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Res. 11212-2017 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 14/07/2017
OutcomeResultado
The Chamber partially granted the amparo. It ordered SUTEL to determine a minimum functional mobile Internet speed ensuring the essential content of the right, applicable only during congestion and under reasonableness criteria. It rejected the public hearing claim, although with dissenting votes granting it.La Sala declaró parcialmente con lugar el amparo. Ordenó a SUTEL determinar una velocidad mínima funcional de Internet móvil que garantice el contenido esencial del derecho, aplicable solo en situaciones de congestión y con criterios de razonabilidad. Rechazó el reclamo de audiencia pública, aunque con votos salvados que lo concedían.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber ruled on an amparo action against SUTEL’s approval of 'fair use policy' clauses in postpaid mobile Internet contracts of operators ICE, Movistar, and Claro, which allowed speed reduction after reaching a download threshold. The Chamber reaffirmed that Internet access is a fundamental right, instrumental to other rights such as freedom of expression and education. It held that delegating to operators the determination of the minimum functional speed violates the essential content of that right, as the State (SUTEL) must define a minimum that guarantees functional access, dynamically and periodically updated to reflect technological progress. The fair use policy must also comply with reasonableness and proportionality: applied only during actual network congestion, as a temporary traffic management mechanism and not a penalty, while preserving the essential core of the right. The majority granted the amparo for the claimants who proved harm, ordering SUTEL to set a minimum functional speed and adjust the policy accordingly, but rejected the public hearing claim. A dissenting vote extended the amparo because the public hearing required for quality standards had been omitted.La Sala Constitucional resolvió un recurso de amparo contra la homologación por SUTEL de cláusulas de 'política de uso justo' en contratos de Internet móvil pospago de los operadores ICE, Movistar y Claro, que permiten reducir la velocidad tras alcanzar un umbral de descarga. La Sala reiteró que el acceso a Internet es un derecho fundamental instrumental para otros derechos como la libertad de expresión y la educación. Determinó que la delegación en los operadores de la fijación de la velocidad mínima funcional lesiona el contenido esencial de ese derecho, pues corresponde al Estado (SUTEL) definir un mínimo que garantice un acceso funcional, dinámico y periódicamente actualizado conforme al avance tecnológico. Asimismo, estableció que la política de uso justo debe aplicarse con criterios de razonabilidad y proporcionalidad: solo en situaciones reales de congestión de red, como mecanismo temporal de gestión de tráfico y no como sanción, respetando el núcleo esencial del derecho. La mayoría declaró con lugar el recurso para los recurrentes que acreditaron afectación, ordenando a SUTEL fijar la velocidad mínima funcional y ajustar la política a esos parámetros, pero rechazó el reclamo de audiencia pública. Un voto salvado amplió el amparo también por omitirse la audiencia pública exigida para estándares de calidad.
Key excerptExtracto clave
VIII. ON THE ESTABLISHMENT OF A FAIR USE POLICY AND FUNCTIONAL INTERNET ACCESS. […] For this Court, it is beyond question that Internet access is a fundamental right and, as such, deserves full protection in this venue. […] SUTEL has the obligation to ensure that a minimum access to said network is guaranteed. Although SUTEL has stated that mobile Internet network resources are limited, which justifies applying the fair use policy to persons who make extraordinary use of it, it is no less true that such a policy cannot harm the irreducible minimum of a right, also called its essential content. Disregarding this minimum, which allows functional Internet access, would mean denying the right itself, because from the point of view of its effectiveness it ends up emptying it of content. […] the Chamber finds that there is indeed an injury to the fundamental rights of users in the fact that SUTEL delegated to operators the determination of the Internet access speed under the fair use policy. This Court reiterates that the latter is directly related to the essential content of the fundamental right to Internet access, and therefore its specific determination is removed from the operators' powers, thus the obligation to establish, in defense of users' rights, the minimum acceptable speed so as not to empty said right of content, falls upon SUTEL.VIII.- SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLÍTICA DE USO JUSTO Y EL ACCESO FUNCIONAL A INTERNET. […] Para este Tribunal queda fuera de cuestionamiento que el acceso a Internet es un derecho fundamental y, como tal, merece plena tutela en esta sede. […] la SUTEL tienen la obligación de velar por que se garantice un acceso mínimo a dicha red. Si bien la SUTEL ha expresado que los recursos de las redes de Internet móvil son limitados, lo que justifica la aplicación de la política de uso justo a las personas que hacen un uso extraordinario de él, no menos cierto es que tal política no puede lesionar el mínimo irreductible de un derecho, también denominado contenido esencial. El desconocimiento de este mínimo, el cual permite un acceso funcional a Internet, significaría la denegatoria del derecho mismo, porque desde el punto de vista de su efectividad termina por vaciarlo de contenido. […] la Sala estima que sí existe una lesión a los derechos fundamentales de los usuarios en el hecho de que la SUTEL delegara en los operadores la determinación de la velocidad de acceso a Internet en aplicación de la política de uso justo. Este Tribunal reitera que esta última se encuentra directamente referida al contenido esencial del derecho fundamental de acceso a la Internet, por lo que su determinación concreta se encuentra sustraída de las competencias de los operadores, de este modo recayendo en la SUTEL la obligación de establecer, en defensa de los derechos de los usuarios, la velocidad mínimamente aceptable para no vaciar de contenido el referido derecho.
Pull quotesCitas destacadas
"Para este Tribunal queda fuera de cuestionamiento que el acceso a Internet es un derecho fundamental y, como tal, merece plena tutela en esta sede."
"For this Court, it is beyond question that Internet access is a fundamental right and, as such, deserves full protection in this venue."
Considerando VIII
"Para este Tribunal queda fuera de cuestionamiento que el acceso a Internet es un derecho fundamental y, como tal, merece plena tutela en esta sede."
Considerando VIII
"La política de uso justo no puede lesionar el mínimo irreductible de un derecho, también denominado contenido esencial. El desconocimiento de este mínimo, el cual permite un acceso funcional a Internet, significaría la denegatoria del derecho mismo, porque desde el punto de vista de su efectividad termina por vaciarlo de contenido."
"The fair use policy cannot harm the irreducible minimum of a right, also called its essential content. Disregarding this minimum, which allows functional Internet access, would mean denying the right itself, because from the point of view of its effectiveness it ends up emptying it of content."
Considerando VIII
"La política de uso justo no puede lesionar el mínimo irreductible de un derecho, también denominado contenido esencial. El desconocimiento de este mínimo, el cual permite un acceso funcional a Internet, significaría la denegatoria del derecho mismo, porque desde el punto de vista de su efectividad termina por vaciarlo de contenido."
Considerando VIII
"La política de uso justo debe entenderse como un mecanismo de gestión de tráfico y no como una sanción."
"The fair use policy must be understood as a traffic management mechanism and not as a penalty."
Considerando IX
"La política de uso justo debe entenderse como un mecanismo de gestión de tráfico y no como una sanción."
Considerando IX
"Se declara con lugar el reclamo y se ordena a la SUTEL determinar la velocidad mínima de conexión a Internet que servirá de base para la aplicación de la política de uso justo, esto conforme a los términos que se exponen en los considerandos siguientes y en la parte dispositiva de este voto."
"The claim is granted and SUTEL is ordered to determine the minimum Internet connection speed that will serve as the basis for applying the fair use policy, in accordance with the terms set forth in the following recitals and the operative part of this ruling."
Considerando VIII
"Se declara con lugar el reclamo y se ordena a la SUTEL determinar la velocidad mínima de conexión a Internet que servirá de base para la aplicación de la política de uso justo, esto conforme a los términos que se exponen en los considerandos siguientes y en la parte dispositiva de este voto."
Considerando VIII
Full documentDocumento completo
Constitutional Chamber Date of Resolution: July 14, 2017 at 12:15 Case File: 17-000191-0007-CO Type of Matter: Amparo action Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER Judgment with Dissenting Vote Judgment with Separate Note Relevance Indicators Relevant Judgment Key Judgment Related Judgments Judgment with protected data, in accordance with current regulations Content of Interest:
Strategic Topics: Economic, Social, Cultural, and Environmental Rights Type of Content: Majority Vote Branch of Law: 4. GUARANTEE MATTERS Topic: PUBLIC SERVICES Subtopics:
TELECOMMUNICATIONS.
011212-17. PUBLIC SERVICES. THE APPELLANT DISAGREES WITH THE APPROVAL BY SUTEL OF THE FAIR USE POLICY FOR POSTPAID MOBILE INTERNET (SPEED REDUCTION). INTERNET ACCESS AS A FUNDAMENTAL RIGHT. VCG02/2022 “(…) I.- ON COADJUVANCIES. In accordance with the provisions of Article 34 of the Law of Constitutional Jurisdiction, anyone with a legitimate interest in the outcome of the appeal may appear and intervene as coadjuvant of the plaintiff or the defendant. In view of the foregoing, this Tribunal deems that the requests for coadjuvancy filed by Telefónica de Costa Rica TC S.A., General Counsel of GSM Association, and Claro CR Telecomunicaciones S.A. must be admitted, with the warning that the result of the sub examine is not directed directly at the coadjuvants, but only at the parties.
II.- OBJECT OF THE APPEAL. The plaintiff accuses SUTEL of having approved the fair use policy clauses contained in the contracts of postpaid mobile Internet operators. They consider that the application of said policy by the operators limits the Internet browsing speed to such a degree that it renders it inoperative, thus violating their fundamental rights, particularly access to the Internet. They also state that the fair use policy was approved without a public hearing and using a report declared confidential.
III.- PROVEN FACTS. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been accredited or because the respondent has omitted to refer to them, as provided in the initial order:
“6. ORDER the operators, the Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa Rica TC S.A., and Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., to address the following measures; a) Intensify their efforts to expand the capacity of their networks to minimize the detected congestion levels to the utmost, so that the commercially offered speeds can be met even during the average busy hour. The mobile Internet service operators understand that the fair use policy is a measure considered a temporary remedy for the network congestion problem arising from the extraordinary consumption of a small percentage of customers, which must be accompanied by other measures, including long-term ones.
IV.- FACTS NOT PROVEN. The Chamber could not corroborate that the protected party Porras Castillo had a mobile Internet contract with any operator or that they had been informed of the application of the fair use policy. On the other hand, it was also not possible to prove that the appellant Sibaja Miranda had requested any report from the respondent authorities or that access to it had been denied on grounds of confidentiality.
V.- ON THE SPECIFIC CASE. In the sub examine, the plaintiff argues that the SUTEL Council approved the application clauses of the so-called Internet “fair use policy” contained in the mobile phone operators' contracts. They allege that the speed reduction applied under said policy hinders or makes Internet access impossible. They also accuse that the approval of the fair use policy required a public hearing. For his part, the SUTEL representative indicated that contracts with fair use clauses had been approved for the three mobile phone operators. In this regard, he argued that said clause reduces Internet speed but does not prevent access. He explained that telephone and mobile Internet networks have resources that are shared by all users using the same infrastructure at a given time, and that mobile phone plans with unlimited consumption tend to encourage the appearance of customers who make intensive use of the mobile network by monopolizing its resources for long periods, thereby preventing other users from accessing the network under good service conditions, affecting its efficiency and proper functioning. In order to protect users' rights, the SUTEL Council approved resolution No. RCS-063-2014 of April 2, 2014, which temporarily authorized the application of fair use conditions in mobile Internet access service contracts. This resolution, which is directed at operators and –therefore– lacks the character of a generally applicable regulation, allows a reduction of the contracted speed when the user exceeds the download limit in a billing cycle. He indicated that such reduction applies only during the remaining time of the billing cycle and that Internet access is not prevented; the speed is only reduced to that agreed with the operator, which does not imply the impossibility of accessing the service.
In order to resolve the constitutional claims raised by the appellants, the Chamber's analysis will follow the following structure. First, it will revisit the treatment that this Tribunal's jurisprudence has given to the issue of Internet access, recalling that it is a fundamental right recognized by this venue. Based on that fact, the following section clarifies some obligations of the State and SUTEL related to Internet access, which have been normatively established and recognized by this Chamber's jurisprudence. With these clarifications, this Tribunal will proceed to hear the substantive claim. In a first recital, the issue of the possibility of establishing a fair use policy and its relationship with functional Internet access will be addressed. Subsequently, the Chamber will analyze the application of the principle of reasonableness and proportionality to the fair use policy. Finally, the Chamber will rule on the alleged need to hold a public hearing for the establishment of the fair use policy.
VI.- ON THE RECOGNITION OF INTERNET ACCESS AS A FUNDAMENTAL RIGHT. As a basis for the subsequent recitals, it is necessary to recall the importance that the Chamber has given in its jurisprudence to Internet access:
“I.- ON THE IMPORTANCE OF THE INTERNET IN TODAY'S SOCIETY. Without a doubt, the Internet has become one of the great advances of the 20th century, as its development generated a revolution in various fields. Although initially conceived for a purely military purpose, the truth is that its original use has completely changed direction, becoming not only an instrument available to a large part of the population, but also one of the main tools for the development of a new concept; the information society, a result of globalization. In this sense, the Internet has become a true information highway, through which an unimaginable amount of data of all types travels daily: visual, sound, textual, which have allowed people to learn information of their interest quickly, thus becoming a means of utmost importance for education. Likewise, the Internet has allowed a complete shift in worldwide communications, because through instruments such as email or video calls, it allows people to contact others who are at considerable distances, in a timeframe unimaginable years ago, and at an extremely low cost, which undoubtedly has influenced not only interpersonal relationships but also international cooperation in various aspects, such as commerce, relations between States, among others. The above is reflected in the data provided by the International Telecommunication Union (ITU), which indicates that in 2013, more than 2.7 billion people used the Internet, representing 39% of the world population. It is also stated that in developing countries, 31% of the population had access to the worldwide web, while this percentage increased to 39% in developed countries. At the continental level, Europe is the region with the world's highest Internet penetration rate, at 75%, while America ranked second, at 61%. The figures released by the International Telecommunication Union also reflected that in 2013, 41% of households worldwide were connected to the Internet, with the Internet penetration rate in developed countries reaching 78% of households, a percentage that decreased substantially in developing countries, where the rate reached 28%. Finally, ITU statistics state that 90% of the 1.1 billion households not connected to the Internet are located in developing countries. All of the above clearly shows the importance of the Internet in today's society, which is reflected in the Millennium Development Goals of the United Nations Organization, stating that ‘Providing Internet connectivity in the developing world will help achieve the goals of health, education, employment, and poverty reduction’.
II.- At the national level, World Bank statistics indicate that in 2009, 34.3 out of every 100 inhabitants of the country had access to the Internet, while by 2012, that figure had risen to 47.5 out of every 100 inhabitants. On the other hand, in the Report on Telecommunications Sector Statistics 2010-2012 of the Superintendencia de Telecomunicaciones, it is indicated that with the opening of the telecommunications sector, a shift occurred in the functioning of the Internet market, due to the possibility of new companies providing the service. Thus, by the first half of 2009, SUTEL began authorizations to provide Internet service, and by the end of 2012, 60 companies were already registered for this purpose. Furthermore, the mentioned report highlights that between 2010 and 2012, the country's Internet market had a cumulative growth rate of 114% in terms of subscriptions. Fixed Internet subscriptions showed a decreasing trend with respect to total Internet subscriptions (fixed and mobile), dropping from representing 63% of total subscriptions in 2010 to 33% in 2012. On the contrary, wireless mobile Internet access service showed a growing trend in terms of total subscriptions, presenting a cumulative growth rate of 282%, which was reflected in its weight within total Internet service subscriptions, increasing from 37% in 2010 to 67% in 2012. Following the above, in the report called Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones. Informe 2010-2013, the Superintendencia de Telecomunicaciones points out that in 2013, the country closed with 7,111,981 active cellular lines, representing a penetration of 151%, the highest in Central America. This growth was reflected in the increase of mobile Internet users, which went from 606,215 people in 2010 to 3,543,419 at the end of 2013, implying an increase of 485%. 98% of these connections were made from a cellular phone, while the remaining 2% were via data card. The same report reveals that fixed wireless Internet subscriptions grew by 25% between 2010 and 2013, with 36% of homes having that service that year. More recent data, published by SUTEL in the newspaper La Nación on August 7, 2014, indicates that mobile Internet service increased in terms of revenue generation in 2013, going from 10% to 26%. It is also explained that currently, 75 out of every 100 citizens use the Internet via their cellular phone, a figure that was 13 out of every 100 citizens in 2010. Moreover, data traffic also suffered a significant increase, given that in 2013, of 7.1 million connections, 50% had Internet access, and 50% made use of intelligent terminals. Now, based on the mentioned statistics, it is clear that there has been accelerated growth in the number of Internet users in the country, making the need to guarantee access to the worldwide web for the majority of the population increasingly important. Given this situation, the legislator provided that for the telecommunications sector (which includes the Internet), the principles of universal access, universal service, and solidarity would be guaranteed, defining through the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, the goals and priorities for fulfilling these purposes. The foregoing is expressed in the guiding principles set forth in Articles 3 of Law No. 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, and numerals 31, 32, and 33 of Law No. 8642, Ley General de Telecomunicaciones, which for this purpose provide as follows:
ARTICLE 3.- Guiding Principles The public entities of the Telecommunications Sector shall consider the guiding principles of the telecommunications legal framework, defined and in force in the Sector:
ARTICLE 31.- Service, universal access, and solidarity This chapter establishes the financing, allocation, administration, and control mechanisms for resources destined to fulfill the objectives of universal access, universal service, and solidarity. SUTEL is responsible for ensuring that operators and providers comply with the provisions of this chapter and what is established by regulation.
ARTICLE 32.- Objectives of universal access, universal service, and solidarity The fundamental objectives of the universal access, universal service, and solidarity regime are as follows:
ARTICLE 33.- Development of universal access, universal service, and solidarity objectives It is the responsibility of the Executive Branch, through the Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, to define the goals and priorities necessary for the fulfillment of the universal access, universal service, and solidarity objectives established in the preceding article. To this end, said Plan must contain a digital agenda, as a strategic element for the generation of opportunities, the increase of national competitiveness, and the enjoyment of the benefits of the information and knowledge society, which in turn must contain a digital solidarity agenda that guarantees these benefits to vulnerable populations and reduces the digital divide.
SUTEL shall establish the obligations; and shall also define and execute the projects referred to in Article 36 of this Law, in accordance with the goals and priorities defined in the Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones.
On the other hand, in the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, the Executive Branch ordered that said document must establish, as a minimum, a series of priorities for universal access, universal service, and solidarity, among which the following stand out:
1. Universal Service a) That all end users can obtain a connection to the public telephone network from a fixed location. The connection must offer the end user the possibility of making and receiving telephone calls and allowing fax and data communications at a speed sufficient to access the Internet functionally.
2. Universal access.
(…)
Similarly, in the axes section, the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones establishes a series of action lines in aspects related to telecommunications, economy, environment, and social aspects, which aim to ensure that “the potential of knowledge and ICTs are at the service of development, promoting the use of information and knowledge for the achievement of the development objectives contained in the Millennium Declaration of the United Nations Organization, and addressing the new challenges posed by the Information Society.” III.- Now, from the foregoing, the importance of Internet access within the framework of the Information Society is clearly denoted, hence it has even been classified as a fundamental right by this Chamber in a series of pronouncements, such as votes numbers 2010-10627 of 8:31 a.m. on June 18, 2010, and 2010-12790 of 8:58 a.m. on July 30, 2010, in which the following was indicated, in pertinent part:
“V.- B- On the fundamental rights to information and communication.- In this specific case, due to the public service in question –telecommunications service– two other fundamental rights are also involved, the right to communication and the right to information. Regarding these rights, it must be indicated that, in light of the current information and knowledge society, the right of all people to access and participate in the production of information and knowledge becomes a fundamental requirement, therefore such access and participation must be guaranteed to the entire population. Although these are rights related to others, such as freedom of expression and freedom of the press, these rights have their own particularity. Likewise, although they are more clearly outlined today, they have their roots in the Universal Declaration of Human Rights, promulgated on December 10, 1948, when it states in its Article 19 that ‘everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers,’ and in the American Convention on Human Rights, promulgated in 1969 (Pact of San José), when it indicates that freedom of thought and expression comprises ‘...the freedom to seek, receive, and impart information and ideas…’. In this sense, all entities responsible for the public telecommunications service are obliged to respect said rights, of course, once the established requirements are met, such as filling out an application form and paying the corresponding fee. In this case, ICE is obliged to provide the requested Internet service despite the technical limitations, because precisely for that purpose it was entrusted with the provision of a public service such as telecommunications: to create the necessary infrastructure, plan the expansion of such infrastructure, and finally make the public telecommunications service accessible to the universality of the country's inhabitants, enabling them to exercise their fundamental rights to communication and information. It should not be understood that because an area is remote, the construction of the necessary infrastructure is not very profitable, or there is a technical limitation that prevents the installation of the service, then there is a valid justification for not providing the requested service, as the expansion of this network is the responsibility of the respondent institution. This is because, as stated, when an entity (public or private, but especially when it is public) has been entrusted with the mission of providing a public service, it has the obligation to provide it continuously, adaptably, efficiently, and equally to all inhabitants, especially when said public service is associated with other fundamental rights, as would be in this case, the rights to communication and information.” “V.- FUNDAMENTAL RIGHTS VIOLATED. Regarding this last point, it must be said that the advance over the last twenty years in information and communication technologies (ICTs) has revolutionized the social environment of the human being. Without fear of mistake, it can be affirmed that these technologies have impacted the way human beings communicate, facilitating connection between people and institutions worldwide and eliminating barriers of space and time. At this moment, access to these technologies becomes a basic instrument to facilitate the exercise of fundamental rights such as democratic participation (electronic democracy) and citizen control, education, freedom of expression and thought, access to information and online public services, the right to interact with public authorities by electronic means, and administrative transparency, among others. It has even been affirmed that access to these technologies, specifically, the right of access to the Internet or network of networks, has the character of a fundamental right. In this sense, the Constitutional Council of the French Republic, in judgment No. 2009-580 DC of June 10, 2009, deemed access to the Internet a basic right, deriving it directly from Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789. The foregoing, by holding the following: ‘Considering that in accordance with Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789: "The free communication of thoughts and opinions is one of the most precious rights of man: any citizen may therefore speak, write, print freely, provided they answer for the abuse of this liberty in the cases determined by law"; that in the current state of communication methods and with regard to the widespread development of online public communication services as well as the importance these services have for participation in democratic life and the expression of ideas and opinions, this right implies the freedom to access these services; (…)’ (the highlighting does not belong to the original). In this context of the information or knowledge society, it is incumbent upon public authorities, for the benefit of the administered, to promote and guarantee, universally, access to these new technologies. (…).” (Resolution No. 2014-16365 of 11:01 a.m. on October 6, 2014).
Indeed, access to the Internet has become a characteristic and essential element of today's society.
The Internet constitutes a tool that incalculably enhances the exercise of other fundamental rights: it democratizes knowledge by placing an immeasurable amount of information within the reach of any person; it facilitates citizen participation in state management, fostering transparency in public administration; it establishes means for people to exercise their freedom of expression; it constitutes a work tool for many professions, even those outside the information technology field, etcetera.
VII.- REGARDING THE OBLIGATIONS OF THE STATE AND SUTEL, RELATED TO INTERNET ACCESS. Due to its relevance in our society, a duty of the State arises to safeguard and ensure the full deployment of that right of access to the Internet. This obligation not only implies that the State must protect individuals against threats that seek to unjustifiably limit said right, but also entails the obligation of the State to ensure its progressive growth and improvement, as well as the implementation of new technologies that enhance the right of access to the Internet.
At the national level, a large part of the responsibility for the development of the Internet falls on the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). In this regard, the recently cited case law touches on the issue by establishing:
“IV.- REGARDING THE SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES AND THE RIGHT TO INTERNET ACCESS. Starting in 2008, with the opening of the Telecommunications market in the country, a change occurred in the existing scheme, moving from a state monopoly model to one in which several competitors exist, but with strong state intervention. The institution in charge of regulating this market is the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), which was created by article 59 of Law number 8660 “Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”, as a maximum deconcentrated body attached to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, with its own legal personality to administer the Fondo Nacional de Telecomunicaciones, carry out contractual activity, administer its resources and budget, as well as to sign the contracts and agreements it requires for the fulfillment of its functions. However, within a current context, in which several companies provide the Internet service in the country, and given the importance this has for society, as expressed in the preceding recitals (considerandos), it is clear that SUTEL not only has the obligation that the majority of the population has access to the aforementioned service, but also, it must guarantee that it is provided adequately, in a way that allows optimal browsing for users, this, based on the principles of universality of telecommunications, the quality of public services, and the very functions assigned to it by the legislator in subsections f) and i) of article 60 of the Ley General de Telecomunicaciones, which establish, as obligations of the Superintendencia: f)Ensure, in an objective, proportional, timely, transparent, efficient and non-discriminatory manner, access to scarce resources associated with the operation of networks and the provision of telecommunications services; i)Establish and guarantee quality standards of telecommunications networks and services to make them more efficient and productive. Likewise, the foregoing is grounded in what is indicated by subsection d) of the aforementioned numeral of the Ley de Telecomunicaciones, which establishes the obligation of SUTEL to guarantee the rights of the users of the mentioned public service, as well as in the consumer right protected by article 46 of the Constitución Política, and which was developed by this Chamber in judgment number 2611-95 of 3:03 p.m. on May 23, 1995(…)” Due to its relation to the above and its relevance to this case, the Chamber does not hesitate to transcribe some of the obligations legally assigned to that instance:
“Article 60.- Fundamental obligations of the Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The fundamental obligations of Sutel are:
(…)
(…)
(…)
Article 73. Functions of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The functions of the Council of Sutel are:
Article 76.- Inspection In order to guarantee the integrity and quality of telecommunications networks and services, as well as the other obligations imposed by means of this Law, Sutel may inspect the conditions of use and exploitation of telecommunications networks and services, as well as other equipment, devices, and installations. Likewise, Sutel shall be responsible for the inspection of broadcasting and television networks when these serve as support for offering telecommunications services.
(…)
Sutel may carry out any direct action of supervision, verification, inspection, or surveillance regarding operators and providers, who shall be obliged to provide total collaboration, to facilitate the tasks authorized by this Law.” (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos).
VIII.- REGARDING THE ESTABLISHMENT OF A FAIR USE POLICY AND FUNCTIONAL INTERNET ACCESS. In the case at hand, the dispute concerns the approval (homologación) by SUTEL of the framework and adhesion contracts for mobile Internet of the telephone operators that contain the application of the fair use policy, as well as the approval of resolution number RCS-063-2014 of April 2, 2014, titled “Temporarily Authorizes the application of fair use conditions in mobile Internet access service contracts.” It is claimed that the implementation of said policy affects the fundamental rights of users.
In this regard, the Chamber was able to verify that SUTEL, in exercise of its powers, proceeded to approve (homologar) the contracts that the operators have submitted for its consideration. Thus, through agreement 023-049-2013 of ordinary session 049-2013, the Council of SUTEL approved on September 11, 2013, the “Anexo de Planes Móviles post pago” to the adhesion contract of the Instituto Costarricense de Electricidad, whose point 26 established the fair use policy. In the same way, on February 13, 2013, through agreement 006-009-2013 of ordinary session 009-2013, said Council approved the “Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados” of Telefónica de Costa Rica TC S.A., whose clause 30 established the fair use policies. The same occurred on November 2, 2011, when said Council approved the “Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo de servicio postpago Telefonía Móvil Celular” of Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., whose fortieth clause established the fair use policy (agreement 008-082-2011 of ordinary session 082-2011). Finally, the Chamber was also able to take as proven that the Council of SUTEL approved resolution No. RCS-063-2014, called “Temporarily Authorizes the application of fair use conditions in mobile Internet access service contracts,” through agreement 014-021-2014 of ordinary session 021-2014 of April 2, 2014. Thus, it is an undisputed fact that SUTEL has approved the application of the fair use policy. Said policy entails, among other things, that the operator is authorized to decrease the user's mobile Internet speed for the remainder of the billing cycle, once the latter has reached the contracted capacity threshold.
Due to its importance for the resolution of the sub examine, it must be highlighted that this Court was able to corroborate that, in application of the mentioned policy, resolution No. RCS-063-2014 of SUTEL delegated to the operators the determination of the speed to which Internet access would be reduced.
This element is essential, since its analysis in light of the transcribed case law and the relevant norms allows concluding that we are in the presence of an injury to the fundamental rights of users.
Indeed, the transcription of the case law related to the Internet has the purpose of emphasizing the constitutional relevance that said network has for contemporary society, since it is not only one of the greatest technological advances of recent decades, but it has become a vital tool for the exercise of the human right to Internet access as well as for the development of other fundamental rights. Precisely, at a global level, it has been seen how the Internet has been playing a transcendental role in the transmission of knowledge, in education, in the exercise of freedom of expression and the right to work (among many other fundamental rights); it has even been decisive in the denunciation of dictatorial regimes, thus constituting an instrument that promotes democratization and freedom.
In this way, the Internet fulfills today a function similar to books, newspapers, radio and television stations, and other information and communication media that facilitate the exchange of ideas and the dissemination of knowledge, even doing so with such a level of profound intensity, immediacy, and dynamism that it has come to redefine the way such a function operates in this century. To that extent, a restriction on the Internet could mean an injury to freedom of expression, in the terms established in article 13 of the Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, the prohibition established in its point 3 being extensive:
“3. The right of expression may not be restricted by indirect methods or means, such as the abuse of government or private controls over newsprint, radio broadcasting frequencies, or equipment used in the dissemination of information, or by any other means tending to impede the communication and circulation of ideas and opinions.” For this Court, it is beyond question that access to the Internet is a fundamental right and, as such, deserves full protection in this venue. Furthermore, the Costa Rican State is under the obligation to promote its democratization, seeking to reduce the so-called digital divide.
Bearing in mind the constitutional relevance that the Internet has in our society, it is clear that the State and – as part of it – SUTEL have the obligation to ensure that a minimum access to said network is guaranteed. While SUTEL has expressed that the resources of mobile Internet networks are limited, which justifies the application of the fair use policy to people who make extraordinary use of it, it is no less true that such a policy cannot injure the irreducible minimum of a right, also called essential content. Ignoring this minimum, which allows functional access to the Internet, would mean the denial of the right itself, because from the point of view of its effectiveness, it ends up emptying it of content. As will be explained in more detail below (infra), the fair use policy is not a sanction, but a traffic management mechanism. To that extent, it is contrary to the constitutional principle of reasonableness and proportionality for the essential content of a fundamental right to disappear, when other methods capable of achieving the same result exist (avoiding intensive consumption), without the need to disproportionately restrict individuals from that right.
It is in this sense that the law has established the fundamental obligation of SUTEL to “[g]uarantee and protect the rights of telecommunications users,” “[e]stablish and guarantee quality standards of telecommunications networks and services to make them more efficient and productive,” and “[e]nsure, in an objective, proportional, timely, transparent, efficient and non-discriminatory manner, access to scarce resources associated with the operation of networks and the provision of telecommunications services” (article 60, subsections d), f) and i), cited above (supra)).
Likewise, it is the responsibility of the Council of SUTEL “k) “[e]stablish the minimum quality standards for public networks and telecommunications services available to the public and supervise their compliance.” (article 70, subsection k), cited above (supra)).
As stated, the determination of the minimum functional speed was left to the operators. However, and based on the aforementioned considerations and norms, because it directly concerns the essential content of a fundamental right, the Chamber considers that it is the competence of SUTEL to determine a minimum speed that allows functional and quality access to the Internet in protection of the fundamental rights of users. Moreover, given the unquestionable evolution and progress of information technologies, the minimum functional level in question constitutes a dynamic concept that must be updated as the diversity of technological elements affecting the Internet advances, such as the richness of resources (for example multimedia) that are offered, the data transmission media, the data compression capacity, smartphone technology, among others. Hence, such a minimum must be periodically reviewed in order to ensure its validity and prevent it from becoming an obstacle to the advancement of the knowledge society in freedom.
This obligation of periodic updating is linked to an issue that has already been addressed by the Chamber, but which it is necessary to emphasize in light of the elements observed in this process. This Court reminds SUTEL of the imperative need to design policies related to information and communication technologies based on updated information, due to their impetuous growth. This is an indisputable fact and the parties themselves recognize. For example:
“According to the Cisco Visual Networking Index, in Latin America mobile data traffic in 2016 was 17 times greater than that registered in 2011. Last year alone, growth in that area was 66 percent, compared to the previous year, and it is expected that by 2021 it will continue to grow at an annual rate of 45 percent.
(…)
Between 2010 and 2015, the number of Internet users grew by more than 60% and, according to SUTEL, data consumption increased by 209% between 2013 and 2015.” (ICE filing).
The need to use current data is known to SUTEL, since in judgment 2014-16365 of 11:01 a.m. on October 6, 2014, this Chamber granted a remedy (recurso) against it, precisely, for not providing sufficient and updated technical information:
“In that sense, said body [SUTEL], as an authority, was under the obligation to ensure the convening with the greatest amount of sufficient and updated technical information on the real market situation, since otherwise the heaviest burden is left on the shoulders of interested persons who do not have access to that information –by law- and who are not obliged to manage it in its entirety. This specific failure obliges the granting of the remedy (recurso), considering that a hearing in which the information is notoriously insufficient and outdated does produce a real, certain, and imminent threat -in the terms indicated by the case law of this Chamber- that its result will lead to the issuance of an act lacking sufficient reasonableness.” Therefore, it is striking and causes surprise that SUTEL invokes in its report rendered under oath in this amparo (for the purposes not only of defending the fair use policy as a general concept but of justifying the specific minimum speeds with which it should be applied) recommendation G.1010 (11/01) “End-user multimedia QoS categories” of the Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) to conclude that “…a speed of 128 kbps is within the thresholds proposed by the UIT for audio and video applications.” The Chamber notes that said document was approved in November 2001, that is, it is more than 15 years old; it could hardly be argued that computing possibilities and needs have remained unchanged from 2001 to date, when, right now, smartphone technology, data compression capacity, and data transmission media, among other factors, allow citizens to access a richness of resources that was not available with such ease, speed, and agility 15 years ago (the document is available at the address https://www.itu.int/rec/T-REC-G.1010-200111-I/es). Hence, the minimum speeds, even those from other latitudes, which remain at the standards of 15 years ago, powerfully draw the attention of this Chamber and, as a consequence of the foregoing, makes it even more imperative to develop updated technical studies to define a minimum functional speed that is truly adequate for the present time.
Regarding the speed offered by operators in application of the fair use policy, this Court requested the technical opinion of the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática of the Universidad de Costa Rica. Said instance set forth the difficulty of defining what is considered functional access, since the object one wishes to guarantee must be identified: the user's general experience, the provision of certain given services, the protection of the operator's bandwidth, or others.
In the evidence provided by the cited school, said technical instance evaluated an Internet connection with a speed of 128 kbps, which is the lowest used in application of the fair use policy. The result of that evaluation was that an average page – it is noted that the size of the “average page” was determined by SUTEL itself – would require 2.58 minutes or 154.94 seconds to download through the 128 kbps connection and that such duration was perceived by the user as if the page were not loading. In response to that test, SUTEL indicated that the UCR had inadequately used the speed evaluation parameters, which had been derived from the RAIL (Response, Animation, Idle, Load) model of Google.
Concerning this issue, the Chamber observes that despite the observations cited in previous paragraphs, the determination of a “specific speed” that allows functional access to the Internet results in a technical discussion about the parameters, calculation methods, and measurement standards to define that point. Due to its complexity, the assessment of technical studies and expert reports, and with it, disputes over the determination of a specific speed, must be heard in the ordinary jurisdiction. It is recalled that the amparo process is a most summary and expeditious remedy, whose legal nature conflicts with complex evidentiary processes.
Despite the foregoing, as explained in detail in the previous paragraphs, the Chamber considers that an injury to the fundamental rights of users does exist in the fact that SUTEL delegated to the operators the determination of the Internet access speed in application of the fair use policy. This Court reiterates that the latter is directly related to the essential content of the fundamental right of access to the Internet, and therefore its concrete determination is removed from the powers of the operators, thus falling on SUTEL the obligation to establish, in defense of users' rights, the minimally acceptable speed so as not to empty the referred right of content. The Chamber stresses that it does not oppose the application of the fair use policy; to that extent, the declaration contained in this recital (considerando) does not imply its repeal. However, it must indeed be applied in accordance with the parameters set forth in this and the subsequent subsections. Consequently, the claim is granted and SUTEL is ordered to determine the minimum Internet connection speed that will serve as the basis for the application of the fair use policy, this in accordance with the terms set forth in the following recitals (considerandos) and in the operative part of this vote.
IX.- REGARDING THE APPLICATION OF THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY TO THE FAIR USE POLICY. The Chamber does not object to the establishment of guidelines for the application of fair use – such as those determined in resolution RCS-063-2014- as long as, as already indicated, they respect the principles of reasonableness and proportionality. However, the existence of guidelines correlatively implies the duty of SUTEL to ensure their compliance, since such supervision translates into a guarantee for the effective deployment of the fundamental rights invoked. In that sense, the already cited norms are revisited:
Article 73. Functions of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The functions of the Council of Sutel are:
Article 76.- Inspection In order to guarantee the integrity and quality of telecommunications networks and services, as well as the other obligations imposed by means of this Law, Sutel may inspect the conditions of use and exploitation of telecommunications networks and services, as well as other equipment, devices, and installations. Likewise, Sutel shall be responsible for the inspection of broadcasting and television networks when these serve as support for offering telecommunications services.
(…)
Sutel may carry out any direct action of supervision, verification, inspection, or surveillance regarding operators and providers, who shall be obliged to provide total collaboration, to facilitate the tasks authorized by this Law.” (Underlining is added).
The Chamber notes that resolution RCS-063-2014 establishes parameters for the application of the fair use policy by the operators. In the operative part (parte resolutiva), several important points about the fair use policy stand out:
The Chamber considers it necessary to refer to the points indicated in the following terms. According to what was stated by the appealed authority, the mobile Internet fair use policy aims to decongest the network by reducing the speed of users considered extraordinary. In principle, the implementation of the policy starts from the following fact: the existence of a 5% of users who monopolize 35% of the network resources. Such use of the network causes service problems that affect the other 95% of users. The fair use policy approved by SUTEL aims to limit the network access of intensive users, so that it is decongested for the benefit of other users.
This point, according to resolution No. RCS-063-2014, is related to the threshold established for the application of the fair use policy. Said threshold must adjust to: 1) the contracted capacity or speed and 2) the percentage of excessive download relative to other users in their condition. On the other hand, the starting point for determining the threshold is the existence of a 5% of users who carry out extraordinary consumption of the mobile Internet service.
The Chamber highlights that the threshold must respond to the purpose for which it was established. The fair use policy aims to decongest networks by limiting the intensive consumption of certain users. However, the good functioning of the networks is not an obligation that falls exclusively on the users, but also requires that both operators and SUTEL assume their role in the effort to improve and expand the capacities of the networks. From the operators' side, note that in the same resolution No. RCS-063-2014 they are ordered:
“a) Intensify your efforts to expand the capacity of your networks to reduce to the maximum the levels of congestion detected, so that the commercially offered speeds can be met even during the average busy hour, mobile Internet service operators that the fair use policy is a measure considered as a temporary remedy for the problem of network congestion derived from the extraordinary consumption of a small percentage of clients, which must be accompanied by other measures including long-term ones.
The Chamber considers that the good functioning of the service should be the norm; correlatively, the exception occurs in moments of congestion and poor functioning of the service.
In other words, a network that is permanently congested and incapable of providing the service required by its regular users cannot attribute the congestion and malfunction to those regular users.
Based on the foregoing, it can be concluded that if the fair use policy is intended to prevent congestion—an extraordinary situation—and thus guarantee good service for the majority of users, then its application cannot be ordinary and frequent, but rather must occur only when truly required, that is, to the extent that congestion occurs on the network. This result also follows from the application of the constitutional principle of reasonableness. As the Chamber has expressed on multiple occasions, this principle means:
“In this regard, the Chamber considers that the challenged measure is in accordance with the principle of reasonableness. The latter is composed of the following components: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Legitimacy refers to the requirement that the objective sought by the challenged act or provision must not, at least, be legally prohibited; suitability indicates that the state measure in question must be apt to effectively achieve the intended objective; necessity means that among several equally apt measures to achieve such an objective, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the person; and proportionality in the strict sense provides that although a measure may be suitable and necessary, it will be unreasonable if it harms the essential content of another fundamental right, if it empties it of content.” (Resolution No. 2013-1276 of 2:50 p.m. on January 29, 2013, criterion reiterated in Resolution No. 2016-2706 of 4:15 p.m. on February 23, 2016).
When applying, for example, the criterion of necessity set forth in the transcribed case law, it is clear that application of the fair use policy would not be justified when there is no congestion on the networks, as might occur during hours of low demand for the service. The reduction of speed can only occur to decongest the service. If there is no congestion, there will also be no need for a reduction. As Resolution No. RCS-063-2014 itself states: “It should be applied to the extent that congestion occurs on the network to prevent abusive situations.” Regarding this last phrase, the Chamber considers it pertinent to make a clarification. It is clear that it is not for this Court, SUTEL, or the operators to decide what use a human being should give to the Internet, since that falls within the sphere of their personal freedom. In this sense, the Chamber deems it incorrect to refer to intensive Internet users—those who download a larger volume of data—as “abusive” users. The negative connotation of the term “abusive” invites the notion that people who make greater use of the Internet act incorrectly, when the truth is that they may be users who better take advantage of the benefits offered by that technology. To that extent, labeling them as “abusive” would disincentivize those who currently underutilize the Internet, leading them to continue failing to fully exploit the potential of that network.
This terminological differentiation is important. One consequence of it is noted in the nature of the fair use policy. Because they are intensive users—who may be making correct use of the Internet—and not abusive ones, the fair use policy must be understood as a traffic management mechanism and not as a sanction. That is, the person affected by said policy is not being subjected to a penalty, but rather to a restriction in the effort to prevent network congestion.
Thus, because it is a traffic management mechanism intended to decongest the network, the fair use policy can only be applied to the extent that there is congestion on it. If there is no congestion, because it is not peak hours or for other reasons, then there will be neither a need for nor justification for applying the policy to intensive users. A different interpretation would be equivalent to applying the vehicular restriction in the central core of San José at three in the morning, that is, when the measure would be entirely unnecessary for the purpose it pursues.
Furthermore, the nature of the fair use policy requires that the essential core of the right of access to the Internet be respected. Remember that the persons subject to said policy are not being sanctioned, but rather are seeing the speed of their connection reduced to decongest the network. At times when the policy is applied, intensive users will have the right of access to the Internet—albeit reduced in speed—just like the other users. If such reduction were to prevent access to the Internet, then there would be a violation of their fundamental rights due to a breach of the principle of reasonableness. Indeed, according to the case law transcribed in prior paragraphs, said principle requires that the measure be necessary—a requirement that would be unmet if the fair use policy were applied when there is no congestion on the networks, as set forth supra—and that it also respect proportionality in the strict sense, since restricting Internet speed to levels that make its functional use impossible would mean emptying the right of its content.
Still less is it appropriate to equate the situation of postpaid mobile Internet with that of prepaid mobile Internet, since the latter uses a volume-based billing rate scheme, a situation that excludes the possibility of applying the fair use policy, as SUTEL itself acknowledges in Resolution RCS-063-2014.
X.— It is recalled that both SUTEL's report and Resolution No. RCS-063-2014 cite the 5% of intensive-use users to justify the application of the fair use policy.
The foregoing premises allow the following conclusion to be reached. In view of the tripartite obligations (users, operators, and the State) and determining that the extraordinary use by users will be alleviated through the application of the fair use policy, it can also be established that if the functionality of the service is not achieved by applying the fair use policy to that 5% of users, then the problem will not lie with the users, but rather will lie with the service. At that point, the duty of the operators to improve and guarantee said functionality, and of SUTEL to ensure its improvement, will arise. Note that Resolution RCS-063-2014 itself urges operators, on the one hand, to expand the capacity of their networks and, on the other, to consider the real capacity of their networks when marketing new services. It is reiterated, the application of the fair use policy is the exception, and it is SUTEL's responsibility to ensure both its proper application and the quality of the service provided by the operators. The Chamber recalls the importance of the development of telecommunications infrastructure, according to its own case law:
“IV.— RELEVANCE OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE FOR THE DEVELOPMENT OF PEOPLES IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW. PREVIOUS COMMITMENTS ASSUMED BY THE COSTA RICAN STATE. The Costa Rican State has been a member of the International Telecommunication Union (ITU), a specialized agency of the United Nations, since September 13, 1936. Through Law No. 8100 of April 4, 2002, the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Geneva, December 22, 1992) and the instrument amending the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Kyoto 1994) were approved. The ITU Constitution sets forth objectives such as the improvement and rational use of all kinds of telecommunications, increasing the efficiency of telecommunication services, increasing their use, and generalizing their utilization by the public to the maximum extent, promoting the extension of the benefits of new telecommunications technologies to all the inhabitants of the planet, the creation, development, and improvement of telecommunication facilities and networks in developing countries by all available means, etc. (Article 1). Article 6 of the ITU Constitution, regarding the execution of the Union's instruments, obligates Member States to observe and abide by the provisions of the Constitution, the Convention, and the Administrative Regulations. Among the resolutions adopted by the Plenipotentiary Conference—the body provided for in the ITU Constitution, composed of delegates from each of the States Parties and meeting every four years—several highlight the relevance of telecommunications infrastructure. Thus, Resolution No. 22 recognizes “that the development of telecommunications/ICT infrastructure and services is a sine qua non condition of social and economic development,” Resolution No. 25 considers that “further development of national telecommunications/information and communication technology (ICT) infrastructure will enable the reduction of digital divides at the national and global levels,” Resolution No. 71 (Strategic Plan for the Union for 2012-2015) indicates that the “Strategic Goal of the ITU Telecommunication Development Sector” has as one of its aspects “promote the availability of infrastructure and foster an enabling environment for the development of ICT infrastructure (…)” and later indicates that “to fully harness the potential offered by telecommunications/ICTs, it is necessary for governments and other parties (…) to create an underlying infrastructure that is sufficiently robust to overcome difficulties and at the same time seize opportunities,” Resolution No. 139 emphasizes “the indispensable role of telecommunications/ICT infrastructure (…) to achieve the goal of digital inclusion and enable sustainable, widespread, and affordable access to global information.” Moreover, in the international sphere, there are several declarations that highlight the importance of the creation, improvement, and development of telecommunications infrastructure as a key factor for social and economic development, such as the “Florianópolis Declaration” of June 21, 2000, the “Geneva Declaration of Principles” (First Phase of the World Summit on the Information Society) of December 12, 2003, and its “Plan of Action,” the “Tunis Commitment” (Second Phase of the World Summit on the Information Society) of November 18, 2005, and its “Agenda.” Specifically, the “Plan of Action” of the “Geneva Declaration of Principles,” in point C.2 titled “Information and communication infrastructure: an essential foundation for the Information Society,” indicates the following: “9. Infrastructure is central to achieving the goal of digital inclusion, enabling universal, sustainable, ubiquitous, and affordable access to ICTs for all, taking into account relevant solutions already applied in developing countries and countries with economies in transition to provide connectivity and access to remote and marginalized areas at the regional and national levels.” It should be clarified that Costa Rica participated in the Geneva Declaration of Principles and its Plan of Action with a substantial participation of seven delegates. In short, the construction, development, improvement, and expansion of a solid and robust telecommunications infrastructure have been enunciated in various instruments of Public International Law as a commitment and an unavoidable obligation of national States, which cannot be left to the discretion of internal territorial local governments, inasmuch as it could generate asymmetries, with the consequent lack of standardization and national development of telecommunications, causing serious harm to the inhabitants' ability to enjoy the benefits of the information society and new information and knowledge technologies.
V.— IMPORTANCE, PUBLIC INTEREST, AND NATIONAL VOCATION OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE IN THE CONSTITUTIONAL AND INFRACONSTITUTIONAL ORDER. From a systematic analysis of the current constitutional and infraconstitutional legal order, it is feasible to conclude that infrastructure in the field of telecommunications has a relevance that exceeds the local or cantonal sphere, assuming a clear public interest and, consequently, standing as a matter pertaining to the national orbit with, even, projections in the field of Public International Law, since its development entails the fulfillment of a series of international obligations previously assumed by the Costa Rican State. First, as this Constitutional Court has indicated, the issue of telecommunications has great constitutional relevance, so much so that Article 121, subsection 14), sub-subsection c), of the Constitution indicates that “wireless services” or the electromagnetic spectrum forms part of the constitutional public domain and is specifically a property of the Nation, meaning that it cannot be disaffected or removed from the State's domain. The General Telecommunications Law No. 8642 of June 4, 2008—hereinafter LGT—, when enunciating the guiding principles in this sector, indicates in its Article 3, subsection i), that there must be “optimization of scarce resources,” highlighting that the utilization of telecommunications infrastructures must be “(…) objective, timely, transparent, non-discriminatory, and efficient, with the dual objective of ensuring effective competition, as well as the expansion and improvement of networks and services.” Precisely, the optimization, balanced utilization, expansion, and improvement of infrastructure and networks in the field of telecommunications responds to the manifest purposes of that normative body, such as ensuring the application of the principles of universal access, efficiency, equality, continuity, quality, greater and better coverage, and solidarity in telecommunications (Article 2 LGT). Further, Article 32, subsection d), LGT establishes with absolute clarity that the objective of universal access and service and solidarity is achieved, among other means, through the “development of infrastructure,” since only with a robust and fully developed infrastructure can the digital divide be reduced, the benefits of the Information and Knowledge Society (sic) be enjoyed, and connectivity and the availability of access devices and broadband services be achieved. For its part, the Law of the Regulatory Authority for Public Services, No. 7593 of August 9, 1993, in its Article 74, amended by the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector No. 8660 of August 8, 2008, made a declaration of public interest for telecommunications infrastructure and networks by prescribing the following: “The establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their elements is considered an activity of public interest.” Such declaration has significant repercussions, since it is recognized, by law, that the issue of infrastructure in this field has a clear and unequivocal public or general interest that transcends the local or regional sphere within the country, to project itself into the national and international sphere, by allowing the Costa Rican State to fulfill, in good faith, a series of obligations and commitments assumed in the context of Public International Law. It should be noted that public interest is defined by Article 113, paragraph 1, of the General Law of Public Administration of 1978 “as the expression of the coinciding individual interests of the administered,” while paragraph 2 of the cited provision of the LGAP of 1978 clearly provides that “The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when they may conflict.” (…) The declaration of public interest made by Article 74 of the ARESEP Law has, in turn, sufficient and legitimate constitutional grounding in Article 45, paragraph 1, of the Political Constitution, by establishing the principle of the relative intangibility of property, by admitting the figure of expropriation “on grounds of legally proven public interest.” A second consequence drawn from the declaration of public interest is that the issue of construction, expansion, or development and improvement of infrastructure in telecommunications has a clear and unequivocal national vocation. Thus, it is the State and its bodies that assume the leadership and direction in this matter, to which all lesser public entities must submit in order to achieve objectives such as universal access and services, the reduction of the digital divide for reasons of solidarity, and the necessary interconnection and connectivity that allow all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton, or region where they reside, to enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society (sic). The national legislator, far from “localizing” the issue of telecommunications infrastructure, expressly and unequivocally nationalized it. A reflection of the foregoing is the creation (sic) of the “Telecommunications Sector” provided for by Article 38 of the cited Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector, by providing the following: “The Telecommunications Sector is created, within the framework of the State's sectorization. It shall be constituted by the Public Administration, both centralized and decentralized, as well as by public enterprises that carry out functions or activities related to telecommunications.” According to this norm, the telecommunications sector has a transversal and, therefore, national character, since it includes the entire universe of public entities, including those territorially decentralized, such as municipalities. (…) Furthermore, the national nature of telecommunications is reinforced by the creation of the Superintendence of Telecommunications (SUTEL), which is responsible for a series of competencies of unequivocal national scope. Thus, pursuant to Articles 59 and 60 of the ARESEP Creation Law, it is responsible for “(…) regulating, applying, monitoring, and controlling the legal framework of telecommunications (…)” for all of which it “shall act in accordance with the policies of the Sector, the provisions established in the National Telecommunications Development Plan, the General Telecommunications Law, the provisions established in this Law, and other applicable legal and regulatory provisions.” The “National Telecommunications Development Plan” 2009-2014, for its part, establishes that “To advance in the utilization of the benefits of the Information and Knowledge Society, the country must make a significant investment effort in the development of telecommunications infrastructure in order to enable more and better telecommunications services for all sectors of the population. In this sense, the development of infrastructure in that sector constitutes a necessary and indispensable condition that must be given special priority in any national project regarding ICT (…)” and later specifies that to achieve the development of the national telecommunications infrastructure, the following guidelines must be addressed: “a.1 Take the necessary measures to guarantee that the country has modern telecommunications infrastructure, and at the same time ensure the provision of quality services and the generation of value-added applications, enabling convergence, interoperability between systems, the incorporation of advanced technologies, and security in communications” and “a.6 Guarantee the development of an infrastructure that allows bringing telecommunications services to all the inhabitants of the country, fulfilling the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity (…).”” (Judgment No. 2014-8483 of 9:05 a.m. on June 13, 2014).
Finally, the Chamber emphasizes the right of users to have sufficient and quality information, which also follows from Resolution No. RCS-063-2014. It would be improper, for example, to call an Internet access contract “unlimited” when said access is in fact subject to the fair use policy, which precisely constitutes a limit on access (for example, by allowing a reduction in browsing speed under certain circumstances). This aspect also finds support in Article 46 of the Political Constitution, which states \"(...) Consumers and users have the right to the protection of their health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice, and to equitable treatment. (...)\" (emphasis added). To that extent, it is the duty of SUTEL to ensure that the information related to the application of the fair use policy is truthful and adequate, so that users and consumers can make decisions according to their interests.
XI.— REGARDING THE PUBLIC HEARING, drafted by Judge Salazar Alvarado. Finally, the petitioner alleges that the fair use policy was not submitted to a public hearing prior to its approval. In this regard, the majority of this Chamber has rejected matters related to Article 9 of the Political Constitution based on the following considerations: “(...) While it is true that this Court has recognized the right to participate effectively in decision-making processes related to the provision of those public services, by amending Article 9 of the Political Constitution, the derived constituent power sought to give effect to the principle of participation and thus bring the administered closer to the state decision-making process, as part of what the doctrine calls ‘correction mechanisms’ of representative democracy. Thus, the reforming Constituent Power left the means, scope, and timing of citizen participation to infra-constitutional regulations, except in exceptional cases. In that sense, the natural venue to monitor its compliance is the ordinary courts and not the constitutional jurisdiction. For that reason, the issues raised in this case, namely, access to information that is claimed to be lacking, are alien and distant from the competence of this Court. In sum, it is therefore for the controller of legality, and not this Constitutional Court, to determine whether the administrative actions and conduct deployed (active or omissive) by the Regulatory Authority for Public Services conform or not to the infra-constitutional legal system. Under this reasoning, this Chamber dismisses the claimed grievance as having occurred” (see, among others, Judgment No. 2014-015219 of 11:45 a.m. on September 12, 2014). Thus, the corresponding course is to dismiss that claim, based on the reiterated precedents of the majority of this Court regarding citizen participation.
XII.— Regarding the petitioner Porras Castillo, the Chamber could not find it proven that he had a mobile Internet contract with any operator or that he had been informed that his mobile Internet access would be affected by the application of the fair use policy. Given the absence of an injury or threat to his rights, his amparo action must be dismissed.
Regarding the petitioner Sibaja Miranda, it was found proven that he signed a postpaid plan Conectado 5 for 24 months with a speed of 5 Mbps with ICE on September 13, 2014. In January of this year, he renewed it for another 24 months by signing the Conectado 6 plan with a maximum speed of 6 Mbps. Similarly, petitioner Valdelomar Valerín signed a contract with ICE on July 6, 2016, that includes the use of mobile Internet. ICE applied the fair use policy to said protected party, reducing his speed to 128 Kbps. The Chamber considers that both were affected by the fair use policy, either by the threat of its application or by its actual application. The granting of the amparo made in this judgment restores the protected parties Sibaja Miranda and Valdelomar Valerín to the enjoyment of their rights, since it seeks to ensure that the Internet access speed is functional and must be periodically reviewed, which prevents situations such as those claimed, in the sense that such speed is “inoperative.” Likewise, for the benefit of those protected parties, the application of said policy is restricted to congestion situations and to intensive users.
XIII.— Regarding the alleged confidentiality of a “report” claimed by petitioner Sibaja Miranda, the Chamber could not find it proven that he requested access to a report and that it was denied to him. Likewise, the respondents indicated that official communication 2042-SUTEL-DGC-2014, which served as the basis for Resolution RCS-063-2014, is not confidential. By virtue of the foregoing, the claim is dismissed. (…)” On the other hand, the starting point for determining the threshold is the existence of 5% of users who engage in extraordinary consumption of the mobile Internet service.
The Chamber emphasizes that the threshold must respond to the purpose for which it was established. The fair use policy aims to decongest networks by limiting the intensive consumption of certain users. That said, the proper functioning of networks is not an obligation that falls exclusively on users, but also requires that both operators and SUTEL assume their role in the effort to improve and expand network capacities. On the part of operators, note that in the same resolution No. RCS-063-2014 they are ordered:
"a) Intensify their efforts to expand the capacity of their networks to reduce to the maximum the levels of congestion detected, so that the commercially offered speeds can be met even in the average busy hour, the mobile Internet service operators that the fair use policy is a measure considered as a temporary remedy for the problem of network congestion derived from the extraordinary consumption of a small percentage of clients, which must be accompanied by other measures including long-term ones.
The Chamber considers that the proper functioning of the service should be the norm; correlatively, the exception occurs in moments of congestion and malfunctioning of the service. In other words, a network that is permanently congested and incapable of providing the service required by its regular users cannot attribute the congestion and malfunctioning to such regular users.
Based on the foregoing, it can be concluded that if the fair use policy aims to prevent congestion –an extraordinary situation– and thus guarantee good service for the majority of users, then its application cannot be ordinary and frequent, but must only occur when truly required, that is, to the extent that congestion occurs in the network. This result also follows from the application of the constitutional principle of reasonableness. As the Chamber has expressed on multiple occasions, said principle means:
"In this sense, the Chamber considers that the challenged measure is in accordance with the principle of reasonableness. The latter is composed of the following components: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Legitimacy means that the intended objective of the challenged act or provision must not be, at least, legally prohibited; suitability indicates that the questioned state measure must be apt to effectively achieve the intended objective; necessity means that among several measures equally apt to achieve such objective, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the person; and proportionality in the strict sense provides that even if a measure is suitable and necessary, it will be unreasonable if it injures the essential content of another fundamental right, if it empties it of content." (Resolution No. 2013-1276 of 2:50 p.m. on January 29, 2013, criterion reiterated in resolution No. 2016-2706 of 4:15 p.m. on February 23, 2016).
When applying, for example, the criterion of necessity set forth in the transcribed case law, it follows that the application of the fair use policy would not be justified when there is no congestion in the networks, as could happen during hours of low demand for the service. The speed reduction can only occur to decongest the service. If there is no congestion, there will also be no need for a reduction. As resolution No. RCS-063-2014 itself points out: "It should be applied to the extent that congestion occurs in the network to avoid abusive situations." With respect to this last phrase, the Chamber considers it pertinent to make a clarification. It is clear that it does not correspond to this Court, to SUTEL, or to the operators to decide what use a human being should make of the Internet, given that this lies within the sphere of their personal freedom. In that sense, the Chamber considers it incorrect to refer to intensive Internet users –those who download a greater volume of data– as "abusive" users. The negative connotation of the term "abusive" invites one to think that people who make greater use of the Internet act incorrectly, when in reality they may be users who better take advantage of the benefits offered by said technology. To that extent, labeling them as "abusive" would discourage those who currently rather underutilize the Internet, leading them to continue without fully exploiting the potential of that network.
This terminological differentiation is important. One consequence of it is noted in the nature of the fair use policy. Because they are intensive users –who may be making correct use of the Internet– and not abusive ones, the fair use policy must be understood as a traffic management mechanism and not as a sanction. That is, the person affected by said policy is not being subjected to a penalty, but to a restriction in pursuit of preventing network congestion.
Thus, being a traffic management mechanism that aims to decongest the network, the fair use policy can only be applied to the extent that there is congestion in it. If there is no congestion, because it is not peak hours or for other reasons, then there will also be no need for, nor will it be justified to apply the policy to intensive users. A different interpretation would equate to the vehicular restriction in the central core of San José being applied at three in the morning, that is, when the measure would be entirely unnecessary for the purposes of the objective it pursues.
Furthermore, the nature of the fair use policy requires that the essential core of the right of access to the Internet be respected. It should be remembered that the people who are subject to said policy are not being sanctioned, but are seeing the speed of their connection reduced to decongest the network. At times when the policy is applied, intensive users will have the right of access to the Internet –albeit reduced in its speed–, just like the other users. If such reduction were to impede access to the Internet, then one would be in the presence of an injury to their fundamental rights due to violation of the principle of reasonableness. Indeed, according to the case law transcribed in previous paragraphs, said principle requires that the measure be necessary –a requirement that would be unfulfilled if the fair use policy were applied when there is no congestion in the networks, as set forth supra– and that it also respects proportionality in the strict sense, since restricting Internet speed to levels that make its functional use impossible would mean emptying the right of its content.
Even less appropriate is it to assimilate the situation of postpaid mobile Internet to that of prepaid mobile Internet, given that the latter uses a tariff scheme of charging by volume, a situation that excludes the possibility of applying the fair use policy, as SUTEL itself acknowledges in resolution RCS-063-2014. (...)" VCG02/2022 ... See more Content of Interest:
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TELECOMMUNICATIONS.
XIV.- Note by Magistrate Cruz Castro. Since access to the Internet is a fundamental right, it cannot be left to the discretion of the service providers to define the periodicity and the minimum functional speed to determine the fair use of the service. The definition of these extremes has a clear incidence on the nature and validity of the fundamental right of access to the Internet. In a market with few providers, which could almost function as an oligopoly, the governing body of that service cannot delegate such relevant matters to the criteria of the service operators. The stewardship of Sutel includes, precisely, the definition of such relevant topics. If there were a market that marks the fair equilibrium points between consumers and service providers, the existence of a governing body for the service would be superfluous, but precisely, as the relations between consumers and providers must be regulated and controlled, it is imperative that in such a relevant matter, the governing body of the sector exercises the powers that inevitably correspond to it.
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TELECOMMUNICATIONS.
XV.- NOTE BY MAGISTRATE CASTILLO VÍQUEZ In addition to the reasons given in the judgment, I add the following to declare with merit the amparo appeals filed. As is well known, fundamental rights are not absolute, but are subject to limits and limitations. This particularity has been recognized both by doctrine and by Constitutional Law (values, principles, and norms), as well as by legislation and case law. In this sense, it is not possible to speak of an unrestricted fundamental right of access to the Internet, but rather that the State, through formal Law, may establish limitations when there are objective and reasonable grounds.
On the other hand, it has also been recognized that fundamental rights have an essential content, which cannot be affected even by the legislator in the exercise of the constituent power –reforming power– or legislative power. The doctrine of the hard core or essential content of human rights arises in Germany based on the provisions of article 19 of its Constitution. Now, although there is no general agreement on what constitutes the essential content of a fundamental right, for its determination, the methods used by the Spanish Constitutional Court in its case law are useful. In that sense, in judgment number STC 11/1981 of April 8, 2011, the Court defined essential content as "that part of the content of a right without which it loses its peculiarity, or, in other words, what makes it recognizable as a right belonging to a determined type. It is also that part of the content that is inescapably necessary for the right to allow its holder the satisfaction of those interests for whose achievement the right is granted… the essential content is exceeded or disregarded when the right is subjected to limitations that make it impracticable, make it difficult beyond what is reasonable, or strip it of the necessary protection." From the foregoing, it follows that the first method refers to the juridical nature of the right, pre-existing at the moment it is regulated by the legislator, so that the faculties and possibilities of action necessary for the holder make the content of the right recognizable, in such a way that if the legislator deprives it of said faculties, makes it unrecognizable and denatures it, such action is contrary to Constitutional Law. On the other hand, the second method corresponds to the legal interests that must be protected as they give foundation to the right, such that the content is injured when the right is subjected to limitations that impede its practice, make it difficult beyond the limit of reasonableness, or strip it of the necessary protection. In the case at hand, as correctly affirmed in the judgment, when speed is reduced to a level such that access to the Internet is not functional, then the essential content of this right is affected.
I also share the argument in the judgment, in the sense that the minimum minimorum that guarantees functional access to the Internet should not be determined, at this historical moment, by the service operators, but by the State, given that among its functions is to guarantee all inhabitants of the Republic an effective exercise of the fundamental right.
Likewise, it must be borne in mind that the right of consumers to receive an effective, efficient, and truthful service is also affected. In this regard, I cannot set aside that the State must protect the weakest party, in this case, the service users. It must be kept in mind that regarding the rights of consumers and users, the Constitutional Chamber, adopting as a reference framework the last paragraph introduced to numeral 46 of the Constitution through Law No. 7607 of May 29, 1996, has outlined a new principle: in dubio pro consumptore, in favor of consumers and users, since it considers them the weakest party in the productive chain, therefore requiring special protection from the State against producers and providers. "Indeed, the State, by mandate of constitutional article 50, must seek the greatest well-being of all the country's inhabitants, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Also, the adherence of our legal system to the Christian principle of social justice (article 74 idem) means that the Costa Rican political and social system can be defined as a State of Law. The Chamber, in judgments numbers 1441-92 of 1:45 p.m. on June 2, 1992, 2757-93 of 2:45 p.m. on June 15, 1993, 0490-94 of 4:15 p.m. on January 25, 1994, among others, held that principles of social public order justify the broad development promoted around the protection of consumer rights. And in the first of those cited, the following was added textually: '...it is notorious that the consumer is at the end of the chain formed by the production, distribution, and commercialization of the consumer goods they need to acquire for their personal satisfaction, and their participation in that process does not respond to technical or professional reasons, but rather to the constant celebration of contracts on a personal basis. For this reason, the relationship in this commercial sequence is one of inferiority and requires special protection against the providers of goods and services, so that prior to expressing their contractual consent, they have all the necessary elements of judgment that allow them to express it freely, and this implies full knowledge of the goods and services offered. Included in the foregoing, in a harmonious mix, are various constitutional principles, such as the state's concern for the broadest sectors of the population when they act as consumers, the reaffirmation of individual freedom by facilitating individuals the free disposition of their patrimony with the greatest possible knowledge of the good or service to be acquired, the protection of health when involved, the ordering and systematization of reciprocal relations among the interested parties, the harmonization of international commercial practices with the internal system, and finally, the greater protection of the inhabitant's functioning in their means of subsistence'". (The bold text does not correspond to the original). See vote No. 4463-96 of the Constitutional Chamber.
Added to what has been stated above, the fact cannot go unnoticed that mobile Internet has experienced exponential growth in the country, particularly since the opening of the telecommunications market. In that sense, in the report on Telecommunications Sector Statistics 2010-2012 of the Superintendency of Telecommunications, it is established that, between the years 2010 and 2012, the country's Internet market had an accumulated growth rate of 114%, in terms of subscriptions. Thus, fixed Internet subscriptions showed a decreasing trend with respect to the total Internet subscriptions (fixed and mobile), as it went from representing 63% of total subscriptions in 2010 to 33% in 2012. On the contrary, the mobile wireless Internet access service evidenced an increasing trend regarding total subscriptions, presenting an accumulated growth rate of 282%, which was reflected in its weight within the total Internet service subscriptions, going from 37% in 2010 to 67% in 2012. Continuing with the above, in the report called Telecommunications Sector Statistics. Report 2010-2013, the Superintendency of Telecommunications establishes that for the year 2013, the country closed with 7,111,981 active cellular lines, which represented a penetration of 151%, the highest in Central America. Said growth was reflected in the increase of mobile Internet users, which went from 606,215 people in 2010 to 3,543,419 by the close of 2013, implying a 485% increase. 98% of said connections were made from a cell phone, while the remaining 2% via data card. That same report reveals that fixed wireless Internet subscriptions grew 25% between 2010 and 2013, with 36% of homes having that service in that year. On the other hand, data published by SUTEL in the newspaper La Nación on August 7, 2014, establish that the mobile Internet service increased in terms of revenue generation in 2013, going from 10% to 26%. Likewise, it is explained that at that time, 75 out of every 100 citizens used the Internet via their cell phone, a figure that was 13 out of every 100 citizens in 2010. More recent data published by SUTEL in the document called Telecommunications Sector Statistics Costa Rica 2015 reveal that in 2012, 57 out of every 100 people enjoyed the benefits of Internet via cellular, however, by 2015 said data had gone to 101 out of every 100 inhabitants. On the other hand, said document revealed that data traffic had presented an increase of 209% between the years 2013 and 2015, reflecting a change in user habits, particularly in the use of instant messaging, file downloads, music and video streaming, photo sending, among others. The foregoing led the country to rank first in Latin America regarding mobile Internet access penetration. In that same sense, in a news item published in the newspaper La Nación on March 14, 2016, it is stated that according to SUTEL data, mobile Internet use had quadrupled between the first trimester of 2013 and the second trimester of 2015. The foregoing was reflected in the fact that voice calls via cell phone showed a marked decrease, while data use had grown due to the popularity of applications like WhatsApp, which allowed communication between users without the need to make calls. Finally, it is worth highlighting that according to a report issued by the Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), Costa Rica became the number one country in the Central American region in Internet access via mobile devices, which was reflected in the fact that there had been a 440% increase in subscribers to that service.
Thus, from what has been stated above, it clearly follows that mobile Internet, particularly via cell phones, constitutes one of the main means through which the population accesses the global network, a situation that denotes its importance in the country. The foregoing is particularly reflected in the fact that in some communities that, due to their distance or economic resources, do not have the possibility of having fixed Internet, the aforementioned modality becomes the only means by which they can access said public service.
Finally, the undersigned considers it necessary to raise some considerations regarding Internet access and the National Telecommunications Fund. In that sense, as indicated above, with the opening of the telecommunications market in 2008, Costa Rica went from a state monopoly model to one of free competition, albeit with the presence of a strong Regulatory State. Precisely, in response to said model change, and with the aim of preventing population groups from being excluded from essential public services due to their geographic location or other particularities, the legislator provided that in the telecommunications sector, the objectives of universal access, universal service, and solidarity would be respected, also providing that through the National Telecommunications Development Plan, the Executive Branch would define the goals and priorities necessary for fulfilling such objectives. The foregoing is reflected in the provisions of article 3 of Law No. 8660, Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, and numerals 31, 32, and 33 of Law No. 8642, General Telecommunications Law.
It should be noted that in view of the free competition model currently existing in the telecommunications sector, some of the public services required in various areas of the country would not be profitable for the operating companies, which could lead to none showing interest in providing them; article 34 of the General Telecommunications Law created the National Telecommunications Fund (FONATEL) as an instrument to guarantee the resources for projects aimed at guaranteeing the aforementioned objectives, as well as the priorities and goals defined in the National Telecommunications Development Plan. According to numeral 35 of Law 8642, the Administration of FONATEL would be in charge of the Superintendency of Telecommunications, which would allocate the fund's resources in accordance with the aforementioned plan, under the terms of article 36 of the General Telecommunications Law:
ARTICLE 36.- Forms of allocation Fonatel's resources will be allocated by Sutel in accordance with the National Telecommunications Development Plan, to finance:
Obligations that imply a deficit or the existence of a competitive disadvantage for the operator or provider, as provided in article 38 of this Law, will be financed by Fonatel. The methodology to determine said deficit, as well as to establish the corresponding calculations and other conditions, will be developed through regulation. In each case, the operator or provider will be informed of the obligations that will be financed by Fonatel.
Based on the provisions of the respective regulations, the allocation of resources for the financing of projects by FONATEL must respond to the aforementioned objectives, as well as to the provisions of the National Telecommunications Development Plan. Precisely, in the telecommunications and social axes of that document, and in Transitory Provision VI of the General Telecommunications Law, it is established, to the relevant extent:
In accordance with what has been indicated, the development of the national telecommunications infrastructure must attend to the following guidelines:
a.5 The mechanism for granting concessions for the use of the spectrum in Costa Rica must respond to a thorough study of the experience that other countries have accumulated in this area, particularly those that have achieved outstanding levels of penetration, coverage, and quality of services. The model chosen must guarantee the safeguarding of the principles guiding the telecommunications regulations, respect for applicable environmental regulations, and the objectives of universal access, universal service, and solidarity, in such a way that:
• It ensures access to quality telecommunications services, in a timely, efficient manner and at affordable and competitive prices, for inhabitants of remote areas of the country, where the cost of investments for the installation and maintenance of the infrastructure makes the supply of these services not financially profitable.
(…)
a.6 Guarantee the development of an infrastructure that allows bringing telecommunications services to all the country's inhabitants, fulfilling the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity, and raising the country's competitiveness.
. Social No public policy objective makes sense if its purpose is not determined by the improvement in the living conditions of its target population. In telecommunications, this will be an unshakeable rule, which is why it is imperative to ensure access to the benefits of ICTs for all sectors of the population. Thus provided by the Legislature in the General Telecommunications Law, Transitory Provision VI, by indicating a series of goals and priorities around universal access, universal service, and solidarity.
Hence, the PNDT has, among other purposes, reducing the digital divide, achieving social integration, and the introduction of new services and technologies. To this end, actions will be taken aimed at promoting infrastructure development, especially in rural and remote areas, that allow the use of ICTs in education, health, the individual sphere, and, in general, for the social development of the population.
Based on this policy, the PNDT in its social part will address the following lines of action:
d.1 Promote a dynamic strategy to bring telecommunications services and benefits to all sectors of the population, especially those who, due to their conditions of economic and social vulnerability, lack the resources or conditions to secure such services. In this case, the National Telecommunications Fund will be the instrument to meet the needs of these populations, not only from the point of view of access but also of use of telecommunications, including everything related to training and education in digital technologies.
(…)
d.6 Encourage private and public investment aimed at the development of universal service and access, to guarantee the population's right to have communications within a fair, equitable, and supportive framework.
TRANSITORY PROVISION VI.-
The first National Telecommunications Development Plan issued must establish, at a minimum, the following goals and priorities for universal access, universal service, and solidarity:
The connection must offer the end user the possibility of making and receiving telephone calls and allow fax and data communications at a speed sufficient for functional Internet access.
Now, from the foregoing it is clearly denoted that the Fondo Nacional de Telecomunicaciones has the purpose of guaranteeing compliance with the principle of universality in access to Internet service for the population, especially for persons who live in places that due to their remoteness or social conditions do not have the possibility of accessing or affording a private service, in such a way that the digital divide among the various sectors of the population is reduced.
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TELECOMUNICACIONES.
XVI.- Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, with the latter writing, declare the appeal with merit regarding the public hearing. In its jurisprudence, this Chamber has emphasized the importance of citizen participation in government as a proper manifestation of the democratic system. In this regard, for example, see resolution 2013-017305 of 11:32 a.m. on December 20, 2013: “V.- On the constitutional right to participatory government. The right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Constitución Política by providing that the Government of the Republic shall be popular, representative, participatory, alternative, and responsible. This mandate of the Fundamental Law has guided a subsequent constitutional and infra-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be effectively applied, and not remain merely on paper, such as the referendum for the approval or repeal of laws and partial reforms to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, judgment number 2005-05649 of 2:39 p.m. on May 11, 2005). The right to participatory government, elevated to constitutional rank through the reform brought about by Ley N° 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta N° 146 of July 31, 2003, not only signifies recognition of the highest normative rank to the function of political control, but also constitutes a revaluation of the citizen's role in decision-making processes. By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot ignore, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime —a matter erroneously disregarded by the minority vote, which lowers the category of citizen participation from a right to a general principle, in clear opposition to the jurisprudential line of this Chamber as demonstrated further below—, which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom. This right to participatory government, also called the right to citizen participation, is sheltered in various international human rights instruments. Thus, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights provides that 'everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives.' Consistent with the above, numeral 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: '(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives. In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in its Article 5 that: 'Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a framework of legality conforming to the respective constitutional order.' More forcefully, numeral 6 of said Charter establishes that: 'The participation of the citizenry in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering various forms of participation strengthens democracy.' This conventional and constitutional recognition of the aforementioned right represents a fundamental aspect of the democratic model of this century, in which citizen control, transparency, and accountability stand out as inherent factors of the republican system, which in turn endows political decision-making with much greater legitimacy, a key aspect when it comes to true governability. Precisely, one of the mechanisms devised to comply with the provisions of Article 9 of the Constitution is the public hearing, which constitutes a means through which interested persons can assert their rights, actively participating in matters of national or local relevance, and bringing to the Administration's attention all those anomalies or disagreements in relation to the project intended to be developed. Thus, the public hearing is a typical instrument of a mature democracy, through which the active participation of the citizen in public decision-making is fostered. By its significance, the hearing must be conducted in such a way as to guarantee the greatest participation of the persons who may be affected, hence any action or omission that prevents the foregoing implies an open violation of the fundamental rights of the participants (see, among others, judgment number 2009-018223). Regarding the participatory nature of the public hearing, the Constitución Política itself mandates it, because with the reform effective since July 31, 2003, to numeral 9 of the Fundamental Law, it was established that the Government of the Republic must be, among other aspects, participatory, which implies that the government in office is an articulator of what is established by popular deliberation. In other words, in today's democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, no longer just the right to vote to exercise their right to participatory government, but a number of instruments of diverse nature to contribute to political decision-making, which enables them to exert direct influence on major public decisions. This fundamental right of citizen participation establishes that the people must be enabled to express themselves equally in both majority and minority viewpoints. Thus, both national participation mechanisms such as the referendum or plebiscite, and local ones, will be important. During the public hearing, participants must be given all facilities so that they are informed and can make themselves heard, all within reasonableness, because the hearing cannot become an obstacle or a resource to prevent a timely resolution of a given proceeding.” In the case at hand, we estimate that the call for a public hearing is justified for two reasons. In the first place, it follows from the reasoning of this judgment that the application of the fair use policy affects the essential content of the right to Internet access, since the speed to which said access is reduced will make the difference between being able to make functional use of said network or not. Although the duty to specify what speed is functional falls on SUTEL, it is necessary to grant a hearing to the different sectors of the citizenry, so that they may contribute to enriching the debate and express their opinion regarding the functionality of a speed. Precisely, the difference in technical criteria between the professors of the Universidad de Costa Rica and the officials of SUTEL that has occurred in the sub examine highlights the need for a hearing. In this sense, it is a public and notorious fact that the application of the fair use policy has generated a debate at the national level; certainly, some people see in it an unreasonable limitation of their fundamental right, equivalent to a denial. We consider that citizen participation is the constitutionally provided channel for the citizen to assert their rights and for said speed to be set taking their opinion into account; in addition, this avenue, by providing more criteria and fostering a better contrast of positions, better covers the right of consumers and users to receive adequate and truthful information (Article 46 of the Constitución Política). Another reason why we deem the public hearing indispensable relates to our reading of Article 73 subsection h) of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Said norm states:
Article 73. Functions of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The functions of the Sutel Council are:
(…)
The undersigned estimate that the parameters established by SUTEL in resolution N° RCS-063-2014 constitute quality standards in the terms set forth by the norm just transcribed. Likewise, the speed that SUTEL sets based on this judgment is a minimum quality standard that is imposed on operators in order to ensure functional Internet access, for the benefit of users. In this respect, by imperative of constitutional numeral 9 in relation to the right of consumers to receive adequate and truthful information (Article 46 of the Constitución Política) and the provisions of numeral 73 subsection h) of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, number 7593 of August 9, 1996, the approval of said parameters must include the procedure for convening a public hearing. By virtue of the foregoing, we also declare the appeal with merit on this point.
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TELECOMUNICACIONES.
XVII.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. I disagree with the criterion of the majority of the Court, since I consider that what is being discussed is the poor quality of the post-paid mobile telephone service and contractual non-compliance, and not the right itself to access the internet service, which is what this Chamber has protected in its precedents; because, as the appellants affirmed, at the time they subscribed to that service, no limitation was imposed on the network and now, in application of the so-called fair access policy, not only is a ceiling placed, but the contracted speed is reduced to extremes that prevent navigation (filing brief). It can be seen that what is sought in general terms is the annulment of the fair use policy of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones or its non-application by the operators (filing memorials). Nor could it be ignored that the limit or threshold is defined in the adhesion contracts, which are established between the aforementioned operators and the users (report); nor that other options could exist to expand network capacity to minimize detected congestion levels and thus comply with commercially offered speeds; that setting the minimum speed for a functional Internet would involve defining what is desired to be guaranteed; that other technical alternatives different from the fair use policy could exist to discourage excessive use of mobile internet by users, or that different strategies could be used, both in the criterion for applying it and in the usage restriction action. That it would also be necessary to determine if there are contracts in which the fair use policy was not stated; that there could be contracts with unlimited download conditions not subject to fair use policies, or silent as to the contracted download capacity and speed; that it would be required to assess case by case the application of the fair use policy to those users who have signed adhesion contracts not subject to minimum stay periods or whose stays have expired, and if they have been informed beforehand about the new conditions or restrictions; that it must be determined whether the adhesion contract set a limitation on data download, or the speed at which the service would be reduced once the consumption limit is reached, or whether it expressly indicated that mobile data download was unlimited, not subject to fair use policies. In addition to the foregoing, in accordance with Title II called FUNDAMENTAL GUARANTEES REGIME, Chapter II, PRIVACY PROTECTION REGIME AND END USER RIGHTS of the Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642, the end user of the telecommunications service has the right to receive quality services under the terms previously stipulated and agreed upon with the provider, at affordable prices (Article 45, subsection 13). Such non-compliance must therefore be heard and resolved before such bodies. Secondly, the determination of the quality of the service is a technical aspect, outside the competence of this jurisdiction, which must likewise be resolved before the same Administration or before the ordinary courts. Thirdly, it must be considered that the end user of telecommunications services has the right to freely choose and change the service provider (Article 45, subsection 2) ibidem). That is, mobile telephony is a service that today is provided in a market open to competition, as this Court has repeatedly declared in its precedents (Cf. judgments numbers 2015-09919 of 9:20 a.m. on July 3, 2015, and 2017-03654 of 9:05 a.m. on March 10, 2017), considering that as of the Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 of June 4, 2008, the mobile telephony market was opened and all telecommunications operators and providers have the possibility of competing to directly supply the customer with private network telecommunications services, internet, and mobile wireless services, as well as all new services that arise by virtue of technological advances. Likewise, the Chamber has indicated that in the event that mobile telephone service coverage is limited, the user has the option of going to other providers, since, as indicated, internet and mobile telephone services have been opened to competition. On this aspect and as relevant, see the ruling of this Chamber No. 2017005393 of eleven thirty hours on April seven, two thousand seventeen.
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TELECOMUNICACIONES.
DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ LÓPEZ.
Respectfully, I separate myself from the majority vote, based on the following considerations:
A. Purpose of the proceeding.
The purpose of this amparo is to eliminate the fair use policies approved by SUTEL in its various resolutions (RCS-063-2014 for operators ICE, Movistar of Telefónica, Claro), which allow the operator to temporarily reduce the mobile internet speed, for the remainder of the billing cycle, once the customer has reached the contracted download threshold. The appellant Porras Castillo expressly states in his Prayer for Relief:
“I request please, that SUTEL be ordered to proceed with the annulment of the fair use policy (within the adhesion contracts of mobile telephony operators), thereby guaranteeing access to the Internet as a fundamental right and avoiding limiting the freedom of thought and expression that can be exercised with said connection tool.
The adhesion contracts for mobile telephony services (including within the package, the internet service), contain navigation speed metrics, which are defined for the monthly rent and according to the needs of each citizen. It is for this reason that effective compliance with said contracted speed must be guaranteed so that the user can enjoy all the technological services that the internet network offers without limiting use. A fact that occurs (limitation of use) due to the decreases applied to the connection speed.” Subsequently, he presents an addendum (so titled) in which he reiterates his original prayer for relief.
Another appellant appears, Sibaja Miranda, who indicates having a contractual relationship with ICE for a sum of 50 thousand colones monthly and that he learned through the written media about the “fair internet use policy,” and opposes it, not only due to a contractual issue, but establishes that it is a constitutional issue since the measure was never submitted to public consultation and that, with existing contracts, the State should not have these sovereign powers. Nor does this appellant demonstrate that the measure has been applied to him, thereby affecting his access to the internet. Regarding the particular conditions of his contract, as explained below, that is a matter of ordinary legality that it is not appropriate to analyze in the constitutional jurisdiction.
Finally, there is another appellant, Marco Vinicio Valdelomar Valerín, who specifically claims against the injury caused by ICE by reducing his contracted speed to levels that do not allow him to browse the internet and asks that such restrictions be removed from his contract for violating his fundamental rights.
B.- Lack of standing.
There is no doubt that the resolutions being challenged refer to normative provisions of general scope, which in accordance with Article 30 subsection a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, may only be challenged in amparo when they are challenged jointly with acts of individual application thereof, and a violation of a fundamental right is demonstrated (Article 29 of the same normative body).
The plaintiffs do not demonstrate specific, and therefore individualizable, harm or damage. In the case of the first, it cannot even be established from his writings and evidence provided, which operator he belongs to, and in neither of the two cases (of the first two appellants), could it be demonstrated that the fair use policy has been applied to them, or what speed was applied, it not being valid in this case to admit that the mere inclusion in a contract of a speed reduction can be understood as a threat to the fundamental right of internet access as will be explained.- In both cases, the only thing provided are some advertisements from various operators, which demonstrates that the objections are in the abstract.
Regarding the appellant Valdelomar Valerín, it should be noted that he does raise an individual injury and based on it, claims the existence of general regulations that have been applied to him, therefore, according to what was just said, the proper course should be to address the provisions of Articles 30 a and 48 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
C.- It is not demonstrated that the fair use policies approved by SUTEL empty the essential content of the right to internet access.
Even assuming that the appellants all have a post-paid mobile internet contract and that some of the speed reduction measures due to fair use policies of the network were actually applied to them, the undersigned considers that there is no injury to the essential content of the right to internet access with the adoption of a fair use policy per se, because resolution 014-021-2014 (ordinary session 021-2014 April 2, 2014, Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones) -and the subsequent authorizations of each operator- are duly grounded and comply, from a constitutional perspective, with the criteria of objectivity, reasonableness, and proportionality.
Technical studies have been provided that demonstrate that there is network congestion that causes widespread harm, due to an exponential increase in users over a short period of time. The internet as a resource and source of data and information is not a finite resource, but the pathways for its access are, therefore, data traffic management measures -provided they are supported by technical studies- are reasonable from a constitutional perspective, given that they seek to favor the vast majority of users and prevent a small percentage of them from affecting a majority. The documents provided speak of that minority of users who abuse the network being 5%. Note that it does not speak of users abusive of internet data, but of the abuse that occurs in the utilization of the access means.
On the other hand, these are temporary measures that are adopted for the remainder of the billing cycle, once the customer has reached the contracted download threshold (once the new billing period is reestablished, the contracted service is reestablished). In some interventions, it has been alleged that there are less burdensome measures that should be considered before affecting the final consumer with fair use policies; however, the case file does not contain technical evidence capable of refuting that provided by SUTEL in support of the cited resolution. In any case, the purpose of the proceeding is reduced to the analysis of the current fair use policy and whether it violates the fundamental right to internet access, not whether or not less harmful measures exist to address the current network congestion or whether other technologies should be adopted in the future to fulfill that purpose. The current circumstances of the network may change, whether due to an increase and improvement of infrastructure, the authorization of more operators, and other causes, which may justify in the future the review of the authorized policy or even render it nugatory, if circumstances vary, but that is not the subject of analysis in this amparo at this time.
I clarify that the fact that I consider the current conditions of the fair use policy, set forth in the cited resolution and in the approved authorizations, is, from my perspective, constitutionally valid -because it is based on technical studies that meet the parameters of reasonableness and proportionality-, does not mean that I consider that they should not be reviewed in the future, if different technical conditions are accredited (it is not set in stone).
While it is true, the Constitutional Chamber has indicated in its ruling 2010-010627 that there exists a human right to internet access, this right has important characteristics that are worth highlighting: a) first, it is a welfare right (derecho prestacional), meaning the State is obliged to create the conditions for its fulfillment, but these are of gradual development. Just as with the right to housing, it cannot be considered that the State has the obligation to meet 100% of the needs at a single moment. In fact, no country in the world has 100% internet access. b) it is a service in competition, a product of the opening of the telecommunications market, authorized in the Free Trade Agreement and the Ley General de Telecomunicaciones, which establishes that it is not a free service. With the exceptions established in the Law, if it is not paid for, operators are not obliged to provide it for free (for this purpose the law has established a Fonatel fund to which operators contribute) c) Furthermore, the fundamental right to internet access is made up of all the possible modalities of internet access that fall upon different operators: first is fixed internet (which is not in dispute in this proceeding) and second is mobile internet which has two modalities, prepaid, in which practically 80 percent of the users who use the network are. In this modality, you pay for what you consume and when the money runs out, the service ends. It is to be supposed that if internet access can validly be totally cancelled when what is contracted runs out, with greater reason the speed can be reduced, this obviously from the point of view of internet access as a fundamental right and not as the majority understands it, from the perspective of one type or another of service contract. Thus, if prepaid service could not be cancelled due to the evident emptying of the essential content of the right to internet access that such cancellation entails, prepaid, which represents nearly 80% of network users, would have to be eliminated. The other modality of mobile service is post-paid service, in which nearly 20% of the population finds itself and which in turn has different consumption modalities and conditions according to the operators' market strategy.
I consider that the progressive development of internet access in general, as a fundamental human right, in our country necessarily presents a plurality of fronts, so it is not correct to affirm that a reduction in the speed of network access, in the post-paid mobile internet modality, necessarily entails the deprivation or impediment of general access.- It is well known that public institutions or private companies provide wireless internet service to the public at their facilities as part of their market strategy; that 60 percent of households have fixed internet and that, in addition, businesses that specialize in providing access through desktop computers for a price still exist.- From that perspective, it seems inadequate and unfair that the burden of serving as the last resort for the right to internet access must fall exclusively on mobile network operators and SUTEL, that is, solely on the post-paid mobile internet modality (which is also in a competition system). As I said, there are also fixed network operators and other State entities (Fonatel) as well as Micitt, in accordance with the Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico 7169 and its reforms (Article 3.b), which must necessarily be part of the solution that must be given.
It is also important to note that because internet access is in a competitive market, greater flexibility is generated for the user in the face of the application of the fair use policy, since they will have the possibility of continuing with the service with their operator or terminating it, without any penalty, in the event that their contract has been varied, even switching to an operator that has greater speed, if they so deem. As long as the option to choose among several operators in competition exists, standardizing a minimum for all through State intervention introduces an element of market distortion, unjustified from a constitutional perspective, which could eventually be more harmful for some operators than others, due to the disparate market conditions at present and without having technically measured what impact a standardized minimum would have on each of the operators, if that minimum were higher than what is currently authorized for them.
In any case, as has been indicated, there is no impediment to internet access, because it is not a definitive measure - but rather of a temporary, technically justified nature - which means that a violation of the fundamental right to internet access cannot be validly alleged.
The case instead seems to focus on an issue of speed, but even at the lowest speed authorized by SUTEL, there is access to the majority of internet services (Whatsapp, email, Facebook, Spotify, among others), according to the technical studies submitted in the case file. Those that are affected are higher-consumption applications, but even in this case, it is a temporary impact.
As I noted, I believe it is an error to consider that SUTEL must set a standardized minimum for all operators as part of fair use policies, because that means introducing a completely unnecessary distortionary element into the market, which may mean higher costs for some operators compared to others (since the market distribution and therefore the network congestion rate is different for each of them); this could affect competition rules and even end up generating higher costs for users, because if the regulatory body sets a higher threshold than the actual installed capacity of each operator allows, the infrastructure investment to meet it will end up being passed on to the final consumer, in the best of scenarios. In the worst-case scenario, if the rate cannot be increased to meet the new minimum speed threshold (if it is higher than the operator's installed capacity), it will end up being ruinous for the operator. On the other hand, if SUTEL sets a mandatory threshold lower than the one currently authorized in each contract, operators that have offered a higher one for their users will automatically adjust downward -alleging its mandatory nature- to the detriment of consumers, even though they have the capacity to provide a higher minimum speed.
It has not been possible to demonstrate in the case file that the lowest minimum of 128kbps, authorized by SUTEL, violates the essential content of the right to internet access, -which, as will be seen from the table attached by SUTEL in its response-, is higher than that used in several countries and equivalent to that of some operators. According to the evidence provided in official letter No. 03159-SUTEL-CS-2017, fair use policies are widely used in the world and as examples of speed reductions it gives the following examples:
Country \t Operator \t Speed Reduction Germany \t Otelo \t 64kbps Argentina \t Movistar \t 32Kbps Spain \t Vodafone \t 128kbps United States \t Virgin Mobile \t 128kbps France \t Orange \t 128kbps Italy \t TIM \t 32kbps In conclusion, the fair use policies under analysis in this amparo do not affect, per se, the human right to internet access, but rather regulate or limit it, from my perspective reasonably, at least with respect to the minimum speeds currently authorized. The consequences of non-regulation would be the impact on all users since, when the network becomes saturated, it becomes slow and inoperative for many in general. For its part, the particular application of the policy and specifically, the situation of each contract, are matters of mere legality, as established below.
D.- The analysis of each contract is a matter of legality.
I consider that the question of each contract itself is a matter of ordinary legality, since there is an infralegal regulation that regulates these adhesion contracts and their form of application. It is up to SUTEL and the ordinary jurisdiction to determine if they comply with the provisions of the resolution authorizing the policy and authorizing each operator, according to the agreed consumption limit, as well as with the provisions of the Regulation on the Regime for the Protection of the Final User of Telecommunications Services (article 20) and articles 46 of the General Telecommunications Law, 73 subsection 0) of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, and the jurisprudence on adhesion contracts (among this, resolution 25-2016 of the First Section of the Administrative Litigation Court), among others. On this matter, there are regulations that allow drastic measures to be applied to clients who improperly use the telecommunications service (article 34 of the Regulation on the Protection of the Final User of Telecommunications Services and article 23 of the Regulation on service provision). A user can even be definitively disconnected, among other reasons, for non-payment of the service, which would also not imply a hollowing out of the essential content of the right to internet access, due to the characteristics of this right noted above.
E.- Public consultation is not necessary.
Another argument noted in the amparo is the lack of public consultation by SUTEL prior to authorizing the fair use policy through resolution RCS-063-2004. In this regard, I consider that the participation of individuals in the configuration and approval of decisions by state bodies has been established in the Political Constitution as a guide regarding the direction to be taken on this matter, but not as a fundamental right directly justiciable before this Chamber.- On the contrary, in order to achieve an appropriate balance, such participation must be regulated in all cases by a law that comes to give it form and delimit its scope.- That is what has been done in Law 7593 Regulatory Law of Public Services, which has not included the situation under discussion within the assumptions indicated by article 73 subsection h) that clearly indicates the matters that must go to public hearing. As relevant, it states:
"Article 73. Functions of the Council of the Superintendency of Telecommunications (SUTEL) The functions of the Council of SUTEL are:
(…)
As a conclusion on this aspect, there is no impact on any fundamental right due to the lack of public hearing that is claimed in this specific case.
F.- There is a lag in the development of free public access policies that is indeed harmful to the right to internet access.
Since internet access is a fundamental human right, it must be guaranteed by the State through free public access locations, especially for the most vulnerable populations. On this matter, despite progress, there is a lag in the execution of some aspects of the National Development Plan in this area, which would guarantee the universal and supportive access provided for in the regulations.
According to ECLAC (Study on the state of broadband in Latin America and the Caribbean 2016) and the Human Opportunity Index (World Bank), Costa Rica has the highest internet access rate in Latin America, with 60% of households connected and 95% mobile broadband penetration, and it also exhibits one of the smallest internet access gaps between rural and urban areas.
However, nearly 10 years have passed since the opening of the Telecommunications market and since the Constitutional Chamber declared internet access a fundamental human right, and at this late stage, there are still no free public access locations with wireless access for vulnerable populations in different areas of the country to help reduce the digital divide, and even for those users who require it because they have consumed their plan, or have access difficulties at a given moment. That is an unavoidable obligation of the State, which has not yet materialized and which, from my perspective, is harmful to the State's obligations regarding internet access, because practically a decade has passed without a single free wireless Internet access kiosk or zone via WI-Fi technology existing in the country. There is a Trust for the Management of SUTEL-BNCR Projects and Programs, identification number 3-110-654956, which has opened a public tender for this purpose, only at this late stage of the market opening.
However, as this is not the subject of the proceeding, nor has a hearing been granted to Fonatel as the entity responsible for implementing this policy, a ruling against it is not appropriate at this time.
The majority ruling is certainly correct in emphasizing the need to guarantee internet access as a fundamental human right, especially for the most vulnerable populations; however, it seems to me that on this occasion, the issue of whether a user is left without comfortable access or does not have it at all because they cannot afford it, falls more on the responsibility of Fonatel than on the cellular technology internet service operators, which, as I noted supra, are also only one segment of a broader market provided with access resources for individuals.- Nancy Hernández L. Magistrate VCG02/2022 ... See more *170001910007CO* Res. No. 2017011212 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hours and fifteen minutes of July fourteenth, two thousand seventeen.
Amparo remedy processed in case file No. 17-000191-0007-CO, filed by NAME01, identity card VALUE01, and OTHERS against the SUPERINTENDENCY OF TELECOMMUNICATIONS (SUTEL) and OTHERS. Whereas: 1.- Through a written brief received in the Chamber on January 6, 2017, the petitioner Porras Castillo files an amparo remedy. He states that through agreements Nos. 023-049-2013 and 006-009-2013, the Council of SUTEL homologated the documents: "Annex of Postpaid Mobile Plans", "Framework Contract for the Provision of Movistar Telecommunications Services and the Annex for Client Identification and contracted services" and the "Universal Contract for the provision of telecommunications services and its Annex for postpaid Cellular Mobile Telephony service", to the brands Kolbi, Movistar and Claro, respectively, which establish a fair use policy clause. He considers that the "postpaid" mobile telephony plans of Movistar and Claro limit Internet speed to levels where Internet access becomes almost impossible. He affirms that Movistar limits the speed to 128kbps and Claro limits the speed to 256kbps, a penalty that occurs after a base consumption stipulated in the adhesion contracts. He indicates that, according to Kolbi, the fair use policy does not apply to 3G technology, only to LTE technology; that is, the operator allows browsing unlimitedly and without penalties (regarding speed) within the 3G network. He argues that in vote No. 2010-010627 of 8:31 hours of June 18, 2010, the Constitutional Chamber declared that Internet access is a fundamental right, as it is an indispensable and necessary vehicle for moving through the information society. He adds that, according to the judgment, as it is a public service, it is subject to the constitutional principles of efficiency, efficacy, equality, continuity and adaptability. He argues that the guiding principle of technological neutrality, set forth in article 3 of the General Telecommunications Law, prevents Internet service providers from discriminating against the access of internet users. He adds that, by declaring Internet access a fundamental right, indispensable for exercising freedom of thought and expression, enshrined in article 13 of the American Convention on Human Rights, it is understood that Internet access must be guaranteed and protected. He requests that the remedy be granted and that the annulment of the fair use policy within the adhesion contracts of mobile telephony operators be ordered. 2.- By resolution of 11:50 hours of January 9, 2017, the amparo was admitted for processing. 3.- Through a written brief received in the Chamber on January 16, 2017, the petitioner Porras Castillo expands his arguments. He refers to report A/HRC/17/27 of the United Nations Organization, to resolution A/HRC/20/L.13 of June 29, 2012, of the Human Rights Council of the United Nations Organization and to the Joint Declaration on Freedom of Expression and the Internet (OAS) of June 1, 2011. He reiterates his claim. 4.- Through a written brief received in the Chamber on January 20, 2017, Manuel Emilio Ruiz Gutiérrez, in his capacity as President of the Council of the Superintendency of Telecommunications (SUTEL), reports under oath that it is true that the Council of Sutel homologated the “Annex of Postpaid Mobile Plans” to the Kolbi brand contract through agreement 023-049-2013. He also acknowledges that said Council homologated the “Framework Contract for the Provision of Movistar Telecommunications Services and the Annex for Client Identification and contracted services” through agreement 006-009-2013. Both documents contain clauses on fair use policies. He clarifies that the “Universal Contract for the Provision of Telecommunications Services” and the annex called “Postpaid mobile telephony services contract”, both of the operator Claro CR Telecomunicaciones S.A., were approved in ordinary session 076-2014 of December 10, 2014, of the Council, through agreement No. 019-076-2014. This also regulates a clause on fair use policy. He indicates that said clause decreases the speed, but does not prevent access to the mobile Internet service. He indicates that the Chamber issued judgment No. 10627-2010 of June 18, 2010; however, this refers to fixed Internet, which is not the subject of the amparo. He clarifies that telecommunications services are considered "available to the public", which marks the opening of telecommunications services to competition (Law No. 8642). The foregoing derives from the commitment acquired in Annex 13 of the Free Trade Agreement with the United States. In relation to the principle of technological neutrality, he explains that in accordance with it, it refers to the possibility that operators/providers of telecommunications services have to choose the technologies through which they provide their services; in no case does it refer to the discrimination or limitation of access to the Internet service (article 3 subsection h) of the General Telecommunications Law). He explains the application of the fair use policy. In this regard, he points out that mobile telephony and Internet networks have resources that are shared among all users who use the same infrastructure at a given time, especially regarding the network segment between the radio base station and the mobile terminal. Mobile telephony plans without consumption limits tend to encourage the emergence of clients who make intensive use of the mobile network, by monopolizing its resources for long periods of time, preventing other users from accessing the network with good service provision conditions, affecting its efficiency and proper functioning. According to the above, excessive use by some individuals of shared network resources directly impacts the possibility of access and use under normal conditions for other users (the majority), affecting the quality levels of these services. By virtue of the foregoing, and in order to protect the rights of users, so that they can access mobile Internet services under equal conditions, the Council of the Superintendency of Telecommunications, through agreement 014-021-2014, taken in ordinary session No. 021-2014 of April 2, 2014, issued resolution number RCS-063-2014, entitled “Temporarily authorizes the application of fair use conditions in contracts for mobile Internet access services", by means of which the conditions regulating excessive data download consumption were set, with the objective of reducing network congestion and thus preventing the quality of service for a majority of users from being affected. Said resolution resolved to temporarily approve the establishment of conditions or specific provision of the contractual obligation called “Fair Use Policy ” for the operators ICE, Telefónica and Claro. It follows from said resolution that the cited operators have the power to apply said conditions if the guidelines established therein are met. He emphasizes that the resolution does not establish a total limitation of the mobile Internet service, but rather what is done is a decrease in the contracted speed. However, the service continues to be provided unlimitedly. In accordance with the mentioned resolution, the speed to which access to the Internet service is reduced, once the download limit has been exceeded, must be determined by the operators, and indicated in the adhesion contracts signed by the final users, applying the reasons of equity, equality and reasonableness of the measure, so that it is reduced to a speed that tends towards an equitable load, and that the quality of the contracted service is not degraded to the point of preventing the functioning of the service and in turn discouraging the continuation of excessive consumption by the user, and that they engage in normal and moderate consumption. He cites point 8 of the section of the resolution, called “Conditions of the fair use policy or similar measures ”, where the criterion on which operators must base themselves to determine if a user incurs abusive consumption is established. According to said point, a report from the General Directorate of Quality had established that 5% of users carry out extraordinary consumption of the mobile Internet service for the postpaid mode, who monopolize around 35% of the resources and capacity of the operators' networks. In that point it was indicated that the limit or threshold had to adjust to 1) the contracted capacity or speed and 2) the percentage of excessive download in relation to other users in their condition. It was indicated that the threshold had to be established taking into account its application to the 20% of clients with extraordinary, excessive and intensive consumption. It is for the foregoing that a user's consumption is considered excessive when it exceeds the contracted download limit or threshold during a billing cycle. This limit or threshold is defined in the adhesion contracts established between the cited operators and the users. He cites point 2 a) of the resolution: “(...) This limit or threshold must respond to the purpose of the policy and be oriented towards the percentage of clients who make extraordinary or excessive use of the network (...)” and point 2 f), regarding the requirement to warn users when monthly consumption reaches 80% of the GBytes established as a limit or threshold and indicate the speed at which the service would be decreased. He clarifies that the access speed to the mobile Internet service does not determine its quality, given that there may be high-speed services that do not meet the quality thresholds established in the Regulation for the Provision and Quality of Services, as well as low-speed services that meet said thresholds. He cites as an example the packet loss indicators, which are regulated in articles 95 and 96 of the cited regulation. Regarding access to mobile Internet with restricted speed, he points out that said reduction does not imply restriction on access to the mobile Internet service. He explains the relationship between download speed and the time required to browse the Internet. He defines data transfer speed and indicates that the transfer speed in the download direction determines how quickly it is possible to obtain a file from the Internet. At a higher download speed, the desired content will be displayed more quickly. Using data from the HTTP Archive Report page regarding the average size of a web page, he makes calculations on the time it would take to download such a page at different download speeds. He makes the same calculation with a WhatsApp text message. He transcribes an example table of the download time for a given file at different speeds. He clarifies that at a lower speed, the waiting time is longer, which does not imply the impossibility of accessing the service. He notes that the maximum data transfer speed will initially be determined by the capacity inherent to the mobile telephony technology used. Subsequently, it will be affected by coverage, selected plan, operator network management, and terminal characteristics. He affirms that three mobile telephony technologies currently operate in Costa Rica. He presents a table with the maximum theoretical browsing speeds achievable for each. Defining which type of mobile technology is used at a given time will depend on the technical specifications, selected terminal, its configuration, the use being given to it, network availability from the operator, and the network management implemented by the latter. Technologies with higher browsing speeds allow the operator to connect more users simultaneously for a given speed. He transcribes a table on the coverage levels of the three network operators. He affirms that multiple operators worldwide have implemented fair use policies, which allow reducing speed once a consumption limit has been exceeded. He points out that the practice of limiting download speed seeks to discourage excessive consumption by the user, so that they engage in normal and moderate consumption. He cites examples from other countries. Based on them, he states that there is no standardized technical criterion worldwide to determine in what proportion the browsing speed should be decreased once a certain consumption threshold has been exceeded. This practice seeks to achieve greater equity of access under better service conditions for all. Regarding Costa Rica, the speeds to which the service is reduced are higher than the maximums that can be provided through the 2G network (GSM), which is the one with the lowest capacities for using this service. He indicates that the speeds denounced by the petitioner (128 kbps from Movistar and 256 kbps from Claro) are above the practices of other operators worldwide, and it could even be stated that, with the cited speeds, the client would have the capacity for Voice over IP (VoIP) communications. He transcribes a table of the bandwidths occupied by VoIP calls. He explains that, depending on the use of the mobile Internet service, the data transfer speed directly impacts the information loading time by the terminal. However, at no time is the availability of the service limited or interrupted, only the waiting times for data to be delivered are increased. He notes that the user experience at a given speed is relative to the type of applications being run at a given time. He explains that the experience will be practically the same for WhatsApp-type text messages, regardless of the speed received (messages in millisecond orders); however, the waiting time will be longer for a complete WEB page to be displayed. He refers to mobile Internet as a service available to the public. He mentions that the Chamber referred in judgment No. 2010-010627 of 8:30 hours of June 18, 2010, to the provisioning of a fixed Internet service, to which fair use policies are not applied, because in such networks there is no competition for obtaining network resources to communicate equivalent to that which occurs in mobile networks. The foregoing is because a single mobile telephony radio base station usually provides services to hundreds of users simultaneously, making use of certain bands of the radio spectrum that correspond to a scarce resource. It can thus be affirmed that a radio base station offers limited resources of radio spectrum, power and coverage, which must be shared simultaneously. For the same coverage area, these networks must serve a variable number of users; in order to guarantee adequate service for all, policies are established that seek to give balanced access to the network. On the other hand, fixed networks are not subject to radio spectrum limitations and allow development managed by the operator according to its capacity. Although there are fixed networks whose access medium is shared, the possible restrictions are easily dimensioned by the operator, who proceeds to install additional equipment. He reports that the Superintendency has insisted on incorporating into our legislation the concept of telecommunications services available to the public, a thesis he explains. He recounts that the 2008 reform excluded telecommunications services from the classification of public services defined in article 5 of the Law of the Regulatory Authority of Public Services, by virtue of the market opening and the provision of these services (telecommunications), by private subjects, breaking the state monopoly existing until that moment. He transcribes the definition of telecommunications services from article 6 numeral 23) of Law No. 8642, General Telecommunications Law. He clarifies that, as we are faced with the commercialization of a service available to the public, normatively characterized as an economic activity of general interest (article 74 of Law No. 7593), a payment of a consideration in favor of the service provider is consequently generated, and a commercial contractual relationship arises between both subjects –the service provider and the user or client of the service– that falls within the regulatory scope of private law, by virtue of the activity carried out, the execution of a commercial act, and the nature of the pecuniary obligation generated by the commercial activity (price or tariff). He cites opinion No. 185 of August 25, 1995, of the Attorney General's Office to differentiate between a public price (tariff) and a fee (of a tax nature). He reports that the user's pecuniary obligation is a price that considers a series of social, environmental, economic and legal aspects for its establishment; its imposition is not a mere application of the administration's power of imperium, unlike obligations of a tax nature. He characterizes the current regime as being more agile, flexible and developing in a competitive environment, in which subjects of a public and private nature actively participate. Additionally, the setting of a price or tariff arises, with the purpose that these active market participants can offer and provide their telecommunications service, receiving in exchange a pecuniary consideration from their clients, which could even eventually be established by the providers themselves, if the suitable market conditions are present. The process for its setting finds normative basis in article 3 and the definitions from 29 to 35, all of Law No. 7593, Law of the Regulatory Authority of Public Services. He transcribes numeral 52 of Law 8642 regarding the sectoral competition regime for network operation and the provision of telecommunications services. Regarding technological neutrality, he cites subsection h of article 3 of the General Telecommunications Law. He affirms that technological neutrality does not constitute a prohibition imposed on operators to control the connection of users to public telecommunications networks, nor can it be understood as a right of users to have indiscriminate access to the Internet, as the petitioner suggests. On the contrary, the principle of technological neutrality provides operators the necessary flexibility so that they can use the technologies they consider most appropriate to provide their services to the final user with adequate quality and price conditions. He considers that the petitioner subjectively and incorrectly interprets the scope of said principle. He disputes that the international instruments cited by the protected party are binding. Furthermore, they are not applicable to the matter under study. He requests that the remedy be dismissed. 5.- Through resolutions of 14:51 hours of February 22, 2017, and 10:20 hours of March 1, 2017, the Chamber requested evidence for a better resolution. 6.- Through a written brief received in the Chamber on March 7, 2017, Juan Manuel Cordero González, in his capacity as Assistant Ombudsman of the Inhabitants of the Republic, reports under oath. He states that the Ombudsman's Office issued a special report that had as its starting point the analysis of official letter No. 1384-SUTEL-CS-2017. In said report, it pronounced on the decision adopted by the Superintendency of Telecommunications (SUTEL) to apply the Fair Use Policy for the Mobile Internet Service (official letter DH-181-2017).
It states that the intervention of the Defensoría de los Habitantes began when ICE announced that it would apply this policy starting March 1. It claims that to date they have not received a response from SUTEL regarding the report and recommendations issued. It explains that based on what the Superintendency states, it would be assessed whether it is pertinent to carry out further actions. It transcribes the special report, where the Defensoría concluded from official communication N°1384-SUTEL-CS-2017 that, to address the problem of congestion in mobile networks, SUTEL considered the "fair use policy" (política de uso justo) as a priority strategy, together with the initiatives generated to approve charging by download, leaving aside other strategies that SUTEL itself has identified as core and urgent to solve the problem of service saturation. The report notes that in the official communication, SUTEL does not present evidence that it has implemented the recommendations issued to the Board of Directors in official communication N° 2042-SUTEL-DGC-2014, which consisted of expanding network capacity to reduce detected congestion levels to the maximum and thus comply with the commercially offered speeds; to address this capacity increase, requiring operators to use the offloading alternatives indicated in the report was submitted for the Board's assessment. In addition, instructing operators that, in order to reduce the incidence of claims before SUTEL, they should consider network capacity for the commercialization of new services. The special report concludes that limitations on Internet access such as the "fair use policy" and charging by download must be subjected to rigorous scrutiny taking into account human rights doctrine and jurisprudence. This scrutiny must begin with the public, open, and transparent analysis of the basis, scope, and mechanisms for applying this policy. It is indicated that it was not possible to implement charging by download for mobile Internet due to problems in these areas. The special report indicates that the "fair use policy" was approved by SUTEL in 2014, without its basis, justification, and scope being previously known to the public. It clarifies that even the technical study recommending the application of said policy was declared confidential by SUTEL. It emphasizes that SUTEL justifies the policy with the same grounds used in 2014, giving the impression that nothing has changed in the mobile Internet service; SUTEL has also not presented evidence on the positive effects of this policy, despite the time elapsed, casting doubt on its temporality. Because of this, the Defensoría recommended the following to the Board of Directors of the Superintendencia de Telecomunicaciones: 1) render null and void resolution RCS-063-2014, which temporarily authorizes the application of fair use conditions in mobile Internet access service contracts. 2) Should the application of the policy be considered necessary, it is recommended to design a proposal based on information and the respective market conditions for 2017. 3) Submit the proposal designed to a public hearing and make all necessary information available to the public to adequately assess the scope, basis, and justification of such measures. It agrees with the petitioner regarding Internet access as a fundamental right, indispensable for exercising the freedom of thought and expression under Article 13 of the American Convention on Human Rights. It considers that SUTEL's insistence on reducing the legal nature of Internet access to a "telecommunications service available to the public" because it was declared as such in the Ley General de Telecomunicaciones lacks legal interest and effect. Regarding the Internet speed of which the petitioner complains, it states that it is awaiting the analysis requested from the Academia Nacional de las Ciencias on the effective possibilities of using Internet at a speed of 128kbps, which is the speed applied by the Instituto Costarricense de Electricidad in implementing the "Fair Use Policy." 7.- By brief received in the Chamber on March 8, 2017, Carlos Vargas Castillo and Elena Gabriela Barrantes Sliesarieva, in their respective capacities as Director and Professor, both from the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática of the Universidad de Costa Rica, report under oath. Regarding the possibility of technically determining a minimum speed for the mobile Internet service so that Internet access is functional, they note that the term "functional access" does not have a precise definition and can be interpreted in different ways. They will respond taking into account two different aspects: user experience and the ability to perform certain specific tasks. Regarding user experience, functional should refer to the user perceiving smooth browsing: "In the field of Human-Computer Interaction, this is a problem that has been studied for a long time (...) and there are well-established principles about time limits to achieve an acceptable perception of interaction with any traditional computer system (...). These principles have been applied to new mobile devices and systems. For example, in 2015, Google published a user-centered performance model called RAIL (Response, Animation, Idle, Load)(...) that measures the user experience while browsing based on four variables [response time, animation speed, idle time, and load time]. Additionally, they published tools to measure user experience with online systems, as an aid for developers (...). This model [or any other similar model] is important for this response because it defines time limits which, if exceeded, damage the user's browsing experience to varying degrees. Thus, for example, the user must receive feedback in less than 100 ms after pressing a button before perceiving discontinuities in browsing. This is why typically when WEB pages are loading, they show partial progress, so that the person continues to have the sensation that something is happening." They apply the foregoing to the examples given by SUTEL in its report: "According to what was indicated by SUTEL in its report No. 00589-SUTEL-UJ-2017, taking into account the statistics from the HTTP Archive Report page, the average WEB page size (as of December 2, 2016) was 2479 kB. Also, according to the same report, with a 2Mbps connection, said page would load completely in about 10 seconds, while with a 128 kbps connection, it would do so in approximately 2.6 minutes. Making an oversimplification and assuming that a uniform 'filling' could occur as the data arrives, and maintaining the RAIL 100 ms threshold, we have that the 2479 kB page can be divided into portions of approximately 24 kB so that every second the user would see the screen 'fill' by about 9% of the page and would perceive little discontinuity. In contrast, with 128 kbps, at most 1.6 kB is obtained every 100 ms; in one second, at most 16 kB would be obtained, much less than 1% of the page. This amount of bits would be almost invisible to the user, so the perception would be that the page 'is not loading,' significantly harming the browsing perception. Additionally, on many sites, a load time of 2.6 minutes will be interrupted because the transmission is considered to have failed, meaning the user will never manage to access said page at these speeds." From the point of view of performing certain specific tasks, they indicate that different applications have different needs for bandwidth, transmission quality, delays, and other aspects. To determine the functional access speed under this criterion, the usage characteristics of the applications must be known, which vary by person. They explain: "For a user who requires frequent video calls via Skype to do their job, the characteristics will be different than for a user who mostly checks Facebook and email to stay in touch with family. This is why there is no unified criterion for what the functional access speed is for any user." They summarize that the question about the minimum speed for a functional Internet would require defining what is intended to be guaranteed: the overall user experience, the provision of certain given services, the protection of the operator's bandwidth, or others. Once defined, the limits to be implemented must be decided, which requires a characterization of functional needs, conducting a study of consumption patterns, and trying to adhere to a weighted average (not a minimum, which applies to users who make very little use of the Internet). The second question referred to how the determination of the minimum speed of the mobile Internet service for functional Internet access would be carried out. They point out that, if it is desired to characterize access by type of application, a statistical study of the consumption patterns of each operator's customers must be conducted, taking into account several variables (peak consumption hours, applications used, type of traffic, type of device, among others). Regardless of the result, the minimum must be constantly reviewed upward, given that the bandwidth requirements of mobile device users show an increasing trend, with a compound annual growth rate of between 40 and 50%. Given this inevitable demand growth, it is necessary for all operators to seriously consider investment in capacity expansion, also on a regular basis. Regarding the existence of technical alternatives other than the fair use policy to discourage excessive mobile Internet use by users, they indicate that different strategies can be used, both in the criteria for applying it and in the usage restriction action. They present a table with some fair use policies from telecommunications companies around the world. This table shows that there is no consensus on the conditions for applying it, nor on the actions taken: for example, the excessive use threshold varies widely, and actions range from account cancellation to small speed reductions, to be applied only in the presence of congestion. They note that any telecommunications operator has the ability to limit data usage on mobile devices through various actions, such as limiting bandwidth by traffic type, limiting traffic type, limiting bandwidth by application, limiting allowed applications, limiting bandwidth for short periods, among others. They point out that more selective methods can be used than simply using a specific amount of bytes and a restriction action that affects the rest of the cycle. They suggest that users be notified in advance and be provided with inspection tools regarding the amount of usage (in KBytes, for example) that the operator has recorded on the user's device. They consider that more focused policies could be applied, instead of affecting the entire population that uses mobile Internet.
8.- By resolution at 9:26 a.m. on April 6, 2017, the Chamber granted a hearing to the parties regarding the reports rendered and the evidence provided by the Defensoría de los Habitantes and the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática of the Universidad de Costa Rica.
9.- By brief received in the Chamber on April 19, 2017, Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones, reports under oath. He cites a dissenting vote of the Chamber, which examined resolution RCS.063-2014. He indicates that SUTEL has issued the following agreements: 032-014-2017 of February 15, 2017, 013-017-2017 of March 1, 2017, and 001-020-2017 of March 8, 2017. In them, SUTEL communicated to operators how resolution RCS-063-2014 should be applied, indicating, among other things: a) that there are contracts in which the fair use policy was not stated; b) that operators must refrain from applying fair use conditions indiscriminately to all their users, as they must respect the particular conditions of each contract; c) that operators must refrain from applying fair use conditions that affect the originally contracted speed to those users with current minimum term conditions, who have signed contracts with unlimited download conditions not subject to fair use policies, or where the contracts are silent regarding the contracted download capacity and the speed to which the data service would be reduced once said policies are applied; d) that operators may only apply fair use policies when the terms and conditions established in resolution RCS-063-2014 are fully met, that is, when they have been clearly stated in the contract; e) fair use policies may be applied to those users who have signed adhesion contracts not subject to minimum permanence periods or whose minimum terms have expired, and who have been previously informed of the new conditions or restrictions; f) If the adhesion contract clearly and expressly indicates the download speed and contracted capacity of the mobile Internet service according to resolution RCS063-2014, the operator may apply said consumption regulations starting March 1, 2017. If the end user does not agree and decides to terminate the signed contract, they must pay the corresponding early termination penalty amount as established in resolutions RCS-3642014 and RCS253-2016; g) That if the signed adhesion contract did not establish any limitation on data download, nor the speed to which the service would be reduced once the consumption limit is reached, or if it expressly indicated that mobile data download was unlimited and not subject to fair use policies, the operator cannot modify the originally agreed conditions and apply the fair use policy during the minimum permanence period stipulated in the adhesion contract. He reports on the procedure and the official communications that SUTEL has issued in administrative file 232331-2017-SI, following the request for information made by the Defensoría de los Habitantes (official communication DH-DAEC-0073-2017). In this regard, he concludes that SUTEL has already addressed what was stated by the Defensoría, according to the evidence provided. In relation to the report from the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática of the Universidad de Costa Rica, he indicates that it was determined that there is no precise definition of what should be understood by "functional access" (acceso funcional). Hence, he considers that it is not correct to affirm that browsing at 128 kbps renders the service unusable. He reiterates what was indicated in official communication N° 589-SUTEL-UJ-2017, in which it was exemplified that said speed was functional for voice over IP service. He states that the music "streaming" service known as Spotify allows listening to music in "normal quality" for mobile with only 96 kbps. Even applications considered more demanding, like YouTube video "streaming," offer options for slower connections (like dial-up) and currently offers videos with a 144p resolution. He recognizes that a server may close the connection with longer load times. However, he considers that this eventuality will depend on the server configuration and the desired experience, with which it has been configured for the user. He considers that developers (Google, YouTube, etc.) can be aware of the existence of 64, 128, and 115 kbps connections and take the pertinent considerations to allow browsing. He states that the International Telecommunication Union (ITU) issued recommendation G.1010 (11/01), titled "End-user multimedia QoS categories." In this document, typical data speeds for audio and video applications were indicated. He transcribes a table on the matter and concludes, based on it, that a speed of 128 kbps falls within the thresholds set forth by the ITU for audio and video applications. He considers that the RAIL (Response, Animation, Idle, Load) concept was overly simplified; this concept refers to the tasks a user performs while using an Internet application or page. While it is true that it takes into account the load time of a website, it places this factor fourth for an action. He provides a table on user wait and reaction times for Google's RAIL model. He specifies that the supposed 100 ms threshold for determining the delay in loading a web page refers to actions developed based on the page structure and code already deployed on the device. On the contrary, regarding the page load time, the same source used by the UCR recommends establishing a threshold of 1 second, without this implying the requirement of fully loading the Web page. Consequently, according to what was indicated by Google, it is considered that the acceptable comparison threshold is 1 second for the basic components that allow the use of a web page. He details particularities of the mobile Internet market. In this regard, he indicates that the main Internet sites offer versions intended for mobile terminals, which are on average 50% smaller in size than their conventional sites intended for desktop equipment. According to data from the HTTP Archive Report page for April 1, 2017, the 100 most visited sites in the world have an average size of 1687 kB for their desktop version, while only an average of 800 kB for their mobile version. He makes an approximation of the download time for the complete page: the desktop version would require 6.7 seconds at 2 Mbps and 105.4 seconds at 128 kbps. However, the load time for mobile versions is reduced to 3.2 seconds at 2 Mbps and 50 seconds at 128 kbps. Taking into consideration the 1-second time established by RAIL for loading the basic structure of a WEB page, with a maximum limit of 10 seconds, he points out that a properly optimized website will have its elementary structure, which is given by the combination of HTML, Stytesheets, and Fonts, since images and videos are usually only "decorative" and Scripts are intended for commands executed for a specific action. Thus, for a mobile site, the base structure will have a size of 121 kB, which is loaded in 0.5 seconds at 2 Mbps and in 7.7 seconds at 128 kbps. According to the results obtained, the speed of 128 kbps complies with being below the 10-second threshold of the performance model, as the complete download of the site is not intended. According to the RAIL model, for more than 10 seconds: "Over 10,000 ms: The user is frustrated and likely abandons the task; they may or may not return." Consequently, while the experience will not be optimal, it can be considered tolerable and, in any case, it cannot be assumed that this speed would be unusable. He states that the 10-second threshold was used by the Nielsen-Norman Group, a leader in user experience worldwide. According to Nielsen, the user can tolerate a load time of between 1 and 10 seconds; beyond 10 seconds, it will lead them to abandon the page. He reiterates that the practice of reducing browsing speed once the contracted data cap is reached is currently implemented and applied by multiple operators worldwide. The practice of limiting download speed seeks to discourage the continuation of excessive consumption by the user considered abusive, so that they engage in normal and moderate consumption and do not affect others. He presents a table with the thresholds applied by operators in other countries. He emphasizes that the resolution seeks to disincentivize a minority of users who monopolize a large proportion of the operators' mobile telephony network resources, so that the service is provided under adequate conditions for the majority of users. He notes that the resolution does not establish the minimum speed that operators must select but rather demands that the chosen speed discourages excessive consumption while allowing the use of the service. He considers that the minimum speed of 128 kbps allows adequate browsing for many applications. Despite this, he states that ICE announced that the speed to which browsing would be reduced would be 256 kbps, which represents double the analyzed speed. He requests that the appeal be dismissed.
10.- By brief received in the Chamber on April 20, 2017, Mario Pacheco Loaiza appears, in his capacity as general judicial representative of Telefónica de Costa Rica TC S.A., and indicates that he holds a legitimate interest in this process, based on Article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and therefore requests to be considered a party. He considers that the appeal must be summarily dismissed for lack of standing, due to the absence of individualized or individualizable harm or threat. He describes the right to Internet access. In this sense, he concludes that it is a programmatic and entitlement-based right. He states that Internet penetration in the country is high, reaching 87%. He cites the document "Freedom of Expression and the Internet" by the Inter-American Commission on Human Rights, which indicates that "... the interruption of Internet access is prohibited, (...), the denial of the right to Internet access as a sanction, and measures to reduce Internet browsing speed or parts of it for purposes other than reasonable traffic management." He indicates that fair use is part of reasonable traffic management, a measure that guarantees Internet access to all users in an equitable and non-discriminatory manner. Furthermore, the Ley General de Telecomunicaciones, by establishing an open and competitive regime for various telecommunications services, including mobile Internet, established, through the creation of FONATEL, the quintessential tool with which the State must ensure, among others, the fundamental right discussed here. He details FONATEL projects. He considers that it is not possible to expect cellular telephony operators, in addition to being obligated by the cited Law to co-finance FONATEL, to ensure, on their own account, the discretionary and often abusive use of mobile service by certain users who, given the eventual absence of reasonable traffic management measures, would, on the contrary, generate deterioration in the use of the rest of the users. He states that the conditions are established in the contracts. He requests that the appeal be dismissed.
11.- By brief received in the Chamber on April 21, 2017, the petitioner Porras Castillo reiterates his arguments and provides evidence.
12.- By brief received in the Chamber on May 5, 2017, Carlos Vargas Castillo and Elena Gabriela Barrantes Sliesarieva, in their respective capacities as Director and Professor, both from the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática of the Universidad de Costa Rica, report under oath that "functional access" (acceso funcional) to the Internet can be interpreted in different ways. The ability to perform certain specific tasks is affected depending on the task; in that case, no particular speed was discussed. However, for the case of functional access from the user's point of view, they reiterate what was indicated regarding the 128 kbps speed. For the case of 256 kbps, the loading of the page in question would last approximately 1.3 minutes. Regarding the user experience, every 100 ms at most 3.2 kB would be obtained; in one second, at most 32 kB would be obtained, approximately 1.3% of the page. Therefore, the browsing perception is still affected, although to a lesser extent. They point out that the quality of service depends greatly on the task performed. In the case of multimedia, due to the nature of its content, the effect of low speeds is accentuated, both at 128 and at 256 kbps.
13.- By brief received in the Chamber on May 8, 2017, José Luis Navarro Vargas appears, in his capacity as general judicial representative of the Instituto Costarricense de Electricidad, to constitute himself as an interested party, according to Article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. He explains the fair use policy. He states that this policy does not prevent Internet access but rather consists of establishing consumption levels beyond which the service provider only reduces the speed at which the client can browse the network, until the monthly billing cycle is completed. When a new billing cycle begins, the originally contracted speed is restored to them. This measure was authorized by SUTEL through resolution RCS-063-2014 of April 2, 2014. Prior to that, the regulator approved contracts that included said clause. He describes the operation of the fair use policy. He states that in a flat-rate and unlimited consumption system, like the one in force in Costa Rica for postpaid mobile Internet service, average users end up paying a disproportionate share of the general network costs. He quotes the United States Federal Communications Commission in support of this statement. He states that the measure is a normal market practice when there is no methodology for charging by download. He exemplifies fair use policy strategies of operators at the regional level. He describes the fair use policy in Latin America. He states that the application of fair use policies is a usual and necessary practice in the Latin American telecommunications market. He indicates that the provision of telecommunications services involves significant investments and overcoming multi-million dollar costs to maintain and increase access by the population. He details that the enormous growth in the number of Internet users and the widespread use of applications and platforms requiring greater network capacity is clearly manifested in the increase in data traffic. He provides data regarding the increase in mobile data traffic. He considers that Costa Rica must face the challenges presented by the exponential growth of data consumption and the need to connect a greater number of people. Between 2010 and 2015, the number of Internet users grew by more than 60%, and according to SUTEL, data consumption increased by 209% between 2013 and 2015. The foregoing has occurred with price levels for mobile services that, according to the World Economic Forum, are among the most affordable in Latin America, and in a regulatory environment where the tariff-setting scheme considerably reduces the sector's profit margins and certainty for making investments. He states that his client chose for approximately 3 years to make substantial investments in its mobile network, which in the last two years exceeded $125 million. However, the exponential increase in Internet traffic has rendered these investments in network expansions and improvements fruitless, which is why ICE decided to implement the fair use policy starting March 1, 2017, which was communicated to customers. He relates that ICE conducted tests of the most common Internet uses at a speed of 128 Kbps prior to the application of the fair use policy. Tests were also conducted when this speed was increased to 256 kbps on April 26, 2017. The results indicated that WhatsApp, Facebook, Internet browsing, and email could be used. In view of the significant improvements experienced during the application of the fair use policy, his client made technical adjustments at the mobile network level and increased the reduced speed from 128 kbps to 256 kbps starting April 4, 2017, which was communicated to users. He states that ICE's fair use policy guarantees the provision of quality mobile Internet service to all users, is approved by SUTEL, informs users about consumption, and assigns sufficient consumption volume for service enjoyment. He reminds that this policy is temporary and optional, so that as users adjust their consumption habits and the volume of traffic at the network level stabilizes, they may cease to be applied. He notes that the petitioner did not point to a threat or material impact on fundamental rights. He explains that adhesion contracts must be submitted for approval by SUTEL, including those of ICE. He adheres to SUTEL's response on this matter. He cites constitutional precedents.
It considers that it has applied the fair usage policy (política de uso justo) in accordance with the law, as a necessary, suitable, and proportional measure to reasonably regulate the intensive use by some customers to the detriment of the user community, safeguarding the guiding principle of benefit to the end user from a social-collective, rather than individualistic, perspective, in harmony with the other guiding principles established in the Ley General de Telecomunicaciones. It states that resolution No. 2010-010627 is not applicable to this case. It explains telecommunications services under the new legislation (Ley General de Telecomunicaciones). It indicates that it is a service classified as a telecommunications service available to the public, provided by ICE and two other operators in a competitive market. It highlights that the customer can select the operator. It establishes that the principle of technological neutrality does not refer to the limitation of access to the Internet service. It emphasizes that the fair usage policy seeks to guarantee and protect access to Mobile Internet. It shares SUTEL's response. It notes that the Declaration of Principles of the World Summit on the Information Society refers to the importance of Internet management ensuring the equitable distribution of resources, facilitating access for all, and guaranteeing stable and secure operation (section B6, point 48). It cites the text "Freedom of Expression and the Internet," mentioned previously. It considers that modulating the exercise of certain rights under certain circumstances, for the benefit of the community, does not necessarily constitute a violation of fundamental rights. It provides statistical data on fixed and mobile Internet connections. Based on this, it considers that the fair usage policy applies to a small portion of postpaid customers whose usage is intensive. It refers to the Court's position regarding technical matters, affirming that the dispute of technical or scientific criteria is reserved for other forums. It indicates that the Defensoría de los Habitantes submitted a document directed to another file. Regarding the UCR report, it states that different application providers publish reference data on their web pages. It refers to the speed required by Netflix. It states that the assessments of the president of the Academia Nacional de Ciencias are erroneous, in that watching an HD movie at 128 kbps would take 21 years. According to a simulator, this would take 7.75 days. It indicates that the speed for using Spotify can be 96 kbps, 160 kbps, or 320 kbps. Skype, which is a platform that enables calls, requires a minimum of 30 kbps for voice calls, with a recommended speed of 100 kbps; for video calls, the minimum is 128 kbps and the recommended speed is 300 kbps. It details the speed requirements of other providers. It points out that it is possible to listen to music and make calls at speeds between 128 kbps and 256 kbps. It affirms that it is possible to send WhatsApp messages at a speed of 64 kbps. It acknowledges that a 2.5 MB web page would take 2.6 minutes to download. However, it points out that web pages for mobile phones have different technical levels. It presents a comparative table on the download duration of the La Nación newspaper page, in its version for personal computers and for mobile devices. It concludes that they are not comparable. It considers that mobile devices are used to receive information and consume entertainment, not to produce content or design web pages, for which reason it deems it unfounded to assert that the speed limit “will be a disincentive for the country's development,” as indicated by the Academia Nacional de Ciencias. It describes the technical tests carried out by ICE, in which files were successfully downloaded or uploaded at speeds of 128 kbps and 256 kbps. It states that the current tariff regulation in Costa Rica imposes the flat rate as the only option for postpaid Internet service, and consumption-based charging for prepaid service, which creates an inequality in favor of postpaid customers (21%) to the detriment of prepaid customers (79%). This tariff asymmetry, coupled with the shared nature of connectivity, has led to the actions of postpaid users with higher consumption levels affecting the performance and user experience of all others. It indicates that the fair usage policy does not imply denial or suspension of access to the mobile Internet service. It requests that the appeal be dismissed.
14.- By document received at the Court at 4:01 p.m. on May 10, 2017, David Walsh, in his capacity as General Counsel of GSM Association (GSMA), appears in the proceedings to present passive joinder. He points out that fair usage policies are aimed especially at a small percentage of intensive users, with the main objective of managing a scarce resource and, in compliance with the Ley General de Telecomunicaciones, protecting the rights of the majority of users. He reiterates SUTEL's data, regarding which only 5% of end users consume a significant proportion of resources and capacity (around 35%) and, therefore, are reached by fair usage practices, when they reach the data limit freely established by the commercial contract. Intensive users are not representative of the bulk of users, and even less so of the users at the base of the pyramid, who have yet to experience the benefits that mobile Internet brings. Mobile technologies must deal with limitations different from those of fixed technologies. Mobile Internet is subject to bandwidth restrictions that are much stricter than those applicable to fixed ones. This is exacerbated by the fact that, in wireless networks, data and voice traffic share the bandwidth. Therefore, excess data traffic can degrade the core business of wireless service providers to an extent not possible for other broadband technologies. This situation is also accentuated by the emergence of applications that require ever more bandwidth. He points out that these differences are also reflected in the economic sphere. Flat rates—initially established for fixed Internet by ARESEP, and subsequently homologated to mobile Internet by SUTEL through RCS615-2009 despite being different services—became more inefficient as bandwidth consumption began to vary widely among users. Consequently, he argues that users at the base of the pyramid, whose mobile data consumption is much lower, end up cross-subsidizing the consumption of intensive users. That is why fair usage policies favor an equitable and, therefore, properly fair access model, where users who consume less no longer subsidize intensive users, distributing costs equitably and generating segmented offerings that cater to lower-income sectors, and creating sustainable offerings so that mobile operators can ensure long-term sustainability in service provision. It is in this context that, in telecommunications activity, under certain circumstances and for certain assumptions, the management and control of mobile data traffic is usual and normal. Not doing so would generate negative effects on the quality of service experience for the mobile users themselves. He affirms that mobile operators requested the homologation of modifications to their framework and adhesion contracts for this general interest. He argues that mobile users have access to information regarding contracting conditions in a clear, transparent, and timely manner, respecting the obligations and following the principles established by SUTEL. He indicates that the commitment of mobile operators, through the homologation of their framework and adhesion contracts by SUTEL, consists of informing users of the speed to which access to the service is reduced, applying the principles of equity, equality, reasonableness, necessity, and legitimacy, so that the speed tends toward an equitable load among all users, and so that the contracted quality of services is not degraded to the point that the functioning of the service is impeded and, in turn, the continuation of excessive consumption by intensive users is discouraged. He notes that SUTEL's resolution obligates operators to publish on their website, as well as in their new framework and adhesion contracts—now homologated—the consumption limit or threshold from which fair usage policies will be applied. The situation is also communicated to affected users via SMS. He explains that there is no prohibitive regulation of fair usage policies in the region, which are applied in almost all countries in Latin America and the world. He states that few foreign regulators have carried out studies regarding fair usage measures. He refers to the regulator of Hong Kong, the Office of the Communications Authority (OFCA), which published its “Guidelines for the Implementation of Fair Usage Policies,” which have been mandatory since 2013. He affirms that the objective of these guidelines is to prevent excessive use of network resources by individual customers. He indicates that OFCA recognizes the need for mobile operators to prevent possible abuses or improper and/or excessive uses of mobile data packages by certain “atypical” users, so that others may also have the opportunity to make full use of the capacity and access to the mobile services offered. Furthermore, OFCA highlights the temporality and exceptionality of fair usage measures, since the restrictions are applied only during a service period, generally one month, which are lifted and the access conditions are fully restored automatically at the start of the new period. He affirms that the regulator of India, the Telecom Regulatory Authority of India (TRAI), presented a draft in January 2016 for its “Directive on the Provision of Broadband Services in a Transparent Manner,” which was approved in October 2016, containing conditions similar to those established by SUTEL in its resolution. He indicates that the fair usage policy is applied in almost all countries in Latin America. He highlights that Costa Rica's plans, with maximum quotas of up to 20 GB, correspond to the best conditions identified in most markets in the region, which tend to be more restrictive in the conditions of their offers after reaching the data cap for maximum speed, whereas in Costa Rica, mobile Internet access remains unlimited throughout the entire cycle. He presents examples of Internet offers by various operators in Latin America and the world. He requests that the appeal be dismissed.
15.- By document received at the Court on May 31, 2017, Edgar del Valle Monge, in his capacity as Legal Manager with powers of general judicial attorney of Claro CR Telecomunicaciones S.A., appears in the proceedings to constitute himself as an interested third party, in light of Article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. He indicates that there has been accelerated growth in the use of mobile Internet. He points out that between 2010 and 2015, the number of Internet users in Costa Rica increased by more than 60%, and, according to SUTEL, data consumption increased by 209% between 2013 and 2015. According to the consulting firm Sandvine, 5% of users can use up to 50% of the available capacity of the networks. He affirms that this problem arises by virtue of the regulatory delay of the regulator, which has not (i) freed up tariffs in such a way as to allow operators to create different options for adjusted and personalized clients, according to the level and profile of consumption they carry out, which forces standardized offers that allow a small percentage of users to abuse and degrade the service to the detriment of the vast majority of customers; (ii) failing that, nor has it updated the tariff scheme to include charging modalities based on consumption and not on flat rates, which are unfair for the vast majority of customers. This causes a few users to be responsible for the most relevant costs of providing the service that all users ultimately pay, generating a situation of imbalance in the market, putting pressure on operators, who see their possibility of monetizing said consumption limited in order to ensure the return on investment required for the very existence of a strong and competitive telecommunications market as established by DR-CAFTA and the Ley General de Telecomunicaciones itself. He points out that this has forced operators to implement tools such as the PUJ to provide continuous service in case of congestion and prevent a network collapse in the face of intensive demand for the service. He states that SUTEL has endorsed the application of this measure and has homologated the universal contracts for telecommunications services that include the possibility of applying said tool. He considers that its authorization is neither necessary nor pertinent, as it is a commercial and technical measure solely within the purview of the operators. He explains the purpose of the fair usage policy. He emphasizes that this practice does not limit access to the Internet, but rather seeks to democratize and make efficient the use of a scarce resource so that the vast majority of users are not affected by the abusive conduct of a small group. He considers that the right to Internet access does not mean the right to a specific speed or defined conditions. He indicates that technical tests have been carried out on the most common Internet uses (WhatsApp, Facebook, web browsing, and email use) at a speed of 256 Kbps, according to which the customer will be able to maintain functional service. He emphasizes that the reduction in speed does not mean the denial of service. He mentions that operators have made multimillion-dollar investments in the growth and improvement of mobile networks, but without these being capable of satisfying the extremely high demand that exists for mobile Internet, without implementing sustainable and balanced charging mechanisms that allow billing for what each user actually consumes, as is done in regulated services and goods such as electricity, water, fuel, etc., and as is done everywhere in the world. He states that operators seek to clearly inform customers and educate them about managing data consumption. He notes that resolution RCS063-2014 recognizes and reaffirms a possibility that already existed and was being applied by some operators (this was not the case for CLARO). Furthermore, he clarifies that the fair usage policy is not a punishment, but rather a commercial-contractual condition and technical management measure aimed at guaranteeing efficient use of scarce resources. This possibility is contained both in the regulation and adhesion contracts and in the cover pages thereof. The contracts are homologated by SUTEL and constitute law between the parties. He considers that this is not the venue to discuss the legality of a contract or a clause. He shares the position of SUTEL in its report, referring to facts 1 through 4. He discusses access to the Internet as a fundamental right. He considers that the Court's jurisprudence has referred to fixed Internet service, which is different. He points out that the mobile telephony market has been opened to competition with the Ley General de Telecomunicaciones. He affirms that it is a telecommunications service available to the public, and not a "public service." He considers that the principle of technological neutrality does not refer to the accessibility of the Internet service, and therefore it is unrelated to the fair usage policy. He states that there is a lack of active legal standing due to the lack of a concrete injury to the plaintiff. He requests that the appeal be dismissed.
16.- By document received at the Court on June 1, 2017, Mario Pacheco Loaiza, in the capacity indicated, states that on May 23 the Government published on its website an article entitled “Costa Rica, Latin American Champion in Internet Access,” which references a study called “State of Broadband in Latin America and the Caribbean 2016,” released by the Economic Commission for Latin America (CEPAL). They highlight the State's achievements in the matter. He indicates, among other things, that the country assumed leadership positions in strategic categories of Internet access in Latin America, going from 24% to 60% in the percentage of connected households, and surpassing 95% penetration in mobile broadband. In the mobile broadband modality, Costa Rica had a penetration of 95.5%, measured in subscriptions per one hundred inhabitants. It is followed by Brazil, with less than 90%, and Uruguay, with less than 80%. Regarding the pace of Internet access, measured by the number of subscribers, Costa Rica grew by 440% between 2010 and 2015. The most used connection modality was mobile, which registered an increase of 688% in this period, while fixed broadband grew by 46%. He considers that this demonstrates that the right to Internet access is protected in our country and that the fair usage policy constitutes another element that has contributed to guaranteeing said fundamental right, ensuring equitable quality access for the generality of users and a variety of plans that adjust to the needs of each individual. He highlights that mobile Internet has contributed more significantly to guaranteeing the right to Internet access.
17.- By resolution No. 2017-7245 at 9:45 a.m. on May 19, 2017, the Court accumulated file 17-004259-0007-CO to this file.
18.- By document received at the Court at 8:12 a.m. on March 17, 2017, the petitioner Valdelomar Valerín files an amparo action against ICE and SUTEL. He indicates that he has been affected by the fair usage policy of the Internet, applied by the respondent institute. He explains that he acquired a cell phone and data plan costing 25,000.00 colones per month. He alleges that the speed of 128 Kbps does not meet his real needs for uploading or downloading data, causing excessive waiting time for these purposes. He explains that he tried to access the page medidor.kolbi.cr to find out his real speed, but it took approximately 1 minute 11 seconds to respond with an error message, according to which "this site cannot be accessed." He adds that applications like Whatsapp, Facebook, Youtube, and others take a long time to load data, so he must close them, which consequently prevents him from using the mobile Internet. He complains that this situation harms him as a user of ICE's Kolbi service. Based on the foregoing, he considers his right of access to the Internet to be harmed.
19.- By document received at the Secretariat of the Court at 7:21 p.m. on April 4, 2017, Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones, renders a sworn report. He cites a dissenting vote of the Court, which examined resolution RCS063-2014. He indicates that to protect the rights of users, so that they can access mobile Internet services under equal conditions, the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones, through agreement 014-021-2014, taken in ordinary session No. 021-2014 of April 2, 2014, issued resolution number RCS-063-2014, entitled “Temporarily authorizes the application of fair usage conditions in mobile Internet access service contracts.” That resolution established the conditions regulating excessive data download consumption with the objective of reducing network congestion and thus preventing the quality of service for a majority of users from being affected. He notes that network operators and service providers have faced a problem of traffic congestion in their networks due to the proliferation of high-capacity consumption applications and the intensive use of the mobile Internet service by some users, especially on mobile networks that congest network traffic to the detriment of the experience and service levels of the vast majority of users. He mentions that the resolution under analysis indicates that there is 5% of users who monopolize around 35% of the capacity and resources of the networks. In the sub examine, mobile operators, given the described situation and prior to applying fair usage policies as a common practice, requested the homologation of the modifications to their adhesion contracts. He argues that in order to protect the right of users to have access to clear, truthful, and timely information prior to contracting telecommunications services, as provided in Article 45, subsection 1) of the Ley General de Telecomunicaciones, the Superintendencia endorsed the inclusion in duly homologated adhesion contracts of clauses through which users would be informed that mobile data services were associated with a limited download capacity, which, once reached, would reduce browsing speed. He adds that the regime of fundamental guarantees of the Ley General de Telecomunicaciones establishes that the Superintendencia de Telecomunicaciones must approve the adhesion contracts for telecommunications services; the "Reglamento sobre el régimen de protección al usuario final de los servicios de telecomunicaciones" provides the minimum contents of such contracts, and the "Reglamento de prestación y calidad de los servicios" establishes a series of minimum conditions for service provision. Operators are obligated to adequately inform about service conditions, and no provision can be abusive. He adds that in the Costa Rican legal system, there is no provision that expressly prohibits the commercial management of telecommunications operators, such as traffic management or fair usage policies; however, these must be applied in a way that does not harm the telecommunications legal system, especially the rights of users. He considers that the measure also meets the regulatory requirements of equity, equal treatment, and good faith, in the sense that the treatment to be given to users is obliged to consider the condition of those who make excessive and disproportionate use, with respect to those who make rational use of the network and their contracted service. He emphasizes that Article 34 of the "Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones" and Article 23 of the "Reglamento de prestación y calidad de los servicios" allow the operator or provider to apply measures when the customer uses the telecommunications service in a way that causes alterations in the operation of the network or degrades the quality of services. This proves that there are regulations that allow for applying measures on those customers whose behavior, during the enjoyment of services, negatively affects them, and therefore there are regulatory norms that authorize operators to even disconnect the service in cases of congestion due to intensive use. He indicates that through agreement 014-021-2014 of the ordinary session 0212014 held on April 2, 2014, the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones unanimously approved resolution RCS-063-2014: “Temporarily authorizes the application of fair usage conditions in mobile Internet access service contracts.” He points out that the background and support of the respective reports that provide the basis for that resolution are found within file: GCO-DGC-ETM-305-2014. He highlights that in order to protect users' rights, the cited resolution, in operative part D) subsection 6), established that fair usage policies are applicable to new service contracts that are signed provided that said conditions are expressly consented to by the users; likewise, it also applies to current contracts not subject to a minimum permanence period or when said period has expired, and in case users do not agree with said policies, they could terminate the contracts. He states that according to resolution RCS-063-2014, for people who make abusive use of the Internet service, or exceed the download limit, the speed of access to the Internet service is reduced, but their access to it is not limited. The download limit is determined by the operators and is stipulated in the adhesion contracts signed by the end users, applying the reasons of equity, equality, and reasonableness of the measure, so that it is reduced to a speed that tends toward an equitable load and that the quality of the contracted service is not degraded to the point that the functioning of the service is impeded, but which in turn discourages the continuation of excessive consumption by the user. The objective is for users to have normal and moderate consumption in accordance with the contracted plan. He explains that an adequate fair usage policy introduces rational limits that objectively constitute a selection or filtering mechanism for the small group of intensive users, to whom the incentive measure (speed reduction) is applied, which does not affect the rest of the users, who are the vast majority. Therefore, it is built based on the average consumption of the 5% of users who consume 35% of network resources. He states that the foregoing shows that resolution RSC-063-2014 benefits users, as it is a tool that is applied when there is disproportionate, excessive, or abusive use of mobile Internet services, which affects the functioning of the network to the detriment of users. He mentions that these measures are internationally accepted practices, adopted in many regulated markets, where they have even been endorsed by user organizations. He clarifies that resolution RCS-063-2014 imposed a series of obligations on operators for the benefit of users, such as the obligation to inform, as part of their commercial offer, about the maximum consumption, to communicate to users when their consumption is close to the consumption limit from which speed reductions would be applied, as well as the information that must be included in adhesion contracts to inform users about the conditions of use of said policy. He states that in general terms, the objective of traffic management is to prevent network failures, respond to congestion situations, help maintain an optimal quality level for users, and combat security threats. He argues that, in the international arena, in countries where Internet access is also a fundamental right, it is recognized that reasonable traffic management is necessary to ensure that the end user's connectivity is not affected by network congestion, but asks for transparency regarding traffic management practices. Hence SUTEL's interest in promoting compliance with the right to truthful and complete information. He argues that the International Telecommunications Users Group INTUG (International Telecomunications Users Group) accepts traffic management as long as it is used by service providers for the purpose of carrying out an optimal allocation of network resources, in such a way that the quality of service is maintained for all users, especially during periods of congestion, considering the growing number of connected users. He describes how the application of this policy was incorporated into the adhesion contracts that operating companies offer to users. He explains that telecommunications service operators included in the adhesion contracts the possibility of marketing mobile data services by speed, subject to a maximum download limit from which a speed reduction would be applied. He mentions that said resolution does not establish a total limitation of the mobile Internet service, but rather what is done is a decrease in the contracted speed. He affirms that so that users can make informed consumption decisions, operators have the duty to warn the subscriber about the scope of these measures and their method of application, as well as the obligation to deliver a copy of the adhesion contract and publish it on their website, in accordance with the provisions of Article 20 of the Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de Servicios de Telecomunicaciones. He indicates that the reduction in speed does not imply a restriction on access to the mobile Internet service. With respect to data exchange in the Internet service, the basic unit of measurement corresponds to the "bit" (symbolized as "b"), which likewise consists of the basic unit of information in computing or digital telecommunications and can have only two values (generally 0 or 1).
All types of content, when sent over a mobile Internet network, are converted into a sequence of bits for transmission. Bits are grouped into sets known as bytes (symbolized as "B" and equivalent to 8 bits). The data transfer speed is defined as the number of bits per second that are transferred between client devices and servers and is usually measured in kilobits per second (kbps) or Megabits per second (Mbps). In general, disregarding other technical factors such as latency, it can be stated that the transfer speed in the download direction determines how quickly a file can be obtained from the Internet through the service operator's network. Consequently, the higher the download speed, the faster the desired content will be displayed on the device. According to data from the HTTP Archive Report page (http2//httparchiveorg/about.php), an online site responsible for compiling technical information from more than half a million of the most popular Internet addresses in the world, the average WEB page size (as of December 2, 2016) weighs 2479 KB. It explains that, taking the average size of a WEB page of 2479 KB as a reference, a 2 Mbps connection would take about 10 seconds to load the information, whereas a 128 kbps connection would take approximately 2.6 minutes. On the other hand, a WhatsApp text message without emoticons, about 130 characters (the size of a conventional text message), which occupies approximately 400 Bytes, is transmitted in 1.6 thousandths of a second at 2 Mbps, while for a 128 kbps connection it would take 25 thousandths of a second. It refers to a table for the commercially available mobile Internet speeds in the country and extracts from it that the differences between network access speeds correspond to the waiting times for obtaining (downloading) data, such that at a lower speed, the waiting time is longer, which does not imply the impossibility of accessing the service. It states that, taking the highest speed marketed by operators, as seen in the previous table, there is a difference of about 39 times the time it takes to display a WEB page with a 5 Mbps connection when compared to one with 128 kbps. It argues that, technically, the proportion remains the same with the example of a WhatsApp text; however, the user's perception of the time the network took to complete the tasks varies due to the size of the files that must be exchanged with the network. It adds that a customer would not perceive a difference in the case of the WhatsApp message, but would appreciate a change when browsing WEB pages. It indicates that the maximum data transfer speed will initially be determined by the inherent capacity of the mobile telephony technology used and will subsequently be affected by coverage, the selected plan, the operator's network management, and the terminal's characteristics. It points out that three mobile telephony technologies operate in Costa Rica and refers to a table with the theoretical maximum achievable browsing speeds for each. It notes that defining which type of mobile technology is used at a given moment will depend on the technical specifications of the selected terminal, its configuration, the use being given to it, network availability from the operator, and the management the operator has implemented. They note that technologies with higher browsing speeds allow the operator to connect more users simultaneously for a given speed. It refers to a table comparing images of the coverage levels available in the country from the three network operators and alleges that, in this situation, multiple operators worldwide have implemented fair use policies (políticas de uso justo) that allow them to reduce the speed once a consumption limit has been exceeded. It states, by way of example, that Vodafone Spain limits the speed of plans called "Vodafone Yu" to 16 kbps once the contracted amount of data has been consumed, and Virgin Mobile in the United States reduces speed by restricting access exclusively to 2G technology (115 kbps). TIM of Italy reduces browsing to 32 kbps, and Otelo in Germany limits the speed to 64 kbps. It mentions that there is no globally standardized technical criterion for determining the proportion by which browsing speed should be reduced once a certain consumption threshold has been exceeded, and that "throttle", as this practice is known by its English name, seeks to achieve greater equity of access under better service conditions for all. It argues that in the case of Costa Rica, the speeds to which the service is reduced are higher than the maximums that can be provided through the 2G (GSM) network, which has the lowest capabilities for using this service. It outlines the information and dissemination strategies regarding users' rights and duties that SUTEL has developed. It presents information regarding the application of similar measures in other countries. It reports on the following documents issued by the SUTEL Board: agreement 032-014-2017 of February 15, 2017, agreement 013-017-2017 of March 1, 2017, and agreement 001-020-2017 of March 8, 2017. It indicates that through these agreements, SUTEL communicated to the operators how resolution RCS-063-2014, approved by the SUTEL Board in ordinary session 021-2014 held on April 2, 2014, must be applied. It points out that, in summary, the Board communicated the following: "1. That this Superintendency is aware that some users signed adhesion contracts subject to a minimum term commitment in which it was stated that a data download cap was not applicable (N/A), and it was omitted to inform the speed to which the service would be reduced once the consumption limit is exceeded, meaning services were marketed with unlimited download conditions not subject to the application of fair use policies (políticas de uso justo). 2. That the operator must refrain from applying fair use conditions indiscriminately to all its users, as it must respect the particular conditions of each contract, with special emphasis on those with current minimum term commitments, because it must uphold the principle of clear, truthful, and timely information, which was provided prior to contracting the services and was recorded in the contracts signed by the users, determining factors in their consumption decisions. 3. That operators must refrain from applying fair use conditions that affect the originally contracted speed for those users with current minimum term commitments who have signed contracts with unlimited download conditions not subject to fair use policies, or whose contracts are silent regarding the contracted download capacity and the speed to which the data service would be reduced once said policies are applied. 4. That operators may only apply fair use policies when the terms and conditions established in resolution RCS-063-2014 are fully met, that is, when the adhesion contracts clearly and truthfully stated that the contracted service was subject to fair use policies and indicated the manner in which these would be applied, or when the modification of the new conditions was communicated one month in advance for those contracts not subject to a minimum term commitment or when said term had already expired. 5. That regarding adhesion contracts not subject to a minimum term commitment: Fair use policies may be applied to those users who have signed adhesion contracts not subject to minimum term commitments or whose commitments have expired, and have been previously informed of the new conditions or restrictions (new download capacity, speed to which it would be reduced once the consumption limit is reached, and any other element affecting the consumption decision) according to the terms and deadlines established in Article 20 (Artículo 20) of the Regulations on the End User Protection Regime for Telecommunications Services. If this group of users does not agree with the new conditions, they may rescind the contract without any penalty. 6. That regarding adhesion contracts subject to minimum term commitments: If the adhesion contract clearly and expressly indicates the download speed and contracted capacity of the mobile Internet service, according to resolution RCS-063-2014, the operator may apply said consumption regulations starting March 1, 2017, because the conditions are duly approved by the user through the signing of the contract. If the end user does not agree and decides to terminate the signed contract, they must pay the amount corresponding to the early termination penalty, as established in resolutions RCS-364-2014 and RCS-253-2016. 7. That if the signed adhesion contract did not establish any limitation on data download, nor the speed to which the service would be reduced once the consumption limit is reached, according to the spaces provided in the contract for that purpose; or it was expressly indicated that mobile data download is unlimited and not subject to fair use policies, the operator cannot modify the originally agreed conditions and apply the fair use policy during the minimum term commitment stipulated in the adhesion contract. However, once the minimum term commitment has expired, ICE may inform the user about the contractual modification as established in Article 20 (Artículo 20) of the Regulations on the End User Protection Regime for Telecommunications Services, and the user will have the option to continue with the service under the new conditions or rescind it without any penalty if they are not in agreement with them." 20.- By document received in the Chamber on April 5, 2017, Carlos Manuel Quesada Obregón, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Electricity Institute (ICE), reports under oath. He explains the fair use policy (política de uso justo). He affirms that this policy does not prevent Internet access but consists of establishing consumption levels, from which the service provider merely reduces the speed at which the customer can browse the network until the completion of the monthly billing cycle. He points out that when a new billing cycle begins, the originally contracted speed is restored. This measure was authorized by SUTEL through resolution RCS-063-2014 of April 2, 2014. Prior to that, the regulator approved contracts that included said clause. He describes the operation of the fair use policy. He affirms that in a flat-rate and unlimited consumption system, such as the one in force in Costa Rica for postpaid mobile Internet service, average users end up paying a disproportionate share of the network's overall costs. He cites the Federal Communications Commission of the United States of America in support of this assertion. He affirms that the measure is a normal market practice when there is no per-download charging methodology. He exemplifies the fair use policy strategies of operators at the regional level. He describes that the fair use policy in Latin America is a common practice. He indicates that in Costa Rica, by SUTEL's provision, per-download charging does not apply to postpaid mobile telephony. He reports that between 2014 and 2015, there was a 68% growth in consumption, and between 2015 and 2016 it grew by 38%, making the implementation of fair use policies necessary. He comments that these policies materialize as contractual conditions of the Internet access service. He mentions that resolution RCS-063-2014 seeks to ensure and improve the quality and performance of the service. He adds that ICE has been applying the fair use policy in postpaid services since March 1, 2017, which was communicated both through the website and through the media. Likewise, he points out that they informed that these constituted an amendment to the current contracts, providing the possibility for the customer to object. He adds that it also sends text messages when 80% and 100% is reached, at which point the user can continue transferring data unlimitedly, only at a reduced speed. He relates that tests of the most common uses on the Internet at a speed of 128 Kbps have been conducted, according to which the customer will be able to maintain a functional service and at most would experience an increase in time. The results indicated that WhatsApp, Facebook, browsing the Internet, and using email could be used. He alleges that in view of the significant improvements experienced during the application of the fair use policy, his represented party made technical adjustments at the mobile network level and increased the reduced speed from 128 kbps to 256 kbps starting April 4, 2017. He affirms that ICE's fair use policy guarantees the provision of quality mobile Internet service for all users, is approved by SUTEL, informs users about consumption, and assigns sufficient consumption volume for the enjoyment of the service. He recalls that said policy is temporary and optional, so as users adjust their consumption habits and the traffic volume at the network level stabilizes, they could cease to be applied. He admits that on July 6, 2016, the petitioner signed a plan with ICE that allows him to enjoy 750 SMS, 600 voice minutes, and Internet access at 2 Mbps, with a minimum term commitment of 24 months, for a monthly cost of ¢24,000.00. He points out that the petitioner has an assigned transfer capacity of 5 GB and an average consumption of 21.5 GB, almost 4 times the capacity assigned to all customers with that same plan; in addition to the communication of January 27, on March 8 an SMS was sent to him informing him that the application of the fair use policy would proceed, as well as an invitation to modulate his consumption habits by finding out about it on the website. He mentions that, subsequently, three messages were sent to him: the first at 9:55:27 p.m. on March 14, when he was within 80% of the consumption assigned to his plan; the second message sent at 10:07:51 a.m. on March 15, having consumed 90% of the assigned consumption; and the third message sent that same day at 10:48:32 a.m., informing him that, having exceeded 100% of the assigned monthly data capacity, he would continue browsing at a speed of 128 Kbps until the new billing period. He states that this does not mean that once the assigned threshold is reached, he cannot continue downloading data beyond that reference value for the rest of the billing cycle—even doubling or tripling that capacity—only at a lower speed, but the download will always be unlimited. He argues that regarding access to the site "medidor.kolbi.cr", that application was created mainly for performing speed tests from a PC or desktop computer and, moreover, it was decommissioned, which is why when the petitioner tried to access it after a certain period, he will get the message "this site cannot be accessed". He mentions that although the United Nations Human Rights Council approved a resolution for the "promotion, protection and enjoyment of human rights on the Internet", through which it established that access to the Internet is a basic right of all human beings and encourages all countries to provide their citizens with network access, this declaration must be understood as an exhortation to member states to promote, through public policies, the development of facilities to guarantee said access to their citizens. He highlights that the modulation of the exercise of certain rights under certain circumstances, for the benefit of the community, does not necessarily constitute a violation of fundamental rights. He provides statistical data on fixed and mobile Internet connections. Based on these, he considers that the fair use policy is applied to a small portion of postpaid customers whose usage is intensive. He expresses that the current tariff regulation in Costa Rica imposes a flat rate as the only option for postpaid Internet service, and per-consumption charging for prepaid service, which generates a inequality in favor of postpaid customers (21%) against prepaid customers (79%). He adds that this tariff asymmetry, combined with the shared nature of connectivity, has caused the actions of postpaid users with higher consumption levels to affect the performance and user experience of everyone else. He notes that the fair use policy does not imply denial or suspension of access to the mobile Internet service. He requests that the appeal be declared without merit.
21.- By resolution N° 2017-7235 of 9:45 a.m. on May 19, 2017, the Chamber consolidated file 17-003364-0007-CO with this file.
22.- By document received in the Chamber on March 1, 2017, the plaintiff Sibaja Miranda files an amparo appeal. He states that he has had a commercial relationship with the respondent institution for several years, specifically with its telecommunications subsidiary Kolbi, having signed a telephone contract called CONECTADOS, under which he pays 50 thousand colones monthly. He indicates that on March 1, 2017, he learned, through the written media, about the "fair use of Internet" policy, which indicates that despite the speed and network data upload and download conditions, as well as the amount of Internet bandwidth the consumer has, being contractually agreed upon in the clauses, unilaterally and arbitrarily, through this policy, a reduction in Internet download speed will be imposed when the commercial brand considers that the appropriate download amount has been exceeded. He states that this is not just a contractual issue, but a constitutional one, since said measure was approved by the Superintendency of Telecommunications, in a report declared confidential and that was never submitted to public consultation. He alleges that, in addition, constitutional principles such as legal certainty, full certainty, and the principle of prohibition of arbitrariness are violated, since the administered parties do not know what to expect from the State's sovereign powers, so much so that even with existing contracts, the fundamental rights of users are disrespected and they are not allowed to defend them, imposing their policies arbitrarily and harmfully. He requests that the appeal be granted, with the legal consequences this entails.
23.- By document received in the Chamber on March 13, 2017, Gilbert Camacho Mora, in the stated capacity, reports under oath. He reiterates the arguments expressed in other reports. Regarding the specific case of the petitioner Sibaja Miranda, he indicates that the issue of the public hearing is regulated in Article 73, subsection h) of Law N° 7593. He affirms that the contracts of the three operators were approved by SUTEL, which included the fair use clause. They affirm that resolution RCS-063-2014 establishes the guidelines to promote an adequate application of the measures commercially adopted by the operators, in relation to the fair use clauses approved in the adhesion contracts. He concludes that said resolution does not need to go to a public hearing, as it does not fall under any of the circumstances established by that regulation. Regarding the confidentiality of the report, he states that the SUTEL Board learned, through official communication 2042-SUTEL-DGC-2014, of the report referring to the "Increase in Complaints due to connection speed in the mobile Internet service", which evidenced the behavior of users with extraordinary consumption on said services. He explains that this report was one of the inputs to support resolution RCS-063-2014. He clarifies that said report is not confidential. He explains that the document called "Increase in complaints due to connection speed in the mobile Internet service" is attached to that report, which is one of the documents prepared by the Quality Directorate to support resolution RCS-063-2014. Furthermore, he points out that the administrative file contains all the documents motivating resolution RCS-063-2014, among which is official communication 2042-SUTEL-DGC-2014. He notes that the administrative file contains resolution RCS-062-2014, called "Resolved on the confidentiality of parts of file GCO-DGC-ETM-305-2014 and the report contained in official communication 2040-SUTEL-DGC-2014". He explains that said resolution indicates the reasons why a series of information provided by the operators is declared confidential. He adds that the report declared confidential is based on traffic data of all users of mobile networks; given the privacy of this data, said report was declared confidential. He refers to Article 43 of the General Telecommunications Law, regarding the processing of traffic and location data. Finally, he reports that through agreements 032-014-2017 of February 15, 2017, 013-017-2017 of March 1, 2017, and 001-020-2017 of March 8, 2017, the SUTEL Board communicated to the operators how resolution RCS-063-2014 should be applied. He requests that the appeal be declared without merit.
24.- By document received in the Chamber on March 20, 2017, Carlos Manuel Quesada Obregón, in the stated capacity, reports under oath. He reiterates the arguments expressed in other reports. Regarding the petitioner Sibaja Miranda, he acknowledges that the tutelary party signed a 24-month connected 5 postpaid plan on September 13, 2014, with a speed of 5 Mbps. In January of this year, he renewed it for 24 more months by signing the Connected 6 plan, with a maximum speed of 6 Mbps. He affirms that ICE decided to implement the fair use policy starting March 1, 2017, informing customers one month in advance through mass media, with the possibility of rescinding the contract early without penalty in case of non-acceptance of the new conditions. Additionally, they were invited to learn about actions to enjoy their postpaid mobile Internet service by making rational use of network resources and without harming the service experience of other customers. He reiterates that the definition of the download limit does not constitute an arbitrary action by his represented party, as it was set based on equity and reasonableness, after having technically tested the most common uses on the Internet at a speed of 128 Kbps, where it was verified that the customer can maintain a functional service; eventually, what they may experience is an increase in waiting time to access the content or information. Contrary to what the petitioner alleges, he explains that official communication 2042-SUTEL-DGC-2014 is not confidential; the only thing declared confidential within resolution RCS-062-2014, at the request of the operators, is the traffic data of all mobile network users, to safeguard the privacy of communications. Regarding the public consultation, from Article 73, subsection h) of Law N° 7593 of ARESEP, he concludes that holding a hearing is not necessary. He considers that the fair use policy is a way of modulating a right without suppressing it. He alleges that the telecommunications service is part of a market open to competition, and therefore ceased to be a "public service", in the terms of Article 4 of the General Law of Public Administration. He requests that the appeal be declared without merit.
25.- By document received in the Chamber on April 7, 2017, the petitioner Sibaja Miranda emphasizes that the fair use policy did not go to public consultation, which he considers harmful to users' rights. He considers that ICE recognizes that this policy is harmful and disproportionate, having increased the speed from 128 Kbps to 256 Kbps.
26.- By document received in the Chamber on April 28, 2017, Mario Pacheco Loaiza appears in process N° 17-003364-0007-CO, in the stated capacity. He presents the same arguments. Regarding the specific claims of the petitioner Sibaja Miranda, he indicates that the claim raised is a matter of legality as it is a contractual issue. He considers that the right to Internet access does not imply using a service infinitely at all costs, but rather guaranteeing equitable access for the entire population. He reiterates that it is a matter of legality, which must be examined in the ordinary jurisdiction.
27.- In the proceedings followed, the legal requirements have been observed.
Drafted by Judge Rueda Leal; and,
Considering:
I.- REGARDING JOINDERS. Pursuant to the provisions of Article 34 of the Law of Constitutional Jurisdiction, anyone having a legitimate interest in the outcome of the appeal may appear and intervene in it as a coadjuvant of the plaintiff or the defendant. In light of the above, this Tribunal considers that the requests for joinder filed by Telefónica de Costa Rica TC S.A., General Counsel of GSM Association, and Claro CR Telecomunicaciones S.A. must be admitted, with the warning that the result of the sub examine is not directly aimed at the coadjuvants, but only at the parties.
II.- PURPOSE OF THE APPEAL. The plaintiff party alleges that SUTEL has approved the fair use policy clauses contained in the contracts of postpaid mobile Internet operators. They consider that the application of this policy by the operators limits browsing speed on the Internet to such a degree that it renders it inoperative, thereby harming their fundamental rights, particularly access to the Internet. Likewise, they affirm that the fair use policy was approved without a public hearing and using a report declared confidential.
III.- PROVEN FACTS. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been credited or because the respondent has omitted to refer to them, as provided in the initial order:
Telecomunicaciones S.A., address the following measures; a) Intensify its efforts to expand the capacity of its networks to reduce to the maximum the levels of congestion detected, so that the commercially offered speeds can be met even during the average busy hour, the Mobile Internet service operators that the fair use policy is a measure considered as a temporary remedy for the problem of network congestion derived from the extraordinary consumption of a small percentage of clients, which must be accompanied by other measures including long-term ones. b) To address said capacity increase, operators are required to assess the use of offloading alternatives. c) (…)" f) 5% of users consume the Mobile Internet service under the postpaid modality, which monopolizes around 35% of the resources and capacity of the operators' networks. (See report rendered and evidence provided). g) The appellant Valdelomar Valerín signed a contract with ICE on July 6, 2016, which includes the use of Mobile Internet. ICE applied the fair use policy to said protected party, reducing his speed to 128 Kbps. (See report rendered). h) The appellant Sibaja Miranda signed a postpaid plan Conectado 5 at 24 months with a speed of 5 Mbps with ICE on September 13, 2014. In January of this year, he renewed it for an additional 24 months, by signing the Conectado 6 plan with a maximum speed of 6 Mbps. (See report rendered). i) ICE users were informed through mass media and text messages about the application of the fair use policy. (See report rendered). j) Official letter 2042-SUTEL-DGC-2014 is not confidential. (Uncontroverted fact). IV.- FACTS NOT PROVEN. The Chamber could not corroborate that the protected party Porras Castillo had a Mobile Internet contract with any operator or that he had been informed of the application of the fair use policy. Furthermore, it could not be proven that the appellant Sibaja Miranda had requested any report from the sued authorities or that access to it had been denied for reasons of confidentiality. V.- ON THE SPECIFIC CASE. In the sub examine, the complainant argues that the Council of SUTEL approved the application clauses of the so-called Internet "fair use policy" contained in the contracts of mobile telephone operators. They allege that the speed reduction applied under said policy hinders or makes Internet access impossible. Likewise, they accuse that the approval of the fair use policy required a public hearing. For its part, the representative of SUTEL indicated that contracts with fair use clauses had been approved for the three mobile telephone operators. In this regard, they argued that said clause reduces Internet speed, but does not prevent its access. They explained that mobile telephone and Internet networks have resources that are shared by all users who at a given time use the same infrastructure, and that mobile telephone plans without consumption limits tend to encourage the emergence of clients who make intensive use of the mobile network by monopolizing its resources for long periods of time, thereby preventing other users from accessing the network with good service provision conditions, affecting its efficiency and proper functioning. In order to protect user rights, the Council of SUTEL approved resolution No. RCS-063-2014 of April 2, 2014, which temporarily authorized the application of fair use conditions in Mobile Internet access service contracts. Said resolution, which is directed at operators and –therefore- lacks the character of generally applicable regulation, allows a decrease in the contracted speed when the user exceeds the download limit in a billing cycle. They indicated that such decrease is applied only during the remaining time of the billing cycle and that Internet access is not prevented; the speed is only decreased to that agreed upon with the operator, which does not imply the impossibility of accessing the service. In order to resolve the constitutional claims raised by the complainants, the Chamber's analysis will follow the following structure. First, it will revisit the treatment that this Court's jurisprudence has given to the issue of Internet access, recalling that it is a fundamental right recognized by this venue. Based on that fact, the following section clarifies some obligations of the State and of SUTEL, related to Internet access, which have been established normatively and recognized by this Chamber's jurisprudence. With these clarifications, this Court will proceed to address the substantive claim. In a first recital (considerando), the issue of the possibility of establishing a fair use policy and its relationship with functional Internet access will be addressed. Next, the Chamber will analyze the application of the principle of reasonableness and proportionality to the fair use policy. Finally, the Chamber will rule on the alleged need to hold a public hearing for the establishment of the fair use policy. VI.- ON THE RECOGNITION OF INTERNET ACCESS AS A FUNDAMENTAL RIGHT. As a basis for the subsequent recitals (considerandos), it is necessary to recall the importance that the Chamber has given in its jurisprudence to Internet access: "I.- ON THE IMPORTANCE OF THE INTERNET IN TODAY'S SOCIETY. Without a doubt, the Internet has become one of the great advances of the 20th century, as its development generated a revolution in various fields. Although it was initially conceived for a purely military purpose, the truth is that its original use has taken a complete turn, not only becoming a tool available to a large part of the population but also becoming one of the main tools for the development of a new concept; the information society, a product of globalization. In this sense, the Internet has become a true information superhighway, through which an unimaginable amount of data of all types travels daily: visual, sound, textual, which have allowed people to quickly access information of interest, thus becoming a medium of utmost importance for education. Likewise, the Internet has allowed for a complete shift in worldwide communications, because through instruments such as email or video calls, it allows people to contact others who are at considerable distances, in a timeframe unimaginable years ago, and at an extremely low cost, which, without a doubt, has influenced not only interpersonal relationships but also international cooperation in various aspects, such as commerce, relations between States, among others. The foregoing is reflected in the data provided by the International Telecommunication Union (ITU), which indicates that in 2013, more than 2.7 billion people used the Internet, representing 39% of the World Population. Likewise, it is stated that in developing countries, 31% of the population had access to the world wide web, while this percentage increased to 39% in developed countries. At the continental level, Europe is the region with the highest Internet penetration rate in the world, with 75%, while the Americas occupied second place, with 61%. The figures released by the International Telecommunication Union also reflected that in 2013, 41% of households worldwide were connected to the Internet, with the Internet penetration rate in developed countries reaching 78% of households, a percentage that decreased substantially in developing countries, where the mentioned rate reached 28%. Finally, ITU statistics state that 90% of the 1.1 billion households not connected to the Internet are located in developing countries. All of the above clearly shows the importance of the Internet in today's society, which is reflected in the United Nations Millennium Development Goals, which propose that 'Offering Internet connectivity in the developing world will help achieve the goals of health, education, employment, and poverty reduction.' II.-At the national level, World Bank statistics indicate that by 2009, 34.3 out of every 100 inhabitants in the country had Internet access, while by 2012, that figure had risen to 47.5 out of every 100 inhabitants. Moreover, in the Report on Telecommunications Sector Statistics 2010-2012 of the Superintendencia de Telecomunicaciones, it is indicated that with the opening of the telecommunications sector, the functioning of the Internet market took a turn, by virtue of the possibility for new companies to provide the service. Thus, by the first half of 2009, SUTEL began authorizations to provide Internet service, and by the close of 2012, 60 authorized companies were already registered for this purpose. Additionally, the mentioned report highlights that between 2010 and 2012, the country's Internet market had a cumulative growth rate of 114%, in terms of subscriptions. Fixed Internet subscriptions showed a decreasing trend with respect to total Internet subscriptions (fixed and mobile), as it went from representing 63% of total subscriptions in 2010 to 33% in 2012. On the contrary, the mobile wireless Internet access service showed an increasing trend in terms of total subscriptions, presenting a cumulative growth rate of 282%, which was reflected in its weight within total Internet service subscriptions, which went from 37% in 2010 to 67% in 2012. Continuing with the above, in the report called Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones. Informe 2010-2013, the Superintendencia de Telecomunicaciones points out that by 2013, the country closed with 7,111,981 active cellular lines, representing a penetration of 151%, the highest in Central America. This growth was reflected in the increase in mobile Internet users, which went from 606,215 people in 2010 to 3,543,419 by the close of 2013, implying an increase of 485%. 98% of these connections were made from a cellular phone, while the remaining 2% were via data card. That same report reveals that fixed wireless Internet subscriptions grew by 25% between 2010 and 2013, with 36% of dwellings having that service by that year. More recent data, published by SUTEL in the newspaper La Nación on August 7, 2014, indicates that the mobile Internet service increased in terms of revenue generation in 2013, going from 10% to 26%. Likewise, it is explained that currently 75 out of every 100 citizens use the Internet via their cell phone, a figure that was 13 out of every 100 citizens in 2010. Furthermore, data traffic also suffered a significant increase, since by 2013, out of 7.1 million connections, 50% had Internet access, and 50% used smart terminals. Now, based on the mentioned statistics, it is clear that there has been an accelerated growth in the number of Internet users in the country, which makes the need to guarantee access to the world wide web for the majority of the population increasingly important. Faced with this situation, the legislator provided that for the telecommunications sector (which includes the Internet), the principles of universal access, universal service, and solidarity would be guaranteed, defining through the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones the goals and priorities for the fulfillment of these purposes. The foregoing is expressed in the guiding principles set forth in Article 3 of Law Number 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, and articles 31, 32, and 33 of Law Number 8642, Ley General de Telecomunicaciones, which to that effect provide the following: ARTÍCULO 3.- Guiding Principles The public entities of the Telecommunications Sector shall consider the guiding principles of the telecommunications legal system, defined and in force in the Sector: a) Universality. b) Solidarity c) User benefit d) Transparency. e) Effective competition. f) Non-discrimination g) Technological neutrality. h) Optimization of scarce resources. i) Information privacy j) Environmental sustainability. ARTÍCULO 31.- Service, universal access, and solidarity This chapter establishes the mechanisms for financing, allocation, administration, and control of the resources destined to fulfill the objectives of universal access, universal service, and solidarity. It corresponds to Sutel to guarantee that operators and providers comply with what is established in this chapter and what is established by regulation. ARTÍCULO 32.- Objectives of universal access, universal service, and solidarity The fundamental objectives of the universal access, universal service, and solidarity regime are the following: a) To promote access to quality telecommunications services, in a timely, efficient manner, and at affordable and competitive prices, for the inhabitants of the country's areas where the cost of investments for the installation and maintenance of infrastructure makes the provision of these services not financially profitable. b) To promote access to quality telecommunications services, in a timely, efficient manner, and at affordable and competitive prices, for the country's inhabitants who lack sufficient resources to access them. c) To provide quality telecommunications services, in a timely, efficient manner, and at affordable and competitive prices, to institutions and individuals with special social needs, such as shelters for minors, senior citizens, persons with disabilities, indigenous populations, public schools and high schools, as well as public health centers. d) To reduce the digital divide, guarantee greater equality of opportunity, as well as the enjoyment of the benefits of the information and knowledge society through the promotion of connectivity, infrastructure development, and the availability of access devices and broadband services. ARTÍCULO 33.- Development of universal access, universal service, and solidarity objectives It corresponds to the Executive Power, through the Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, to define the goals and priorities necessary for the fulfillment of the universal access, universal service, and solidarity objectives established in the previous article. To this end, said Plan must contain a digital agenda, as a strategic element for generating opportunities, increasing national competitiveness, and enjoying the benefits of the information and knowledge society, which in turn contains a digital solidarity agenda that guarantees these benefits to vulnerable populations and reduces the digital divide. Sutel shall establish the obligations; and shall also define and execute the projects referred to in Article 36 of this Law, in accordance with the goals and priorities defined in the Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones. Moreover, in the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, the Executive Power provided that said document must establish, as a minimum, a series of priorities for universal access, universal service, and solidarity, among which the following stand out: 1. Universal Service a) That all end users can obtain a connection to the public telephone network from a fixed location. The connection must offer the end user the possibility of making and receiving telephone calls and permitting fax and data communications at a speed sufficient to functionally access the Internet. b) That all end users can have broadband Internet access, enabling, in the medium term, the use of wireless technologies in communities where the costs for installation and maintenance of infrastructure are high. 2. Universal Access. (…) b) That broadband Internet access centers be established in less developed rural and urban communities and, in particular, in shelters for minors, senior citizens, persons with disabilities, and indigenous populations. c) That broadband Internet access be provided to public schools and high schools that are part of the Informática Educativa Programs of the Ministerio de Educación Pública. d) That broadband Internet access be provided to hospitals, clinics, and other community health centers of the Caja Costarricense de Seguro Social. e) That broadband Internet access be provided to public institutions, in order to simplify and make their operations and services more efficient, and to increase transparency and citizen participation. Similarly, in the axes section, the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones establishes a series of lines of action on aspects related to telecommunications, the economy, the environment, and social aspects, which aim to ensure that "the potential of knowledge and ICTs are at the service of development, promoting the use of information and knowledge for the achievement of the development objectives contained in the United Nations Millennium Declaration, and facing the new challenges posed by the Information Society." III.-Now, from the foregoing, the importance of Internet access within the framework of the Information Society is clearly denoted, hence it has even been classified as a fundamental right by this Chamber in a series of rulings, such as rulings number 2010-10627 of 8:31 a.m. on June 18, 2010, and 2010-12790 of 8:58 a.m. on July 30, 2010, in which the following was indicated, as relevant: "V.- B- On the fundamental rights to information and communication.- In this specific case, due to the public service in question –the telecommunications service- two other fundamental rights are also involved, the right to communication and the right to information. Regarding these rights, it must be stated that, in light of the current information and knowledge society, the right of all persons to access and participate in the production of information and knowledge becomes a fundamental demand; therefore, such access and such participation must be guaranteed to the entire population. Even though they are rights related to others, such as freedom of expression and freedom of the press, these rights have their own particularity. Likewise, although they are more clearly outlined today, they have their roots in the Universal Declaration of Human Rights, proclaimed on December 10, 1948, when it states in its Article 19 that 'everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers,' and in the American Convention on Human Rights, proclaimed in 1969 (Pact of San José), when it indicates that freedom of thought and expression includes '...the freedom to seek, receive, and impart information and ideas…'. In this sense, all entities responsible for the public telecommunications service are obligated to respect these rights, of course, once the established requirements are met, such as filling out an application form and paying the corresponding fee. In this case, ICE is obligated to provide the requested Internet service despite technical limitations, because it was precisely entrusted with the provision of a public service such as telecommunications, to create the necessary infrastructure, plan the expansion of such infrastructure, and finally make accessible to the universality of the country's inhabitants the public telecommunications service that enables them to exercise their fundamental rights to communication and information. It should not be understood that because an area is remote, the construction of the necessary infrastructure is unprofitable, or there is a technical limitation that does not allow the installation of the service, then there is a valid justification for not providing the requested service, because the expansion of this network is the responsibility of the sued institution. This is because, as stated, when an entity (public or private, but especially when it is public) has been entrusted with the mission of providing a public service, it has the obligation to provide it continuously, adaptably, efficiently, and equally to all inhabitants, especially when said public service is associated with other fundamental rights, as would be the case here, with the rights to communication and information." "V.- FUNDAMENTAL RIGHTS VIOLATED. Regarding this last point, it must be said that the advancement in the last twenty years in information and communication technologies (ICTs) has revolutionized the social environment of the human being. Without fear of mistake, it can be affirmed that these technologies have impacted the way human beings communicate, facilitating connection between people and institutions worldwide and eliminating barriers of space and time. At this moment, access to these technologies becomes a basic instrument to facilitate the exercise of fundamental rights such as democratic participation (electronic democracy) and citizen control, education, freedom of expression and thought, access to information and public services online, the right to interact with public powers through electronic means, and administrative transparency, among others. It has even been affirmed that the character of a fundamental right is held by access to these technologies, specifically, the right to access the Internet or network of networks. In this sense, the Constitutional Council of the French Republic, in decision No. 2009-580 DC of June 10, 2009, deemed access to the Internet a basic right, deriving it directly from Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789. The foregoing, by holding the following: 'Considering that in accordance with Article 11 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789: "The free communication of thoughts and opinions is one of the most precious rights of man: any citizen may therefore speak, write, print freely, while being answerable for the abuse of this freedom in cases determined by law"; that given the current state of communication means and given the generalized development of online public communication services as well as the importance of these services for participation in democratic life and the expression of ideas and opinions, this right implies the freedom to access these services; (...)' (the highlighting does not belong to the original). In this context of the information or knowledge society, it is incumbent upon public powers, for the benefit of the administered, to promote and guarantee, universally, access to these new technologies. (...)." (Resolution No. 2014-16365 of 11:01 a.m. on October 6, 2014). Indeed, Internet access has become a characteristic and indispensable element of today's society. The Internet constitutes a tool that incalculably enhances the exercise of other fundamental rights: it democratizes knowledge by placing an immeasurable amount of information within anyone's reach; it facilitates citizen participation in state management, fostering transparency in public management; it establishes means for people to exercise their freedom of expression; it constitutes a work tool for many professions, even those unrelated to the information technology field, etcetera. VII.- ON THE OBLIGATIONS OF THE STATE AND SUTEL, RELATED TO INTERNET ACCESS. Due to its relevance in our society, a duty arises for the State to safeguard and ensure the full deployment of that right to access the Internet. This obligation not only implies that people must be protected against threats that seek to unjustifiably limit said right but also entails the State's obligation to ensure its progressive growth and improvement, as well as the implementation of new technologies that enhance the right to Internet access. At the national level, a large part of the responsibility for the development of the Internet falls on the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). To that effect, the recently cited jurisprudence touches on the issue by establishing: "IV.- ON THE SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES AND THE RIGHT TO INTERNET ACCESS. Starting in 2008, with the opening of the Telecommunications market in the country, a change occurred in the existing scheme, moving from a state monopoly model to another in which several competitors exist, but with strong State intervention. The institution responsible for regulating this market is the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), which was created by Article 59 of Law Number 8660 'Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones,' as a maximum deconcentrated body attached to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, with its own legal personality to administer the Fondo Nacional de Telecomunicaciones, carry out contractual activity, administer its resources and budget, as well as to sign the contracts and agreements required for the fulfillment of its functions. Now, within a sphere like the current one, in which several companies provide Internet service in the country, and given the importance this holds for society, as expressed in the previous recitals (considerandos), it is clear that SUTEL not only has the obligation that the majority of the population have access to the aforementioned service, but must also guarantee that it is provided adequately, in a way that allows optimal browsing for users, this, based on the principles of universality of telecommunications, that of quality of public services, and the very functions assigned to it by the legislator in subsections f) and i) of Article 60 of the Ley General de Telecomunicaciones, which establish, as obligations of the Superintendency: f) To ensure, in an objective, proportional, timely, transparent, efficient, and non-discriminatory manner, access to scarce resources associated with the operation of networks and the provision of telecommunications services; i) To establish and guarantee quality standards for networks and telecommunications services to make them more efficient and productive. Likewise, the foregoing is grounded in what is indicated by subsection d) of the aforementioned numeral of the Ley de Telecomunicaciones, which establishes SUTEL's obligation to guarantee the rights of the users of the mentioned public service, as well as in the consumer right protected by Article 46 of the Political Constitution, and which was developed by this Chamber in ruling number 2611-95 of 3:03 p.m. on May 23, 1995(...)." Due to its relation to the above and its relevance to this case, the Chamber does not hesitate to transcribe some of the obligations legally assigned to said instance: "Article 60.- Fundamental obligations of the Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The fundamental obligations of Sutel are: (…) c) Promote the diversity of telecommunications services and the introduction of new technologies. d) Guarantee and protect the rights of telecommunications users. e) Ensure compliance with the duties and rights of network operators and telecommunications service providers. f) Ensure, in an objective, proportional, timely, transparent, efficient, and non-discriminatory manner, access to scarce resources associated with the operation of networks and the provision of telecommunications services. (…) i) Establish and guarantee quality standards for networks and telecommunications services to make them more efficient and productive. (…) Article 73.
Functions of the Council of the Superintendency of Telecommunications (Sutel) The functions of the Sutel Council are: a) To protect the rights of users of telecommunications services, ensuring efficiency, equality, continuity, quality, greater and better coverage, greater and better information, more and better alternatives in the provision of services, as well as to guarantee privacy and confidentiality in communications, in accordance with the Political Constitution. b) To impose, on operators and providers, the obligation to grant free access to their networks and the services provided over them, in a timely manner and under reasonable, transparent, and non-discriminatory conditions, to providers and users of telecommunications services, generators and recipients of information, and providers and users of information services, in accordance with what is indicated by regulation. c) To incentivize investment in the Telecommunications Sector, through a legal framework that guarantees transparency, non-discrimination, equity, and legal certainty, so that the country obtains the maximum benefits from technological progress and convergence. (...) k) To establish the minimum quality standards for public networks and telecommunications services available to the public and to oversee their compliance. (...) o) To approve adhesion contracts between providers and subscribers, according to the powers established by law. Article 76.- Inspection For the purpose of guaranteeing the integrity and quality of telecommunications networks and services, as well as the other obligations imposed through this Law, Sutel may inspect the conditions of use and operation of telecommunications networks and services, as well as other equipment, devices, and installations. Likewise, it will be Sutel’s responsibility to inspect broadcasting and television networks when they serve as support for offering telecommunications services. (...) Sutel may carry out any direct action of supervision, verification, inspection, or monitoring regarding operators and providers, who will be obligated to give it their full collaboration, to facilitate the tasks empowered by this Law.” (Law of the Regulatory Authority for Public Services). VIII.- ON THE ESTABLISHMENT OF A FAIR USE POLICY AND FUNCTIONAL INTERNET ACCESS. In the present case, what is under discussion is SUTEL's approval of the framework and adhesion contracts for mobile Internet of the telephone operators containing the application of the fair use policy, as well as the approval of resolution number RCS-063-2014 of April 2, 2014, entitled “Temporarily authorizes the application of fair use conditions in mobile Internet access service contracts.” It is claimed that the implementation of said policy affects the fundamental rights of users. In this regard, the Chamber was able to verify that SUTEL, in the exercise of its powers, proceeded to approve the contracts that the operators have submitted for its consideration. Thus, through agreement 023-049-2013 of ordinary session 049-2013, the Sutel Council approved, on September 11, 2013, the “Post-paid Mobile Plans Annex” to the adhesion contract of the Instituto Costarricense de Electricidad, point 26 of which established the fair use policy. In the same manner, on February 13, 2013, through agreement 006-009-2013 of ordinary session 009-2013, said Council approved the “Framework Contract for the Provision of Movistar Telecommunications Services and the Annex for Client Identification and Contracted Services” of Telefónica de Costa Rica TC S.A., clause 30 of which established the fair use policies. The same occurred on November 2, 2011, when said Council approved the “Universal Contract for the provision of telecommunications services and its Post-paid Cellular Mobile Telephony Service Annex” of Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., whose fortieth clause established the fair use policy (agreement 008-082-2011 of ordinary session 082-2011). Finally, the Chamber was also able to consider it proven that the Sutel Council approved resolution No. RCS-063-2014, called “Temporarily authorizes the application of fair use conditions in mobile Internet access service contracts,” through agreement 014-021-2014 of ordinary session 021-2014 of April 2, 2014. Thus, it is an undisputed fact that SUTEL has approved the application of the fair use policy. Said policy entails, among other things, authorizing the operator to reduce the user’s mobile Internet speed for the rest of the billing cycle, once the latter has reached the contracted capacity threshold. Due to its importance for the resolution of the sub examine, it must be emphasized that this Tribunal was able to corroborate that, in application of the aforementioned policy, SUTEL’s resolution No. RCS-063-2014 delegated to the operators the determination of the speed to which Internet access would be reduced. This element is essential, since its analysis in light of the transcribed case law and the relevant norms allows the conclusion that we are in the presence of an injury to the fundamental rights of users. Indeed, the transcription of the case law related to the Internet has the purpose of emphasizing the constitutional relevance that said network has for contemporary society, since it is not only one of the greatest technological advances of recent decades, but has also become a vital tool for the exercise of the human right to Internet access as well as for the development of other fundamental rights. Precisely, at a global level, it has been seen how the Internet has been playing a transcendental role in the transmission of knowledge, in education, in the exercise of freedom of expression and the right to work (among many other fundamental rights); it has even been decisive in the denunciation of dictatorial regimes, thus becoming an instrument that promotes democratization and freedom. In this way, the Internet today fulfills a function similar to books, newspapers, radio and television stations, and other information and communication media that facilitate the exchange of ideas and the dissemination of knowledge, even doing so with such a level of profound intensity, immediacy, and dynamism that it has redefined the way in which such a function operates in this century. To that extent, a restriction on the Internet could mean an injury to freedom of expression, under the terms established in Article 13 of the Inter-American Convention on Human Rights, the prohibition established in its point 3 being extensive: “3. The right of expression may not be restricted by indirect methods or means, such as the abuse of government or private controls over newsprint, radio broadcasting frequencies, or equipment used in the dissemination of information, or by any other means tending to impede the communication and circulation of ideas and opinions.” For this Tribunal, it is beyond question that Internet access is a fundamental right and, as such, deserves full protection in this venue. Furthermore, the Costa Rican State is under the obligation to promote its democratization, seeking to reduce the so-called digital divide. Bearing in mind the constitutional relevance that the Internet has in our society, it is clear that the State and –as part of it– SUTEL have the obligation to ensure that minimum access to said network is guaranteed. Although SUTEL has expressed that the resources of mobile Internet networks are limited, which justifies the application of the fair use policy to persons who make extraordinary use of it, it is no less true that such a policy cannot injure the irreducible minimum of a right, also called its essential content. The disregard of this minimum, which permits functional access to the Internet, would mean the denial of the right itself, because from the point of view of its effectiveness, it ends up emptying it of content. As will be explained in more detail below, the fair use policy is not a sanction, but a traffic management mechanism. To that extent, it is contrary to the constitutional principle of reasonableness and proportionality for the essential content of a fundamental right to disappear, when other methods exist capable of achieving the same result (avoiding intensive consumption), without the need to disproportionately restrict persons from such a right. It is in this sense that the law has established SUTEL’s fundamental obligation to “[g]uarantee and protect the rights of telecommunications users,” “[e]stablish and guarantee quality standards for telecommunications networks and services to make them more efficient and productive,” and “[e]nsure, in an objective, proportional, timely, transparent, efficient, and non-discriminatory manner, access to the scarce resources associated with the operation of networks and the provision of telecommunications services” (Article 60, subsections d), f), and i), cited supra). Likewise, it is the responsibility of the Sutel Council “k) [t]o establish the minimum quality standards for public networks and telecommunications services available to the public and to oversee their compliance.” (Article 70, subsection k), cited supra). As stated, the determination of the functional minimum speed was left in the hands of the operators. However, based on the aforementioned considerations and norms, because it concerns directly the essential content of a fundamental right, the Chamber deems that it is SUTEL’s competence to determine a minimum speed that allows functional and quality access to the Internet in safeguarding the fundamental rights of users. Furthermore, given the unquestionable evolution and progress of information technologies, the functional minimum in question constitutes a dynamic concept that must be updated as the diversity of technological elements affecting the Internet advances, such as the richness of resources (for example, multimedia) offered, data transmission media, data compression capacity, smartphone technology, among others. Hence, such a minimum must be periodically reviewed in order to ensure its validity and prevent it from becoming an obstacle to the advancement of the knowledge society in freedom. This obligation of periodic updating is linked to an issue that has already been addressed by the Chamber, but which it is necessary to emphasize due to the elements observed in this process. This Tribunal reminds SUTEL of the imperative need to draw up policies related to information and communication technologies based on updated information, due to their impetuous growth. This is an indisputable fact and the parties themselves recognize it. For example: “According to the Cisco Visual Networking Index, in Latin America, mobile data traffic in 2016 was 17 times greater than that recorded in 2011. Just last year, the growth in this area was 66 percent compared to the previous year, and it is expected that by 2021 it will continue to grow at an annual rate of 45 percent. (...) Between 2010 and 2015, the number of Internet users grew by more than 60% and, according to SUTEL, data consumption increased by 209% between 2013 and 2015.” (ICE filing). The need to use current data is known to SUTEL, since in judgment 2014-16365 of 11:01 a.m. on October 6, 2014, this Chamber granted a recourse against it, precisely for not providing sufficient and updated technical information: “In that sense, said body [SUTEL], as the authority, was under the obligation to seek the call for a hearing with the greatest amount of sufficient and updated technical information on the real situation of the market, since otherwise the heavier burden is left on the shoulders of interested persons who do not have access to that information –by law– and who are not obliged to manage it in its entirety. This specific failure obliges the granting of the recourse, considering that a hearing in which the information is notoriously insufficient and outdated does produce a certain, real, and imminent threat –in the terms indicated by this Chamber’s case law– that the result thereof will be the issuance of an act lacking sufficient reasonableness.” Therefore, it is striking and causes surprise that SUTEL invokes in its report rendered under oath in this amparo (for the purposes not only of defending the fair use policy as a general concept but also of justifying the specific minimum speeds with which it should be applied) recommendation G.1010 (11/01) “End-user multimedia QoS categories” of the International Telecommunication Union (ITU) to conclude that “…a speed of 128 kbps is within the thresholds proposed by the ITU for audio and video applications.” The Chamber notes that said document was approved in November 2001, that is, it is over 15 years old; it could hardly be argued that computer possibilities and needs have remained unchanged from 2001 to date, when, at this moment, smartphone technology, data compression capacity, and data transmission media, among other factors, allow citizens to access a wealth of resources that was not available with such ease, speed, and agility 15 years ago (the document is available at https://www.itu.int/rec/T-REC-G.1010-200111-I/es). Hence, the minimum speeds, including those from other latitudes, which remain at the standards of 15 years ago, powerfully attract the attention of this Chamber and, as a consequence of the foregoing, the development of updated technical studies to define a minimum functional speed that is truly adequate for these times becomes even more imperative. Regarding the speed offered by operators in application of the fair use policy, this Tribunal requested the technical opinion of the School of Computer Science and Informatics of the University of Costa Rica. Said instance explained the difficulty of defining what is considered functional access, since the objective to be guaranteed must be identified: the general user experience, the provision of certain given services, the protection of the operator’s bandwidth, or others. In the evidence provided by the aforementioned school, said technical instance evaluated an Internet connection with a speed of 128 kbps, which is the lowest used in the application of the fair use policy. The result of that evaluation was that an average page –it is noted that the size of the “average page” was determined by SUTEL itself– would require 2.58 minutes or 154.94 seconds to download through the 128 kbps connection and that such duration was perceived by the user as if the page were not loading. In response to that test, SUTEL indicated that the UCR had inadequately used the speed evaluation parameters, which had been derived from Google’s RAIL (Response, Animation, Idle, Load) model. Regarding this issue, the Chamber observes that despite the observations cited in preceding paragraphs, the determination of a “specific speed” that permits functional Internet access derives in a technical discussion about the parameters, calculation methods, and measurement standards to define that point. Due to its complexity, the assessment of technical studies and expert reports and, with it, disputes over the determination of a specific speed must be heard in the ordinary courts. It is recalled that the amparo proceeding is a summary and expeditious route, the legal nature of which is at odds with complex evidentiary processes. Despite the foregoing, as explained in detail in the preceding paragraphs, the Chamber deems that there is indeed an injury to the fundamental rights of users in the fact that SUTEL delegated to the operators the determination of the Internet access speed in application of the fair use policy. This Tribunal reiterates that the latter is directly related to the essential content of the fundamental right of Internet access, and therefore its specific determination is removed from the powers of the operators, thereby the obligation falling upon SUTEL to establish, in defense of users’ rights, the minimally acceptable speed so as not to empty said right of its content. The Chamber emphasizes that it does not oppose the application of the fair use policy; to that extent, the declaration contained in this Considerando does not imply its repeal. However, it must indeed be applied in accordance with the parameters set forth in this and subsequent sections. Consequently, the claim is granted and SUTEL is ordered to determine the minimum Internet connection speed that will serve as the basis for the application of the fair use policy, this in accordance with the terms set forth in the following considerandos and in the operative part of this voto. IX.- ON THE APPLICATION OF THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY TO THE FAIR USE POLICY. The Chamber does not object to the establishment of guidelines for the application of fair use –such as those determined in resolution RCS-063-2014– provided that, as already indicated, they respect the principles of reasonableness and proportionality. Now, the existence of guidelines implies correlatively SUTEL’s duty to ensure their compliance, since said oversight translates into a guarantee for the effective deployment of the fundamental rights invoked. In that sense, the rules already cited are reiterated: Article 73. Functions of the Council of the Superintendency of Telecommunications (Sutel) The functions of the Sutel Council are: a) To protect the rights of users of telecommunications services, ensuring efficiency, equality, continuity, quality, greater and better coverage, greater and better information, more and better alternatives in the provision of services, as well as to guarantee privacy and confidentiality in communications, in accordance with the Political Constitution. (...) k) To establish the minimum quality standards for public networks and telecommunications services available to the public and to oversee their compliance. (...) Article 76.- Inspection For the purpose of guaranteeing the integrity and quality of telecommunications networks and services, as well as the other obligations imposed through this Law, Sutel may inspect the conditions of use and operation of telecommunications networks and services, as well as other equipment, devices, and installations. Likewise, it will be Sutel’s responsibility to inspect broadcasting and television networks when they serve as support for offering telecommunications services. (...) Sutel may carry out any direct action of supervision, verification, inspection, or monitoring regarding operators and providers, who will be obligated to give it their full collaboration, to facilitate the tasks empowered by this Law.” (Emphasis added). The Chamber notes that resolution RCS-063-2014 establishes parameters for the application of the fair use policy by the operators. In the operative part, several important points regarding the fair use policy stand out: a) it must be proportional and reasonable. The service cannot be suspended or terminated; nor can the service be reduced to levels at which the quality and access to the Internet cease to be functional. b) fair use must be applied to the extent that network congestion occurs. c) a management policy must be planned and designed based on the technical needs that arise in the specific network. The fair use policy cannot be used for the monetization of congestion. d) operators and providers of the Internet access service should be able to demonstrate that the application of the fair use or traffic management policy responds to real needs and that the measures are effective. e) to duly inform potential customers. The Chamber considers it necessary to refer to the points indicated in the following terms. According to what was stated by the respondent authority, the mobile Internet fair use policy has the purpose of decongesting the network through the reduction of the speed of users considered extraordinary. In principle, the implementation of the policy starts from the following fact: the existence of 5% of users who monopolize 35% of the network resources. Said use of the network causes problems in the service that affect the other 95% of users. The fair use policy approved by SUTEL has the purpose of limiting the intensive users’ access to the network so that it becomes decongested for the benefit of the other users. This point, according to resolution No. RCS-063-2014, is related to the threshold established for the application of the fair use policy. Said threshold must adjust to: 1) the contracted capacity or speed and 2) the percentage of excessive download in relation to other users in their same condition. On the other hand, the starting point for determining the threshold is the existence of 5% of users who carry out extraordinary consumption of the mobile Internet service. The Chamber highlights that the threshold must respond to the purpose for which it was established. The fair use policy has the purpose of decongesting networks by limiting the intensive consumption of certain users. Now, the proper functioning of networks is not an obligation that falls exclusively on users, but also requires that both operators and SUTEL assume their role in the effort to improve and expand network capacities. On the part of the operators, note that in the same resolution No. RCS-063-2014, they are ordered: “a) To intensify their efforts to expand the capacity of their networks to reduce to the maximum the levels of congestion detected, so that the commercially offered speeds can be met even in the average busy hour, mobile Internet service operators that the fair use policy is a measure considered as a temporary remedy for the problem of network congestion derived from the extraordinary consumption of a small percentage of customers, which must be accompanied by other measures including long-term ones. b) To address said increase in capacity, operators are required to assess the use of offloading alternatives.” Taking into account SUTEL’s obligations, established in Articles 60 and 73 cited supra, it can be glimpsed that the quality of the mobile Internet service will depend on at least three instances: the users, the operators, and the State, through SUTEL. Each one of those instances must assume their respective obligations. In a simplified manner, it can be said that users must make proper use of the networks, operators must ensure the quality of the service and the improvement of the networks, and the State must contribute to the regulation, supervision, and development of the service. The Chamber deems that the proper functioning of the service should be the norm; correlatively, the exception occurs at times of congestion and malfunction of the service. In other words, a network that is permanently congested and incapable of providing the service required by its regular users cannot attribute the congestion and malfunction to such regular users. Based on the foregoing, it can be concluded that if the fair use policy aims to avoid congestion –an extraordinary situation– and thus guarantee good service for the majority of users, then its application cannot be ordinary and frequent, but must be only when it is truly required, that is, to the extent that network congestion occurs. This result also follows from the application of the constitutional principle of reasonableness. As the Chamber has expressed on multiple occasions, said principle means: “In this sense, the Chamber considers that the contested measure is in accordance with the principle of reasonableness. The latter is composed of the following components: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Legitimacy refers to the fact that the objective intended with the contested act or provision must not be, at least, legally prohibited; suitability indicates that the questioned state measure must be apt to effectively achieve the intended objective; necessity means that among several measures equally apt to achieve such objective, the competent authority must choose that which least affects the legal sphere of the person; and proportionality in the strict sense provides that although a measure is suitable and necessary, it will be unreasonable if it injures the essential content of another fundamental right, if it empties it of content.” (Resolution No. 2013-1276 of 2:50 p.m. on January 29, 2013, criterion reiterated in resolution No. 2016-2706 of 4:15 p.m. on February 23, 2016). Upon applying, for example, the criterion of necessity set forth in the transcribed case law, it is clear that the application of the fair use policy would not be justified when there is no congestion in the networks, as could happen during hours of low service demand. The speed reduction can only be applied to decongest the service. If there is no congestion, there will also be no need for a reduction. As resolution No. RCS-063-2014 itself states: “It should be applied to the extent that network congestion occurs to avoid abusive situations.” Regarding this last phrase, the Chamber considers it pertinent to make a clarification. It is clear that it does not correspond to this Tribunal, to SUTEL, or to the operators to decide what use a human being should make of the Internet, since that falls within the sphere of their personal freedom. In that sense, the Chamber deems it incorrect to refer to intensive Internet users –those who download a greater volume of data– as “abusive” users. The negative connotation of the term “abusive” suggests that persons who make greater use of the Internet act incorrectly, when the truth is that they may be users who better take advantage of the benefits offered by such technology. To that extent, labeling them as “abusive” would discourage those who now rather underutilize the Internet, leading them to continue not fully exploiting the potential of that network. This terminological differentiation is important. A consequence of it is noticed in the nature of the fair use policy. Because they are intensive users –who may be making correct use of the Internet– and not abusive ones, the fair use policy must be understood as a traffic management mechanism and not as a sanction. That is, the person affected by said policy is not being subjected to a penalty, but to a restriction in an attempt to avoid network congestion. Thus, because it is a traffic management mechanism that aims to decongest the network, the fair use policy can only be applied to the extent that there is congestion in it. If there is no congestion, because it is not peak hours or for other reasons, then there will be no need for it, nor will it be justified to apply the policy to intensive users. A different interpretation would be equivalent to the vehicular restriction in the central district of San José being applied at three in the morning, that is, when the measure is entirely unnecessary for the purposes it pursues. Furthermore, the nature of the fair use policy obliges respect for the essential core of the right to Internet access. It should be remembered that the persons who are subject to said policy are not being sanctioned, but are seeing their connection speed reduced to decongest the network. At times of policy application, intensive users will have the right to Internet access –albeit reduced in speed–, just like other users. If such a reduction were to prevent Internet access, then we would be in the presence of an injury to their fundamental rights due to a violation of the principle of reasonableness.
Indeed, according to the case law transcribed in earlier paragraphs, that principle requires that the measure be necessary—a requirement that would not be met if the fair use policy were applied when there is no congestion on the networks, as set forth supra—and that it also respect proportionality in the strict sense, since restricting Internet speed to levels that make its functional use impossible would mean emptying the right of its content.
Even less is it appropriate to equate the situation of postpaid mobile Internet to that of prepaid mobile Internet, since the latter uses a volume-based charging tariff scheme, a situation that excludes the possibility of applying the fair use policy, as SUTEL itself acknowledges in resolution RCS-063-2014.
X.- It is recalled that both the SUTEL report and resolution No. RCS-063-2014 resort to the 5% of intensive-use subscribers to justify the application of the fair use policy.
The foregoing premises allow the following conclusion to be reached. In view of the tripartite obligations (users, operators, and the State) and determining that the extraordinary use by users will be alleviated through the application of the fair use policy, then it can also be established that if service functionality is not achieved when applying the fair use policy to that 5% of users, then the problem is not with the users, but rather lies in the service. At that point, the duty of the operators to improve and guarantee that functionality will arise, as well as the duty of SUTEL to ensure its improvement. It should be noted that resolution RCS-063-2014 itself urges operators, on one hand, to expand the capacity of their networks and, on the other, to consider the real capacity of their networks when marketing new services. It is reiterated: the application of the fair use policy is the exception, and SUTEL is responsible for ensuring both its proper application and the quality of the service provided by the operators. This Chamber recalls the importance of developing telecommunications infrastructure, according to its own case law:
“IV.- RELEVANCE OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE FOR THE DEVELOPMENT OF PEOPLES IN PUBLIC INTERNATIONAL LAW. PRIOR COMMITMENTS UNDERTAKEN BY THE COSTA RICAN STATE. The Costa Rican State has been a member of the International Telecommunication Union (ITU), a specialized agency of the World Organization of the United Nations, since September 13, 1936. Through Law No. 8100 of April 4, 2002, the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Geneva, December 22, 1992) and the instrument amending the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Kyoto 1994) were approved. The ITU Constitution sets forth objectives such as the improvement and rational use of all kinds of telecommunications, increasing the efficiency of telecommunication services, increasing their use and generalizing their utilization by the public to the maximum extent, promoting the extension of the benefits of new telecommunication technologies to all inhabitants of the planet, the creation, development, and improvement of telecommunication installations and networks in developing countries by all available means, etc. (Article 1). Article 6 of the ITU Constitution, regarding the execution of the union’s instruments, obligates Member States to observe and comply with the provisions of the Constitution, the Convention, and the Administrative Regulations. Among the resolutions adopted by the Plenipotentiary Conference—the body provided for in the ITU Constitution, composed of delegates from each of the State Parties and which meets every four years—several highlight the relevance of telecommunications infrastructure. Thus, Resolution No. 22 recognizes “that the development of telecommunication/ICT infrastructure and services is a sine qua non condition for social and economic development,” Resolution No. 25 considers that “further development of national telecommunications/information and communication technology (ICT) infrastructures will help reduce digital divides at the national and global levels,” Resolution No. 71 (Strategic Plan for the Union for 201-2015) indicates that the “Strategic Goal of the ITU Telecommunication Development Sector” has as one of its aspects “to promote the availability of infrastructure and foster an enabling environment for the development of ICT infrastructures (…)” and later indicates that “to fully harness the potential offered by telecommunications/ICTs, it is necessary for governments and other stakeholders (…) to create an underlying infrastructure that is sufficiently robust to overcome difficulties while seizing opportunities,” and Resolution No. 139 emphasizes “the indispensable role of telecommunications/ICT infrastructure (…) for achieving the goal of digital inclusion and enabling sustainable, widespread, and affordable access to global information.” Furthermore, in the international concert, there are several declarations that highlight the importance of the creation, improvement, and development of telecommunications infrastructure as a key factor for social and economic development, such as the “Florianópolis Declaration” of June 21, 2000, the “Geneva Declaration of Principles” (First Phase of the World Summit on the Information Society) of December 12, 2003, and its “Plan of Action,” and the “Tunis Commitment” (Second Phase of the World Summit on the Information Society) of November 18, 2005, and its “Agenda.” Specifically, the “Plan of Action” of the “Geneva Declaration of Principles,” in point C.2 entitled “Information and communication infrastructure: an essential foundation for the Information Society,” states the following: “9. Infrastructure is central in achieving the goal of digital inclusion, enabling universal, sustainable, ubiquitous and affordable access to ICTs by all, taking into account relevant solutions already in place in developing countries and countries with economies in transition, to provide connectivity and access to remote and marginalized areas at the regional and national levels.” It should be clarified that Costa Rica participated in the Geneva Declaration of Principles and its Plan of Action with broad participation of seven delegates. In short, the construction, development, improvement, and expansion of a solid and robust telecommunications infrastructure has been enunciated in various instruments of Public International Law as a commitment and an unavoidable obligation of national States, which cannot be at the discretion of internal local territorial governments, since this could generate asymmetries, with the consequent lack of standardization and national telecommunications development, causing serious harm to the ability of inhabitants to enjoy the benefits of the information society and new information and knowledge technologies.
V.- IMPORTANCE, PUBLIC INTEREST, AND NATIONAL VOCATION OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE IN THE CONSTITUTIONAL AND INFRACONSTITUTIONAL LEGAL ORDER. Based on a systematic analysis of the current constitutional and infraconstitutional legal order, it is feasible to conclude that infrastructure, in the area of telecommunications, has a relevance that exceeds the local or cantonal sphere, assuming a clear public interest and, of course, standing as a matter that concerns the national orbit, with even projections in the field of Public International Law, since its development involves the fulfillment of a series of international obligations previously undertaken by the Costa Rican State. In the first place, as this Constitutional Court has indicated, the topic of telecommunications has great constitutional relevance, so much so that Article 121, subsection 14), sub-subsection c), of the Constitution indicates that “wireless services” or the electromagnetic spectrum forms part of the constitutional public domain and is specifically a property of the Nation, meaning it cannot be disaffected or removed from the domain of the State. The General Telecommunications Law No. 8642 of June 4, 2008—hereinafter LGT—when enunciating the guiding principles in this sector, indicates in its Article 3°, subsection i), that there must be “optimization of scarce resources,” emphasizing that the use of telecommunications infrastructure must be “(…) objective, timely, transparent, non-discriminatory, and efficient, with the dual objective of ensuring effective competition, as well as the expansion and improvement of networks and services.” Precisely, the optimization, balanced use, expansion, and improvement of infrastructure and networks in the area of telecommunications obeys the manifest purposes of that normative body, such as ensuring the application of the principles of universal access, efficiency, equality, continuity, quality, greater and better coverage, and solidarity in telecommunications (Article 2° LGT). Furthermore, Article 32, subsection d), LGT clearly establishes that the objective of universal access and service and solidarity is achieved, among other means, through the “development of infrastructure,” given that only with robust and fully developed infrastructure can the digital divide be reduced, the benefits of the Information and Knowledge Society (sic) be enjoyed, and connectivity and the availability of access devices and broadband services be achieved. For its part, the Law of the Regulatory Authority of Public Services, No. 7593 of August 9, 1993, in its Article 74, amended by the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector No. 8660 of August 8, 2008, made a public interest declaration regarding telecommunications infrastructure and networks by prescribing the following: “The establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their elements is considered an activity of public interest.” This declaration has significant repercussions, in that it is recognized, by law, that the issue of infrastructure in this area is of clear and unequivocal public or general interest that transcends the local or regional sphere within the country, projecting itself into the national and international spheres, by allowing the Costa Rican State to fulfill, in good faith, a series of obligations and commitments undertaken in the context of Public International Law. It should be noted that public interest is defined by Article 113, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration of 1978 “as the expression of the coinciding individual interests of the administered,” while paragraph 2 of the cited numeral of the LGAP of 1978 clearly provides that “The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when they may be in conflict.” (…) The public interest declaration made by Article 74 of the ARESEP Law has, in turn, sufficient and legitimate constitutional grounding in numeral 45, paragraph 1°, of the Political Constitution, by establishing the principle of the relative intangibility of property upon admitting the figure of expropriation “for legally proven public interest.” A second consequence drawn from the public interest declaration is that the issue of construction, expansion or development, and improvement of infrastructure in the area of telecommunications has a clear and unequivocal national vocation. Thus, it is the State and its bodies that assume the stewardship and direction in this area, to which all minor public entities must submit in order to achieve objectives such as universal access and services, the reduction of the digital divide for reasons of solidarity, and the interconnection and connectivity necessary to allow all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton, or region where they live, to enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society (sic). The national legislator, far from “localizing” the issue of telecommunications infrastructure, nationalized it expressly and unequivocally. A reflection of the foregoing is the creation (sic) of the “Telecommunications Sector” provided for by Article 38 of the cited Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, by providing the following: “The Telecommunications Sector is created, within the framework of the State’s sectorization. It shall be constituted by the Public Administration, both centralized and decentralized, as well as by public enterprises that perform functions or activities related to telecommunications.” Under this norm, the telecommunications sector has a transversal and, therefore, national character, as it includes the entire universe of public entities, including those territorially decentralized such as municipalities. (…) Furthermore, the national nature of telecommunications is reinforced by the creation of the Superintendency of Telecommunications (SUTEL), which is entrusted with a series of competences of an unequivocal national nature. Thus, pursuant to Articles 59 and 60 of the ARESEP Creation Law, it is responsible for “(…) regulating, applying, monitoring, and controlling the legal order of telecommunications (…)” for all of which it “shall act in accordance with the Sector’s policies, the provisions of the National Telecommunications Development Plan, the General Telecommunications Law, the provisions established in this Law, and other applicable legal and regulatory provisions.” The “National Telecommunications Development Plan” 2009-2014, for its part, establishes that “To advance in harnessing the benefits of the Information and Knowledge Society, the country must undertake a significant investment effort in the development of telecommunications infrastructure so as to enable more and better telecommunications services for all sectors of the population. In this sense, the development of infrastructure in this sector constitutes a necessary and indispensable condition that must be given special priority in any national TIC project (…)” and later specifies that to achieve the development of national telecommunications infrastructure, the following guidelines must be addressed: “a.1 Take the necessary measures to guarantee that the country has modern telecommunications infrastructure, and at the same time ensure the provision of quality services and the generation of value-added applications, enabling convergence, interoperability among systems, the incorporation of advanced technologies, and security in communications” and “a.6 Guarantee the development of infrastructure that allows telecommunications services to reach all inhabitants of the country, fulfilling the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity (…).”” (Judgment No. 2014-8483 of 9:05 a.m. on June 13, 2014).
Finally, this Chamber emphasizes the right of users to have sufficient and quality information, which also follows from resolution No. RCS-063-2014. It would be improper, for example, to call an Internet access contract “unlimited” when that access is actually subject to the fair use policy, which precisely constitutes a limit on access (for instance, by allowing a reduction in browsing speed under certain circumstances). This aspect also finds support in Article 46 of the Political Constitution, which provides: \"(...) Consumers and users have the right to the protection of their health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice, and to equitable treatment. (...)\" (emphasis added). To that extent, it is SUTEL's duty to ensure that the information related to the application of the fair use policy is truthful and adequate, so that users and consumers can make decisions according to their interests.
XI.- REGARDING THE PUBLIC HEARING, written by Judge Salazar Alvarado. Finally, the plaintiff alleges that the fair use policy was not submitted to a public hearing prior to its approval. In this regard, the majority of this Chamber has rejected matters related to Article 9 of the Political Constitution based on the following considerations: “(...) While it is true this Court has recognized the right to participate effectively in decision-making processes related to the provision of those public services, by amending Article 9 of the Political Constitution, the derived constituent power intended to give positivity to the principle of participation and thus bring the administered closer to the state decision-making process, as part of what doctrine calls ‘corrective mechanisms’ of representative democracy. Thus, the reforming Constituent Power left the means, scope, and timing of citizen participation to infra-constitutional legislation, except in exceptional cases. In that sense, the natural venue to monitor its compliance is the ordinary courts and not the constitutional jurisdiction. For that reason, the issues raised in this case, namely, access to information that is claimed to be missing, are foreign and remote to the competence of this Court. In sum, it therefore falls to the controller of legality, and not to this Constitutional Court, to determine whether the administrative actions and conduct carried out (active or omissive) by the Regulatory Authority of Public Services conform or not to the infra-constitutional legal order. Under this understanding, this Chamber rules out that the claimed grievance has occurred.” (see, among others, judgment No. 2014-015219 of 11:45 a.m. on September 12, 2014). Thus, the corresponding action is to dismiss this claim, based on the repeated precedents of the majority of this Court regarding citizen participation.
XII.- With respect to the petitioner Porras Castillo, this Chamber was unable to find it proven that he had a mobile Internet contract with any operator or that he had been informed that his mobile Internet access would be affected by the application of the fair use policy. In the absence of an injury or threat to his rights, his appeal is hereby dismissed.
On the other hand, it was proven that the petitioner Sibaja Miranda entered into a postpaid Conectado 5 plan on September 13, 2014, with ICE for 24 months with a speed of 5 Mbps. In January of this year, he renewed it for another 24 months by entering into the Conectado 6 plan with a maximum speed of 6 Mbps. Likewise, the petitioner Valdelomar Valerín entered into a contract with ICE on July 6, 2016, that includes the use of mobile Internet. ICE applied the fair use policy to said protected party, reducing his speed to 128 Kbps. This Chamber considers that both were affected by the fair use policy, whether by the threat of its application or by its effective application. The decision rendered in this judgment restores the protected parties Sibaja Miranda and Valdelomar Valerín to the enjoyment of their rights, as it seeks to ensure that Internet access speed is functional and must be periodically reviewed, which prevents situations like the ones claimed, in the sense that such speed is “inoperative.” Likewise, for the benefit of those amparo petitioners, the application of said policy is restricted to congestion situations and intensive users.
XIII.- Regarding the alleged confidentiality of a “report” claimed by the plaintiff Sibaja Miranda, this Chamber was unable to find it proven that he requested access to a report and that it was denied. Likewise, the respondents indicated that official communication 2042-SUTEL-DGC-2014, which served as the basis for resolution RCS-063-2014, is not confidential. By virtue of the foregoing, the claim is dismissed.
XIV.- Note from Judge Cruz Castro. Since Internet access is a fundamental right, it cannot be left to the discretion of the service providers to define the periodicity and the minimum functional speed to determine the fair use of the service. The definition of those aspects has a clear impact on the nature and validity of the fundamental right of Internet access. In a market with few providers, which could almost function as an oligopoly, the governing body of that service cannot delegate such relevant matters to the judgment of the service operators. SUTEL’s stewardship includes, precisely, the definition of such relevant issues. If a market existed that set the fair equilibrium points between consumers and service providers, the existence of a governing body for the service would be superfluous, but precisely because the relations between consumers and providers must be regulated and controlled, it is imperative that in such a relevant matter, the sector's governing body exercise the powers that inevitably correspond to it.
XV.- NOTE FROM JUDGE CASTILLO VÍQUEZ In addition to the reasons provided in the judgment, I add the following to grant the amparo appeals filed. As is well known, fundamental rights are not absolute but are subject to limits and limitations. This particularity has been recognized both by doctrine and by the Law of the Constitution (values, principles, and norms), as well as by legislation and case law. In this sense, it is not possible to speak of an unrestricted fundamental right of Internet access; rather, the State, through formal Law, may establish limitations when there are objective and reasonable motives.
Furthermore, it has also been recognized that fundamental rights have an essential content, which cannot be affected even by the legislator in the use of the constituent power—reforming power—or legislative power. The doctrine of the hard core or essential content of human rights originated in Germany based on the provisions of Article 19 of its Constitution. Now, while there is no general agreement on what comprises the essential content of a fundamental right, the methods used by the Spanish Constitutional Court in its case law are useful for its determination. In that sense, in judgment number STC 11/1981 of April 8, 2011, the Court defined essential content as “that part of the content of a right without which it loses its peculiarity, or, put another way, that which makes it recognizable as a right belonging to a specific type. It is also that part of the content that is unavoidably necessary for the right to allow its holder the satisfaction of those interests for whose achievement the right is granted... the essential content is exceeded or disregarded when the right is subjected to limitations that make it impracticable, that go beyond what is reasonable, or that strip it of the necessary protection.” From the foregoing, it follows that the first method refers to the legal nature of the right, pre-existing at the moment it is regulated by the legislator, such that the faculties and possibilities of action necessary for the holder make the content of the right recognizable, so that if the legislator deprives it of those faculties, rendering it unrecognizable and denaturalizing it, such action is contrary to the Law of the Constitution. On the other hand, the second method corresponds to the legal interests that must be protected as they give foundation to the right, such that the content is injured when the right is subjected to limitations that impede its practice, make it unreasonably difficult, or strip it of the necessary protection. In the case at hand, as is correctly stated in the judgment, when the speed is reduced to a level such that Internet access is not functional, the essential content of this right is thereby affected.
I also share the judgment's argument to the effect that the minimun minomorum that guarantees functional Internet access should not be determined, at this historical moment, by the service operators, but by the State, since among its functions is guaranteeing all inhabitants of the Republic an effective exercise of the fundamental right.
Likewise, it must be borne in mind that the right of consumers to receive an efficacious, efficient, and truthful service is also affected. In this direction, I cannot overlook that the State must protect the weaker party, in this case, the service users. It should be noted that regarding the rights of consumers and users, the Constitutional Chamber, adopting as a frame of reference the last paragraph introduced into Article 46 of the Constitution through Law No. 7607 of May 29, 1996, has outlined a new principle: in dubio pro consumptore, in favor of consumers and users, considering them the weakest part of the production chain, thus requiring special protection from the State against producers and providers. “Indeed, the State, by mandate of Article 50 of the Constitution, must seek the greatest well-being of all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Also, the adherence of our legal system to the Christian principle of social justice (Article 74 idem) means that the Costa Rican political and social system can be defined as a Rule-of-Law State. The Chamber, in judgments numbers 1441-92 of 1:45 p.m. on June 2, 1992, 2757-93 of 2:45 p.m. on June 15, 1993, 0490-94 of 4:15 p.m. on January 25, 1994, among others, held that principles of social public order justify the broad development promoted around the protection of consumer rights. And the first of those cited judgments textually added the following: ‘...it is notorious that the consumer is at the end of the chain formed by the production, distribution, and commercialization of the consumer goods they need to acquire for their personal satisfaction, and their participation in that process does not respond to technical or professional reasons, but rather to the constant entering into of contracts in a personal capacity. Therefore, the relationship in that commercial sequence is one of inferiority and requires special protection against the providers of goods and services, so that prior to expressing their contractual consent, they have all the necessary elements of judgment that allow them to express it with complete freedom, and this implies the thorough knowledge of the goods and services offered. Included therein, in harmonic mixture, are various constitutional principles, such as the State's concern for the broadest sectors of the population when acting as consumers, the reaffirmation of individual freedom by facilitating individuals' free disposition of property with the aid of the greatest possible knowledge of the good or service to be acquired, the protection of health when involved, the ordering and systematization of reciprocal relations among the interested parties, the homologation of international commercial practices to the internal system, and, in short, the greater protection of the inhabitant's functioning in the means of subsistence.’\" (The boldface does not correspond to the original). See Constitutional Chamber vote No. 4463-96.
In addition to what was stated above, the fact that mobile Internet has experienced exponential growth in the country, particularly since the opening of the telecommunications market, cannot go unnoticed. In that sense, the report on Telecommunications Sector Statistics 2010-2012 from the Superintendency of Telecommunications establishes that, between the years 2010 and 2012, the country's Internet market had a cumulative growth rate of 114%, in terms of subscriptions. Thus, fixed Internet subscriptions showed a decreasing trend relative to the total Internet subscriptions (fixed and mobile), as it went from representing 63% of the total subscriptions in 2010 to 33% in 2012. Conversely, the wireless mobile Internet access service showed a growing trend in terms of total subscriptions, presenting a cumulative growth rate of 282%, which was reflected in its weight within the total Internet service subscriptions, which went from 37% in the year 2010 to 67% in the year 2012. Continuing with the above, in the report entitled Telecommunications Sector Statistics. Report 2010-2013, the Superintendency of Telecommunications establishes that for the year 2013 the country closed with 7,111,981 active cellular lines, representing a penetration of 151%, the highest in Central America.
This growth was reflected in the increase in mobile Internet users, which went from 606,215 people in 2010 to 3,543,419 at the end of 2013, representing a 485% increase. 98% of these connections were made via a cell phone, while the remaining 2% were via a data card. That same report reveals that fixed wireless Internet subscriptions grew by 25% between 2010 and 2013, with 36% of homes having that service in that year. Furthermore, data published by SUTEL in the La Nación newspaper on August 7, 2014, establish that the mobile Internet service increased in terms of revenue generation in 2013, rising from 10% to 26%. Likewise, it explains that at that time, 75 out of every 100 citizens used the Internet via their cell phone, a figure that had been 13 out of every 100 citizens in 2010. More recent data published by SUTEL in the document entitled Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones Costa Rica 2015, reveal that in 2012, 57 out of every 100 people enjoyed the benefits of Internet via cell phone; however, by 2015, that data had risen to 101 out of every 100 inhabitants. Moreover, that document revealed that data traffic had presented a 209% increase between 2013 and 2015, reflecting a change in user habits, particularly in the use of instant messaging, file downloads, music and video streaming, photo sending, among others. This led the country to rank first in Latin America in terms of mobile Internet access penetration. In that same vein, a news article published in the La Nación newspaper on March 14, 2016, states that according to data from SUTEL, the use of mobile Internet had quadrupled between the first quarter of 2013 and the second quarter of 2015. This was reflected in the fact that voice calls via cell phone presented a marked decrease, while data usage had grown due to the popularity of applications like WhatsApp, which allowed communication between users without the need to make calls. Finally, it is worth noting that according to a report issued by the Commission for Latin America and the Caribbean (CEPAL), Costa Rica became the number one country in the Central American region in Internet access via mobile devices, which was reflected in the fact that there had been a 440% increase in subscribers to that service.
Thus, from what was stated in the previous lines, it is clearly inferred that mobile Internet, particularly via cell phones, constitutes one of the main means by which the population has access to the global network, a situation denoting its importance in the country. This is particularly reflected in the fact that in some communities that, due to their distance or economic resources, do not have the possibility of having fixed Internet, the aforementioned modality constitutes the only means by which they can access said public service.
Finally, the undersigned deems it necessary to raise some considerations regarding Internet access and the Fondo Nacional de Telecomunicaciones. In that sense, as indicated above, with the opening of the telecommunications market in 2008, Costa Rica moved from a state monopoly model to one of free competition, albeit with the presence of a strong Regulatory State. Precisely, in consideration of this change of model, and in order to prevent population groups from being excluded from essential public services due to their geographic location or other particularities, the legislator provided that the telecommunications sector would respect the objectives of universal access, universal service, and solidarity, also providing that, through the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, the Executive Branch would define the goals and priorities necessary to fulfill those objectives. The foregoing is reflected in the provisions of Article 3 of Law number 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, and articles 31, 32, and 33 of Law number 8642, Ley General de Telecomunicaciones.
It should be noted that, in view of the free competition model currently existing in the telecommunications sector, some of the public services required in various areas of the country would not be profitable for the operating companies, which could lead to none of them showing interest in providing them. Article 34 of the Ley General de Telecomunicaciones created the Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL), as an instrument to guarantee the resources for projects aimed at ensuring the aforementioned objectives, as well as the priorities and goals defined in the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Pursuant to article 35 of Law 8642, the Administration of FONATEL would be in charge of the Superintendencia de Telecomunicaciones, which would allocate the fund's resources in accordance with the aforementioned plan, under the terms of Article 36 of the Ley General de Telecomunicaciones:
ARTICLE 36.- Forms of allocation Fonatel's resources shall be allocated by Sutel in accordance with the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, to finance:
Those obligations that imply a deficit or the existence of a competitive disadvantage for the operator or provider shall be financed by Fonatel, as provided in Article 38 of this Law. The methodology for determining said deficit, as well as for establishing the corresponding calculations and other conditions, shall be developed by regulation. In each case, the operator or provider shall be informed of the obligations that will be financed by Fonatel.
Based on the provisions of the respective regulations, the allocation of resources for project financing by FONATEL must respond to the aforementioned objectives, as well as to the provisions of the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Precisely, in the telecommunications and social axes of that document, and in Transitory Provision VI of the Ley General de Telecomunicaciones, it is established, in pertinent part:
In accordance with the foregoing, the development of the national telecommunications infrastructure must adhere to the following guidelines:
a.5 The mechanism for granting concessions for spectrum use in Costa Rica must be based on a thorough study of the experience accumulated by other countries in this matter, particularly those that have achieved outstanding levels of penetration, coverage, and service quality. The chosen model must guarantee the safeguarding of the principles guiding telecommunications regulations, respect for applicable environmental regulations, and the objectives of universal access, universal service, and solidarity, in such a way that:
• Ensures access to quality telecommunications services, in a timely, efficient manner and at affordable and competitive prices, for inhabitants of remote areas of the country, where the cost of investments for the installation and maintenance of infrastructure makes the provision of these services not financially profitable.
(…)
a.6 Guarantee the development of infrastructure that allows bringing telecommunications services to all inhabitants of the country, fulfilling the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity, and raising the country's competitiveness.
. Social No public policy objective makes sense if its purpose is not determined by the improvement in the living conditions of its target population. In the field of telecommunications, this will be an immovable rule, which is why it is imperative to ensure access to the benefits of ICTs for all sectors of the population. This was provided by the Legislator in the Ley General de Telecomunicaciones, Transitory Provision VI, when indicating a series of goals and priorities regarding universal access, universal service, and solidarity.
Hence, the PNDT has, among its other purposes, reducing the digital divide, achieving social integration, and the introduction of new services and technologies. For this purpose, actions will be implemented aimed at promoting infrastructure development, especially in rural and remote areas, allowing the use of ICTs in education, health, the individual sphere, and, in general, for the social development of the population.
Based on this policy, the PNDT in its social part will address the following lines of action:
d.1 Promote a dynamic strategy to bring telecommunications services and benefits to all sectors of the population, especially those who, due to their conditions of economic and social vulnerability, lack the resources or conditions to secure such services. In this case, the Fondo Nacional de Telecomunicaciones will be the instrument to meet the needs of these populations, not only from the point of view of access, but also of the use of telecommunications, including everything related to training and education in digital technologies.
(…)
d.6 Encourage private and public investment directed at the development of universal service and access, to guarantee the population's right to have communications within a fair, equitable, and supportive framework.
TRANSITORY PROVISION VI.-
The first Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones enacted must establish, at a minimum, the following goals and priorities for universal access, universal service, and solidarity:
Now, from the foregoing, it is clearly denoted that the Fondo Nacional de Telecomunicaciones aims to guarantee compliance with the principle of universality in Internet service access for the population, especially for people living in places that, due to their remoteness or social conditions, do not have the possibility of accessing or affording a private service, so as to reduce the digital divide among the various sectors of the population.
XVI.- Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal, with the latter drafting, declare the appeal partially granted regarding the public hearing. In its jurisprudence, this Chamber has emphasized the importance of citizen participation in government as a proper manifestation of the democratic system. In this regard, for example, see resolution 2013-017305 from 11:32 a.m. on December 20, 2013: "V.- Regarding the constitutional right to participatory government. The right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars upon which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Constitución Política by providing that the Government of the Republic shall be popular, representative, participatory, alternative, and responsible. This mandate of the Fundamental Law has guided subsequent constitutional and infra-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be applied effectively, and does not remain merely on paper, such as the referendum for the approval or repeal of laws and partial reforms to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, judgment number 2005-05649 from 2:39 p.m. on May 11, 2005). The right to participatory government, elevated to constitutional rank through the reform fostered by Law No. 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta No. 146 of July 31, 2003, not only signifies a recognition of the highest normative rank to the function of political control, but also constitutes a revaluation of the citizen's role in decision-making processes. By the will of the constituent legislator, which this Chamber should not and cannot ignore, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime—a matter erroneously ignored by the minority vote, which lowers the category of citizen participation from a right to a general principle, in clear opposition to the jurisprudential line of this Chamber as will be demonstrated later—which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom. This right to participatory government, also called the right to citizen participation, is covered in several international human rights instruments. Thus, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights states that 'everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives.' Consistent with the above, article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: '(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives. In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in its Article 5 that: 'Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a legal framework in accordance with the respective constitutional order.' More vehemently, article 6 of said Charter stipulates that: 'The participation of the citizenry in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.' This conventional and constitutional recognition of said right represents a fundamental aspect of the democratic model of this century, in which citizen control, transparency, and accountability stand out as factors inherent to the republican system, which in turn provides much greater legitimacy to political decision-making, a key aspect when it comes to true governability. Precisely, one of the mechanisms devised to comply with the provisions of Article 9 of the Constitution is the public hearing, which constitutes a means through which interested persons can assert their rights, actively participating in matters of national or local relevance, and bringing to the Administration's attention all anomalies or disagreements in relation to the project intended to be developed. Thus, the public hearing is a typical instrument of a mature democracy, through which the active participation of the citizen in public decision-making is fostered. Due to its significance, the hearing must be conducted in a way that guarantees the greatest participation of the persons who may be affected, hence any action or omission that prevents the foregoing implies an open violation of the fundamental rights of the participants (see, among others, judgment number 2009-018223). Regarding the participatory nature of the public hearing, the Constitución Política itself mandates it, because with the reform effective since July 31, 2003, to article 9 of the Fundamental Law, it was established that the Government of the Republic must be, among other aspects, participatory, which implies that the government in office is an articulator of what is established by popular deliberation. In other words, in contemporary democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, no longer only the right to vote to exercise their right to participatory government, but a number of instruments of diverse nature to assist in political decision-making, which enables them to exert direct influence on major public decisions. This fundamental right of citizen participation establishes that the people must be enabled to express themselves equally in viewpoints of both the majority and the minority. Thus, both national participation mechanisms like the referendum or plebiscite, and local ones, will be important. During the public hearing, all facilities must be granted to participants so they are informed and can make themselves heard, all within reason, as the hearing also cannot become an obstacle or a resource to prevent the timely resolution of a given proceeding." In the case at hand, we consider that convening a public hearing is justified for two reasons. Firstly, it follows from the reasoning of this judgment that the application of the fair use policy affects the essential content of the right of access to the Internet, since the speed to which such access is reduced will mark the difference between being able to make functional use of said network or not. While the duty to specify which speed is functional falls on SUTEL, it is necessary to grant a hearing to the different sectors of the citizenry, so that they contribute to enriching the debate and express their opinion regarding the functionality of a speed. Precisely, the difference in technical opinions between the professors of the Universidad de Costa Rica and the officials of SUTEL that has occurred sub examine highlights the need for a hearing. In this sense, it is a public and notorious fact that the application of the fair use policy has generated a debate at the national level; certainly, some people see in it an unreasonable limitation of their fundamental right, equivalent to a denial. We consider that citizen participation is the constitutionally provided channel for citizens to assert their rights and for that speed to be set taking their opinion into account; in addition, that avenue, by providing more criteria and fostering a better contrast of positions, better covers the right of consumers and users to receive adequate and truthful information (Article 46 of the Constitución Política). Another reason why we qualify the public hearing as indispensable relates to our reading of Article 73, subsection h) of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. That rule states:
Article 73. Functions of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The functions of the Council of Sutel are:
(…)
The undersigned consider that the parameters established by SUTEL in resolution No. RCS-063-2014 constitute quality standards in the terms set forth by the rule just transcribed. Likewise, the speed that SUTEL sets based on this judgment is a minimum quality standard imposed on operators in order to ensure functional access to the Internet, for the benefit of users. In that regard, by imperative of Article 9 of the Constitution in relation to the right of consumers to receive adequate and truthful information (Article 46 of the Constitución Política) and the provisions of Article 73, subsection h) of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, number 7593 of August 9, 1996, the approval of those parameters must include the procedure for convening a public hearing. By virtue of the foregoing, we also grant the appeal on this point.
XVII.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. I disagree with the majority opinion of the Court, as I consider that what is being discussed is the poor quality of the post-paid mobile phone service and contractual non-compliance, and not the right itself to access the Internet service, which is what this Chamber has protected in its precedents; because, according to what the appellants stated, at the time they subscribed to that service, no limitation on the network was imposed on them, and now, in application of the so-called fair access policy, not only is a ceiling placed on them, but the contracted speed is reduced to extremes that prevent navigation (filing brief). Note that what is generally sought is the annulment of the fair use policy of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones or its non-application by the operators (filing briefs). Nor could it be overlooked that the limit or threshold is defined in the contracts of adhesion established between the mentioned operators and the users (report); or that there could be other options to expand network capacity to minimize the detected congestion levels and thus comply with the commercially offered speeds; that setting the minimum speed for a functional Internet would involve defining what is intended to be guaranteed; that there could be other technical alternatives different from the fair use policy to discourage excessive use of mobile Internet by users, or that different strategies could be used, both in the criteria for applying it and in the usage restriction action. That it would also be necessary to determine if there are contracts in which the fair use policy was not stated; that there could be contracts with unlimited download conditions not subject to fair use policies, or silent regarding the contracted download capacity and speed; that it would be required to assess, case by case, the application of the fair use policy to those users who have signed adhesion contracts not subject to minimum term commitments or whose commitments have expired, and whether they have been previously informed of the new conditions or restrictions; that it must be determined if the adhesion contract established a limitation on data download, or the speed at which the service would be reduced once the consumption limit is reached, or if it was expressly indicated that the mobile data download was unlimited, not subject to fair use policies. In addition to the foregoing, in accordance with Title II called REGIME OF FUNDAMENTAL GUARANTEES, Chapter II, REGIME FOR THE PROTECTION OF THE PRIVACY AND RIGHTS OF THE END USER of the Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642, the end user of the telecommunications service has the right to receive quality services under the terms previously stipulated and agreed upon with the provider, at affordable prices (Article 45, subsection 13). Such non-compliance must therefore be heard and resolved before those bodies. Secondly, the determination of service quality is a technical aspect, beyond the jurisdiction of this court, which must likewise be resolved before the Administration itself or before the ordinary courts. Thirdly, it must be considered that the end user of telecommunications services has the right to freely choose and change the service provider (Article 45, subsection 2) ibidem). That is, mobile telephony is a service that is currently provided in a market open to competition, as this Court has repeatedly declared in its precedents (Cf. judgments numbers 2015-09919 at 9:20 a.m. on July 3, 2015, and 2017-03654 at 9:05 a.m. on March 10, 2017), considering that from the Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 of June 4, 2008, the mobile telephony market was opened, and all telecommunications operators and providers have the possibility to compete to directly supply the customer with telecommunications services for private networks, internet, and mobile wireless services, as well as all new services that arise due to technological advances. Likewise, the Chamber has indicated that in the event that mobile phone service coverage is limited, the user has the option of resorting to other providers, since, as indicated, the internet and mobile phone services have been opened to competition. On this aspect and as relevant, see this Chamber's judgment No. 2017005393 at eleven thirty a.m. on April seventh, two thousand and seventeen.
XVIII.- DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE. The parties are forewarned that if any paper document has been submitted, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period will be destroyed, according to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, article XXVI and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.
Therefore:
The appeal filed by the protected parties Valdelomar Valerín and Sibaja Miranda is partially granted only against the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Council of SUTEL, or whoever acts in his stead, is ordered to take the necessary measures so that SUTEL, within a maximum period of FOUR MONTHS, counted from the notification of this judgment, based on technical studies 1) determines the minimum Internet connection speed that will serve as the basis for the application of the fair use policy, so that the user affected by said policy maintains functional access to the Internet; and 2) defines the frequency with which this speed must be updated as it is a dynamic concept that varies as the diversity of technological elements affecting the Internet advances, such as the richness of resources (for example multimedia) offered, data transmission means, data compression capacity, among others. Within the non-extendable period of ONE MONTH from the notification of this pronouncement, SUTEL must technically set a provisional functional minimum speed, which will be in effect while it fully complies with the previous order.
While the provisional minimum functional speed is being determined, SUTEL shall permit operators to continue applying their respective minimum Internet connection speeds, in order to prevent a sudden suspension of the fair use policy (política de uso justo) from producing adverse effects on mobile Internet traffic. Once either the one-month period has elapsed without SUTEL having technically defined said provisional minimum functional speed, or the four-month period has elapsed without that body having fully complied with the above order, the application of the fair use policy shall be suspended. Independently of the foregoing, Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Board of SUTEL, or whoever holds that position in his stead, is ordered to immediately issue the instructions and oversight measures within the scope of his powers so that operators apply the fair use policy following the parameters set forth in considerandos IX and X, such as, for example, that the measure restricting the minimum functional speed applies only during periods when there is actually network congestion, and that the right of users and consumers to have information related to the application of the fair use policy be truthful and adequate be guaranteed. The foregoing is issued with the warning that they could incur the crime defined in Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), which provides that a sentence of imprisonment of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed upon anyone who receives an order that must be fulfilled or enforced, issued in a recurso de amparo, and does not fulfill it or does not cause it to be fulfilled, provided the crime is not more severely punished. The Superintendency of Telecommunications (Superintendencia de Telecomunicaciones) is condemned to pay the costs, damages, and losses caused by the acts serving as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of the judgment in the administrative-contentious jurisdiction. In all other respects, the recursos are declared without merit. Magistrate Cruz Castro sets forth a note. Magistrate Castillo Víquez sets forth a note. Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal additionally declare the recurso with merit regarding the public hearing for violation of the constitutional right to citizen participation. Magistrate Hernández López issues a dissenting vote (salva el voto) and declares the recurso without merit. Magistrate Hernández Gutiérrez issues a dissenting vote (salva el voto) and declares the recurso without merit. This resolution shall be notified to Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Board of SUTEL, or to whoever holds that position in his stead, personally.
Fernando Cruz C.
Acting President (Presidente a.i.)
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
José Paulino Hernández G. Aracelly Pacheco S.
oloria DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE HERNÁNDEZ LÓPEZ.
Respectfully, I depart from the majority vote, based on the following considerations:
A. Object of the proceeding.
The object of this amparo seeks to eliminate the fair use policies approved by SUTEL in its various resolutions (RCS-063-2014 for the operators ICE, Movistar of Telefónica, Claro), which allow the operator to temporarily reduce mobile Internet speed, for the remainder of the billing cycle, once the customer has reached the contracted download threshold. The petitioner Porras Castillo expressly states in his Petition (Petitoria):
"I kindly request that SUTEL be ordered to proceed with the annulment of the fair use policy (within the adhesion contracts of mobile telephone operators), thereby guaranteeing access to the Internet as a fundamental right and avoiding limiting the freedom of thought and expression that can be exercised with said connection tool.
Adhesion contracts for mobile telephone services (including Internet service within the package), contain browsing speed metrics, which are defined for the monthly rent and according to the needs of each citizen. It is for this reason that compliance with said contracted speed must be effectively guaranteed so that the user can enjoy all the technological services offered by the Internet network without limiting use. A fact that occurs (limitation of use) due to the reductions applied to the connection speed." Subsequently, he submits an addendum (so titled) in which he reiterates his original petition.
Another petitioner, Sibaja Miranda, appears, stating that he has a contractual relationship with ICE for a sum of 50,000 colones monthly and that he learned through the written media about the "fair use policy of the Internet," and opposes it, not only on a contractual matter, but establishing that it is a constitutional issue since the measure was never subjected to public consultation and that, with existing contracts, the State should not have these powers of imperium. Nor does this petitioner demonstrate that the measure has been applied to him, thereby having affected his access to the Internet. Regarding the particular conditions of his contract, as explained below, that is a matter of ordinary legality that is not appropriate to analyze in the constitutional jurisdiction.
Finally, there is another petitioner, Marco Vinicio Valdelomar Valerín, who specifically claims against the harm caused by ICE in lowering his contracted speed to levels that do not allow him to browse the Internet and requests that such restrictions be removed from his contract for harming his fundamental rights.
B.- Lack of standing.
There is no doubt that the resolutions being challenged refer to normative provisions of general scope, which, in accordance with Article 30, subsection a) of the Constitutional Jurisdiction Law, may only be challenged in an amparo when they are challenged jointly with acts of individual application thereof, and a violation of a fundamental right is demonstrated (Article 29 of the same regulatory body).
The petitioners do not demonstrate a concrete and, therefore, individualizable prejudice or harm. In the case of the first, it cannot even be established from his writings and evidence provided to which operator he belongs, and in neither of the two cases (of the first two petitioners) could it be demonstrated that the fair use policy has been applied to them, or what speed was applied, it not being valid in this case to admit that the simple inclusion in a contract of a speed reduction can be understood as a threat to the fundamental right of access to the Internet as will be explained. In both cases, all that is provided are some announcements from various operators, which demonstrates that the objections are in the abstract.
As for the petitioner Valdelomar Valerín, it must be noted that he does raise an individual injury and, based on it, claims the existence of a general regulation that has been applied to him, such that, in accordance with what was just stated, the appropriate course should be to address the provisions of Articles 30 a and 48 of the Constitutional Jurisdiction Law.
C.- It is not demonstrated that the fair use policies approved by SUTEL empty the essential content of the right to access the Internet.
Even assuming that all petitioners have a postpaid mobile Internet contract and that some of the speed reduction measures for fair use policies of the network were actually applied to them, the undersigned considers that there is no injury to the essential content of the right to access the Internet with the adoption of a fair use policy per se, because resolution 014-021-2014 (ordinary session 021-2014, April 2, 2014, Board of the Superintendency of Telecommunications) – and the subsequent authorizations for each operator – are duly grounded and comply, from a constitutional perspective, with the criteria of objectivity, reasonableness, and proportionality.
Technical studies have been provided demonstrating that there exists network congestion causing widespread harm, due to an exponential increase in users over a short period. The Internet as a resource and source of data and information is not a finite resource, but the means for its access are, making data traffic management measures – provided they are supported by technical studies – reasonable from a constitutional perspective, given that they seek to favor the vast majority of users and prevent a small percentage of them from affecting a majority. The documents provided state that this minority of users who abuse the network is 5%. Note that it does not speak of users who are abusive of Internet data, but rather of the abuse that occurs in the utilization of the access means.
On the other hand, these are temporary measures adopted for the remainder of the billing cycle, once the customer has reached the contracted download threshold (once the new billing period is reestablished, the contracted service is reestablished). In some interventions, it has been alleged that there are less burdensome measures that should be considered before affecting the final consumer with fair use policies; however, the case file does not contain technical evidence capable of refuting that provided by SUTEL in support of the cited resolution. In any case, the object of the proceeding is reduced to the analysis of the current fair use policy and whether it violates the fundamental right to access the Internet, not whether less harmful measures exist or not to address the current network congestion or whether other technologies must be adopted in the future to fulfill that purpose. The current circumstances of the network may change, whether due to increased and improved infrastructure, the authorization of more operators, and other causes, which may justify a review of the authorized policy in the future or even render it nugatory, if circumstances vary, but that is not the object of analysis in this amparo at this time.
I clarify that the fact that I consider the current conditions of the fair use policy, as indicated in the cited resolution and the approved authorizations, to be, from my perspective, constitutionally valid – for being based on technical studies that comply with the parameters of reasonableness and proportionality – does not mean that I consider they should not be reviewed in the future if different technical conditions are accredited (it is not set in stone).
While it is true that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has indicated in its judgment 2010-010627 that there exists a human right to access the Internet, this right has important characteristics that are worth highlighting: a) in the first place, it is a programmatic right (derecho prestacional), meaning the State is obliged to create the conditions for its fulfillment, but these are of gradual development. Just as with the right to housing, it cannot be considered that the State is obliged to fulfill 100% of the needs at a single moment. In fact, no country in the world has 100% Internet access. b) It is a service in competition, resulting from the market opening in telecommunications, authorized in the Free Trade Agreement and the General Telecommunications Law (Ley General de Telecomunicaciones), which establishes that it is not a free service. With the exceptions established in the Law, if payment is not made, operators are not obliged to provide it free of charge (for which the law has established a Fonatel fund to which operators contribute) c) Furthermore, the fundamental right of access to the Internet is comprised of all possible modalities of Internet access that fall upon different operators: first, there is fixed Internet (which is not in dispute in this proceeding) and second, mobile Internet, which has two modalities: prepaid, which encompasses practically 80 percent of users who use the network. In it, one pays for what is consumed, and when the money runs out, the service ends. It is to be supposed that if Internet access can validly be totally cancelled when the contracted amount is exhausted, with greater reason the speed can be reduced, this obviously from the point of view of Internet access as a fundamental right and not as the majority understands it, from the perspective of one type or another of service contract. Thus, if the prepaid service could not be cancelled due to the evident emptying of the essential content of the right to access the Internet that such cancellation entails, prepaid service, which represents about 80% of network users, would have to be eliminated. The other modality of mobile service is the postpaid service, which encompasses about 20% of the population and which in turn has different consumption modalities and conditions according to the market strategy of the operators.
I consider that the progressive development of Internet access in general, as a fundamental human right, in our country necessarily presents a plurality of fronts, so it is not correct to assert that a reduction in network access speed, in the postpaid mobile Internet modality, necessarily entails the deprivation or impediment of general access. It is well known that public institutions or private companies provide wireless Internet service to the public in their facilities as part of their market strategy; that 60 percent of households have fixed Internet; and that, furthermore, there still exist businesses specializing in providing access through desktop computers for a fee. From that perspective, it seems inadequate and unfair that the burden of serving as the last resource for the right to access the Internet must fall exclusively on mobile network operators and SUTEL, that is, solely on the postpaid mobile Internet modality (which is also in a competitive system). As I said, there are also fixed network operators and other State entities (Fonatel) as well as Micitt, in accordance with the Law for the Promotion of Scientific and Technological Development 7169 (Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico) and its reforms (Article 3.b), which must necessarily be part of the solution to be provided.
It is also important to note that, by virtue of Internet access being in a competitive market, greater flexibility is generated for the user faced with the application of the fair use policy, as they will have the possibility of continuing the service with their operator or terminating it, without any penalty, in the event that their contract has been varied, even switching to an operator with higher speed, if they so choose. As long as the option to choose among several operators in competition exists, standardizing a minimum for all through State intervention introduces an element of distortion in the market, unjustified from a constitutional perspective, which could eventually be more harmful for some operators than others, due to the disparate market conditions at present and without having technically measured what impact a standardized minimum would have on each operator, if that minimum were higher than what has currently been authorized for them.
In any case, as noted, there is no impediment to Internet access, because it is not a definitive measure – but of a temporary nature, technically justified – which means that a violation of the fundamental right to access the Internet cannot be validly alleged. The case seems rather to focus on an issue of speed, but even with the lowest speed authorized by SUTEL, there is access to the majority of Internet services (Whatsapp, email, Facebook, Spotify, among others), according to the technical studies provided in the record. Those affected are higher-consumption applications, but even in this case, it is a temporary effect.
As I indicated, I believe it is a mistake to consider that SUTEL must set a standardized minimum for all operators as part of fair use policies, because that means introducing, in a totally unnecessary manner, an element of distortion in the market, which can mean higher costs for some operators compared to others (since the market distribution and, therefore, the network congestion rate is different for each of them); this can affect competition rules and even end up generating higher costs for users, because if the regulatory body establishes a higher threshold than the actual installed capacity of each operator allows, the investment in infrastructure to comply with it will ultimately be passed on to the final consumer, in the best of scenarios. In the worst scenario, if the rate cannot be increased to comply with the new minimum speed threshold (in the event that it is higher than the operator's installed capacity), it will ultimately prove ruinous for the operator. On the other hand, if SUTEL establishes a mandatory threshold lower than that currently authorized in each contract, the operators that have offered a higher one to their users will automatically adjust downwards – alleging its mandatory nature – to the detriment of consumers, despite having the capacity to provide a higher minimum speed.
It has not been possible to demonstrate in the record that the lowest minimum of 128kbps, authorized by SUTEL, violates the essential content of the right to access the Internet, which – as will be seen from the table attached by SUTEL in its response – is higher than that used in several countries and equivalent to that of some operators. According to the evidence provided in official communication No. 03159-SUTEL-CS-2017, fair use policies are widely used worldwide, and it provides the following examples of speed reductions:
Country Operator Speed reduction Germany Otelo 64kbps Argentina Movistar 32Kbps Spain Vodafone 128kbps United States Virgin Mobile 128kbps France Orange 128kbps Italy TIM 32kbps In conclusion, the fair use policies subject to analysis in this amparo do not affect, per se, the human right to access the Internet, but rather regulate or limit it, from my perspective, reasonably, at least regarding the minimum speeds currently authorized. The consequences of non-regulation would be the impact on all users, since saturating the network makes it slow and inoperative for many in general. For its part, the particular application of the policy, and specifically, the situation of each contract, are matters of mere legality, as established below.
D.- The analysis of each contract is a matter of legality.
I consider that the question of each contract itself is a matter of ordinary legality, since there exist infra-legal regulations governing these adhesion contracts and their form of application. It corresponds to SUTEL and the ordinary jurisdiction to determine whether they comply with the provisions of the resolution authorizing the policy and the authorization for each operator, according to the agreed consumption limit, as well as with the provisions of the Regulation on the Regime for the Protection of the Final User of Telecommunications Services (Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones) (Article 20) and Articles 46 of the General Telecommunications Law, 73 subsection 0) of the Law of the Regulatory Authority of Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), and the jurisprudence on adhesion contracts (among this, resolution 25-2016 of the First Section of the Administrative-Contentious Tribunal), among others. On this matter, there are regulations that allow the application of drastic measures to customers who improperly use the telecommunications service (Article 34 of the Regulation for the Protection of the Final User of Telecommunications Services and Article 23 of the Regulation for the Provision of Services). A user can even be definitively disconnected, among other reasons, for non-payment of the service, which would also not imply an emptying of the essential content of the right to access the Internet, due to the characteristics of this right outlined above.
E.- Public consultation is not necessary.
Another argument raised in the amparo is the lack of public consultation by SUTEL prior to authorizing the fair use policy through resolution RCS-063-2004. In this regard, I consider that the participation of individuals in the configuration and approval of decisions by State bodies has been established in the Political Constitution as a guide regarding the direction to be taken on this subject, but not as a fundamental right directly justiciable before this Chamber. To the contrary, to achieve an appropriate balance, such participation must be regulated in all cases by a law that gives it form and delimits its scope. That is what has been done in Law 7593, the Regulatory Law of Public Services (Ley Reguladora de los Servicios Públicos), which has not included the situation under discussion within the cases indicated by Article 73, subsection h), which clearly indicates the matters that must go to public hearing. In relevant part, it states:
"Article 73. Functions of the Board of the Superintendency of Telecommunications (SUTEL) The functions of the Board of SUTEL are:
(…)
F.- There is a backlog in the development of free public access policies that is indeed harmful to the right to access the Internet.
Internet access being a fundamental human right, it must be guaranteed by the State through free public access locations, especially for the most vulnerable populations. On this subject, despite advances, there is a backlog in the execution of some aspects of the National Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo) in this area, that guarantee the universal and solidary access provided for in the regulations.
According to ECLAC (Study on the state of broadband in Latin America and the Caribbean 2016) and the Human Opportunity Index (World Bank), Costa Rica has the highest Internet access rate in Latin America, with 60% of households connected and 95% mobile broadband penetration; likewise, it exhibits one of the smallest gaps in Internet access between rural and urban areas.
Nevertheless, nearly 10 years have passed since the opening of the Telecommunications market and since the Constitutional Chamber declared Internet access a fundamental human right, and at this point, there still do not exist free public wireless access locations for vulnerable populations in the different areas of the country that help reduce the digital divide, and even for those users who require it because they have consumed their plan or have access difficulties at a given moment. This is an unavoidable obligation of the State, which has not yet materialized and which, from my perspective, is harmful to the State's obligations regarding Internet access, because practically a decade has elapsed without a single kiosk or free wireless Internet access zone via Wi-Fi technology existing in the country. There exists a Trust for the Management of Projects and Programs SUTEL-BNCR, identification number 3-110-654956, which has issued a public tender for this purpose, just now at this stage of the opening.
However, as it is not the object of the proceeding, nor has Fonatel been given a hearing as the entity responsible for implementing this policy, its condemnation is not appropriate at this time.
Certainly, the majority draft is correct in emphasizing the need to guarantee Internet access as a fundamental human right, especially for the most vulnerable populations; however, it seems to me that on this occasion, the issue of a user being left without comfortable access or not having it at all because they cannot afford it, falls more on the responsibility of Fonatel than on the cellular technology Internet service operators, which, as I stated supra, are also only one segment of a broader market provided with access resources for individuals.
Nancy Hernández L.
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It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 06:29:50.
Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencia clave Sentencias Relacionadas Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Der Económicos sociales culturales y ambientales Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: SERVICIOS PÚBLICOS Subtemas:
TELECOMUNICACIONES.
011212-17. SERVICIOS PÚBLICOS. RECURRENTE NO ESTA DE ACUERDO CON LA HOMOLOGACIÓN HECHA POR SUTEL DE LA POLÍTICA DE USO JUSTO DE INTERNET MÓVIL POSPAGO (REDUCCIÓN DE VELOCIDAD). EL ACCESO AL INTERNET COMO DERECHO FUNDAMENTAL. VCG02/2022 “(…) I.- SOBRE COADYUVANCIAS. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, quien tuviere un interés legítimo en el resultado del recurso podrá apersonarse e intervenir en él como coadyuvante del actor o del demandado. En atención a lo anterior, este Tribunal estima que las solicitudes de coadyuvancia planteadas por Telefónica de Costa Rica TC S.A., General Counsel de GSM Association y Claro CR Telecomunicaciones S.A. deben ser admitidas, con la advertencia de que el resultado del sub examine no va dirigido de modo directo a los coadyuvantes, sino solo a las partes.
II.- OBJETO DEL RECURSO. La parte accionante acusa que la SUTEL ha homologado las cláusulas sobre política de uso justo que contienen los contratos de los operadores de Internet móvil pospago. Estima que la aplicación de dicha política por parte de los operadores limita la velocidad de navegación en la Internet a tal grado que la vuelve inoperante, lesionando así sus derechos fundamentales, en particular el acceso a la Internet. Asimismo, afirma que la política de uso justo fue aprobada sin que mediara audiencia pública y utilizando un informe declarado confidencial.
III.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
“6. ORDENAR a los a los operadores, el Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa Rica TC S.A. y a Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., atender las siguientes medidas; a) Intensificar sus esfuerzos para ampliar la capacidad de sus redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados, de forma que se pueda cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas incluso en la hora cargada media, los operadores del servicio de Internet Móvil que la política de uso justo es una medida considera como remedio temporal para la problemática de la congestión de redes derivada del consumo extraordinario de un porcentaje pequeño de clientes, la cual debe acompañarse de otras medidas incluyendo las de largo plazo.
IV.- HECHOS NO PROBADOS. La Sala no pudo corroborar que el tutelado Porras Castillo tuviera un contrato de Internet móvil con algún operador ni que se le hubiera indicado la aplicación de la política de uso justo. Por otro lado, tampoco se pudo tener por demostrado que el recurrente Sibaja Miranda hubiera requerido algún informe a las autoridades accionadas ni que el acceso al mismo le hubiera sido negado por motivos de confidencialidad.
V.- SOBRE EL CASO CONCRETO. En el sub examine, la parte accionante plantea que el Consejo de la SUTEL homologó las cláusulas de aplicación de la denominada “política de uso justo” de Internet que contienen los contratos de los operadores de telefonía móvil. Alega que la reducción de velocidad que se aplica en virtud de dicha política, dificulta o imposibilita el acceso a Internet. Asimismo, acusa que la aprobación de la política de uso justo requería una audiencia pública. Por su parte, el representante de la SUTEL indicó que se habían aprobado contratos con cláusulas de uso justo para los tres operadores de telefonía móvil. Al respecto, argumentó que dicha cláusula disminuye la velocidad de Internet, pero no impide su acceso. Explicó que las redes de telefonía e Internet móvil cuentan con recursos que son compartidos por todos los usuarios que en determinado momento utilizan la misma infraestructura, y que los planes de telefonía móvil sin límite de consumo suelen propiciar la aparición de clientes que hacen un uso intensivo de la red móvil al acaparar los recursos de la misma por largos periodos de tiempo, impidiendo con ello a otros usuarios acceder a la red con buenas condiciones de prestación del servicio, afectando su eficiencia y buen funcionamiento. Con el fin de proteger los derechos de los usuarios, el Consejo de la SUTEL aprobó la resolución N° RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014, que autorizó en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil. Dicha resolución, la cual está dirigida a los operadores y –por lo tanto- carece del carácter de una normativa de aplicación general, permite una disminución de la velocidad contratada, cuando el usuario sobrepase el límite de descarga en un ciclo de facturación. Indicó que tal disminución se aplica únicamente durante el tiempo restante del ciclo de facturación y que no se impide el acceso a Internet; la velocidad únicamente se disminuye a aquella acordada con el operador, lo que no implica la imposibilidad de acceder al servicio.
A fin de resolver los reclamos constitucionales planteados por los accionantes, el análisis de la Sala seguirá la siguiente estructura. Primero, se retomará el tratamiento que la jurisprudencia de este Tribunal ha brindado al tema del acceso a Internet, recordando que se trata de un derecho fundamental reconocido por esta sede. Partiendo de ese hecho, en el siguiente acápite se aclaran algunas obligaciones del Estado y de la SUTEL, relacionadas con el acceso a Internet, que han sido establecidas normativamente y reconocidas por la jurisprudencia de esta Sala. Con estas aclaraciones, este Tribunal procederá a conocer el reclamo de fondo. En un primer considerando, se tratará el tema de la posibilidad de establecer una política de uso justo y su relación con un acceso funcional a Internet. De seguido, la Sala analizará la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad a la política de uso justo. Finalmente, la Sala resolverá sobre la alegada necesidad de realizar una audiencia pública para el establecimiento de la política de uso justo.
VI.- SOBRE EL RECONOCIMIENTO DEL ACCESO A INTERNET COMO DERECHO FUNDAMENTAL. Como base para los considerandos subsiguientes, es necesario recordar la importancia que la Sala ha dado en su jurisprudencia al acceso a Internet:
“I.- SOBRE LA IMPORTANCIA DE LA INTERNET EN LA SOCIEDAD ACTUAL. Sin lugar a dudas, la Internet se ha constituido en uno de los grandes avances del siglo XX, pues su desarrollo generó una revolución en diversos campos. Si bien en un principio fue ideada con un propósito meramente militar, lo cierto es que su uso original ha dado un giro total, para convertirse no solo en un instrumento al alcance de gran parte de la población, sino, además ha llegado a ser una de las herramientas principales para el desarrollo de un nuevo concepto; la sociedad de la información, fruto de la globalización. En ese sentido, la Internet se ha convertido en una verdadera autopista de la información, por la que transitan a diario una cantidad inimaginable de datos de todos los tipos: visuales, sonoros, textuales, que han permitido a las personas conocer información de su interés de forma rápida, constituyéndose así en un medio de suma importancia para la educación. De igual forma, la Internet ha permitido dar un giro total en las comunicaciones a nivel mundial, pues por medio de instrumentos como el correo electrónico, o las video llamadas, permite que las personas puedan contactar a otras que se encuentren a distancias considerables, en un plazo inimaginable años atrás, y con un costo sumamente bajo, lo que sin lugar a dudas, ha influenciado no solo las relaciones interpersonales, sino en la cooperación internacional en distintos aspectos, como el comercio, las relaciones entre Estados, entre otros. Lo señalado anteriormente, se ve reflejado en los datos proporcionados por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), que indican que en el año 2013 más de 2700 millones de personas utilizaban Internet, lo que representaba un 39% de la Población Mundial. Asimismo, se expresa que en países en desarrollo, el 31 % de la población tenía acceso a la red mundial, mientras que dicho porcentaje aumentaba al 39%, en países desarrollados. A nivel continental, Europa es la región que registra la tasa de penetración de Internet más elevada del mundo, con un 75%, mientras que América ocupaba el segundo lugar, con 61%. Las cifras externadas por la Unión Internacional de Telecomunicaciones, también reflejaban que en el 2013, 41% de los hogares del mundo entero estaban conectados a Internet, siendo que en los países desarrollados la tasa de penetración de Internet alcanzaba el 78% de los hogares, porcentaje que disminuía sustancialmente en los países en desarrollo, donde la tasa mencionaba llegaba al 28%. Finalmente, se externa en las estadísticas de la UIT, que el 90 % de los 1.100 millones de hogares no conectados a Internet, está situado en los países en desarrollo. Todo lo anterior, hace ver con claridad la importancia de la Internet en la sociedad actual, lo que se refleja en los Objetivos de Desarrollo del Mileno de la Organización de las Naciones Unidad, en la que se plantea que “Ofrecer conectividad a Internet en el mundo en desarrollo, ayudará a concretar, los objetivos de salud, educación, empleo y reducción de pobreza”.
II.-A nivel nacional, estadísticas del Banco Mundial indican que para el año 2009, 34,3 de cada 100 habitantes del país contaban con acceso a Internet, mientras que para el 2012, dicha cifra se había elevado a 47,5 de cada 100 habitantes. Por otra parte, en el Informe sobre Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones 2010-2012 de la Superintendencia de Telecomunicaciones, se indica que con la apertura del sector de telecomunicaciones, se dio un giro al funcionamiento del mercado de Internet, en virtud de la posibilidad de que nuevas empresas brindaran el servicio. Así, para el primer semestre de 2009, la SUTEL comenzó las autorizaciones para brindar el servicio de Internet, siendo que para el cierre del año 2012, ya se encontraban registradas 60 empresas autorizadas para tal fin. Por otra parte, en el informe mencionado se resalta que entre los años 2010 a 2012, el mercado de Internet del país tuvo una tasa de crecimiento acumulado de 114%, en términos de suscripciones. Las suscripciones de Internet fijo presentaron una tendencia decreciente con respecto al total de suscripciones a Internet (fijo y móvil), pues pasó de representar un 63 % de la totalidad de suscripciones en el 2010, aun 33% en el 2012. Por el contrario, el servicio de acceso a Internet inalámbrico móvil, evidenció una tendencia creciente en cuanto al total de suscripciones, presentando una tasa de crecimiento acumulada de 282 %, que se vio reflejada en su peso dentro del total de suscripciones al servicio de Internet, que paso del 37% en el año 2010, al 67 % en el año 2012. Siguiendo con lo anterior, en el informe denominado Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones. Informe 2010-2013, la Superintendencia de Telecomunicaciones señala que para el año 2013, el país cerró con 7.111.981 líneas celulares activas, lo que representó una penetración del 151 %, la más alta de Centro América. Dicho crecimiento se vio reflejado en el aumento de usuarios de internet móvil, que pasó de 606.215 personas en el año 2010 a 3.543.419 al cierre del 2013, lo que implica un 485 %. El 98 % de dichas conexiones se realizó desde un teléfono celular, mientras que el 2% restante por medio de data card. Ese mismo informe, revela que las suscripciones a Internet fijo inalámbrico crecieron un 25% entre los años 2010 y 2013, siendo que para ese año el 36 % de las viviendas contaban con ese servicio. Datos más recientes, publicados por SUTEL en el periódico La Nación del 7 de agosto de 2014, indican que el servicio de Internet móvil aumentó en términos de generación de ingresos en el año 2013, pues pasó del 10 al 26%. Asimismo, se explica que en la actualidad 75 de cada 100 ciudadanos utilizan Internet por medio de su teléfono celular, cifra que era de 13 de cada 100 ciudadanos en el año 2010. Por otra parte, el tráfico de datos también sufrió un incremento importante, toda vez que para el año 2013, de 7,1 millones de conexiones, un 50% tenía acceso a Internet, y un 50 % hacía uso de las terminales inteligentes. Ahora bien, a partir de las estadísticas mencionadas, es claro que se ha dado un crecimiento acelerado del número de usuarios de Internet en el país, lo que hace cada vez de mayor importancia, la necesidad de garantizar el acceso a la red mundial para la mayor parte de la población. Ante dicha situación, el legislador previó que para el sector de telecomunicaciones (dentro del que se incluye la Internet), se garantizarían los principios de acceso universal, servicio universal y solidaridad, definiendo mediante el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, las metas y prioridades para el cumplimiento de dichos fines. Lo expuesto, se ve externado los principios rectores recogidos en los artículos 3 de la Ley número 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, y los numerales 31, 32 y 33 de la Ley número 8642, Ley General de Telecomunicaciones, que al efecto disponen lo siguiente:
ARTÍCULO 3.- Principios rectores Las entidades públicas del Sector Telecomunicaciones considerarán los principios rectores del ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones, definidos y vigentes en el Sector:
ARTÍCULO 31.- Servicio, acceso universal y solidaridad El presente capítulo establece los mecanismos de financiamiento, asignación, administración y control de los recursos destinados al cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad. A la Sutel, le corresponde garantizar que los operadores y proveedores cumplan lo establecido en este capítulo y lo que reglamentariamente se establezca.
ARTÍCULO 32.- Objetivos del acceso universal, servicio universal y solidaridad Los objetivos fundamentales del régimen de acceso universal, servicio universal y solidaridad son los siguientes:
ARTÍCULO 33.- Desarrollo de objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad Corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, definir las metas y las prioridades necesarias para el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad establecidos en el artículo anterior. Con este fin, dicho Plan deberá contener una agenda digital, como un elemento estratégico para la generación de oportunidades, el aumento de la competitividad nacional y el disfrute de los beneficios de la sociedad de la información y el conocimiento, que a su vez contenga una agenda de solidaridad digital que garantice estos beneficios a las poblaciones vulnerables y disminuya la brecha digital.
La Sutel establecerá las obligaciones; y también definirá y ejecutará los proyectos referidos en el artículo 36 de esta Ley, de acuerdo con las metas y prioridades definidas en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones.
Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, el Poder Ejecutivo dispuso que dicho documento debía establecer, como mínimo, una serie de prioridades de acceso universal, servicio universal y solidaridad, entre las que se destacan las siguientes:
1. Servicio Universal a) Que todos los usuarios finales puedan obtener una conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija. La conexión debe ofrecer al usuario final la posibilidad de efectuar y recibir llamadas telefónicas y permitir comunicaciones de fax y datos a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a Internet.
2. Acceso universal.
(…)
De igual forma, en el apartado de ejes, el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones establece una serie de líneas de acción en aspectos relativos a telecomunicaciones, economía, medio ambiente y aspectos sociales, que tienen como finalidad lograr que “el potencial del conocimiento y las TICS estén al servicio del desarrollo, fomentando la utilización de la información y del conocimiento para la consecución de los objetivos de desarrollo contenidos en la Declaración del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas, y enfrentar los nuevos desafíos que plantea la Sociedad de la Información”.
III.-Ahora bien, de lo expuesto anteriormente se denota, con claridad, la importancia que tiene el acceso a la Internet dentro del marco de la Sociedad de la Información, de ahí que, incluso, has ido catalogado como un derecho fundamental por esta Sala en una serie de pronunciamientos, tales como los votos números 2010-10627 de las 8:31 del 18 de junio de 2010, y 2010-12790 de las 8:58 del 30 de julio de 2010, en los que se indicó, en lo que interesa, lo siguiente:
“V.- B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión –el servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas…”. En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida. Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.” “V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No.2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: “Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)”(el resaltado no pertenece al original). En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. (…).”(Resolución N° 2014-16365 de las 11:01 horas del 6 de octubre de 2014).
Efectivamente, el acceso a Internet se ha convertido en un elemento característico e imprescindible de la sociedad actual. La Internet constituye una herramienta que potencia de manera incalculable el ejercicio de otros derechos fundamentales: democratiza el conocimiento al poner una cantidad inmensurable de información al alcance de cualquier persona; facilita la participación de los ciudadanos en la gestión estatal, fomentando la transparencia en la gestión pública; establece medios para que las personas puedan ejercer su libertad de expresión; constituye una herramienta de trabajo para muchas profesiones, incluso ajenas a la rama de las tecnologías de la información, etcétera.
VII.- SOBRE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO Y LA SUTEL, RELACIONADAS CON EL ACCESO A INTERNET. Debido a su relevancia en nuestra sociedad, surge un deber del Estado de salvaguardar y procurar el despliegue pleno de ese derecho de acceso a la Internet. Esta obligación no solo implica que se debe proteger a las personas frente a amenazas que busquen limitar injustificadamente dicho derecho, sino que conlleva también la obligación del Estado de velar por su progresivo crecimiento y mejoramiento, así como la implementación de nuevas tecnologías que potencien el derecho de acceso a Internet.
En el ámbito nacional, gran parte de la responsabilidad por el desarrollo de Internet recae en la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). Al efecto, la jurisprudencia recién citada toca el tema al establecer:
“IV.- SOBRE LA SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES Y EL DERECHO AL ACCESO AL INTERNET. A partir del año 2008, con la apertura del mercado de Telecomunicaciones en el país, se dio un cambio en el esquema existente, pasando de un modelo de monopolio estatal a otro en el que existen varios competidores, pero con una fuerte intervención del Estado. La institución encargada de regular este mercado, es la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que fue creada por el artículo el artículo 59 de la Ley número 8660 “Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”, como un órgano de desconcentración máximo adscrito a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, con personalidad jurídica propia para administrar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones, realizar actividad contractual, administrar sus recursos y presupuesto, así como para suscribir los contratos y convenios que requiriera para el cumplimiento de sus funciones. Ahora bien, dentro de un ámbito como el actual, en el que varias empresas brindan el servicio de Internet en el país, y dada la importancia que este tiene para la sociedad, conforme lo externado en los considerandos anteriores, es claro que la SUTEL no solo tiene la obligación de que la mayor parte de la población tenga acceso al servicio antes mencionado, sino, además, debe garantizar que éste se brinde en forma adecuada, de manera que permita una navegación óptima para los usuarios, esto, con base en los principios de universalidad de las telecomunicaciones, el de calidad de los servicios públicos, y las propias funciones que le fueron asignadas por el legislador en los incisos f) e i) del artículo 60 de la Ley General de Telecomunicaciones, que establecen, como obligaciones de la Superintendencia: f)Asegurar, en forma objetiva, proporcional, oportuna, transparente, eficiente y no discriminatoria, el acceso a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones; i)Establecer y garantizar estándares de calidad de las redes y de los servicios de telecomunicaciones para hacerlos más eficientes y productivos. De igual forma, lo dispuesto anteriormente, tiene asidero en lo señalado por el inciso d) del numeral antes citado de la Ley de Telecomunicaciones, que establece la obligación de la SUTEL de garantizar los derechos de los usuarios del servicio público mencionado, así como en el derecho del consumidor protegido por el artículo 46 de la Constitución Política, y que fue desarrollado por esta Sala en la sentencia número 2611-95 de las 15:03 del 23 de mayo de 1995(…)” Por su relación con lo anterior y su relevancia para este caso, la Sala no duda en transcribir algunas de las obligaciones asignadas legalmente a dicha instancia:
“Artículo 60.- Obligaciones fundamentales de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son obligaciones fundamentales de la Sutel:
(…)
(…)
(…)
Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel:
Artículo 76.- Inspección Con el objeto de garantizar la integridad y calidad de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como las demás obligaciones que se impongan por medio de esta Ley, la Sutel podrá inspeccionar las condiciones de uso y explotación de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como los demás equipos, aparatos e instalaciones. De igual manera, corresponderá a la Sutel la inspección de las redes de radiodifusión y televisión, cuando estas sirvan de soporte para ofrecer servicios de telecomunicaciones.
(…)
La Sutel podrá efectuar cualquier acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia respecto de los operadores y proveedores, quienes estarán obligados a prestarle total colaboración, para facilitarle las labores que le faculta esta Ley.” (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos).
VIII.- SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLÍTICA DE USO JUSTO Y EL ACCESO FUNCIONAL A INTERNET. En el caso de marras se discute la homologación por parte de la SUTEL de los contratos marco y de adhesión de Internet móvil de los operadores telefónicos que contienen la aplicación de la política de uso justo, así como la aprobación de la resolución número RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014, titulada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil". Se reclama que la implementación de dicha política afecta los derechos fundamentales de los usuarios.
Al respecto, la Sala pudo verificar que la SUTEL, en ejercicio de sus competencias, procedió a homologar los contratos que las operadoras han sometido a su conocimiento. Así, mediante acuerdo 023-049-2013 de la sesión ordinaria 049-2013, el Consejo de la SUTEL homologó el 11 de setiembre de 2013 el “Anexo de Planes Móviles post pago” al contrato de adhesión del Instituto Costarricense de Electricidad, cuyo punto 26 establecía la política de uso justo. De la misma manera, el 13 de febrero de 2013, mediante acuerdo 006-009-2013 de la sesión ordinaria 009-2013, dicho Consejo homologó el “Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados” de Telefónica de Costa Rica TC S.A., cuya cláusula 30 establecía las políticas de uso justo. Lo mismo ocurrió el 2 de noviembre de 2011, cuando dicho Consejo homologó el “Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo de servicio postpago Telefonía Móvil Celular” de Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., cuya cláusula cuadragésima establecía la política de uso justo (acuerdo 008-082-2011 de la sesión ordinaria 082-2011). Finalmente, la Sala también pudo tener por probado que el Consejo de la SUTEL aprobó la resolución N° RCS-063-2014, denominada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil”, mediante acuerdo 014-021-2014 de la sesión ordinaria 021-2014 del 2 de abril de 2014. Así, es un hecho incontrovertido que la SUTEL ha aprobado la aplicación de la política de uso justo. Dicha política conlleva, entre otros, a que se autorice al operador la disminución de la velocidad de Internet móvil del usuario por el resto del ciclo de facturación, una vez que este último ha alcanzado el umbral de capacidad contratado.
Por su importancia para la resolución del sub examine, se debe destacar que este Tribunal pudo corroborar que, en aplicación de la mencionada política, la resolución N° RCS-063-2014 de la SUTEL delegó en los operadores la determinación de la velocidad a la cual sería disminuido el acceso a Internet.
Este elemento es esencial, toda vez que su análisis a la luz de la jurisprudencia transcrita y de las normas atinentes, permite concluir que se está en presencia de una lesión a los derechos fundamentales de los usuarios.
Efectivamente, la transcripción de la jurisprudencia relacionada con Internet tiene la finalidad de hacer hincapié en la relevancia constitucional que dicha red tiene para la sociedad contemporánea, toda vez que no se trata únicamente de uno de los mayores avances tecnológicos de las últimas décadas, sino que se ha constituido en una herramienta vital para el ejercicio del derecho humano al acceso a la Internet así como para el desarrollo de otros derechos fundamentales. Precisamente, a nivel global se ha visto cómo Internet ha venido jugando un papel trascendental en la transmisión del conocimiento, en la educación, en el ejercicio de la libertad de expresión y del derecho al trabajo (entre muchos otros derechos fundamentales); incluso, ha sido determinante en la denuncia de regímenes dictatoriales, constituyéndose así en un instrumento que promueve la democratización y la libertad.
De esta manera, Internet cumple hoy en día una función similar a los libros, periódicos, estaciones de radio y televisión y demás medios de información y de comunicación que facilitan el intercambio de ideas y la difusión del conocimiento, incluso haciéndolo con tal nivel de profunda intensidad, inmediatez y dinamismo que ha venido a redefinir la manera en que tal función opera en este siglo. En ese tanto, una restricción a Internet podría significar una lesión a la libertad de expresión, en los términos establecidos en el artículo 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, siendo extensiva la prohibición establecida en su punto 3:
“3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.” Para este Tribunal queda fuera de cuestionamiento que el acceso a Internet es un derecho fundamental y, como tal, merece plena tutela en esta sede. Además, el Estado costarricense se encuentra en la obligación de promover su democratización, procurando disminuir la llamada brecha digital.
Teniendo presente la relevancia constitucional que tiene Internet en nuestra sociedad, es claro que el Estado y –como parte de él- la SUTEL tienen la obligación de velar por que se garantice un acceso mínimo a dicha red. Si bien la SUTEL ha expresado que los recursos de las redes de Internet móvil son limitados, lo que justifica la aplicación de la política de uso justo a las personas que hacen un uso extraordinario de él, no menos cierto es que tal política no puede lesionar el mínimo irreductible de un derecho, también denominado contenido esencial. El desconocimiento de este mínimo, el cual permite un acceso funcional a Internet, significaría la denegatoria del derecho mismo, porque desde el punto de vista de su efectividad termina por vaciarlo de contenido. Como se explicará con más detalle infra, la política de uso justo no es una sanción, sino un mecanismo de gestión de tráfico. En ese tanto, es contrario al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad que el contenido esencial de un derecho fundamental desaparezca, cuando existen otros métodos capaces de llegar al mismo resultado (evitar el consumo intensivo), sin necesidad de coartar desmesuradamente a las personas de tal derecho.
Es en este sentido que la ley ha establecido la obligación fundamental de la SUTEL de “[g]arantizar y proteger los derechos de los usuarios de las telecomunicaciones”, “[e]stablecer y garantizar estándares de calidad de las redes y de los servicios de telecomunicaciones para hacerlos más eficientes y productivos” y “[a]segurar, en forma objetiva, proporcional, oportuna, transparente, eficiente y no discriminatoria, el acceso a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones” (artículo 60, incisos d), f) e i), citados supra).
Igualmente, compete al Consejo de la SUTEL “k) “[e]stablecer los estándares mínimos de calidad de las redes públicas y los servicios de telecomunicaciones disponibles al público y fiscalizar su cumplimiento.” (artículo 70, inciso k), citado supra ).
Según se dijo, la determinación de la velocidad mínima funcional quedó a cargo de los operadores. Sin embargo y con base en las consideraciones y normas mencionadas, por concernir de modo directo al contenido esencial de un derecho fundamental, la Sala estima que es competencia de la SUTEL la determinación de una velocidad mínima, que permita un acceso funcional y de calidad a Internet en resguardo de los derechos fundamentales de los usuarios. Más aún, vista la incuestionable evolución y progreso de las tecnologías de la información, el mínimo funcional en cuestión constituye un concepto dinámico que debe actualizarse conforme avance la diversidad de elementos tecnológicos que afectan a la Internet, como la riqueza de recursos (por ejemplo multimedia) que se ofrecen, los medios transmisión de datos, la capacidad de compresión de datos, la tecnología de los teléfonos inteligentes, entre otros. De ahí que tal mínimo deba ser revisado periódicamente a fin de procurar su vigencia y evitar que se convierta en un obstáculo al avance de la sociedad del conocimiento en libertad.
Esta obligación de actualización periódica se encuentra vinculada con un tema que ya ha sido tratado por la Sala, pero que es necesario enfatizar a raíz de los elementos observados en este proceso. Este Tribunal recuerda a la SUTEL la imperiosa necesidad de trazar las políticas relacionadas con tecnologías de la información y la comunicación con base en información actualizada, debido a su impetuoso crecimiento. Este es un hecho indisputable y las propias partes reconocen. Por ejemplo:
“Según el Índice de Red Visual de Cisco, en América Latina el tráfico de datos móviles en 2016 fue 17 veces mayor que el registrado en el 2011. Tan sólo el año pasado, el crecimiento en dicho rubro fue de 66 por ciento, con respecto al año anterior, y se espera que para el 2021 siga creciendo a una tasa anual de 45 por ciento.
(…)
Entre los años 2010 y 2015, el número de usuarios de Internet creció en más del 60% y, según la SUTEL, el consumo de datos aumentó un 209% entre el 2013 y el 2015.” (Escrito del ICE).
La necesidad de utilizar datos actuales es de conocimiento de la SUTEL, toda vez que en la sentencia 2014-16365 de las 11:01 horas del 6 de octubre de 2014, esta Sala declaró con lugar un recurso en su contra, precisamente, por no proveer información técnica suficiente y actualizada:
“En ese sentido, dicho órgano [la SUTEL], como autoridad estaba en la obligación de procurar la convocatoria con la mayor cantidad de información técnica suficiente y actualizada sobre la situación real del mercado, ya que de lo contrario se deja la carga más pesada en los hombros de personas interesadas que no tienen acceso a esa información –por ley- y que no están obligados a manejarla en su totalidad. Esta falla específica obliga a estimar el recurso, al considerar que una audiencia en la que la información es notoriamente insuficiente y desactualizada, o sí produce una amenaza cierta real e inminente -en los términos que señala la jurisprudencia de esta Sala-, de que el resultado de la misma resulte en el dictado de un acto carente de suficiente razonabilidad.” Por ello, llama la atención y provoca extrañeza que la SUTEL invoque en su informe rendido bajo juramento en este amparo (a los efectos no solo de defender la política de uso justo como concepto general sino de justificar las velocidades concretas mínimas con que la misma se debe aplicar) la recomendación G.1010 (11/01) “Categorías de calidad de servicio para los usuarios de extremo de servicios multimedios” de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) para concluir que “…una velocidad de 128 kbps está comprendida entre los umbrales planteados por la UIT para las aplicaciones de audio y video.” La Sala nota que dicho documento fue aprobado en noviembre de 2001, es decir, tiene más de 15 años de antigüedad; difícilmente podría argüirse que las posibilidades y necesidades informáticas han permanecido inalteradas desde el año 2001 a la fecha, cuando, en estos momentos, la tecnología de los teléfonos inteligentes, la capacidad de compresión de datos y los medios transmisión de datos, entre otros factores, permiten a la ciudadanía acceder a una riqueza de recursos que no se daba con tal facilidad, celeridad y agilidad hace 15 años (el documento se encuentra disponible en la dirección https://www.itu.int/rec/T-REC-G.1010-200111-I/es). De ahí que las velocidades mínimas, incluso las de otras latitudes, que se mantienen en los estándares de hace 15 años, llamen poderosamente la atención de esta Sala y, consecuencia de lo expuesto, resulte aún más imperioso el desarrollo de estudios técnicos actualizados para definir una velocidad funcional mínima que en verdad sea adecuada a estos momentos.
En cuanto a la velocidad ofrecida por los operadores en aplicación de la política de uso justo, este Tribunal solicitó el criterio técnico de la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica. Dicha instancia expuso la dificultad de definir qué se considera un acceso funcional, toda vez que debe identificarse el objeto que se desea garantizar: la experiencia general del usuario, la provisión de ciertos servicios dados, la protección del ancho de banda del operador u otros.
En la prueba aportada por la citada escuela, dicha instancia técnica valoró una conexión de Internet con velocidad de velocidad 128 kbps, que es la menor utilizada en aplicación de la política de uso justo. El resultado de esa valoración fue que una página promedio –se acota que el tamaño de la “página promedio” fue determinado por la propia SUTEL- requeriría 2,58 minutos o 154,94 segundos para descargar a través de la conexión de 128 kbps y que tal duración era percibida por el usuario como si la página no estuviera cargando. En respuesta a esa prueba, la SUTEL indicó que la UCR había utilizado inadecuadamente los parámetros de valoración de la velocidad, los cuales se habían desprendido del modelo RAIL ( Response, Animation, Idle, Load) de Google.
Atinente a este tema, la Sala observa que no obstante las observaciones citadas párrafos atrás, la determinación de una “velocidad en concreto” que permita el acceso funcional a Internet deriva en una discusión técnica sobre los parámetros, métodos de cálculo y normas de medición para definir ese punto. Debido a su complejidad, la valoración de estudios técnicos y peritajes y, con ello, las disputas sobre la determinación de una velocidad específica, debe ser conocida en la vía ordinaria. Se recuerda que el proceso de amparo es una vía sumarísima y expedita, cuya naturaleza jurídica riñe con procesos probatorios complejos.
A pesar de lo expuesto, según se explicó con detalle en los párrafos anteriores, la Sala estima que sí existe una lesión a los derechos fundamentales de los usuarios en el hecho de que la SUTEL delegara en los operadores la determinación de la velocidad de acceso a Internet en aplicación de la política de uso justo. Este Tribunal reitera que esta última se encuentra directamente referida al contenido esencial del derecho fundamental de acceso a la Internet, por lo que su determinación concreta se encuentra sustraída de las competencias de los operadores, de este modo recayendo en la SUTEL la obligación de establecer, en defensa de los derechos de los usuarios, la velocidad mínimamente aceptable para no vaciar de contenido el referido derecho. La Sala destaca que no se opone a la aplicación de la política de uso justo; en ese tanto, la declaratoria contenida en este considerando no implica su derogación. Sin embargo, ella sí debe ser aplicada atendiendo los parámetros expuestos en este y los acápites subsiguientes. En consecuencia, se declara con lugar el reclamo y se ordena a la SUTEL determinar la velocidad mínima de conexión a Internet que servirá de base para la aplicación de la política de uso justo, esto conforme a los términos que se exponen en los considerandos siguientes y en la parte dispositiva de este voto.
IX.- SOBRE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD A LA POLÍTICA DE USO JUSTO. La Sala no objeta el establecimiento de lineamientos para la aplicación del uso justo –tales como los determinados en la resolución RCS-063-2014- siempre y cuando, como ya se indicó, ellos respeten los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Ahora bien, la existencia de lineamientos implica correlativamente el deber de la SUTEL de velar por su cumplimiento, toda vez que dicha fiscalización se traduce en una garantía para el efectivo despliegue de los derechos fundamentales invocados. En ese sentido, se retoman las normas ya citadas:
Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel:
Artículo 76.- Inspección Con el objeto de garantizar la integridad y calidad de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como las demás obligaciones que se impongan por medio de esta Ley, la Sutel podrá inspeccionar las condiciones de uso y explotación de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como los demás equipos, aparatos e instalaciones. De igual manera, corresponderá a la Sutel la inspección de las redes de radiodifusión y televisión, cuando estas sirvan de soporte para ofrecer servicios de telecomunicaciones.
(…)
La Sutel podrá efectuar cualquier acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia respecto de los operadores y proveedores, quienes estarán obligados a prestarle total colaboración, para facilitarle las labores que le faculta esta Ley.” (El subrayado es agregado).
La Sala nota que la resolución RCS-063-2014 establece parámetros para la aplicación de la política de uso justo a cargo de los operadores. En la parte resolutiva sobresalen varios puntos de importancia sobre la política de uso justo:
La Sala considera necesario referirse a los puntos señalados en los siguientes términos. Según lo expuesto por la autoridad recurrida, la política de uso justo de Internet móvil tiene la finalidad de descongestionar la red a través de la disminución de la velocidad de los usuarios considerados extraordinarios. En principio, la implementación de la política parte del siguiente hecho: la existencia de un 5% de usuarios que acapara un 35% de los recursos de la red. Dicho uso de la red ocasiona problemas en el servicio que afecta al otro 95% de los usuarios. La política de uso justo aprobada por la SUTEL tiene la finalidad de limitar el acceso a la red de los usuarios intensivos, de manera que ella se descongestione en beneficio de los demás usuarios.
Este punto, según la resolución N° RCS-063-2014, se relaciona con el umbral establecido para la aplicación de la política de uso justo. Dicho umbral deberá ajustarse a: 1) la capacidad o velocidad contratada y 2) el porcentaje de descarga excesiva en relación con otros usuarios que se encuentran en su condición. Por otro lado, el punto de partida para la determinación del umbral es la existencia de un 5% de usuarios que efectúa un consumo extraordinario del servicio de Internet móvil.
La Sala resalta que el umbral debe responder al propósito por el cual fue establecido. La política de uso justo tiene por finalidad descongestionar las redes al limitar el consumo intensivo de ciertos usuarios. Ahora bien, el buen funcionamiento de las redes no es una obligación que recaiga de manera exclusiva en los usuarios, sino que también exige que tanto los operadores como la SUTEL asuman su papel en el esfuerzo por mejorar y ampliar las capacidades de las redes. De parte de los operadores, nótese que en la misma resolución N° RCS-063-2014 se les ordena:
“a) Intensificar sus esfuerzos para ampliar la capacidad de sus redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados, de forma que se pueda cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas incluso en la hora cargada media, los operadores del servicio de Internet Móvil que la política de uso justo es una medida considera como remedio temporal para la problemática de la congestión de redes derivada del consumo extraordinario de un porcentaje pequeño de clientes, la cual debe acompañarse de otras medidas incluyendo las de largo plazo.
La Sala estima que el buen funcionamiento del servicio debe ser la norma; correlativamente, la excepción se presenta en los momentos de congestión y mal funcionamiento del servicio. En otras palabras, una red que de modo permanente se halla congestionada y es incapaz de brindar el servicio requerido por sus usuarios regulares, no podrá achacar la congestión y el mal funcionamiento a tales usuarios regulares.
Partiendo de lo anterior, se puede concluir que si la política de uso justo pretende evitar la congestión –situación extraordinaria- y así garantizar un buen servicio para la mayoría de los usuarios, entonces su aplicación no puede ser ordinaria y frecuente, sino que debe ser solo cuando realmente se requiera, esto es en la medida en que se produzca congestión en la red. Este resultado también se desprende de la aplicación del principio constitucional de razonabilidad. Según la Sala ha expresado en múltiples ocasiones, dicho principio significa:
“En tal sentido, la Sala considera que la medida impugnada se encuentra acorde al principio de razonabilidad. Este último está compuesto por los siguientes componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aunque una medida sea idónea y necesaria, será irrazonables si lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, si lo vacía de contenido.” (Resolución Nº 2013-1276 de las 14:50 horas del 29 de enero de 2013, criterio reiterado en la resolución N° 2016-2706 de las 16:15 horas del 23 de febrero de 2016).
Al aplicar verbigracia el criterio de necesidad expuesto en la jurisprudencia transcrita, se tiene que no se justificaría la aplicación de la política de uso justo cuando no haya congestión en las redes, como podría suceder en horas de poca demanda del servicio. La disminución de la velocidad únicamente puede darse para descongestionar el servicio. Si no hay congestión, tampoco habrá necesidad de una disminución. Como señala la propia resolución N°RCS-063-2014: “Debería aplicarse en la medida en que se produzca congestión en la red para evitar situaciones abusivas.” Con respecto a esta última frase, la Sala considera pertinente realizar una aclaración. Es claro que no corresponde a este Tribunal, a la SUTEL o a los operadores decidir qué uso le debe dar un ser humano a la Internet, toda vez que eso se ubica dentro de la esfera de su libertad personal. En ese sentido, la Sala estima incorrecto referirse a los usuarios intensivos de Internet –aquellos que descargan un volumen mayor de datos- como usuarios “abusivos”. La connotación negativa que tiene el término “ abusivo” invita a pensar que las personas que hacen un mayor uso de Internet actúan de manera incorrecta, cuando lo cierto es que puede tratarse de usuarios que aprovechan mejor las ventajas que ofrece dicha tecnología. En ese tanto, etiquetarlos de “abusivos” desincentivaría a quienes ahora más bien subutilizan la Internet, llevando a que continúen sin explotar a cabalidad el potencial de esa red.
Esta diferenciación terminológica es de importancia. Una consecuencia de ella se nota en la naturaleza de la política de uso justo. Por tratarse de usuarios intensivos –que pueden estar haciendo un uso correcto de Internet- y no de abusivos, la política de uso justo debe entenderse como un mecanismo de gestión de tráfico y no como una sanción. Es decir, la persona que se ve afectada por dicha política no está siendo objeto de una pena, sino de una restricción en procura de evitar la congestión de la red.
Así las cosas, por tratarse de un mecanismo de gestión de tráfico que pretende descongestionar la red, la política de uso justo solo puede ser aplicada en la medida en que haya congestión en ella. Si no existe congestión, por no tratarse de horas pico u otros motivos, entonces no habrá tampoco necesidad de ni se justificará aplicar la política a los usuarios intensivos. Una interpretación distinta equivaldría, a que la restricción vehicular en el casco central de San José fuera aplicada a las tres de la madrugada, es decir cuando fuera del todo innecesaria la medida a los efectos del propósito que persigue.
Además, la naturaleza de la política de uso justo obliga a que se respete el núcleo esencial del derecho de acceso a Internet. Recuérdese que las personas que son objeto de dicha política no están siendo sancionadas, sino que están viendo disminuida la velocidad de su conexión para descongestionar la red. En momentos de aplicación de la política, los usuarios intensivos tendrán derecho de acceso a Internet –si bien reducido en su velocidad-, al igual que los otros usuarios. Si tal disminución llegara a impedir el acceso a Internet, entonces se estaría en presencia de una lesión a sus derechos fundamentales por violación al principio de razonabilidad. Efectivamente, según la jurisprudencia transcrita párrafos atrás, dicho principio requiere que la medida sea necesaria –requisito que se incumpliría si la política de uso justo se aplicara cuando no hay congestión en las redes, según se expuso supra- y que también respete la proporcionalidad en sentido estricto, toda vez que restringir la velocidad de Internet a niveles que imposibiliten su uso funcional significaría vaciar al derecho de su contenido.
Menos aún es procedente asimilar la situación del Internet móvil pospago a la del Internet móvil prepago, toda vez que este último utiliza un esquema tarifario de cobro por volumen, situación que excluye la posibilidad de aplicar la política de uso justo, como la propia SUTEL reconoce en la resolución RCS-063-2014.
X.- Se recuerda que tanto el informe de la SUTEL como la resolución N° RCS-063-2014 acuden al 5% de los usuarios de consumo intensivo para justificar la aplicación de la política de uso justo.
Las premisas anteriores permiten llegar a la siguiente conclusión. Vistas las obligaciones tripartitas (usuarios, operadores y Estado) y determinando que el uso extraordinario de los usuarios será paliado mediante la aplicación de la política de uso justo, entonces también puede establecerse que si no se alcanza la funcionalidad del servicio al aplicar la política de uso justo a ese 5% de los usuarios, entonces el problema no será de los usuarios, sino que se encontrará en el servicio. Surgirá ahí el deber de los operadores de mejorar y garantizar dicha funcionalidad y de la SUTEL en cuanto a velar por su mejora. Nótese que la propia resolución RCS-063-2014 insta a los operadores, por un lado, a ampliar la capacidad de sus redes y, por otro, a considerar la capacidad real de sus redes al momento de comercializar nuevos servicios. Se reitera, la aplicación de la política de uso justo es la excepción y a la SUTEL corresponde velar tanto por su aplicación adecuada como por la calidad del servicio que provean los operadores. La Sala recuerda la importancia del desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones, según su propia jurisprudencia:
“IV.- RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994).En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1). El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios –órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce “que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico”, en la No. 25 se considera que “un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial”, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la “Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT” tiene como una de sus vertientes “promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC (…)” y luego se indica que “para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes (…) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades”, en la No. 139 se enfatiza “la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC (…) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial”. De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la “Declaración de Florianópolis” de 21 de junio de 2000, la “Declaración de Principios de Ginebra” (Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su “Plan de Acción”, el “Compromiso de Túnez” (Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su “Agenda”. Específicamente el “Plan de Acción” de la “Declaración de Principios de Ginebra” en el punto C.2 denominado “Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información”, se indica lo siguiente: “9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional”. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.
V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL.A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 –en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser “(…) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios”. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del “desarrollo de la infraestructura”, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento (sic), la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. (…) La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento (sic). El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación (sic) del “Sector Telecomunicaciones” previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones” a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. (…) De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde“(…) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (…)” para todo lo cual “actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables”. El “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, por su parte, establece que “Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC (…)” y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: “a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones” y “a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad (…)”.” (Sentencia N°2014-8483 de las 9:05 horas del 13 de junio de 2014).
Finalmente, la Sala enfatiza el derecho de los usuarios a contar con información suficiente y de calidad, lo que también se desprende de la resolución N° RCS-063-2014. Sería improcedente, verbigracia, denominar un contrato de acceso a Internet como “ilimitado”, cuando dicho acceso en realidad se halla sometido a la política de uso justo, la cual precisamente constituye un límite al acceso (por ejemplo, al permitir una disminución de la velocidad de navegación en ciertas circunstancias). Este aspecto también encuentra sustento en el artículo 46 de la Constitución Política, que estatuye "(...) Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. (...)" (el subrayado es agregado). En ese tanto, es deber de la SUTEL velar por que la información relacionada con la aplicación de la política de uso justo sea veraz y adecuada, a fin de que los usuarios y consumidores puedan tomar decisiones según sus intereses.
XI.- EN CUANTO A LA AUDIENCIA PÚBLICA, redacta el Magistrado Salazar Alvarado. Finalmente, la parte accionante acusa que la política de uso justo no fue sometida a audiencia pública, de previo a su aprobación. Al respecto, la mayoría de esta Sala ha rechazado los asuntos relacionados con el ordinal 9 de la Constitución Política con base en las siguientes consideraciones:“(...) Si bien es cierto este Tribunal ha reconocido el derecho a participar efectivamente en los procesos de adopción de decisiones relacionadas con la prestación de esos servicios públicos, al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el constituyente derivado quiso dar positividad al principio de participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. Por esa razón, son ajenas y lejanas a la competencia de este Tribunal, las cuestiones que se plantean en este caso, a saber, el acceso a información que se echa de menos. En suma, le corresponde entonces, al contralor de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional. Bajo esta inteligencia, descarta esta Sala que se haya producido el agravio reclamado” (ver, entre otras, sentencia N° 2014-015219 de las 11:45 horas del 12 de septiembre de 2014). Así las cosas, lo correspondiente es desestimar dicho extremo, con base en los reiterados precedentes de la mayoría de este Tribunal en materia de participación ciudadana.
XII.- Con respecto al recurrente Porras Castillo, la Sala no pudo tener por demostrado que él tuviera un contrato de Internet móvil con algún operador o que le hubiese sido informado que su acceso a Internet móvil sería afectado por la aplicación de la política de uso justo. Ante la ausencia de una lesión o amenaza a sus derechos, procede declarar sin lugar su recurso.
Por su parte, se tuvo por probado que el recurrente Sibaja Miranda suscribió el 13 de setiembre de 2014 con el ICE un plan pospago Conectado 5 a 24 meses con una velocidad de 5 Mbps. En enero de este año lo renovó por 24 meses más, al suscribir el plan Conectado 6 con velocidad máxima de 6 Mbps. Asimismo, el recurrente Valdelomar Valerín suscribió el 6 de julio de 2016 un contrato con el ICE que incluye el uso del Internet móvil. El ICE le aplicó la política de uso justo a dicho tutelado, reduciendo su velocidad a 128 Kbps. La Sala considera que ambos fueron afectados por la política de uso justo, sea por la amenaza de su aplicación, sea por su aplicación efectiva. La estimatoria realizada en esta sentencia restituye a los tutelados Sibaja Miranda y Valdelomar Valerín en el goce de sus derechos, pues se procura que la velocidad de acceso a Internet sea funcional y deba ser revisada periódicamente, lo que evita situaciones como las reclamadas, en el sentido de que tal velocidad es “inoperante”. Asimismo, en beneficio de esos amparados se restringe la aplicación de dicha política a las situaciones de congestión y a los usuarios intensivos.
XIII.- Con respecto a la alegada confidencialidad de un “informe” expuesta por el accionante Sibaja Miranda, la Sala no pudo tener por probado que él solicitara el acceso a un informe y que este le fuese negado. Asimismo, los recurridos indicaron que el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014, el cual sirvió de base a la resolución RCS-063-2014, no es confidencial. En virtud de lo expuesto, se desestima el reclamo. (…)” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA Tema: 034- Legitimación pasiva. Litis consorcios Subtemas:
NO APLICA.
ARTÍCULO 34 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL “(…) I.- SOBRE COADYUVANCIAS. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, quien tuviere un interés legítimo en el resultado del recurso podrá apersonarse e intervenir en él como coadyuvante del actor o del demandado. En atención a lo anterior, este Tribunal estima que las solicitudes de coadyuvancia planteadas por Telefónica de Costa Rica TC S.A., General Counsel de GSM Association y Claro CR Telecomunicaciones S.A. deben ser admitidas, con la advertencia de que el resultado del sub examine no va dirigido de modo directo a los coadyuvantes, sino solo a las partes. (…)” VCG02/2022 ... Ver más Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Proporcionalidad o razonabilidad Subtemas:
NO APLICA.
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD “(…) IX.- SOBRE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD A LA POLÍTICA DE USO JUSTO. La Sala no objeta el establecimiento de lineamientos para la aplicación del uso justo –tales como los determinados en la resolución RCS-063-2014- siempre y cuando, como ya se indicó, ellos respeten los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Ahora bien, la existencia de lineamientos implica correlativamente el deber de la SUTEL de velar por su cumplimiento, toda vez que dicha fiscalización se traduce en una garantía para el efectivo despliegue de los derechos fundamentales invocados. (…) La Sala nota que la resolución RCS-063-2014 establece parámetros para la aplicación de la política de uso justo a cargo de los operadores. En la parte resolutiva sobresalen varios puntos de importancia sobre la política de uso justo:
La Sala considera necesario referirse a los puntos señalados en los siguientes términos. Según lo expuesto por la autoridad recurrida, la política de uso justo de Internet móvil tiene la finalidad de descongestionar la red a través de la disminución de la velocidad de los usuarios considerados extraordinarios. En principio, la implementación de la política parte del siguiente hecho: la existencia de un 5% de usuarios que acapara un 35% de los recursos de la red. Dicho uso de la red ocasiona problemas en el servicio que afecta al otro 95% de los usuarios. La política de uso justo aprobada por la SUTEL tiene la finalidad de limitar el acceso a la red de los usuarios intensivos, de manera que ella se descongestione en beneficio de los demás usuarios.
Este punto, según la resolución N° RCS-063-2014, se relaciona con el umbral establecido para la aplicación de la política de uso justo. Dicho umbral deberá ajustarse a: 1) la capacidad o velocidad contratada y 2) el porcentaje de descarga excesiva en relación con otros usuarios que se encuentran en su condición. Por otro lado, el punto de partida para la determinación del umbral es la existencia de un 5% de usuarios que efectúa un consumo extraordinario del servicio de Internet móvil.
La Sala resalta que el umbral debe responder al propósito por el cual fue establecido. La política de uso justo tiene por finalidad descongestionar las redes al limitar el consumo intensivo de ciertos usuarios. Ahora bien, el buen funcionamiento de las redes no es una obligación que recaiga de manera exclusiva en los usuarios, sino que también exige que tanto los operadores como la SUTEL asuman su papel en el esfuerzo por mejorar y ampliar las capacidades de las redes. De parte de los operadores, nótese que en la misma resolución N° RCS-063-2014 se les ordena:
“a) Intensificar sus esfuerzos para ampliar la capacidad de sus redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados, de forma que se pueda cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas incluso en la hora cargada media, los operadores del servicio de Internet Móvil que la política de uso justo es una medida considera como remedio temporal para la problemática de la congestión de redes derivada del consumo extraordinario de un porcentaje pequeño de clientes, la cual debe acompañarse de otras medidas incluyendo las de largo plazo.
La Sala estima que el buen funcionamiento del servicio debe ser la norma; correlativamente, la excepción se presenta en los momentos de congestión y mal funcionamiento del servicio. En otras palabras, una red que de modo permanente se halla congestionada y es incapaz de brindar el servicio requerido por sus usuarios regulares, no podrá achacar la congestión y el mal funcionamiento a tales usuarios regulares.
Partiendo de lo anterior, se puede concluir que si la política de uso justo pretende evitar la congestión –situación extraordinaria- y así garantizar un buen servicio para la mayoría de los usuarios, entonces su aplicación no puede ser ordinaria y frecuente, sino que debe ser solo cuando realmente se requiera, esto es en la medida en que se produzca congestión en la red. Este resultado también se desprende de la aplicación del principio constitucional de razonabilidad. Según la Sala ha expresado en múltiples ocasiones, dicho principio significa:
“En tal sentido, la Sala considera que la medida impugnada se encuentra acorde al principio de razonabilidad. Este último está compuesto por los siguientes componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aunque una medida sea idónea y necesaria, será irrazonables si lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, si lo vacía de contenido.” (Resolución Nº 2013-1276 de las 14:50 horas del 29 de enero de 2013, criterio reiterado en la resolución N° 2016-2706 de las 16:15 horas del 23 de febrero de 2016).
Al aplicar verbigracia el criterio de necesidad expuesto en la jurisprudencia transcrita, se tiene que no se justificaría la aplicación de la política de uso justo cuando no haya congestión en las redes, como podría suceder en horas de poca demanda del servicio. La disminución de la velocidad únicamente puede darse para descongestionar el servicio. Si no hay congestión, tampoco habrá necesidad de una disminución. Como señala la propia resolución N°RCS-063-2014: “Debería aplicarse en la medida en que se produzca congestión en la red para evitar situaciones abusivas.” Con respecto a esta última frase, la Sala considera pertinente realizar una aclaración. Es claro que no corresponde a este Tribunal, a la SUTEL o a los operadores decidir qué uso le debe dar un ser humano a la Internet, toda vez que eso se ubica dentro de la esfera de su libertad personal. En ese sentido, la Sala estima incorrecto referirse a los usuarios intensivos de Internet –aquellos que descargan un volumen mayor de datos- como usuarios “abusivos”. La connotación negativa que tiene el término “ abusivo” invita a pensar que las personas que hacen un mayor uso de Internet actúan de manera incorrecta, cuando lo cierto es que puede tratarse de usuarios que aprovechan mejor las ventajas que ofrece dicha tecnología. En ese tanto, etiquetarlos de “abusivos” desincentivaría a quienes ahora más bien subutilizan la Internet, llevando a que continúen sin explotar a cabalidad el potencial de esa red.
Esta diferenciación terminológica es de importancia. Una consecuencia de ella se nota en la naturaleza de la política de uso justo. Por tratarse de usuarios intensivos –que pueden estar haciendo un uso correcto de Internet- y no de abusivos, la política de uso justo debe entenderse como un mecanismo de gestión de tráfico y no como una sanción. Es decir, la persona que se ve afectada por dicha política no está siendo objeto de una pena, sino de una restricción en procura de evitar la congestión de la red.
Así las cosas, por tratarse de un mecanismo de gestión de tráfico que pretende descongestionar la red, la política de uso justo solo puede ser aplicada en la medida en que haya congestión en ella. Si no existe congestión, por no tratarse de horas pico u otros motivos, entonces no habrá tampoco necesidad de ni se justificará aplicar la política a los usuarios intensivos. Una interpretación distinta equivaldría, a que la restricción vehicular en el casco central de San José fuera aplicada a las tres de la madrugada, es decir cuando fuera del todo innecesaria la medida a los efectos del propósito que persigue.
Además, la naturaleza de la política de uso justo obliga a que se respete el núcleo esencial del derecho de acceso a Internet. Recuérdese que las personas que son objeto de dicha política no están siendo sancionadas, sino que están viendo disminuida la velocidad de su conexión para descongestionar la red. En momentos de aplicación de la política, los usuarios intensivos tendrán derecho de acceso a Internet –si bien reducido en su velocidad-, al igual que los otros usuarios. Si tal disminución llegara a impedir el acceso a Internet, entonces se estaría en presencia de una lesión a sus derechos fundamentales por violación al principio de razonabilidad. Efectivamente, según la jurisprudencia transcrita párrafos atrás, dicho principio requiere que la medida sea necesaria –requisito que se incumpliría si la política de uso justo se aplicara cuando no hay congestión en las redes, según se expuso supra- y que también respete la proporcionalidad en sentido estricto, toda vez que restringir la velocidad de Internet a niveles que imposibiliten su uso funcional significaría vaciar al derecho de su contenido.
Menos aún es procedente asimilar la situación del Internet móvil pospago a la del Internet móvil prepago, toda vez que este último utiliza un esquema tarifario de cobro por volumen, situación que excluye la posibilidad de aplicar la política de uso justo, como la propia SUTEL reconoce en la resolución RCS-063-2014. (…)” VCG02/2022 ... Ver más Contenido de Interés:
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XIV.- Nota del Magistrado Cruz Castro. Siendo el acceso a internet un derecho fundamental, no puede quedar al arbitrio de los proveedores del servicio los que definan la periodicidad y la velocidad mínima funcional para determinar el uso justo del servicio. La definición de esos extremos tiene una clara incidencia sobre la naturaleza y vigencia del derecho fundamental de acceso al internet. En un mercado de pocos proveedores, que casi podrían funcionar como un oligopolio, el órgano rector de ese servicio, no puede delegar materias tan relevantes al criterio de los operadores del servicio. La rectoría de Sutel incluye, casualmente, la definición de temas tan relevantes. Si existiera un mercado que marca los puntos de equilibrio justo entre consumidores y proveedores del servicio, la existencia de un órgano rector del servicio, estaría sobrando, pero casualmente, como las relaciones entre consumidores y proveedores deben ser reguladas y controladas, se impone que en materia tan relevante, el órgano rector del sector, ejerza las potestades que inevitablemente le corresponden.
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XV.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Además de las razones que se dan en la sentencia, agrego las siguientes para declarar con lugar los recursos de amparo incoados. Como es bien sabido, los derechos fundamentales no son absolutos, sino que están sujetos a límites y limitaciones. Esta particular, ha sido reconocida tanto por la doctrina como por el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), así como por la legislación y la jurisprudencia. En este sentido, no es posible hablar de un derecho fundamental de acceso al Internet de forma irrestricta, sino que el Estado, mediante Ley formal, puede establecer limitaciones cuando hay motivos objetivos y razonables.
Por otra parte, también se ha reconocido que los derechos fundamentales tienen un contenido esencial, el cual no puede ser afectado ni siquiera por el legislador en uso de la potestad constituyente –poder reformador- o legislativa. La doctrina del núcleo duro o contenido esencial de los derechos humanos surge en Alemania con base en lo dispuesto por el artículo 19 de su Constitución. Ahora, si bien no existe un acuerdo a nivel general sobre que comprende el contenido esencial de un derecho fundamental, para su determinación resultan de utilidad los métodos que ha utilizado el Tribunal Constitucional español en su jurisprudencia. En ese sentido, en la sentencia número STC 11/1981 del 8 de abril de 2011, el Tribunal definió al contenido esencial como “aquella parte del contenido de un derecho sin el cual éste pierde su peculiaridad, o, dicho de otro modo, lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución el derecho se otorga… se rebasa o desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo que resulta más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”. De lo expuesto anteriormente, se desprende que el primero de los métodos se refiere a la naturaleza jurídica del derecho, preexistente al momento en que es regulado por el legislador, de manera que las facultades y posibilidades de actuación necesarias para el titular, hacen reconocible el contenido del derecho, de forma que si el legislador lo priva de dichas facultades, lo deja irreconocible y lo desnaturaliza, dicha actuación es contraria al Derecho de la Constitución. Por otra parte, el segundo método corresponde a los intereses jurídicos que deben ser protegidos en cuando dan fundamento al derecho, de forma tal que el contenido se lesiona cuando el derecho es sometido a limitaciones que impiden su práctica, lo dificultan más allá del límite de lo razonable, o lo despojan de la necesaria protección. En el caso que nos ocupa, tal y como acertadamente se afirma en la sentencia, cuando se reduce la velocidad a un nivel tal que el acceso al Internet no es funcional, entonces se afecta el contenido esencial de este derecho.
También comparto el argumento de la sentencia, en el sentido que el minimun minomorum que garantice un acceso a Internet de manera funcional no debe ser determinado, en este momento histórico, por las operadores del servicio, sino por el Estado, toda vez que dentro de sus funciones está el garantizar a todos los habitantes de la República un ejercicio efectivo del derecho fundamental.
Asimismo, hay que tener presente que también se afecta el derecho de los consumidores a recibir un servicio eficaz, eficiente y veraz. En esta dirección, no puedo dejar de lado que el Estado debe de proteger a la parte más del débil, en este caso, a los usuarios del servicio. Hay que tener presente que en lo referente a los derechos de los consumidores y usuarios, la Sala Constitucional, adoptando como marco de referencia el último párrafo introducido al numeral 46 de la Constitución mediante Ley n.° 7607 de 29 de mayo de 1996, ha perfilado un nuevo principio: in dubio pro consumptore, a favor de consumidores y usuarios, ya que los considera la parte más débil de la cadena productiva, requiriendo por ello de una especial protección del Estado frente a los productores y proveedores. “En efecto, el Estado, por mandato del artículo 50 constitucional, debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. También la adhesión de nuestro sistema jurídico al principio cristiano de justicia social (artículo 74 idem) hace que el sistema político y social costarricense, pueda definirse como un Estado de Derecho. La Sala en las sentencia números 1441-92 de las 13:45 horas del 2 de junio de l992, 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de l993, 0490-94 de las 16:15 horas del 25 de enero de l994, entre otras, sostuvo que principios de orden público social justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. Y se agregó textualmente en la primera de ellas que se cita lo siguiente: ‘...es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal, y su participación en ese proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal. Por ello la relación en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos de que previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por los expresados, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia’". (Las negritas no corresponden al original). Vid. voto n.° 4463-96 de la S.C.
Aunado a lo expuesto líneas atrás, no puede pasar desapercibido el hecho de que el Internet móvil ha tenido un crecimiento exponencial en el país, particularmente a partir de la apertura del mercado de telecomunicaciones. En ese sentido, en el informe sobre Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones 2010-2012 de la Superintendencia de Telecomunicaciones, se establece que, entre los años 2010 a 2012, el mercado de Internet del país tuvo una tasa de crecimiento acumulado de 114%, en términos de suscripciones. Así, las suscripciones de Internet fijo presentaron una tendencia decreciente con respecto al total de suscripciones a Internet (fijo y móvil), pues pasó de representar un 63 % de la totalidad de suscripciones en el 2010 a un 33% en el 2012. Por el contrario, el servicio de acceso a Internet inalámbrico móvil, evidenció una tendencia creciente en cuanto al total de suscripciones, presentando una tasa de crecimiento acumulada de 282 %, que se vio reflejada en su peso dentro del total de suscripciones al servicio de Internet, que paso del 37% en el año 2010 al 67 % en el año 2012. Siguiendo con lo anterior, en el informe denominado Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones. Informe 2010-2013, la Superintendencia de Telecomunicaciones establece que para el año 2013 el país cerró con 7.111. 981 líneas celulares activas, lo que representó una penetración del 151 %, la más alta de Centro América. Dicho crecimiento se vio reflejado en el aumento de usuarios de Internet móvil, que pasó de 606.215 personas en el año 2010 a 3.543.419 al cierre del 2013, lo que implica un 485 %. El 98 % de dichas conexiones se realizaron desde un teléfono celular, mientras que el 2% restante por medio de data card. Ese mismo informe revela que las suscripciones a Internet fijo inalámbrico crecieron un 25% entre los años 2010 y 2013, siendo que para ese año el 36 % de las viviendas contaban con ese servicio. Por otra parte, datos publicados por SUTEL en el periódico La Nación del 7 de agosto de 2014, establecen que el servicio de Internet móvil aumentó en términos de generación de ingresos en el año 2013, pues pasó del 10 al 26%. Asimismo, se explica que para esa época, 75 de cada 100 ciudadanos utilizan Internet por medio de su teléfono celular, cifra que era de 13 de cada 100 ciudadanos en el año 2010. Datos más recientes publicados por SUTEL en el documento denominado Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones Costa Rica 2015, revelan que en el año 2012, 57 de cada 100 personas gozaban de los beneficios del Internet vía celular, sin embargo, para el 2015 dichos datos habían pasado a 101 de cada 100 habitantes. Por otra parte, dicho documento revelaba que el tráfico de datos había presentado un incremento del 209% entre los años 2013 y 2015, lo que reflejaba un cambio en los hábitos del usuario, particularmente en el uso de mensajería instantánea, descarga de archivos, streaming de música y video, envío de fotografías, entre otros. Lo anterior, llevó a que el país se colorara en el primer lugar de Latinoamérica en lo que respecta a la penetración de acceso a Internet móvil. En ese mismo sentido, en una nota periodística publicada en el diario La Nación del 14 de marzo de 2016, se externa que conforme datos de la SUTEL, el uso de Internet móvil se había cuadriplicado entre el primer trimestre del 2013 y el segundo trimestre de 2015. Lo anterior, se veía reflejado en el hecho de que las llamadas de voz vía teléfono celular presentaban un marcado decrecimiento, mientras que el uso de datos había crecido en virtud de la popularidad de aplicaciones como WhatsApp, que permitían la comunicación entre los usuarios sin necesidad de realizar llamadas. Finalmente, cabe destacar que conforme un informe emitido por la Comisión para América Latina y el Caribe (CEPAL), Costa Rica se convirtió en el país número uno de la región centroamericana en el acceso a Internet mediante dispositivos móviles, lo que se reflejaba en el hecho de que se había dado un aumento del 440% de los suscriptores de ese servicio.
Así las cosas, de lo externado líneas atrás, se desprende, con claridad, que el Internet móvil, particularmente por medio de celulares, constituye uno de los medios principales por los que la población tiene acceso a la red mundial, situación que denota su importancia en el país. Lo anterior, se ve particularmente reflejado en el hecho de que en algunas comunidades que por su distancia o recursos económicos no tienen la posibilidad de contar con Internet fijo, la modalidad antes mencionada se constituye en el único medio por el cual puedan acceder a dicho servicio público.
Finalmente, el suscrito estima necesario plantear algunas consideraciones con respecto al acceso al Internet y el Fondo Nacional de Telecomunicaciones. En ese sentido, tal y como se indicó líneas atrás, con la apertura del mercado de telecomunicaciones en el año 2008, Costa Rica pasó de un modelo de monopolio estatal, a uno de libre competencia, aunque con la presencia de un Estado Regulador fuerte. Precisamente, en atención a dicho cambio de modelo, y con el fin de evitar que grupos poblacionales pudieran ser excluidos de servicios públicos esenciales, en razón de su ubicación geográfica u otras particularidades, el legislador dispuso que en el sector de telecomunicaciones se respetarían los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, disponiendo, además, que por medio del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones el Poder Ejecutivo definiría las metas y prioridades necesarias para el cumplimiento de tales objetivos. Lo anterior, se refleja en lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley número 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, y los numerales 31, 32 y 33 de la Ley número 8642, Ley General de Telecomunicaciones.
Cabe señalar, que en vista del modelo de libre competencia que hay actualmente en el sector de telecomunicaciones, algunos de los servicios públicos requeridos en diversas zonas del país no resultarían rentables para las empresas operadoras, lo que podría conllevar a que ninguna mostrara interés en brindarlos, el artículo 34 de la Ley General de Telecomunicaciones creó el Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL), como un instrumento para garantizar los recursos de los proyectos destinados a garantizar los objetivos antes mencionados, así como las prioridades y metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Conforme al numeral 35 de la Ley 8642, la Administración del FONATEL estaría a cargo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, quien asignaría los recursos del fondo de conformidad con el plan antes mencionado, en los términos del artículo 36 de la Ley General de Telecomunicaciones:
ARTÍCULO 36.- Formas de asignación Los recursos de Fonatel serán asignados por la Sutel de acuerdo con el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, para financiar:
Serán financiadas por Fonatel, las obligaciones que impliquen un déficit o la existencia de una desventaja competitiva para el operador o proveedor, según lo dispone el artículo 38 de esta Ley. La metodología para determinar dicho déficit, así como para establecer los cálculos correspondientes y las demás condiciones se desarrollará reglamentariamente. En cada caso, se indicará al operador o proveedor las obligaciones que serán financiadas por Fonatel.
Con fundamento en lo dispuesto en la normativa respectiva, la asignación de recursos para el financiamiento de proyectos por parte de FONATEL, debe responder a los objetivos antes mencionados, así como a lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Precisamente, en los ejes de telecomunicaciones y social de ese documento, y en el transitorio VI de la Ley General de Telecomunicaciones, se establece, en lo que interesa:
Con arreglo a lo señalado, el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicaciones deberá atender a los siguientes lineamientos:
a.5 El mecanismo para el otorgamiento de las concesiones para el uso del espectro en Costa Rica, deberá responder a un estudio profundo de la experiencia que en esta materia han acumulado otros países, particularmente aquellos que han alcanzado niveles de penetración, cobertura y calidad de servicios sobresalientes. El modelo que se escoja debe garantizar el resguardo de los principios que guían la normativa en telecomunicaciones, el respeto de la normativa ambiental aplicable y los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, de manera tal que:
• Asegure el acceso a servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a habitantes de las zonas alejadas del país, donde el costo de las inversiones para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura hace que el suministro de estos servicios no sea financieramente rentable.
(…)
a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura, que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad, y elevando la competitividad del país.
. Social Ningún objetivo de política pública tiene sentido si su finalidad no está determinada por la mejora en la condición de vida de su población meta. En materia de telecomunicaciones, esta será una regla inamovible, razón por la cual es imperativo asegurar el acceso a los beneficios de las TIC a todos los sectores de población. Así lo dispuso el Legislador en la Ley General de Telecomunicaciones, Transitorio VI, al señalar una serie de metas y prioridades en torno a acceso universal, servicio universal y solidaridad.
De ahí que el PNDT tenga, entre otras de sus finalidades, reducir la brecha digital, lograr la integración social y la introducción de nuevos servicios y tecnologías. Para tal efecto, se ejecutarán acciones destinadas a promover el desarrollo de la infraestructura, especialmente en las zonas rurales y alejadas, que permitan el uso de las TIC en el campo educativo, en salud, en la esfera individual y, en general, para el desarrollo social de la población.
Con base en esta política, el PNDT en su parte social atenderá las siguientes líneas de acción:
d.1 Impulsar una estrategia dinámica para llevar los servicios y beneficios de las telecomunicaciones a todos los sectores de la población, especialmente a aquellos que por sus condiciones de vulnerabilidad económica y social no disponen de los recursos ni las condiciones para asegurarse dichos servicios. En este caso, el Fondo Nacional de Telecomunicaciones será el instrumento para atender las necesidades de estas poblaciones, no solo desde el punto de vista de acceso, sino, también, de uso de las telecomunicaciones, incluido todo lo relativo a capacitación y formación en tecnologías digitales.
(…)
d.6 Incentivar la inversión privada y pública dirigida al desarrollo del servicio y acceso universal, para garantizar el derecho de la población a disponer de comunicaciones dentro de un marco justo, equitativo y solidario.
TRANSITORIO VI.-
El primer Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones que se dicte deberá establecer, como mínimo, las siguientes metas y prioridades de acceso universal, servicio universal y solidaridad:
Ahora bien, de lo expuesto se denota, con claridad, que el Fondo Nacional de Telecomunicaciones tiene como finalidad garantizar que se cumpla el principio de universalidad en el acceso al servicio de Internet para la población, especialmente para las personas que habitan en lugares que por su lejanía o condiciones sociales no tienen la posibilidad acceder o costear un servicio de carácter privado, de forma tal que se disminuya la brecha digital entre los diversos sectores de la población.
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XVI.- Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del último, declaran con lugar el recurso en cuanto a la audiencia pública. En su jurisprudencia, esta Sala ha enfatizado la importancia de la participación ciudadana en el gobierno como manifestación propia del sistema democrático. Al respecto, verbigracia, véase la resolución 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013: “V.- Sobre el derecho constitucional al gobierno participativo. El derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Este mandato de la Ley Fundamental ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infraconstitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005). El derecho al gobierno participativo, elevado a rango constitucional mediante la reforma propiciada por Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, no solo significa un reconocimiento del más alto rango normativo a la función del control político, sino que, además, constituye una revalorización del papel del ciudadano en los procesos de toma de decisión. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático -cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que le baja la categoría a la participación ciudadana de derecho a principio general, en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala como más adelante se demuestra-, lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad. Este derecho al gobierno participativo, también denominado derecho a la participación ciudadana, se encuentre cobijado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. De este modo, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos".
Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su artículo 5° que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional.” De manera más vehemente, el numeral 6 de dicha Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.” Este reconocimiento convencional y constitucional al mencionado derecho representa un aspecto fundamental del modelo democrático de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como factores inherentes al sistema republicano, lo que a su vez dota la toma de decisiones políticas de mucha mayor legitimidad, aspecto clave cuando de verdadera gobernabilidad se trata precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el artículo 9 constitucional es la audiencia pública, que constituye en un medio a través del cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos, participando activamente en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con el proyecto que se pretenda desarrollar. Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia madura, mediante el cual se fomente la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que evite lo anterior, implica una abierta vulneración a los derechos fundamentales de los participantes (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223). En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas. Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión.” En el caso de marras, estimamos que la convocatoria a una audiencia pública se justifica por dos motivos. En primer lugar, se desprende del razonamiento de esta sentencia que la aplicación de la política de uso justo incide en el contenido esencial del derecho de acceso a Internet, toda vez que la velocidad a la cual se disminuye dicho acceso marcará la diferencia entre poder hacer un uso funcional de dicha red o no. Si bien recae en la SUTEL el deber de concretar cuál velocidad es funcional, es menester otorgar audiencia a los diferentes sectores de la ciudadanía, a fin de que ellos contribuyan a enriquecer el debate y expresen su parecer en cuanto a la funcionalidad de una velocidad. Precisamente, la diferencia de criterios técnicos entre los profesores de la Universidad de Costa Rica y los funcionarios de la SUTEL que se ha dado en el sub examine, pone de manifiesto la necesidad de una audiencia. En tal sentido, es un hecho público y notorio que la aplicación de la política de uso justo ha generado un debate a nivel nacional; ciertamente, algunas personas ven en ella una limitación irrazonable de su derecho fundamental, equivalente a una denegatoria. Consideramos que la participación ciudadana es el cauce constitucionalmente previsto para que el ciudadano haga valer sus derechos y que se pueda fijar dicha velocidad tomando en cuenta su parecer; en adición, esa vía, al proveer de más criterios y fomentar un mejor contraste de posiciones, cubre de mejor manera el derecho de los consumidores y usuarios a recibir información adecuada y veraz (artículo 46 de la Constitución Política). Otro motivo por el cual calificamos la audiencia pública como indispensable, se relaciona con la lectura que realizamos del artículo 73 inciso h) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Dicha norma señala:
Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel:
(…)
Los suscritos estimamos que los parámetros establecidos por la SUTEL en la resolución N° RCS-063-2014 constituyen estándares de calidad en los términos expuestos por la norma recién transcrita. Igualmente, la velocidad que fije la SUTEL con base en esta sentencia es un estándar mínimo de calidad que es impuesto a los operadores a fin de procurar un acceso funcional a Internet, en beneficio de los usuarios. En ese tanto, por imperativo del ordinal 9 constitucional en relación con el derecho de los consumidores a recibir información adecuada y veraz (artículo 46 de la Constitución Política) y lo dispuesto en el numeral 73 inciso h) de Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593 del 9 de agosto de 1996, la aprobación de dichos parámetros debe incluir el procedimiento de convocatoria a audiencia pública. En virtud de lo expuesto, también declaramos con lugar el recurso en este extremo.
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XVII.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. Discrepo del criterio de la mayoría del Tribunal, pues estimo que lo que se discute es la mala calidad del servicio de telefonía móvil post pago y el incumplimiento contractual, y no el derecho en sí de acceder al servicio de internet que es lo que está Sala ha tutelado en sus precedentes; pues, según afirmaron los recurrentes, al momento en que suscribieron ese servicio, no se les impuso limitación alguna a la red y ahora, en aplicación de la denominada política de acceso justo, no solo les pone un techo, sino que se les disminuye la velocidad contratada a extremos que impiden la navegación (escrito de interposición). Véase que se pretende en términos generales la anulación de la política de uso justo del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones o su desaplicación por parte de los operadores (memoriales de interposición). Tampoco, podría obviarse que el límite o umbral es definido en los contratos de adhesión, que se establecen entre los citados operadores y los usuario (informe); ni que podrían existir otras opciones para ampliar la capacidad de las redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados y así cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas; que fijar la velocidad mínima para un Internet funcional pasaría por definir qué es lo que se desea garantizar; que podrían existir otras alternativas técnicas diferentes a la política de uso justo, para desestimular el uso excesivo de internet móvil por parte de los usuarios o que podría utilizar diferentes estrategias, tanto en el criterio para aplicarlo como en la acción de restricción de uso. Que también sería necesario determinar si existen contratos en los cuales no se consignó la política de uso justo; que podrían existir contratos con condiciones de descarga ilimitada no sujeta a políticas de uso justo, u omisos en cuanto a la capacidad de descarga contratada y velocidad; que se requeriría valorar caso por caso la aplicación de la política de uso justo a aquellos usuarios que hayan suscrito contratos de adhesión no sujetos a plazos de permanencia mínima o cuyas permanencias se encuentren vencidas, y si se le ha informado de previo sobre las nuevas condiciones o restricciones; que debe determinarse si en el contrato de adhesión se fijó limitación en la descarga de datos, o la velocidad a la cual se disminuiría el servicio una vez que se llegue al límite de consumo, o bien, si se indicó de forma expresa que la descarga de datos móviles era ilimitada, no sujeta a políticas de uso justo. Aunado a lo anterior, de conformidad con el Título II denominado REGIMEN DE GARANTÍAS FUNDAMENTALES, Capítulo II, RÉGIMEN DE PROTECCIÓN A LA INTIMIDAD Y DERECHOS DEL USUARIO FINAL de la Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642, el usuario final del servicio de telecomunicaciones tiene derecho a recibir servicios de calidad en los términos estipulados previamente y pactados con el proveedor, a precios asequibles (artículo 45, inciso 13). Tal incumplimiento debe por tanto conocerse y resolverse ante tales órganos. En segundo lugar, la determinación de la calidad del servicio es un aspecto técnico, ajeno a la competencia de esta jurisdicción que debe igualmente resolver ante la misma Administración o ante la justicia ordinario. En tercer lugar, ha de considerarse que el usuario final de los servicios de telecomunicaciones tienen derecho a elegir y cambiar libremente al proveedor de servicio (artículo 45, inciso 2) ibídem). Es decir, la telefonía móvil es un servicio que hoy día se presta en un mercado abierto a la competencia, tal y como lo ha declarado reiteradamente este Tribunal en sus precedentes (Cfr. sentencias números 2015-09919 de las 9:20 horas del 3 de julio de 2015, y 2017-03654 de las 9:05 horas del 10 de marzo de 2017), considerando que a partir de la Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 del 4 de junio de 2008, se abrió el mercado de telefonía móvil y todos los operadores y proveedores de telecomunicaciones, tienen la posibilidad de competir para suministrar directamente al cliente, los servicios de telecomunicaciones de redes privadas, internet y servicios inalámbricos móviles, así como todos los nuevos servicios que surjan, en virtud de los adelantos tecnológicos. Asimismo, la Sala ha señalado que en caso que el servicio de telefonía móvil la cobertura sea limitada, el usuario tiene la opción de acudir a otros proveedores, ya que como se indicó, los servicios de internet y telefonía móvil han sido abiertos a la competencia. Sobre este aspecto y en lo conducente, puede verse la sentencia de esta Sala No. 2017005393 de las once horas con treinta minutos del siete de abril de dos mil diecisiete.
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VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ.
Respetuosamente me separo del voto de mayoría, con base en las siguientes consideraciones:
A. Objeto del proceso.
El objeto de este amparo busca eliminar las políticas de uso justo aprobadas por SUTEL en sus distintas resoluciones (RCS-063-2014 para los operadores ICE, Movistar de Telefónica, Claro), que permiten al operador disminuir la velocidad de internet móvil en forma temporal, por el resto del ciclo de facturación, una vez que el cliente ha alcanzado el umbral de descarga contratado. El recurrente Porras Castillo expresamente señala en su Petitoria:
“Solicito por favor, que se declare a la SUTEL a que proceda con la anulación de la política de uso justo (dentro de los contratos de adhesión de los operadores de telefonía móvil), garantizando así el acceso a Internet como derecho fundamental y evitar limitar la libertad de pensamiento y de expresión que se puede llevar a cabo con dicha herramienta de conexión.
Los contratos de adhesión para los servicios de telefonía móvil (incluyendo dentro del paquete, el servicio de internet), contienen métricas de velocidad de navegación, las cuales son definidas para la renta mensual y según las necesidades de cada ciudadano. Es por tal hecho, que se debe garantizar eficazmente el cumplimiento de dicha velocidad contratada con el fin de que el usuario pueda disfrutar de todos los servicios tecnológicos que ofrece la red de internet sin limitar el uso. Hecho que se da (limitación de uso) por las disminuciones que se aplican a la velocidad de conexión.” Posteriormente, presenta una adenda (así titulada) en la que reitera su petitoria original.
Comparece otro recurrente, Sibaja Miranda que señala tener una relación contractual con el ICE por una suma de 50 mil colones mensuales y que se enteró por los medios de comunicación escrita sobre la “política de uso justo de internet”, y se opone a la misma, no sólo por un tema contractual, sino que establece que es un tema constitucional ya que la medida nunca fue sometida a consulta pública y que existiendo contratos de por medio no debería el Estado tener estas potestades de imperio. Tampoco este recurrente demuestra que le hayan aplicado la medida, con lo que se le haya afectado su acceso a internet. En cuanto a las condiciones particulares de su contrato, como se explica más adelante, ese es un tema de legalidad ordinaria que no corresponde analizar en la jurisdicción constitucional.
Finalmente, existe otro recurrente, Marco Vinicio Valdelomar Valerín que reclama específicamente contra la lesión que ha ocasionado el ICE al rebajarle la velocidad contratada a niveles que no le permiten navegar por internet y pide que se elimine de su contrato tales restricciones por lesionar sus derechos fundamentales.
B.- Falta de legitimación.
No cabe duda que las resoluciones que se impugnan se refieren a disposiciones normativas de alcance general, que de conformidad con el artículo 30 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, solo procede impugnarlas en amparo, cuando se impugnen conjuntamente con actos de aplicación individual de aquellas, y se demuestre una violación a un derecho fundamental (artículo 29 del mismo cuerpo normativo).
Los accionantes no demuestran un perjuicio o daño concreto por lo tanto individualizable. En el caso del primero, ni siquiera puede establecerse de sus escritos y prueba aportada, a qué operador pertenece, y ninguno de los dos casos (de los dos primeros recurrentes), pudo demostrarse que se les ha aplicado la política de uso justo, o qué velocidad se les aplicó, sin que sea válido en este caso, admitir que la simple inclusión en un contrato de una reducción de velocidad, pueda entenderse como una amenaza al derecho fundamental de acceso a internet según se explicará.- En ambos casos lo único que se aporta son unos anuncios de varias operadoras, lo que demuestra que las objeciones son en abstracto.
En cuanto al recurrente Valdelomar Valerín, debe señalarse que sí plantea una lesión individual y se reclama con base en ella la existencia de normativa general que se le ha aplicado por lo que conforme lo que recién se dijo, lo procedente debería ser atender lo dispuesto en los artículos 30 a y 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
C.- No se demuestra que las políticas de uso justo aprobadas por SUTEL vacíen el contenido esencial del derecho al acceso al internet.
Aun asumiendo que los recurrentes tienen todos un contrato de internet móvil postpago y que efectivamente se les aplicó alguna de las medidas reducción de velocidad por políticas de uso justo de la red, estima la suscrita, que no hay una lesión al contenido esencial del derecho de acceso a internet, con la adopción de una política de uso justo per se, porque la resolución 014-021-2014 (sesión ordinaria 021-2014 2 de abril de 2014 Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones) -y las autorizaciones subsiguientes de cada operador- están debidamente fundamentadas y cumplen desde una perspectiva constitucional con los criterios de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad.
Se han aportado los estudios técnicos que demuestran que existe una congestión de la red que causa un perjuicio generalizado, debido a un aumento exponencial de usuarios en un período corto de tiempo. La internet como recurso y fuente de datos e información no es un recurso finito pero sí lo son las vías para su acceso, por lo que las medidas de gestión del tráfico de datos -siempre que estén sustentadas en estudios técnicos- resultan razonables desde una perspectiva constitucional, dado que buscan favorecer a la gran mayoría de usuarios y evitar que un porcentaje pequeño de ellos, afecte a una mayoría. En los documentos aportados se habla de que esa minoría de usuarios que abusa de la red es de un 5%. Nótese que no se habla de usuarios abusivos de los datos de internet, sino del abuso que se presenta en el aprovechamiento de los medios de acceso.
Por otra parte, se trata de medidas temporales que se adoptan por el resto del ciclo de facturación, una vez que el cliente ha alcanzado el umbral de descarga contratado (una vez reestablecido el nuevo período de facturación, se reestablece el servicio contratado). En algunas intervenciones se ha alegado que existen medidas menos gravosas que habría que considerar antes de afectar al consumidor final con políticas de uso justo, no obstante en el expediente no consta prueba técnica capaz de refutar la aportada por SUTEL en sustento de la resolución citada. En todo caso, el objeto del proceso se reduce al análisis de la política actual de uso justo y si esta viola el derecho fundamental al acceso al internet, no de si existen o no medidas menos lesivas para atender la congestión actual de la red o de si en el futuro deben adoptarse otras tecnologías que cumplan esa finalidad. Las circunstancias actuales de la red pueden cambiar, ya sea por aumento y mejoramiento de la infraestructura, la autorización de más operadores y otras causas, que justifiquen en el futuro la revisión de la política autorizada o la hagan incluso nugatoria, si las circunstancias varían, pero ello no es objeto de análisis en este amparo en este momento.
Aclaro que el hecho de que estime que las condiciones actuales de la política de uso justo, señaladas en la resolución citada y en las autorizaciones aprobadas, es desde mi perspectiva, constitucionalmente válida -por estar basada en estudios técnicos que cumplen con los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad-, no significa que estime que a futuro no corresponda revisarlas, si se acreditan condiciones técnicas diferentes ( no es pétrea).
Si bien es cierto, la Sala Constitucional ha señalado en su sentencia 2010-010627 que existe un derecho humano de acceso a internet, este derecho tiene características importantes que vale la pena resaltar: a) en primer término, se trata de un derecho prestacional, es decir el Estado está obligado a crear las condiciones para su cumplimiento, pero éstas son de desarrollo paulatino. Igual que sucede con el derecho a la vivienda no puede considerarse que el Estado tenga la obligación de cumplir el 100% de las necesidades en un sólo momento. De hecho ningún país del mundo tiene un 100% de acceso a internet. b) se trata de un servicio en competencia, producto de la apertura de mercado en las telecomunicaciones, autorizada en el Tratado de Libre Comercio y la Ley General de Telecomunicaciones, que establece que no se trata de un servicio gratuito. Con las excepciones establecidas en la Ley, si no se paga, los operadores no están obligados a darlo gratuitamente (para ello la ley ha establecido un fondo Fonatel al que contribuyen los operadores) c) Además, el derecho fundamental de acceso a internet viene conformado por todas las posibles modalidades de acceso a internet que recaen sobre distintos operadores: en primer lugar está el internet fijo (que no está en disputa en este proceso) y en segundo lugar el internet móvil que tiene dos modalidades, la de prepago en el que están prácticamente el 80 por ciento de los usuarios que usan la red. En ella se paga por lo que se consume y cuando se acaba el dinero, se termina el servicio el servicio. Es de suponer que si el acceso a internet puede válidamente cancelarse totalmente cuando se agota lo contratado, con mayor razón se puede disminuir la velocidad, esto obviamente desde el punto de vista del acceso al internet como derecho fundamental y no como lo entiende la mayoría, desde una perspectiva de un tipo u otro de contrato de servicio. Así, si el servicio prepago no pudiera cancelarse por el evidente vaciamiento del contenido esencial del derecho de acceso al internet que dicha cancelación conlleva, habría que eliminar el prepago que representa cerca del 80% de los usuarios de red. La otra modalidad del servicio móvil es el servicio post-pago, en el que se encuentra cerca del 20% de la población y que a su vez tiene diferentes modalidades de consumo y condiciones según la estrategia de mercado de los operadores.
Considero que el progresivo desarrollo del acceso a internet en general, como derecho humano fundamental, en nuestro país presenta necesariamente una pluralidad de frentes por lo que no resulta correcto afirmar que una reducción de la velocidad del acceso a la red, en la modalidad de internet móvil postpago, conlleve necesariamente la privación o impedimento de acceso general.- Es bien sabido que instituciones públicas o empresas privadas brindan en sus instalaciones el servicio de internet inalámbrica al público como parte de su estrategia de mercado; que el 60 por ciento de los hogares cuenta con internet fija y que además subsisten aún negocios que se especializan en brindar acceso a través de computadoras de escritorio a cambio de un precio.- Desde esa perspectiva parece inadecuado e injusto que tenga que recaer exclusivamente sobre los operadores de red móvil y la SUTEL, es decir, solamente en modalidad de internet móvil postpago (que además está en sistema de competencia), la carga de servir de último recurso para el derecho de acceso a la internet. Como dije, existen también operadores de red fija y otras entidades del Estado (Fonatel) así como el Micitt, de conformidad con La Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico 7169 y sus reformas ( artículo 3.b) que deben necesariamente ser parte de la solución que debe darse.
Es importante señalar además que por el hecho de encontrarse el acceso a internet en un mercado en competencia, se genera una mayor flexibilidad para el usuario frente la aplicación de la política de uso justo, ya que tendrá la posibilidad de continuar con el servicio con su operador o rescindir el mismo, sin penalización alguna, en caso de que se haya variado su contrato, incluso pasándose a un operador que tenga mayor velocidad, si así le parece. Mientras exista la opción de escoger entre varios operadores en competencia, estandarizar un mínimo para todos por medio de la intervención del Estado introduce un elemento de distorsión en el mercado, injustificado desde una perspectiva constitucional, que eventualmente puede resultar más lesiva para unos operadores que otros, por las condiciones dispares del mercado en la actualidad y sin que se haya medido técnicamente qué impacto tendría un mínimo estandarizado sobre cada uno de los operadores, si ese mínimo fuera superior al que actualmente se les ha autorizado.
En todo caso, como se ha señalado, no existe el impedimento para el acceso a internet, porque no se trata de una medida definitiva- sino de carácter temporal técnicamente justificada-, lo que hace que no pueda alegarse válidamente una violación al derecho fundamental de acceso al internet. El caso más bien parece enfocarse en un tema de velocidad, pero aún con la velocidad más baja autorizadas por SUTEL, hay acceso a la mayoría de servicios por internet (Whatsapp, correo electrónico, Facebook, Spotify entre otros), según los estudios técnicos aportados en autos.Los que se ven afectados son las aplicaciones de mayor consumo, pero aun en este caso se trata de una afectación temporal.
Como señalé, estimo que es un error considerar que la SUTEL debe fijar un mínimo estandarizado para todas las operadoras como parte de las políticas de uso justo, porque ello significa introducir de manera totalmente innecesaria un elemento de distorsión en el mercado, lo cual puede significar mayores costos para unos operadores frente a otros (ya que la distribución del mercado y por ende de la tasa de congestión de las redes es distinta para cada uno de ellos); con ello se pueden afectar las reglas de la competencia e incluso terminar generando mayores costos a los usuarios, porque si el ente regulador establece un umbral más alto que el que la capacidad real instalada de cada operador permite, la inversión en infraestructura para cumplirlo, terminará siendo trasladado al consumidor final, en el mejor de los escenarios. En el peor escenario, si no se puede aumentar la tarifa para cumplir con el nuevo umbral de velocidad mínima (en caso que sea superior a la capacidad instalada del operador), terminará resultando ruinoso para el operador. Por otra parte, si SUTEL establece un umbral obligatorio más bajo que el actualmente autorizado en cada contrato, automáticamente los operadores que han ofrecido uno mayor para sus usuarios se ajustarán a la baja, -alegando su obligatoriedad-, con el perjuicio para los consumidores, a pesar de que tengan capacidad de dar un mínimo de velocidad mayor.
No se ha podido demostrar en el expediente que el mínimo más bajo de 128kbps, autorizado por SUTEL, viole el contenido esencial del derecho de acceso al internet, -que como se verá del cuadro que adjunta SUTEL en su respuesta-, es superior al utilizado en varios países y equivalente al de algunas operadoras. Según la prueba aportada en oficio N. 03159-SUTEL-CS-2017, las políticas de uso justo son ampliamente utilizadas en el mundo y como ejemplos de reducciones de velocidad da los siguientes ejemplos:
País Operador Reducción de velocidad Alemania Otelo 64kbps Argentina Movistar 32Kbps España Vodafone 128kbps Estados Unidos Virgin Mobile 128kbps Francia Orange 128kbps Italia TIM 32kbps En conclusión, las políticas de uso justo objeto de análisis en este amparo, no afectan per se, el derecho humano de acceso a internet, sino que lo regulan o limitan, desde mi perspectiva razonablemente, por lo menos en cuanto a las velocidades mínimas autorizadas actualmente. Las consecuencias de la no regulación sería la afectación de todos los usuarios ya que al saturarse la red, se vuelve lenta e inoperante para muchos en general. Por su parte, la aplicación particular de la política y en concreto, la situación de cada contrato, son temas de mera legalidad, como se establece seguidamente.
D.- El análisis de cada contrato es un tema de legalidad.
Considero que la cuestión de cada contrato en sí, es un tema de legalidad ordinaria, ya que existe una normativa infralegal que regula estos contratos de adhesión y su forma de aplicación. Corresponde a SUTEL y a la jurisdicción ordinaria determinar, si cumplen con lo dispuesto en la resolución de autorización de la política y de autorización de cada operador, según el límite de consumo pactado, así como con lo dispuesto en Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones (artículo 20) y los artículos 46 de la Ley General de Telecomunicaciones, 73 inciso 0) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y la jurisprudencia sobre los contratos de adhesión (entre esta la resolución 25-2016 de la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo), entre otros. Sobre este tema, existe normativa que permite aplicar medidas drásticas a los clientes que utilicen de manera indebida el servicio de telecomunicaciones (artículo 34 del Reglamento de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones y el artículo 23 del Reglamento de prestación de servicios). Incluso se puede desconectar definitivamente a un usuario, entre otras razones, por el no pago del servicio, lo cual tampoco implicaría un vaciamiento del contenido esencial del derecho de acceso al internet, por las características de este derecho arriba señaladas.
E.- No es necesaria la consulta pública.
Otro argumento señalado en el amparo, es la falta de consulta pública por parte de SUTEL previo a autorizar la política de uso justo mediante la resolución RCS-063-2004. Al respecto, considero que la participación de las personas en la configuración y aprobación de decisiones de órganos estatales ha sido establecida en la Constitución Política, como una guía respecto de la dirección que debe tomarse en este tema, más no como un derecho fundamental directamente justiciable ante esta Sala.- Al contrario, para poder alcanzar un apropiado equilibrio, dicha participación debe ser regulada en todos los casos por una ley que venga a darle forma y delimitar sus alcances.- Eso es lo que se ha hecho en la de la Ley 7593 Ley Reguladora de los Servicios Públicos, la cual no ha incluido la situación en discusión dentro de los supuestos que señala el artículo 73 inciso h) que claramente señala los temas que deben ir a audiencia pública. En lo que interesa señala:
“Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones( SUTEL) Son funciones del Consejo de SUTEL:
(…)
Como conclusión en este aspecto no existe ninguna afectación de algún derecho fundamental con la falta de audiencia pública que se reclama en este caso concreto.
F.- Existe un rezago para el desarrollo de políticas de acceso público gratuito que si resulta lesivo del derecho de acceso a internet.
Siendo el acceso a internet un derecho humano fundamental, tiene que estar garantizado por el Estado a través de lugares de acceso público gratuito, especialmente para las poblaciones más vulnerables. En este tema, a pesar de los avances, existe un rezago en la ejecución de algunos aspectos del Plan Nacional de Desarrollo en la materia, que garanticen el acceso universal y solidario previsto en la normativa.
Según CEPAL (Estudio sobre estado de banda ancha en América Latina y el Caribe 2016) y el Indice de Oportunidades Humanas (Banco Mundial), Costa Rica tiene la tasa más alta de acceso a internet en América Latina, con un 60% de hogares conectados y un 95% de penetración en banda ancha móvil, asimismo exhibe una de las menores brechas de acceso a internet entre zona rural y urbana.
No obstante, han transcurrido cerca de 10 años desde la apertura del mercado de las Telecomunicaciones y desde que la Sala Constitucional declaró el acceso a internet como derecho humano fundamental, y a estas alturas aún no existen lugares de acceso público gratuito de acceso inalámbrico para las poblaciones vulnerables en las distintas zonas del país que coadyuve a reducir la brecha digital, e incluso para aquellos usuarios que así lo requieran por haber consumido su plan, o tener dificultades de acceso en un momento determinado. Esa es una obligación ineludible del Estado, que aún no se ha materializado y que desde mi perspectiva, resulta lesiva de las obligaciones del Estado sobre el acceso al internet, porque ha transcurrido prácticamente una década sin que exista un solo quisco o zona de acceso a Internet inalámbrico gratuito por medio de la tecnología WI-Fi en el país. Existe un Fideicomiso de Gestión de los Proyectos y Programas SUTEL-BNCR, número de identificación 3-110-654956 que ha sacado un concurso público al efecto, apenas a esta alturas de la apertura.
No obstante, al no ser el objeto del proceso, ni habérsele dado audiencia al efecto a Fonatel como responsable de la implementación de esta política, no procede en este momento su condenatoria.
Ciertamente lleva razón el proyecto de mayoría al recalcar la necesidad de garantizar el acceso al internet como derecho humano fundamental, en especial para las poblaciones más vulnerables, no obstante, me parece que en esta ocasión, el tema de si un usuario se queda sin acceso cómodo o no lo tiene del todo porque no lo puede costear, recae más en la responsabilidad de Fonatel, que en las operadoras de servicio de internet por tecnología celular, que como señalé supra, sólo son además, un segmento de un mercado más amplio y provisto de recursos de acceso para las personas.- Nancy Hernández L. Magistrada VCG02/2022 ... Ver más *170001910007CO* Res. Nº 2017011212 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas con quince minutos del catorce de julio de dos mil diecisiete.
Recurso de amparo que se tramita en el expediente N° 17-000191-0007-CO, interpuesto por NOMBRE01, cédula de identidad VALOR01, y OTROS contra la SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES (SUTEL) y OTROS. Resultando: 1.- Por escrito recibido en la Sala el 6 de enero de 2017, el accionante Porras Castillo interpone un recurso de amparo. Manifiesta que mediante los acuerdos Nos. 023-049-2013 y 006-009-2013, el Consejo de la SUTEL homologó los documentos: "Anexo de Planes Móviles post pago", "Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados" y el "Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo deservicio postpago Telefonía Móvil Celular", a las marcas Kolbi, Movistar y Claro, respectivamente, los cuales establecen una cláusula de política de uso justo. Considera que los planes de telefonía móvil "postpago" de Movistar y Claro limitan la velocidad de Internet a niveles en los que se vuelve casi imposible el acceso a Internet. Afirma que Movistar limita la velocidad a 128kbps y Claro limita la velocidad a 256kbps, penalización que ocurre después de un consumo base estipulado en los contratos de adhesión. Señala que, según Kolbi, la política de uso justo no aplica en la tecnología 3G, sólo en la tecnología LTE; es decir, el operador permite navegar, ilimitadamente, y sin penalizaciones (sobre la velocidad) dentro de la red 3G. Aduce que en el voto No. 2010-010627 de las 8:31horas de 18 de junio de 2010, la Sala Constitucional declaró que el acceso a Internet es un derecho fundamental, por tratarse de un vehículo indispensable y necesario para transitar en la sociedad de la información. Agrega que, según la sentencia, por tratarse de un servicio público, está sujeto a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Argumenta que el principio rector de neutralidad tecnológica, dispuesto en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, impide a los prestadores del servicio de Internet discriminar el acceso de los internautas. Añade que, al declararse el acceso a Internet como derecho fundamental, indispensable para ejercer la libertad de pensamiento y de expresión, consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se entiende que el acceso a Internet debe ser garantizado y protegido. Solicita que se declare con lugar el recurso y se ordene la anulación de la política de uso justo, dentro de los contratos de adhesión de los operadores de telefonía móvil. 2.- Por resolución de las 11:50 horas del 9 de enero de 2017, se dio curso al amparo. 3.-Por escrito recibido en la Sala el 16 de enero de 2017, el recurrente Porras Castillo amplía sus argumentos. Remite al informe A/HRC/17/27 de la Organización de las Naciones Unidas, a la resolución A/HRC/20/L.13 del 29 de junio de 2012 del Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas y a la Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión e Internet (OEA) del 1 de junio de 2011. Reitera su pretensión. 4.- Por escrito recibido en la Sala el 20 de enero de 2017, informa bajo juramento Manuel Emilio Ruiz Gutiérrez, en su condición de Presidente del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que es cierto que el Consejo de la Sutel homologó el “Anexo de Planes Móviles post pago” al contrato de la marca Kolbi mediante acuerdo 023-049-2013. También reconoce que dicho Consejo homologó el “Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados” mediante acuerdo 006-009-2013. Ambos documentos contienen cláusulas sobre políticas de uso justo. Aclara que el "Contrato Universal para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones" y el anexo denominado "Contrato de servicios postpago de telefonía móvil", ambos del operador Claro CR Telecomunicaciones S.A., fueron aprobados en sesión ordinaria 076-2014 del10 de diciembre de 2014 del Consejo, mediante acuerdo N° 019-076-2014. Este también regula una cláusula sobre política de uso justo. Indica que dicha cláusula disminuye la velocidad, mas no impide el acceso al servicio de Internet móvil. Indica que la Sala emitió la sentencia N° 10627-2010 del 18 de junio de 2010; no obstante, esta se refiere a Internet fijo, que no es objeto del amparo. Aclara que los servicios de telecomunicaciones se consideran "disponibles al público", lo cual viene a marcar la apertura de los servicios de telecomunicaciones a la competencia. (Ley N° 8642). Lo anterior se deriva del compromiso adquirido en el Anexo 13 del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. En relación con el principio de neutralidad tecnológica, explica que de conformidad con el mismo se refiere a posibilidad que tienen los operadores/proveedores de servicios de telecomunicaciones, para elegir las tecnologías por medio de las cuales brindan sus servicios; en ningún caso hace referencia a la discriminación o limitación del acceso del servicio de Internet (artículo 3 inciso h) de la Ley General de Telecomunicaciones). Explica la aplicación de la política de uso justo. Al respecto, señala que las redes de telefonía e Internet móvil cuentan con recursos que son compartidos entre todos los usuarios que utilizan en determinado momento la misma infraestructura, especialmente en lo que respecta al segmento de red entre la radiobase y el terminal móvil. Los planes de telefonía móvil sin límite de consumo suelen propiciar la aparición de clientes que hacen un uso intensivo de la red móvil, al acaparar los recursos de la misma por largos periodos de tiempo, impidiendo a otros usuarios acceder a la red con buenas condiciones de prestación del servicio, afectando su eficiencia y buen funcionamiento. Según lo anterior, el uso excesivo por parte de algunas personas de los recursos de una red compartida, impacta de forma directa la posibilidad de acceso y uso en condiciones normales a los demás usuarios (mayoría), afectando los niveles de calidad de estos servicios. En virtud de lo anterior, y con el fin de proteger los derechos de los usuarios, para que puedan acceder en igualdad de condiciones a los servicios de Internet móvil, el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, mediante acuerdo 014-021-2014, tomado en la sesión ordinaria N°021-2014 del día 02 de abril del 2014, emitió la resolución número RCS-063-2014, titulada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil", por medio de la cual se fijaron las condiciones que regulan el consumo excesivo de descarga de datos, con el objetivo de reducir la congestión de redes y así evitar que se vea afectada la calidad del servicio para una mayoría de usuarios. Dicha resolución resolvió aprobar en forma temporal el establecimiento de condiciones o prestación específica de la obligación contractual denominada “Política de Uso Justo ” de los operadores ICE, Telefónica y Claro. Desprende de dicha resolución que los operadores citados poseen la facultad para aplicar dichas condiciones si se cumplen los lineamientos establecidos en la misma. Enfatiza que la resolución no establece una limitación total del servicio de Internet móvil, sino que lo que se hace es una disminución de la velocidad contratada. No obstante, el servicio se continúa prestando de forma ilimitada. De conformidad con la resolución mencionada, la velocidad a la que se reduce el acceso al servicio de Internet, una vez superado el límite de descarga, debe ser determinada por los operadores, e indicada en los contratos de adhesión suscritos por los usuarios finales, aplicando las razones de equidad, igualdad y razonabilidad de la medida, siendo que se reduzca a una velocidad que tienda a una carga equitativa, y que la calidad del servicio contratado no sea degradada al punto que se impida el funcionamiento del servicio y a su vez desaliente la continuación del consumo excesivo de parte del usuario, y que este realice un consumo normal y moderado. Cita el punto 8 del apartado de la resolución, denominado “Condiciones de la política de uso justo o medidas similares ”, donde se establece el criterio en el que deben basarse los operadores, para determinar si un usuario incurre en consumo abusivo. Según dicho punto, un informe de la Dirección General de Calidad había establecido que un 5% de los usuarios efectúan un consumo extraordinario del servicio de Internet móvil para la modalidad de pospago, los cuales acaparan alrededor de un 35% de los recursos y capacidad de las redes de los operadores. En ese punto se indicó que el límite o umbral debía ajustarse a 1) la capacidad o velocidad contratada y 2) el porcentaje de descarga excesiva en relación con otros usuarios que se encuentran en su condición. Se señaló que le umbral debía ser establecido tomando en cuenta su aplicación al 20% de los clientes de consumo extraordinario, excesivo e intensivo. Es por lo anterior que el consumo de un usuario se considera como excesivo cuando sobrepasa el límite o umbral de descarga contratado durante un ciclo de facturación. Este límite o umbral es definido en los contratos de adhesión, que se establecen entre los citados operadores y los usuarios. Cita el punto 2 a) de la resolución: “(...) Este límite o umbral debe responder a la finalidad de la política y orientarse al porcentaje de clientes que hacen un uso extraordinario o excesivo de la red (...)” y el punto 2 f), en cuanto a que debe prevenirse a los usuarios cuando el consumo mensual alcance el 80% de los GBytes establecidos como límite o umbral e indicar la velocidad a la cual se le estaría disminuyendo el servicio. Aclara que la velocidad de acceso al servicio de Internet móvil no determina la calidad del mismo, dado que puede existir servicio de alta velocidad que no cumplan con los umbrales de calidad establecidos en el Reglamento de Prestación y Calidad de los Servicios, así como servicios de baja velocidad que cumplan con dichos umbrales. Cita a manera de ejemplo los indicadores de pérdida de paquetes, que se encuentran regulados en los artículos del 95 y 96 del citado reglamento. En cuanto al acceso a Internet móvil con la velocidad restringida, señala que dicha reducción no implica la restricción al acceso del servicio de Internet móvil. Explica la relación entre velocidad de descarga y el tiempo que se requiere para navegar en Internet. Define la velocidad de transferencia de datos e indica que la velocidad de transferencia en el sentido de descarga (download) determina la rapidez con la que es posible obtener un archivo de Internet. A mayor velocidad de descarga, el contenido deseado será desplegado de manera más rápida. A partir de datos de la página HTTP Archive Report en cuanto al tamaño promedio de una página web, realiza cálculos sobre el tiempo que demoraría descargar tal página con diferentes velocidades de descarga. Realiza el mismo cálculo con un mensaje de texto de WhatsApp. Transcribe una tabla ejemplificativa sobre el tiempo de descarga para un determinado archivo a diferentes velocidades. Aclara que a menor velocidad, mayor es el tiempo de espera, lo que no implica la imposibilidad de acceder al servicio. Acota que la velocidad de transferencia de datos máxima se verá determinada inicialmente por la capacidad inherente a la tecnología de telefonía móvil que se utilice. Posteriormente, se verá afectada por la cobertura, plan seleccionado, manejo de la red del operador y características del terminal. Afirma que en la actualidad funcionan tres tecnologías de telefonía móvil en Costa Rica. Presenta una tabla con las velocidades de navegación teóricas máximas alcanzables por cada una. El definir qué tipo de tecnología móvil se utiliza en un determinado momento dependerá de las especificaciones técnicas, terminal seleccionado, su configuración, el uso que se le esté dando al mismo, disponibilidad de la red por parte del operador y la administración de la misma que este haya implementado. Las tecnologías con velocidades de navegación más altas permiten al operador conectar a más usuarios de manera simultánea para una velocidad determinada. Transcribe una tabla sobre los niveles de cobertura de los tres operadores de red. Afirma que múltiples operadores a nivel mundial han implementado las políticas de uso justo, que permiten reducir la velocidad, una vez superado un límite de consumo. Señala que la práctica de limitar la velocidad de descarga busca desalentar el consumo excesivo por parte del usuario, de forma que este realice un consumo normal y moderado. Cita ejemplos de otros países. A partir de ellos, manifiesta que no existe un criterio técnico estandarizado a nivel mundial para determinar en qué proporción se debe disminuir la velocidad de navegación, una vez que se ha sobrepasado un determinado umbral de consumo. Esta práctica busca lograr mayor equidad de acceso en mejores condiciones de servicio para todos. En cuanto a Costa Rica, las velocidades a las cuales se reduce el servicio son superiores a los máximos que se pueden prestar a través de la red 2G (GSM), que es la que presenta menores capacidades para el uso de este servicio. Indica que las velocidades denunciadas por el recurrente (128 kbps de Movistar y 256 kbps de Claro) se encuentran por encima de las prácticas de otros operadores a nivel mundial e incluso se podría afirmar que, con las citadas velocidades, el cliente tendría la capacidad para comunicaciones de Voz sobre IP (VolP). Transcribe una tabla sobre los anchos de banda ocupados por llamadas de VolP. Explica que, dependiendo del uso del servicio de Internet móvil, la velocidad de transferencia de datos impacta directamente en el tiempo de carga de información por el terminal. No obstante, en ningún momento se limita o interrumpe la disponibilidad del servicio, tan solo se aumentan los tiempos de espera para que los datos sean entregados. Acota que la experiencia del usuario a una determinada velocidad es relativa al tipo de aplicaciones que esté ejecutando en un determinado momento. Explica que la experiencia será prácticamente la misma para mensajes de texto tipo WhatsApp, independientemente de la velocidad recibida (mensajes en órdenes de milisegundos); sin embargo, el tiempo de espera será superior para que se despliegue una página WEB completa. Se refiere a Internet móvil como un servicio disponible al público. Menciona que la Sala se refirió en la sentencia N° 2010-010627de las 8:30 horas del 18 de junio de 2010 al aprovisionamiento de un servicio de Internet fijo, al cual no se aplican políticas de uso justo, debido a que en dichas redes no se da una competencia por la obtención de recursos de red para poder comunicarse equivalente a la que se presenta en las redes móviles. Lo anterior ya que una sola radiobase de telefonía móvil suele dar servicios a cientos de usuarios de forma simultánea, haciendo uso de determinadas bandas del espectro radioeléctrico que corresponden a un recurso escaso. Es así como se puede afirmar que una radiobase ofrece recursos limitados de espectro radioeléctrico, potencia y cobertura, los cuales deben compartirse de manera simultánea. Para una misma zona de cobertura, estas redes deben dar servicio a una cantidad de usuarios variable; con el fin de garantizar un servicio adecuado para todos, se establecen políticas que buscan dar un acceso equilibrado a la red. Por otro lado, las redes fijas no están sujetas a limitantes de espectro radioeléctrico y permiten un desarrollo administrado por el operador acorde a su capacidad. Si bien existen redes fijas cuyo medio de acceso es compartido, las posibles restricciones son dimensionadas fácilmente por el operador, quien procede a instalar equipos adicionales. Refiere que la Superintendencia ha insistido en incorporar a nuestra legislación el concepto de servicios de telecomunicaciones disponibles al público, tesis que explica. Relata que la reforma de 2008 excluyó los servicios de telecomunicaciones de la clasificación de servicios públicos definida en el artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en virtud de la apertura del mercado y la prestación de estos servicios (telecomunicaciones), por parte de sujetos privados, rompiéndose el monopolio estatal existente hasta ese momento. Transcribe la definición de los servicios de telecomunicaciones del artículo 6 numeral 23) de la Ley No. 8642, Ley General de Telecomunicaciones. Aclara que al encontrarnos frente a la comercialización de un servicio disponible al público, caracterizado normativamente como una actividad económica de interés general (artículo 74 de la Ley No. 7593), se genera en consecuencia el pago de una prestación a favor del proveedor del servicio y surge entre ambos sujetos –el prestatario y el usuario o cliente del servicio- una relación contractual mercantil que se encuentra dentro del ámbito de regulación del derecho privado, en virtud de la actividad desarrollada, la celebración de un acto de comercio y la naturaleza de la obligación pecuniaria que se genera por la actividad comercial (precio o tarifa). Cita el dictamen N° 185 del 25 de agosto de 1995 de la Procuraduría General de la República para diferenciar entre un precio público (tarifa) y una tasa (de naturaleza tributaria). Refiere que la obligación pecuniaria del usuario es un precio que considera para su establecimiento una serie de aspectos sociales, ambientales, económicos y jurídicos; su imposición no es una mera aplicación del poder de imperio de la administración, a diferencia de las obligaciones de naturaleza tributaria. Caracteriza el régimen actual por ser más ágil, flexible y desarrollarse en un ambiente de competencia, del cual participan activamente sujetos de naturaleza pública y privada. Adicionalmente, surge la fijación de un precio o tarifa, con el objeto de que estos partícipes activos del mercado puedan ofrecer y prestar su servicio de telecomunicaciones, recibiendo a cambio una contraprestación pecuniaria por parte de sus clientes, la cual inclusive podría eventualmente ser establecida por los mismos proveedores, en caso de presentarse las condiciones idóneas de mercado. El proceso para su fijación, encuentra fundamento normativo en el artículo 3 y los definidos del 29 al 35, todos de la Ley No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Transcribe el numeral 52 de la Ley 8642 en cuanto al régimen sectorial de competencia de la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones. En cuanto a la neutralidad tecnológica, cita el inciso h del ordinal 3 de la Ley General de Telecomunicaciones. Afirma que la neutralidad tecnológica no constituye una prohibición impuesta a los operadores para controlar la conexión de los usuarios a las redes públicas de telecomunicaciones, ni puede entenderse tampoco como un derecho de los usuarios de tener acceso a Internet de forma indiscriminada, como lo sugiere el recurrente. Por el contrario, el principio de neutralidad tecnológica brinda a los operadores la flexibilidad necesaria para que estos puedan utilizarlas tecnologías que consideren más adecuadas con el fin de brindar sus servicios al usuario final con condiciones adecuadas de calidad y precio. Considera que el recurrente interpreta subjetiva e incorrectamente los alcances de dicho principio. Disputa que sean vinculantes los instrumentos internacionales citados por el tutelado. Además, no son aplicables a la materia en estudio. Solicita que se declare sin lugar el recurso. 5.- Mediante resoluciones de las 14:51 horas del 22 de febrero de 2017 y 10:20 horas del 1 de marzo de 2017, la Sala solicitó prueba para mejor resolver. 6.- Mediante escrito recibido en la Sala el 7 de marzo de 2017, informa bajo juramento Juan Manuel Cordero González, en su condición de Defensor Adjunto de los Habitantes de la República.Manifiesta que la Defensoría de los Habitantes emitió un informe especial que tuvo como punto de partida el análisis del oficio N°1384-SUTEL-CS-2017. En dicho informe, se pronunció sobre la decisión adoptada por la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) de aplicar la Política de Uso Justo para el Servicio de Internet Móvil (oficio DH-181-2017). Declara que la intervención de la Defensoría de los Habitantes inició cuando el ICE anunció que a partir del 1° de marzo aplicaría esta política. Alega que a la fecha no han recibido respuesta de la SUTEL en relación con el informe y recomendaciones emitidos. Explica que a partir de lo que la Superintendencia manifieste, se valoraría si es pertinente realizar ulteriores acciones. Transcribe el informe especial, donde la Defensoría concluía a partir del oficio N°1384-SUTEL-CS-2017 que, para tratar con el problema de la congestión en las redes móviles, SUTEL consideraba como estrategia prioritaria la “política de uso justo” junto con las iniciativas generadas para aprobar el cobro por descarga, dejando de lado otras estrategias que la misma SUTEL ha identificado como medulares e impostergables para solucionar el problema de saturación del servicio. El informe señala que en el oficio, SUTEL no presenta evidencia de que haya ejecutado las recomendaciones emanadas al Consejo Directivo del oficio N° 2042-SUTEL-DGC-2014, las cuales consistían en ampliar la capacidad de las redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados y así cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas; para atender dicho aumento de capacidad, se sometió a valoración del Consejo requerir a los operadores el uso de las alternativas de offloading señaladas en el informe. Además, instruir a los operadores que con el fin de reducir la incidencia de reclamaciones ante la SUTEL, consideraran la capacidad de las redes para la comercialización de nuevos servicios. El informe especial concluye que las limitaciones al acceso a Internet como la “política de uso justo” y el cobro por descarga deben ser sometidas a un riguroso escrutinio tomando en cuenta la doctrina y jurisprudencia de los derechos humanos. Ese escrutinio debe empezar por el análisis público, abierto y transparente de los fundamentos, alcances y mecanismos de aplicación de esta política. Se indica que no fue posible poner en práctica el cobro por descarta para Internet móvil por problemas en esos temas. El informe especial indica que la “política de uso justo” fue aprobada por la SUTEL en 2014, sin que sus fundamentos, justificación y alcances fueran previamente conocidos por el público. Aclara que incluso el estudio técnico que recomienda la aplicación de dicha política fue declarado confidencial por la SUTEL. Recalca que la SUTEL justifica la política con los mismos fundamentos utilizados en 2014, haciendo presumir que nada ha cambiado en el servicio de Internet móvil; la SUTEL tampoco ha presentado evidencia sobre los efectos positivos de esta, a pesar del tiempo transcurrido, poniendo en tela de duda la temporalidad de la misma. A causa de esto, la Defensoría recomendó al Consejo Directivo de la Superintendencia de Telecomunicaciones lo siguiente: 1) dejar sin efecto la resolución RCS-063-2014 que autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil. 2) En caso de que se considere necesaria la aplicación de la política, se recomienda diseñar una propuesta que se fundamente en información y las condiciones respectivas de mercado para 2017. 3) Someter la propuesta que se diseñe a audiencia pública y poner a disposición de los habitantes toda la información que sea necesaria para valorar adecuadamente los alcances, fundamentos y justificación de tales medidas.Concuerda con el recurrente sobre el acceso a Internet como un derecho fundamental, indispensable para ejercer la libertad de pensamiento y expresión del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Considera que la insistencia de la SUTEL en reducir la naturaleza jurídica del acceso a Internet a un “servicio de telecomunicaciones disponible al público” por haber sido así declarado en la Ley General de Telecomunicaciones carece de interés y efecto jurídico. Con respecto a la velocidad de Internet de la cual se queja el recurrente, declara que está a la espera del análisis solicitado a la Academia Nacional de las Ciencias sobre las posibilidades efectivas de utilizar Internet con la velocidad de 128kbps, que es la velocidad aplicada por el Instituto Costarricense de Electricidad en la implementación de la “Política de uso justo”. 7.- Mediante escrito recibido en la Sala el 8 de marzo de 2017, informa bajo juramento Carlos Vargas Castillo y Elena Gabriela Barrantes Sliesarieva, por su orden Director y Profesora, ambos de la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica. En cuanto a la posibilidad de determinar técnicamente una velocidad mínima del servicio de Internet móvil para que el acceso a Internet sea funcional, acotan que el término “acceso funcional” no tiene una definición precisa y que puede interpretarse de diferentes formas. Responderán tomando en cuenta dos aspectos deferentes: la experiencia del usuario y la capacidad de realizar ciertas tareas específicas. Respecto a la experiencia del usuario, funcional debería referirse a que la persona usuaria perciba una navegación fluida: “En el campo de la Interacción Humano-Computador este es un problema que ha sido estudiado por largo tiempo (…) y existen principios bien establecidos sobre límites de tiempo para lograr una percepción aceptable de la interacción con cualquier sistema computacional tradicional (…). Dichos principios han sido aplicados a los nuevos dispositivos y sistemas móviles. Por ejemplo, en el año 2015, Google publicó un modelo de rendimiento centrado en el usuario llamado RAIL (Response, Animation, ldle, Load)(…) que mide la experiencia del usuario al navegar con base a cuatro variables [tiempo de respuesta, velocidad de animación, tiempo ociosos y tiempo de carga). Además, publicaron herramientas para medir la experiencia del usuario con sistemas en línea, como ayuda para los desarrolladores (…). Este modelo [o cualquier otro modelo similar] es importante para esta respuesta porque define límites de tiempo que si se sobrepasan dañan en diferente medida la experiencia de navegación del usuario. Así, por ejemplo, el usuario debe recibir una retroalimentación en menos de 100 ms luego de presionar un botón antes de que perciba discontinuidades en la navegación. Es por esto que típicamente cuando las páginas WEB están cargando, muestran avances parciales, para que la persona continúe teniendo la sensación de que algo está ocurriendo.” Aplican lo dicho anteriormente a los ejemplos puestos por la SUTEL en su informe: “Según lo indicado por SUTEL en su informe No. 00589-SUTEL-UJ-2017, tomado en cuenta las estadísticas de la página HTTP Archive Report, el tamaño de la página WEB promedio (para el 02 de diciembre de 2016), tenía un peso de2479 kB. También de acuerdo con el mismo informe, con una conexión de 2Mbps dicha página cargaría completamente unos 10 segundos, mientras que con una conexión de 128 kbps lo lograría en aproximadamente 2,6 minutos. Haciendo una sobresimplificación y suponiendo que se pudiera llevar a cabo un "llenado" uniforme conforme arriben los datos, y manteniendo el umbral de 100 ms de RAIL, tenemos que la página de 2479 kB puede ser dividida en porciones de aproximadamente 24 kB así que cada segundo el usuario vería la pantalla "llenarse" de alrededor del 9% de la página y percibiría poca discontinuidad. En cambio, con 128 kbps, cada 100 ms se obtienen a lo más1.6 kB, en un segundo se obtendría a lo más 16 kB, mucho menos del 1% de la página. Esta cantidad de bits sería casi invisible para el usuario, con lo quela percepción sería de que la página "no está cargando", y perjudicando significativamente la percepción de la navegación. Adicionalmente, en muchos sitios, una carga de 2,6 minutos será interrumpida por considerar que falló la transmisión, con lo que el usuario nunca logrará acceder a dicha página bajo estas velocidades.” Desde el punto de vista de realizar ciertas tareas específicas, indican que diferentes aplicaciones tienen diferentes necesidades de ancho de banda, calidad de transmisión, retardos y otros aspectos. Para poder determinar la velocidad de acceso funcional bajo este criterio, se deben conocer las características de uso de las aplicaciones, que varían por persona. Explican:“Para un usuario que requiere comunicaciones por videovía Skype frecuentemente para realizar su trabajo, las características serán diferentes que para aquel usuario que revisa más que nada Facebook y correo electrónico para mantenerse en contacto con la familia. Es por esto que no existe un criterio unificado de cuánto es la velocidad de acceso funcional para cualquier usuario.” Resumen que la pregunta sobre la velocidad mínima para un Internet funcional pasaría por definir qué es lo que se desea garantizar: la experiencia general del usuario, la provisión de ciertos servicios dados, la protección del ancho de banda del operador u otros. Una vez definido, se deben decidir los límites que se desean implementar, lo que requiere una caracterización de las necesidades funcionales, realizando un estudio de patrones de consumo y tratando de apegarse a un promedio ponderado (no un mínimo, que aplica a usuarios que hacen muy poco uso de Internet). La segunda pregunta se refería a cómo se realizaría la determinación de la velocidad mínima del servicio de Internet móvil para que el acceso a Internet sea funcional. Señalan que, si se desea caracterizar el acceso por tipo de aplicación, se debe realizar un estudio estadístico de los patrones de consumo de los clientes de cada operador, tomando en cuenta varias variables (horas de consumo pico, aplicaciones utilizadas, tipo de tráfico, tipo de dispositivo, entre otros). Con independencia del resultado, el mínimo debe ser constantemente revisado hacia arriba, dado que los requerimientos de ancho de banda de los usuarios de dispositivos móviles muestran una tendencia creciente, con una tasa de crecimiento acumulativo anual de entre 40 y 50%. Dado este crecimiento inevitable de la demanda, se hace necesario que todos los operadores consideren seriamente la inversión en ampliación de capacidad, también de forma regular. En cuanto a la existencia de alternativas técnicas diferentes a la política de uso justo, para desestimular el uso excesivo de Internet móvil por parte de los usuarios, indican que se pueden utilizar diferentes estrategias, tanto en el criterio para aplicarlo como en la acción de restricción de uso. Presentan una tabla con algunas políticas de uso justo de empresas de telecomunicaciones alrededor del mundo. La misma permite apreciar que no existe consenso en cuanto a las condiciones para aplicarla, ni a las acciones que se toman: por ejemplo, el umbral de uso excesivo varía ampliamente y las acciones varían desde la cancelación de la cuenta hasta pequeñas disminuciones de velocidad, a ser aplicadas solo en presencia de congestión. Acotan que cualquier operador de telecomunicaciones tiene la capacidad de limitar el uso de datos en dispositivos móviles mediante varias acciones, como limitar el ancho de banda por tipo de tráfico, limitar el tipo de tráfico, limitar el ancho de banda por aplicación, limitar las aplicaciones permitidas, limitar el ancho de banda por periodos cortos, entre otros. Señalan que se pueden usar métodos más selectivos que simplemente el uso de una cantidad específica de bytes y una acción de restricción que afecta el resto del ciclo. Sugieren que se avise a los usuarios con tiempo y se ponga a su disposición herramientas de inspección sobre la cantidad de uso (en KBytes, por ejemplo), que el operador ha registrado sobre el dispositivo del usuario. Estiman que se podría aplicar políticas más enfocadas, en lugar de afectar al total de la población que usa Internet móvil. 8.-Mediante resolución de las 9:26 horas del 6 de abril de 2017, la Sala otorgó audiencia a las partes sobre los informes rendidos y la prueba aportada por la Defensoría de los Habitantes y la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica. 9.- Por escrito recibido en la Sala el 19 de abril de 2017, informa bajo juramento Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones. Cita un voto de minoría de la Sala, el cual examinó la resolución RCS.063-2014. Señala que la SUTEL ha emitido los siguientes acuerdos: 032-014-2017 del 15 de febrero de 2017, 013-017-2017 del 1 de marzo de 2017 y 001-020-2017 del 8 de marzo de 2017. En ellos, la SUTEL comunicó a los operadores cómo se debe aplicar la resolución RCS-063-2014, indicando, entre otras cosas: a) que hay contratos en los cuales no se consignó la política de uso justo; b) que los operadores deben abstenerse de aplicar las condiciones de uso justo de forma indiscriminada a todos sus usuarios, ya que deben respetar las condiciones particulares de cada uno de los contratos; c) que los operadores se deben abstener de aplicar condiciones de uso justo que afecten la velocidad originalmente contratada a aquellos usuarios con condiciones de permanencia mínima vigente, que hayan firmado contratos con condiciones de descarga ilimitada no sujeta a políticas de uso justo, o que los contratos sean omisos en cuanto a la capacidad de descarga contratada y velocidad a la que se reduciría el servicio de datos una vez aplicadas dichas políticas; d) que operadores únicamente pueden aplicar políticas de uso justo cuando se cumpla a cabalidad los términos y condiciones establecidos en resolución RCS-063-2014, es decir, que se haya consignado con claridad en el contrato; e) se podrá aplicar políticas de uso justo a aquellos usuarios que hayan suscrito contratos de adhesión no sujetos a plazos de permanencia mínima o cuyas permanencias se encuentren vencidas, y se les haya informado de previo sobre las nuevas condiciones o restricciones; f) Si el contrato de adhesión indica de forma clara y expresa la velocidad de descarga y capacidad contratada del servicio de Internet móvil según la resolución RCS063-2014, el operador puede aplicar a partir del 1° de marzo de 2017 dichas regulaciones de consumo. Si el usuario final no está de acuerdo y decide finalizar el contrato suscrito, debe cancelar el monto correspondiente a la penalización por retiro anticipado según lo establecido en las resoluciones RCS-3642014 y RCS253-2016; g) Que si en el contrato de adhesión suscrito no se estableció ninguna limitación en la descarga de datos, ni la velocidad a la cual se disminuiría el servicio una vez que se llegue al límite de consumo, o bien, se indicó de forma expresa que la descarga de datos móviles era ilimitada, no sujeta a políticas de uso justo, el operador no puede modificar las condiciones originalmente pactadas y aplicar la política de uso justo durante el plazo de permanencia mínima estipulado en el contrato de adhesión. Informa sobre el procedimiento y los oficios que ha emitido la SUTEL en el expediente administrativo 232331-2017-SI, con motivo de la solicitud de información que le hiciera la Defensoría de los Habitantes (oficio DH-DAEC-0073-2017). Al respecto, concluye que la SUTEL ya se ha referido a lo dicho por la Defensoría, según la prueba que aporta. En relación con el informe de la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica, indica que se determinó que no existe una definición precisa de qué debe entenderse por “acceso funcional”. De ahí, estima que no resulta correcto afirmar que la navegación a 128 kbps torne el servicio inutilizable. Reitera lo indicado en el oficio N° 589-SUTEL-UJ-2017, en el que se ejemplificó que dicha velocidad resultaba funcional para el servicio de voz sobre IP. Afirma que el servicio de música por “streaming” conocido como Spotify permite escuchar música en “calidad normal” para móvil con únicamente 96 kbps. Incluso, aplicaciones que se considerarían más demandantes, como el video “streaming” de YouTube, ofrecen opciones para las conexiones más lentas (como marcación telefónica o “dial-up”)y, en la actualidad, ofrece videos con una resolución de 144p. Reconoce que es posible que un servidor cierre la conexión con tiempos de carga superiores. No obstante, estima que dicha eventualidad dependerá de la configuración del servidor y la experiencia deseada, con la cual se haya configurado para el usuario. Considera que los desarrolladores (Google, YouTube, etc.) pueden conocer la existencia de conexiones de 64, 128 y 115 kbps y toman las consideraciones pertinentes para permitir la navegación. Afirma que la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), emitió la recomendaciónG.1010 (11/01), titulada “Categorías de calidad de servicio para los usuarios de extremo deservicios multimedios”. En dicho documento se indicaron las velocidades de datos típicas para aplicaciones de audio y video. Transcribe una tabla al respecto y concluye, con base en ella, que una velocidad de 128 kbps está comprendida entre los umbrales planteados por la UIT para las aplicaciones de audio y video. Estima que se simplificó de manera excesiva el concepto de RAIL (Response, Animation, Idle, Load), que se refiere a las tareas que realiza un usuario durante el uso de una aplicación o página de Internet. Si bien es cierto, toma en cuenta el tiempo de carga de un sitio web, deja este factor en cuarto lugar para una acción. Pone una tabla sobre tiempos de espera y reacción del usuario para el modelo RAIL de Google. Precisa que el supuesto umbral de 100 ms para determinar la demora de carga de una página web, se refiere a las acciones que se desarrollan con base en la estructura de la página y el código ya desplegado en el dispositivo. Por el contrario, en cuanto al tiempo de carga de una página, la misma fuente utilizada por la UCR recomienda establecer el umbral de 1 segundo, sin que esto implique el requerimiento de la carga completa de la página Web. En consecuencia, según lo indicado por Google, se considera que el umbral de comparación aceptable es de 1 segundo para los componentes básicos que permiten el uso de una página web. Detalla particularidades del mercado de Internet móvil. Al respecto, indica que los principales sitios de Internet ofrecen versiones destinadas para terminales móviles, las cuales tienen en promedio un 50% menos de tamaño que sus sitios convencionales destinados a equipos de escritorio. Según datos de la página HTTP Archive Report para el 1 de abril de 2017, los 100 sitios más visitados del mundo tienen un tamaño promedio de 1687 kB para su versión de escritorio, mientras que tan solo un promedio de 800 kB en su versión móvil. Hace una aproximación del tiempo de descarga para la página completa: la versión de escritorio requeriría 6,7 segundos a 2 Mbps y 105,4 segundos a 128 kbps. No obstante, el tiempo de carga para las versiones móviles se reduce 3,2 segundos a 2 Mbps y 50 segundos a 128 kbps. Tomando en consideración que el tiempo de 1 segundo establecido por RAIL para cargarla estructura básica de una página WEB, con un límite máximo de 10 segundos, señala que un sitio web adecuadamente optimizado tendrá su estructura elemental, que está dada por la combinación de HTML, Stytesheets y Fonts , pues generalmente las imágenes y videos son solo "decorativos" y los Scripts están destinados a comandos que se ejecutan para una determinada acción. De esta forma, para un sitio móvil se tiene que la estructura base tendrá un tamaño de 121 kB, el cuales cargado en 0.5 segundos a 2 Mbps y en 7,7 segundos a 128 kbps. Según los resultados obtenidos, la velocidad de 128 kbps cumple con estar por debajo del umbral de 10 segundos del modelo de rendimiento, pues no se pretende la descarga completa del sitio. De acuerdo con el modelo RAIL, para más de 10 segundos: “Más de 10 000 ms: El usuario está frustrado y probablemente abandone la tarea puede ser que vuelva o no.” Como consecuencia, si bien la experiencia no será óptima, se puede considerar tolerable y, en todo caso, no se podría asumir que esta velocidad resultaría inutilizable. Afirma que el umbral de 10 segundos fue utilizado por Nielsen-Norman Group, líder en la experiencia del usuario a nivel mundial. Según Nielsen, el usuario puede tolerar un tiempo de carga de entre 1 y 10 segundos; más allá de 10 segundos le llevará a abandonar la página. Reitera que la práctica de reducir la velocidad de navegación una vez que se alcanza el cupo contratado es implementada y aplicada en la actualidad por múltiples operadores a nivel mundial. La práctica de limitar la velocidad de descarga busca desalentar la continuación del consumo excesivo por parte del usuario considerado abusivo, de forma que este realice un consumo normal y moderado y no afecte a los demás. Presenta una tabla con los umbrales aplicados por operadores de otros países. Enfatiza que la resolución busca desincentivar a una minoría de usuarios que acaparan una gran proporción de los recursos de las redes de telefonía móvil de los operadores, de modo que el servicio se brinde en condiciones adecuadas para la mayoría de los usuarios. Acota que la resolución no establece la velocidad mínima que deben seleccionar los operadores, sino que exige que la velocidad elegida desaliente el consumo excesivo, pero permita el uso del servicio. Considera que la velocidad mínima de 128 kbps permite una navegación adecuada para muchas aplicaciones. A pesar de ello, expresa que el ICE anunció que la velocidad a la que reduciría la navegación sería 256 kbps, que representa el doble de la velocidad analizada. Solicita que se declare sin lugar el recurso. 10.- Por escrito recibido en la Sala el 20 de abril de 2017, se apersona Mario Pacheco Loaiza, en su condición de apoderado general judicial de Telefónica de Costa Rica TC S.A., e indica que ostenta interés legítimo en este proceso, con base en el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que solicita ser tenido como parte. Estima que el recurso debe ser rechazado de plano por falta de legitimación activa, por la ausencia de una lesión o amenaza individualizada o individualizable. Describe el derecho de acceso a Internet. En ese sentido, concluye que es un derecho prestacional y programático. Afirma que la penetración de Internet en el país es alta, llegando a 87%. Cita el documento “Libertad de Expresión e Internet” de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde se indica que “…está prohibida la interrupción del acceso a Internet, (…), la negación del derecho de acceso a Internet a modo de sanción y las medidas de reducción de la velocidad de navegación de Internet o de partes de esta con fines diferentes a la gestión razonable del tráfico.” Indica que el uso justo es parte de la gestión razonable del tráfico, medida que garantiza el acceso a Internet a todos los usuarios en forma equitativa y no discriminatoria. Además, la Ley General de Telecomunicaciones, al establecer un régimen abierto y de competencia de los diversos servicios de telecomunicaciones, entre ellos el Internet móvil, estableció a través de la creación del FONATEL la herramienta por excelencia con la cual el Estado debe velar por el aseguramiento, entre otros, del derecho fundamental que aquí se discute. Detalla proyectos de FONATEL. Estima que no es posible pretender que los operadores de telefonía celular, además de estar obligados por la citada Ley a cofinanciar FONATEL, deban por cuenta propia asegurar el uso discrecional y en muchos casos abusivo del servicio móvil por parte de ciertos usuarios que, ante la eventual inexistencia de las razonables medidas de gestión de tráfico, generarían, por el contrario, un deterioro en el uso del resto de usuarios. Afirma que las condiciones se encuentran establecidas en los contratos. Solicita que se declare sin lugar el recurso. 11.-Por escrito recibido en la Sala el 21 de abril de 2017, el recurrente Porras Castillo reitera sus argumentos y aporta prueba. 12.- Mediante escrito recibido en la Sala el 5 de mayo de 2017, informa bajo juramento Carlos Vargas Castillo y Elena Gabriela Barrantes Sliesarieva, por su orden Director y Profesora, ambos de la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica, que el “acceso funcional” a Internet puede interpretarse de diferentes formas. La capacidad de realizar ciertas tareas específicas se ve afectada dependiendo de la tarea; para ese caso, no se discutió ninguna velocidad en particular. Sin embargo, para el caso del acceso funcional desde el punto de vista del usuario, reitera lo indicado con respecto a la velocidad 128 kbps. Para el caso de 256 kbps, la carga de la página en cuestión duraría aproximadamente 1.3 minutos. En cuanto a la experiencia del usuario, cada 100 ms se obtendría a lo más 3.2 kB, en un segundo se obtendría a lo más 32 kB, alrededor del 1.3% de la página. Por tanto, la percepción de navegación aún se ve afectada, aunque en menor medida. Señalan que la calidad de servicio depende en gran medida de la tarea realizada. Para el caso de multimedios, por la naturaleza de su contenido, se acentúa el efecto de las bajas velocidades, tanto en 128 como en 256 kbps. 13.- Por escrito recibido en la Sala el 8 de mayo de 2017, se apersona José Luis Navarro Vargas, en su condición de apoderado general judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, a fin de constituirse como parte interesada, según el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Explica la política de uso justo. Afirma que dicha política no impide el acceso a Internet, sino que consiste en establecer niveles de consumo a partir de los cuales el proveedor del servicio únicamente reduce la velocidad a la que puede navegar el cliente en la red, hasta completar el ciclo mensual de facturación. Al iniciar un nuevo ciclo de facturación, se le restituye la velocidad originalmente contratada. Tal medida fue autorizada por la SUTEL mediante resolución RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014. Previo a ello, el regulador homologó contratos que incluían dicha cláusula. Describe el funcionamiento de la política de uso justo. Afirma que en un sistema de tarifa plana y consumo ilimitado, como el vigente en Costa Rica para el servicio de Internet móvil pospago, los usuarios promedio terminan pagando una parte desproporcionada de los costos generales de la red. Cita a la Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos de América en apoyo de dicha afirmación. Afirma que la medida es una práctica normal del mercado, cuando no existe una metodología de cobro por descarga. Ejemplifica las estrategias en política de uso justo de los operadores a nivel regional. Describe la política de uso justo en América Latina. Afirma que la aplicación de políticas de uso justo es una práctica usual y necesaria en el mercado de las telecomunicaciones de América Latina. Indica que la oferta de servicios de telecomunicaciones implica la realización de grandes inversiones y la superación de costos millonarios para mantener e incrementar el acceso por parte de la población. Detalla que el enorme crecimiento en el número de usuarios de Internet y el uso generalizado de aplicaciones y plataformas que requieren mayor capacidad de las redes, se manifiesta claramente en el aumento del tráfico de datos. Provee datos en cuanto al aumento del tráfico de datos móviles. Considera que Costa Rica debe enfrentar los retos que presenta el crecimiento exponencial del consumo de datos y la necesidad de conectar a un número mayor de personas. Entre 2010 y 2015, el número de usuarios de Internet creció en más del 60% y, según la SUTEL, el consumo de datos aumentó un 209% entre el 2013 y el 2015. Lo anterior se ha dado con niveles de precios para los servicios móviles que, según el Foro Económico Mundial, son de los más asequibles en América Latina, y en un entorno regulatorio donde el esquema de fijación tarifaria reduce considerablemente los márgenes de ganancia del sector y la certidumbre para efectuar inversiones. Manifiesta que su representado optó durante aproximadamente 3 años por realizar cuantiosas inversiones en su red móvil, las cuales en los últimos dos años superaron los $125 millones. Sin embargo, el aumento exponencial del tráfico de Internet ha tornado infructuosas estas inversiones en ampliaciones y mejoras de la red, razón por la cual el ICE decidió implementar la política de uso justo a partir del 1 de marzo de 2017, lo que fue comunicado a los clientes. Relata que el ICE realizó pruebas de los usos más comunes en Internet a la velocidad de 128 Kbps de previo a la aplicación de la política de uso justo. También se realizaron pruebas al subir dicha velocidad el 26 de abril de 2017 a 256 kbps. Los resultados indicaron que podía utilizarse WhatsApp, Facebook, navegar en Internet y utilizar el correo electrónico. En vista de las mejoras significativas experimentadas durante la aplicación de la política de uso justo, su representado realizó ajustes técnicos a nivel de la red móvil e incrementó la velocidad reducida de 128 kbps a 256 kbps a partir del 4 de abril de 2017, lo que fue comunicado a los usuarios. Afirma que la política de uso justo del ICE garantiza la prestación del servicio de Internet móvil con calidad a todos los usuarios, está aprobado por SUTEL, informa a los usuarios sobre el consumo y asigna volumen de consumo suficiente para el disfrute del servicio. Recuerda que dicha política es temporal y facultativa, por lo que en la medida en que los usuarios ajusten sus hábitos de consumo y se estabilice el volumen de tráfico a nivel de la red, las mismas podrían dejar de aplicarse. Nota que el recurrente no apuntó una amenaza o afectación material de derechos fundamentales. Explica que los contratos de adhesión deben ser sometidos a homologación de la SUTEL, entre ellos, los del ICE. Se adhiere a la respuesta de la SUTEL al respecto. Cita precedentes constitucionales. Estima que ha aplicado la política de uso justo conforme a derecho, como una medida necesaria, idónea y proporcional, para regular de manera razonable, el uso intensivo por parte de algunos clientes en perjuicio de la colectividad de usuarios, en tutela del principio rector de beneficio al usuario final desde una vertiente social-colectiva, y no individualista, en armonía con los demás principios rectores establecidos en la Ley General de Telecomunicaciones. Refiere que la resolución N° 2010-010627 no es aplicable a este caso. Explica los servicios de telecomunicaciones, según la nueva legislación (Ley General de Telecomunicaciones). Indica que es un servicio catalogado como un servicio de telecomunicaciones disponible al público, prestado por el ICE y otros dos operadores en un mercado en competencia. Resalta que el cliente puede seleccionar el operador. Establece que el principio de neutralidad tecnológica no hace referencia a la limitación del acceso al servicio de Internet. Resalta que la política de uso justo busca garantizar y proteger el acceso a Internet Móvil. Comparte la respuesta de la SUTEL. Observa que la Declaración de Principios de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información se refiere a la importancia de que la gestión de Internet garantice la distribución equitativa de recursos, facilite el acceso a todos y garantice un funcionamiento estable y seguro (apartado B6, punto 48). Cita el texto “Libertad de Expresión e Internet”, antes mencionado. Considera que la modulación del ejercicio de algunos derechos bajo ciertas circunstancias, en beneficio de la colectividad, no necesariamente constituye violación a derechos fundamentales. Provee datos estadísticos sobre conexiones fijas y móviles a Internet. Con base en ellos, considera que la política de uso justo se aplica a una pequeña porción de clientes pospago, cuyo uso es intensivo. Se refiere a la posición de la Sala en cuanto a aspectos de índole técnico, afirmando que la disputa de criterios técnicos o científicos está reservada para otras sedes. Indica que la Defensoría de los Habitantes aportó un escrito dirigido a otro expediente. En cuanto al informe de la UCR, afirma que los diferentes proveedores de aplicaciones publican datos de referencia en sus páginas web. Se refiere a la velocidad requerida por Netflix. Manifiesta que son erróneas las apreciaciones del presidente de la Academia Nacional de Ciencias, en cuanto a que ver una película en HD a 128 kbps tardaría 21 años. Según un simulador, esto duraría 7,75 días. Indica que la velocidad para utilizar Spotify puede ser de 96 kbps, 160 kbps o 320 kbps. Skype, que es una plataforma que permite llamadas requiere un mínimo de 30 kbps para llamada de voz, la velocidad recomendada es 100 kbps; para llamada video, la mínima es 128 kbps y la recomendada 300 kbps. Detalla los requisitos de velocidad de otros proveedores. Apunta que sí se puede escuchar música y realizar llamadas con velocidades entre 128 kbps y 256 kbps. Afirma que es posible enviar mensajes de WhatsApp con una velocidad de 64 kbps. Reconoce que una página web de 2.5 MB demoraría 2,6 minutos en descargar. Sin embargo, apunta que las páginas web para teléfonos móviles tienen niveles técnicos diferentes. Presenta un cuadro comparativo sobre la duración de descarga de la página del periódico La Nación, en su versión para computadora personal y para móvil. Concluye que no son equiparables. Considera que los dispositivos móviles son usados para recibir información y consumir entretenimiento, no así para producir contenido ni diseñar páginas web, por lo que estima que carece de fundamento afirmar que el límite de velocidad “va a ser un desincentivo para el desarrollo del país”, como indicó la Academia Nacional de Ciencias. Describe las pruebas técnicas realizadas por el ICE, en las cuales se logró descargar o cargar archivos satisfactoriamente a velocidades de 128 kbps y 256 kbps. Expresa que la regulación tarifaria vigente en Costa Rica impone la tarifa plana como única opción en el servicio de Internet pospago, y el cobro por consumo en el servicio prepago, lo que genera una desigualdad a favor de los clientes pospago (21%) en contra de los clientes prepago (79%). Esta asimetría tarifaria, unida a la naturaleza compartida de la conectividad, ha propiciado que las acciones de los usuarios pospago con mayores niveles de consumo afecten el desempeño y la experiencia de uso de todos los demás. Indica que la política de uso justo no implica negación o suspensión del acceso al servicio de Internet móvil. Solicita que se declare sin lugar el recurso. 14.-Por escrito recibido en la Sala a las 16:01 horas del 10 de mayo de 2017, se apersona al proceso David Walsh, en su condición de General Counsel de GSM Association (GSMA), para presentar coadyuvancia pasiva. Señala que las políticas de uso justo están dirigidas especialmente a un pequeño porcentaje de usuarios intensivos, con el objetivo principal de administrar un recurso escaso y, en cumplimiento de la Ley General de Telecomunicaciones, proteger los derechos de la mayoría de los usuarios. Reitera los datos de la SUTEL, en cuanto a que solo el 5% de los usuarios finales consumen una proporción significativa de recursos y capacidad (alrededor del 35%) y que, por tanto, se ven alcanzados por prácticas de uso justo, cuando alcanzan el límite de datos establecidos libremente por el contrato comercial. Los usuarios intensivos no son representativos del grueso de los usuarios y menos aún de los usuarios de la base de la pirámide, que aún no ha conocido los beneficios que Internet móvil trae aparejados. Las tecnologías móviles deben lidiar con limitaciones diferentes a aquellas de las tecnologías fijas. El Internet móvil está sujeto a restricciones en el ancho de banda que son mucho más estrictas que aquellas aplicables a las fijas. Esto se ve exacerbado por el hecho de que, en las redes inalámbricas, el tráfico de datos y voz comparten el ancho de banda. Por lo tanto, el exceso de tráfico de datos puede degradar el negocio central de los proveedores de servicios inalámbricos en una medida no posible para otras tecnologías de banda ancha. Esta situación también se ve acentuada por la aparición de aplicaciones que requieren cada vez más ancho de banda. Señala que estas diferencias también se ven reflejadas en el plano económico. Las tarifas planas –establecidas inicialmente para Internet fija por parte de ARESEP, y luego homologadas al Internet móvil por la SUTEL a partir de la RCS615-2009 a pesar de ser servicios diferentes-se volvieron más ineficientes a medida que el consumo de ancho de banda comenzó a variar ampliamente por parte de los usuarios. En consecuencia, aduce que los usuarios de la base de la pirámide, cuyos consumos de datos móviles son mucho menores, terminan subsidiando en modo cruzado el consumo de los usuarios intensivo. Es por ello que las políticas de uso justo favorecen un modelo de acceso equitativo y, por ende, propiamente justo, donde los usuarios que menos consumen ya no subsidian a los usuarios intensivos, distribuyendo los costos de modo equitativo y generando ofertas segmentadas que atiendan a sectores con menos ingresos y generando ofertas sustentables para que los operadores móviles puedan asegurarla sostenibilidad a largo plazo en la prestación del servicio. Es en este contexto que, en la actividad de telecomunicaciones, bajo determinadas circunstancias y para ciertos supuestos, es usual y normal la gestión y el control del tráfico móvil de datos. No hacerlo generaría efectos negativos en la experiencia en la calidad de los servidos de los propios usuarios móviles. Afirma que los operadores móviles solicitaron la homologación de las modificaciones a sus contratos marco y de adhesión por ese interés general. Arguye que los usuarios móviles tienen acceso a la información relativa a las condiciones de contratación de forma clara, transparente y oportuna, respetando las obligaciones y siguiendo los principios establecidos por la SUTEL. Indica que el compromiso de los operadores móviles, por medio de la homologación de sus contratos marcos y de adhesión a la SUTEL, consiste en informar a los usuarios la velocidad a la que se reduce el acceso al servicio, aplicando los principios de equidad, igualdad, razonabilidad, necesidad, legitimidad, a fin de que la velocidad tienda a una carga equitativa entre todos los usuarios, y que la calidad de los servicios contratada no sea degradada, al punto que se impida el funcionamiento del servicio y a su vez se desaliente la continuación del consumo excesivo por parte de los usuarios intensivos. Apunta que la resolución de la SUTEL obliga a los operadores a publicar en su página web, así como en sus nuevos contratos marco y de adhesión -ahora homologados- el límite o umbral de consumo a partir del cual se aplicarán las políticas de uso justo. La situación también es comunicada a los usuarios afectados por medio de SMS. Explica que no existe en la región regulación prohibitiva de las políticas de uso justo, que son aplicadas en casi todos los países de América Latina y del mundo. Refiere que son escasos los reguladores extranjeros que han llevado a cabo estudios respecto de las medidas de uso justo. Remite al regulador de Hong Kong, la Office of the Communications Authority (OFCA), que publicó sus “Guías para la Implementación de Políticas de Uso Justo”, que desde 2013 son obligatorias. Afirma que el objetivo de estas guías es prevenir el uso excesivo de recursos de red por parte de clientes individuales. Indica que la OFCA reconoce la necesidad que tienen los operadores móviles de prevenir los posibles abusos o usos indebidos y/o excesivos de los paquetes de datos móviles por parte de ciertos usuarios “atípicos”, a los fines de que otros puedan también tener la oportunidad de hacer uso pleno de la capacidad y acceso a los servicios móviles ofrecidos. Por otro lado, la OFCA destaca la temporalidad y excepcionalidad de las medidas de uso justo, toda vez que las restricciones son aplicadas solo durante un periodo de servicio, por lo general un mes, las cuales se levantan y las condiciones de acceso se restauran en su totalidad, de modo automático, al inicio del nuevo periodo. Afirma que el regulador de la India, la Telecom Regulatory Authority of India (TRAI) presentó un borrador en enero de 2016 para su “Directiva sobre la Prestación de Servicios de Banda Ancha de Modo Transparente”, que fue aprobada en octubre de 2016, conteniendo condiciones similares a las establecidas por la SUTEL en su resolución. Indica que la política de uso justo se aplica en casi todos los países de América Latina. Resalta que los planes de Costa Rica, con cupos máximos de hasta 20 GB, corresponden a las mejores condiciones identificadas en la mayor parte de los mercados de la región, que suelen ser más restrictivos en las condiciones de sus ofertas, luego de alcanzado el tope de datos para la velocidad máxima, mientras que en Costa Rica el acceso a Internet móvil se mantiene ilimitado durante todo el ciclo. Presenta ejemplos de ofertas de Internet por varios operadores en América Latina y el mundo. Solicita que se declare sin lugar el recurso. 15.-Por escrito recibido en la Sala el 31 de mayo de 2017, se apersona al proceso Edgar del Valle Monge, en su condición de Gerente Legal con facultades de apoderado general judicial de Claro CR Telecomunicaciones S.A., a fin de constituirse como tercero interesado, a la luz del artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Indica que ha existido un crecimiento acelerado en el uso del Internet móvil. Señala que entre los años 2010 y 2015, el número de usuarios de Internet en Costa Rica se incrementó en más del 60% y, según la SUTEL, el consumo de datos aumentó un 209% entre el2013 y el 2015. Según la consultora Sandvine, el 5% de los usuarios pueden llegar a utilizar el 50% de la capacidad disponible de las redes. Afirma que esta problemática surge en virtud de la mora regulatoria del regulador que no ha (i) liberado las tarifas de forma tal que permita a los operadores crear diferentes opciones para los clientes ajustados y personalizados, según el nivel y perfil de consumo que estos realizan, lo que obliga a tener ofertas estandarizadas que permiten que una pequeño porcentaje de usuarios abuse y degrade el servicio en perjuicio de la gran mayoría de clientes, (ii) en su defecto, tampoco ha actualizado el esquema tarifario para incluir modalidades de cobro basadas en el consumo y no en tarifas planas, las cuales resultan injustas para la gran mayoría de clientes. Esto ocasiona que unos pocos usuarios sean responsables de los costos más relevantes de proveer el servicio que finalmente pagan todos los usuarios, generando una situación de desbalance en el mercado, presionando a los operadores, quienes ven limitada la posibilidad de monetizar dicho consumo para asegurar el retorno a la inversión que se requiere para la existencia misma de un mercado de telecomunicaciones fuerte y competitivo como lo establece el DR-CAFTA y la misma Ley General de Telecomunicaciones. Señala que eso ha obligado a los operadores a implementar herramientas como la PUJ para dar un servicio continuo en caso de congestión y evitar un colapso de la red ante la demanda intensiva del servicio. Expresa que la SUTEL ha avalado la aplicación de esta medida y ha homologado los contratos universales por servicios de telecomunicaciones que incluyen la posibilidad de aplicar dicha herramienta. Estima que no es necesaria ni pertinente su autorización, al tratarse de una medida comercial, técnica de resorte exclusivo de los operadores. Explica la finalidad de la política de uso justo. Recalca que dicha práctica no limita el acceso a Internet, sino que procura democratizar y hacer eficiente el uso de un recurso escaso de manera tal que la gran mayoría de usuarios no se vea afectados por conductas abusivas de un pequeño grupo. Considera que el derecho de acceso a Internet no significa el derecho a una velocidad determinada o condiciones definidas. Indica que se han realizado pruebas a nivel técnico de los usos más comunes en Internet (WhatsApp, Facebook, navegación en sitios Web y uso de correo electrónico) a la velocidad de 256 Kbps, según las cuales el cliente va a poder mantener un servicio funcional. Enfatiza que la reducción de la velocidad no significa la negación del servicio. Menciona que los operadores han efectuado inversiones millonarias en el crecimiento y mejora de las redes móviles pero sin que estas resulten capaces de satisfacer la altísima demanda que existe por el Internet móvil, sin que se implementen mecanismos de cobro sostenibles y equilibrados que permitan facturar por lo que cada usuario consume realmente, tal como se realiza en aquellos servicios y bienes regulados como electricidad, agua, combustible, etc., y como se hace en todas partes del mundo. Expresa que los operadores procuran informar de manera clara a los clientes y educar sobre el manejo de consumo de datos. Acota que la resolución RCS063-2014 reconoce y reafirma una posibilidad que ya existía y se venía aplicando por algunos operadores (no era el caso de CLARO). Además, aclara que la política de uso justo no es un castigo, sino que se trata de una condición comercial-contractual y de gestión técnica destinada a garantizar un uso eficiente de los recursos escasos. Dicha posibilidad se encuentra recogida tanto en la regulación y los contratos de adhesión como en las carátulas de los mismos. Los contratos se encuentran homologados por SUTEL y constituyen ley entre las partes. Considera que esta no es la sede para discutir la legalidad de un contrato o una cláusula. Comparte la posición de la SUTEL en su informe, referida a los hechos 1 a 4. Discute sobre el acceso a Internet como un derecho fundamental. Estima que la jurisprudencia de la Sala se ha referido al servicio de Internet fijo, lo que es diferente. Señala que el mercado de telefonía móvil se ha abierto a la competencia con la Ley General de Telecomunicaciones. Afirma que se trata de un servicio de telecomunicaciones disponible al público, y no de un “servicio público”. Estima que el principio de neutralidad tecnológica no se refiere a la accesibilidad al servicio de Internet, por lo que es ajeno a la política de uso justo. Manifiesta que existe falta de legitimación activa por falta de una lesión concreta al actor. Solicita que se declare sin lugar el recurso. 16.- Por escrito recibido en la Sala el 1 de junio de 2017, Mario Pacheco Loaiza, en la condición indicada, expresa que el 23 de mayo publicó el Gobierno en su página web un artículo intitulado “Costa Rica, Campeón de América Latina en acceso a Internet”, que hace referencia a un estudio denominado “Estado de la banda ancha en América Latina y el Caribe 2016”, divulgado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Resaltan logros del Estado en la materia. Indica, entre otros, que el país asumió posiciones de liderazgo en categorías estratégicas del acceso a Internet en América Latina, al pasar de 24 a 60 el porcentaje de hogares conectados, y superar el 95% de penetración en la banda ancha móvil. En la modalidad de la banda ancha móvil, Costa Rica tuvo una penetración de un 95,5%, medido en suscripciones por cada cien habitantes. Le sigue Brasil, con menos de 90%, y Uruguay, con menos del 80%. En cuanto al ritmo del acceso a Internet, medido por la cantidad de suscriptores, Costa Rica creció un 440% entre el 2010 y el 2015. La modalidad de conexión más usada fue la móvil, que registró un aumento de un 688% en este periodo, mientras la banda ancha fija creció un 46%. Considera que se demuestra que el derecho de acceso a Internet está tutelado en nuestro país y que la política de uso justo constituye un elemento más que ha contribuido a garantizar dicho derecho fundamental, asegurando un acceso equitativo de calidad para la generalidad de los usuarios y una variedad de planes que se ajustan a las necesidades de cada individuo. Resalta que el Internet móvil ha contribuido de forma más significativa a garantizar el derecho de acceso a Internet. 17.- Mediante resolución N° 2017-7245 de las 9:45 horas del 19 de mayo de 2017, la Sala acumuló el expediente 17-004259-0007-CO a este expediente. 18.- Por escrito recibido en la Sala a las 8:12 horas del 17 de marzo de 2017, el recurrente Valdelomar Valerín interpone recurso de amparo contra el ICE y la SUTEL. Indica que se ha visto afectado por la política de uso justo de Internet, aplicada por el instituto recurrido. Expone que adquirió un plan de telefonía celular y datos con un costo de 25000,00 colones mensuales. Alega que la velocidad de 128 Kbps no se ajusta a sus necesidades reales para carga o descarga de datos, lo que provoca que sea excesivo el tiempo de espera para esos efectos. Explica que trató de acceder a la páginamedidor.kolbi.cr para conocer su velocidad real, pero tardó aproximadamente 1 minuto 11 segundos en responder con un mensaje de error, según el cual "no se puede acceder a este sitio". Agrega que aplicaciones como Whatsapp, Facebook, Youtube y otras tardan mucho encargar datos, por lo que debe cerrarlas, lo que en consecuencia le impide usar el Internet móvil. Reclama que esta situación le perjudica como usuario del servicio Kolbi del ICE. Con base en lo anterior, estima lesionado su derecho de acceso al Internet. 19.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 19:21 horas de 4 de abril de 2017, rinde informe bajo juramento Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones. Cita un voto de minoría de la Sala, el cual examinó la resolución RCS063-2014. Indica que para proteger los derechos de los usuarios, para que puedan acceder en igualdad de condiciones a los servicios de Internet móvil, el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, mediante acuerdo 014-021-2014, tomado en la sesión ordinaria N° 021-2014 de 2 de abril de 2014, emitió la resolución número RCS-063-2014, titulada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil”. En esa resolución se fijaron las condiciones que regulan el consumo excesivo de descarga de datos con el objetivo de reducir la congestión de redes y así evitar que se vea afectada la calidad del servicio para una mayoría de usuarios. Acota que los operadores de redes y proveedores de servicios han enfrentado un problema de congestión de tráfico en sus redes debido a la proliferación de aplicaciones de alto consumo de capacidad y el uso intensivo de algunos usuarios del servicio de Internet móvil, sobre todo en redes móviles que congestionan el tráfico de la red en detrimento de la experiencia y los niveles de servicio de la gran mayoría de usuarios. Menciona que la resolución bajo análisis señala que existe un 5% de usuarios que acapara alrededor del 35% de la capacidad y recursos de las redes. En el sub examine, los operadores móviles, ante la situación descrita y previo a la aplicación de las políticas de uso justo como práctica común, solicitaron la homologación de las modificaciones a sus contratos de adhesión. Arguye que con el fin de proteger el derecho de los usuarios a tener acceso a información clara, veraz y oportuna previo a la contratación de los servicios de telecomunicaciones, según lo dispuesto en el artículo 45 inciso 1) de la Ley General de Telecomunicaciones, la Superintendencia avaló que se incluyeran en los contratos de adhesión debidamente homologados cláusulas, mediante las cuales se informara a los usuarios que los servicios de datos móviles tenían asociados una capacidad limitada de descarga, la cual, una vez alcanzada, reduciría la velocidad de navegación. Agrega que el régimen de garantías fundamentales de la Ley General de Telecomunicaciones establece que la Superintendencia de Telecomunicaciones debe aprobar los contratos de adhesión de los servicios de telecomunicaciones; el "Reglamento sobre el régimen de protección al usuario final de los servicios de telecomunicaciones" dispone los contenidos mínimos de dichos contratos y el "Reglamento de prestación y calidad de los servicios" establece una serie de condiciones mínimas para la prestación de los servicios. Los operadores están obligados a informar adecuadamente las condiciones del servicio y ninguna disposición puede ser abusiva. Añade que en el ordenamiento jurídico costarricense no hay ninguna disposición que prohíba de modo expreso la gestión comercial de los operadores de telecomunicaciones, como la gestión de tráfico o las políticas de uso justo; sin embargo, estas deben aplicarse de manera tal que no lesionen el ordenamiento jurídico de telecomunicaciones, en especial los derechos de los usuarios. Considera que la medida, además, cumple los requisitos regulatorios de equidad, igualdad de trato y buena fe, en el sentido de que el trato que debe darse a los usuarios, está obligado a considerar la condición de aquellos que realizan un uso desmedido y desproporcionado, respecto de los que hacen un uso racional de la red y su servicio contratado. Recalca que el artículo 34 del "Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones" y el ordinal 23 del "Reglamento de prestación y calidad de los servicios" permiten al operador o proveedor aplicar medidas, cuando el cliente utilice el servicio de telecomunicaciones de forma que ocasione alteraciones en el funcionamiento de la red o degrade la calidad de los servicios. Esto acredita que existen reglamentos que permiten aplicar medidas sobre aquellos clientes cuyo comportamiento, durante el disfrute de los servicios, los afecten de forma negativa, por lo cual hay normas reglamentarias que autorizan a los operadores, incluso, a desconectar el servicio en supuestos de congestión por uso intensivo. Indica que mediante acuerdo 014-021-2014 de la sesión ordinaria 0212014 celebrada el 2 de abril de 2014, el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones aprobó por unanimidad la resolución RCS-063-2014: “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil”. Señala que los antecedentes y respaldo de los informes respectivos que dan fundamento a esa resolución, se encuentran dentro del expediente: GCO-DGC-ETM-305-2014. Destaca que con el fin de proteger los derechos de los usuarios, la citada resolución, en la parte dispositiva D) inciso 6), estableció que las políticas de uso justo resultan aplicables a los nuevos contratos de servicios que se suscriban siempre que dichas condiciones sean expresamente consentidas por los usuarios; asimismo que también aplica a los contratos vigentes no sujetos a un plazo de permanencia mínima o cuando dicho plazo se haya vencido, y en caso de que los usuarios no estén de acuerdo con dichas políticas, podrían rescindir los contratos. Expresa que de conformidad con la resolución RCS-063-2014 a las personas que hacen un uso abusivo del servicio de Internet, o bien superen el límite de descarga, se les reduce la velocidad del acceso al servicio de Internet, pero no se les limita el acceso al mismo. El límite de descarga lo determinan los operadores y se estipula en los contratos de adhesión suscritos por los usuarios finales, aplicando las razones de equidad, igualdad y razonabilidad de la medida, de manera que se reduzca a una velocidad que tienda a una carga equitativa y que la calidad del servicio contratado no sea degradada al punto que se impida el funcionamiento del servicio, pero que a su vez desaliente la continuación del consumo excesivo de parte del usuario. El objetivo es que los usuarios realicen un consumo normal y moderado de acuerdo con el plan contratado. Expone que una adecuada política de uso justo introduce límites racionales que en forma objetiva constituyen un mecanismo de selección o filtro del pequeño grupo de usuarios intensivos, a quienes se les aplica la medida de incentivo (reducción velocidad), lo que no afecta al resto de usuarios, que son la gran mayoría. Por eso, se construye a partir del promedio de consumo del 5% de usuarios que consumen el 35% de recursos de la red. Manifiesta que lo expuesto evidencia que la resolución RSC-063-2014 beneficia a los usuarios, por ser una herramienta que se aplica cuando se da un uso desmedido, excesivo o abusivo de los servicios de Internet móvil, que afecta el funcionamiento de la red en perjuicio de los usuarios. Menciona que esas medidas son prácticas internacionalmente aceptadas y adoptadas en muchos mercados regulados, en los cuales han sido avaladas incluso por organizaciones de usuarios. Aclara que la resolución RCS-063-2014 le impuso una serie de obligaciones a los operadores en beneficio de los usuarios, como la obligación de informar, como parte de su oferta comercial, sobre los máximos de consumo, comunicar a los usuarios cuando su consumo se encuentra cercano al límite de consumo a partir de los cuales se aplicarían las reducciones de velocidad, así como la información que debe completarse en los contratos de adhesión para informar a los usuarios sobre las condiciones de uso de dicha política. Manifiesta que en términos generales, el objetivo de la gestión de tráfico es evitar fallas en la red, responder a situaciones de congestión, ayudar a mantener un nivel de calidad óptimo para los usuarios, y combatir amenazas contra la seguridad. Arguye que, en el ámbito internacional, en países donde también el acceso a Internet es derecho fundamental, se reconoce que la gestión del tráfico razonable es necesaria para garantizar que la conectividad del usuario final no se vea afectada por la congestión de la red, pero pide transparencia respecto a las prácticas de gestión del tráfico. De ahí el interés de la SUTEL en promover el cumplimiento del derecho de información veraz y completa. Arguye que la Asociación Internacional de Usuarios de Telecomunicaciones INTUG (International Telecomunications Users Group) acepta la gestión de tráfico desde que esta sea empleada por los proveedores de servicios, con la finalidad de llevar a cabo una asignación óptima de los recursos de la red, de tal forma que, se logre mantener la calidad del servicio a todos los usuarios, especialmente durante periodos de congestión, considerando el creciente número de usuarios conectados. Describe cómo se incorporó la aplicación de esa política en los contratos de adhesión que las empresas operadoras ofrecen a los usuarios. Explica que los operadores de servicios de telecomunicaciones incluyeron en los contratos de adhesión, la posibilidad de comercializar los servicios de datos móviles por velocidades, sujetas a un límite máximo de descarga a partir del cual se aplicaría una reducción de velocidad. Menciona que dicha resolución no establece una limitación total del servicio de Internet móvil, sino que lo que se hace es una disminución de la velocidad contratada. Afirma que con el fin de que los usuarios tomen decisiones de consumo informadas, los operadores tienen el deber de advertir al abonado sobre los alcances de estas medidas y la forma de aplicación, así como la obligación de entregar copia del contrato de adhesión y publicarlo en su sitio WEB, de conformidad con Io establecido en el artículo 20 del Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de Servicios de Telecomunicaciones". Indica que la reducción de la velocidad no implica la restricción al acceso del servicio de Internet móvil. En lo que respecta al intercambio de datos en el servicio de Internet, la unidad básica de medición corresponde al "bit" (simbolizada como "b"), que igualmente consiste en la unidad básica de información en computación o telecomunicaciones digitales y puede tener únicamente dos valores (0 o 1 generalmente). Todo tipo de contenido al ser enviado por una red de Internet móvil es convertido en una secuencia de bits para poder ser transmitido. Los bits se agrupan en conjuntos que se conocen como bytes (simbolizados como "B" y equivalentes a 8 bits). La velocidad de transferencia de datos se define como la cantidad de bits por segundo que se transfieren entre los dispositivos clientes y los servidores y se suele medir como kilobits/segundo (kbps) o Megabits/segundo (Mbps). En general, despreciando otros factores técnicos como el retardo, se puede afirmar que la velocidad de transferencia en el sentido de descarga (download), determina la rapidez con la que es posible obtener un archivo de Internet a través de la red del operador de servicios. En consecuencia a mayor velocidad de descarga, el contenido deseado será desplegado en el dispositivo de manera más rápida. Según datos de la página HTTP Archive Report (http2//httparchiveorg/about.php), sitio en línea encargado de recopilar información técnica de más de medio millón de las direcciones de Internet más populares en el mundo, muestra que el tamaño de la página WEB promedio (para el 02 de diciembre de 2016), tiene un peso de 2479 KB. Explica que al tomar como referencia el tamaño promedio de una página WEB de 2479 KB, una conexión de 2 Mbps demoraría unos 10 segundos cargando la información mientras que a una conexión de 128 kbps le tomaría aproximadamente 2,6 minutos. Por otro lado, un mensaje de texto de WhatsApp sin emoticones, de unos 130 caracteres (tamaño de un mensaje de texto convencional) que ocupa aproximadamente 400 Bytes se transmite en 1,6 milésimas de segundo a 2Mbps y por su parte para una conexión a 128 kbps tardaría 25 milésimas de segundo. Remite a una tabla para las velocidades de Internet móvil comercialmente disponible en el país y extra de ella que las diferencias entre las velocidades de acceso a la red, corresponden a los tiempos de espera para la obtención (descarga) de los datos, de modo que a menor velocidad, mayor es el tiempo de espera, lo cual no implica la imposibilidad de acceder al servicio. Expone que tomando la velocidad más alta comercializada por los operadores, según se aprecia en la tabla anterior, existe una diferencia de alrededor de 39 veces el tiempo que toma mostrarse una página WEB con una conexión de 5 Mbps al compararla con una de 128 kbps. Plantea que, técnicamente, la proporción se mantiene con el ejemplo de un texto de WhatsApp; sin embargo, la percepción del tiempo que se demoró la red en realizar las tareas por parte del usuario, varía debido al tamaño de los archivos que se deben intercambiar con la red. Añade que un cliente no percibiría diferencia en el caso del mensaje de WhatsApp, pero sí apreciaría un cambio al navegar páginas WEB. Indica que la velocidad de transferencia de datos máxima se verá determinada inicialmente por la capacidad inherente a la tecnología de telefonía móvil que se utilice y, posteriormente, se verá afectada por la cobertura, plan seleccionado, manejo de la red del operador y características del terminal. Señala que en Costa Rica funcionan tres tecnologías de telefonía móvil y remite a una tabla con las velocidades de navegación teóricas máximas alcanzables por cada una. Acota que definir qué tipo de tecnología móvil se utiliza en un determinado momento, dependerá de las especificaciones técnicas terminal seleccionado, su configuración, el uso que se le esté dando al mismo, disponibilidad de la red por parte del operador, y la administración que de la misma este haya implementado. Acotan que las tecnologías con velocidades de navegación más altas permiten al operador conectar a más usuarios de manera simultánea para una velocidad determinada. Remite a una tabla que donde se comparan las imágenes de los niveles de cobertura disponibles en el país por parte de los tres operadores de red y alega que ante esa situación, múltiples operadores a nivel mundial han implementado las políticas de uso justo que permiten reducir la velocidad, una vez superado un límite de consumo. Manifiesta a manera de ejemplo que Vodafone España limita la velocidad de los plantes denominados "Vodafone Yu" a 16 kbps una vez que se consumió la cantidad de datos contratada" y Virgin Mobile, en Estados Unidos reduce la velocidad restringiendo el acceso a únicamente la tecnología 2G" (115 kbps). TIM de Italia reduce la navegación hasta 32 kbps" y Otelo en Alemania limita la velocidad a 64 kbp. Menciona que no existe un criterio técnico estandarizado a nivel mundial para determinar en qué proporción se debe disminuir la velocidad de navegación, una vez que se ha sobrepasado un determinado umbral de consumo y que el "throttle", como se le conoce a esa práctica por su nombre en inglés, busca lograr mayor equidad de acceso en mejores condiciones de servicio para todos. Arguye que en el caso de Costa Rica, las velocidades a las cuales se reduce el servicio, son superiores a los máximos que se pueden prestar a través de la red 2G (GSM), que es la que presenta menores capacidades para el uso de este servicio. Plantea las estrategias de información y divulgación de los derechos y deberes de los usuarios que la SUTEL ha desarrollado. Expone información relativa a la aplicación de medidas similares en otros países. Informa sobre los siguientes documentos emitidos por el Consejo de la SUTEL: acuerdo 032-014-2017 de 15 de febrero de 2017, acuerdo 013-017-2017 de 1º de marzo de 2017 y acuerdo 001-020-2017 de 8 de marzo de 2017. Indica que mediante esos acuerdos, la SUTEL comunicó a los operadores cómo se debe aplicar la resolución RCS-063-2014, aprobada por el Consejo de la SUTEL en la sesión ordinaria 021-2014 celebrada el 2 de abril de 2014. Señala que, de manera resumida, el Consejo comunicó lo siguiente: “1. Que esta Superintendencia tiene conocimiento que algunos usuarios suscribieron contratos de adhesión sujetos a un periodo de permanencia mínima en los cuales se consignó que no aplicaba (N/A) un tope en la descarga de datos, y se omitió informar la velocidad a la cual se disminuiría el servicio una vez que se supere el límite de consumo es decir se comercializaron servicios con condiciones de descarga ilimitada no sujeta a la aplicación de las políticas de uso justo. 2. Que el operador debe abstenerse de aplicar las condiciones de uso justo de forma indiscriminada a todos sus usuarios ya que debe respetar las condiciones particulares de cada uno de los contratos con especial énfasis en aquellos con plazos de permanencia mínima vigentes, por cuanto debe respetar el principio de información clara veraz y oportuna, misma que se brindó de previo a la contratación de los servicios, y se consignó en los contratos suscritos por los usuarios, aspectos determinantes en sus decisiones de consumo. 3. Que los operadores se deben abstener de aplicar condiciones de uso justo que afecten la velocidad originalmente contratada a aquellos usuarios con condiciones de permanencia mínima vigente que hayan firmado contratos con condiciones de descarga ilimitada no sujeta a políticas de uso justo, o que los contratos sean omisos en cuanto a la capacidad de descarga contratada y velocidad a la que se reduciría el servicio de datos una vez aplicadas dichas políticas. 4. Que los operadores únicamente pueden aplicar políticas de uso justo cuando se cumpla a cabalidad los términos y condiciones establecidos en resolución RCS-063-2014, es decir cuando en los contratos de adhesión se haya consignado de forma clara y veraz que el servicio contratado se encontraba sujeto a políticas de uso justo y se hubiera señalado la forma en la que estas se aplicarían o cuando se informara con un mes de antelación la modificación de las nuevas condiciones en aquellos contratos que no se encontraban sujetos a permanencia mínima o cuando dicho plazo ya se hubiera cumplido. 5. Que en relación con los contratos de adhesión que no se encuentren sujetos a plazo de permanencia mínima: Se podrá aplicar políticas de uso justo a aquellos usuarios que hayan suscrito contratos de adhesión no sujetos a plazos de permanencia mínima o cuyas permanencias se encuentren vencidas, y se les haya informado de previo sobre las nuevas condiciones o restricciones (nueva capacidad de descarga velocidad a la cual se disminuiría una vez que se llegue al límite de consumo y cualquier otro elemento que afecte la decisión de consumo) según los términos y plazos establecidos en el artículo 20 del Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones. En caso de que este grupo de usuarios no se encuentre de acuerdo con las nuevas condiciones pueden rescindir del contrato sin ningún tipo de penalización. 6. Que sobre los contratos de adhesión que se encuentran sujetos a plazos de permanencia mínima: Si el contrato de adhesión indica de forma clara y expresa la velocidad de descarga y capacidad contratada del servicio de Internet móvil según la resolución RCS-063-2014 el operador puede aplicar a partir del 1° de marzo del 201 7 dichas regulaciones de consumo por cuanto las condiciones se encuentran debidamente aprobadas por el usuario mediante la suscripción del contrato. Si el usuario final no está de acuerdo y decide finalizar el contrato suscrito debe cancelar el monto correspondiente a la penalización por retiro anticipado, según lo establecido en las resoluciones RCS-364-2014 y RCS-253-2016. 7. Que si en el contrato de adhesión suscrito no se estableció ninguna limitación en la descarga de datos, ni la velocidad a la cual se disminuiría el servicio una vez que se llegue al límite de consumo según los espacios dispuestos en el contrato para dicho efecto; o bien se indicó de forma expresa que la descarga de datos móviles es ilimitada no sujeta a políticas de uso justo el operador no puede modificar las condiciones originalmente pactadas y aplicar la política de uso justo, durante el plazo de permanencia mínima estipulado en el contrato de adhesión. No obstante una vez cumplido el plazo de permanencia mínima, el ICE podrá informarte al usuario sobre la modificación contractual según lo establecido en el artículo 20 del Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones y el usuario tendrá la posibilidad de continuar con el servicio con las nuevas condiciones o bien rescindir el mismo sin penalización alguna en caso de no encontrarse conforme con éstas.” 20.-Porescrito recibido en la Sala el 5 de abril de 2017, informa bajo juramento Carlos Manuel Quesada Obregón, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad. Explica la política de uso justo. Afirma que dicha política no impide el acceso a Internet, sino que consiste en establecer niveles de consumo, a partir de los cuales el proveedor del servicio únicamente reduce la velocidad a la que puede navegar el cliente en la red hasta completar el ciclo mensual de facturación. Señala que al iniciar un nuevo ciclo de facturación, se le restituye la velocidad originalmente contratada. Tal medida fue autorizada por la SUTEL mediante resolución RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014. Previo a ello, el regulador homologó contratos que incluían dicha cláusula. Describe el funcionamiento de la política de uso justo. Afirma que en un sistema de tarifa plana y consumo ilimitado, como el vigente en Costa Rica para el servicio de Internet móvil pospago, los usuarios promedio terminan pagando una parte desproporcionada de los costos generales de la red. Cita la Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos de América en apoyo de dicha aseveración. Afirma que la medida es una práctica normal del mercado, cuando no existe una metodología de cobro por descarga. Ejemplifica las estrategias en política de uso justo de los operadores a nivel regional. Describe que la política de uso justo en América Latina es una práctica común. Indica que en Costa Rica, por disposición de la SUTEL no se aplica el cobro por descarga en la telefonía móvil pospago. Refiere que entre 2014 y 2015 se dio un crecimiento del 68% del consumo y entre el 2015 y 2016 creció un 38%, lo que vuelve necesaria la implementación de políticas de uso justo. Comenta que esas políticas se materializan como condiciones contractuales del servicio de acceso a Internet. Menciona que la resolución RCS-063-2014 procura asegurar y mejorar la calidad y desempeño del servicio. Agrega que el ICE ha venido aplicando la política de uso justo en los servicios pospago desde el 1º de marzo de 2017, lo cual fue comunicado tanto mediante la página web como a través de medios de comunicación. Asimismo, señala que informaron que las mismas constituían una enmienda a los contratos vigentes, brindado la posibilidad de que el cliente se manifestara en contra. Añade que también envía mensajes de texto cuando alcanza el 80% y el 100%, momento en el cual podrá seguir trasegando datos de manera ilimitada solo que a una velocidad reducida. Relata que se han realizado pruebas de los usos más comunes en Internet a velocidad 128 Kbps, según las cuales el cliente va a poder mantener un servicio funcional y que a lo sumo experimentaría un incremento en el tiempo. Los resultados indicaron que podía utilizarse WhatsApp, Facebook, navegar en Internet y utilizar el correo electrónico. Alega que en vista de las mejoras significativas experimentadas durante la aplicación de la política de uso justo, su representado realizó ajustes técnicos a nivel de la red móvil e incrementó la velocidad reducida de 128 kbps a 256 kbps a partir del 4 de abril de 2017. Afirma que la política de uso justo del ICE garantiza la prestación del servicio de Internet móvil con calidad para todos los usuarios, está aprobado por SUTEL, informa a los usuarios sobre el consumo y asigna volumen de consumo suficiente para el disfrute del servicio. Recuerda que dicha política es temporal y facultativa, por lo que en la medida en que los usuarios ajusten sus hábitos de consumo y se estabilice el volumen de tráfico a nivel de la red, las mismas podrían dejar de aplicarse. Admite que el 6 de julio de 2016 el recurrente suscribió con el ICE un plan que le permite disfrutar de 750 SMS, 600 minutos de voz y acceso a Internet a 2 Mbps, con una permanencia mínima de 24 meses por un costo mensual de¢24.000,00. Señala que el recurrente tiene una capacidad de transferencia asignada de 5 GB y un consumo promedio de 21.5 GB, casi 4 veces la capacidad asignada a todos los clientes con ese mismo plan, en adición al comunicado del 27 de enero, el 8 de marzo le fue enviado un SMS, mediante el cual se le informó que se procedería con la aplicación de la política de uso justo, así como una invitación a modular sus hábitos de consumo informándose sobre la misma en la página Web. Menciona que, posteriormente, se le enviaron tres mensajes, el primero a las 21:55:27 de 14 de marzo cuando se encontraba dentro del 80% del consumo asignado a su plan, el segundo mensaje enviado a las 10:07:51 del 15 de marzo al haberse consumido el 90% del consumo asignado, y el tercer mensaje enviado ese mismo día a las 10:48:32 donde se le informaba que al haberse superado el 100% de la capacidad mensual de datos asignada, por lo cual seguiría navegando a la velocidad de 128 Kbps hasta el nuevo periodo de facturación. Manifiesta que, lo anterior, no significa que una vez alcanzado el umbral asignado, no pueda seguir descargando datos más allá de dicho valor referencial por el resto del ciclo de facturación, inclusive, duplicar o triplicar esa capacidad, solo que a menor velocidad, pero siempre la descarga va a ser ilimitada. Arguye que en relación con el acceso al sitio "medidor.kolbi.cr", esa aplicación fue creada principalmente para hacer test de velocidad desde una PC o computadora de escritorio y, además, la misma fue dada de baja, razón por la cual, cuando el recurrente trató de acceder a ella, luego de un determinado lapso de tiempo, va a obtener el mensaje "no se puede acceder a este sitio". Menciona que si bien el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aprobó una resolución para la "promoción, protección y el disfrute de los derechos humanos en Internet", mediante la cual dispuso que el acceso a Internet es un derecho básico de todos los seres humanos y anima a todos los países a proveer a sus ciudadanos de acceso a la red, esa declaración debe ser entendida como una excitativa a los estados miembros a promover, a través de las políticas públicas, el desarrollo de facilidades para garantizar a sus ciudadanos dicho acceso. Destaca que la modulación del ejercicio de algunos derechos bajo ciertas circunstancias, en beneficio de la colectividad, no necesariamente constituye violación a derechos fundamentales. Provee datos estadísticos sobre conexiones fijas y móviles a Internet. Con base en ellos, considera que la política de uso justo se aplica a una pequeña porción de clientes pospago, cuyo uso es intensivo. Expresa que la regulación tarifaria vigente en Costa Rica impone como única opción en el servicio de Internet pospago la tarifa plana, y en el servicio prepago el cobro por consumo, lo que genera una desigualdad a favor de los clientes pospago (21%) en contra de los clientes prepago (79%). Añade que esta asimetría tarifaria, unida a la naturaleza compartida de la conectividad, ha propiciado que las acciones de los usuarios pospago con mayores niveles de consumo afecten el desempeño y la experiencia de uso de todos los demás. Acota que la política de uso justo no implica negación o suspensión del acceso al servicio de Internet móvil. Solicita que se declare sin lugar el recurso. 21.-Mediante resolución N° 2017-7235 de las 9:45 horas del 19 de mayo de 2017, la Sala acumuló el expediente 17-003364-0007-CO a este expediente. 22.- Por escrito recibido en la Sala el 1 de marzo de 2017, el accionante Sibaja Miranda interpone recurso de amparo. Manifiesta que mantiene relación comercial con la institución recurrida desde hace varios años, específicamente, con su subsidiaria de telecomunicaciones Kolbi, por haber suscrito un contrato de telefonía denominado CONECTADOS, según el cual paga 50 mil colones mensuales. Indica que el 1 de marzo de 2017, se enteró, por los medios de comunicación escrita, sobre la política de “uso justo de Internet”, la cual indica que a pesar de que contractualmente se haya pactado en las cláusulas las condiciones de velocidad y de carga y descarga de datos de la red, así como la cantidad de banda de Internet con que el consumidor cuenta, de forma unilateral y arbitraria, por medio de esa política, se va a imponer una disminución de la descarga de Internet cuando la marca comercial considere que se excedió la descarga adecuada. Manifiesta que esto no es solo un tema contractual, sino constitucional, ya que dicha medida fue aprobada por la Superintendencia de Telecomunicaciones, en informe declarado confidencial y que nunca fue sometido a consulta pública. Alega que, además, se violan principios constitucionales como la seguridad jurídica, la certeza plena y el principio de interdicción de la arbitrariedad, ya que los administrados no saben a qué atenerse frente a las potestades de imperio del Estado, tanto así que aun existiendo contratos de por medio, son irrespetados los derechos fundamentales de los usuarios y no se les permite defenderlos, imponiéndoles sus políticas de forma arbitraria y lesiva. Solicita que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que esto implique. 23.-Porescrito recibido en la Sala el 13 de marzo de 2017, informa bajo juramento Gilbert Camacho Mora, en la condición señalada. Reitera los argumentos expresados en otros informes. En cuanto al caso concreto del recurrente Sibaja Miranda, indica que el tema de la audiencia pública está regulado en el artículo 73 inciso h) de la Ley N° 7593. Afirma que los contratos de las tres operadoras fueron homologados por la SUTEL, lo cuales incluían la cláusula de uso justo. Afirman que la resolución RCS-063-2014 establece los lineamientos para promover una adecuada aplicación de las medidas que adopten comercialmente los operadores, en relación con las cláusulas de uso justo homologadas en los contratos de adhesión. Concluye que dicha resolución no debe ir a audiencia pública, por no encontrarse en ninguno de los supuestos establecidos por esa norma. En cuanto a la confidencialidad del informe, manifiesta que el Conejo de la SUTEL conoció mediante el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014 el informe referida al “Aumento de Reclamaciones por velocidad de conexión en el servicio de Internet móvil”, en el cual se evidenciaba el comportamiento de los usuarios de consumo extraordinario sobre dichos servicios. Explica que ese informe fue uno de los insumos para fundamentar la resolución RCS-063-2014. Aclara que dicho informe no es confidencial. Explica que se adjunta a ese informe el documento denominado “Aumento de reclamaciones por velocidad de conexión en el servicio de Internet Móvil', que es uno de los documentos preparado por la Dirección de Calidad para fundamentar la resolución RCS-063-2014. Además, señala que en el expediente administrativo constan todos los documentos que motivan la resolución RCS-063-2014, dentro de los cuales está el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014. Apunta que en el expediente administrativo consta la resolución RCS-062-2014, denominada “Se resuelve sobre la confidencialidad de piezas del expediente GCO-DGC-ETM-305-2014 y del informe contenido en el oficio 2040-SUTEL-DGC-2014”. Explica que dicha resolución indica las razones por las cuales se declara confidencial una serie de información proporcionada por las operadoras. Agrega que el informe declarado confidencial se basa en datos de tráfico de todos los usuarios de las redes móviles; con vista en la privacidad de esos datos, se declaró confidencial dicho informe. Refiere al artículo 43 de la Ley General de Telecomunicaciones, en cuanto al tratamiento de datos de tráfico y localización. Finalmente, informa que mediante los acuerdos 032-014-2017 del 15 de febrero de 2017, 013-017-2017 del 1 de marzo de 2017 y 001-020-2017 del 8 de marzo de 2017, el Consejo de la SUTEL comunicó a los operadores cómo se debe aplicar la resolución RCS-063-2014. Solicita que se declare sin lugar el recurso. 24.- Por escrito recibido en la Sala el 20 de marzo de 2017, informa bajo juramento Carlos Manuel Quesada Obregón, en la condición señalada. Reitera los argumentos expresados en otros informes. En cuanto al recurrente Sibaja Miranda, reconoce que el tutelado suscribió el 13 de setiembre de 2014 un plan pospago conectado 5 a 24 meses con una velocidad de 5 Mbps. En enero de este año, lo renovó por 24 meses más al suscribir el plan Conectado 6, con velocidad máxima de 6 Mbps. Afirma que el ICE decidió implementar la política de uso justo a partir del 1 de marzo de 2017, informando a los clientes con un mes de antelación por los medios de prensa masivos, con la posibilidad de rescindir anticipadamente el contrato sin penalización en caso de no aceptación de las nuevas condiciones. Adicionalmente, se les invitó a informarse sobre acciones para disfrutar de su servicio de Internet móvil pospago haciendo un uso racional de los recursos de red y sin perjudicar la experiencia de servicio de los demás clientes. Reitera que la definición del límite de descarga no constituye una actuación arbitraria de su representado, pues fue fijado con base en motivos de equidad y razonabilidad, luego de haber realizado a nivel técnico pruebas de los usos más comunes en Internet a una velocidad de 128 Kbps, en donde se comprobó que el cliente puede mantener un servicio funcional, eventualmente lo que puede llegar a experimentar es un incremento en el tiempo de espera para acceder al contenido o información. Contrario a lo que alega el recurrente, explica que el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014 no es confidencial; lo único declarado como tal dentro de la resolución RCS-062-2014, a solicitud de los operadores, son los datos de tráfico de todos los usuarios de las redes móviles, en razón de salvaguardar la privacidad de las comunicaciones. En cuanto a la consulta pública, del artículo 73 inciso h) de la Ley N° 7593 de la ARESEP concluye que no es necesaria la celebración de alguna audiencia. Considera que la política de uso justo es una forma de modular un derecho sin suprimirlo. Alega que el servicio de telecomunicaciones forma parte de un mercado abierto a la competencia, por lo que dejó de ser un “servicio público”, en los términos del ordinal 4 de la Ley General de la Administración Pública. Solicita que se declare sin lugar el recurso. 25.-Por escrito recibido en la Sala el 7 de abril de 2017, el recurrente Sibaja Miranda enfatiza que la política de uso justo no salió a consulta pública, lo que estima lesivo de los derechos de los usuarios. Considera que el ICE reconoce que dicha política es lesiva y desproporcionada, al aumentar la velocidad de 128 Kbps a 256 Kbps. 26.-Por escrito recibido en la Sala el 28 de abril de 2017, se apersona Mario Pacheco Loaiza al proceso N° 17-003364-0007-CO, en la condición señalada. Expone los mismos argumentos. En cuanto a los reclamos concretos del recurrente Sibaja Miranda, indica que el reclamo planteado es materia de legalidad por ser un tema contractual. Considera que el derecho de acceso a Internet no implica utilizar infinitamente un servicio a toda costa, sino que se trata de garantizar el acceso equitativo a toda la población. Reitera que es un tema de legalidad, que debe ser visto en sede ordinaria.
27.-En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Rueda Leal ; y,
Considerando:
I.- SOBRE COADYUVANCIAS. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, quien tuviere un interés legítimo en el resultado del recurso podrá apersonarse e intervenir en él como coadyuvante del actor o del demandado. En atención a lo anterior, este Tribunal estima que las solicitudes de coadyuvancia planteadas por Telefónica de Costa Rica TC S.A., General Counsel de GSM Association y Claro CR Telecomunicaciones S.A. deben ser admitidas, con la advertencia de que el resultado del sub examine no va dirigido de modo directo a los coadyuvantes, sino solo a las partes. II.- OBJETO DEL RECURSO. La parte accionante acusa que la SUTEL ha homologado las cláusulas sobre política de uso justo que contienen los contratos de los operadores de Internet móvil pospago. Estima que la aplicación de dicha política por parte de los operadores limita la velocidad de navegación en la Internet a tal grado que la vuelve inoperante, lesionando así sus derechos fundamentales, en particular el acceso a la Internet. Asimismo, afirma que la política de uso justo fue aprobada sin que mediara audiencia pública y utilizando un informe declarado confidencial. III.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial: a) El 11 de setiembre de 2013, mediante acuerdo 023-049-2013 de la sesión ordinaria 049-2013, el Consejo de la SUTEL homologó el “Anexo de Planes Móviles post pago” al contrato de adhesión del Instituto Costarricense de Electricidad, cuyo punto 26 establecía la política de uso justo. (Ver resolución RCS-063-2014). b) El 13 de febrero de 2013, mediante acuerdo 006-009-2013 de la sesión ordinaria 009-2013, el Consejo de la SUTEL homologó el “Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados” de Telefónica de Costa Rica TC S.A., cuya cláusula 30 establecía las políticas de uso justo. (Ver resolución RCS-063-2014). c) El 2 de noviembre de 2011, mediante acuerdo 008-082-2011 de la sesión ordinaria 082-2011, el Consejo de la SUTEL homologó el “Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo de servicio postpago Telefonía Móvil Celular” de Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., cuya cláusula cuadragésima establecía la política de uso justo. (Ver resolución RCS-063-2014). d) Mediante acuerdo 014-021-2014 de la sesión ordinaria 021-2014 del 2 de abril de 2014, el Consejo de la SUTEL aprobó la resolución N° RCS-063-2014, denominada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil”. La política de uso justo permite al operador disminuir la velocidad de Internet móvil del usuario por el resto del ciclo de facturación, una vez que dicho cliente ha alcanzado el umbral de descarga contratado. Esta resolución delega en los operadores la determinación de la velocidad a la que será disminuido el acceso a Internet en aplicación de la mencionada política. (Hecho incontrovertido). e) La resolución N° RCS-063-2014 estableció medidas a cargo de los operadores a fin de evitar la congestión en las redes. En concreto, resolvió: “6. ORDENAR a los a los operadores, el Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa Rica TC S.A. y a Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., atender las siguientes medidas; a) Intensificar sus esfuerzos para ampliar la capacidad de sus redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados, de forma que se pueda cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas incluso en la hora cargada media, los operadores del servicio de Internet Móvil que la política de uso justo es una medida considera como remedio temporal para la problemática de la congestión de redes derivada del consumo extraordinario de un porcentaje pequeño de clientes, la cual debe acompañarse de otras medidas incluyendo las de largo plazo. b) Para atender dicho aumento de capacidad se requiere a los operadores valorar el uso de las alternativas de offloading. c) (…)” f) Un 5% de los usuarios efectúa un consumo del servicio de Internet móvil para la modalidad de pospago, que acapara alrededor de un 35% de los recursos y la capacidad de las redes de los operadores. (Ver informe rendido y prueba aportada). g) El recurrente Valdelomar Valerín suscribió el 6 de julio de 2016 un contrato con el ICE que incluye el uso del Internet móvil. El ICE le aplicó la política de uso justo a dicho tutelado, reduciendo su velocidad a 128 Kbps. (Ver informe rendido). h) El recurrente Sibaja Miranda suscribió el 13 de setiembre de 2014 con el ICE un plan pospago Conectado 5 a 24 meses con una velocidad de 5 Mbps. En enero de este año lo renovó por 24 meses más, al suscribir el plan Conectado 6 con velocidad máxima de 6 Mbps. (Ver informe rendido). i) Los usuarios del ICE fueron informados por medios masivos y mensajes de texto sobre la aplicación de la política de uso justo. (Ver informe rendido). j) El oficio 2042-SUTEL-DGC-2014 no es confidencial. (Hecho incontrovertido). IV.- HECHOS NO PROBADOS. La Sala no pudo corroborar que el tutelado Porras Castillo tuviera un contrato de Internet móvil con algún operador ni que se le hubiera indicado la aplicación de la política de uso justo. Por otro lado, tampoco se pudo tener por demostrado que el recurrente Sibaja Miranda hubiera requerido algún informe a las autoridades accionadas ni que el acceso al mismo le hubiera sido negado por motivos de confidencialidad. V.- SOBRE EL CASO CONCRETO. En el sub examine, la parte accionante plantea que el Consejo de la SUTEL homologó las cláusulas de aplicación de la denominada “política de uso justo” de Internet que contienen los contratos de los operadores de telefonía móvil. Alega que la reducción de velocidad que se aplica en virtud de dicha política, dificulta o imposibilita el acceso a Internet. Asimismo, acusa que la aprobación de la política de uso justo requería una audiencia pública. Por su parte, el representante de la SUTEL indicó que se habían aprobado contratos con cláusulas de uso justo para los tres operadores de telefonía móvil. Al respecto, argumentó que dicha cláusula disminuye la velocidad de Internet, pero no impide su acceso. Explicó que las redes de telefonía e Internet móvil cuentan con recursos que son compartidos por todos los usuarios que en determinado momento utilizan la misma infraestructura, y que los planes de telefonía móvil sin límite de consumo suelen propiciar la aparición de clientes que hacen un uso intensivo de la red móvil al acaparar los recursos de la misma por largos periodos de tiempo, impidiendo con ello a otros usuarios acceder a la red con buenas condiciones de prestación del servicio, afectando su eficiencia y buen funcionamiento. Con el fin de proteger los derechos de los usuarios, el Consejo de la SUTEL aprobó la resolución N° RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014, que autorizó en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil. Dicha resolución, la cual está dirigida a los operadores y –por lo tanto- carece del carácter de una normativa de aplicación general, permite una disminución de la velocidad contratada, cuando el usuario sobrepase el límite de descarga en un ciclo de facturación. Indicó que tal disminución se aplica únicamente durante el tiempo restante del ciclo de facturación y que no se impide el acceso a Internet; la velocidad únicamente se disminuye a aquella acordada con el operador, lo que no implica la imposibilidad de acceder al servicio. A fin de resolver los reclamos constitucionales planteados por los accionantes, el análisis de la Sala seguirá la siguiente estructura. Primero, se retomará el tratamiento que la jurisprudencia de este Tribunal ha brindado al tema del acceso a Internet, recordando que se trata de un derecho fundamental reconocido por esta sede. Partiendo de ese hecho, en el siguiente acápite se aclaran algunas obligaciones del Estado y de la SUTEL, relacionadas con el acceso a Internet, que han sido establecidas normativamente y reconocidas por la jurisprudencia de esta Sala. Con estas aclaraciones, este Tribunal procederá a conocer el reclamo de fondo. En un primer considerando, se tratará el tema de la posibilidad de establecer una política de uso justo y su relación con un acceso funcional a Internet. De seguido, la Sala analizará la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad a la política de uso justo. Finalmente, la Sala resolverá sobre la alegada necesidad de realizar una audiencia pública para el establecimiento de la política de uso justo. VI.- SOBRE EL RECONOCIMIENTO DEL ACCESO A INTERNET COMO DERECHO FUNDAMENTAL. Como base para los considerandos subsiguientes, es necesario recordar la importancia que la Sala ha dado en su jurisprudencia al acceso a Internet: “I.- SOBRE LA IMPORTANCIA DE LA INTERNET EN LA SOCIEDAD ACTUAL. Sin lugar a dudas, la Internet se ha constituido en uno de los grandes avances del siglo XX, pues su desarrollo generó una revolución en diversos campos. Si bien en un principio fue ideada con un propósito meramente militar, lo cierto es que su uso original ha dado un giro total, para convertirse no solo en un instrumento al alcance de gran parte de la población, sino, además ha llegado a ser una de las herramientas principales para el desarrollo de un nuevo concepto; la sociedad de la información, fruto de la globalización. En ese sentido, la Internet se ha convertido en una verdadera autopista de la información, por la que transitan a diario una cantidad inimaginable de datos de todos los tipos: visuales, sonoros, textuales, que han permitido a las personas conocer información de su interés de forma rápida, constituyéndose así en un medio de suma importancia para la educación. De igual forma, la Internet ha permitido dar un giro total en las comunicaciones a nivel mundial, pues por medio de instrumentos como el correo electrónico, o las video llamadas, permite que las personas puedan contactar a otras que se encuentren a distancias considerables, en un plazo inimaginable años atrás, y con un costo sumamente bajo, lo que sin lugar a dudas, ha influenciado no solo las relaciones interpersonales, sino en la cooperación internacional en distintos aspectos, como el comercio, las relaciones entre Estados, entre otros. Lo señalado anteriormente, se ve reflejado en los datos proporcionados por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), que indican que en el año 2013 más de 2700 millones de personas utilizaban Internet, lo que representaba un 39% de la Población Mundial. Asimismo, se expresa que en países en desarrollo, el 31 % de la población tenía acceso a la red mundial, mientras que dicho porcentaje aumentaba al 39%, en países desarrollados. A nivel continental, Europa es la región que registra la tasa de penetración de Internet más elevada del mundo, con un 75%, mientras que América ocupaba el segundo lugar, con 61%. Las cifras externadas por la Unión Internacional de Telecomunicaciones, también reflejaban que en el 2013, 41% de los hogares del mundo entero estaban conectados a Internet, siendo que en los países desarrollados la tasa de penetración de Internet alcanzaba el 78% de los hogares, porcentaje que disminuía sustancialmente en los países en desarrollo, donde la tasa mencionaba llegaba al 28%. Finalmente, se externa en las estadísticas de la UIT, que el 90 % de los 1.100 millones de hogares no conectados a Internet, está situado en los países en desarrollo. Todo lo anterior, hace ver con claridad la importancia de la Internet en la sociedad actual, lo que se refleja en los Objetivos de Desarrollo del Mileno de la Organización de las Naciones Unidad, en la que se plantea que “Ofrecer conectividad a Internet en el mundo en desarrollo, ayudará a concretar, los objetivos de salud, educación, empleo y reducción de pobreza”. II.-A nivel nacional, estadísticas del Banco Mundial indican que para el año 2009, 34,3 de cada 100 habitantes del país contaban con acceso a Internet, mientras que para el 2012, dicha cifra se había elevado a 47,5 de cada 100 habitantes. Por otra parte, en el Informe sobre Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones 2010-2012 de la Superintendencia de Telecomunicaciones, se indica que con la apertura del sector de telecomunicaciones, se dio un giro al funcionamiento del mercado de Internet, en virtud de la posibilidad de que nuevas empresas brindaran el servicio. Así, para el primer semestre de 2009, la SUTEL comenzó las autorizaciones para brindar el servicio de Internet, siendo que para el cierre del año 2012, ya se encontraban registradas 60 empresas autorizadas para tal fin. Por otra parte, en el informe mencionado se resalta que entre los años 2010 a 2012, el mercado de Internet del país tuvo una tasa de crecimiento acumulado de 114%, en términos de suscripciones. Las suscripciones de Internet fijo presentaron una tendencia decreciente con respecto al total de suscripciones a Internet (fijo y móvil), pues pasó de representar un 63 % de la totalidad de suscripciones en el 2010, aun 33% en el 2012. Por el contrario, el servicio de acceso a Internet inalámbrico móvil, evidenció una tendencia creciente en cuanto al total de suscripciones, presentando una tasa de crecimiento acumulada de 282 %, que se vio reflejada en su peso dentro del total de suscripciones al servicio de Internet, que paso del 37% en el año 2010, al 67 % en el año 2012. Siguiendo con lo anterior, en el informe denominado Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones. Informe 2010-2013, la Superintendencia de Telecomunicaciones señala que para el año 2013, el país cerró con 7.111.981 líneas celulares activas, lo que representó una penetración del 151 %, la más alta de Centro América. Dicho crecimiento se vio reflejado en el aumento de usuarios de internet móvil, que pasó de 606.215 personas en el año 2010 a 3.543.419 al cierre del 2013, lo que implica un 485 %. El 98 % de dichas conexiones se realizó desde un teléfono celular, mientras que el 2% restante por medio de data card. Ese mismo informe, revela que las suscripciones a Internet fijo inalámbrico crecieron un 25% entre los años 2010 y 2013, siendo que para ese año el 36 % de las viviendas contaban con ese servicio. Datos más recientes, publicados por SUTEL en el periódico La Nación del 7 de agosto de 2014, indican que el servicio de Internet móvil aumentó en términos de generación de ingresos en el año 2013, pues pasó del 10 al 26%. Asimismo, se explica que en la actualidad 75 de cada 100 ciudadanos utilizan Internet por medio de su teléfono celular, cifra que era de 13 de cada 100 ciudadanos en el año 2010. Por otra parte, el tráfico de datos también sufrió un incremento importante, toda vez que para el año 2013, de 7,1 millones de conexiones, un 50% tenía acceso a Internet, y un 50 % hacía uso de las terminales inteligentes. Ahora bien, a partir de las estadísticas mencionadas, es claro que se ha dado un crecimiento acelerado del número de usuarios de Internet en el país, lo que hace cada vez de mayor importancia, la necesidad de garantizar el acceso a la red mundial para la mayor parte de la población. Ante dicha situación, el legislador previó que para el sector de telecomunicaciones (dentro del que se incluye la Internet), se garantizarían los principios de acceso universal, servicio universal y solidaridad, definiendo mediante el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, las metas y prioridades para el cumplimiento de dichos fines. Lo expuesto, se ve externado los principios rectores recogidos en los artículos 3 de la Ley número 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, y los numerales 31, 32 y 33 de la Ley número 8642, Ley General de Telecomunicaciones, que al efecto disponen lo siguiente: ARTÍCULO 3.- Principios rectores Las entidades públicas del Sector Telecomunicaciones considerarán los principios rectores del ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones, definidos y vigentes en el Sector: a) Universalidad. b) Solidaridad c) Beneficio del usuario d) Transparencia. e) Competencia efectiva. f) No discriminación g) Neutralidad tecnológica. h) Optimización de los recursos escasos. i) Privacidad de la información j) Sostenibilidad ambiental. ARTÍCULO 31.- Servicio, acceso universal y solidaridad El presente capítulo establece los mecanismos de financiamiento, asignación, administración y control de los recursos destinados al cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad. A la Sutel, le corresponde garantizar que los operadores y proveedores cumplan lo establecido en este capítulo y lo que reglamentariamente se establezca. ARTÍCULO 32.- Objetivos del acceso universal, servicio universal y solidaridad Los objetivos fundamentales del régimen de acceso universal, servicio universal y solidaridad son los siguientes: a) Promover el acceso a servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a los habitantes de las zonas del país donde el costo de las inversiones para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura hace que el suministro de estos servicios no sea financieramente rentable. b) Promover el acceso a servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a los habitantes del país que no tengan recursos suficientes para acceder a ellos. c) Dotar de servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a las instituciones y personas con necesidades sociales especiales, tales como albergues de menores, adultos mayores, personas con discapacidad, población indígena, escuelas y colegios públicos, así como centros de salud públicos. d) Reducir la brecha digital, garantizar mayor igualdad de oportunidades, así como el disfrute de los beneficios de la sociedad de la información y el conocimiento por medio del fomento de la conectividad, el desarrollo de infraestructura y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. ARTÍCULO 33.- Desarrollo de objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad Corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, definir las metas y las prioridades necesarias para el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad establecidos en el artículo anterior. Con este fin, dicho Plan deberá contener una agenda digital, como un elemento estratégico para la generación de oportunidades, el aumento de la competitividad nacional y el disfrute de los beneficios de la sociedad de la información y el conocimiento, que a su vez contenga una agenda de solidaridad digital que garantice estos beneficios a las poblaciones vulnerables y disminuya la brecha digital. La Sutel establecerá las obligaciones; y también definirá y ejecutará los proyectos referidos en el artículo 36 de esta Ley, de acuerdo con las metas y prioridades definidas en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones. Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, el Poder Ejecutivo dispuso que dicho documento debía establecer, como mínimo, una serie de prioridades de acceso universal, servicio universal y solidaridad, entre las que se destacan las siguientes: 1. Servicio Universal a) Que todos los usuarios finales puedan obtener una conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija. La conexión debe ofrecer al usuario final la posibilidad de efectuar y recibir llamadas telefónicas y permitir comunicaciones de fax y datos a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a Internet. b) Que todos los usuarios finales puedan contar con acceso a Internet de banda ancha, posibilitando, a mediano plazo, el uso de tecnologías inalámbricas en las comunidades donde los costos para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura es elevada. 2. Acceso universal. (…) b) Que se establezcan centros de acceso a Internet de banda ancha en las comunidades rurales y urbanas menos desarrolladas y, en particular, en albergues de menores, adultos mayores, personas con discapacidad y poblaciones indígenas. c) Que se brinde acceso a Internet de banda ancha a las escuelas y los colegios públicos que sean parte de los Programas de Informática Educativa del Ministerio de Educación Pública. d) Que se brinde acceso a Internet de banda ancha a los hospitales, clínicas y demás centros de salud comunitarios de la Caja Costarricense de Seguro Social. e) Que se brinde acceso a Internet de banda ancha a las instituciones públicas, a fin de simplificar y hacer más eficientes sus operaciones y servicios, e incrementar la transparencia y la participación ciudadana. De igual forma, en el apartado de ejes, el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones establece una serie de líneas de acción en aspectos relativos a telecomunicaciones, economía, medio ambiente y aspectos sociales, que tienen como finalidad lograr que “el potencial del conocimiento y las TICS estén al servicio del desarrollo, fomentando la utilización de la información y del conocimiento para la consecución de los objetivos de desarrollo contenidos en la Declaración del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas, y enfrentar los nuevos desafíos que plantea la Sociedad de la Información”. III.-Ahora bien, de lo expuesto anteriormente se denota, con claridad, la importancia que tiene el acceso a la Internet dentro del marco de la Sociedad de la Información, de ahí que, incluso, has ido catalogado como un derecho fundamental por esta Sala en una serie de pronunciamientos, tales como los votos números 2010-10627 de las 8:31 del 18 de junio de 2010, y 2010-12790 de las 8:58 del 30 de julio de 2010, en los que se indicó, en lo que interesa, lo siguiente: “V.- B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión –el servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas…”. En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida. Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.” “V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo. En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No.2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Lo anterior, al sostener lo siguiente: “Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)”(el resaltado no pertenece al original). En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. (…).”(Resolución N° 2014-16365 de las 11:01 horas del 6 de octubre de 2014). Efectivamente, el acceso a Internet se ha convertido en un elemento característico e imprescindible de la sociedad actual. La Internet constituye una herramienta que potencia de manera incalculable el ejercicio de otros derechos fundamentales: democratiza el conocimiento al poner una cantidad inmensurable de información al alcance de cualquier persona; facilita la participación de los ciudadanos en la gestión estatal, fomentando la transparencia en la gestión pública; establece medios para que las personas puedan ejercer su libertad de expresión; constituye una herramienta de trabajo para muchas profesiones, incluso ajenas a la rama de las tecnologías de la información, etcétera. VII.- SOBRE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO Y LA SUTEL, RELACIONADAS CON EL ACCESO A INTERNET. Debido a su relevancia en nuestra sociedad, surge un deber del Estado de salvaguardar y procurar el despliegue pleno de ese derecho de acceso a la Internet. Esta obligación no solo implica que se debe proteger a las personas frente a amenazas que busquen limitar injustificadamente dicho derecho, sino que conlleva también la obligación del Estado de velar por su progresivo crecimiento y mejoramiento, así como la implementación de nuevas tecnologías que potencien el derecho de acceso a Internet. En el ámbito nacional, gran parte de la responsabilidad por el desarrollo de Internet recae en la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). Al efecto, la jurisprudencia recién citada toca el tema al establecer: “IV.- SOBRE LA SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES Y EL DERECHO AL ACCESO AL INTERNET. A partir del año 2008, con la apertura del mercado de Telecomunicaciones en el país, se dio un cambio en el esquema existente, pasando de un modelo de monopolio estatal a otro en el que existen varios competidores, pero con una fuerte intervención del Estado. La institución encargada de regular este mercado, es la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que fue creada por el artículo el artículo 59 de la Ley número 8660 “Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”, como un órgano de desconcentración máximo adscrito a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, con personalidad jurídica propia para administrar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones, realizar actividad contractual, administrar sus recursos y presupuesto, así como para suscribir los contratos y convenios que requiriera para el cumplimiento de sus funciones. Ahora bien, dentro de un ámbito como el actual, en el que varias empresas brindan el servicio de Internet en el país, y dada la importancia que este tiene para la sociedad, conforme lo externado en los considerandos anteriores, es claro que la SUTEL no solo tiene la obligación de que la mayor parte de la población tenga acceso al servicio antes mencionado, sino, además, debe garantizar que éste se brinde en forma adecuada, de manera que permita una navegación óptima para los usuarios, esto, con base en los principios de universalidad de las telecomunicaciones, el de calidad de los servicios públicos, y las propias funciones que le fueron asignadas por el legislador en los incisos f) e i) del artículo 60 de la Ley General de Telecomunicaciones, que establecen, como obligaciones de la Superintendencia: f)Asegurar, en forma objetiva, proporcional, oportuna, transparente, eficiente y no discriminatoria, el acceso a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones; i)Establecer y garantizar estándares de calidad de las redes y de los servicios de telecomunicaciones para hacerlos más eficientes y productivos. De igual forma, lo dispuesto anteriormente, tiene asidero en lo señalado por el inciso d) del numeral antes citado de la Ley de Telecomunicaciones, que establece la obligación de la SUTEL de garantizar los derechos de los usuarios del servicio público mencionado, así como en el derecho del consumidor protegido por el artículo 46 de la Constitución Política, y que fue desarrollado por esta Sala en la sentencia número 2611-95 de las 15:03 del 23 de mayo de 1995(…)” Por su relación con lo anterior y su relevancia para este caso, la Sala no duda en transcribir algunas de las obligaciones asignadas legalmente a dicha instancia: “Artículo 60.- Obligaciones fundamentales de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son obligaciones fundamentales de la Sutel: (…) c) Promover la diversidad de los servicios de telecomunicaciones y la introducción de nuevas tecnologías. d) Garantizar y proteger los derechos de los usuarios de las telecomunicaciones. e) Velar por el cumplimiento de los deberes y derechos de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones. f) Asegurar, en forma objetiva, proporcional, oportuna, transparente, eficiente y no discriminatoria, el acceso a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones. (…) i) Establecer y garantizar estándares de calidad de las redes y de los servicios de telecomunicaciones para hacerlos más eficientes y productivos. (…) Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel: a) Proteger los derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, asegurando eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura, mayor y mejor información, más y mejores alternativas en la prestación de los servicios, así como garantizar la privacidad y confidencialidad en las comunicaciones, de acuerdo con la Constitución Política. b) Imponer, a los operadores y proveedores, la obligación de dar libre acceso a sus redes y a los servicios que por ellas presten, en forma oportuna y en condiciones razonables, transparentes y no discriminatorias, a los prestadores y usuarios de los servicios de telecomunicaciones, a los generadores y receptores de información y a los proveedores y usuarios de servicios de información, de conformidad con lo que reglamentariamente se indique. c) Incentivar la inversión en el Sector Telecomunicaciones, mediante un marco jurídico que garantice transparencia, no discriminación, equidad y seguridad jurídica, a fin de que el país obtenga los máximos beneficios del progreso tecnológico y de la convergencia. (…) k) Establecer los estándares mínimos de calidad de las redes públicas y los servicios de telecomunicaciones disponibles al público y fiscalizar su cumplimiento. (…) o) Homologar los contratos de adhesión entre proveedores y abonados, según las competencias establecidas por ley. Artículo 76.- Inspección Con el objeto de garantizar la integridad y calidad de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como las demás obligaciones que se impongan por medio de esta Ley, la Sutel podrá inspeccionar las condiciones de uso y explotación de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como los demás equipos, aparatos e instalaciones. De igual manera, corresponderá a la Sutel la inspección de las redes de radiodifusión y televisión, cuando estas sirvan de soporte para ofrecer servicios de telecomunicaciones. (…) La Sutel podrá efectuar cualquier acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia respecto de los operadores y proveedores, quienes estarán obligados a prestarle total colaboración, para facilitarle las labores que le faculta esta Ley.” (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos). VIII.- SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLÍTICA DE USO JUSTO Y EL ACCESO FUNCIONAL A INTERNET. En el caso de marras se discute la homologación por parte de la SUTEL de los contratos marco y de adhesión de Internet móvil de los operadores telefónicos que contienen la aplicación de la política de uso justo, así como la aprobación de la resolución número RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014, titulada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil". Se reclama que la implementación de dicha política afecta los derechos fundamentales de los usuarios. Al respecto, la Sala pudo verificar que la SUTEL, en ejercicio de sus competencias, procedió a homologar los contratos que las operadoras han sometido a su conocimiento. Así, mediante acuerdo 023-049-2013 de la sesión ordinaria 049-2013, el Consejo de la SUTEL homologó el 11 de setiembre de 2013 el “Anexo de Planes Móviles post pago” al contrato de adhesión del Instituto Costarricense de Electricidad, cuyo punto 26 establecía la política de uso justo. De la misma manera, el 13 de febrero de 2013, mediante acuerdo 006-009-2013 de la sesión ordinaria 009-2013, dicho Consejo homologó el “Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados” de Telefónica de Costa Rica TC S.A., cuya cláusula 30 establecía las políticas de uso justo. Lo mismo ocurrió el 2 de noviembre de 2011, cuando dicho Consejo homologó el “Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo de servicio postpago Telefonía Móvil Celular” de Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., cuya cláusula cuadragésima establecía la política de uso justo (acuerdo 008-082-2011 de la sesión ordinaria 082-2011). Finalmente, la Sala también pudo tener por probado que el Consejo de la SUTEL aprobó la resolución N° RCS-063-2014, denominada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil”, mediante acuerdo 014-021-2014 de la sesión ordinaria 021-2014 del 2 de abril de 2014. Así, es un hecho incontrovertido que la SUTEL ha aprobado la aplicación de la política de uso justo. Dicha política conlleva, entre otros, a que se autorice al operador la disminución de la velocidad de Internet móvil del usuario por el resto del ciclo de facturación, una vez que este último ha alcanzado el umbral de capacidad contratado. Por su importancia para la resolución del sub examine, se debe destacar que este Tribunal pudo corroborar que, en aplicación de la mencionada política, la resolución N° RCS-063-2014 de la SUTEL delegó en los operadores la determinación de la velocidad a la cual sería disminuido el acceso a Internet. Este elemento es esencial, toda vez que su análisis a la luz de la jurisprudencia transcrita y de las normas atinentes, permite concluir que se está en presencia de una lesión a los derechos fundamentales de los usuarios. Efectivamente, la transcripción de la jurisprudencia relacionada con Internet tiene la finalidad de hacer hincapié en la relevancia constitucional que dicha red tiene para la sociedad contemporánea, toda vez que no se trata únicamente de uno de los mayores avances tecnológicos de las últimas décadas, sino que se ha constituido en una herramienta vital para el ejercicio del derecho humano al acceso a la Internet así como para el desarrollo de otros derechos fundamentales. Precisamente, a nivel global se ha visto cómo Internet ha venido jugando un papel trascendental en la transmisión del conocimiento, en la educación, en el ejercicio de la libertad de expresión y del derecho al trabajo (entre muchos otros derechos fundamentales); incluso, ha sido determinante en la denuncia de regímenes dictatoriales, constituyéndose así en un instrumento que promueve la democratización y la libertad. De esta manera, Internet cumple hoy en día una función similar a los libros, periódicos, estaciones de radio y televisión y demás medios de información y de comunicación que facilitan el intercambio de ideas y la difusión del conocimiento, incluso haciéndolo con tal nivel de profunda intensidad, inmediatez y dinamismo que ha venido a redefinir la manera en que tal función opera en este siglo. En ese tanto, una restricción a Internet podría significar una lesión a la libertad de expresión, en los términos establecidos en el artículo 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, siendo extensiva la prohibición establecida en su punto 3: “3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.” Para este Tribunal queda fuera de cuestionamiento que el acceso a Internet es un derecho fundamental y, como tal, merece plena tutela en esta sede. Además, el Estado costarricense se encuentra en la obligación de promover su democratización, procurando disminuir la llamada brecha digital. Teniendo presente la relevancia constitucional que tiene Internet en nuestra sociedad, es claro que el Estado y –como parte de él- la SUTEL tienen la obligación de velar por que se garantice un acceso mínimo a dicha red. Si bien la SUTEL ha expresado que los recursos de las redes de Internet móvil son limitados, lo que justifica la aplicación de la política de uso justo a las personas que hacen un uso extraordinario de él, no menos cierto es que tal política no puede lesionar el mínimo irreductible de un derecho, también denominado contenido esencial. El desconocimiento de este mínimo, el cual permite un acceso funcional a Internet, significaría la denegatoria del derecho mismo, porque desde el punto de vista de su efectividad termina por vaciarlo de contenido. Como se explicará con más detalle infra, la política de uso justo no es una sanción, sino un mecanismo de gestión de tráfico. En ese tanto, es contrario al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad que el contenido esencial de un derecho fundamental desaparezca, cuando existen otros métodos capaces de llegar al mismo resultado (evitar el consumo intensivo), sin necesidad de coartar desmesuradamente a las personas de tal derecho. Es en este sentido que la ley ha establecido la obligación fundamental de la SUTEL de “[g]arantizar y proteger los derechos de los usuarios de las telecomunicaciones”, “[e]stablecer y garantizar estándares de calidad de las redes y de los servicios de telecomunicaciones para hacerlos más eficientes y productivos” y “[a]segurar, en forma objetiva, proporcional, oportuna, transparente, eficiente y no discriminatoria, el acceso a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones” (artículo 60, incisos d), f) e i), citados supra). Igualmente, compete al Consejo de la SUTEL “k) “[e]stablecer los estándares mínimos de calidad de las redes públicas y los servicios de telecomunicaciones disponibles al público y fiscalizar su cumplimiento.” (artículo 70, inciso k), citado supra ). Según se dijo, la determinación de la velocidad mínima funcional quedó a cargo de los operadores. Sin embargo y con base en las consideraciones y normas mencionadas, por concernir de modo directo al contenido esencial de un derecho fundamental, la Sala estima que es competencia de la SUTEL la determinación de una velocidad mínima, que permita un acceso funcional y de calidad a Internet en resguardo de los derechos fundamentales de los usuarios. Más aún, vista la incuestionable evolución y progreso de las tecnologías de la información, el mínimo funcional en cuestión constituye un concepto dinámico que debe actualizarse conforme avance la diversidad de elementos tecnológicos que afectan a la Internet, como la riqueza de recursos (por ejemplo multimedia) que se ofrecen, los medios transmisión de datos, la capacidad de compresión de datos, la tecnología de los teléfonos inteligentes, entre otros. De ahí que tal mínimo deba ser revisado periódicamente a fin de procurar su vigencia y evitar que se convierta en un obstáculo al avance de la sociedad del conocimiento en libertad. Esta obligación de actualización periódica se encuentra vinculada con un tema que ya ha sido tratado por la Sala, pero que es necesario enfatizar a raíz de los elementos observados en este proceso. Este Tribunal recuerda a la SUTEL la imperiosa necesidad de trazar las políticas relacionadas con tecnologías de la información y la comunicación con base en información actualizada, debido a su impetuoso crecimiento. Este es un hecho indisputable y las propias partes reconocen. Por ejemplo: “Según el Índice de Red Visual de Cisco, en América Latina el tráfico de datos móviles en 2016 fue 17 veces mayor que el registrado en el 2011. Tan sólo el año pasado, el crecimiento en dicho rubro fue de 66 por ciento, con respecto al año anterior, y se espera que para el 2021 siga creciendo a una tasa anual de 45 por ciento. (…) Entre los años 2010 y 2015, el número de usuarios de Internet creció en más del 60% y, según la SUTEL, el consumo de datos aumentó un 209% entre el 2013 y el 2015.” (Escrito del ICE). La necesidad de utilizar datos actuales es de conocimiento de la SUTEL, toda vez que en la sentencia 2014-16365 de las 11:01 horas del 6 de octubre de 2014, esta Sala declaró con lugar un recurso en su contra, precisamente, por no proveer información técnica suficiente y actualizada: “En ese sentido, dicho órgano [la SUTEL], como autoridad estaba en la obligación de procurar la convocatoria con la mayor cantidad de información técnica suficiente y actualizada sobre la situación real del mercado, ya que de lo contrario se deja la carga más pesada en los hombros de personas interesadas que no tienen acceso a esa información –por ley- y que no están obligados a manejarla en su totalidad. Esta falla específica obliga a estimar el recurso, al considerar que una audiencia en la que la información es notoriamente insuficiente y desactualizada, o sí produce una amenaza cierta real e inminente -en los términos que señala la jurisprudencia de esta Sala-, de que el resultado de la misma resulte en el dictado de un acto carente de suficiente razonabilidad.” Por ello, llama la atención y provoca extrañeza que la SUTEL invoque en su informe rendido bajo juramento en este amparo (a los efectos no solo de defender la política de uso justo como concepto general sino de justificar las velocidades concretas mínimas con que la misma se debe aplicar) la recomendación G.1010 (11/01) “Categorías de calidad de servicio para los usuarios de extremo de servicios multimedios” de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) para concluir que “…una velocidad de 128 kbps está comprendida entre los umbrales planteados por la UIT para las aplicaciones de audio y video.” La Sala nota que dicho documento fue aprobado en noviembre de 2001, es decir, tiene más de 15 años de antigüedad; difícilmente podría argüirse que las posibilidades y necesidades informáticas han permanecido inalteradas desde el año 2001 a la fecha, cuando, en estos momentos, la tecnología de los teléfonos inteligentes, la capacidad de compresión de datos y los medios transmisión de datos, entre otros factores, permiten a la ciudadanía acceder a una riqueza de recursos que no se daba con tal facilidad, celeridad y agilidad hace 15 años (el documento se encuentra disponible en la dirección https://www.itu.int/rec/T-REC-G.1010-200111-I/es). De ahí que las velocidades mínimas, incluso las de otras latitudes, que se mantienen en los estándares de hace 15 años, llamen poderosamente la atención de esta Sala y, consecuencia de lo expuesto, resulte aún más imperioso el desarrollo de estudios técnicos actualizados para definir una velocidad funcional mínima que en verdad sea adecuada a estos momentos. En cuanto a la velocidad ofrecida por los operadores en aplicación de la política de uso justo, este Tribunal solicitó el criterio técnico de la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica. Dicha instancia expuso la dificultad de definir qué se considera un acceso funcional, toda vez que debe identificarse el objeto que se desea garantizar: la experiencia general del usuario, la provisión de ciertos servicios dados, la protección del ancho de banda del operador u otros. En la prueba aportada por la citada escuela, dicha instancia técnica valoró una conexión de Internet con velocidad de velocidad 128 kbps, que es la menor utilizada en aplicación de la política de uso justo. El resultado de esa valoración fue que una página promedio –se acota que el tamaño de la “página promedio” fue determinado por la propia SUTEL- requeriría 2,58 minutos o 154,94 segundos para descargar a través de la conexión de 128 kbps y que tal duración era percibida por el usuario como si la página no estuviera cargando. En respuesta a esa prueba, la SUTEL indicó que la UCR había utilizado inadecuadamente los parámetros de valoración de la velocidad, los cuales se habían desprendido del modelo RAIL ( Response, Animation, Idle, Load) de Google. Atinente a este tema, la Sala observa que no obstante las observaciones citadas párrafos atrás, la determinación de una “velocidad en concreto” que permita el acceso funcional a Internet deriva en una discusión técnica sobre los parámetros, métodos de cálculo y normas de medición para definir ese punto. Debido a su complejidad, la valoración de estudios técnicos y peritajes y, con ello, las disputas sobre la determinación de una velocidad específica, debe ser conocida en la vía ordinaria. Se recuerda que el proceso de amparo es una vía sumarísima y expedita, cuya naturaleza jurídica riñe con procesos probatorios complejos. A pesar de lo expuesto, según se explicó con detalle en los párrafos anteriores, la Sala estima que sí existe una lesión a los derechos fundamentales de los usuarios en el hecho de que la SUTEL delegara en los operadores la determinación de la velocidad de acceso a Internet en aplicación de la política de uso justo. Este Tribunal reitera que esta última se encuentra directamente referida al contenido esencial del derecho fundamental de acceso a la Internet, por lo que su determinación concreta se encuentra sustraída de las competencias de los operadores, de este modo recayendo en la SUTEL la obligación de establecer, en defensa de los derechos de los usuarios, la velocidad mínimamente aceptable para no vaciar de contenido el referido derecho. La Sala destaca que no se opone a la aplicación de la política de uso justo; en ese tanto, la declaratoria contenida en este considerando no implica su derogación. Sin embargo, ella sí debe ser aplicada atendiendo los parámetros expuestos en este y los acápites subsiguientes. En consecuencia, se declara con lugar el reclamo y se ordena a la SUTEL determinar la velocidad mínima de conexión a Internet que servirá de base para la aplicación de la política de uso justo, esto conforme a los términos que se exponen en los considerandos siguientes y en la parte dispositiva de este voto. IX.- SOBRE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD A LA POLÍTICA DE USO JUSTO. La Sala no objeta el establecimiento de lineamientos para la aplicación del uso justo –tales como los determinados en la resolución RCS-063-2014- siempre y cuando, como ya se indicó, ellos respeten los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Ahora bien, la existencia de lineamientos implica correlativamente el deber de la SUTEL de velar por su cumplimiento, toda vez que dicha fiscalización se traduce en una garantía para el efectivo despliegue de los derechos fundamentales invocados. En ese sentido, se retoman las normas ya citadas: Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel: a) Proteger los derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, asegurando eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura, mayor y mejor información , más y mejores alternativas en la prestación de los servicios, así como garantizar la privacidad y confidencialidad en las comunicaciones, de acuerdo con la Constitución Política.(…) k) Establecer los estándares mínimos de calidad de las redes públicas y los servicios de telecomunicaciones disponibles al público y fiscalizar su cumplimiento. (…) Artículo 76.- Inspección Con el objeto de garantizar la integridad y calidad de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como las demás obligaciones que se impongan por medio de esta Ley, la Sutel podrá inspeccionar las condiciones de uso y explotación de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como los demás equipos, aparatos e instalaciones. De igual manera, corresponderá a la Sutel la inspección de las redes de radiodifusión y televisión, cuando estas sirvan de soporte para ofrecer servicios de telecomunicaciones. (…) La Sutel podrá efectuar cualquier acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia respecto de los operadores y proveedores, quienes estarán obligados a prestarle total colaboración, para facilitarle las labores que le faculta esta Ley.” (El subrayado es agregado). La Sala nota que la resolución RCS-063-2014 establece parámetros para la aplicación de la política de uso justo a cargo de los operadores. En la parte resolutiva sobresalen varios puntos de importancia sobre la política de uso justo: a) debe ser proporcional y razonable. No puede suspenderse o terminar el servicio; tampoco se puede reducir el servicio a niveles en los que la calidad y el acceso a Internet dejen de ser funcionales. b) el uso justo debe aplicarse en la medida en que se produzca congestión en la red. c) se debe planificar y diseñar una política de gestión en función de las necesidades técnicas que se den en la red en concreto. La política de uso justo no puede utilizarse para la monetización de la congestión. d) los operadores y proveedores del servicio de acceso a Internet deberían ser capaces de demostrar que la aplicación de la política de uso justo o gestión de tráfico responde a necesidades reales y que las medidas resultan efectivas. e) informar debidamente a potenciales clientes. La Sala considera necesario referirse a los puntos señalados en los siguientes términos. Según lo expuesto por la autoridad recurrida, la política de uso justo de Internet móvil tiene la finalidad de descongestionar la red a través de la disminución de la velocidad de los usuarios considerados extraordinarios. En principio, la implementación de la política parte del siguiente hecho: la existencia de un 5% de usuarios que acapara un 35% de los recursos de la red. Dicho uso de la red ocasiona problemas en el servicio que afecta al otro 95% de los usuarios. La política de uso justo aprobada por la SUTEL tiene la finalidad de limitar el acceso a la red de los usuarios intensivos, de manera que ella se descongestione en beneficio de los demás usuarios. Este punto, según la resolución N° RCS-063-2014, se relaciona con el umbral establecido para la aplicación de la política de uso justo. Dicho umbral deberá ajustarse a: 1) la capacidad o velocidad contratada y 2) el porcentaje de descarga excesiva en relación con otros usuarios que se encuentran en su condición. Por otro lado, el punto de partida para la determinación del umbral es la existencia de un 5% de usuarios que efectúa un consumo extraordinario del servicio de Internet móvil. La Sala resalta que el umbral debe responder al propósito por el cual fue establecido. La política de uso justo tiene por finalidad descongestionar las redes al limitar el consumo intensivo de ciertos usuarios. Ahora bien, el buen funcionamiento de las redes no es una obligación que recaiga de manera exclusiva en los usuarios, sino que también exige que tanto los operadores como la SUTEL asuman su papel en el esfuerzo por mejorar y ampliar las capacidades de las redes. De parte de los operadores, nótese que en la misma resolución N° RCS-063-2014 se les ordena: “a) Intensificar sus esfuerzos para ampliar la capacidad de sus redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados, de forma que se pueda cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas incluso en la hora cargada media, los operadores del servicio de Internet Móvil que la política de uso justo es una medida considera como remedio temporal para la problemática de la congestión de redes derivada del consumo extraordinario de un porcentaje pequeño de clientes, la cual debe acompañarse de otras medidas incluyendo las de largo plazo. b) Para atender dicho aumento de capacidad se requiere a los operadores valorar el uso de las alternativas de offloading.” Tomando en cuenta las obligaciones de la SUTEL, estatuidas en los artículos 60 y 73 citados supra, se puede entrever que la calidad del servicio de Internet móvil dependerá al menos de tres instancias: los usuarios, los operadores y el Estado, a través de la SUTEL. Cada una de esas instancias debe asumir sus obligaciones respectivas. De manera simplificada, se puede decir que los usuarios deberán efectuar un uso adecuado de las redes, los operadores deberán velar por la calidad del servicio y el mejoramiento de las redes, y el Estado debe coadyuvar con la reglamentación, supervisión y desarrollo del servicio. La Sala estima que el buen funcionamiento del servicio debe ser la norma; correlativamente, la excepción se presenta en los momentos de congestión y mal funcionamiento del servicio. En otras palabras, una red que de modo permanente se halla congestionada y es incapaz de brindar el servicio requerido por sus usuarios regulares, no podrá achacar la congestión y el mal funcionamiento a tales usuarios regulares. Partiendo de lo anterior, se puede concluir que si la política de uso justo pretende evitar la congestión –situación extraordinaria- y así garantizar un buen servicio para la mayoría de los usuarios, entonces su aplicación no puede ser ordinaria y frecuente, sino que debe ser solo cuando realmente se requiera, esto es en la medida en que se produzca congestión en la red. Este resultado también se desprende de la aplicación del principio constitucional de razonabilidad. Según la Sala ha expresado en múltiples ocasiones, dicho principio significa: “En tal sentido, la Sala considera que la medida impugnada se encuentra acorde al principio de razonabilidad. Este último está compuesto por los siguientes componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aunque una medida sea idónea y necesaria, será irrazonables si lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, si lo vacía de contenido.” (Resolución Nº 2013-1276 de las 14:50 horas del 29 de enero de 2013, criterio reiterado en la resolución N° 2016-2706 de las 16:15 horas del 23 de febrero de 2016). Al aplicar verbigracia el criterio de necesidad expuesto en la jurisprudencia transcrita, se tiene que no se justificaría la aplicación de la política de uso justo cuando no haya congestión en las redes, como podría suceder en horas de poca demanda del servicio. La disminución de la velocidad únicamente puede darse para descongestionar el servicio. Si no hay congestión, tampoco habrá necesidad de una disminución. Como señala la propia resolución N°RCS-063-2014: “Debería aplicarse en la medida en que se produzca congestión en la red para evitar situaciones abusivas.” Con respecto a esta última frase, la Sala considera pertinente realizar una aclaración. Es claro que no corresponde a este Tribunal, a la SUTEL o a los operadores decidir qué uso le debe dar un ser humano a la Internet, toda vez que eso se ubica dentro de la esfera de su libertad personal. En ese sentido, la Sala estima incorrecto referirse a los usuarios intensivos de Internet –aquellos que descargan un volumen mayor de datos- como usuarios “abusivos”. La connotación negativa que tiene el término “ abusivo” invita a pensar que las personas que hacen un mayor uso de Internet actúan de manera incorrecta, cuando lo cierto es que puede tratarse de usuarios que aprovechan mejor las ventajas que ofrece dicha tecnología. En ese tanto, etiquetarlos de “abusivos” desincentivaría a quienes ahora más bien subutilizan la Internet, llevando a que continúen sin explotar a cabalidad el potencial de esa red. Esta diferenciación terminológica es de importancia. Una consecuencia de ella se nota en la naturaleza de la política de uso justo. Por tratarse de usuarios intensivos –que pueden estar haciendo un uso correcto de Internet- y no de abusivos, la política de uso justo debe entenderse como un mecanismo de gestión de tráfico y no como una sanción. Es decir, la persona que se ve afectada por dicha política no está siendo objeto de una pena, sino de una restricción en procura de evitar la congestión de la red. Así las cosas, por tratarse de un mecanismo de gestión de tráfico que pretende descongestionar la red, la política de uso justo solo puede ser aplicada en la medida en que haya congestión en ella. Si no existe congestión, por no tratarse de horas pico u otros motivos, entonces no habrá tampoco necesidad de ni se justificará aplicar la política a los usuarios intensivos. Una interpretación distinta equivaldría, a que la restricción vehicular en el casco central de San José fuera aplicada a las tres de la madrugada, es decir cuando fuera del todo innecesaria la medida a los efectos del propósito que persigue. Además, la naturaleza de la política de uso justo obliga a que se respete el núcleo esencial del derecho de acceso a Internet. Recuérdese que las personas que son objeto de dicha política no están siendo sancionadas, sino que están viendo disminuida la velocidad de su conexión para descongestionar la red. En momentos de aplicación de la política, los usuarios intensivos tendrán derecho de acceso a Internet –si bien reducido en su velocidad-, al igual que los otros usuarios. Si tal disminución llegara a impedir el acceso a Internet, entonces se estaría en presencia de una lesión a sus derechos fundamentales por violación al principio de razonabilidad. Efectivamente, según la jurisprudencia transcrita párrafos atrás, dicho principio requiere que la medida sea necesaria –requisito que se incumpliría si la política de uso justo se aplicara cuando no hay congestión en las redes, según se expuso supra- y que también respete la proporcionalidad en sentido estricto, toda vez que restringir la velocidad de Internet a niveles que imposibiliten su uso funcional significaría vaciar al derecho de su contenido. Menos aún es procedente asimilar la situación del Internet móvil pospago a la del Internet móvil prepago, toda vez que este último utiliza un esquema tarifario de cobro por volumen, situación que excluye la posibilidad de aplicar la política de uso justo, como la propia SUTEL reconoce en la resolución RCS-063-2014. X.- Se recuerda que tanto el informe de la SUTEL como la resolución N° RCS-063-2014 acuden al 5% de los usuarios de consumo intensivo para justificar la aplicación de la política de uso justo. Las premisas anteriores permiten llegar a la siguiente conclusión. Vistas las obligaciones tripartitas (usuarios, operadores y Estado) y determinando que el uso extraordinario de los usuarios será paliado mediante la aplicación de la política de uso justo, entonces también puede establecerse que si no se alcanza la funcionalidad del servicio al aplicar la política de uso justo a ese 5% de los usuarios, entonces el problema no será de los usuarios, sino que se encontrará en el servicio. Surgirá ahí el deber de los operadores de mejorar y garantizar dicha funcionalidad y de la SUTEL en cuanto a velar por su mejora. Nótese que la propia resolución RCS-063-2014 insta a los operadores, por un lado, a ampliar la capacidad de sus redes y, por otro, a considerar la capacidad real de sus redes al momento de comercializar nuevos servicios. Se reitera, la aplicación de la política de uso justo es la excepción y a la SUTEL corresponde velar tanto por su aplicación adecuada como por la calidad del servicio que provean los operadores. La Sala recuerda la importancia del desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones, según su propia jurisprudencia: “IV.- RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994).En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1). El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios –órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce “que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico”, en la No. 25 se considera que “un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial”, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la “Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT” tiene como una de sus vertientes “promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC (…)” y luego se indica que “para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes (…) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades”, en la No. 139 se enfatiza “la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC (…) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial”. De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la “Declaración de Florianópolis” de 21 de junio de 2000, la “Declaración de Principios de Ginebra” (Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su “Plan de Acción”, el “Compromiso de Túnez” (Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su “Agenda”. Específicamente el “Plan de Acción” de la “Declaración de Principios de Ginebra” en el punto C.2 denominado “Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información”, se indica lo siguiente: “9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional”. Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento. V.- IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL.A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado. La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 –en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser “(…) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios”. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT). De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del “desarrollo de la infraestructura”, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento (sic), la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”. Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. (…) La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”. Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento (sic). El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. Reflejo de lo anterior, son la creación (sic) del “Sector Telecomunicaciones” previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones” a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. (…) De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde“(…) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (…)” para todo lo cual “actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables”. El “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, por su parte, establece que “Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC (…)” y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: “a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones” y “a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad (…)”.” (Sentencia N°2014-8483 de las 9:05 horas del 13 de junio de 2014). Finalmente, la Sala enfatiza el derecho de los usuarios a contar con información suficiente y de calidad, lo que también se desprende de la resolución N° RCS-063-2014. Sería improcedente, verbigracia, denominar un contrato de acceso a Internet como “ilimitado”, cuando dicho acceso en realidad se halla sometido a la política de uso justo, la cual precisamente constituye un límite al acceso (por ejemplo, al permitir una disminución de la velocidad de navegación en ciertas circunstancias). Este aspecto también encuentra sustento en el artículo 46 de la Constitución Política, que estatuye "(...) Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. (...)" (el subrayado es agregado). En ese tanto, es deber de la SUTEL velar por que la información relacionada con la aplicación de la política de uso justo sea veraz y adecuada, a fin de que los usuarios y consumidores puedan tomar decisiones según sus intereses. XI.- EN CUANTO A LA AUDIENCIA PÚBLICA, redacta el Magistrado Salazar Alvarado. Finalmente, la parte accionante acusa que la política de uso justo no fue sometida a audiencia pública, de previo a su aprobación. Al respecto, la mayoría de esta Sala ha rechazado los asuntos relacionados con el ordinal 9 de la Constitución Política con base en las siguientes consideraciones:“(...) Si bien es cierto este Tribunal ha reconocido el derecho a participar efectivamente en los procesos de adopción de decisiones relacionadas con la prestación de esos servicios públicos, al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el constituyente derivado quiso dar positividad al principio de participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. Por esa razón, son ajenas y lejanas a la competencia de este Tribunal, las cuestiones que se plantean en este caso, a saber, el acceso a información que se echa de menos. En suma, le corresponde entonces, al contralor de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional. Bajo esta inteligencia, descarta esta Sala que se haya producido el agravio reclamado” (ver, entre otras, sentencia N° 2014-015219 de las 11:45 horas del 12 de septiembre de 2014). Así las cosas, lo correspondiente es desestimar dicho extremo, con base en los reiterados precedentes de la mayoría de este Tribunal en materia de participación ciudadana. XII.- Con respecto al recurrente Porras Castillo, la Sala no pudo tener por demostrado que él tuviera un contrato de Internet móvil con algún operador o que le hubiese sido informado que su acceso a Internet móvil sería afectado por la aplicación de la política de uso justo. Ante la ausencia de una lesión o amenaza a sus derechos, procede declarar sin lugar su recurso. Por su parte, se tuvo por probado que el recurrente Sibaja Miranda suscribió el 13 de setiembre de 2014 con el ICE un plan pospago Conectado 5 a 24 meses con una velocidad de 5 Mbps. En enero de este año lo renovó por 24 meses más, al suscribir el plan Conectado 6 con velocidad máxima de 6 Mbps. Asimismo, el recurrente Valdelomar Valerín suscribió el 6 de julio de 2016 un contrato con el ICE que incluye el uso del Internet móvil. El ICE le aplicó la política de uso justo a dicho tutelado, reduciendo su velocidad a 128 Kbps. La Sala considera que ambos fueron afectados por la política de uso justo, sea por la amenaza de su aplicación, sea por su aplicación efectiva. La estimatoria realizada en esta sentencia restituye a los tutelados Sibaja Miranda y Valdelomar Valerín en el goce de sus derechos, pues se procura que la velocidad de acceso a Internet sea funcional y deba ser revisada periódicamente, lo que evita situaciones como las reclamadas, en el sentido de que tal velocidad es “inoperante”. Asimismo, en beneficio de esos amparados se restringe la aplicación de dicha política a las situaciones de congestión y a los usuarios intensivos. XIII.- Con respecto a la alegada confidencialidad de un “informe” expuesta por el accionante Sibaja Miranda, la Sala no pudo tener por probado que él solicitara el acceso a un informe y que este le fuese negado. Asimismo, los recurridos indicaron que el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014, el cual sirvió de base a la resolución RCS-063-2014, no es confidencial. En virtud de lo expuesto, se desestima el reclamo. XIV.- Nota del Magistrado Cruz Castro. Siendo el acceso a internet un derecho fundamental, no puede quedar al arbitrio de los proveedores del servicio los que definan la periodicidad y la velocidad mínima funcional para determinar el uso justo del servicio. La definición de esos extremos tiene una clara incidencia sobre la naturaleza y vigencia del derecho fundamental de acceso al internet. En un mercado de pocos proveedores, que casi podrían funcionar como un oligopolio, el órgano rector de ese servicio, no puede delegar materias tan relevantes al criterio de los operadores del servicio. La rectoría de Sutel incluye, casualmente, la definición de temas tan relevantes. Si existiera un mercado que marca los puntos de equilibrio justo entre consumidores y proveedores del servicio, la existencia de un órgano rector del servicio, estaría sobrando, pero casualmente, como las relaciones entre consumidores y proveedores deben ser reguladas y controladas, se impone que en materia tan relevante, el órgano rector del sector, ejerza las potestades que inevitablemente le corresponden.
XV.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Además de las razones que se dan en la sentencia, agrego las siguientes para declarar con lugar los recursos de amparo incoados. Como es bien sabido, los derechos fundamentales no son absolutos, sino que están sujetos a límites y limitaciones. Esta particular, ha sido reconocida tanto por la doctrina como por el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), así como por la legislación y la jurisprudencia. En este sentido, no es posible hablar de un derecho fundamental de acceso al Internet de forma irrestricta, sino que el Estado, mediante Ley formal, puede establecer limitaciones cuando hay motivos objetivos y razonables.
Por otra parte, también se ha reconocido que los derechos fundamentales tienen un contenido esencial, el cual no puede ser afectado ni siquiera por el legislador en uso de la potestad constituyente –poder reformador- o legislativa. La doctrina del núcleo duro o contenido esencial de los derechos humanos surge en Alemania con base en lo dispuesto por el artículo 19 de su Constitución. Ahora, si bien no existe un acuerdo a nivel general sobre que comprende el contenido esencial de un derecho fundamental, para su determinación resultan de utilidad los métodos que ha utilizado el Tribunal Constitucional español en su jurisprudencia. En ese sentido, en la sentencia número STC 11/1981 del 8 de abril de 2011, el Tribunal definió al contenido esencial como “aquella parte del contenido de un derecho sin el cual éste pierde su peculiaridad, o, dicho de otro modo, lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución el derecho se otorga… se rebasa o desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo que resulta más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”. De lo expuesto anteriormente, se desprende que el primero de los métodos se refiere a la naturaleza jurídica del derecho, preexistente al momento en que es regulado por el legislador, de manera que las facultades y posibilidades de actuación necesarias para el titular, hacen reconocible el contenido del derecho, de forma que si el legislador lo priva de dichas facultades, lo deja irreconocible y lo desnaturaliza, dicha actuación es contraria al Derecho de la Constitución. Por otra parte, el segundo método corresponde a los intereses jurídicos que deben ser protegidos en cuando dan fundamento al derecho, de forma tal que el contenido se lesiona cuando el derecho es sometido a limitaciones que impiden su práctica, lo dificultan más allá del límite de lo razonable, o lo despojan de la necesaria protección. En el caso que nos ocupa, tal y como acertadamente se afirma en la sentencia, cuando se reduce la velocidad a un nivel tal que el acceso al Internet no es funcional, entonces se afecta el contenido esencial de este derecho.
También comparto el argumento de la sentencia, en el sentido que el minimun minomorum que garantice un acceso a Internet de manera funcional no debe ser determinado, en este momento histórico, por las operadores del servicio, sino por el Estado, toda vez que dentro de sus funciones está el garantizar a todos los habitantes de la República un ejercicio efectivo del derecho fundamental.
Asimismo, hay que tener presente que también se afecta el derecho de los consumidores a recibir un servicio eficaz, eficiente y veraz. En esta dirección, no puedo dejar de lado que el Estado debe de proteger a la parte más del débil, en este caso, a los usuarios del servicio. Hay que tener presente que en lo referente a los derechos de los consumidores y usuarios, la Sala Constitucional, adoptando como marco de referencia el último párrafo introducido al numeral 46 de la Constitución mediante Ley n.° 7607 de 29 de mayo de 1996, ha perfilado un nuevo principio: in dubio pro consumptore, a favor de consumidores y usuarios, ya que los considera la parte más débil de la cadena productiva, requiriendo por ello de una especial protección del Estado frente a los productores y proveedores. “En efecto, el Estado, por mandato del artículo 50 constitucional, debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. También la adhesión de nuestro sistema jurídico al principio cristiano de justicia social (artículo 74 idem) hace que el sistema político y social costarricense, pueda definirse como un Estado de Derecho. La Sala en las sentencia números 1441-92 de las 13:45 horas del 2 de junio de l992, 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de l993, 0490-94 de las 16:15 horas del 25 de enero de l994, entre otras, sostuvo que principios de orden público social justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. Y se agregó textualmente en la primera de ellas que se cita lo siguiente: ‘...es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal, y su participación en ese proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal. Por ello la relación en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos de que previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por los expresados, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia’". (Las negritas no corresponden al original). Vid. voto n.° 4463-96 de la S.C.
Aunado a lo expuesto líneas atrás, no puede pasar desapercibido el hecho de que el Internet móvil ha tenido un crecimiento exponencial en el país, particularmente a partir de la apertura del mercado de telecomunicaciones. En ese sentido, en el informe sobre Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones 2010-2012 de la Superintendencia de Telecomunicaciones, se establece que, entre los años 2010 a 2012, el mercado de Internet del país tuvo una tasa de crecimiento acumulado de 114%, en términos de suscripciones. Así, las suscripciones de Internet fijo presentaron una tendencia decreciente con respecto al total de suscripciones a Internet (fijo y móvil), pues pasó de representar un 63 % de la totalidad de suscripciones en el 2010 a un 33% en el 2012. Por el contrario, el servicio de acceso a Internet inalámbrico móvil, evidenció una tendencia creciente en cuanto al total de suscripciones, presentando una tasa de crecimiento acumulada de 282 %, que se vio reflejada en su peso dentro del total de suscripciones al servicio de Internet, que paso del 37% en el año 2010 al 67 % en el año 2012. Siguiendo con lo anterior, en el informe denominado Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones. Informe 2010-2013, la Superintendencia de Telecomunicaciones establece que para el año 2013 el país cerró con 7.111. 981 líneas celulares activas, lo que representó una penetración del 151 %, la más alta de Centro América. Dicho crecimiento se vio reflejado en el aumento de usuarios de Internet móvil, que pasó de 606.215 personas en el año 2010 a 3.543.419 al cierre del 2013, lo que implica un 485 %. El 98 % de dichas conexiones se realizaron desde un teléfono celular, mientras que el 2% restante por medio de data card. Ese mismo informe revela que las suscripciones a Internet fijo inalámbrico crecieron un 25% entre los años 2010 y 2013, siendo que para ese año el 36 % de las viviendas contaban con ese servicio. Por otra parte, datos publicados por SUTEL en el periódico La Nación del 7 de agosto de 2014, establecen que el servicio de Internet móvil aumentó en términos de generación de ingresos en el año 2013, pues pasó del 10 al 26%. Asimismo, se explica que para esa época, 75 de cada 100 ciudadanos utilizan Internet por medio de su teléfono celular, cifra que era de 13 de cada 100 ciudadanos en el año 2010. Datos más recientes publicados por SUTEL en el documento denominado Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones Costa Rica 2015, revelan que en el año 2012, 57 de cada 100 personas gozaban de los beneficios del Internet vía celular, sin embargo, para el 2015 dichos datos habían pasado a 101 de cada 100 habitantes. Por otra parte, dicho documento revelaba que el tráfico de datos había presentado un incremento del 209% entre los años 2013 y 2015, lo que reflejaba un cambio en los hábitos del usuario, particularmente en el uso de mensajería instantánea, descarga de archivos, streaming de música y video, envío de fotografías, entre otros. Lo anterior, llevó a que el país se colorara en el primer lugar de Latinoamérica en lo que respecta a la penetración de acceso a Internet móvil. En ese mismo sentido, en una nota periodística publicada en el diario La Nación del 14 de marzo de 2016, se externa que conforme datos de la SUTEL, el uso de Internet móvil se había cuadriplicado entre el primer trimestre del 2013 y el segundo trimestre de 2015. Lo anterior, se veía reflejado en el hecho de que las llamadas de voz vía teléfono celular presentaban un marcado decrecimiento, mientras que el uso de datos había crecido en virtud de la popularidad de aplicaciones como WhatsApp, que permitían la comunicación entre los usuarios sin necesidad de realizar llamadas. Finalmente, cabe destacar que conforme un informe emitido por la Comisión para América Latina y el Caribe (CEPAL), Costa Rica se convirtió en el país número uno de la región centroamericana en el acceso a Internet mediante dispositivos móviles, lo que se reflejaba en el hecho de que se había dado un aumento del 440% de los suscriptores de ese servicio.
Así las cosas, de lo externado líneas atrás, se desprende, con claridad, que el Internet móvil, particularmente por medio de celulares, constituye uno de los medios principales por los que la población tiene acceso a la red mundial, situación que denota su importancia en el país. Lo anterior, se ve particularmente reflejado en el hecho de que en algunas comunidades que por su distancia o recursos económicos no tienen la posibilidad de contar con Internet fijo, la modalidad antes mencionada se constituye en el único medio por el cual puedan acceder a dicho servicio público.
Finalmente, el suscrito estima necesario plantear algunas consideraciones con respecto al acceso al Internet y el Fondo Nacional de Telecomunicaciones. En ese sentido, tal y como se indicó líneas atrás, con la apertura del mercado de telecomunicaciones en el año 2008, Costa Rica pasó de un modelo de monopolio estatal, a uno de libre competencia, aunque con la presencia de un Estado Regulador fuerte. Precisamente, en atención a dicho cambio de modelo, y con el fin de evitar que grupos poblacionales pudieran ser excluidos de servicios públicos esenciales, en razón de su ubicación geográfica u otras particularidades, el legislador dispuso que en el sector de telecomunicaciones se respetarían los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, disponiendo, además, que por medio del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones el Poder Ejecutivo definiría las metas y prioridades necesarias para el cumplimiento de tales objetivos. Lo anterior, se refleja en lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley número 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, y los numerales 31, 32 y 33 de la Ley número 8642, Ley General de Telecomunicaciones.
Cabe señalar, que en vista del modelo de libre competencia que hay actualmente en el sector de telecomunicaciones, algunos de los servicios públicos requeridos en diversas zonas del país no resultarían rentables para las empresas operadoras, lo que podría conllevar a que ninguna mostrara interés en brindarlos, el artículo 34 de la Ley General de Telecomunicaciones creó el Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL), como un instrumento para garantizar los recursos de los proyectos destinados a garantizar los objetivos antes mencionados, así como las prioridades y metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Conforme al numeral 35 de la Ley 8642, la Administración del FONATEL estaría a cargo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, quien asignaría los recursos del fondo de conformidad con el plan antes mencionado, en los términos del artículo 36 de la Ley General de Telecomunicaciones:
ARTÍCULO 36.- Formas de asignación Los recursos de Fonatel serán asignados por la Sutel de acuerdo con el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, para financiar:
Serán financiadas por Fonatel, las obligaciones que impliquen un déficit o la existencia de una desventaja competitiva para el operador o proveedor, según lo dispone el artículo 38 de esta Ley. La metodología para determinar dicho déficit, así como para establecer los cálculos correspondientes y las demás condiciones se desarrollará reglamentariamente. En cada caso, se indicará al operador o proveedor las obligaciones que serán financiadas por Fonatel.
Con fundamento en lo dispuesto en la normativa respectiva, la asignación de recursos para el financiamiento de proyectos por parte de FONATEL, debe responder a los objetivos antes mencionados, así como a lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Precisamente, en los ejes de telecomunicaciones y social de ese documento, y en el transitorio VI de la Ley General de Telecomunicaciones, se establece, en lo que interesa:
Con arreglo a lo señalado, el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicaciones deberá atender a los siguientes lineamientos:
a.5 El mecanismo para el otorgamiento de las concesiones para el uso del espectro en Costa Rica, deberá responder a un estudio profundo de la experiencia que en esta materia han acumulado otros países, particularmente aquellos que han alcanzado niveles de penetración, cobertura y calidad de servicios sobresalientes. El modelo que se escoja debe garantizar el resguardo de los principios que guían la normativa en telecomunicaciones, el respeto de la normativa ambiental aplicable y los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, de manera tal que:
• Asegure el acceso a servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a habitantes de las zonas alejadas del país, donde el costo de las inversiones para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura hace que el suministro de estos servicios no sea financieramente rentable.
(…)
a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura, que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad, y elevando la competitividad del país.
. Social Ningún objetivo de política pública tiene sentido si su finalidad no está determinada por la mejora en la condición de vida de su población meta. En materia de telecomunicaciones, esta será una regla inamovible, razón por la cual es imperativo asegurar el acceso a los beneficios de las TIC a todos los sectores de población. Así lo dispuso el Legislador en la Ley General de Telecomunicaciones, Transitorio VI, al señalar una serie de metas y prioridades en torno a acceso universal, servicio universal y solidaridad.
De ahí que el PNDT tenga, entre otras de sus finalidades, reducir la brecha digital, lograr la integración social y la introducción de nuevos servicios y tecnologías. Para tal efecto, se ejecutarán acciones destinadas a promover el desarrollo de la infraestructura, especialmente en las zonas rurales y alejadas, que permitan el uso de las TIC en el campo educativo, en salud, en la esfera individual y, en general, para el desarrollo social de la población.
Con base en esta política, el PNDT en su parte social atenderá las siguientes líneas de acción:
d.1 Impulsar una estrategia dinámica para llevar los servicios y beneficios de las telecomunicaciones a todos los sectores de la población, especialmente a aquellos que por sus condiciones de vulnerabilidad económica y social no disponen de los recursos ni las condiciones para asegurarse dichos servicios. En este caso, el Fondo Nacional de Telecomunicaciones será el instrumento para atender las necesidades de estas poblaciones, no solo desde el punto de vista de acceso, sino, también, de uso de las telecomunicaciones, incluido todo lo relativo a capacitación y formación en tecnologías digitales.
(…)
d.6 Incentivar la inversión privada y pública dirigida al desarrollo del servicio y acceso universal, para garantizar el derecho de la población a disponer de comunicaciones dentro de un marco justo, equitativo y solidario.
TRANSITORIO VI.-
El primer Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones que se dicte deberá establecer, como mínimo, las siguientes metas y prioridades de acceso universal, servicio universal y solidaridad:
Ahora bien, de lo expuesto se denota, con claridad, que el Fondo Nacional de Telecomunicaciones tiene como finalidad garantizar que se cumpla el principio de universalidad en el acceso al servicio de Internet para la población, especialmente para las personas que habitan en lugares que por su lejanía o condiciones sociales no tienen la posibilidad acceder o costear un servicio de carácter privado, de forma tal que se disminuya la brecha digital entre los diversos sectores de la población. XVI.- Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del último, declaran con lugar el recurso en cuanto a la audiencia pública. En su jurisprudencia, esta Sala ha enfatizado la importancia de la participación ciudadana en el gobierno como manifestación propia del sistema democrático. Al respecto, verbigracia, véase la resolución 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013: “V.- Sobre el derecho constitucional al gobierno participativo. El derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Este mandato de la Ley Fundamental ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infraconstitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005). El derecho al gobierno participativo, elevado a rango constitucional mediante la reforma propiciada por Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, no solo significa un reconocimiento del más alto rango normativo a la función del control político, sino que, además, constituye una revalorización del papel del ciudadano en los procesos de toma de decisión. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático -cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que le baja la categoría a la participación ciudadana de derecho a principio general, en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala como más adelante se demuestra-, lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad. Este derecho al gobierno participativo, también denominado derecho a la participación ciudadana, se encuentre cobijado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. De este modo, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos". Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su artículo 5° que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional.” De manera más vehemente, el numeral 6 de dicha Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.” Este reconocimiento convencional y constitucional al mencionado derecho representa un aspecto fundamental del modelo democrático de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como factores inherentes al sistema republicano, lo que a su vez dota la toma de decisiones políticas de mucha mayor legitimidad, aspecto clave cuando de verdadera gobernabilidad se trata precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el artículo 9 constitucional es la audiencia pública, que constituye en un medio a través del cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos, participando activamente en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con el proyecto que se pretenda desarrollar. Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia madura, mediante el cual se fomente la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que evite lo anterior, implica una abierta vulneración a los derechos fundamentales de los participantes (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223). En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas. Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión.” En el caso de marras, estimamos que la convocatoria a una audiencia pública se justifica por dos motivos. En primer lugar, se desprende del razonamiento de esta sentencia que la aplicación de la política de uso justo incide en el contenido esencial del derecho de acceso a Internet, toda vez que la velocidad a la cual se disminuye dicho acceso marcará la diferencia entre poder hacer un uso funcional de dicha red o no. Si bien recae en la SUTEL el deber de concretar cuál velocidad es funcional, es menester otorgar audiencia a los diferentes sectores de la ciudadanía, a fin de que ellos contribuyan a enriquecer el debate y expresen su parecer en cuanto a la funcionalidad de una velocidad. Precisamente, la diferencia de criterios técnicos entre los profesores de la Universidad de Costa Rica y los funcionarios de la SUTEL que se ha dado en el sub examine, pone de manifiesto la necesidad de una audiencia. En tal sentido, es un hecho público y notorio que la aplicación de la política de uso justo ha generado un debate a nivel nacional; ciertamente, algunas personas ven en ella una limitación irrazonable de su derecho fundamental, equivalente a una denegatoria. Consideramos que la participación ciudadana es el cauce constitucionalmente previsto para que el ciudadano haga valer sus derechos y que se pueda fijar dicha velocidad tomando en cuenta su parecer; en adición, esa vía, al proveer de más criterios y fomentar un mejor contraste de posiciones, cubre de mejor manera el derecho de los consumidores y usuarios a recibir información adecuada y veraz (artículo 46 de la Constitución Política). Otro motivo por el cual calificamos la audiencia pública como indispensable, se relaciona con la lectura que realizamos del artículo 73 inciso h) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Dicha norma señala: Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel: (…) h) Convocar a audiencia, conforme al procedimiento ordenado en el artículo 36 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N.° 7593, de 9 de agosto de 1996, en los casos de fijaciones tarifarias, formulación y revisión de reglamentos técnicos, de estándares de calidad y la aprobación o modificación de cánones, tasas y contribuciones.”(El subrayado es agregado). Los suscritos estimamos que los parámetros establecidos por la SUTEL en la resolución N° RCS-063-2014 constituyen estándares de calidad en los términos expuestos por la norma recién transcrita. Igualmente, la velocidad que fije la SUTEL con base en esta sentencia es un estándar mínimo de calidad que es impuesto a los operadores a fin de procurar un acceso funcional a Internet, en beneficio de los usuarios. En ese tanto, por imperativo del ordinal 9 constitucional en relación con el derecho de los consumidores a recibir información adecuada y veraz (artículo 46 de la Constitución Política) y lo dispuesto en el numeral 73 inciso h) de Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593 del 9 de agosto de 1996, la aprobación de dichos parámetros debe incluir el procedimiento de convocatoria a audiencia pública. En virtud de lo expuesto, también declaramos con lugar el recurso en este extremo. XVII.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ. Discrepo del criterio de la mayoría del Tribunal, pues estimo que lo que se discute es la mala calidad del servicio de telefonía móvil post pago y el incumplimiento contractual, y no el derecho en sí de acceder al servicio de internet que es lo que está Sala ha tutelado en sus precedentes; pues, según afirmaron los recurrentes, al momento en que suscribieron ese servicio, no se les impuso limitación alguna a la red y ahora, en aplicación de la denominada política de acceso justo, no solo les pone un techo, sino que se les disminuye la velocidad contratada a extremos que impiden la navegación (escrito de interposición). Véase que se pretende en términos generales la anulación de la política de uso justo del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones o su desaplicación por parte de los operadores (memoriales de interposición). Tampoco, podría obviarse que el límite o umbral es definido en los contratos de adhesión, que se establecen entre los citados operadores y los usuario (informe); ni que podrían existir otras opciones para ampliar la capacidad de las redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados y así cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas; que fijar la velocidad mínima para un Internet funcional pasaría por definir qué es lo que se desea garantizar; que podrían existir otras alternativas técnicas diferentes a la política de uso justo, para desestimular el uso excesivo de internet móvil por parte de los usuarios o que podría utilizar diferentes estrategias, tanto en el criterio para aplicarlo como en la acción de restricción de uso. Que también sería necesario determinar si existen contratos en los cuales no se consignó la política de uso justo; que podrían existir contratos con condiciones de descarga ilimitada no sujeta a políticas de uso justo, u omisos en cuanto a la capacidad de descarga contratada y velocidad; que se requeriría valorar caso por caso la aplicación de la política de uso justo a aquellos usuarios que hayan suscrito contratos de adhesión no sujetos a plazos de permanencia mínima o cuyas permanencias se encuentren vencidas, y si se le ha informado de previo sobre las nuevas condiciones o restricciones; que debe determinarse si en el contrato de adhesión se fijó limitación en la descarga de datos, o la velocidad a la cual se disminuiría el servicio una vez que se llegue al límite de consumo, o bien, si se indicó de forma expresa que la descarga de datos móviles era ilimitada, no sujeta a políticas de uso justo. Aunado a lo anterior, de conformidad con el Título II denominado REGIMEN DE GARANTÍAS FUNDAMENTALES, Capítulo II, RÉGIMEN DE PROTECCIÓN A LA INTIMIDAD Y DERECHOS DEL USUARIO FINAL de la Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642, el usuario final del servicio de telecomunicaciones tiene derecho a recibir servicios de calidad en los términos estipulados previamente y pactados con el proveedor, a precios asequibles (artículo 45, inciso 13). Tal incumplimiento debe por tanto conocerse y resolverse ante tales órganos. En segundo lugar, la determinación de la calidad del servicio es un aspecto técnico, ajeno a la competencia de esta jurisdicción que debe igualmente resolver ante la misma Administración o ante la justicia ordinario. En tercer lugar, ha de considerarse que el usuario final de los servicios de telecomunicaciones tienen derecho a elegir y cambiar libremente al proveedor de servicio (artículo 45, inciso 2) ibídem). Es decir, la telefonía móvil es un servicio que hoy día se presta en un mercado abierto a la competencia, tal y como lo ha declarado reiteradamente este Tribunal en sus precedentes (Cfr. sentencias números 2015-09919 de las 9:20 horas del 3 de julio de 2015, y 2017-03654 de las 9:05 horas del 10 de marzo de 2017), considerando que a partir de la Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 del 4 de junio de 2008, se abrió el mercado de telefonía móvil y todos los operadores y proveedores de telecomunicaciones, tienen la posibilidad de competir para suministrar directamente al cliente, los servicios de telecomunicaciones de redes privadas, internet y servicios inalámbricos móviles, así como todos los nuevos servicios que surjan, en virtud de los adelantos tecnológicos. Asimismo, la Sala ha señalado que en caso que el servicio de telefonía móvil la cobertura sea limitada, el usuario tiene la opción de acudir a otros proveedores, ya que como se indicó, los servicios de internet y telefonía móvil han sido abiertos a la competencia. Sobre este aspecto y en lo conducente, puede verse la sentencia de esta Sala No. 2017005393 de las once horas con treinta minutos del siete de abril de dos mil diecisiete. XVIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI. Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso de los amparados Valdelomar Valerín y Sibaja Miranda solo en contra de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). Se ordena a Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la SUTEL, o a quien en su lugar ejerza dicho cargo, tomar las medidas necesarias para que la SUTEL en el plazo máximo de CUATRO MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, con base en estudios técnicos 1) determine la velocidad mínima de conexión a Internet que servirá de base para la aplicación de la política de uso justo, a fin de que el usuario afectado por dicha política mantenga un acceso funcional a Internet; y 2) defina la periodicidad con que debe actualizar dicha velocidad por tratarse de un concepto dinámico que varía conforme avanza la diversidad de elementos tecnológicos que afectan a la Internet, como la riqueza de recursos (por ejemplo multimedia) que se ofrecen, los medios transmisión de datos, la capacidad de compresión de datos, entre otros. En el plazo improrrogable de UN MES a partir de la notificación de este pronunciamiento, la SUTEL deberá fijar técnicamente una velocidad mínima funcional provisional, que regirá mientras cumple a cabalidad lo ordenado anteriormente. En tanto se determina la velocidad mínima funcional provisional, la SUTEL le permitirá a los operadores continuar aplicando sus respectivas velocidades mínimas de conexión a Internet, a fin de evitar que una repentina suspensión de la política de uso justo produzca efectos adversos en el tráfico en la Internet móvil. Transcurrido ya sea el plazo de un mes sin que la SUTEL haya definido técnicamente dicha velocidad mínima funcional provisional, o bien el plazo de cuatro meses sin que ese órgano haya cumplido a cabalidad lo supra ordenado, se suspenderá la aplicación de la política de uso justo. Independientemente de lo anterior, se le ordena a Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la SUTEL, o a quien en su lugar ejerza dicho cargo, de inmediato girar las instrucciones y medidas de fiscalización que estén dentro del ámbito de sus competencias para que los operadores apliquen la política de uso justo siguiendo los parámetros expuestos en los considerandos IX y X, como por ejemplo que la medida de restricción de la velocidad mínima funcional solo aplique durante los lapsos en que realmente haya congestión en la red, y que se garantice el derecho de los usuarios y consumidores a que la información relacionada con la aplicación de la política de uso justo, sea veraz y adecuada. Lo anterior se dicta con el apercibimiento de que podrían incurrir en el delito tipificado en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dispone que se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Superintendencia de Telecomunicaciones al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declaran sin lugar los recursos. El Magistrado Cruz Castro pone nota. El Magistrado Castillo Víquez pone nota. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal adicionalmente declaran con lugar el recurso en cuanto a la audiencia pública por violación al derecho constitucional a la participación ciudadana. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso. El Magistrado Hernández Gutiérrez salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese esta resolución a Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la SUTEL, o a quien en su lugar ejerza dicho cargo, en forma personal.
Fernando Cruz C.
Presidente a.i.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
José Paulino Hernández G. Aracelly Pacheco S.
oloria VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ.
Respetuosamente me separo del voto de mayoría, con base en las siguientes consideraciones:
A. Objeto del proceso.
El objeto de este amparo busca eliminar las políticas de uso justo aprobadas por SUTEL en sus distintas resoluciones (RCS-063-2014 para los operadores ICE, Movistar de Telefónica, Claro), que permiten al operador disminuir la velocidad de internet móvil en forma temporal, por el resto del ciclo de facturación, una vez que el cliente ha alcanzado el umbral de descarga contratado. El recurrente Porras Castillo expresamente señala en su Petitoria:
“Solicito por favor, que se declare a la SUTEL a que proceda con la anulación de la política de uso justo (dentro de los contratos de adhesión de los operadores de telefonía móvil), garantizando así el acceso a Internet como derecho fundamental y evitar limitar la libertad de pensamiento y de expresión que se puede llevar a cabo con dicha herramienta de conexión.
Los contratos de adhesión para los servicios de telefonía móvil (incluyendo dentro del paquete, el servicio de internet), contienen métricas de velocidad de navegación, las cuales son definidas para la renta mensual y según las necesidades de cada ciudadano. Es por tal hecho, que se debe garantizar eficazmente el cumplimiento de dicha velocidad contratada con el fin de que el usuario pueda disfrutar de todos los servicios tecnológicos que ofrece la red de internet sin limitar el uso. Hecho que se da (limitación de uso) por las disminuciones que se aplican a la velocidad de conexión.” Posteriormente, presenta una adenda (así titulada) en la que reitera su petitoria original.
Comparece otro recurrente, Sibaja Miranda que señala tener una relación contractual con el ICE por una suma de 50 mil colones mensuales y que se enteró por los medios de comunicación escrita sobre la “política de uso justo de internet”, y se opone a la misma, no sólo por un tema contractual, sino que establece que es un tema constitucional ya que la medida nunca fue sometida a consulta pública y que existiendo contratos de por medio no debería el Estado tener estas potestades de imperio. Tampoco este recurrente demuestra que le hayan aplicado la medida, con lo que se le haya afectado su acceso a internet. En cuanto a las condiciones particulares de su contrato, como se explica más adelante, ese es un tema de legalidad ordinaria que no corresponde analizar en la jurisdicción constitucional.
Finalmente, existe otro recurrente, Marco Vinicio Valdelomar Valerín que reclama específicamente contra la lesión que ha ocasionado el ICE al rebajarle la velocidad contratada a niveles que no le permiten navegar por internet y pide que se elimine de su contrato tales restricciones por lesionar sus derechos fundamentales.
B.- Falta de legitimación.
No cabe duda que las resoluciones que se impugnan se refieren a disposiciones normativas de alcance general, que de conformidad con el artículo 30 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, solo procede impugnarlas en amparo, cuando se impugnen conjuntamente con actos de aplicación individual de aquellas, y se demuestre una violación a un derecho fundamental (artículo 29 del mismo cuerpo normativo).
Los accionantes no demuestran un perjuicio o daño concreto por lo tanto individualizable. En el caso del primero, ni siquiera puede establecerse de sus escritos y prueba aportada, a qué operador pertenece, y ninguno de los dos casos (de los dos primeros recurrentes), pudo demostrarse que se les ha aplicado la política de uso justo, o qué velocidad se les aplicó, sin que sea válido en este caso, admitir que la simple inclusión en un contrato de una reducción de velocidad, pueda entenderse como una amenaza al derecho fundamental de acceso a internet según se explicará.- En ambos casos lo único que se aporta son unos anuncios de varias operadoras, lo que demuestra que las objeciones son en abstracto.
En cuanto al recurrente Valdelomar Valerín, debe señalarse que sí plantea una lesión individual y se reclama con base en ella la existencia de normativa general que se le ha aplicado por lo que conforme lo que recién se dijo, lo procedente debería ser atender lo dispuesto en los artículos 30 a y 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
C.- No se demuestra que las políticas de uso justo aprobadas por SUTEL vacíen el contenido esencial del derecho al acceso al internet.
Aun asumiendo que los recurrentes tienen todos un contrato de internet móvil postpago y que efectivamente se les aplicó alguna de las medidas reducción de velocidad por políticas de uso justo de la red, estima la suscrita, que no hay una lesión al contenido esencial del derecho de acceso a internet, con la adopción de una política de uso justo per se, porque la resolución 014-021-2014 (sesión ordinaria 021-2014 2 de abril de 2014 Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones) -y las autorizaciones subsiguientes de cada operador- están debidamente fundamentadas y cumplen desde una perspectiva constitucional con los criterios de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad.
Se han aportado los estudios técnicos que demuestran que existe una congestión de la red que causa un perjuicio generalizado, debido a un aumento exponencial de usuarios en un período corto de tiempo. La internet como recurso y fuente de datos e información no es un recurso finito pero sí lo son las vías para su acceso, por lo que las medidas de gestión del tráfico de datos -siempre que estén sustentadas en estudios técnicos- resultan razonables desde una perspectiva constitucional, dado que buscan favorecer a la gran mayoría de usuarios y evitar que un porcentaje pequeño de ellos, afecte a una mayoría. En los documentos aportados se habla de que esa minoría de usuarios que abusa de la red es de un 5%. Nótese que no se habla de usuarios abusivos de los datos de internet, sino del abuso que se presenta en el aprovechamiento de los medios de acceso.
Por otra parte, se trata de medidas temporales que se adoptan por el resto del ciclo de facturación, una vez que el cliente ha alcanzado el umbral de descarga contratado (una vez reestablecido el nuevo período de facturación, se reestablece el servicio contratado). En algunas intervenciones se ha alegado que existen medidas menos gravosas que habría que considerar antes de afectar al consumidor final con políticas de uso justo, no obstante en el expediente no consta prueba técnica capaz de refutar la aportada por SUTEL en sustento de la resolución citada. En todo caso, el objeto del proceso se reduce al análisis de la política actual de uso justo y si esta viola el derecho fundamental al acceso al internet, no de si existen o no medidas menos lesivas para atender la congestión actual de la red o de si en el futuro deben adoptarse otras tecnologías que cumplan esa finalidad. Las circunstancias actuales de la red pueden cambiar, ya sea por aumento y mejoramiento de la infraestructura, la autorización de más operadores y otras causas, que justifiquen en el futuro la revisión de la política autorizada o la hagan incluso nugatoria, si las circunstancias varían, pero ello no es objeto de análisis en este amparo en este momento.
Aclaro que el hecho de que estime que las condiciones actuales de la política de uso justo, señaladas en la resolución citada y en las autorizaciones aprobadas, es desde mi perspectiva, constitucionalmente válida -por estar basada en estudios técnicos que cumplen con los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad-, no significa que estime que a futuro no corresponda revisarlas, si se acreditan condiciones técnicas diferentes ( no es pétrea).
Si bien es cierto, la Sala Constitucional ha señalado en su sentencia 2010-010627 que existe un derecho humano de acceso a internet, este derecho tiene características importantes que vale la pena resaltar: a) en primer término, se trata de un derecho prestacional, es decir el Estado está obligado a crear las condiciones para su cumplimiento, pero éstas son de desarrollo paulatino. Igual que sucede con el derecho a la vivienda no puede considerarse que el Estado tenga la obligación de cumplir el 100% de las necesidades en un sólo momento. De hecho ningún país del mundo tiene un 100% de acceso a internet. b) se trata de un servicio en competencia, producto de la apertura de mercado en las telecomunicaciones, autorizada en el Tratado de Libre Comercio y la Ley General de Telecomunicaciones, que establece que no se trata de un servicio gratuito. Con las excepciones establecidas en la Ley, si no se paga, los operadores no están obligados a darlo gratuitamente (para ello la ley ha establecido un fondo Fonatel al que contribuyen los operadores) c) Además, el derecho fundamental de acceso a internet viene conformado por todas las posibles modalidades de acceso a internet que recaen sobre distintos operadores: en primer lugar está el internet fijo (que no está en disputa en este proceso) y en segundo lugar el internet móvil que tiene dos modalidades, la de prepago en el que están prácticamente el 80 por ciento de los usuarios que usan la red. En ella se paga por lo que se consume y cuando se acaba el dinero, se termina el servicio el servicio. Es de suponer que si el acceso a internet puede válidamente cancelarse totalmente cuando se agota lo contratado, con mayor razón se puede disminuir la velocidad, esto obviamente desde el punto de vista del acceso al internet como derecho fundamental y no como lo entiende la mayoría, desde una perspectiva de un tipo u otro de contrato de servicio. Así, si el servicio prepago no pudiera cancelarse por el evidente vaciamiento del contenido esencial del derecho de acceso al internet que dicha cancelación conlleva, habría que eliminar el prepago que representa cerca del 80% de los usuarios de red. La otra modalidad del servicio móvil es el servicio post-pago, en el que se encuentra cerca del 20% de la población y que a su vez tiene diferentes modalidades de consumo y condiciones según la estrategia de mercado de los operadores.
Considero que el progresivo desarrollo del acceso a internet en general, como derecho humano fundamental, en nuestro país presenta necesariamente una pluralidad de frentes por lo que no resulta correcto afirmar que una reducción de la velocidad del acceso a la red, en la modalidad de internet móvil postpago, conlleve necesariamente la privación o impedimento de acceso general.- Es bien sabido que instituciones públicas o empresas privadas brindan en sus instalaciones el servicio de internet inalámbrica al público como parte de su estrategia de mercado; que el 60 por ciento de los hogares cuenta con internet fija y que además subsisten aún negocios que se especializan en brindar acceso a través de computadoras de escritorio a cambio de un precio.- Desde esa perspectiva parece inadecuado e injusto que tenga que recaer exclusivamente sobre los operadores de red móvil y la SUTEL, es decir, solamente en modalidad de internet móvil postpago (que además está en sistema de competencia), la carga de servir de último recurso para el derecho de acceso a la internet. Como dije, existen también operadores de red fija y otras entidades del Estado (Fonatel) así como el Micitt, de conformidad con La Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico 7169 y sus reformas ( artículo 3.b) que deben necesariamente ser parte de la solución que debe darse.
Es importante señalar además que por el hecho de encontrarse el acceso a internet en un mercado en competencia, se genera una mayor flexibilidad para el usuario frente la aplicación de la política de uso justo, ya que tendrá la posibilidad de continuar con el servicio con su operador o rescindir el mismo, sin penalización alguna, en caso de que se haya variado su contrato, incluso pasándose a un operador que tenga mayor velocidad, si así le parece. Mientras exista la opción de escoger entre varios operadores en competencia, estandarizar un mínimo para todos por medio de la intervención del Estado introduce un elemento de distorsión en el mercado, injustificado desde una perspectiva constitucional, que eventualmente puede resultar más lesiva para unos operadores que otros, por las condiciones dispares del mercado en la actualidad y sin que se haya medido técnicamente qué impacto tendría un mínimo estandarizado sobre cada uno de los operadores, si ese mínimo fuera superior al que actualmente se les ha autorizado.
En todo caso, como se ha señalado, no existe el impedimento para el acceso a internet, porque no se trata de una medida definitiva- sino de carácter temporal técnicamente justificada-, lo que hace que no pueda alegarse válidamente una violación al derecho fundamental de acceso al internet. El caso más bien parece enfocarse en un tema de velocidad, pero aún con la velocidad más baja autorizadas por SUTEL, hay acceso a la mayoría de servicios por internet (Whatsapp, correo electrónico, Facebook, Spotify entre otros), según los estudios técnicos aportados en autos.Los que se ven afectados son las aplicaciones de mayor consumo, pero aun en este caso se trata de una afectación temporal.
Como señalé, estimo que es un error considerar que la SUTEL debe fijar un mínimo estandarizado para todas las operadoras como parte de las políticas de uso justo, porque ello significa introducir de manera totalmente innecesaria un elemento de distorsión en el mercado, lo cual puede significar mayores costos para unos operadores frente a otros (ya que la distribución del mercado y por ende de la tasa de congestión de las redes es distinta para cada uno de ellos); con ello se pueden afectar las reglas de la competencia e incluso terminar generando mayores costos a los usuarios, porque si el ente regulador establece un umbral más alto que el que la capacidad real instalada de cada operador permite, la inversión en infraestructura para cumplirlo, terminará siendo trasladado al consumidor final, en el mejor de los escenarios. En el peor escenario, si no se puede aumentar la tarifa para cumplir con el nuevo umbral de velocidad mínima (en caso que sea superior a la capacidad instalada del operador), terminará resultando ruinoso para el operador. Por otra parte, si SUTEL establece un umbral obligatorio más bajo que el actualmente autorizado en cada contrato, automáticamente los operadores que han ofrecido uno mayor para sus usuarios se ajustarán a la baja, -alegando su obligatoriedad-, con el perjuicio para los consumidores, a pesar de que tengan capacidad de dar un mínimo de velocidad mayor.
No se ha podido demostrar en el expediente que el mínimo más bajo de 128kbps, autorizado por SUTEL, viole el contenido esencial del derecho de acceso al internet, -que como se verá del cuadro que adjunta SUTEL en su respuesta-, es superior al utilizado en varios países y equivalente al de algunas operadoras. Según la prueba aportada en oficio N. 03159-SUTEL-CS-2017, las políticas de uso justo son ampliamente utilizadas en el mundo y como ejemplos de reducciones de velocidad da los siguientes ejemplos:
País Operador Reducción de velocidad Alemania Otelo 64kbps Argentina Movistar 32Kbps España Vodafone 128kbps Estados Unidos Virgin Mobile 128kbps Francia Orange 128kbps Italia TIM 32kbps En conclusión, las políticas de uso justo objeto de análisis en este amparo, no afectan per se, el derecho humano de acceso a internet, sino que lo regulan o limitan, desde mi perspectiva razonablemente, por lo menos en cuanto a las velocidades mínimas autorizadas actualmente. Las consecuencias de la no regulación sería la afectación de todos los usuarios ya que al saturarse la red, se vuelve lenta e inoperante para muchos en general. Por su parte, la aplicación particular de la política y en concreto, la situación de cada contrato, son temas de mera legalidad, como se establece seguidamente.
D.- El análisis de cada contrato es un tema de legalidad.
Considero que la cuestión de cada contrato en sí, es un tema de legalidad ordinaria, ya que existe una normativa infralegal que regula estos contratos de adhesión y su forma de aplicación. Corresponde a SUTEL y a la jurisdicción ordinaria determinar, si cumplen con lo dispuesto en la resolución de autorización de la política y de autorización de cada operador, según el límite de consumo pactado, así como con lo dispuesto en Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones (artículo 20) y los artículos 46 de la Ley General de Telecomunicaciones, 73 inciso 0) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y la jurisprudencia sobre los contratos de adhesión (entre esta la resolución 25-2016 de la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo), entre otros. Sobre este tema, existe normativa que permite aplicar medidas drásticas a los clientes que utilicen de manera indebida el servicio de telecomunicaciones (artículo 34 del Reglamento de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones y el artículo 23 del Reglamento de prestación de servicios). Incluso se puede desconectar definitivamente a un usuario, entre otras razones, por el no pago del servicio, lo cual tampoco implicaría un vaciamiento del contenido esencial del derecho de acceso al internet, por las características de este derecho arriba señaladas.
E.- No es necesaria la consulta pública.
Otro argumento señalado en el amparo, es la falta de consulta pública por parte de SUTEL previo a autorizar la política de uso justo mediante la resolución RCS-063-2004. Al respecto, considero que la participación de las personas en la configuración y aprobación de decisiones de órganos estatales ha sido establecida en la Constitución Política, como una guía respecto de la dirección que debe tomarse en este tema, más no como un derecho fundamental directamente justiciable ante esta Sala.- Al contrario, para poder alcanzar un apropiado equilibrio, dicha participación debe ser regulada en todos los casos por una ley que venga a darle forma y delimitar sus alcances.- Eso es lo que se ha hecho en la de la Ley 7593 Ley Reguladora de los Servicios Públicos, la cual no ha incluido la situación en discusión dentro de los supuestos que señala el artículo 73 inciso h) que claramente señala los temas que deben ir a audiencia pública. En lo que interesa señala:
“Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones( SUTEL) Son funciones del Consejo de SUTEL:
(…)
Como conclusión en este aspecto no existe ninguna afectación de algún derecho fundamental con la falta de audiencia pública que se reclama en este caso concreto.
F.- Existe un rezago para el desarrollo de políticas de acceso público gratuito que si resulta lesivo del derecho de acceso a internet.
Siendo el acceso a internet un derecho humano fundamental, tiene que estar garantizado por el Estado a través de lugares de acceso público gratuito, especialmente para las poblaciones más vulnerables. En este tema, a pesar de los avances, existe un rezago en la ejecución de algunos aspectos del Plan Nacional de Desarrollo en la materia, que garanticen el acceso universal y solidario previsto en la normativa.
Según CEPAL (Estudio sobre estado de banda ancha en América Latina y el Caribe 2016) y el Indice de Oportunidades Humanas (Banco Mundial), Costa Rica tiene la tasa más alta de acceso a internet en América Latina, con un 60% de hogares conectados y un 95% de penetración en banda ancha móvil, asimismo exhibe una de las menores brechas de acceso a internet entre zona rural y urbana.
No obstante, han transcurrido cerca de 10 años desde la apertura del mercado de las Telecomunicaciones y desde que la Sala Constitucional declaró el acceso a internet como derecho humano fundamental, y a estas alturas aún no existen lugares de acceso público gratuito de acceso inalámbrico para las poblaciones vulnerables en las distintas zonas del país que coadyuve a reducir la brecha digital, e incluso para aquellos usuarios que así lo requieran por haber consumido su plan, o tener dificultades de acceso en un momento determinado. Esa es una obligación ineludible del Estado, que aún no se ha materializado y que desde mi perspectiva, resulta lesiva de las obligaciones del Estado sobre el acceso al internet, porque ha transcurrido prácticamente una década sin que exista un solo quisco o zona de acceso a Internet inalámbrico gratuito por medio de la tecnología WI-Fi en el país. Existe un Fideicomiso de Gestión de los Proyectos y Programas SUTEL-BNCR, número de identificación 3-110-654956 que ha sacado un concurso público al efecto, apenas a esta alturas de la apertura.
No obstante, al no ser el objeto del proceso, ni habérsele dado audiencia al efecto a Fonatel como responsable de la implementación de esta política, no procede en este momento su condenatoria.
Ciertamente lleva razón el proyecto de mayoría al recalcar la necesidad de garantizar el acceso al internet como derecho humano fundamental, en especial para las poblaciones más vulnerables, no obstante, me parece que en esta ocasión, el tema de si un usuario se queda sin acceso cómodo o no lo tiene del todo porque no lo puede costear, recae más en la responsabilidad de Fonatel, que en las operadoras de servicio de internet por tecnología celular, que como señalé supra, sólo son además, un segmento de un mercado más amplio y provisto de recursos de acceso para las personas.- Nancy Hernández L.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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