión. La utilización de criterios del Derecho urbanístico y del Derecho ambiental no pueden considerarse del todo irreconciliables con el principio de intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre. Todo lo anterior, conlleva la realización de estudios técnicos de diferentes entidades públicas, entre ellas la declaratoria de zona urbana por parte del INVU, la que para obtener una específica declaratoria de la CIZUL, se debe dar dentro de un plazo legal con vencimiento definido, reconoce la agrupación humana hacia el pasado, sin que regule hacia el futuro nuevos asentamientos. Con ello, queda claro que la legislación es un remedio a situaciones sociales del pasado y presente, pero no se ocupa de la planificación a futuro del área pública, toda vez que el status quo existentes en lo que atañe a las zonas urbanas no puede ser ampliado, preservándose, en todo momento, la zona pública en las condiciones actuales y garantizándose, en todos los casos, el acceso a la costa y el disfrute a las playas de la Nación costarricenses –actuales y futuras generaciones-. Por todo lo expuesto, debe declararse sin lugar la acción, como en efecto se hace. El magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales. Los magistrados Rueda Leal y Salazar Alvarado ponen notas separadas. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la acción en todos sus extremos.
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción. El magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales. Los magistrados Rueda Leal y Salazar Alvarado ponen notas separadas. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la acción en todos sus extremos.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.
Res. No. 811-2016 RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO Una vez revisada la sentencia No. 811-2016 de las 11:49 hrs. de 20 de enero de 2016, considero que resulta innecesario recurrir a razones adicionales o diversas a las vertidas en el criterio de mayoría de este Tribunal. Estimo que en los considerandos de dicha sentencia, quedan plasmadas las razones por las cuales debe desestimarse la acción de inconstitucionalidad.
Ernesto Jinesta L.
Sentencia Nº 000811-2016 Nota del Magistrado Salazar Alvarado:
Vista la redacción integral de la sentencia, estimo innecesario consignar la nota que consideré oportuna durante la discusión y votación de este asunto; así las cosas, me permito prescindir de la misma.- Luis Fdo. Salazar A.
PROCESO: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD El suscrito Magistrado hace constar que una vez leídos los argumentos expuestos en el voto de mayoría, me encuentro conforme con estos, de modo que considero innecesario ahondar en cualquier otro aspecto dentro de este asunto y, por ende, procedo en el acto a retirar la nota separada consignada al momento de la votación. Es todo.
San José, a las 13:53 horas del 5 de abril de 2016.
Paul Rueda Leal VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CRUZ. LA ZONA PÚBLICA DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE, REQUIERE LA TUTELA DEFINIDA EN LOS PRECEDENTES CONSTITUCIONALES: Conforme las razones que expongo a continuación, he procedido a salvar el voto en este asunto y declarar con lugar la acción en todos sus extremos.
El voto de mayoría indica que, posterior a que el proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada viniera en consulta de constitucionalidad, el legislador procedió a realizar modificaciones sustanciales al proyecto de ley que conoció la Sala en su oportunidad, pues las zonas urbanas litorales “estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente”, y ofrece para que la legislación en cascada establezca las garantías de libre acceso a las costas, así como a las playas a toda la población. Además indica que, el punto medular de la presente acción de inconstitucionalidad radica en el cambio de régimen jurídico de lo que tradicionalmente la Ley 6043 denominaba como área pública de la zona marítimo-terrestre, hacia un régimen de excepción, que establece la Ley No. 9221, donde el legislador reconoce a este bien demanial un cometido social, que permite reconocer jurídicamente el estatus a ciertos asentamientos históricamente establecidos en los litorales, pues no se trata de situaciones individuales de habitantes, sino que hay un sentido de colectividad en la legislación.
Sin embargo, considero que dichas modificaciones no cambian en el fondo las inconstitucionalidades apuntadas por esta Sala, conforme lo expresado por la mayoría, en el voto número 2013-08596, donde se resolvió la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada en esta acción. El denominado “reconocimiento de un cometido social a un bien demanial”, no es otra cosa que un debilitamiento a la protección constitucional de los bienes demaniales. Además, ni el Estado Social de Derecho, ni el derecho a la vivienda digna, ni la alta concentración urbana en el litoral, pueden enervar la intangibilidad de la zona marítimo terrestre. Es un bien de trascendencia individual y social, especialmente desde la tutela del ambiente. Tal intangibilidad no conoce excepciones, ni puede avalarse la existencia de tales excepciones más allá de lo que la misma Constitución Política establece. Aunque se afirme que las Municipalidades quedan sujetas a un régimen de fiscalización y control, mantengo el mismo criterio expresado por esta Sala en el voto anterior, pues no considero que deba haber un cambio de posición al respecto.
En el mismo sentido que se dijo en el voto en cuestión (2013-008596), esta Sala venía reconociendo la inconstitucionalidad de leyes que establecían una excepción a la imprescriptibilidad e inalienabilidad de la zona pública establecida para permitir a ciertos poseedores realizar los trámites de inscripción de sus parcelas (véase el voto número 2009-03113 donde se declaró la inconstitucionalidad de la Ley No. 8464 que establecía la Declaratoria de Ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón). La zona marítimo terrestre se considera un bien demanial de la Naciónpor disposición constitucional. Indicándose que, no hay duda en el Tribunal, que existe un reducto de cincuenta metros contados a partir de la pleamar que permanece históricamente intacto en su régimen jurídico. Con lo cual, en la sentencia de referencia se reafirma que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.
De ahí que se consideró inconstitucional pretender desafectar mediante Ley los cincuenta metros que corresponden a la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre; quedó anulado en cuanto se pretendía reconocer derechos de posesión sobre bienes demaniales, pues la zona pública pasaría a un titular de derecho privado.
Esta Sala concluyó que, las disposiciones de la ley resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política, por cuanto: A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política, la zona marítimo terrestre -en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona -en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país.
En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. Nótese por ejemplo que Cahuita limita con el Parque Nacional Cahuita y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que resulta inconciliable con todas las actividades que se desarrollan en las ciudades. De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía.
En concreto, en cuanto a la ley en cuestión, interpretada la norma a la inversa, se podrían otorgar derechos de concesión dentro de los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria en las zonas urbanas litorales. Lo cual es inconstitucional según la larga, acentuada y predominante línea jurisprudencial de esta Sala. Así, la legislación invierte la lógica social de la cohesión social, toda vez que promueve la posibilidad de concesiones en áreas que son públicas por excelencia, sobre los cuales no se pueden reclamar derechos individuales, y que, en efecto, producen, como consecuencia, la desigualdad. Hay bienes comunes tan preciosos, que no pueden privatizarse.
Además, se reproduce en este asunto, las razones adicionales que di en el voto mencionado (2013-008596), en conjunto con los Magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal, cuando se indica que se suscriben las razones dadas en la sentencia respecto al vicio que presenta el proyecto de ley por infracción al principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre, en relación con la autorización para urbanizar la zona pública, pero además extiendo dichos razonamientos y los amplío también a la zona restringida. Con la normativa impugnada, se estaría tolerando lo que es una sistemática inobservancia de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, esto es, una deliberada desaplicación de esa normativa, pues nótese que en previas y reiteradas ocasiones la legislación ha pretendido regularizar ocupaciones ilegales, sin lograr erradicar la situación que se pretende justificar en cada ocasión.
Debemos partir de que la reforma legislativa pretendida (y que ahora es ley) no recae sobre cualquier normativa, sino sobre aquella que regula con recelo la protección de nuestras costas, sobre la cual este Tribunal ha reconocido no solo la relevancia para su conservación, sino también el deber de garantizar el libre acceso y disfrute de toda la población.
Una reforma legal como la propuesta y en una materia tan sensible en que se consientan actos de vulnerabilidad, lesiona no sólo la res pública y el principio constitucional de legalidad, sino que además significaría tolerar la falta de observancia por parte del Estado de otros principios, como el de in dubio pro natura, el cual tiene como objeto que exista una vigilancia activa, previa y oportuna por parte de las autoridades que no permita afianzar construcciones ilegales.
De manera que lo evidenciado más bien, es que se han omitido seguir los controles previos dispuestos por el Estado para dar cumplimiento efectivo no sólo a la normativa en general, sino también a la protección ambiental, toda vez que en este momento apenas podría determinarse cuáles de esas construcciones han producido un daño o no al ambiente, cuando lo requerido es su prevención. Esta situación en el caso concreto, implica una violación al principio de legalidad, que sin duda alguna deviene de relevancia constitucional en la medida que se afecta la propia validez y efectividad del ordenamiento jurídico, así como al Estado de Derecho.
Por todo lo anterior, considero que la Sala debe mantener el criterio vertido en la sentencia que resolvió la consulta legislativa de constitucionalidad (2013-008596) y acoger esta acción, declarando con lugar la ley impugnada, por violación de la intangibilidad de la zona marítimo terrestre. Considero que los bienes de interés social y el ambiente, sufren un deterioro al permitir que en la zona pública de la zona marítimo terrestre se den concesiones, creando una zona especial que puede concesionarse, en ciertos casos, aún cuando se establezcan requisitos, previa declaratoria de zona urbana litoral, luego de cumplir con el procedimiento administrativo establecido en la Ley No. 9221, así como la obligación de cumplir con un plan regulador urbano. Ninguno de los requisitos mencionados, compensan el daño socio- ambiental que se ocasiona con la ley cuya constitucionalidad se mantiene en el voto de mayoría.
Fernando Cruz C.
Document not found. Documento no encontrado.