Constitutionality of concessions in public coastal zone under Law 9221Constitucionalidad de concesiones en zona pública litoral bajo la Ley 9221

**Considering:** **I.- On admissibility.** The standing to file this action of unconstitutionality originates in the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, when it establishes the standing assumptions such as that of diffuse interests.

"…Secondly, the possibility of appearing in defense of 'diffuse interests' is foreseen; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in judgment number 3750-93 of this court, from fifteen hours on July thirtieth, nineteen ninety-three) "… Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law -as this Chamber has already said- merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that against them there result identified or easily identifiable determined persons, or personalized groups, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from the corporate ones that pertain to a community as a whole. It is therefore a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive an injury, actual or potential, more or less equal for all, so that it is rightly said that it is a matter of equal interests of the groups that find themselves in determined circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a double nature, since they are at once collective -because they are common to a generality- and individual, so they can be claimed in such character" In synthesis, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united around a determined social necessity, a physical characteristic, their ethnic origin, a determined personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is found diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could make, protected by paragraph 2 of Article 75, must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier of "diffuse," such as the environment, the cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity and the sound management of public spending, among others. In this regard, two precisions must be made: on one hand, the referred goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups of it; environmental damage does not affect only the neighbors of a region or the consumers of a product, but rather injures or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; similarly, the defense of the sound management of public funds authorized in the Republic’s Budget is an interest of all inhabitants of Costa Rica, not just of any group of them. On the other hand, the enumeration that the Constitutional Chamber has made is nothing more than a simple description proper to its obligation –as a jurisdictional body- to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible in any way to come to understand that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable overturn in the scope of the Rule of Law, and of its correlative 'State of rights', which –as in the case of the Costa Rican model- departs from the premise that what must be express are the limits to freedoms, since these underlie the human condition itself and do not require, therefore, official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests 'that pertain to the community as a whole', it refers to the legal goods explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each one of the inhabitants of the Republic. It is not therefore a matter of any person being able to appear before the Constitutional Chamber in protection of any interests whatsoever (popular action), but rather that every individual can act in defense of those goods that affect the entire national community, without it being valid in this field either to attempt any sort of exhaustive enumeration.” (Judgment No. 2007-01145) In this sense, the Chamber has admitted within the standing assumptions of diffuse interests, the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment or the defense of the maritime terrestrial zone, both derived from Article 50 of the Constitution, in the form of its use and enjoyment by the entire current or potential population which is, precisely, what the parties discuss with the challenge of Article 8 of Law No. 9221, that is, the possibility of granting concessions on the public area of the maritime terrestrial zone, pursuant to the Framework Law for the Declaration of Coastal Urban Zones and their Regime of Land Use and Development. In this sense, the Chamber deems the action duly admitted, and it must be discussed on the merits, as corresponds.

**II.- Object of the challenge.** The action of unconstitutionality has as its object the annulment of numeral 8 of the Framework Law for the Declaration of Coastal Urban Zones and their Regime of Land Use and Development, which states:

“ARTICLE 8.- In coastal urban zones, concessions may be granted, in accordance with the provisions of this law and the urban regulatory plan (plan regulador urbano) of the respective locality.

Excluded, from the provisions of the preceding paragraph, are lands that present open spaces for common use, those that enable free access to the coast, those subject to a natural heritage of the State regime, those that do not correspond to the public domain, and those located in the fifty meters contiguous to the ordinary high-water mark that have not been the object of occupation before the entry into force of this law.

The concessions that are granted in the fifty meters contiguous to the ordinary high-water mark shall be conditioned on the use not being modified nor the density of the construction that the land had before the entry into force of this law being expanded, provided that such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate the environmental regulations in force.

Municipalities whose jurisdiction incorporates coastal urban zones must guarantee free access to the coast and the enjoyment of the beach to the entire population. Without prejudice to the work executed by other State institutions for said purpose” (what is highlighted is what is challenged by the interested parties).

Specifically, the claimants argue the infringement of Article 50 of the Constitution due to the inviolability (intangibilidad) of the maritime terrestrial zone, the violation of which was recognized by the Constitutional Chamber in judgment No. 2013-008596, when the Chamber heard the constitutional consultation against the mentioned article, whose content is almost identical to the current one, and the Legislative Assembly was processing the project of the Framework Law for the Declaration of Coastal Urban Zones and their Regime of Land Use and Development.

**III.- On the merits.** A.- The resolutions in the a priori constitutionality process.- The question of constitutionality claimed by the claimants, as indicated, was addressed by this Chamber on the occasion of the legislative processing of the bill; this was heard by the Chamber in advisory opinion No. 2013-08596, and on that occasion it said that:

“Therefore, the first thing that must be resolved is the scope of application of the bill: Article 2 says that only urban areas formed de facto, prior to the entry into force of the provision, may be declared. This is a very important characteristic that must be analyzed by the Chamber. According to what is provided by the norm, the law does not declassify the public domain nature and it is required that the coastal urban zone reflect a high urban concentration on the shore, so that this law does not shelter nor should it shelter individual assumptions or particular cases, but only where there are populations on the coasts. Similarly, the Law does not grant private property rights, but rather concessions for those who live in populations that have been developing over time on the coasts. In this sense, we must recognize what is frequently stated in the Forum, that the law comes to belatedly regulate assumptions of fact, many of which are very necessary to create a legal and cultural change. This phenomenon, which has been occurring in certain coastal areas, is part of the social and territorial cohesion that is generated spontaneously in urban areas, and which, must only find limits against a concept of social, equitable, and environmentally sustainable development. But in this social and territorial cohesion that has occurred, and which must be picked up by legislation promulgated by the State, it must make it inclusive of social necessities and not exclusive, prohibiting all forms of discrimination that are contrary to the most cherished democratic principles in our society, from a social as well as an economic point of view. Precisely, social cohesion invites the concept of social solidarity, given that cohesion does not occur except for a reason that is natural for every conglomerate, and that is the mutual protection it can offer.

The second thing is that, in effect, the same numeral is responsible for circumscribing within the coastal urban zone the two hundred meters contiguous to the ordinary high-water mark, that is, the fifty meters of public zone plus the remaining one hundred fifty meters, plus the adjoining private lands (which seems logical so as not to exclude acquired rights or consolidated legal situations of those areas that were registered as private lands before 1977 with the Maritime Terrestrial Law).

As a third aspect, which is where the greatest problem of the regulation lies, is that the legislator, after including the Maritime Terrestrial Zone within the scope of the regulation, apparently excludes the public zone because it forms part of the Natural Heritage of the State. However, Article 8 of the bill enables the granting of concessions with the exception of lands that contain:

- Open spaces for common use, - Spaces that enable free access to the coast, - Spaces under a natural heritage of the State regime, - Lands that do not correspond to the public domain (private property) - Likewise those located in the fifty meters contiguous to the ordinary high-water mark that have not been the object of occupation before the entry into force of the law.

The consultants relate numeral 8 with Article 10, because it can include occupants under a precarious title, which is indeed unconstitutional according to the long, accentuated, and predominant jurisprudential line of this Chamber. It must be taken into account that, interpreting the norm in reverse, concession rights could be granted within the fifty meters contiguous to the ordinary high-water mark in coastal urban zones, when they have been the object of occupation before the entry into force of the law, a possibility opened by Article 10, which is the application of the Law for the Protection of Occupants of Zones classified as Special. Although the moratorium would be in force until October 25, 2014, and provides for the impediment of the constitution of rights in favor of occupants under a precarious title of the zones subject to the moratorium, there is a lack of means of control to determine how rights could be discriminated over something that has been regulated in an inveterate manner. In effect, the legislation inverts the social logic of social cohesion, since it promotes the possibility of concessions in areas that are public par excellence, over which individual rights cannot be claimed, and which, in effect, produce a consequence of inequality. In this sense, in the judgment of the Chamber, protection of constitutional principles could not be harbored before this type of legislation, given that it does not regulate any type of defense mechanism for common areas, but, on the contrary, has counterproductive effects. In this sense, regarding Article 25 of the bill, by establishing the amendment to Article 6 of Law No. 6043, Law on the Maritime Terrestrial Zone, of March 2, 1977, and its amendments, it could equally be unconstitutional, given that it excludes the application and rigor of the public zone from coastal urban zones, with lack of protection for the Natural Heritage of the State.

Finally, the concession being an administrative real right, it in no way affects the public law regime to which the property would be subject, despite the authorization of transfer or encumbrance, upon prior authorization and collection of a fee, all of which may be further clarified in the following section of this judgment.” Similarly, the claimants point to resolution No. 2013-10158 of this Chamber insofar as it analyzed other aspects of the principle of inviolability of the maritime terrestrial zone, with the following:

“This Chamber, in reiterated pronouncements, has recognized that the maritime terrestrial zone, and in particular, the public zone, is constitutionally protected by the principle of inviolability, therefore, eventual amendments that declassify the coastal territory could infringe that principle. From the articles transcribed above, it is clear that the legislator, although making a proposal in an exceptional manner, given the impossibility of relocating the inhabitants, the truth is that there exists the power to grant concessions for up to fifteen percent of the totality of the public zone that comprises the community coastal territory, a situation that could certainly infringe the principle of inviolability.

As indicated by judgment number 2013-8596 of 14:30 hrs. of June 26, 2013:

"… there exists ample doctrine regarding certain goods that, forming part of the Natural Heritage of the State, may be given in administration, exploitation, and enjoyment to private parties, without necessarily incurring an assumption of unconstitutionality. In these cases, being public-domain goods that belong to the State, these may be utilized by private parties, under a public law regime, which imposes serious limitations on the rights specific to the private party, over which it even has police powers, although it also recognizes some faculties for private parties that come from administrative real rights ..” It was likewise indicated that:

“On the other hand, it is important to remember that the Constitutional Chamber held on another occasion the following:

“IV. POLITICAL CONSTITUTION AND MARITIME TERRESTRIAL ZONE. It is convenient to keep in mind, on the other hand, that the Political Constitution does not come to occupy itself with topics related to the maritime terrestrial zone and in its development as a concept, as well as in what relates to the applicable legal regime, what has existed is a very old legal tradition that, it is worth noting, has not been consistent either. Note that there have been changes in the width of the maritime terrestrial zone -formerly a maritime mile-, as well as in the specific regulation of some islands which, despite forming part, in principle and by virtue of the law, of the maritime terrestrial zone, over time exceptions have been made, according to a classification that the ordinary legislator has managed freely.

In this regard, by way of example, one may cite Law No. 7108/88, which exempted Isla de Chira from the general regulations, or Law No. 6515/80, which also exempted from those general regulations the properties of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) declared an urban zone, in the ninth district, central canton of Puntarenas, provided they were legitimately possessed previously by private parties. Also exempted, by provision of Law No. 6043, and granted a full private regime, are properties whose registered boundary previously recognized was directly the sea. What can be affirmed, given the extraordinary legislative variability in the matter, is that the immovable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone has been that relating to the fifty-meter-wide strip from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria), which has been declared public and which, as such, is not only impossible to appropriate by any means, but has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain status (demanialidad) of that strip, then, has had sustained legal recognition and could be considered prima facie, due to its long-standing nature, to be intangible for the legislator, although this is not a topic related to the main issue discussed in the action and, therefore, must be analyzed in this judgment. However, the foregoing helps us understand that, with regard to the restricted zone (zona restringida), that is, the remaining 150 meters of the maritime-terrestrial zone, the legislator must be recognized as having the possibility of issuing regulations that circumstances make necessary, of course, provided that acquired rights or other constitutionally recognized rights are not affected, or that they exceed the framework of reasonableness, essential to any legal norm. Outside of that, the legislative provisions on the matter to which this action relates are practically intangible for constitutional jurisdiction (Judgment 1997-5210) (the bold and underlined emphasis is not from the original).

Note that even though the maritime-terrestrial zone faces a problem due to the legal irregularity of its occupants, the truth is that, as indicated in Article 20 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre), the public zone (zona pública) “… cannot be the object of occupation (ocupación) under any title or in any case” nor may any citizen “… claim any right over it…”.

Therefore, this Chamber concludes that the articles identified by the consulting deputies are contrary to the Constitution, since the exception contained in Chapter V of the consulted Bill implies, even if exceptionally, the granting of fifteen percent of the entirety of the public zone.” It is clear that the ruling on the merits did not prevent the legislator from approving the regulations in light of the provisions of Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), as they were free to approve it by introducing the improvements they deemed convenient to the legislation or even insist on a particular way of legislating based on the interpretation of this Chamber's ruling, because this numeral grants binding effects only to the ruling when it refers to unconstitutional procedures. And it is that, through legislative consultation (consulta legislativa), the consulting deputies can formulate the doubts of constitutionality they have about bills, to prevent the legislation that is approved from containing provisions with friction or defects of constitutionality. Specifically, this Chamber ruled on the same topics now addressed by the plaintiffs; curiously, they did not appear at the hearing on December 10, 2015, despite being notified at the address indicated by the lead attorney; it being also evident that the passive coadjuvants advocate for the validity of the challenged legislation, which must be analyzed under the changes introduced to the legislation. All of the foregoing offers the opportunity to reconsider the issue, in light of the new solutions to the social problems that were more than evident in the inspection carried out by this Chamber, especially when, due to the nature of the norm, administrative real rights can be granted with implications on urban planning and environmental law (Derecho urbanístico y ambiental), which involves some issues that have occupied this Court. Furthermore, we are facing a law to solve a social problem that the inhabitants of the maritime-terrestrial zone experience daily, which exerts pressure on natural resources, and which necessarily requires a balancing of the fundamental rights at stake and an adaptation of the institutional apparatus. The XX Report of the State of the Nation (Informe del Estado de la Nación) of 2015 states that “… behind the unsustainable patterns of use of natural resources, there are not only pressures from the population and productive activities, but also bottlenecks that hinder fundamental transformations and limit the scope of efforts by institutions and civil society to change them.” Some of the points indicated by the State of the Nation are revisited in this judgment, since the Report is a benchmark for measuring the effects and scope of State policies, their effectiveness, advances, and setbacks, as well as the challenges to which society needs to pay attention.

B.- On the a posteriori constitutionality review.- Assessing again the antecedents, as well as the reforms introduced to the former bill, the legislation being challenged still contains a negative effect on the principle of intangibility of the public area of the maritime-terrestrial zone (principio de intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre), which this Chamber has recognized in its jurisprudence as a constitutional principle that informs the rest of the legal system, but that the legislator introduces as an exception. This Chamber understands that it involves a change of regime for the public area of the maritime-terrestrial zone, where previously it was only possible to grant a concession (concesión) in the restricted zone; not to grant concessions in the public area (área pública). With Law No. 9221 this situation changes. The point that this Constitutional Court must elucidate lies in determining whether such effects on the public area necessarily imply an insurmountable unconstitutionality, this time interpreted in light of the State's imperative need to exercise guardianship over territorial planning (ordenamiento territorial) policies, which provides a solution to the problems of overcrowding of people in de facto population centers, and the right to decent housing (derecho a una vivienda digna) contained in constitutional articles 50, 51, and 65, as well as Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, numeral 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, numeral 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development.

Let us compare the articles of the bill and the one that was finally approved.

Consulted Text from Legislative File 18.592 \t Approved Text Law No. 9221 In urban coastal zones (zonas urbanas litorales), concessions (concesiones) may be granted, in accordance with the provisions of this law and the urban regulatory plan of the respective locality.

Excluded from the provisions of the preceding paragraph are lands that present open spaces for common use, those that enable free access to the coast, those subject to a State natural heritage regime, those that do not correspond to the public domain (demanio público), and those located within the fifty meters contiguous to the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria) that have not been subject to occupation before the entry into force of this law.

Municipalities whose jurisdiction incorporates urban coastal zones must guarantee free access to the coast. Without prejudice to the tasks performed by other State institutions for that purpose (the text in bold is what was determined to be unconstitutional in the legislative consultation) \t In urban coastal zones, concessions may be granted, in accordance with the provisions of this law and the urban regulatory plan of the respective locality.

Excluded from the provisions of the preceding paragraph are lands that present open spaces for common use, those that enable free access to the coast, those subject to a State natural heritage regime, those that do not correspond to the public domain, and those located within the fifty meters contiguous to the ordinary high-water mark that have not been subject to occupation before the entry into force of this law.

The concessions granted within the fifty meters contiguous to the ordinary high-water mark shall be subject to the condition that the use is not modified nor the construction density that the land had before the entry into force of this law is expanded, provided such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate current environmental regulations.

Municipalities whose jurisdiction incorporates urban coastal zones must guarantee free access to the coast and the enjoyment of the beach for the entire population. Without prejudice to the tasks performed by other State institutions for that purpose (the text in italics is what was modified compared to the previous text).

In accordance with the terms of Law No. 9221, the challenged article allows concessions to be granted in the public zone of the maritime-terrestrial zone, creating a special zone that can be concessioned, in extremely exceptional cases, under the protection of urban planning law, establishing as requirements a prior occupation before the enactment of Law No. 9221, a prior declaration of an urban coastal zone (zona urbana litoral), and after complying with the administrative procedure established in Law No. 9221, as well as the obligation to comply with an urban regulatory plan of the respective locality, thereby regulating those occupations on the 50 meters of the public area of the maritime-terrestrial zone, when they occurred before the entry into force of the Law. But the terms of the bill versus the approved law, as shown in the comparison above, after the legislative consultation, we have that the provision is reformed by the legislator to guarantee some aspects pertaining to lands that present open spaces for common use, those that enable free access to the coast, those subject to a State natural heritage regime, and those that do not correspond to the public domain (in Transitory I of Law 9221). It is important to establish that there are substantial modifications to the bill that this Chamber considered in its opportunity, because urban coastal zones “will be subject to the condition that the use is not modified nor the construction density that the land had before the entry into force of this law is expanded, provided such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate current environmental regulations,” and it provides for cascading legislation to establish the guarantees of free access to the coasts, as well as to the beaches for the entire population.- C.- Territorial planning as a guarantee for the defense of the environment and the human being.- Faced with the human being's need to develop in their entire environment, regulatory plans (planes reguladores) are a mechanism for defending the environment and the quality of life of all human beings in a community; they constitute a legal, technical, and scientific instrument for the projection of a series of human rights that guarantee social, economic, and cultural development and seek the physical and mental well-being of the population. Furthermore, we must recognize that urban planning law can hardly be conceived today as detached from the criteria of environmental defense, because beyond the purpose of creating better relationships between nature and the inhabitants of a place, by establishing norms of hygiene and public health, or improvement of the quadrants of a city, it seeks, above all, environmental sustainability while a given community develops. But what happens when in lower-middle-income countries, especially in some coastal areas, marginal communities lie, excluded from the benefits of our country's development, where the inhabitant who settles there has done so for many years and because it provides them with scarce means to subsist? This Chamber is not unaware of the problems that the search for solutions to their lack of decent housing brings for the inhabitants, along with a reduction in costs to be able to build it, as well as the inconvenient use of vegetative growth patterns of housing along public streets or, in this case, within the public zone where they carry out their main life activity, etc. It is there, unfortunately, where territorial planning is frustrated by the spontaneity of uncontrolled urban growth, and where the possibility of resorting to criteria to design or build a community becomes almost impossible. Hence, reality forces the design of regulations that attempt to reconcile environmental law with various economic, social, and cultural rights. As can be seen, it is a framework Law that provides the conditions for municipalities to recognize significant human settlements (determined by INVU), under the legal assumptions that would allow introducing urban planning and consolidating a determined urban planning regime for the people; and it is important to highlight that they already co-exist in a given territory. This Chamber does not forget that the change of regime implies, for those persons who have been occupying the public area of the maritime-terrestrial zone, the informal exercise of their economic, social, and cultural rights, and also for persons who could be affected within the restricted area.

The core point that concerns us lies in the fact that the declaration of the urban coastal zone requires a strategic environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of the area in question, thereby demonstrating the link between urban planning law and environmental law. It does not proceed if it does not have this type of assessment. In this way, the legislator seeks the conditions to ensure, through urban regulations, a certain legal stability and the positive effects that urban planning law seeks, in the face of a de facto situation, since despite the current regime, it acts more in favor of uncontrolled urban growth because there are regulatory gaps that the State has not been able to solve, but which demand a solution as fundamental rights are involved. In the case, it is debated between an absolutist thesis and a relative one in which we consider that there are protection resources that could be produced through urban planning. In the opinion of this Chamber, when seeking an adequate balance in this delicate matter, the different legal disciplines draw nourishment from science and technique, whether environmental and urban planning law, as well as from public and administrative law, to provide a solution to a very old social problem. Moreover, the XX Report of the State of the Nation, regarding environmental regulations, refers to these regulatory gaps. Thus, it is stated that: “In sum, despite the large number of norms approved in recent decades, both internally and internationally, the dynamics that compromise the country's environmental management cannot be reversed. The diversity and magnitude of the challenges in this field demonstrate the limited effectiveness of environmental law in harmonizing economic activities, social equity, and ecological balance […]”. Indeed, environmental law is not sufficient to provide a comprehensive solution. Furthermore, another piece of data that is relevant to this Court calls attention, as expressed in the report of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) DFOE-AE-IF-12-2014, which states that no coastal municipality has a regulatory plan that covers the entirety of its canton's territory; in addition, they lack information on all the property regimes present, nor the area that constitutes them. Some are even unaware of the length of the canton's coastline, which demonstrates the precise and forceful weaknesses in a matter that is of vital importance, and which demands a more permanent solution between the human being and the environment. Partly, this lies in eliminating the regulatory gaps of the municipal corporations, which are, in sum, the institutions entrusted with the competence to provide an appropriate response, due to the proximity that the inhabitants have with urban matters and the environment, between the local level and the municipal corporations. In accordance with Article 7 of Law No. 9221, the declaration of an urban coastal zone triggers another process of environmental guarantee, such as developing an urban regulatory plan for the entire area, which must conform to environmental legislation. If a social situation that the State has not been able to resolve in over fifty years has de facto arisen, the solution does not lie in prohibition, but in the use of legal mechanisms that rationalize the use of those assets through a comprehensive solution. This Court does not ignore that the underlying problem has very complex components, given that there are occupants of the maritime-terrestrial zone with different credentials, and even without them, who have used different stratagems to occupy the public area. Due to the gap in urban planning legislation, this situation threatens to continue worsening if there is no comprehensive solution, a situation reflected in the Thirteenth Report of the State of the Nation: “In many places, especially those of tourist attraction –Manuel Antonio, Flamingo, Montezuma, Zancudo, Cahuita, Drake, among others– occupation is chaotic and disorderly, both in the public zone and in the restricted zone, especially due to attention to the interests of large and small tourism entrepreneurs […]. Likewise, coastal regulatory plans, which would be the fundamental instrument for territorial planning, show serious weaknesses…”. Precisely, that is the issue that is attempted to be addressed with the legislation being challenged, because acceding to the claim to annul the challenged norm would deepen the problems pointed out above, especially for those inhabitants who are in a state of social vulnerability, given their condition of poverty and who have very precarious means of subsistence, who live in permanent anxiety that they may be evicted from their homes at any moment. On the contrary, the inhabitants now have an instrument to pressure their municipal authorities to regularize those situations of interest to them. It is important to note that in the absence of concrete actions in that direction, occupants who are in an irregular situation will remain in that condition, and the principle of intangibility of the public area of the maritime-terrestrial zone applies to them. The beneficial situation for the communities could only derive from the regularization of the occupation regime, which is obtained if the Declaration of Urban Coastal Zone (Declaratoria de la Zona Urbana Litoral) is mediated, followed by the subsequent approval of the respective regulatory plans.

The core point of this unconstitutionality action lies in the change of legal regime from what Law 6043 traditionally called the public area of the maritime-terrestrial zone, towards an exception regime, established by Law No. 9221, where the legislator recognizes a social purpose for this public domain asset (bien demanial), allowing for the legal recognition of the status of certain historically established settlements on the coastlines; note that it is not a matter of individual situations of inhabitants, but that there is a sense of collectivity in the legislation. Furthermore, Article 5 of Law No. 9221 establishes the bases, not automatic, for the consolidation of that settlement condition, but it requires that a coastal regulatory plan (plan regulador costero) has previously existed, within which the urban coastal zone can be inserted, which, as an instrument of territorial planning, distributes land use by zones, whether residential, commercial, industrial, etc. That is to say, where there is a coastal regulatory plan, there can be an urban coastal zone, but not where there is no such territorial planning instrument. Additionally, with the coastal regulatory plan, environmental feasibility (viabilidad ambiental) must be obtained beforehand, so the urban coastal zone must be inserted as a mechanism for environmental defense, which deploys all the protective effects.

Finally, the regularization pursued by the Law contributes to the canton's economy, because, as is well argued in the State of the Nation Report of 2015, studies indicate that regulatory plans constitute an opportunity, being an instrument that generates development, competitiveness, and sustainability in land use. While it can be interpreted that its initial investment is substantial, in the long term it can translate into the well-being of the communities, through the planning and direction of municipal policies on potable water, wastewater treatment, solid waste, both commercial and industrial zones, which, without a doubt, can generate future income derived from development. It is an occasion and juncture to develop important instruments for the progress of communities—many of them submerged in poverty.

D.- The Social State of Law clause. There is no doubt that the State of Costa Rica is a social State of Law (Estado social de Derecho), even if it is not expressly stated in the Political Constitution. Indeed, from the logical and necessary relationship between the first paragraph of numeral 50 and 74, this necessary conclusion is drawn. There is, then, a constitutional mandate for the State to procure the greatest well-being for all the inhabitants of the Republic, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Furthermore, in accordance with numeral 74 and international human rights instruments, the State is obligated to guarantee economic, social, and cultural rights to the population, as well as others derived from the Christian principle of social justice and those indicated by law, through the provision of a series of basic services. In this direction, the Constitutional Chamber has emphasized, in its jurisprudence, that Costa Rica is a social State of Law. Indeed, in vote number 5058-93, it expressed the following:

“V).- One of the basic connotations of the Costa Rican State and, in general, of any 'social' State of Law, is the increasingly frequent intervention of the governing authorities to provide solutions to social problems. The Political Constitution itself obliges the State to participate actively, not only in the production processes (Article 50), but also in those related to the development of the individual's fundamental rights (housing, education, clothing, food, etc.) that guarantee them a dignified and useful existence for society.” In the international sphere, it is no secret to anyone that economic, social, and cultural rights enjoy broad recognition, all of which makes us think that material equality constitutes an unavoidable task for the contemporary State. Moreover, there are commitments in the international sphere by members of the international community to advocate for the guardianship and effective protection of these rights, as is the case of the “Protocol of San Salvador”.

Thus, this Court must, by way of exception, since fundamental rights are at stake—the right to the environment, the right to decent housing, and the right to a decent means of subsistence that guarantees the person the ability to satisfy their basic needs and those of their family—perform a balancing between those fundamental rights.

E.- The right to decent housing.- In resolving this action, consideration must be given to the natural and logical tendency of the human being to settle in a place that provides proximity to those activities around which their life revolves, such as sources of work or those that are their main means of subsistence, which later manifest in different forms of social cohesion and territorial settlement (constituted by cities, whether legally recognized or de facto). At this point, it is important to reference the guiding and precursor role of the State in policies on this matter. In judgment No. 2011-13436 of fifteen hours thirteen minutes on October fifth, two thousand eleven, this Chamber indicated, regarding this topic, the following:

“The State must combine efforts so that people can access the right to adequate housing, under conditions of legality, security, peace, and equality. This right, of course, is a relative right that will depend on social and individual conditions; the constitutional norm refers to a content that is more programmatic, although it must be consistent with the progressiveness of social rights. In general, the State must be a responsible facilitator of social change in this matter, which should not only be understood at a minimum essential level, but must also provide the legal mechanisms for all persons to access decent housing, whether rented or acquired, through assistance and credit programs for people who qualify with preferential rates, or under free-market conditions to own or acquire housing according to their personal conditions. The obligation of a fully responsible State does not cease with assistance programs for a first level of need aimed at the most vulnerable, but rather it must develop a more general, non-discriminatory policy that responds to a demand for housing or a projection of the need for housing in general. As such, property has constitutional relevance not only as an individual right, but also because of its fulfillment of a social function, so that not only its current possession merits protection, but also its transformation for its future distribution through a public or private regime, which would seek to satisfy the housing demands of the population, hence, due to the normative coverage it has, it merits constitutional protection.” Now, when Article 65 of the Constitution establishes that “The State shall promote the construction of low-income housing and shall create the family patrimony of the worker,” it refers to that first level of the right to decent housing; but we must admit that this is not exhausted in itself, because in accordance with the Chamber's interpretation alongside other numerals of the Political Constitution and international human rights instruments, it includes other modalities with a broader meaning than mere patrimonial formalities, such as access to reasonable housing rentals or substitute forms on public property. Articles 50 and 51 of the Constitution would also allow the State to be a promoter of general welfare, especially in favor of the dispossessed or persons in disadvantaged situations, or where the family has the right to special protection from the State. To this we add Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights, numeral 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, numeral 27 of the Convention on the Rights of the Child, and Article 8 of the Declaration on the Right to Development.

Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights states:

“1.- Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his family, including food, clothing, housing and medical care and necessary social services, and the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control.

2.- Motherhood and childhood are entitled to special care and assistance. All children, whether born in or out of wedlock, shall enjoy the same social protection.” (The bold emphasis is not from the original).

Article 11 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights states that:

“1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions.

The States Parties shall take appropriate measures to ensure the effectiveness of this right, recognizing to this effect the essential importance of international cooperation based on free consent.

2.- …” (the bolded emphasis is not from the original).

Article 5 of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination establishes that:

“In compliance with the fundamental obligations laid down in article 2 of this Convention, States Parties undertake to prohibit and to eliminate racial discrimination in all its forms and to guarantee the right of everyone to equality before the law, without distinction as to race, colour, or national or ethnic origin, particularly in the enjoyment of the following rights:

[…]

• e)Economic, social and cultural rights, in particular:

[…]

• iii)The right to housing” (the bolded emphasis is not from the original).

We may also continue with the following citations:

Article 14 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, insofar as it states:

“1. States Parties shall take into account the particular problems faced by rural women and the significant roles which rural women play in the economic survival of their families, including their work in the non-monetized sectors of the economy, and shall take all appropriate measures to ensure the application of the provisions of the present Convention to women in rural areas.

2. States Parties shall take all appropriate measures to eliminate discrimination against women in rural areas in order to ensure, on a basis of equality of men and women, that they participate in and benefit from rural development and, in particular, shall ensure to such women the right to:

[…]

h. To enjoy adequate living conditions, particularly in relation to housing, sanitation, electricity and water supply, transport and communications” (the bolded emphasis is not from the original).

As for numeral 27 of the Convention on the Rights of the Child, from its reading the following is obtained:

“Every child has the right to benefit from a standard of living adequate for his or her development and it is the primary responsibility of parents to provide it. It is the obligation of the State to take appropriate measures so that said responsibility can be assumed and that it is in fact assumed, if necessary, through the payment of alimony.” Finally, Article 8 of the Declaration on the Right to Development may be cited, which establishes the following:

“1. States should undertake, at the national level, all necessary measures for the realization of the right to development and shall ensure, inter alia, equality of opportunity for all in their access to basic resources, education, health services, food, housing, employment and the fair distribution of income. Effective measures should be undertaken to ensure that women have an active role in the development process. Appropriate economic and social reforms should be carried out with a view to eradicating all social injustices.

2. States should encourage popular participation in all spheres as an important factor in development and in the full realization of all human rights” (the emphasis is not from the original).

The foregoing regulations provide the normative framework for understanding that the right to adequate housing would not be reserved solely to the patrimonial and civil sphere, but also has a dimension in the personality and dignity of the human being that must be protected by the State. We cannot fail to note that the legislation seeks to solve a fundamental problem that has existed for decades (one that has even been dragging on since before the enactment of Law 6043), but which rescues the human right to adequate housing, which must go hand in hand with stable State policies to make effective not only the constitutional norm (Art. 65), but also the other provisions on human rights regulated internationally and the declarations indicated above. The human right to housing is a third-generation right, of human solidarity, which is facilitated by the State if it provides the conditions for its enjoyment; it necessarily has to do with accessible land, equitable prices, reasonable credit for all social strata, construction materials at prices accessible to all, and even the right to choose where one wants to live. For the reasons stated above, we must conclude that from the relationship of Articles 50, 51 and 65 of the Political Constitution, the right to adequate housing can be extracted, which grants a space for the development of the human person within an intimate sphere, which provides both dignity and permanence to the family unit through its more or less prolonged use. See, that it is not about the protection of an individual right, but a collective right, such as that regulated by Urban Planning Law, which would concern itself with the de facto and territorial social cohesion existing, taking into account this fundamental right content.

Therefore, this Constitutional Court recognizes that the effects of this Chamber's interpretation regarding the public area, of maintaining its intangibility in a general manner –without exceptions– would create a petrified norm against the real needs of the coastal population of our country, and condemns the law to immobility, which has serious consequences in the lives of many citizens, especially those of more humble origin, who live in poverty and from activities related to the sea. In this case, issues of social justice emanate that can be answered from the apex of the legal system, which must be weighed, as there also arises a need for this Court, under a better weighing, even taking into account the copious jurisprudence, to consider the safeguarding of certain rights, especially social ones, if from the examination a benefit for the populations can be concluded, particularly those at a disadvantage and vulnerability.

F.- The high urban concentration on the coastline and public services. Now, this Chamber must bear in mind the importance for the general interests of adequate territorial planning, especially in relation to de facto formed urban areas with a high urban concentration: the problem of the demand for public services that these populations have required, for the satisfaction of their needs and the duty of the State to ensure that this is so over the years, especially since the provision of such services entails the effective enjoyment of fundamental rights (health, education, etc.) or the respect of subjective public rights. For this, it is important to bring up judgment No. 2011-13436, cited above, and in which it was established:

“On the other hand, the right to adequate housing entails that it be adequate, and this depends on the realization of other rights, such as equality, education, health and access to hospitals, its location free of dangers, pollutants and risks to human health, dignity, privacy, freedom of movement, community access to emergency services, among others, in which the State plays a preponderant role by setting the conditions for optimal development.” The absence of many of the basic services for the population would in itself be a denial of adequate housing and the effective enjoyment of fundamental rights (health, education, potable water, etc.). It is logical that where there are important urban populations, a demand for basic public services is produced, such as primary health care services, with the EBAIS, education with schools and high schools (education centers), citizen security with police stations, access to national banking services, and even the presence of commerce, which also provides other responses to the population's needs, cannot be overlooked. The Chamber understands that in this way fundamental rights are satisfied, associated with the right to adequate housing, so in accordance with this judgment they would benefit from the legislation at hand, insofar as they adjust in the future to the guidelines of the regulatory plans and the coastal urban zone, since effectively Urban Planning Law is what will manage land use planning through planning. Thus, it will lay out the legal and technical guidelines that will respond to the needs of the population, as well as its location zone, when appropriate. In short, it makes no sense to grant concessions in the public zone to guarantee the right to adequate housing, if those who live in that place cannot access the basic services that the existence of a certain and significant human settlement entails, including the commerce that historically was located in the place.

G.- The municipalities are subject to an oversight and control regime. In this case, the change in the Chamber's position is motivated by the very structure of the law, since it would not be a way to hastily dispose of the beaches of this country, by hundreds of communities along the coastal zones. On the contrary, it involves groupings of people and hamlets that result in complex forms of social interaction that deserve a legitimate solution from the State; despite the importance of the intangibility of the public area of the maritime terrestrial zone, it must be concluded that the law is not self-applicable, that is, it requires actions by the municipal corporations and the Executive Branch in the fulfillment of a series of requirements, that is, the law does not grant, in concrete, any subjective right, under the terms regulated by it, but rather creates a public law regime that has an oversight and control procedure by the State in urban matters. For the majority of this Chamber, it is not sufficient to declare the challenged norm unconstitutional, the fact of the absence of technical studies prior to the approval of the law in this case, since the legislator opted to create a special legal regime where, simultaneously, the environment is protected, the unrestricted access of the population to the public zone is guaranteed, the inhabitants are allowed the enjoyment of fundamental rights, in addition to the fact that in itself the entry into force of the Law does not grant any right to any person. To understand the foregoing, we must point out that:

1.- The Law being challenged interacts with other legislation to provide a framework and reference. The definition of urban area is that which has traditionally been used since the enactment of Law No. 4240, which is the Urban Planning Law of November 15, 1968 and its reforms, with the following conditions being required in Article 2: a) that they are de facto formed urban areas; and b), with a high urban concentration on the coastline, prior to the entry into force of the law. For this Court, a criterion is beginning to form that not just any hamlet could qualify as a coastal urban zone, but rather it concerns, in effect, communities that arise spontaneously, vegetatively along the main means of communication (sea and roads) and with a high urban concentration; the affectation of the coastal urban zone contemplates all possible forms of property, whether State or private.

2.- The maritime terrestrial zone is recognized as a zone intervened by the State, such that the granting of rights granted over it shall be of administrative real rights, logically, with the State reserving the ownership of the property and the sovereign powers that the administrative legal system grants it.

3.- Contrary to what one might think, the law does not generate its own demand from occupants; in itself it does not produce subjective rights so that anyone can benefit from its content. The administrative real rights are recognized to those who were considered as occupants according to the provisions of chapter VI of Law No. 6043, Law on the Maritime Terrestrial Zone of March 2, 1977 and its reforms; in a more questionable manner, but within a reasonable exercise of the power to legislate, it would be when it grants the category of occupant under precarious title, whatever their condition, who has used the land continuously, quietly, publicly and peacefully, before the effectiveness of Law No. 9073, Law for the Protection of Occupants of Zones Classified as Special of September 19, 2012. The foregoing, without prejudice to the following point.

4.- The administrative real right that arises from the law requires many requirements that make it viable on a case-by-case basis, so it must be understood that the Law is merely a legal framework to authorize the coastal urban declaration, but in itself does not grant these declarations. For the foregoing, compliance with the requirements in each case is required, especially if there is no affectation to the environment, and not for a generality. In this order of ideas, it corresponds to the administrative bodies, through the technical studies that are incorporated according to each municipality that shows the interest of developing its coastal cities. Even one can speak of the opportunity for providing corrective measures in environmental protection that subsequently must be fulfilled with the declaration of a coastal urban zone: with the urban regulatory plan.

6.- For the declaration to proceed, the Law regulates a minimum of requirements, which are the following:

• a)Municipal request agreed upon by the Council; b) Coastal regulatory plan with an environmental variable and that identifies a high urban concentration on the coastline. It is accompanied by environmental fragility indices, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and the certification of natural heritage of the State; c) Favorable opinion of the ICT; d) Declaration of urban area, issued by the INVU e) Georeferenced boundary delimitation from the IGN f) Strategic environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental estratégica) of the area to be declared a coastal urban zone from SETENA.

The minimum of requirements is important, since it is merely a “floor” and the specialized entities could request others that are proper to their competence, especially considering the protection of the environment or the social rights involved in the municipal request. In addition, from the founded request that the respective Municipality must present, the Attorney General's Office of the Republic shall be given a hearing to comment on the fulfillment of the requirements submitted, and interested parties in general shall also be given a hearing to present oppositions. The Cizul shall resolve with a technical report and shall provide the possibility for the Ministry of Governance and Police to enact the declaration of the coastal urban zone.

It would be difficult to understand that the concessions could be directed to a purpose other than the historical use that has been given to the occupied public zone, be it its residential or service use in accordance with the guidelines of the regulatory plans and the coastal urban zone, linked to sea and fishing activities. This right to adequate housing, as interpreted by the Constitutional Chamber, would not provide the space for hotel developments within the public zone; we must understand that the Law delimits them as areas that are maintained with the same construction density and, therefore, could not be expanded, and it could not be otherwise given the marked emphasis on this prohibition. Thus, the area of fifty meters from the ordinary high tide is an area under a public law regime subject to special protection, given that it is very sensitive, hence if the expansion of the built-up areas were to be admitted or if these could not be intervened despite their degrading effects on the environment, the Law of the Constitution (values, principles and norms) would be infringed. Ergo, any action or omission that departs from the parameters of the Law in the terms interpreted by this Court would be openly unconstitutional and, therefore, tutelable through constitutional procedures, be they of guarantee –amparo– or defense of the Constitution –acción de inconstitucionalidad and judicial consultation of constitutionality–. Rather, the Chamber understands that they could indeed be eliminated if the technical and scientific studies ultimately reveal inconsistencies with the urban regulatory plan due to the violation of the environmental regulations in force.

So, although it grants an administrative real right, and validates irregular occupation in the public area of the maritime terrestrial zone, the concession is intimately linked to the second paragraph of Article 8 of Law 9221, which is the one that imposes that the use not be modified nor the construction density that the land had before the entry into force of the law be expanded, provided that such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan, that is, when they do not violate the environmental regulations in force. If the declaration of a coastal urban zone is obtained, the occupied areas clearly have a legal reference framework that constitutes a legal regime, which cannot be breached or diminished to imply an uncontrollable development of the public area, but rather is subject to the legal and technical aspects that support urban planning, environmental regulations and, why not, within the ends proper to it, to a rural tourism that would preserve our historical cultural heritage linked to the coastal zones.

IV.- Conclusion. The use of criteria from Urban Planning Law and Environmental Law cannot be considered entirely irreconcilable with the principle of intangibility of the public area of the maritime terrestrial zone. All of the foregoing entails the carrying out of technical studies by different public entities, among them the declaration of an urban zone by the INVU, which, in order to obtain a specific declaration from the CIZUL, must occur within a legal term with a defined expiration, it recognizes human agglomeration toward the past, without regulating new settlements for the future. With this, it is clear that the legislation is a remedy for social situations of the past and present, but it does not deal with the future planning of the public area, since the existing status quo regarding urban zones cannot be expanded, preserving, at all times, the public zone in its current conditions and guaranteeing, in all cases, access to the coast and the enjoyment of the beaches of the Costa Rican Nation –present and future generations–. For all the foregoing, the action must be declared without merit, as is hereby done. Justice Jinesta Lobo provides additional reasons. Justices Rueda Leal and Salazar Alvarado attach separate notes. Justice Cruz Castro issues a dissenting vote and declares the action with merit in all its extremes.

Therefore:

The action is declared without merit. Justice Jinesta Lobo provides additional reasons. Justices Rueda Leal and Salazar Alvarado attach separate notes. Justice Cruz Castro issues a dissenting vote and declares the action with merit in all its extremes.

Ernesto Jinesta L.

President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

Res. No. 811-2016 ADDITIONAL REASONS OF JUSTICE JINESTA LOBO Once judgment No. 811-2016 of 11:49 hrs. on January 20, 2016, has been reviewed, I consider that it is unnecessary to resort to additional reasons or reasons different from those expressed in the majority opinion of this Court. I believe that in the considerandos of said judgment, the reasons why the acción de inconstitucionalidad should be dismissed are set forth.

Ernesto Jinesta L.

Judgment No. 000811-2016 Note of Justice Salazar Alvarado:

Having seen the complete drafting of the judgment, I consider it unnecessary to record the note that I considered appropriate during the discussion and voting of this matter; that being the case, I allow myself to dispense with it.- Luis Fdo. Salazar A.

FILE: 14-007500-0007-CO PROCEEDING: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD The undersigned Justice hereby certifies that having read the arguments set forth in the majority vote, I find myself in agreement with them, so that I consider it unnecessary to delve into any other aspect within this matter and, therefore, I proceed forthwith to withdraw the separate note recorded at the time of voting. That is all.

San José, at 13:53 hours on April 5, 2016.

Paul Rueda Leal File 14-007500-0007-CO DISSENTING VOTE OF JUSTICE CRUZ. THE PUBLIC ZONE OF THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE REQUIRES THE PROTECTION DEFINED IN THE CONSTITUTIONAL PRECEDENTS: In accordance with the reasons I set forth below, I have proceeded to issue a dissenting vote in this matter and declare the action with merit in all its extremes.

The majority vote indicates that, after the bill that gave rise to the challenged law came for constitutional review, the legislator proceeded to make substantial modifications to the bill that the Chamber heard at that time, because the coastal urban zones “will be conditioned on the use not being modified nor the construction density that the land had before the entry into force of this law being expanded, provided that such conditions have been endorsed by the urban regulatory plan and do not violate the environmental regulations in force,” and offers so that cascade legislation establishes the guarantees of free access to the coasts, as well as to the beaches for all the population. It also indicates that the core point of the present acción de inconstitucionalidad lies in the change of the legal regime of what Law 6043 traditionally called the public area of the maritime terrestrial zone, to an exception regime, which Law No. 9221 establishes, where the legislator recognizes a social purpose for this public domain property (bien demanial), which allows the legal status of certain settlements historically established on the coastlines to be recognized, since it does not concern individual situations of inhabitants, but rather there is a sense of collectivity in the legislation.

However, I consider that said modifications do not fundamentally change the unconstitutionalities indicated by this Chamber, as expressed by the majority, in vote number 2013-08596, where the constitutional consultation on the bill that gave rise to the law challenged in this action was resolved. The so-called “recognition of a social purpose for a public domain property” is nothing other than a weakening of the constitutional protection of public domain properties. Furthermore, neither the Social State of Law, nor the right to adequate housing, nor the high urban concentration on the coastline, can override the intangibility of the maritime terrestrial zone. It is a property of individual and social transcendence, especially from the standpoint of environmental protection. Such intangibility knows no exceptions, nor can the existence of such exceptions be endorsed beyond what the Political Constitution itself establishes. Although it is affirmed that the Municipalities are subject to an oversight and control regime, I maintain the same criterion expressed by this Chamber in the previous vote, as I do not consider that there should be a change of position in this regard.

In the same vein as was said in the vote in question (2013-008596), this Chamber had been recognizing the unconstitutionality of laws that established an exception to the imprescriptibility and inalienability of the public zone established to allow certain possessors to carry out the registration procedures for their parcels (see vote number 2009-03113 where the unconstitutionality of Law No. 8464 was declared, which established the City Declaration for the communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón). The maritime terrestrial zone is considered a public domain property of the Nation by constitutional provision. It was indicated that there is no doubt in the Court that there exists a strip of fifty meters counted from the high tide that remains historically intact in its legal regime. With which, in the referenced judgment it is reaffirmed that from the first norms regulating this zone, it was always given the classification of public domain property (dominical, demanio or public domain); which makes it entitled to all the characteristics of public domain status, that is, its inalienability, imprescriptibility and unseizability and subjection to the police power regarding its use and exploitation. Hence, it was considered unconstitutional to attempt to disaffect through Law the fifty meters that correspond to the public zone of the Maritime Terrestrial Zone; it was annulled insofar as it sought to recognize possession rights over public domain properties, since the public zone would pass to a private right holder.

This Chamber concluded that the provisions of the law are flagrantly contrary to the Law of our Political Constitution, in that: A) Violation of the principle of intangibility of the maritime terrestrial zone, according to this principle, derived from the relationship between Articles 6, 50 and 121 subsection 14 of the Political Constitution, the maritime terrestrial zone - especially the part called the public zone - cannot be disaffected from the public domain, based on several reasons. In the first place, because said zone was already integrated and forms part of the natural heritage of the State. In the second place, because the use of said zone - especially the maritime beaches - is common and they are destined for the free use of all inhabitants, indistinctly, so that the use of some does not impede that of others interested. In the third place, because the public domain technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the inhabitants of the country. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those zones of the public domain could be the object of constructions and other intrusions that would endanger coastal assets and their entire ecosystem. Note for example that Cahuita borders the Cahuita National Park and Puerto Viejo borders the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, a situation that is irreconcilable with all the activities that take place in the cities. From all that has been said, three impediments can be derived, namely, that: a) the Administration cannot grant exclusive rights for permanent and exclusive exploitation, with works or stable buildings in the maritime terrestrial zone, especially in the public zone; b) an environmental public domain property cannot be disaffected to transfer ownership into the hands of private individuals without a superior public interest mediating, nor sufficient justification, as this hinders the exercise of sovereignty in its territorial sea and the continental shelf, and the special jurisdiction over the exclusive economic zone, to protect, conserve and exploit with exclusivity all the natural resources existing in the waters, the soil and subsoil, in accordance with the principles of International Law (Article 6 of the Constitution); c) a public zone cannot be declared a city, since every city is by definition the head of a canton where an urban area is developed, a concept incompatible with that of beach, environmental public domain, common use and exercise of sovereignty.

Specifically, regarding the law in question, interpreting the norm inversely, concession rights could be granted within the fifty meters contiguous to the ordinary high tide in the coastal urban zones. This is unconstitutional according to the long-standing, accentuated and predominant jurisprudential line of this Chamber. Thus, the legislation inverts the social logic of social cohesion, since it promotes the possibility of concessions in areas that are public par excellence, over which individual rights cannot be claimed, and which, in effect, produce inequality as a consequence. There are common goods so precious, that they cannot be privatized.

Furthermore, the additional reasons that I gave in the aforementioned vote (2013-008596), together with Justices Armijo Sancho and Rueda Leal, are reproduced in this matter, where it is indicated that the reasons given in the judgment are subscribed to regarding the defect that the bill presents for infringement of the principle of intangibility of the Maritime Terrestrial Zone, in relation to the authorization to urbanize the public zone, but I also extend these reasonings and broaden them also to the restricted zone.

With the challenged legislation, a systematic disregard of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre would be tolerated, that is, a deliberate disapplication of that regulatory framework, for it should be noted that on previous and repeated occasions legislation has attempted to regularize illegal occupations, without managing to eradicate the situation that is sought to be justified on each occasion.

We must begin from the premise that the legislative reform attempted (and which is now law) does not pertain to just any regulatory framework, but rather to that which zealously regulates the protection of our coasts, regarding which this Court has recognized not only its relevance for conservation, but also the duty to guarantee free access and enjoyment for the entire population.

A legal reform such as the one proposed, and in such a sensitive area in which acts of vulnerability are consented to, injures not only the public good (res pública) and the constitutional principle of legality, but would also mean tolerating the State's lack of observance of other principles, such as the in dubio pro natura principle, whose purpose is to ensure that there is active, prior, and timely vigilance on the part of authorities that does not allow illegal constructions to become entrenched.

Thus, what has been made evident is rather that the prior controls established by the State have been omitted, failing to effectively comply not only with the regulations in general, but also with environmental protection, given that at this moment it could barely be determined which of those constructions have produced environmental damage or not, when what is required is its prevention. This situation in the specific case implies a violation of the principle of legality, which without a doubt attains constitutional relevance insofar as it affects the very validity and effectiveness of the legal order, as well as the Rule of Law.

For all of the foregoing, I consider that the Chamber should maintain the criterion set forth in the judgment that resolved the legislative consultation of constitutionality (2013-008596) and uphold this action, declaring the challenged law unconstitutional, for violation of the intangibility (intangibilidad) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). I consider that goods of social interest and the environment suffer deterioration by allowing concessions in the public area of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), creating a special zone that can be granted in concession, in certain cases, even when requirements are established, after a prior declaration of coastal urban zone (zona urbana litoral), following compliance with the administrative procedure established in Law No. 9221, as well as the obligation to comply with an urban regulatory plan. None of the mentioned requirements compensate for the socio-environmental damage caused by the law whose constitutionality is upheld in the majority vote.

Fernando Cruz C.

Magistrate Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Judicial Branch. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 07-05-2026 06:49:12.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia desestimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Cambio de criterio Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Constitución Política,Desarrollo de Principios Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: PROPIEDAD Subtemas:

MANTENIMIENTO.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial. No. 9221 Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

000811-16. PROPIEDAD. ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial. No. 9221 *140075000007CO* Res. Nº 2016000811 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cuarenta y nueve minutos de veinte de enero de dos mil dieciséis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por MARIA MAXIMA CC MAGDALENA VEGA FIGUEROA, MIGUEL ANGEL BENAVIDES SANABRIA, NOEMY PEÑA JIMENEZ, SANDRA MARIA ARMIJO MATARRITA, y FLORA DE LOS ANGELES PICADO STELLER, todos mayores, portadoras (es) de las cédulas de identidad Nos. 0900820369, 0103200955, 0106840022, 0502150348 y 0501220757, vecinas (o) de Playa Ostional de Santa Cruz, Guanacaste, Playa Pochote de Paquera, Playa Gigante de Paquera y Playa Sámara de Nicoya, Guanacaste, y Costa de Pájaros de Puntarenas; contra el artículo 8 de la Ley Marco para la Declaratoria Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, No. 9221 de 27 de marzo de 2014.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas veintinueve minutos del veintiuno de mayo de 2014, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley Marco para la Declaratoria Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, No. 9221. Alegan los accionantes que esta Ley Marco, y en concreto el artículo sobre el que expresan los motivos de inconstitucionalidad, contraviene el principio de intangibilidad de la zona pública de la zona marítimo terrestre. Explican que luego de la aprobación en primer debate por parte de la Asamblea Legislativa, el entonces proyecto de ley fue objeto de una Consulta Legislativa de Constitucionalidad ante esta Sala, en la cual se determinó –mediante sentencia No. 2013-8596- que la definición que se hace en el artículo 8 del proyecto –hoy ley-, en relación con otras normas conexas, resulta contrario al Derecho de la Constitución por generar una desprotección de la zona pública de la zona marítimo terrestre, ya que permitiría otorgar concesiones en el área de los cincuenta metros adyacentes a la pleamar, siempre que exista una ocupación que sea anterior a la promulgación de esta Ley. Refieren los accionantes que, a pesar del criterio de la Sala, la Asamblea Legislativa finalmente votó de manera afirmativa el proyecto que culminó con la aprobación de la Ley No. 9221, la cual, en su artículo 8, precisamente reconoce la posibilidad de otorgar concesiones en los términos indicados, violentando con ello el ya mencionado principio de intangibilidad de la zona pública de la zona marítimo terrestre, eliminando su utilización para uso y disfrute de la colectividad y autorizando su uso privativo mediante el otorgamiento de concesiones, lo cual contraviene la jurisprudencia de la Sala que reconoce la inconstitucionalidad de similares disposiciones.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, la resolución de curso señala que proviene del reconocimiento de la defensa de los intereses difusos en materia de protección al ambiente, en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

3.- Por resolución de las catorce horas veintisiete minutos del veintisiete de agosto de dos mil catorce, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República.

4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que con la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 la zona marítimo terrestre de nuestro país es un bien de dominio público (artículo 1°) y se encuentra constituida por dos franjas: la zona pública y la zona restringida. El artículo 20, salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública está dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas, por lo que no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso, y nadie puede alegar derecho algunos sobre ella. Cita el criterio de la Procuraduría General de la República vertido en el Dictamen C-264-04 de 9 de septiembre de 2004, como también la jurisprudencia de la Sala No. 1997-5210, y 2009-3113. En cuanto al artículo 8 impugnado de la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, establece la posibilidad de que se otorguen concesiones dentro de la zona pública (50 mts contiguos a la pleamar ordinaria) cuando haya sido objeto de ocupación de forma previa a la entrada en vigencia de dicha Ley (publicada a La Gaceta No. 79 de 25 de abril de 2014). El precepto cuestionado fue objeto de análisis por esta Sala al conocer consultas legislativas acumuladas del entonces proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo No. 18.592, llegando a determinar infracción al principio de intangibilidad de la zona pública por resolución No. 2013-008596, lo mismo que sucedió con la consulta legislativa correspondiente al proyecto de Ley de Territorios Costeros Comunitarios, expediente No. 18.148 que fue resuelto mediante resolución No. 2013-10158. Así las cosas, y de manera consecuente con los anteriores precedentes constitucionales, la Procuraduría General de la República recomienda, con el respeto acostumbrado, declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 8 de la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, No. 9221 de 27 de marzo de 2014, en cuanto establece la posibilidad de otorgar concesiones sobre la zona pública, lo que contraría el principio de intangibilidad de esa franja de dominio público. La declaratoria, en principio, debería abarcar únicamente las siguientes frases de dicho artículo: “… y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley. Las concesiones que se otorguen en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente”. Lo anterior a fin de que se mantenga la prohibición contenida en el resto de la norma de otorgar concesiones sobre Patrimonio Natural del Estado, espacios abiertos de uso común y aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa; así como la obligación de los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas litorales de garantizar el libre acceso a la costa y el disfrute de la playa a toda la población. No está por demás indicar que aunque en nuestro criterio una declaratoria de inconstitucionalidad por esa Sala en los términos aquí expuestos implicaría la prohibición absoluta de otorgar concesiones en los cincuenta metros contiguos a la línea de pleamar ordinaria dentro de las zonas urbanas litorales, y que dicha franja se seguirá rigiendo por los presupuestos normativos que establece la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre para la zona pública, sugerimos a la Sala hacer mención expresa de dichos alcances en su sentencia, de ser estimatoria, a fin de evitar erradas interpretaciones de otros artículos de la Ley No. 9221 que seguirían vigentes, como por ejemplo, el numeral segundo que estipula que las zonas urbanas litorales pueden incluir los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria, el artículo 25 que reforma el artículo 6° de la Ley No. 6043 para excluir de su aplicación a dichas zonas, o el Transitorio I, que faculta a las Municipalidades para preservar construcciones existentes en la circunscripción territorial que se pretende declarar zona urbana litoral.- 5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los Nos. 173, 174 y 175 del Boletín Judicial, de los días 09, 10 y 11 de septiembre de 2014.

6.- Los señor Alcaldes Municipales de Esparza, Carrillo, Talamanca, Osa y Puntarenas se apersonan a la acción de inconstitucionalidad, solicitando que se les admita como coadyuvantes pasivos de la acción.

7.- Se apersonan también al proceso como coadyuvantes la Asociación para la Conservación y Desarrollo de la Comunidad de Montezuma, la Asociación Cámara Costarricense de Hoteles, la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad de Talamanca, la Asociación de Organizaciones del Corredor Biológico Talamanca-Caribe, la Compañía Hotelera Playas de Tamarindo Sociedad Anónima, la Asociación de Desarrollo de Salinas II, la Asociación de Desarrollo Integral de Mata de Limón, la Asociación de Desarrollo Específica Pro bienestar Comunal de Villa Nueva Esparza, la Unión Cantonal de Asociaciones de Desarrollo de Esparza, la Asociación Vecinos Cámara Nacional de Turismo en Costa Rica, y la Asociación Cámara de Turismo y Comercio del Caribe Sur, manifestando que lo hacen como coadyuvantes pasivos de la acción, aducen que también mantienen especial interés en la protección ambiental y de la zona marítimo terrestre, pero también en el mantenimiento de la normativa impugnada, en la medida que eliminar toda posibilidad de regularizar la situación de comunidades consolidadas ubicadas en los cincuenta metros adyacentes a la pleamar ordinaria, bajo criterios de planificación territorial, lo que impide conciliar la protección del ambiente con el desarrollo integral de la población. Enfatizan que “derogar” la norma cuestionada, equivale al desalojo de los actuales ocupantes de estas zonas, con las insostenibles consecuencias sociales y económicas que ello implicaría para el país. Refieren que la Ley No. 9221 establece un régimen de aprovechamiento territorial que, aunque incorpora la posibilidad de otorgar concesiones en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria, no modifica la naturaleza demanial de los bienes; asimismo, que tales concesiones incorporan limitaciones importantes, como el no poder otorgarse en áreas que no estén ocupadas de previo a la entrada en vigencia de la Ley, garantizan el libre acceso a la costa y al disfrute de las playas, y están condicionadas a no modificar el uso ni a que se amplíe la densidad de la construcción existente antes de la entrada en vigencia de la ley. Por tales motivos, piden a la Sala declarar sin lugar la acción.

8.- Por resolución de las quince horas veintidós minutos del veinticinco de marzo de dos mil quince, se resuelve admitir todas las coadyuvancias con la excepción de las presentadas por los Alcaldes Municipales de Esparza, Carrillo, Talamanca, Osa y Puntarenas, toda vez que carecen de la representación respectiva, que le corresponde al Presidente del Concejo y no a los Alcaldes. De igual manera, se rechaza la gestión por extemporánea de la Municipalidad de Puntarenas.

9.- Por resolución de las once horas treinta minutos del once de noviembre de dos mil quince, se ordenó la realización de la audiencia de vista a que se refiere el artículo 85 y 10 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la que se señaló para las NUEVE HORAS del DIEZ DE DICIEMBRE DE 2015.

10.- El diez de diciembre de 2015, se lleva a cabo la audiencia de vista señalada por resolución de las once horas treinta minutos del once de noviembre de dos mil quince: asistieron la señora Ana Lorena Brenes Esquivel, procuradora General de la República, y Carolina Delgado Ramírez, como representante de los diferentes coadyuvantes pasivos de la acción. La audiencia dio inicio a las nueve horas veinte minutos, se concedieron veinte minutos a las partes apersonadas, luego diez minutos para la réplica respectiva, preguntaron a las partes los magistrados Jinesta Lobo, Cruz Castro, Castillo Víquez y Rueda Leal; la audiencia finalizó a las once horas veinticinco.

11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- Sobre la admisibilidad. La legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad tiene su origen en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, cuando establece los presupuestos de legitimación como el de los intereses difusos.

“…En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa”. (Sentencia No. 2007-01145) En este sentido, la Sala ha admitido dentro de los supuestos de legitimación de los intereses difusos, la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado o la defensa de la zona marítimo terrestre, ambos derivados del artículo 50 constitucional, en la forma de su uso y disfrute de toda la población actual o potencial que es, precisamente, lo que las partes discuten con la impugnación del artículo 8 de la Ley No. 9221, sea la posibilidad de concesionar el área pública de la zona marítimo terrestre, conforme a la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial. En este sentido, la Sala tiene por bien admitida la acción, y la misma deberá discutirse por el fondo, como corresponde.

II.- Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad tiene por objeto la anulación del numeral 8 de la Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial, que dice:

“ARTÍCULO 8.- En las zonas urbanas litorales podrán otorgarse concesiones, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en el plan regulador urbano de la respectiva localidad.

Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley.

Las concesiones que se otorguen en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente.

Los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa y el disfrute de la playa a toda la población. Sin perjuicio de las labores que ejecuten otras instituciones del Estado para dicho propósito” (lo resaltado es lo impugnado por los interesados).

En concreto, los accionantes argumentan la infracción al artículo 50 constitucional por la intangibilidad de la zona marítimo terrestre, cuyo quebranto fue reconocido por la Sala Constitucional en la sentencia No. 2013-008596, cuando la Sala conoció de la consulta de constitucionalidad contra el artículo mencionado, cuyo contenido es casi idéntico al actual, y la Asamblea Legislativa tramitaba el proyecto de Ley Marco para la Declaratoria de Zona Urbana Litoral y su Régimen de Uso y Aprovechamiento Territorial.

III.- Sobre el fondo.

A.- Las resoluciones en el proceso a priori de constitucionalidad.- La cuestión de constitucionalidad reclamada por los accionantes, como se indicó, fue abordada por esta Sala con ocasión de la tramitación legislativa del proyecto de ley; este fue conocido por la Sala en la opinión consultiva No. 2013-08596, y en esa oportunidad dijo que:

“Por ello, lo primero que debe resolverse es el ámbito de aplicación del proyecto de ley: Dice el artículo 2 que sólo podrán declararse las áreas urbanas conformadas de hecho, con anterioridad a la entrada en vigencia de la disposición. Esta es una característica muy importante que deberá analizarse por la Sala. Según lo dispuesto por la norma, la ley no desafecta la naturaleza demanial y se requiere de que la zona urbana litoral refleje una alta concentración urbana en el litoral, de manera que esta ley no cobija ni debería cobijar supuestos individuales o casos particulares, sino solo donde hayan poblaciones en las costas. De igual manera, la Ley no otorga derechos de propiedad privada, pero sí concesiones para quienes viven en poblaciones que se han venido desarrollando a lo largo del tiempo en las costas. En este sentido, debemos reconocer que lo que frecuentemente se afirma en el Foro, que el derecho entra a regular tardíamente supuestos de hecho, muchos de los cuales son muy necesarios para crear un cambio legal y cultural. Este fenómeno, que ha venido ocurriendo en ciertas áreas litorales, es parte de la cohesión social y territorial que se genera espontáneamente en las áreas urbanas, y que, sólo deben encontrar límites frente a un concepto de desarrollo social, equitativo y sostenible con el ambiente. Pero en esta cohesión social y territorial que ha sucedido, y que debe recoger la legislación que promulgue el Estado, debe hacerla inclusiva de las necesidades sociales y no exclusiva, prohibiendo todas formas de discriminación que son contrarias a los principios democráticos más queridos en nuestra sociedad, desde un punto de vista social como económico. Precisamente, la cohesión social invita al concepto de la solidaridad social, toda vez que, la cohesión no sucede sino por una razón que es natural para todo conglomerado, y es la protección mutua que puede ofrecer.

Lo segundo es que, en efecto, el mismo numeral se encarga de circunscribir dentro de la zona urbana litoral los doscientos metros contiguos a la pleamar ordinaria, es decir, los cincuenta metros de zona pública sumando los ciento cincuenta metros restantes, más los terrenos privados allegados (que parece lógico para no excluir derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas de aquellas áreas que se inscribieron como terrenos privados antes de 1977 con la Ley Marítimo Terrestre).

Como tercer aspecto, que es donde está el mayor problema de la regulación es que el legislador luego de incluir la Zona Marítimo Terrestre dentro del ámbito de la regulación, excluye, en apariencia, la zona pública por formar parte del Patrimonio Natural del Estado. Sin embargo, el artículo 8 del proyecto de ley habilita el otorgamiento de concesiones con la excepción a terrenos que contengan:

- Espacios abiertos de uso común, - Espacios que posibiliten el libre acceso a la costa, - Espacios bajo un régimen de patrimonio natural del Estado, - Terrenos que no correspondan al demanio público (propiedad privada) - De igual forma los ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley.

Los consultantes relacionan el numeral 8 con el artículo 10, porque, puede incluir ocupantes a título precario, lo cual en efecto es inconstitucional según la larga, acentuada y predominante línea jurisprudencial de esta Sala. Debe tomarse en cuenta que interpretada la norma a la inversa, se podrían otorgar derechos de concesión dentro de los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria en las zonas urbanas litorales, cuando hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de la ley, posibilidad que abre el artículo 10 que es la aplicación de la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales. Sin bien, la moratoria estaría vigente hasta el 25 de octubre de 2014, y dispone el impedimento de la constitución de derechos a favor de los ocupantes a título precario de las zonas objetos de la moratoria, se carecen de medios de control para determinar cómo se podrían discriminar derechos sobre algo que ha venido regulándose en forma inveterada. En efecto, la legislación invierte la lógica social de la cohesión social, toda vez que promueve la posibilidad de concesiones en áreas que son públicas por excelencia, sobre los cuales no se pueden reclamar derechos individuales, y que, en efecto, producen una consecuencia de desigualdad. En este sentido, a juicio de la Sala, no podrían albergarse una protección de los principios constitucionales ante este tipo de legislación, dado que no se regula ningún tipo de mecanismo de defensa de las áreas comunes, sino que, por el contrario, tiene efectos contraproducentes. En este sentido, en cuanto al artículo 25 del proyecto de ley, al establecer la reforma al artículo 6 de la Ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de 2 de marzo de 1977, y sus reformas, podría igualmente ser inconstitucional, dado que excluye la aplicación y rigor de la zona pública a las zonas urbanas litorales, con desprotección al Patrimonio Natural del Estado.

Por último, siendo la concesión un derecho real administrativo, en nada se afecta el régimen de derecho público al que el bien estaría sometido, pese a que se autorice el traspaso o gravamen, previa autorización y cobro de un canon, todo lo cual, podrá aclararse más en el siguiente apartado de esta sentencia”.

De igual manera, los accionantes señalan la resolución No. 2013-10158 de esta Sala en cuanto analizó otras aristas del principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, con lo siguiente:

“Esta Sala en reiterados pronunciamientos ha reconocido que la zona marítimo terrestre, y en particular, la zona pública, se encuentra protegida constitucionalmente por el principio de intangibilidad, por lo tanto, eventuales reformas que desafecten el territorio costero podrían infringir ese principio. De los artículos transcritos supra se desprende que el legislador si bien hace un planteamiento de manera excepcional, ante la imposibilidad de reubicar a los pobladores, lo cierto es que existe la potestad de concesionar hasta un quince por ciento de la totalidad de la zona pública que comprenda el territorio costero comunitario, situación que podría ciertamente infringir el principio de intangibilidad.

Tal y como se indicó mediante sentencia número 2013-8596 de las 14:30 hrs. del 26 de junio del 2013:

“… existe amplia doctrina respecto de ciertos bienes que formando parte del Patrimonio Natural del Estado, pueden ser dados en administración, explotación, y disfrute a los particulares, sin que necesariamente se incurra en un supuesto de inconstitucionalidad. En estos casos, siendo bienes demaniales que pertenecen al Estado, éstos pueden ser aprovechados por los particulares, bajo un régimen de derecho público, que impone graves limitaciones a los derechos propios del particular, sobre el cual tiene hasta poderes de policía, aunque también reconoce algunas facultades para los particulares que provienen de los derechos reales administrativos ..” De igual forma se indicó que:

“Por otra parte es importante recordar que la Sala Constitucional sostuvo en otra ocasión lo siguiente:

“IV. CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. Resulta conveniente tener en cuenta, por otra parte, que la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre y en su desarrollo como concepto, así como en lo que tiene que ver con el régimen jurídico aplicable, lo que ha existido es una tradición legal muy antigua que, valga consignar, tampoco ha sido consistente. Nótese que ha habido cambios en el ancho de la zona marítimo terrestre -antiguamente milla marítima-, como en la regulación específica de algunas islas que, no obstante formar parte, en principio y por virtud de la ley, de la zona marítimo terrestre, con el tiempo se han ido dando excepciones, según una calificación que con libertad ha manejado el legislador ordinario. Sobre esto, a modo de ejemplo puede citarse la Ley N° 7108/88, que excepcionó de la normativa general a la Isla de Chira, o la Ley N° 6515/80, que también exceptuó de aquella normativa general, los predios de la zona marítimo-terrestre declarada zona urbana, del distrito noveno, cantón central de Puntarenas, siempre que estuvieran legítimamente poseídos con anterioridad por particulares. También quedan exceptuadas, por disposición de la Ley N° 6043, y se les otorga un régimen privado pleno, las fincas cuya colindancia registralmente reconocida con anterioridad, lo fuera directamente el mar. Lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, que ha sido declarada pública y que como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador, si bien este no es un tema que tenga relación con el principal discutido en la acción y por ello, deba ser analizado en la presente sentencia. Sin embargo, lo anterior nos sirve para entender que en lo que tiene que ver con la zona restringida, sea, los restantes 150 metros de la zona marítimo terrestre, debe reconocerse al legislador la posibilidad de dictar regulaciones que las circunstancias hagan necesarias, claro está, siempre que no se afecten derechos adquiridos u otros derechos reconocidos constitucionalmente, o que excedan el marco de la razonabilidad, esencial a cualquier norma jurídica. Fuera de allí, las disposiciones legislativas sobre la materia a que se contrae esta acción, son prácticamente intangibles para la jurisdicción constitucional (Sentencia 1997-5210) (lo destacado en negrita y subrayado no es del original).

Nótese que aún y cuando la zona marítimo terrestre enfrenta una problemática por la irregularidad jurídica de sus ocupantes, lo cierto es, que tal y como lo indica el artículo 20 de la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre la zona pública “… no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso” ni podrá ningún ciudadano o ciudadana “… alegar derecho alguno sobre ella…”.

Por lo tanto esta Sala concluye que los artículos señalados por los y las diputados y diputadas consultantes, resultan contrarios a la Constitución, toda vez que la excepción contenida en el Capítulo V del Proyecto de Ley consultado, implica, aún y cuando sea de forma excepcional, la concesión de un quince por ciento de la totalidad de la zona pública”.

Es claro que el pronunciamiento por el fondo no impedía al legislador aprobar la normativa a la luz de lo que dispone el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues estaba en la libertad de aprobarlo introduciéndole las mejoras que estimare convenientes a la legislación o incluso, insistir en una determinada forma de legislar a partir de la interpretación del pronunciamiento de esta Sala, debido a que este numeral otorga efectos vinculantes solo al pronunciamiento cuando se refiere a trámites inconstitucionales. Y es que, mediante la consulta legislativa, los (as) diputados (as) consultantes pueden formular las dudas de constitucionalidad que tienen sobre los proyectos de ley, para evitar que la legislación que se apruebe contenga disposiciones con roces o vicios de constitucionalidad. En concreto, esta Sala se pronunció sobre los mismos temas que ahora abordan los accionantes; curiosamente no se apersonaron a la audiencia del día 10 de diciembre de 2015, pese a que fueron notificados al medio señalado por el abogado director; siendo también patente que los coadyuvantes pasivos abogan a favor de la vigencia de la legislación impugnada, lo que deberá analizarse bajo los cambios introducidos a la legislación. Todo lo anterior, ofrece la oportunidad de replantear el tema, a la luz de las nuevas soluciones a las problemáticas sociales que quedaron más que evidenciados en la vista que realizó esta Sala, especialmente cuando por la naturaleza de la norma, se pueden otorgar derechos reales administrativos con implicaciones sobre el Derecho urbanístico y ambiental, lo que involucra algunos temas que han ocupado a este Tribunal. Además, estamos ante una ley para solucionar una problemática social que a diario viven los pobladores de la zona marítimo terrestre, la que ejerce presión sobre los recursos naturales, y que requiere, necesariamente, de una ponderación de los derechos fundamentales en juego y de una adaptación del aparato institucional. En el Informe XX del Estado de la Nación del año 2015 se “…afirma que detrás de los patrones insostenibles de uso de los recursos naturales no solo hay presiones de la población y de las actividades productivas, sino cuellos de botella que entorpecen las transformaciones de fondo y limitan el alcance de los esfuerzos de instituciones y de la sociedad civil, para cambiarlos”. Algunos de los puntos que el Estado de la Nación señala, se retoman en esta sentencia, toda vez que el Informe es un referente de medición de los efectos y alcances de las políticas del Estado, su efectividad, de los avances y de los retrocesos, así como de los retos sobre los que la sociedad necesita poner atención.

B.- Sobre el control a posteriori de constitucionalidad.- Valorando de nuevo los antecedentes, como las reformas introducidas al otrora proyecto de ley, la legislación que se impugna aún contiene un efecto negativo sobre el principio de intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre, que esta Sala ha reconocido en su jurisprudencia como un principio constitucional que informa al resto del ordenamiento jurídico, pero que el legislador introduce como una excepción. Entiende esta Sala que se trata de un cambio de régimen del área pública de la zona marítimo terrestre, donde antes solo era posible otorgar una concesión en la zona restringida; no así dar concesiones en el área pública. Con la Ley No. 9221 esta situación varía. El punto que debe dilucidar este Tribunal Constitucional radica en determinar si tales efectos sobre el área pública necesariamente implican una inconstitucionalidad insalvable, esta vez interpretado a la luz de la necesidad imperiosa del Estado de ejercer una tutela sobre las políticas de un ordenamiento territorial, que de solución a los problemas de aglomeración de las personas en núcleos de población de hecho, y del derecho a una vivienda digna contenido en los artículos 50, 51 y 65 constitucionales, así como el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.

Veamos comparativamente los artículos del proyecto de ley y el que finalmente fue aprobado.

Texto consultado del Exp. Leg. 18.592 Texto Aprobado Ley No. 9221 En las zonas urbanas litorales podrán otorgarse concesiones, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en el plan regulador urbano de la respectiva localidad.

Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley.

Los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa. Sin perjuicio de las labores que ejecuten otras instituciones del Estado para dicho propósito (lo escrito en negrita es lo que en consulta legislativa se determinó como inconstitucional) En las zonas urbanas litorales podrán otorgarse concesiones, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y en el plan regulador urbano de la respectiva localidad.

Quedan excluidos, de lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, aquellos afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado, aquellos que no correspondan al demanio público y aquellos ubicados en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria que no hayan sido objeto de ocupación antes de la entrada en vigencia de esta ley.

Las concesiones que se otorguen en los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente.

Los municipios cuya jurisdicción incorpore zonas urbanas litorales deberán garantizar el libre acceso a la costa y el disfrute de la playa a toda la población. Sin perjuicio de las labores que ejecuten otras instituciones del Estado para dicho propósito (lo escrito en letra itálica es lo modificado en comparación con el anterior texto).

De conformidad con los términos de la Ley No. 9221, el artículo impugnado permite que en la zona pública de la zona marítimo terrestre se den concesiones, creando una zona especial que puede concesionarse, en casos excepcionalísimo, al amparo del Derecho urbanístico, estableciendo como requisitos una ocupación previa a la promulgación de la Ley No. 9221, previa declaratoria de zona urbana litoral, y luego de cumplir con el procedimiento administrativo establecido en la Ley No. 9221, así como la obligación de cumplir con un plan regulador urbano de la respectiva localidad, con lo cual se regularán aquellas ocupaciones sobre los 50 metros de la area pública de la zona marítimo terrestre, cuando éstas se produjeron antes de la entrada en vigencia de la Ley. Pero los términos del proyecto de ley con la ley aprobada, como lo muestra la comparación supra, luego de la consulta legislativa, tenemos que la disposición es reformada por el legislador para garantizar algunos aspectos atinentes a los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, aquellos que posibiliten el libre acceso a la costa, los afectos a un régimen de patrimonio natural del Estado y los que no correspondan al demanio público (en el Transitorio I de la Ley 9221). Es importante establecer que hay modificaciones sustanciales al proyecto de ley que conoció la Sala en su oportunidad, pues las zonas urbanas litorales “estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente”, y ofrece para que la legislación en cascada establezca las garantías de libre acceso a las costas, así como a las playas a toda la población.- C.- El ordenamiento territorial como garantía de defensa del ambiente y del ser humano.- Frente a la necesidad del ser humano para desenvolverse en todo su entorno, son los planes reguladores un mecanismo de defensa del medio ambiente y de la calidad de vida de todos los seres humanos de una comunidad; se constituyen en un instrumento jurídico, técnico y científico de proyección de una serie de derechos humanos que garantizan un desarrollo social, económico, cultural y procuran la salubridad física y mental para la población. Además, tenemos que reconocer que el Derecho urbanístico difícilmente puede concebirse hoy en día desvinculado de los criterios de defensa del medio ambiente, pues más allá de la finalidad de crear mejores relaciones entre la naturaleza y los habitantes de un lugar, al establecer normas de higiene y de la salubridad pública, o mejoramiento de los cuadrantes de una ciudad, se busca, sobre todo, una sostenibilidad ambiental mientras se desenvuelve una determinada comunidad. ¿Pero qué sucede cuando en países de ingreso medio a bajo, especialmente en algunas áreas costeras yacen comunidades marginales o excluidas de los beneficios del desarrollo de nuestro país, donde el habitante que se asienta ahí lo ha hecho desde muchos años y porque le aporta medios escasos para subsistir? No desconoce esta Sala los problemas que trae para los pobladores la búsqueda de soluciones a sus problemas de falta de vivienda digna, junto a un abaratamiento de los costos para poder edificarla, así como la de utilizar inconvenientemente las formas de crecimiento vegetativo de viviendas a lo largo de las calles públicas o, en este caso, dentro de la zona pública donde ejercen la actividad principal de vida, etc. Es ahí, lamentablemente, donde el planeamiento territorial se ve frustrado por la espontaneidad del crecimiento urbano incontrolado, y donde la posibilidad de recurrir a los criterios para diseñar o construir una comunidad resultan casi imposibles. De ahí que la realidad obliga a diseñar una normativa que intenta conciliar el Derecho ambiental con varios derechos económicos, sociales y culturales. Como se ve, se trata de una Ley marco que provee las condiciones para que las municipalidades reconozcan los asentamientos humanos de importancia (determinados por el INVU), bajo los presupuestos jurídicos que permitirían introducir una planificación urbanística y consolidar un determinado régimen de ordenamiento urbano para las personas; y que es importante resaltar, ya de por sí co-existen en un determinado territorio. No olvida esta Sala que el cambio de régimen implica para aquellas personas que han venido ocupando el área pública de la zona marítimo terrestre el ejercicio informal de sus derechos económicos, sociales y culturales, y también para las personas que podrían ser afectadas dentro del área restringida.

El punto medular que nos ocupa reside en que la declaratoria de la zona urbana litoral requiere de la evaluación de impacto ambiental estratégica del área en cuestión, con lo que pone de manifiesto el ligamen entre el Derecho urbanístico con el Derecho ambiental. No procede si no tiene este tipo de evaluación. De este modo, el legislador procura las condiciones para asegurar mediante las regulaciones urbanísticas una determinada estabilidad jurídica y los efectos positivos que procura el Derecho urbanístico, ante una situación de hecho, toda vez que a pesar del régimen actual, éste actúa más en beneficio del crecimiento urbano incontrolado pues hay vacíos normativos que el Estado no ha podido solucionar, pero que demanda de una solución al estar involucrados derechos fundamentales. En el caso, se debate entre una tesis absolutista frente a otra relativa en la que consideramos que existen recursos de protección que lograrían producirse por medio de la planificación urbana. En opinión de la Sala, al procurar un balance adecuado en esta delicada materia, las diferentes disciplinas jurídicas se nutren de la ciencia y la técnica, sea del derecho ambiental y urbanístico, como también del Derecho público y administrativo, para dar una solución a una problemática social muy antigua. Más aún, el Informe XX del Estado de la Nación en lo atinente a las regulaciones ambientales, se refiere a esos vacíos normativos. De este modo, se dice que: “En suma, pese a la gran cantidad de normas aprobadas en las últimas décadas, tanto internamente como a nivel internacional, no se logra revertir las dinámicas que comprometen la gestión ambiental del país. La diversidad y magnitud de los desafíos en este campo evidencian la poca efectividad del derecho ambiental para armonizar las actividades económicas, la equidad social y el equilibrio ecológico […]”. En efecto, el Derecho ambiental no es suficiente para dar una solución integral. Más aún, llama la atención otro dato que es relevante para este Tribunal, como el expresado en el informe de la Contraloría General de la República DFOE-AE-IF-12-2014, en el que consta que ninguna municipalidad costera cuenta con una plan regulador que abarque la totalidad del territorio de su cantón; además carecen de información de todos los regímenes de propiedad presentes, ni el área que los conforma. Algunas desconocen, incluso, la extensión de la costa del cantón, con lo que se evidencian las flaquezas precisas y contundentes en un tema que es de vital importancia, y que demanda de una solución más permanente entre el ser humano y el ambiente, en parte reside en eliminar los vacíos normativos de las corporaciones municipales, que son, en suma, las instituciones en que se depositan la competencia para dar una respuesta apropiada, por la cercanía que tienen los pobladores con la materia urbana y el ambiente, entre el tema de lo local y las corporaciones municipales. De conformidad con el artículo 7 de la Ley No. 9221, con la declaratoria de zona urbana litoral se desencadena otro proceso de garantía del ambiente, como lo es elaborar un plan regulador urbano para todo el área, que deben ajustarse a la legislación ambiental. Si de hecho se ha producido una situación social que el Estado no ha podido resolver en más de cincuenta años, la solución no reside en la prohibición, sino en la utilización de los mecanismos legales que racionalicen el uso de esos bienes a través de una solución integral. No desconoce este Tribunal que la problemática de fondo tiene componentes muy complejos, dado que hay ocupantes de la zona martímo-terrestre con distintas credenciales, e incluso, sin ellas, y que han utilizado distintos artilugios para ocupar el área pública. A causa del vacío de la legislación urbanística esta situación amenaza con seguir agravándose si no hay una solución integral, situación que se refleja en el Décimo Tercer Informe del Estado de la Nación: “En muchos sitios, sobre todo aquellos de atracción turística –Manuel Antonio, Flamingo, Montezuma, Zancudo, Cahuita, Drake, entre otros- la ocupación es caótica y desordenada, tanto en la zona pública como en la zona restriginda, en especial por la atención a intereses de grandes y pequeños empresarios turísticos […]. Asimismo, los planes reguladores costeros, que serían el instrumento fundamental para el ordenamiento del territorio, muestran serias debilidades…”. Precisamente, ese es el tema que se intenta abordar con la legislación que se impugna, pues acceder a la pretensión de anular la norma impugnada profundizaría los problemas apuntados arriba, en especial de aquellos pobladores que se encuentran en un estado de vulnerabilidad social, dada su condición de pobreza y que cuentan con medios de subsistencia muy precarios, los cuales viven en una permanente zozobra de que en cualquier momento pueden ser desalojados de sus viviendas. Por el contrario, los pobladores ahora tienen un instrumento para presionar a sus autoridades municipales para regularizar aquellas situaciones de su interés. Es importante señalar que a falta de acciones concretas en esa dirección, los ocupantes que se encuentren en forma irregular, seguirán en esa condición, y se les aplica el principio de la intangibilidad del área pública de la zona marítimo-terrestre. La situación beneficiosa para las comunidades solo podría derivarse de la regularización del régimen de ocupación, que se obtiene si media la Declaratoria de la Zona Urbana Litoral, seguida de la posterior aprobación de los respectivos planes reguladores.

El punto medular de la presente acción de inconstitucionalidad radica en el cambio de régimen jurídico de lo que tradicionalmente la Ley 6043 denominaba como área pública de la zona marítimo-terrestre, hacia un régimen de excepción, que establece la Ley No. 9221, donde el legislador reconoce a este bien demanial un cometido social, que permite reconocer jurídicamente el estatus a ciertos asentamientos históricamente establecidos en los litorales; véase que no se trata de situaciones individuales de habitantes, sino que hay un sentido de colectividad en la legislación. Además, el artículo 5 de la Ley No. 9221 establece las bases, no automáticas para la consolidación, de esa condición de asentamiento, sino que se requiere que antes haya habido un plan regulador costero, dentro del cual pueda insertarse la zona urbana litoral que, como instrumento de ordenamiento territorial, reparte el uso de suelo por zonas, sean residenciales, comerciales, industriales, etc. Es decir, donde hay plan regulador costero puede haber una zona urbana litoral, pero no donde no hay tal instrumento de ordenamiento territorial. Además, con el plan regulador costero de previo debe de obtenerse una viabilidad ambiental, por lo que la zona urbana litoral debe insertarse como un mecanismo de defensa del ambiente, lo que despliega todos los efectos de protección.

Finalmente, la regularización que persigue la Ley contribuye a la economía del cantón, pues, como bien se sostiene en el Informe del Estado de la Nación del 2015, los estudios apuntan a que los planes reguladores se constituyen en una oportunidad, al ser instrumento generador de desarrollo, competitividad y sostenibilidad en el uso del suelo. Si bien puede interpretarse que su inversión inicial es cuantiosa, a largo plazo puede traducirse en el bienestar de las comunidades, a través de la planificación y dirección de las políticas municipales en agua potable, tratamiento de aguas residuales, desechos sólidos, tanto zonas comerciales como industriales, lo que, sin duda, puede generar futuros ingresos producto del desarrollo. Es una ocasión y coyuntura para desarrollar instrumentos importantes para el progreso de las comunidades - muchas de ellas sumidas en pobreza-.

D.- La cláusula del Estado social de Derecho. No hay duda alguna que el Estado de Costa Rica es un Estado social de Derecho, aunque no se diga de forma expresa en la Constitución Política. En efecto, de la relación lógica y necesaria entre el párrafo primero del numeral 50 y 74 se extrae esta conclusión necesaria. Hay, pues, un mandato constitucional hacia el Estado de que debe procurar el mayor bienestar a todos los habitantes de la República, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Además, de conformidad con el numeral 74 y con los instrumentos internacionales de derechos humanos, el Estado está en la obligación de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales a la población, así como otros que se deriven del principio cristiano de justicia social y que indique la ley, a través de la prestación de una serie de servicios básicos. En esta dirección, Sala Constitucional ha enfatizado, en su jurisprudencia, que Costa Rica es un Estado social de Derecho. En efecto, en el voto número 5058-93, expresó lo siguiente:

“V).- Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad”.

En el ámbito internacional, para nadie es un secreto, que los derechos económicos, sociales y culturales gozan de un amplio reconocimiento, todo lo cual nos hace pensar que la igualdad material constituye una tarea insoslayable del Estado contemporáneo. Más aún, hay compromisos en el ámbito internacional de los miembros de la comunidad internacional de abogar por la tutela y la efectiva protección de estos derechos, tal y como es el caso del “Protocolo de San Salvador”.

Así las cosas, este Tribunal debe, por la vía de excepción, al estar en juego derechos fundamentales –el derecho al ambiente, el derecho a la vivienda digna y el derecho a un medio de subsistencia digno que le garantice a la persona el satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, de realizar una ponderación entre esos derechos fundamentales.

E.- El derecho a la vivienda digna.- Debe tomarse en consideración para resolver la presente acción, la tendencia natural y lógica del ser humano de asentarse en un lugar que le proporcione cercanía con aquellas actividades sobre las que gira su vida, como las fuentes de trabajo o aquellas que son su medio principal para subsistir, las que luego se manifiestan en las diferentes formas de cohesión social y en el asentamiento territorial (constituidas por las ciudades, sean jurídicamente reconocidas o de hecho). En este punto, es importante hacer referencia al rol orientador y precursor del Estado de políticas en esta materia. Por sentencia No. 2011-13436 de las quince horas trece minutos del cinco de octubre de dos mil once, esta Sala señaló, respecto de este tema, lo siguiente:

“El Estado debe conjuntar esfuerzos para que las personas puedan acceder al derecho a una vivienda adecuada, en condiciones de legalidad, seguridad, de paz y de igualdad. Este derecho, por supuesto, es un derecho relativo que dependerá de las condiciones sociales e individuales; la norma constitucional se refiere a un contenido más que todo programático, aunque debe estar conforme a la progresividad de los derechos sociales. En general, el Estado debe ser un facilitador responsable del cambio social en esta materia, lo cual no solo debe ser entendido en un nivel esencial mínimo, sino también debe proporcionar los mecanismos jurídicos para que todas las personas puedan acceder a una vivienda digna, sea ésta arrendada o adquirida, mediante los programas asistenciales y de créditos a personas que califiquen con tasas preferenciales, o en condiciones de un mercado libre para poseer o adquirir una vivienda acorde con sus condiciones personales. La obligación de un Estado plenamente responsable no cesa con programas asistenciales para un primer nivel de necesidad dirigida a los más vulnerables, sino que debe desarrollar una política más general, no discriminatoria que responda a una demanda de vivienda o a una proyección de la necesidad de la vivienda en general. Como tal, la propiedad tiene relevancia constitucional no solo como un derecho individual, sino por el cumplimiento que ésta tiene de una función social, de forma que merece protección no solo su posesión actual, sino su transformación para su futura distribución mediante un régimen público o privado, que buscaría satisfacer las demandas de vivienda de la población, de ahí que por la cobertura normativa que tiene merece protección constitucional.” Ahora bien, cuando el artículo 65 constitucional establece que “El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador”, se refiere a ese primer nivel del derecho a una vivienda digna; pero debemos admitir que éste no se agota en sí mismo, porque de conformidad con la interpretación de la Sala junto a otros numerales de la Constitución Política y los instrumentos internacionales de derechos humanos, comprende otras modalidades con un sentido más amplio que las meras formalidades patrimoniales, como podría ser acceso a alquileres razonables de viviendas o formas sucedáneas en propiedad pública. Los artículos 50 y 51 constitucionales además permitirían al Estado ser promotor del bienestar general, especialmente a favor de los desposeídos o personas en situaciones de desventaja, o donde la familia tiene derecho a la protección especial del Estado. A esto agregamos los artículos 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el numeral 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño y el 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.

El artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos dice:

“1.- Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.

2.- La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social.” (Lo resaltado en negrita no es del original).

El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en cuanto establece que:

“1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.

2.- …” (lo resaltado en negrita no es del original).

El artículo 5 de la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, establece que:

“En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:

[…]

• e)Los derechos económicos, sociales y culturales, en particular:

[…]

• iii)El derecho a la vivienda” (lo resaltado en negrita no es del original).

También podemos seguir con las siguientes citas:

El artículo 14 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, en cuanto señala:

“1. Los Estados Partes tendrán en cuenta los problemas especiales a que hace frente la mujer rural y el importante papel que desempeña en la supervivencia económica de su familia, incluido su trabajo en los sectores no monetarios de la economía, y tomarán todas las medidas apropiadas para asegurar la aplicación de las disposiciones de la presente Convención a la mujer de las zonas rurales.

2. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a:

[…]

h.- Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones” (lo resaltado en negrita no es del original).

En cuanto al numeral 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, de su lectura se tiene lo siguiente:

“Todo niño tiene derecho a beneficiarse de un nivel de vida adecuado para su desarrollo y es responsabilidad primordial de padres y madres proporcionárselo. Es obligación del Estado adaptar medidas apropiadas para que dicha responsabilidad pueda ser asumida y que lo sea de hecho, si es necesario, mediante el pago de la pensión alimenticia”.

Finalmente, puede citarse el artículo 8 de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo que establece lo siguiente:

“1. Los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo y garantizarán, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en cuanto al acceso a los recursos básicos, la educación, los servicios de salud, los alimentos, la vivienda, el empleo, y la justa distribución de los ingresos. Deben adoptarse medidas eficaces para lograr que la mujer participe activamente en el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas económicas y sociales adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticias sociales.

2. Los Estados deben alentar la participación popular en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y para la plena realización de todos los derechos humanos” (lo resaltado no es del original).

La normativa anterior, proporciona el entramado normativo para entender que el derecho a una vivienda digna no estaría reservado solo a la esfera patrimonial y civil, sino que también tiene una dimensión en la personalidad y dignidad del ser humano que debe ser tutelado por el Estado. No podemos dejar de advertir que la legislación persigue solucionar un problema fundamental que por décadas ha venido existiendo (incluso que se viene arrastrando desde antes de la promulgación de la Ley 6043), pero que rescata el derecho humano a la vivienda digna, que debe ir de la mano de políticas estables del Estado para hacer efectivo no solo la norma constitucional (art. 65), sino las otras disposiciones sobre derechos humanos regulados internacionalmente y las declaraciones señaladas arriba. El derecho humano a la vivienda es un derecho de tercera generación, de solidaridad humana, que es facilitado por el Estado sí otorga las condiciones para su disfrute; tiene que ver necesariamente con terrenos accesibles, precios equitativos, créditos razonables para todos los estratos sociales, materiales de construcción a precios accesible a todos, e incluso el derecho de elegir dónde se quiere vivir. Por las razones dichas arriba, debemos concluir que de la relación de los artículos 50, 51 y 65 de la Constitución Política se puede extraer el derecho a una vivienda digna, que otorga un espacio de desenvolvimiento de la persona humana dentro de un ámbito íntimo, que le provee tanto dignidad como permanencia a la unidad familiar con su uso más o menos prolongado. Véase, que no se trata de una tutela de un derecho individual, sino de un derecho colectivo, como es el que regula el Derecho urbanístico, que se ocuparía de la cohesión social de hecho y territorial existente, teniendo en cuenta este contenido de derecho fundamental.

Por ello, este Tribunal Constitucional reconoce que los efectos de la interpretación de esta Sala sobre el área pública de sostener su intangibilidad en forma general –sin excepciones- crearía una norma pétrea frente a las necesidades reales de la población costera de nuestro país, y condena a la inmovilidad del derecho, lo que tiene serias consecuencias en la vida de muchos ciudadanos, especialmente aquellos de origen más humilde, que viven en pobreza y de las actividades relacionados con el mar. En el caso emanan temas de justicia social que pueden responderse desde la cúspide del ordenamiento jurídico, que deben ponderarse, como también se produce una necesidad de que este Tribunal bajo una mejor ponderación, aún teniendo en cuenta la copiosa jurisprudencia, tome en consideración el resguardo de determinados derechos, especialmente los sociales, si del examen se puede concluir un beneficio para las poblaciones, particularmente a aquellas en desventaja y vulnerabilidad.

F.- La alta concentración urbana en el litoral y los servicios públicos. Ahora bien, esta Sala debe tener presente la importancia para los intereses generales de un adecuado planeamiento de orden territorial, especialmente, en relación con las áreas urbanas conformadas de hecho y con una alta concentración urbana: el problema de la demanda de servicios públicos que estas poblaciones han requerido, para la satisfacción de sus necesidades y el deber del Estado de velar porque ello sea así a lo largo de los años, máxime que la prestación de tales servicios conlleva el disfrute efectivo de derechos fundamentales (salud, educación, etc.) o el respeto de derechos públicos subjetivos. Para ello, es importante traer a colación la sentencia No. 2011-13436, citada anteriormente, y en la que se estableció:

“Por otra parte, el derecho a la vivienda digna conlleva a que sea adecuada, y ello depende de la realización de otros derechos, como a la igualdad, a la educación, a la salud y acceso a hospitales, a su localización libre de peligros, contaminantes y riesgos para la salud humana, de dignidad, privacidad, libertad de movimiento, de acceso de las comunidades a los servicios de emergencia, entre otros, en los que el Estado juega un papel preponderante al poner las condiciones para un óptimo desarrollo”.

La ausencia de muchos de los servicios básicos para la población sería en sí mismo una negación a la vivienda digna y al disfrute efectivo de derechos fundamentales (salud, educación, agua potable, etc.). Es lógico que donde hay poblaciones urbanas importantes se produce una demanda de servicios públicos básicos, como serían los servicios de primera necesidad en salud, con los EBAIS, de educación con las escuelas y colegios (centros de educación), de seguridad ciudadana con las delegaciones policiales, de acceso a los servicios bancarios de la banca nacional, e incluso, no puede dejarse de lado la presencia del comercio, que también brinda otras respuestas a las necesidades de la población. La Sala entiende que de esta forma se satisfacen derechos fundamentales, asociados al derecho a una vivienda digna, por lo que de conformidad con esta sentencia serían beneficiadas de la legislación que nos ocupa, en el tanto se ajusten en el futuro a los lineamientos de los planes reguladores y a la zona urbana litoral, pues efectivamente el Derecho urbanístico es el que gestionará una ordenación al territorio a través de la planificación. Así, trazará los lineamientos jurídicos y técnicos que darán respuesta a las necesidades de la población, así como su zona de ubicación, cuando fuere procedente.- En pocas palabras, no tiene sentido el otorgar concesiones en la zona pública para garantizar el derecho a una vivienda digna, si quienes viven en ese lugar no pueden acceder a los servicios básicos que conlleva la existencia de un determinado e importante asentamiento humano, incluyendo el comercio que históricamente estuviera ubicado en el lugar.

G.- Las municipalidades quedan sujetas a un régimen de fiscalización y control. En este caso, motiva el cambio de posición de la Sala la misma estructura de la ley, pues no sería una forma de festinar las playas de este país, por centenares de comunidades a lo largo de las zonas costeras. Por el contrario, se trata de agrupaciones de personas y caseríos que resultan en complejas formas de interacción social que merecen una solución legítima del Estado; a pesar de la importancia de la intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre, debe concluirse que la ley no es autoaplicable, es decir, requiere de las actuaciones de las corporaciones municipales y del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de una serie de requisitos, es decir, la ley no concede, en concreto, ningún derecho subjetivo, en los términos por ella regulados, sino que crea un régimen de Derecho público que tienen un procedimiento de fiscalización y control por parte del Estado en la materia urbana. Para la mayoría de esta Sala, no es suficiente para declarar inconstitucional la norma impugnada, el hecho de la ausencia de estudios técnicos de previo a la aprobación de la ley en este caso, pues el legislador optó por crear un régimen jurídico especial donde, simultáneamente, se protege al ambiente, se garantiza a la población el acceso irrestricto a la zona pública, se permite a los pobladores el disfrute de los derechos fundamentales, además de que en sí mismo la entrada en vigencia de la Ley no otorga ningún derecho a persona alguna. Para entender lo anterior, debemos señalar que:

1.- La Ley que se impugna interactúa con otras legislaciones para darle un marco y referencia. La definición de área urbana es la que tradicionalmente se utiliza desde la promulgación de la Ley No. 4240, que es Ley de Planificación Urbana de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas, exigiéndose en el artículo 2 las siguientes condiciones: a) que sean áreas urbanas conformadas de hecho; y b), con una alta concentración urbana en el litoral, antes de la entrada en vigencia de la ley. Para este Tribunal, se empieza a formar un criterio de que no es cualquier caserío que podría calificar como una zona urbana litoral, sino que se trata, en efecto, de comunidades que nacen espontáneamente, vegetativamente sobre los principales medios de comunicación (mar y carreteras) y con alta concentración urbana; la afectación de la zona urbana litoral contempla todas las formas de propiedad posible, sea Estatal como privada.

2.- Se reconoce a la zona marítimo terrestre como una zona intervenida por el Estado, de manera que el otorgamiento de derechos que se concedan sobre ésta será de derechos reales administrativos, lógicamente, reservándose el Estado la titularidad del bien y las potestades de imperio que el ordenamiento jurídico administrativo le concede.

3.- Contrario a lo que podría pensarse, la ley no genera una demanda propia de ocupantes; en sí misma no produce derechos subjetivos para que cualquiera pueda beneficiarse de su contenido. Los derechos reales administrativos se los reconoce a quienes fueron considerados como ocupantes según lo dispuesto en el capítulo VI de la ley No. 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre de 2 de marzo de 1977 y sus reformas; en forma más cuestionable, pero dentro de un ejercicio razonable de la potestad de legislar, estaría cuando concede la categoría del ocupante a título precario, cualquiera que sea su condición, que haya aprovechado el terreno de forma continua, quieta, pública y pacíficamente, antes de la vigencia de la Ley No. 9073, Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales de 19 de septiembre de 2012. Lo anterior, sin perjuicio del siguiente punto.

4.- El derecho real administrativo que nace de la ley requiere de muchos requisitos que la hace viable caso por caso, por lo que debe entenderse que la Ley es apenas un marco jurídico para autorizar la declaratoria urbana litoral, pero en sí misma no otorga estas declaratorias. Para lo anterior, se requiere del cumplimiento de los requisitos en cada caso, especialmente si no hay afectación al medio ambiente, y no para una generalidad. En este orden de ideas, corresponde a los órganos administrativos, lo que a través de los estudios técnicos que están incorporados según cada municipalidad que muestre el interés de desarrollar sus ciudades litorales. Incluso, puede hablarse de la oportunidad para disponer de las medidas correctivas en protección del medio ambiente que posteriormente debe de cumplimentarse con la declaratoria de zona urbana litoral: con el plan regulador urbano.

6.- Para que proceda la declaratoria, la Ley regula un mínimo de requisitos, que son los siguientes:

• a)Solicitud municipal acordada por el Concejo; b) Plan regulador costero con variable ambiental e identifique una alta concentración urbana en el litoral. Viene acompañada de índices de fragilidad ambiental, evaluación de impacto ambiental y la certificación de patrimonio natural del Estado; c) Dictamen favorable del ICT; d) Declaratoria de área urbana, emitida por el INVU e) Delimitación de linderos georreferenciada del IGN f) Evaluación de impacto ambiental estratégica del área que se quiere declarar zona urbana litoral de la SETENA.

El mínimo de requisitos es importante, toda vez que es apenas un “piso” y podrían las entidades especializadas solicitar otros que son propios de su competencia, especialmente pensando en la protección del medio ambiente o de los derechos sociales involucrados en la solicitud municipal. Además, de la solicitud fundada que debe presentar la Municipalidad respectiva, se le dará audiencia a la Procuraduría General de la República para que se manifieste sobre el cumplimiento de los requisitos presentados, también se dará audiencia a los interesados en general para presentar oposiciones. La Cizul resolverá con un informe técnico y dará posibilidad para que el Ministerio de Gobernación y Policía promulgue la declaratoria de zona urbana litoral.

Difícilmente podría entenderse que las concesiones puedan estar dirigidas a un fin distinto del uso histórico que se le ha dado a la zona pública ocupada, sea su uso habitacional o de servicios conforme a los lineamientos de los planes reguladores y a la zona urbana litoral, ligado a las actividades del mar y de la pesca. Este derecho a la vivienda digna, interpretado por la Sala Constitucional, no daría el espacio para desarrollos hoteleros dentro de la zona pública; debemos entender que la Ley los tiene delimitados por ser áreas que se mantienen con la misma densidad de construcción y, por ende, no se podría ampliar, y no podría ser de otro modo dado el marcado énfasis en esta prohibición. Así las cosas, el área de los cincuenta metros desde la pleamar ordinaria es un área bajo un régimen de Derecho público sujeto a una protección especial, dado que es muy sensible, de ahí que de admitirse la ampliación de las áreas construidas o que estas no puedan ser intervenidas pese a sus efectos degradantes para el ambiente, se estaría infringiendo el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Ergo, cualquier actuación u omisión que se salga de los parámetros de la Ley en los términos que la interpreta este Tribunal sería abiertamente inconstitucional y, por ende, tutelable a través de los procesos constitucionales, sean estos de garantía –amparo- o de defensa de la Constitución –acción de inconstitucionalidad y consulta judicial de constitucionalidad-. Más bien entiende la Sala sí se podrían eliminar si finalmente los estudios técnicos y científicos revelan incongruencias con el plan regulador urbano por la infracción a la normativa ambiental vigente.

Entonces, aunque otorgue un derecho real administrativo, y se valida la ocupación irregular en el área pública de la zona martímo-terrestre, la concesión esta íntimamente ligada al segundo párrafo del artículo 8 de la Ley 9221, que es el que impone que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de la ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano, es decir, cuando no incumplan la normativa ambiental vigente. De obtener la declaratoria de zona urbana litoral, las áreas ocupadas claramente tienen un marco legal de referencia que se constituye en un régimen jurídico, que no puede ser quebrantado ni desmejorado que implique un desarrollo incontrolable del área pública, sino que está sujeto a los aspectos jurídicos y técnicos que apoyan a la planificación urbanística, la normativa ambiental y porque no, dentro de los fines propios de esta, de un turismo rural que preservaría nuestro patrimonio cultural histórico ligado a las zonas costeras.

IV.- Conclusión. La utilización de criterios del Derecho urbanístico y del Derecho ambiental no pueden considerarse del todo irreconciliables con el principio de intangibilidad del área pública de la zona marítimo terrestre. Todo lo anterior, conlleva la realización de estudios técnicos de diferentes entidades públicas, entre ellas la declaratoria de zona urbana por parte del INVU, la que para obtener una específica declaratoria de la CIZUL, se debe dar dentro de un plazo legal con vencimiento definido, reconoce la agrupación humana hacia el pasado, sin que regule hacia el futuro nuevos asentamientos. Con ello, queda claro que la legislación es un remedio a situaciones sociales del pasado y presente, pero no se ocupa de la planificación a futuro del área pública, toda vez que el status quo existentes en lo que atañe a las zonas urbanas no puede ser ampliado, preservándose, en todo momento, la zona pública en las condiciones actuales y garantizándose, en todos los casos, el acceso a la costa y el disfrute a las playas de la Nación costarricenses –actuales y futuras generaciones-. Por todo lo expuesto, debe declararse sin lugar la acción, como en efecto se hace. El magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales. Los magistrados Rueda Leal y Salazar Alvarado ponen notas separadas. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la acción en todos sus extremos.

Por tanto:

Se declara sin lugar la acción. El magistrado Jinesta Lobo da razones adicionales. Los magistrados Rueda Leal y Salazar Alvarado ponen notas separadas. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara con lugar la acción en todos sus extremos.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. José Paulino Hernández G.

Res. No. 811-2016 RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO Una vez revisada la sentencia No. 811-2016 de las 11:49 hrs. de 20 de enero de 2016, considero que resulta innecesario recurrir a razones adicionales o diversas a las vertidas en el criterio de mayoría de este Tribunal. Estimo que en los considerandos de dicha sentencia, quedan plasmadas las razones por las cuales debe desestimarse la acción de inconstitucionalidad.

Ernesto Jinesta L.

Sentencia Nº 000811-2016 Nota del Magistrado Salazar Alvarado:

Vista la redacción integral de la sentencia, estimo innecesario consignar la nota que consideré oportuna durante la discusión y votación de este asunto; así las cosas, me permito prescindir de la misma.- Luis Fdo. Salazar A.

PROCESO: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD El suscrito Magistrado hace constar que una vez leídos los argumentos expuestos en el voto de mayoría, me encuentro conforme con estos, de modo que considero innecesario ahondar en cualquier otro aspecto dentro de este asunto y, por ende, procedo en el acto a retirar la nota separada consignada al momento de la votación. Es todo.

San José, a las 13:53 horas del 5 de abril de 2016.

Paul Rueda Leal VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO CRUZ. LA ZONA PÚBLICA DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE, REQUIERE LA TUTELA DEFINIDA EN LOS PRECEDENTES CONSTITUCIONALES: Conforme las razones que expongo a continuación, he procedido a salvar el voto en este asunto y declarar con lugar la acción en todos sus extremos.

El voto de mayoría indica que, posterior a que el proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada viniera en consulta de constitucionalidad, el legislador procedió a realizar modificaciones sustanciales al proyecto de ley que conoció la Sala en su oportunidad, pues las zonas urbanas litorales “estarán condicionadas a que no se modifique el uso ni se amplíe la densidad de la construcción que tenía el terreno antes de la entrada en vigencia de esta ley, siempre y cuando tales condiciones hayan sido avaladas por el plan regulador urbano y no incumplan la normativa ambiental vigente”, y ofrece para que la legislación en cascada establezca las garantías de libre acceso a las costas, así como a las playas a toda la población. Además indica que, el punto medular de la presente acción de inconstitucionalidad radica en el cambio de régimen jurídico de lo que tradicionalmente la Ley 6043 denominaba como área pública de la zona marítimo-terrestre, hacia un régimen de excepción, que establece la Ley No. 9221, donde el legislador reconoce a este bien demanial un cometido social, que permite reconocer jurídicamente el estatus a ciertos asentamientos históricamente establecidos en los litorales, pues no se trata de situaciones individuales de habitantes, sino que hay un sentido de colectividad en la legislación.

Sin embargo, considero que dichas modificaciones no cambian en el fondo las inconstitucionalidades apuntadas por esta Sala, conforme lo expresado por la mayoría, en el voto número 2013-08596, donde se resolvió la consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de ley que dio origen a la ley impugnada en esta acción. El denominado “reconocimiento de un cometido social a un bien demanial”, no es otra cosa que un debilitamiento a la protección constitucional de los bienes demaniales. Además, ni el Estado Social de Derecho, ni el derecho a la vivienda digna, ni la alta concentración urbana en el litoral, pueden enervar la intangibilidad de la zona marítimo terrestre. Es un bien de trascendencia individual y social, especialmente desde la tutela del ambiente. Tal intangibilidad no conoce excepciones, ni puede avalarse la existencia de tales excepciones más allá de lo que la misma Constitución Política establece. Aunque se afirme que las Municipalidades quedan sujetas a un régimen de fiscalización y control, mantengo el mismo criterio expresado por esta Sala en el voto anterior, pues no considero que deba haber un cambio de posición al respecto.

En el mismo sentido que se dijo en el voto en cuestión (2013-008596), esta Sala venía reconociendo la inconstitucionalidad de leyes que establecían una excepción a la imprescriptibilidad e inalienabilidad de la zona pública establecida para permitir a ciertos poseedores realizar los trámites de inscripción de sus parcelas (véase el voto número 2009-03113 donde se declaró la inconstitucionalidad de la Ley No. 8464 que establecía la Declaratoria de Ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón). La zona marítimo terrestre se considera un bien demanial de la Naciónpor disposición constitucional. Indicándose que, no hay duda en el Tribunal, que existe un reducto de cincuenta metros contados a partir de la pleamar que permanece históricamente intacto en su régimen jurídico. Con lo cual, en la sentencia de referencia se reafirma que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento. De ahí que se consideró inconstitucional pretender desafectar mediante Ley los cincuenta metros que corresponden a la zona pública de la Zona Marítimo Terrestre; quedó anulado en cuanto se pretendía reconocer derechos de posesión sobre bienes demaniales, pues la zona pública pasaría a un titular de derecho privado.

Esta Sala concluyó que, las disposiciones de la ley resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política, por cuanto: A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política, la zona marítimo terrestre -en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona -en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. Nótese por ejemplo que Cahuita limita con el Parque Nacional Cahuita y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que resulta inconciliable con todas las actividades que se desarrollan en las ciudades. De todo lo dicho, se pueden derivar tres impedimentos, a saber, que: a) la Administración no puede otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables en la zona marítimo terrestre, en especial, en la zona pública; b) no se puede desafectar un bien de dominio público medioambiental para transferir el dominio a manos de los particulares sin mediar un interés público superior, ni suficiente justificación, pues ello dificulta el ejercicio de la soberanía en su mar territorial y la plataforma continental, y la jurisdicción especial sobre la zona económica exclusiva, para proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos naturales existentes en las aguas, el suelo y subsuelo, de conformidad con los principios del Derecho Internacional (artículo 6 Constitucional); c) no se puede declarar una zona pública como una ciudad, pues toda ciudad es por definición la cabecera de un cantón donde se desarrolla un área urbana, concepto incompatible con el de playa, dominio público medioambiental, uso común y ejercicio de soberanía.

En concreto, en cuanto a la ley en cuestión, interpretada la norma a la inversa, se podrían otorgar derechos de concesión dentro de los cincuenta metros contiguos a la pleamar ordinaria en las zonas urbanas litorales. Lo cual es inconstitucional según la larga, acentuada y predominante línea jurisprudencial de esta Sala. Así, la legislación invierte la lógica social de la cohesión social, toda vez que promueve la posibilidad de concesiones en áreas que son públicas por excelencia, sobre los cuales no se pueden reclamar derechos individuales, y que, en efecto, producen, como consecuencia, la desigualdad. Hay bienes comunes tan preciosos, que no pueden privatizarse.

Además, se reproduce en este asunto, las razones adicionales que di en el voto mencionado (2013-008596), en conjunto con los Magistrados Armijo Sancho y Rueda Leal, cuando se indica que se suscriben las razones dadas en la sentencia respecto al vicio que presenta el proyecto de ley por infracción al principio de intangibilidad de la Zona Marítimo Terrestre, en relación con la autorización para urbanizar la zona pública, pero además extiendo dichos razonamientos y los amplío también a la zona restringida. Con la normativa impugnada, se estaría tolerando lo que es una sistemática inobservancia de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, esto es, una deliberada desaplicación de esa normativa, pues nótese que en previas y reiteradas ocasiones la legislación ha pretendido regularizar ocupaciones ilegales, sin lograr erradicar la situación que se pretende justificar en cada ocasión.

Debemos partir de que la reforma legislativa pretendida (y que ahora es ley) no recae sobre cualquier normativa, sino sobre aquella que regula con recelo la protección de nuestras costas, sobre la cual este Tribunal ha reconocido no solo la relevancia para su conservación, sino también el deber de garantizar el libre acceso y disfrute de toda la población.

Una reforma legal como la propuesta y en una materia tan sensible en que se consientan actos de vulnerabilidad, lesiona no sólo la res pública y el principio constitucional de legalidad, sino que además significaría tolerar la falta de observancia por parte del Estado de otros principios, como el de in dubio pro natura, el cual tiene como objeto que exista una vigilancia activa, previa y oportuna por parte de las autoridades que no permita afianzar construcciones ilegales.

De manera que lo evidenciado más bien, es que se han omitido seguir los controles previos dispuestos por el Estado para dar cumplimiento efectivo no sólo a la normativa en general, sino también a la protección ambiental, toda vez que en este momento apenas podría determinarse cuáles de esas construcciones han producido un daño o no al ambiente, cuando lo requerido es su prevención. Esta situación en el caso concreto, implica una violación al principio de legalidad, que sin duda alguna deviene de relevancia constitucional en la medida que se afecta la propia validez y efectividad del ordenamiento jurídico, así como al Estado de Derecho.

Por todo lo anterior, considero que la Sala debe mantener el criterio vertido en la sentencia que resolvió la consulta legislativa de constitucionalidad (2013-008596) y acoger esta acción, declarando con lugar la ley impugnada, por violación de la intangibilidad de la zona marítimo terrestre. Considero que los bienes de interés social y el ambiente, sufren un deterioro al permitir que en la zona pública de la zona marítimo terrestre se den concesiones, creando una zona especial que puede concesionarse, en ciertos casos, aún cuando se establezcan requisitos, previa declaratoria de zona urbana litoral, luego de cumplir con el procedimiento administrativo establecido en la Ley No. 9221, así como la obligación de cumplir con un plan regulador urbano. Ninguno de los requisitos mencionados, compensan el daño socio- ambiental que se ocasiona con la ley cuya constitucionalidad se mantiene en el voto de mayoría.

Fernando Cruz C.

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