Minimum Functional Speed for Fair-Use PoliciesVelocidad mínima funcional para políticas de uso justo

*170001910007CO* Case File: 17-000191-0007-CO Decision No. 2017011212 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at twelve fifteen on catorce de julio de dos mil diecisiete.

Amparo action (recurso de amparo) being processed under case file N° 17-000191-0007-CO, filed by NOMBRE01, identity card number VALOR01, and OTHERS against the SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES (SUTEL) and OTHERS.

Background:

1. 1In a written submission received by the Court on 6 de enero de 2017, claimant Porras Castillo filed an amparo action. He states that, through Agreements Nos. 023-049-2013 and 006-009-2013, the SUTEL Council approved the documents entitled: “Postpaid Mobile Plans Annex,” “Framework Agreement for the Provision of Movistar Telecommunications Services and the Annex for the Identification of the Customer and Contracted Services,” and “Universal Agreement for the Provision of Telecommunications Services and its Postpaid Cellular Mobile Telephone Service Annex,” for the Kolbi, Movistar, and Claro brands, respectively, which establish a fair-use policy clause (cláusula de política de uso justo). He believes that Movistar’s and Claro’s “postpaid” mobile telephone plans limit Internet speed to levels at which Internet access becomes nearly impossible. He asserts that Movistar limits the speed to 128kbps and Claro limits the speed to 256kbps, a penalty imposed after the base usage stipulated in the standard-form contracts (contratos de adhesión) has been reached.He states that, according to Kolbi, the fair-use policy does not apply to 3G technology, but only to LTE technology; in other words, the operator allows unlimited browsing without penalties affecting speed on the 3G network. He argues that, in decision No. 2010-010627 issued at 8:31horas on 18 de junio de 2010, the Sala Constitucional held that Internet access is a fundamental right because it is an indispensable and necessary means of participating in the information society. He adds that, according to the judgment, because it is a public service (servicio público), it is subject to the constitutional principles of efficiency, effectiveness, equality, continuity, and adaptability. He argues that the guiding principle of technological neutrality (neutralidad tecnológica), established in Article 3 of the Ley General de Telecomunicaciones, prevents Internet service providers from discriminating against Internet users’ access.He further states that, because Internet access has been declared a fundamental right essential to exercising freedom of thought and expression, as enshrined in Article 13 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos, Internet access must be guaranteed and protected. He requests that the action be granted and that the fair-use policy in the mobile telephone operators’ standard-form contracts be annulled.
2. 2By order issued at 11:50 on 9 de enero de 2017, the amparo action was admitted for processing.
3. 3In a written submission received by the Court on 16 de enero de 2017, petitioner Porras Castillo expands upon his arguments. He refers to report A/HRC/17/27 of the Organización de las Naciones Unidas, Resolution A/HRC/20/L.13 of 29 de junio de 2012 of the Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, and the Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión e Internet (OEA) of 1 de junio de 2011. He reiterates his requested relief.
4. 4In a written submission received by the Chamber on January 20, 2017, Manuel Emilio Ruiz Gutiérrez, in his capacity as President of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), reports under oath (bajo juramento) that it is true that the Council of SUTEL approved (homologó) the “Postpaid Mobile Plans Annex” to the Kolbi-branded contract through resolution 023-049-2013. He also acknowledges that the Council approved the “Framework Agreement for the Provision of Movistar Telecommunications Services and the Annex for the Identification of the Customer and Contracted Services” through resolution 006-009-2013. Both documents contain clauses concerning fair-use policies (políticas de uso justo). He clarifies that the “Universal Agreement for the Provision of Telecommunications Services” and the annex entitled “Postpaid Mobile Telephone Service Agreement,” both pertaining to the operator Claro CR Telecomunicaciones S.A., were approved at the Council’s ordinary session 076-2014 of December 10, 2014, through resolution N° 019-076-2014.This agreement also includes a clause concerning a fair-use policy. He states that this clause reduces the speed but does not prevent access to mobile Internet service. He states that the Chamber issued judgment N° 10627-2010 of June 18, 2010; however, that judgment concerns fixed Internet service, which is not the subject of the amparo proceeding (amparo). He clarifies that telecommunications services are considered “available to the public,” marking the opening of telecommunications services to competition. (Ley N° 8642). The foregoing arises from the commitment undertaken in Annex 13 of the Free Trade Agreement with the United States. With respect to the principle of technological neutrality (principio de neutralidad tecnológica), he explains that, pursuant to that principle, telecommunications operators/service providers may choose the technologies through which they provide their services; under no circumstances does it refer to discrimination against or restriction of access to Internet service (article 3 subsection h) of the Ley General de Telecomunicaciones).He explains the application of the fair-use policy. In this regard, he notes that mobile telephone and Internet networks have resources that are shared among all users utilizing the same infrastructure at a particular time, especially with respect to the network segment between the radio base station (radiobase) and the mobile terminal. Mobile telephone plans without consumption limits tend to encourage the emergence of customers who make intensive use of the mobile network by monopolizing its resources for extended periods, preventing other users from accessing the network under favorable service conditions and impairing its efficiency and proper operation. Accordingly, the excessive use by certain persons of the resources of a shared network directly affects other users’ ability to access and use it under normal conditions (the majority), thereby affecting the quality levels of those services.In view of the foregoing, and in order to protect users’ rights so that they may access mobile Internet services under equal conditions, the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones, through resolution 014-021-2014, adopted at ordinary session N°021-2014 held on April 02, 2014, issued decision number RCS-063-2014, entitled “Temporarily Authorizes the Application of Fair-Use Conditions in Mobile Internet Access Service Agreements,” which established the conditions governing excessive data-download consumption, with the aim of reducing network congestion and thus preventing the quality of service from being adversely affected for the majority of users. That decision temporarily approved the establishment of conditions or the specific performance of the contractual obligation (obligación contractual) known as the “Fair-Use Policy” of the operators ICE, Telefónica, and Claro. It follows from that decision that the aforementioned operators have the authority to apply those conditions if the guidelines established therein are met.He emphasizes that the decision does not establish a complete restriction of mobile Internet service; rather, it reduces the contracted speed. Nevertheless, the service continues to be provided without limitation. Pursuant to the aforementioned decision, the speed to which Internet service access is reduced once the download limit has been exceeded must be determined by the operators and stated in the standard-form contracts (contratos de adhesión) executed by end users, applying considerations of fairness, equality, and the reasonableness of the measure, such that the speed is reduced to a level conducive to an equitable load and the quality of the contracted service is not degraded to the point of preventing the service from functioning, while also discouraging the user from continuing excessive consumption and prompting the user to engage in normal and moderate consumption. He cites item 8 of the section of the decision entitled “Conditions of the Fair-Use Policy or Similar Measures,” which establishes the criterion on which operators must rely to determine whether a user engages in abusive consumption (consumo abusivo).According to that item, a report by the Dirección General de Calidad had established that 5% of users engage in extraordinary consumption of postpaid mobile Internet service, monopolizing approximately 35% of operators’ network resources and capacity. That item indicated that the limit or threshold had to be adjusted according to 1) the contracted capacity or speed and 2) the percentage of excessive downloads compared with other similarly situated users. It stated that the threshold had to be established with a view to its application to the 20% of customers whose consumption is extraordinary, excessive, and intensive. For this reason, a user’s consumption is considered excessive when it exceeds the contracted download limit or threshold during a billing cycle. This limit or threshold is defined in the standard-form contracts entered into between the aforementioned operators and users. He cites item 2 a) of the decision: “(...) This limit or threshold must serve the purpose of the policy and target the percentage of customers who make extraordinary or excessive use of the network (...)” and item 2 f), which provides that users must be notified when monthly consumption reaches 80% of the GBytes established as the limit or threshold and must be informed of the speed to which their service would be reduced.He clarifies that the access speed of mobile Internet service does not determine its quality, because a high-speed service may fail to satisfy the quality thresholds established in the Reglamento de Prestación y Calidad de los Servicios, while a low-speed service may satisfy those thresholds. By way of example, he cites the packet-loss indicators regulated in articles 95 and 96 of the aforementioned regulations. Regarding access to mobile Internet at the restricted speed, he states that this reduction does not entail restricting access to mobile Internet service. He explains the relationship between download speed and the time required to browse the Internet. He defines the data-transfer rate (velocidad de transferencia de datos) and states that the transfer rate in the download direction determines how quickly a file may be obtained from the Internet. The higher the download speed, the more quickly the desired content will be displayed.Using data from the HTTP Archive Report website concerning the average size of a web page, he calculates the time required to download such a page at different download speeds. He performs the same calculation for a WhatsApp text message. He reproduces an illustrative table showing the download time for a particular file at different speeds. He clarifies that a lower speed results in a longer waiting time, which does not mean that access to the service is impossible. He adds that the maximum data-transfer rate will initially be determined by the capacity inherent in the mobile telephone technology being used. It will subsequently be affected by coverage, the selected plan, the operator’s network management, and the characteristics of the terminal. He states that three mobile telephone technologies currently operate in Costa Rica. He presents a table showing the maximum theoretical browsing speeds attainable with each one.The type of mobile technology used at a particular time will depend on the technical specifications, the selected terminal, its configuration, how it is being used, the operator’s network availability, and the network-management measures implemented by the operator. Technologies with higher browsing speeds allow the operator to connect more users simultaneously at a given speed. He reproduces a table concerning the coverage levels of the three network operators. He states that numerous operators worldwide have implemented fair-use policies that allow speed to be reduced once a consumption limit has been exceeded. He notes that the practice of limiting download speed seeks to discourage excessive consumption by users so that they engage in normal and moderate consumption. He cites examples from other countries. Based on those examples, he states that no standardized technical criterion exists worldwide for determining the proportion by which browsing speed must be reduced once a particular consumption threshold has been exceeded.This practice seeks to achieve greater equity of access under better service conditions for everyone. In Costa Rica, the speeds to which the service is reduced are higher than the maximum speeds that can be provided through the 2G (GSM) network, which has the lowest capacity for the use of this service. He states that the speeds challenged by the appellant (recurrente) (128 kbps for Movistar and 256 kbps for Claro) exceed the practices of other operators worldwide and that it could even be said that, at those speeds, the customer would have the capacity for Voice over IP (Voz sobre IP, VolP) communications. He reproduces a table concerning the bandwidths (anchos de banda) used by VolP calls. He explains that, depending on how mobile Internet service is used, the data-transfer rate directly affects the time required for the terminal to load information. Nevertheless, the availability of the service is never restricted or interrupted; only the waiting times for data delivery are increased.He adds that the user experience at a particular speed depends on the type of applications being run at a particular time. He explains that the experience will be virtually the same for WhatsApp-type text messages, regardless of the speed received (messages delivered in milliseconds); however, the waiting time for a complete WEB page to be displayed will be longer. He refers to mobile Internet as a service available to the public. He states that, in judgment N° 2010-010627 of 8:30 a.m. on June 18, 2010, the Chamber addressed the provision of fixed Internet service, to which fair-use policies do not apply because those networks do not involve competition for network resources needed for communication comparable to that occurring in mobile networks. This is because a single mobile telephone radio base station typically provides services to hundreds of users simultaneously, using specific radio-frequency spectrum (espectro radioeléctrico) bands that constitute a scarce resource.

It can thus be stated that a base station (radiobase) offers limited radio spectrum (espectro radioeléctrico), power, and coverage resources, which must be shared simultaneously. Within the same coverage area, these networks must serve a variable number of users; to ensure adequate service for all, policies are established to provide balanced access to the network. Fixed networks, on the other hand, are not subject to radio-spectrum limitations and allow development managed by the operator in accordance with its capacity. Although some fixed networks use a shared access medium, any potential constraints are readily assessed by the operator, which then installs additional equipment. It states that the Superintendency has insisted on incorporating into our legislation the concept of publicly available telecommunications services (servicios de telecomunicaciones disponibles al público), and explains this theory.

It recounts that the 2008 reform excluded telecommunications services from the classification of public services (servicios públicos) defined in article 5 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, because the market was opened and these services (telecommunications) began to be provided by private entities, thereby ending the state monopoly that had existed until then. It reproduces the definition of telecommunications services contained in article 6, paragraph 23), of Law No. 8642, General Telecommunications Law. It clarifies that, because this involves the commercialization of a publicly available service legally characterized as an economic activity of general interest (article 74 of Law No. 7593), it consequently gives rise to payment of consideration (prestación) to the service provider and creates between the two parties—the provider and the user or customer of the service—a commercial contractual relationship (relación contractual mercantil) falling within the scope of private law, by virtue of the activity performed, the execution of a commercial transaction (acto de comercio), and the nature of the monetary obligation (obligación pecuniaria) arising from the commercial activity (price or rate).

It cites Opinion N° 185 of August 25, 1995, issued by the Office of the Attorney General of the Republic, to distinguish between a public price (precio público) (rate) and a fee (tasa) (which is tax-related in nature). It states that the user’s monetary obligation is a price whose determination takes into account a series of social, environmental, economic, and legal considerations; unlike tax obligations, its imposition is not merely an exercise of the Administration’s sovereign authority (poder de imperio). It characterizes the current regime as more agile and flexible and as operating in a competitive environment in which both public and private entities actively participate. Additionally, a price or rate is set so that these active market participants may offer and provide their telecommunications services, receiving in return monetary consideration from their customers, which could even ultimately be set by the providers themselves if suitable market conditions were present.

The process for setting it has its legal basis in article 3 and those set forth in articles 29 through 35, all of Law No. 7593, Law of the Regulatory Authority for Public Services. It reproduces section 52 of Law 8642 concerning the sector-specific competition regime (régimen sectorial de competencia) governing network operation and the provision of telecommunications services. Regarding technological neutrality (neutralidad tecnológica), it cites subsection h of section 3 of the General Telecommunications Law. It asserts that technological neutrality does not constitute a prohibition imposed on operators against controlling users’ connection to public telecommunications networks, nor may it be understood as granting users a right to indiscriminate Internet access, as the appellant suggests. On the contrary, the principle of technological neutrality affords operators the flexibility needed to use the technologies they deem most appropriate to provide their services to end users under adequate conditions of quality and price.

It considers that the appellant interprets the scope of that principle subjectively and incorrectly. It disputes that the international instruments cited by the protected party are binding. Moreover, they do not apply to the matter under consideration. It requests that the appeal be dismissed.

1. 5By decisions issued at 14:51 hours on 22 de febrero de 2017 and at 10:20 hours on 1 de marzo de 2017, the Chamber requested additional evidence to assist in adjudication (prueba para mejor resolver).
2. 6In a submission received by the Chamber on 7 de marzo de 2017, Juan Manuel Cordero González, in his capacity as Deputy Ombudsman of the Inhabitants of the Republic, reports under oath. He states that the Office of the Ombudsman of the Inhabitants issued a special report based on its analysis of official letter N°1384-SUTEL-CS-2017. In that report, it addressed the decision adopted by the Superintendency of Telecommunications (SUTEL) to apply the Fair Use Policy (Política de Uso Justo) to Mobile Internet Service (official letter DH-181-2017). He states that the intervention of the Office of the Ombudsman of the Inhabitants began when ICE announced that it would apply this policy beginning on 1° de marzo. He asserts that, to date, they have received no response from SUTEL regarding the report and recommendations issued. He explains that, depending on the Superintendency’s response, they would assess whether further action is appropriate.He transcribes the special report, in which the Office of the Ombudsman concluded, based on official letter N°1384-SUTEL-CS-2017, that to address the problem of congestion in mobile networks, SUTEL regarded the “fair use policy” as a priority strategy, together with initiatives undertaken to approve usage-based download charging (cobro por descarga), while disregarding other strategies that SUTEL itself had identified as essential and urgent to resolve the problem of service saturation. The report states that, in the official letter, SUTEL provides no evidence that it implemented the recommendations issued to the Governing Council in official letter N° 2042-SUTEL-DGC-2014, which consisted of expanding network capacity to minimize the detected congestion levels and thereby meet the commercially advertised speeds; to address this capacity increase, the Council was asked to consider requiring operators to use the offloading alternatives identified in the report.It also recommended instructing operators, in order to reduce the number of claims filed with SUTEL, to consider network capacity when marketing new services. The special report concludes that restrictions on Internet access, such as the “fair use policy” and usage-based download charging, must be subjected to rigorous scrutiny in light of human-rights doctrine and case law. That scrutiny must begin with a public, open, and transparent analysis of the grounds, scope, and implementation mechanisms of this policy. It states that usage-based download charging for mobile Internet could not be implemented because of problems relating to those matters. The special report indicates that the “fair use policy” was approved by SUTEL in 2014 without its grounds, justification, and scope first being disclosed to the public. It clarifies that even the technical study recommending the application of that policy was declared confidential by SUTEL.It emphasizes that SUTEL justifies the policy on the same grounds used in 2014, giving rise to the presumption that nothing has changed in the mobile Internet service; despite the time elapsed, SUTEL has also presented no evidence of the policy’s positive effects, calling its temporary nature into question. Consequently, the Office of the Ombudsman recommended the following to the Governing Council of the Superintendency of Telecommunications:1) repeal resolution RCS-063-2014, which temporarily authorizes the application of fair-use conditions in mobile Internet access service contracts.2) If application of the policy is deemed necessary, it is recommended that a proposal be designed based on the relevant information and market conditions for 2017.3) Submit the resulting proposal to a public hearing and make available to the inhabitants all information necessary to adequately assess the scope, grounds, and justification of such measures. He agrees with the appellant that Internet access is a fundamental right, indispensable for exercising the freedom of thought and expression protected by Article 13 of the American Convention on Human Rights. He considers SUTEL’s insistence on reducing the legal nature of Internet access to a “telecommunications service available to the public,” merely because it was so designated in the General Telecommunications Law, to be devoid of legal relevance and effect. With regard to the Internet speed about which the appellant complains, he states that he is awaiting the analysis requested from the Academia Nacional de las Ciencias concerning the actual feasibility of using the Internet at a speed of 128kbps, which is the speed applied by the Instituto Costarricense de Electricidad in implementing the “Fair Use Policy.”
3. 7By a written submission received by the Chamber on 8 de marzo de 2017, Carlos Vargas Castillo and Elena Gabriela Barrantes Sliesarieva, respectively Director and Professor, both from the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica, reported under oath. Regarding the possibility of technically determining a minimum mobile Internet service speed at which Internet access would be functional, they note that the term “functional access” has no precise definition and may be interpreted in different ways. They answer by taking two different aspects into account: user experience and the ability to perform certain specific tasks. With respect to user experience, functional should mean that the user perceives browsing as fluid: “In the field of Human-Computer Interaction, this is a problem that has been studied for a long time (…) and there are well-established principles concerning time limits for achieving an acceptable perception of interaction with any traditional computer system (…).Those principles have been applied to new mobile devices and systems. For example, in 2015, Google published a user-centered performance model called RAIL (Response, Animation, ldle, Load) (…) that measures the user’s browsing experience based on four variables [response time, animation speed, idle time, and load time). In addition, it published tools for measuring the user experience with online systems, as an aid to developers (…). This model [or any other similar model] is important to this response because it defines time limits which, if exceeded, impair the user’s browsing experience to varying degrees. Thus, for example, the user must receive feedback in less than 100 ms after pressing a button before perceiving interruptions in browsing. This is why WEB pages typically display partial progress while loading, so that the person continues to feel that something is happening.” They apply the foregoing to the examples provided by SUTEL in its report: “According to SUTEL report No. 00589-SUTEL-UJ-2017, taking into account the statistics from the HTTP Archive Report website, the average WEB page size (as of 02 de diciembre de 2016) was 2479 kB.Also according to that report, with a 2Mbps connection, that page would load completely in about 10 seconds, whereas with a 128 kbps connection it would do so in approximately 2,6 minutes. Oversimplifying and assuming that uniform ‘filling’ could occur as the data arrive, and maintaining RAIL’s 100 ms threshold, the 2479 kB page can be divided into portions of approximately 24 kB, so each second the user would see the screen ‘fill’ with around 9% of the page and would perceive little interruption. By contrast, at 128 kbps, no more than 1.6 kB is obtained every 100 ms, and no more than 16 kB would be obtained in one second, much less than 1% of the page. This quantity of bits would be almost invisible to the user, creating the perception that the page ‘is not loading’ and significantly impairing the browsing experience. Additionally, on many sites, a load time of 2,6 minutes will be interrupted because the transmission is deemed to have failed, meaning the user will never be able to access that page at these speeds.” From the standpoint of performing certain specific tasks, they state that different applications have different needs in terms of bandwidth (ancho de banda), transmission quality, delays, and other factors.To determine the functional access speed under this criterion, the usage characteristics of the applications, which vary from person to person, must be known. They explain: “For a user who frequently needs video communications via Skype to perform their work, the characteristics will differ from those of a user who mainly checks Facebook and email to remain in contact with family. This is why there is no unified criterion regarding what constitutes a functional access speed for every user.” They summarize that the question of the minimum speed for functional Internet would require defining what is intended to be guaranteed: the overall user experience, the provision of certain specified services, the protection of the operator’s bandwidth, or other matters. Once this has been defined, the limits to be implemented must be determined, which requires characterizing functional needs by conducting a study of consumption patterns and seeking to adhere to a weighted average (not a minimum, which applies to users who make very little use of the Internet).The second question concerned how the minimum mobile Internet service speed at which Internet access would be functional would be determined. They state that if access is to be characterized by type of application, a statistical study must be conducted of the consumption patterns of each operator’s customers, taking several variables into account (peak usage times, applications used, type of traffic, type of device, among others). Regardless of the result, the minimum must be continually revised upward, because the bandwidth requirements of mobile-device users show an upward trend, with a compound annual growth rate of between 40 and 50%. Given this inevitable growth in demand, all operators must seriously consider investing in capacity expansion, also on a regular basis. Regarding the existence of technical alternatives to the fair-use policy (política de uso justo) for discouraging excessive use of mobile Internet by users, they state that different strategies may be used, both with respect to the criterion for applying it and the action taken to restrict use.They present a table containing some fair-use policies of telecommunications companies around the world. It shows that there is no consensus regarding either the conditions for applying such a policy or the actions taken: for example, the excessive-use threshold varies widely, and the actions range from account cancellation to minor speed reductions applied only when congestion is present. They note that any telecommunications operator has the ability to limit data use on mobile devices through various actions, such as limiting bandwidth by type of traffic, limiting the type of traffic, limiting bandwidth by application, limiting the applications permitted, and limiting bandwidth for short periods, among others. They state that more selective methods may be used than merely setting a specific quantity of bytes and imposing a restrictive action that affects the remainder of the cycle. They suggest notifying users in advance and providing them with inspection tools showing the amount of usage (in KBytes, for example) recorded by the operator for the user’s device. They believe that more targeted policies could be applied instead of affecting the entire population that uses mobile Internet.
4. 8By a decision issued at 9:26 hours on 6 de abril de 2017, the Chamber granted the parties an opportunity to respond to the reports submitted and the evidence provided by the Defensoría de los Habitantes and the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica.
5. 9In a written submission received by the Chamber on 19 de abril de 2017, Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones, reports under oath. He cites a dissenting opinion of the Chamber that examined resolution RCS.063-2014. He states that SUTEL has issued the following decisions: 032-014-2017 del 15 de febrero de 2017, 013-017-2017 del 1 de marzo de 2017 and 001-020-2017 del 8 de marzo de 2017. In them, SUTEL informed operators how resolution RCS-063-2014 must be applied, indicating, among other things: a) that there are contracts in which the fair-use policy was not stated; b) that operators must refrain from applying fair-use conditions indiscriminately to all their users, since they must respect the specific terms of each contract; c) that operators must refrain from applying fair-use conditions that affect the speed originally contracted for by users who are subject to a current minimum-term commitment, who signed contracts providing for unlimited downloading not subject to fair-use policies, or whose contracts are silent regarding the contracted download allowance and the speed to which the data service would be reduced once those policies were applied; d) that operators may apply fair-use policies only when the terms and conditions established in resolution RCS-063-2014 have been fully satisfied, that is, when they have been clearly stated in the contract; e) that fair-use policies may be applied to users who entered into adhesion contracts (contratos de adhesión) not subject to minimum-term commitments or whose commitments have expired, and who were informed in advance of the new conditions or restrictions; f) If the adhesion contract clearly and expressly states the download speed and contracted allowance of the mobile Internet service pursuant to resolution RCS063-2014, the operator may apply those consumption rules beginning on 1° de marzo de 2017.If the end user disagrees and decides to terminate the executed contract, the user must pay the applicable early-termination penalty as established in resolutions RCS-3642014 and RCS253-2016; g) That if the executed adhesion contract established no limitation on data downloads or the speed to which the service would be reduced once the consumption limit was reached, or if it expressly stated that mobile-data downloads were unlimited and not subject to fair-use policies, the operator may not modify the terms originally agreed upon and apply the fair-use policy during the minimum-term commitment stipulated in the adhesion contract. He reports on the procedure and official communications issued by SUTEL in administrative expediente 232331-2017-SI in connection with the request for information submitted to it by the Defensoría de los Habitantes (official communication DH-DAEC-0073-2017). In that regard, he concludes that SUTEL has already addressed the statements made by the Defensoría, as shown by the evidence he submits.Regarding the report of the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica, he states that it was determined that there is no precise definition of what should be understood by “functional access.” He therefore considers it incorrect to claim that browsing at 128 kbps renders the service unusable. He reiterates the statements in official communication N° 589-SUTEL-UJ-2017, which gave the example that this speed was functional for voice-over-IP service. He asserts that the music “streaming” service known as Spotify allows users to listen to music in “normal quality” on mobile devices using only 96 kbps. Even applications that would be considered more demanding, such as YouTube video “streaming,” offer options for slower connections (such as telephone dialing or “dial-up”) and currently offer videos at a resolution of 144p. He acknowledges that a server may close a connection when loading times are longer.Nevertheless, he considers that such an eventuality will depend on the server configuration and the desired experience for which it was configured for the user. He considers that developers (Google, YouTube, etc.) may be aware of the existence of 64, 128 and 115 kbps connections and take the pertinent considerations into account to allow browsing. He states that the Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) issued recommendationG.1010 (11/01), entitled “Quality-of-service categories for end users of multimedia services.” That document indicated typical data speeds for audio and video applications. He reproduces a table on the matter and concludes on that basis that a speed of 128 kbps falls within the thresholds proposed by the UIT for audio and video applications. He considers that the concept of RAIL (Response, Animation, Idle, Load), which refers to the tasks performed by a user while using an application or Internet page, was excessively simplified.Although it takes a website’s loading time into account, it places that factor fourth with respect to an action. He provides a table of waiting times and user reactions for Google’s RAIL model. He clarifies that the purported threshold of 100 ms for determining a web page’s loading delay refers to actions performed based on the page’s structure and code already deployed on the device. By contrast, with regard to a page’s loading time, the same source used by the UCR recommends setting a threshold of 1 second, without implying that the entire Web page must be loaded. Consequently, according to Google, the acceptable comparison threshold is considered to be 1 second for the basic components that enable use of a web page. He provides details concerning the mobile Internet market. In that regard, he states that the principal Internet sites offer versions intended for mobile devices, which are, on average, 50% smaller than their conventional sites intended for desktop computers.According to data from the HTTP Archive Report page for 1 de abril de 2017, the world’s 100 most-visited sites have an average size of 1687 kB for their desktop versions, compared with an average of only 800 kB for their mobile versions. He approximates the download time for the entire page: the desktop version would require 6,7 seconds at 2 Mbps and 105,4 seconds at 128 kbps. However, the loading time for mobile versions is reduced to 3,2 seconds at 2 Mbps and 50 seconds at 128 kbps. Taking into consideration the time of 1 second established by RAIL for loading the basic structure of a WEB page, with a maximum limit of 10 seconds, he states that a properly optimized website will have an elemental structure consisting of a combination of HTML, Stytesheets and Fonts, since images and videos are generally merely “decorative,” while Scripts are intended for commands executed in response to a specific action.Thus, for a mobile site, the basic structure will have a size of 121 kB, which loads in 0.5 seconds at 2 Mbps and in 7,7 seconds at 128 kbps. According to the results obtained, the speed of 128 kbps satisfies the requirement of remaining below the performance model’s threshold of 10 seconds, since the complete download of the site is not intended. According to the RAIL model, for more than 10 seconds: “More than 10 000 ms: The user is frustrated and will probably abandon the task; the user may or may not return.” Consequently, although the experience will not be optimal, it may be considered tolerable and, in any event, it cannot be assumed that this speed would be unusable. He states that the threshold of 10 seconds was used by Nielsen-Norman Group, a global leader in user experience. According to Nielsen, a user can tolerate a loading time of between 1 and 10 seconds; beyond 10 seconds, the user will abandon the page.He reiterates that the practice of reducing browsing speed once the contracted allowance has been reached is currently implemented and applied by multiple operators worldwide. The practice of limiting download speed seeks to discourage continued excessive consumption by a user considered abusive, so that the user engages in normal and moderate consumption and does not affect others. He presents a table showing the thresholds applied by operators in other countries. He emphasizes that the resolution seeks to discourage a minority of users who monopolize a large proportion of the operators’ mobile-telephone network resources, so that the service may be provided under appropriate conditions for most users. He notes that the resolution does not establish the minimum speed that operators must select, but instead requires that the selected speed discourage excessive consumption while allowing use of the service.He considers that the minimum speed of 128 kbps allows adequate browsing for many applications. Nevertheless, he states that ICE announced that the speed to which it would reduce browsing would be 256 kbps, which is twice the speed analyzed. He requests that the application be denied.
6. 10In a written submission received by the Chamber on 20 de abril de 2017, Mario Pacheco Loaiza appears in his capacity as general attorney-in-fact for litigation (apoderado general judicial) of Telefónica de Costa Rica TC S.A. and states that he has a legitimate interest in this proceeding pursuant to article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and therefore requests recognition as a party. He considers that the application should be summarily dismissed for lack of standing (legitimación activa), due to the absence of an individualized or individualizable injury or threat. He describes the right of access to the Internet. In that regard, he concludes that it is a positive and programmatic right (derecho prestacional y programático). He states that Internet penetration in the country is high, reaching 87%. He cites the document “Freedom of Expression and the Internet” of the Comisión Interamericana de Derechos Humanos, which states that “…the interruption of Internet access, (…), the denial of the right of access to the Internet as a sanction, and measures reducing the browsing speed of the Internet or parts thereof for purposes other than reasonable traffic management are prohibited.” He states that fair use is part of reasonable traffic management, a measure that guarantees Internet access to all users in an equitable and nondiscriminatory manner.Furthermore, in establishing an open and competitive regime for the various telecommunications services, including mobile Internet, the Ley General de Telecomunicaciones established, through the creation of FONATEL, the primary tool with which the State must ensure, among other things, the fundamental right at issue here. He provides details of FONATEL projects. He considers it untenable to expect cellular-telephone operators, in addition to being required by the cited Law to cofinance FONATEL, to ensure at their own expense the discretionary and, in many cases, abusive use of mobile service by certain users who, in the possible absence of reasonable traffic-management measures, would instead cause a deterioration in service for all other users. He states that the conditions are set forth in the contracts. He requests that the application be denied.
7. 11In a written submission received by the Chamber on 21 de abril de 2017, petitioner Porras Castillo reiterates his arguments and submits evidence.
8. 12In a written submission received by the Sala on May 5, 2017, Carlos Vargas Castillo and Elena Gabriela Barrantes Sliesarieva, respectively Director and Professor, both of the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática of the Universidad de Costa Rica, state under oath that “functional access” (acceso funcional) to the Internet may be interpreted in different ways. The ability to perform certain specific tasks is affected depending on the task; in that instance, no particular speed was discussed. However, regarding functional access from the user’s perspective, they reiterate what was stated with respect to the speed of 128 kbps. At 256 kbps, the page in question would take approximately 1.3 minutes to load. As to the user experience, at most 3.2 kB would be obtained every 100 ms; in one second, at most 32 kB would be obtained, approximately 1.3% of the page. Therefore, the perception of browsing remains affected, although to a lesser extent. They note that quality of service (calidad de servicio) depends largely on the task performed. In the case of multimedia, because of the nature of its content, the effect of low speeds is accentuated at both 128 and 256 kbps.
9. 13By written submission received by the Sala on May 8, 2017, José Luis Navarro Vargas appears in his capacity as general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial) of the Instituto Costarricense de Electricidad in order to enter an appearance as an interested party (parte interesada), pursuant to Article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. He explains the fair-use policy (política de uso justo). He asserts that this policy does not prevent Internet access, but instead establishes consumption thresholds after which the service provider merely reduces the speed at which the customer may browse the network until the monthly billing cycle is completed. At the start of a new billing cycle, the originally contracted speed is restored. This measure was authorized by SUTEL through resolution RCS-063-2014 of April 2, 2014. Before that, the regulator approved contracts containing that clause.He describes how the fair-use policy operates. He asserts that under a flat-rate (tarifa plana), unlimited-consumption system, such as that in force in Costa Rica for postpaid mobile Internet service, average users ultimately pay a disproportionate share of the network’s overall costs. He cites the Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos de América in support of that assertion. He states that the measure is a standard market practice when there is no download-based billing methodology. He provides examples of operators’ fair-use policy strategies at the regional level. He describes the fair-use policy in América Latina. He asserts that applying fair-use policies is a customary and necessary practice in the telecommunications market of América Latina. He indicates that providing telecommunications services entails making major investments and bearing costs amounting to millions in order to maintain and expand access for the population.He explains that the enormous growth in the number of Internet users and the widespread use of applications and platforms requiring greater network capacity are clearly reflected in increased data traffic. He provides data regarding the increase in mobile data traffic. He considers that Costa Rica must address the challenges posed by the exponential growth in data consumption and the need to connect a greater number of people. Between 2010 and 2015, the number of Internet users grew by more than 60% and, according to SUTEL, data consumption increased by 209% between 2013 and 2015. This has occurred while price levels for mobile services, according to the Foro Económico Mundial, are among the most affordable in América Latina, and within a regulatory environment in which the rate-setting scheme (esquema de fijación tarifaria) considerably reduces the sector’s profit margins and certainty regarding investments.He states that his principal chose, for approximately 3 years, to make substantial investments in its mobile network, which exceeded $125 million over the last two years. However, the exponential increase in Internet traffic rendered these investments in network expansion and improvements ineffective, for which reason ICE decided to implement the fair-use policy as of March 1, 2017, and notified its customers accordingly. He recounts that, before applying the fair-use policy, ICE conducted tests of the most common Internet uses at a speed of 128 Kbps. Additional tests were conducted when that speed was increased to 256 kbps on April 26, 2017. The results indicated that users could use WhatsApp and Facebook, browse the Internet, and use email. In view of the significant improvements experienced during the application of the fair-use policy, his principal made technical adjustments to the mobile network and increased the reduced speed from 128 kbps to 256 kbps as of April 4, 2017, and notified users accordingly.He asserts that ICE’s fair-use policy guarantees quality mobile Internet service to all users, is approved by SUTEL, informs users about consumption, and allocates a sufficient consumption allowance for use of the service. He notes that this policy is temporary and discretionary, and therefore, as users adjust their consumption habits and the volume of network traffic stabilizes, such policies could cease to be applied. He observes that the petitioner (recurrente) did not identify any threat to or material impairment of fundamental rights. He explains that contracts of adhesion (contratos de adhesión), including those of ICE, must be submitted to SUTEL for approval (homologación). He adopts SUTEL’s response in that regard. He cites constitutional precedents. He believes that ICE has applied the fair-use policy in accordance with law, as a necessary, suitable, and proportionate measure to reasonably regulate intensive use by certain customers to the detriment of the user community, in furtherance of the guiding principle of benefit to the end user from a social and collective, rather than individualistic, perspective, in harmony with the other guiding principles established in the Ley General de Telecomunicaciones.He states that resolution N° 2010-010627 is not applicable to this case. He explains telecommunications services under the new legislation (Ley General de Telecomunicaciones). He indicates that it is classified as a publicly available telecommunications service, provided by ICE and two other operators in a competitive market. He emphasizes that the customer may select the operator. He establishes that the principle of technological neutrality (principio de neutralidad tecnológica) does not refer to limiting access to Internet service. He emphasizes that the fair-use policy seeks to guarantee and protect access to Mobile Internet. He agrees with SUTEL’s response. He observes that the Declaración de Principios de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información refers to the importance of ensuring that Internet governance provides for the equitable distribution of resources, facilitates access for all, and ensures stable and secure operation (section B6, item 48).He cites the previously mentioned text “Libertad de Expresión e Internet.” He considers that modulating the exercise of certain rights under particular circumstances for the benefit of the community does not necessarily constitute a violation of fundamental rights. He provides statistical data on fixed and mobile Internet connections. Based on those data, he considers that the fair-use policy applies to a small proportion of postpaid customers whose usage is intensive. He refers to the Sala’s position regarding technical matters, asserting that disputes over technical or scientific criteria must be resolved in other forums. He indicates that the Defensoría de los Habitantes submitted a written filing addressed to a different case file. Regarding the UCR report, he states that the various application providers publish reference data on their websites. He refers to the speed required by Netflix.He states that the assessments of the president of the Academia Nacional de Ciencias—that watching an HD movie at 128 kbps would take 21 years—are incorrect. According to a simulator, it would take 7,75 days. He indicates that the speed required to use Spotify may be 96 kbps, 160 kbps, or 320 kbps. Skype, a platform that enables calls, requires a minimum of 30 kbps for a voice call, while the recommended speed is 100 kbps; for a video call, the minimum is 128 kbps and the recommended speed is 300 kbps. He details the speed requirements of other providers. He notes that music can indeed be played and calls made at speeds between 128 kbps and 256 kbps. He asserts that WhatsApp messages can be sent at a speed of 64 kbps. He acknowledges that a 2.5 MB webpage would take 2,6 minutes to download. However, he notes that webpages for mobile phones have different technical specifications. He presents a comparative table showing the download time for the La Nación newspaper website in its desktop and mobile versions.He concludes that they are not comparable. He considers that mobile devices are used to receive information and consume entertainment, but not to produce content or design webpages; accordingly, he believes that the assertion that the speed limit “will be a disincentive to the country’s development,” as stated by the Academia Nacional de Ciencias, is unfounded. He describes the technical tests conducted by ICE, in which files were successfully downloaded or uploaded at speeds of 128 kbps and 256 kbps. He states that the rate regulations currently in force in Costa Rica impose a flat rate as the sole option for postpaid Internet service and usage-based billing for prepaid service, creating an inequality favoring postpaid customers (21%) over prepaid customers (79%). This rate asymmetry (asimetría tarifaria), combined with the shared nature of connectivity, has caused the actions of postpaid users with higher consumption levels to affect the performance and user experience of everyone else. He indicates that the fair-use policy does not entail the denial or suspension of access to mobile Internet service. He requests that the appeal be denied.
10. 14In a written submission received by the Chamber at 16:01 hours on 10 de mayo de 2017, David Walsh appeared in the proceedings in his capacity as General Counsel of GSM Association (GSMA) to participate as a supporting respondent (coadyuvancia pasiva). He states that fair-use policies are aimed specifically at a small percentage of heavy users, with the primary objective of managing a scarce resource and, in compliance with the Ley General de Telecomunicaciones, protecting the rights of the majority of users. He reiterates SUTEL’s data indicating that only 5% of end users consume a significant proportion of resources and capacity (approximately 35%) and that they are therefore subject to fair-use practices when they reach the data limit freely established in the commercial contract. Heavy users are not representative of the majority of users, much less of users at the base of the pyramid, who have not yet experienced the benefits associated with mobile Internet.Mobile technologies must contend with limitations different from those affecting fixed technologies. Mobile Internet is subject to bandwidth restrictions that are much stricter than those applicable to fixed Internet. This is exacerbated by the fact that, in wireless networks, data and voice traffic share bandwidth. Consequently, excess data traffic can impair the core business of wireless service providers to an extent not possible with other broadband technologies. This situation is also intensified by the emergence of applications requiring ever-increasing bandwidth. He states that these differences are also reflected economically. Flat rates—initially established for fixed Internet by ARESEP and later extended to mobile Internet by SUTEL through RCS615-2009, despite their being different services—became increasingly inefficient as users’ bandwidth consumption began to vary widely. Accordingly, he contends that users at the base of the pyramid, whose mobile-data consumption is much lower, ultimately cross-subsidize the consumption of heavy users.Fair-use policies therefore promote a model of equitable and hence genuinely fair access, under which lower-consumption users no longer subsidize heavy users, costs are distributed equitably, segmented offerings are created to serve lower-income sectors, and sustainable offerings are developed so that mobile operators can ensure the long-term sustainability of service provision. It is in this context that, in telecommunications activities, mobile-data traffic management and control are customary and normal under certain circumstances and in specific situations. Failure to do so would adversely affect mobile users’ own service-quality experience. He asserts that mobile operators requested approval (homologación) of the amendments to their framework contracts (contratos marco) and contracts of adhesion (contratos de adhesión) in furtherance of that general interest. He argues that mobile users have access to information concerning the terms and conditions of contracting in a clear, transparent, and timely manner, in compliance with the obligations and principles established by SUTEL.He indicates that, through SUTEL’s approval of their framework contracts and contracts of adhesion, mobile operators undertake to inform users of the speed to which service access will be reduced, applying the principles of equity, equality, reasonableness, necessity, and legitimacy so that the speed reduction results in an equitable burden among all users and the quality of the contracted services is not degraded to the point of preventing the service from functioning, while also discouraging continued excessive consumption by heavy users. He notes that SUTEL’s resolution requires operators to publish on their websites, as well as in their new framework contracts and contracts of adhesion—now approved—the consumption limit or threshold beyond which fair-use policies will apply. Affected users are also notified by SMS. He explains that no regulation in the region prohibits fair-use policies, which are applied in nearly every country in Latin America and worldwide.He states that few foreign regulators have conducted studies on fair-use measures. He refers to Hong Kong’s regulator, the Office of the Communications Authority (OFCA), which published its “Guidelines for the Implementation of Fair Usage Policies,” mandatory since 2013. He asserts that the purpose of these guidelines is to prevent individual customers from making excessive use of network resources. He indicates that OFCA recognizes mobile operators’ need to prevent potential abuse or improper and/or excessive use of mobile-data packages by certain “atypical” users, so that others may also have an opportunity to make full use of the capacity of and access to the mobile services offered. OFCA further emphasizes the temporary and exceptional nature of fair-use measures, since the restrictions apply only during a service period, generally one month, and are lifted and full access conditions automatically restored at the beginning of the new period.He asserts that India’s regulator, the Telecom Regulatory Authority of India (TRAI), issued a draft of its “Directive on Delivering Broadband Services in a Transparent Manner” in enero de 2016, which was approved in octubre de 2016 and contains conditions similar to those established by SUTEL in its resolution. He indicates that fair-use policies are applied in nearly every country in Latin America. He emphasizes that Costa Rican plans, with maximum allowances of up to 20 GB, offer some of the best terms identified in most markets in the region, which tend to impose more restrictive terms after the high-speed data cap has been reached, whereas in Costa Rica access to mobile Internet remains unlimited throughout the entire cycle. He provides examples of Internet offerings from various operators in Latin America and around the world. He requests that the action be dismissed.
11. 15In a written submission received by the Chamber on 31 de mayo de 2017, Edgar del Valle Monge appeared in the proceedings in his capacity as Legal Manager and general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial) of Claro CR Telecomunicaciones S.A., seeking to participate as an interested third party (tercero interesado) pursuant to Article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. He indicates that the use of mobile Internet has grown rapidly. He states that between 2010 and 2015, the number of Internet users in Costa Rica increased by more than 60% and that, according to SUTEL, data consumption increased by 209% between el2013 and 2015. According to consulting firm Sandvine, 5% of users may consume 50% of the networks’ available capacity. He asserts that this problem results from the regulator’s regulatory delay, as it has neither (i) deregulated rates so as to allow operators to create different tailored and personalized options for customers based on their consumption levels and profiles, thereby forcing operators to provide standardized offerings that allow a small percentage of users to abuse and degrade the service to the detriment of the vast majority of customers, nor (ii) alternatively, updated the rate structure to include consumption-based billing rather than flat rates, which are unfair to the vast majority of customers.This results in a small number of users being responsible for the most significant costs of providing the service, which are ultimately paid by all users, creating an imbalance in the market and placing pressure on operators, whose ability to monetize such consumption is limited, thereby affecting their capacity to secure the return on investment required for the very existence of a strong and competitive telecommunications market, as established by DR-CAFTA and the Ley General de Telecomunicaciones itself. He states that this has forced operators to implement tools such as the Fair-Use Policy (Política de Uso Justo, PUJ) to provide continuous service in the event of congestion and prevent the network from collapsing under intensive demand for the service. He states that SUTEL has endorsed the application of this measure and approved the standard-form contracts (contratos universales) for telecommunications services that provide for the possibility of applying this tool.He considers its authorization neither necessary nor appropriate because it is a commercial and technical measure falling exclusively within the operators’ purview. He explains the purpose of the fair-use policy. He stresses that this practice does not restrict Internet access but instead seeks to democratize and make efficient use of a scarce resource so that the vast majority of users are not adversely affected by the abusive conduct of a small group. He considers that the right of Internet access does not entail a right to a particular speed or defined conditions. He indicates that technical tests have been conducted on the most common Internet uses (WhatsApp, Facebook, browsing websites, and using email) at a speed of 256 Kbps, according to which customers will be able to maintain functional service. He emphasizes that reducing speed does not amount to denying service. He mentions that operators have made multimillion-dollar investments in expanding and improving mobile networks, but that these remain unable to meet the extraordinarily high demand for mobile Internet unless sustainable and balanced billing mechanisms are implemented that allow charges to reflect each user’s actual consumption, as occurs with regulated services and goods such as electricity, water, fuel, etc., and as is done throughout the world.He states that operators seek to provide customers with clear information and educate them about managing data consumption. He notes that resolution RCS063-2014 recognizes and reaffirms a possibility that already existed and had been applied by some operators (though not by CLARO). He further clarifies that the fair-use policy is not a punishment but rather a commercial-contractual condition and technical-management measure intended to ensure the efficient use of scarce resources. This possibility is set forth in both the regulations and the contracts of adhesion, as well as on their cover sheets. The contracts have been approved by SUTEL and constitute the law between the parties. He considers that this is not the proper forum in which to challenge the legality of a contract or clause. He agrees with SUTEL’s position in its report concerning facts 1 through 4. He discusses Internet access as a fundamental right.He considers that the Chamber’s case law has addressed fixed Internet service, which is different. He states that the mobile-telephony market was opened to competition under the Ley General de Telecomunicaciones. He asserts that it is a publicly available telecommunications service, not a “public service.” He considers that the principle of technological neutrality does not concern accessibility to Internet service and is therefore unrelated to the fair-use policy. He contends that there is a lack of standing (legitimación activa) because the petitioner has suffered no specific harm. He requests that the action be dismissed.
12. 16In a written submission received by the Chamber on June 1, 2017, Mario Pacheco Loaiza, acting in the capacity indicated, states that on May 23 the Government published on its website an article entitled “Costa Rica, Latin American Champion in Internet Access,” which refers to a study entitled “State of Broadband in Latin America and the Caribbean 2016,” released by the Economic Commission for Latin America (CEPAL). The article highlights the State’s achievements in this area. It indicates, among other things, that the country assumed leading positions in strategic categories of Internet access in Latin America, increasing the percentage of connected households from 24 to 60 and exceeding 95% penetration in mobile broadband. In mobile broadband, Costa Rica had a penetration rate of 95.5%, measured in subscriptions per hundred inhabitants. It was followed by Brazil, with less than 90%, and Uruguay, with less than 80%.Regarding the rate of Internet access, measured by the number of subscribers, Costa Rica grew by 440% between 2010 and 2015. The most widely used type of connection was mobile, which recorded an increase of 688% during this period, while fixed broadband grew by 46%. He considers that this demonstrates that the right of access to the Internet (derecho de acceso a Internet) is protected in our country and that the fair-use policy (política de uso justo) is another element that has contributed to guaranteeing that fundamental right, ensuring equitable, high-quality access for users generally and a variety of plans tailored to each individual’s needs. He emphasizes that mobile Internet has made the most significant contribution to guaranteeing the right of access to the Internet.
13. 17By resolution N° 2017-7245 at 9:45 a.m. on May 19, 2017, the Chamber consolidated expediente 17-004259-0007-CO with this case.
14. 18In a written submission received by the Chamber at 8:12 a.m. on March 17, 2017, petitioner Valdelomar Valerín filed an amparo action (recurso de amparo) against ICE and SUTEL. He states that he has been affected by the fair-use policy applied by the respondent institute. He explains that he purchased a cellular telephone and data plan costing 25000,00 colones per month. He alleges that the speed of 128 Kbps does not meet his actual data-upload or download needs, resulting in excessive wait times for those purposes. He explains that he attempted to access the website medidor.kolbi.cr to determine his actual speed, but it took approximately 1 minute 11 seconds to respond with an error message stating that “this site cannot be reached.” He adds that applications such as Whatsapp, Facebook, Youtube, and others take a long time to load data, forcing him to close them and consequently preventing him from using mobile Internet. He complains that this situation harms him as a user of ICE’s Kolbi service. Based on the foregoing, he considers his right of access to the Internet to have been violated.
15. 19In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 19:21 hours on 4 de abril de 2017, Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones, submits a report under oath. He cites a minority opinion (voto de minoría) of the Chamber that examined resolution RCS063-2014. He states that, in order to protect users’ rights and enable them to access mobile Internet services under equal conditions, the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones, through agreement 014-021-2014, adopted at ordinary session N° 021-2014 of 2 de abril de 2014, issued resolution number RCS-063-2014, entitled “Temporarily Authorizes the Application of Fair-Use Conditions in Contracts for Mobile Internet Access Services.” That resolution established the conditions governing excessive data-download consumption, with the aim of reducing network congestion and thereby preventing the quality of service for a majority of users from being adversely affected.He notes that network operators and service providers have faced traffic-congestion problems on their networks due to the proliferation of high-capacity-consumption applications and the intensive use of mobile Internet service by certain users, particularly on mobile networks, which congest network traffic to the detriment of the experience and service levels of the vast majority of users. He mentions that the resolution under review states that 5% of users consume approximately 35% of network capacity and resources. In the case under examination (sub examine), in view of the situation described and before applying fair-use policies (políticas de uso justo) as a common practice, the mobile operators requested approval (homologación) of the amendments to their adhesion contracts (contratos de adhesión). He argues that, in order to protect users’ right to receive clear, truthful, and timely information before contracting for telecommunications services, as provided in artículo 45 inciso 1) of the Ley General de Telecomunicaciones, the Superintendencia approved the inclusion in duly approved adhesion contracts of clauses informing users that mobile-data services were subject to a limited download allowance which, once reached, would result in reduced browsing speed.He adds that the fundamental-guarantees framework of the Ley General de Telecomunicaciones establishes that the Superintendencia de Telecomunicaciones must approve adhesion contracts for telecommunications services; the "Reglamento sobre el régimen de protección al usuario final de los servicios de telecomunicaciones" establishes the minimum contents of those contracts, and the "Reglamento de prestación y calidad de los servicios" establishes a series of minimum conditions for the provision of services. Operators are required to provide adequate information about the conditions of the service, and no provision may be abusive. He adds that the Costa Rican legal system contains no provision expressly prohibiting commercial management by telecommunications operators, such as traffic management (gestión de tráfico) or fair-use policies; however, these must be applied in a manner that does not violate telecommunications law, particularly users’ rights.He considers that the measure also satisfies the regulatory requirements of fairness, equal treatment, and good faith, in that the treatment afforded to users must take into account the circumstances of those who make excessive and disproportionate use, as compared with those who make rational use of the network and their contracted service. He emphasizes that artículo 34 of the "Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones" and ordinal 23 of the "Reglamento de prestación y calidad de los servicios" allow an operator or provider to apply measures when a customer uses the telecommunications service in a manner that disrupts network operation or degrades service quality. This demonstrates that regulations exist permitting measures to be imposed on customers whose conduct while using the services negatively affects them; accordingly, regulatory provisions authorize operators even to disconnect service in cases of congestion caused by intensive use.He states that, through agreement 014-021-2014 of ordinary session 0212014 held on 2 de abril de 2014, the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones unanimously approved resolution RCS-063-2014: “Temporarily Authorizes the Application of Fair-Use Conditions in Contracts for Mobile Internet Access Services.” He states that the background materials and supporting reports on which that resolution is based are contained in case file (expediente): GCO-DGC-ETM-305-2014. He emphasizes that, in order to protect users’ rights, the cited resolution established in operative section (parte dispositiva) D) inciso 6) that fair-use policies apply to new service contracts entered into, provided that users expressly consent to those conditions; it further established that they also apply to existing contracts not subject to a minimum-term commitment (plazo de permanencia mínima), or where that term has expired, and that users who disagree with those policies may terminate their contracts.He states that, under resolution RCS-063-2014, persons who make abusive use of the Internet service or exceed the download limit have their Internet-access speed reduced, but their access to the service is not restricted. The download limit is determined by the operators and stipulated in the adhesion contracts executed by end users, applying considerations of fairness, equality, and reasonableness of the measure so that speed is reduced to a level conducive to an equitable distribution of the load and the quality of the contracted service is not degraded to the point of preventing the service from operating, while also discouraging the user from continuing excessive consumption. The objective is for users to engage in normal and moderate consumption in accordance with their contracted plan. He explains that an appropriate fair-use policy introduces rational limits that objectively constitute a selection or filtering mechanism for the small group of intensive users to whom the incentive measure—speed reduction—is applied, without affecting the remaining users, who constitute the vast majority.It is therefore based on the average consumption of the 5% of users who consume 35% of network resources. He states that the foregoing demonstrates that resolution RSC-063-2014 benefits users because it is a tool applied when mobile Internet services are used excessively, immoderately, or abusively in a manner that affects network operation to the detriment of users. He mentions that such measures are internationally accepted practices adopted in many regulated markets, where they have even been endorsed by user organizations. He clarifies that resolution RCS-063-2014 imposed a series of obligations on operators for the benefit of users, including the obligation to disclose, as part of their commercial offering, maximum consumption limits; to notify users when their consumption is approaching the consumption threshold at which speed reductions would be applied; and to include in adhesion contracts the information required to inform users of the conditions under which that policy is applied.He states that, generally speaking, the objective of traffic management is to prevent network failures, respond to congestion, help maintain an optimal level of quality for users, and combat security threats. He argues that, internationally, countries in which Internet access is also a fundamental right recognize that reasonable traffic management is necessary to ensure that end-user connectivity is not affected by network congestion, while requiring transparency regarding traffic-management practices. Hence SUTEL’s interest in promoting compliance with the right to truthful and complete information. He argues that the Asociación Internacional de Usuarios de Telecomunicaciones INTUG (International Telecomunications Users Group) accepts traffic management provided that service providers use it to achieve an optimal allocation of network resources, thereby maintaining service quality for all users, particularly during periods of congestion and in light of the growing number of connected users.He describes how the application of that policy was incorporated into the adhesion contracts offered to users by operating companies. He explains that telecommunications-service operators included in their adhesion contracts the possibility of marketing mobile-data services by speed, subject to a maximum download limit beyond which a speed reduction would be applied. He mentions that the resolution does not establish a total restriction on mobile Internet service, but instead reduces the contracted speed. He states that, so users may make informed consumption decisions, operators have a duty to advise subscribers (abonados) of the scope of these measures and how they are applied, as well as an obligation to provide a copy of the adhesion contract and publish it on their WEB site, in accordance with the provisions of artículo 20 of the Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de Servicios de Telecomunicaciones".He states that reducing speed does not entail restricting access to mobile Internet service. With regard to the exchange of data through the Internet service, the basic unit of measurement is the "bit" (symbolized as "b"), which is likewise the basic unit of information in computing or digital telecommunications and may have only two values (generally 0 or 1). Any type of content sent over a mobile Internet network is converted into a sequence of bits so that it can be transmitted. Bits are grouped into sets known as bytes (symbolized as "B" and equivalent to 8 bits). Data-transfer speed (velocidad de transferencia de datos) is defined as the number of bits per second transferred between client devices and servers and is commonly measured in kilobits/second (kbps) or Megabits/second (Mbps). Generally, disregarding other technical factors such as latency (retardo), it may be said that download data-transfer speed (download) determines how quickly a file can be obtained from the Internet through the service operator’s network.Consequently, the higher the download speed, the more quickly the desired content will be displayed on the device. According to data from the HTTP Archive Report website (http2//httparchiveorg/about.php), an online site responsible for compiling technical information on more than half a million of the world’s most popular Internet addresses, the average WEB page size (as of 02 de diciembre de 2016) was 2479 KB. He explains that, using the average WEB page size of 2479 KB as a reference, a 2 Mbps connection would take approximately 10 seconds to load the information, whereas a 128 kbps connection would take approximately 2,6 minutes.

On the other hand, a WhatsApp text message without emoticons, approximately 130 characters long (the size of a conventional text message), occupying approximately 400 Bytes, is transmitted in 1.6 thousandths of a second at 2Mbps, while with a 128 kbps connection it would take 25 thousandths of a second. It refers to a table showing the mobile Internet speeds commercially available in the country and concludes from it that the differences among network access speeds correspond to the waiting times required to obtain (download) the data, such that the lower the speed, the longer the waiting time, which does not mean that access to the service is impossible. It explains that, taking the highest speed marketed by the operators, as shown in the preceding table, there is a difference of approximately 39 times in the time it takes to display a WEB page using a 5 Mbps connection compared with a 128 kbps connection.

It states that, technically, the same proportion applies to the example of a WhatsApp text; however, the user’s perception of the time taken by the network to perform the tasks varies because of the size of the files that must be exchanged with the network. It adds that a customer would not perceive a difference in the case of the WhatsApp message, but would notice a change when browsing WEB pages. It indicates that the maximum data-transfer speed (velocidad de transferencia de datos máxima) will initially be determined by the inherent capacity of the mobile-telephone technology used and will subsequently be affected by coverage (cobertura), the selected plan, the operator’s network management, and the characteristics of the terminal device. It notes that three mobile-telephone technologies operate in Costa Rica and refers to a table showing the maximum theoretical browsing speeds attainable with each one.

It observes that determining which type of mobile technology is used at a given time will depend on the technical specifications of the selected terminal device, its configuration, the use being made of it, the availability of the operator’s network, and the manner in which the operator has administered that network. It observes that technologies with higher browsing speeds allow the operator to connect more users simultaneously at a given speed. It refers to a table comparing images of the coverage levels available in the country from the three network operators and argues that, in view of that situation, numerous operators worldwide have implemented fair-use policies (políticas de uso justo), which allow speed to be reduced once a usage limit has been exceeded. By way of example, it states that Vodafone España limits the speed of the plans known as “Vodafone Yu” to 16 kbps once the contracted amount of data has been used, and Virgin Mobile, in Estados Unidos, reduces speed by restricting access exclusively to 2G technology (115 kbps).

TIM of Italia reduces browsing speed to 32 kbps, and Otelo in Alemania limits speed to 64 kbp. It mentions that there is no standardized technical criterion worldwide for determining the proportion by which browsing speed must be reduced once a particular usage threshold has been exceeded, and that “throttling” (“throttle”), as that practice is known by its English name, seeks to achieve more equitable access under better service conditions for everyone. It argues that, in the case of Costa Rica, the speeds to which the service is reduced are higher than the maximum speeds that can be provided through the 2G (GSM) network, which has the lowest capacity for the use of this service. It describes the strategies developed by SUTEL to inform users of and publicize their rights and duties. It provides information concerning the application of similar measures in other countries. It reports on the following documents issued by the SUTEL Council: agreement 032-014-2017 of 15 de febrero de 2017, agreement 013-017-2017 of 1º de marzo de 2017, and agreement 001-020-2017 of 8 de marzo de 2017.

It indicates that, through those agreements, SUTEL informed the operators how resolution RCS-063-2014, approved by the SUTEL Council at ordinary session 021-2014 held on 2 de abril de 2014, must be applied. It states that, in summary, the Council communicated the following: “1. This Superintendency is aware that some users entered into standard-form contracts (contratos de adhesión) subject to a minimum commitment period (periodo de permanencia mínima) in which it was stated that a data-download cap did not apply (N/A), and the speed to which the service would be reduced once the usage limit was exceeded was not disclosed; in other words, services were marketed under unlimited-download conditions that were not subject to fair-use policies. 2. The operator must refrain from applying fair-use conditions indiscriminately to all its users, since it must respect the particular terms of each contract, with special emphasis on those with minimum commitment periods that remain in effect, because it must respect the principle of clear, truthful, and timely information, which was provided before the services were contracted and was set forth in the contracts signed by the users, these being decisive factors in their consumption decisions. 3.

Operators must refrain from applying fair-use conditions that affect the speed originally contracted for by users who remain subject to minimum commitment conditions and who signed contracts providing for unlimited downloads not subject to fair-use policies, or whose contracts are silent regarding the contracted download allowance and the speed to which the data service would be reduced once those policies were applied. 4. Operators may apply fair-use policies only when the terms and conditions established in resolution RCS-063-2014 have been fully satisfied; that is, when the standard-form contracts clearly and truthfully stated that the contracted service was subject to fair-use policies and specified how those policies would be applied, or when one month’s advance notice was provided of the amendment imposing the new conditions in the case of contracts that were not subject to a minimum commitment period or for which that period had already expired. 5.

With respect to standard-form contracts that are not subject to a minimum commitment period: Fair-use policies may be applied to users who signed standard-form contracts not subject to minimum commitment periods or whose commitment periods have expired, provided that they were informed in advance of the new conditions or restrictions (new download allowance, the speed to which the service would be reduced once the usage limit was reached, and any other factor affecting the consumption decision), in accordance with the terms and time limits established in Article 20 of the Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones. If this group of users does not agree with the new conditions, they may terminate the contract without any penalty. 6. Regarding standard-form contracts that are subject to minimum commitment periods: If the standard-form contract clearly and expressly states the download speed and the contracted allowance for the mobile Internet service in accordance with resolution RCS-063-2014, the operator may apply those usage rules beginning on 1° de marzo del 201 7, because the conditions were duly approved by the user through execution of the contract.

If the end user disagrees and decides to terminate the signed contract, the user must pay the applicable early-termination penalty, as established in resolutions RCS-364-2014 and RCS-253-2016. 7. If the signed standard-form contract established no limitation on data downloads or the speed to which the service would be reduced once the usage limit was reached in the spaces provided in the contract for that purpose, or if it expressly stated that mobile-data downloads were unlimited and not subject to fair-use policies, the operator may not amend the terms originally agreed upon or apply the fair-use policy during the minimum commitment period stipulated in the standard-form contract. Nevertheless, once the minimum commitment period has expired, ICE may inform the user of the contractual amendment in accordance with Article 20 of the Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones, and the user will have the option of continuing the service under the new conditions or terminating it without any penalty if the user does not agree with them.”

1. 20By a written submission received by the Chamber on 5 de abril de 2017, Carlos Manuel Quesada Obregón, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Electricidad, reports under oath. He explains the fair-use policy (política de uso justo). He states that this policy does not prevent Internet access, but rather establishes consumption thresholds beyond which the service provider merely reduces the speed at which the customer may browse the network until completion of the monthly billing cycle. He notes that, upon the start of a new billing cycle, the originally contracted speed is restored. That measure was authorized by SUTEL through resolution RCS-063-2014 of 2 de abril de 2014. Prior to that, the regulator had approved contracts containing that clause. He describes how the fair-use policy operates. He states that under a flat-rate, unlimited-consumption system, such as the one in force in Costa Rica for postpaid mobile Internet service, average users ultimately pay a disproportionate share of the network’s overall costs.He cites the Federal Communications Commission of the United States of America in support of that assertion. He states that the measure is a standard market practice when there is no download-based billing methodology. He provides examples of the fair-use policy strategies employed by operators regionally. He explains that the fair-use policy is a common practice in Latin America. He indicates that, in Costa Rica, SUTEL rules prohibit download-based charges for postpaid mobile telephone service. He reports that consumption grew by 68% between 2014 and 2015 and by 38% between 2015 and 2016, making it necessary to implement fair-use policies. He comments that these policies are embodied in the contractual terms of Internet-access service. He mentions that resolution RCS-063-2014 seeks to ensure and improve the quality and performance of the service. He adds that ICE has applied the fair-use policy to postpaid services since 1º de marzo de 2017, which was announced both on its website and through the media.He also notes that they announced that the policies constituted an amendment to existing contracts and afforded customers an opportunity to object. He adds that ICE also sends text messages when a customer reaches 80% and 100%, at which point the customer may continue transferring data without limitation, but at a reduced speed. He states that tests were performed at a speed of 128 Kbps on the most common Internet uses, according to which the customer would be able to maintain a functional service and would, at most, experience an increase in response time. The results indicated that WhatsApp and Facebook could be used, the Internet could be browsed, and email could be accessed. He argues that, in view of the significant improvements experienced during implementation of the fair-use policy, the institution he represents made technical adjustments to the mobile network and increased the reduced speed from 128 kbps to 256 kbps as of 4 de abril de 2017.He states that ICE’s fair-use policy guarantees the provision of quality mobile Internet service to all users, is approved by SUTEL, informs users about their consumption, and allocates a sufficient data allowance for them to enjoy the service. He recalls that the policy is temporary and discretionary and that, as users adjust their consumption habits and network traffic volumes stabilize, it could cease to be applied. He acknowledges that on 6 de julio de 2016 the appellant entered into a plan with ICE that allows him to use 750 SMS messages, 600 voice minutes, and Internet access at 2 Mbps, subject to a minimum commitment of 24 months at a monthly cost of ¢24.000,00. He notes that the appellant has an assigned data allowance of 5 GB and average consumption of 21.5 GB, almost 4 times the allowance assigned to all customers on the same plan. In addition to the notice of 27 de enero, he was sent an SMS on 8 de marzo informing him that the fair-use policy would be applied and inviting him to moderate his consumption habits by consulting information about the policy on the website.He mentions that he was subsequently sent three messages: the first at 21:55:27 on 14 de marzo, when he had reached 80% of the consumption allocated to his plan; the second at 10:07:51 on 15 de marzo, after 90% of the allocated consumption had been used; and the third at 10:48:32 that same day, informing him that, because he had exceeded 100% of his allocated monthly data allowance, he would continue browsing at 128 Kbps until the new billing period. He states that this does not mean that, once the assigned threshold has been reached, he cannot continue downloading data beyond that reference value for the remainder of the billing cycle, including downloading twice or three times that allowance, but only that he will do so at a lower speed; downloads will always remain unlimited. He argues that, with respect to access to the “medidor.kolbi.cr” website, that application was created primarily to conduct speed tests from a PC or desktop computer and was subsequently taken offline; therefore, when the appellant attempted to access it, after a certain period of time he would receive the message “this site cannot be reached.” He mentions that, although the United Nations Human Rights Council adopted a resolution on the “promotion, protection and enjoyment of human rights on the Internet,” which provided that Internet access is a basic right of all human beings and encouraged all countries to provide their citizens with access to the network, that declaration must be understood as an exhortation to Member States to promote, through public policies, the development of facilities to guarantee such access to their citizens.He emphasizes that regulating the exercise of certain rights under specific circumstances for the benefit of the community does not necessarily constitute a violation of fundamental rights. He provides statistical data on fixed and mobile Internet connections. Based on those data, he considers that the fair-use policy applies to a small portion of postpaid customers whose usage is intensive. He states that the rate regulations currently in force in Costa Rica impose a flat rate as the sole option for postpaid Internet service and usage-based billing for prepaid service, creating inequality in favor of postpaid customers (21%) and to the detriment of prepaid customers (79%). He adds that this rate asymmetry, coupled with the shared nature of connectivity, has caused the actions of postpaid users with higher consumption levels to affect the performance and user experience of everyone else. He notes that the fair-use policy does not entail the denial or suspension of access to mobile Internet service. He requests that the amparo proceeding (recurso de amparo) be dismissed.
2. 21By resolution N° 2017-7235 issued at 9:45 on 19 de mayo de 2017, the Chamber consolidated expediente 17-003364-0007-CO with this case.
3. 22By a written submission received by the Chamber on 1 de marzo de 2017, the petitioner Sibaja Miranda files an amparo proceeding. He states that he has maintained a commercial relationship with the respondent institution for several years, specifically with its telecommunications subsidiary Kolbi, having entered into a telephone-service contract known as CONECTADOS, under which he pays 50 thousand colones per month. He indicates that, on 1 de marzo de 2017, he learned through the print media about the “Internet fair-use policy,” which provides that, although the network’s speed and data-upload and download conditions, as well as the amount of Internet bandwidth available to the consumer, were contractually agreed upon in the relevant clauses, the commercial brand will, unilaterally and arbitrarily, use that policy to reduce Internet download speeds whenever it considers that an appropriate download allowance has been exceeded.He states that this is not merely a contractual issue but also a constitutional one, because the measure was approved by the Superintendencia de Telecomunicaciones in a report declared confidential that was never submitted for public consultation. He alleges that constitutional principles such as legal certainty (seguridad jurídica), full certainty (certeza plena), and the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad) are also violated, because members of the public do not know what to expect from the State’s sovereign powers and, to such an extent that even where contracts exist, users’ fundamental rights are disregarded and they are not allowed to defend them, while policies are imposed upon them arbitrarily and detrimentally. He requests that the amparo proceeding be granted, with all attendant legal consequences.
4. 23By a written submission received by the Chamber on 13 de marzo de 2017, Gilbert Camacho Mora, acting in the stated capacity, reports under oath. He reiterates the arguments made in other reports. Regarding the specific case of the appellant Sibaja Miranda, he indicates that public hearings (audiencia pública) are governed by Article 73(h) of Ley N° 7593. He states that the contracts of the three operators were approved by SUTEL and included the fair-use clause. He states that resolution RCS-063-2014 establishes guidelines to promote the proper application of the measures commercially adopted by operators in connection with the fair-use clauses approved in adhesion contracts (contratos de adhesión). He concludes that the resolution need not be submitted to a public hearing because it does not fall within any of the circumstances established by that provision. Regarding the confidentiality of the report, he states that the SUTEL Council reviewed, through official letter 2042-SUTEL-DGC-2014, the report concerning the “Increase in Complaints Regarding Connection Speed in Mobile Internet Service,” which documented the behavior of users whose consumption of those services was extraordinary.He explains that this report was among the materials used to support resolution RCS-063-2014. He clarifies that the report is not confidential. He explains that the document entitled “Increase in Complaints Regarding Connection Speed in Mobile Internet Service” is attached to that report and is one of the documents prepared by the Quality Directorate to support resolution RCS-063-2014. He further notes that the administrative record (expediente administrativo) contains all the documents underlying resolution RCS-063-2014, including official letter 2042-SUTEL-DGC-2014. He observes that the administrative record includes resolution RCS-062-2014, entitled “Ruling on the Confidentiality of Documents in Administrative Record GCO-DGC-ETM-305-2014 and of the Report Contained in Official Letter 2040-SUTEL-DGC-2014.” He explains that this resolution sets forth the reasons why certain information provided by the operators was declared confidential.He adds that the report declared confidential is based on traffic data from all mobile-network users; in view of the privacy of those data, the report was declared confidential. He refers to Article 43 of the General Telecommunications Law (Ley General de Telecomunicaciones) concerning the processing of traffic and location data. Finally, he reports that, through agreements 032-014-2017 of 15 de febrero de 2017, 013-017-2017 of 1 de marzo de 2017, and 001-020-2017 of 8 de marzo de 2017, the SUTEL Council informed the operators how resolution RCS-063-2014 must be applied. He requests that the amparo proceeding be dismissed.
5. 24By a written submission received by the Sala on 20 de marzo de 2017, Carlos Manuel Quesada Obregón, acting in the stated capacity, reports under oath. He reiterates the arguments set forth in other reports. Regarding appellant (recurrente) Sibaja Miranda, he acknowledges that the protected party (tutelado) subscribed on 13 de setiembre de 2014 to a 24-month Conectado 5 postpaid plan (plan pospago) with a speed of 5 Mbps. In enero de este año, he renewed it for an additional 24 months by subscribing to the Conectado 6 plan, with a maximum speed of 6 Mbps. He states that ICE decided to implement the fair use policy (política de uso justo) as of 1 de marzo de 2017, notifying customers one month in advance through mass media and giving them the option of early termination (rescisión anticipada) of the contract without penalty if they did not accept the new conditions. Additionally, they were invited to learn about measures for enjoying their postpaid mobile Internet service through rational use of network resources without impairing the service experience of other customers.He reiterates that defining the download limit (límite de descarga) does not constitute arbitrary conduct by the entity he represents, since it was established on grounds of equity and reasonableness after technical testing of the most common Internet uses at a speed of 128 Kbps, which demonstrated that the customer can maintain a functional service, although the customer may experience increased waiting times when accessing content or information. Contrary to the appellant’s allegation, he explains that official letter (oficio) 2042-SUTEL-DGC-2014 is not confidential; the only information declared confidential in resolution RCS-062-2014, at the operators’ request, consists of the traffic data of all mobile-network users, in order to safeguard the privacy of communications. Regarding public consultation (consulta pública), he concludes from Article 73(h) of Ley N° 7593 de la ARESEP that no hearing is required.He considers the fair use policy to be a means of regulating a right without eliminating it. He argues that telecommunications service forms part of a market open to competition and therefore is no longer a “public service” (servicio público) within the meaning of section 4 of Ley General de la Administración Pública. He requests that the appeal be dismissed.
6. 25By a written submission received by the Sala on 7 de abril de 2017, appellant Sibaja Miranda emphasizes that the fair use policy was not submitted for public consultation, which he considers detrimental to users’ rights. He considers that ICE acknowledges that the policy is harmful and disproportionate by increasing the speed from 128 Kbps to 256 Kbps.
7. 26By a written submission received by the Sala on 28 de abril de 2017, Mario Pacheco Loaiza appears in proceeding N° 17-003364-0007-CO in the stated capacity. He presents the same arguments. Regarding appellant Sibaja Miranda’s specific claims, he states that the claim raised concerns ordinary legality (legalidad), since it is a contractual matter. He considers that the right of Internet access does not entail unlimited use of a service at any cost, but rather guaranteeing equitable access for the entire population. He reiterates that this is a matter of ordinary legality that must be heard in the ordinary courts (sede ordinaria).
8. 27The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Rueda Leal drafts the opinion; and,

Considering:

I. INTERVENTIONS IN SUPPORT (COADYUVANCIAS)

Pursuant to Article 34 of Ley de la Jurisdicción Constitucional, any person with a legitimate interest (interés legítimo) in the outcome of the appeal may appear and participate as an intervenor in support (coadyuvante) of either the petitioner or the respondent. In view of the foregoing, this Tribunal finds that the applications to intervene in support submitted by Telefónica de Costa Rica TC S.A., General Counsel de GSM Association, and Claro CR Telecomunicaciones S.A. must be granted, with the clarification that the outcome of the matter under review (sub examine) is not directed at the intervenors themselves, but only at the parties.

II. SUBJECT MATTER OF THE APPEAL

The petitioning party alleges that SUTEL approved (homologado) the fair-use-policy clauses contained in postpaid mobile Internet operators’ contracts. It contends that the operators’ application of that policy restricts Internet browsing speed to such an extent that Internet service becomes unusable, thereby violating the petitioners’ fundamental rights, particularly Internet access. It also states that the fair use policy was approved without a public hearing (audiencia pública) and on the basis of a report declared confidential.

III. PROVEN FACTS

For purposes of deciding this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them as directed in the initial order (auto inicial):

• a)On 11 de setiembre de 2013, through resolution 023-049-2013 adopted at ordinary session 049-2013, the Consejo de la SUTEL approved the “Anexo de Planes Móviles post pago” to the standard-form contract (contrato de adhesión) of Instituto Costarricense de Electricidad, paragraph 26 of which established the fair use policy. (See resolution RCS-063-2014).
• b)On 13 de febrero de 2013, through resolution 006-009-2013 adopted at ordinary session 009-2013, the Consejo de la SUTEL approved the “Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados” of Telefónica de Costa Rica TC S.A., clause 30 of which established fair use policies. (See resolution RCS-063-2014).
• c)On 2 de noviembre de 2011, through resolution 008-082-2011 adopted at ordinary session 082-2011, the Consejo de la SUTEL approved the “Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo de servicio postpago Telefonía Móvil Celular” of Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., clause 40 of which established the fair use policy. (See resolution RCS-063-2014).
• d)Through resolution 014-021-2014 adopted at ordinary session 021-2014 of 2 de abril de 2014, the Consejo de la SUTEL approved resolution N° RCS-063-2014, entitled “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil.” The fair use policy allows the operator to reduce the user’s mobile Internet speed for the remainder of the billing cycle (ciclo de facturación) once the customer has reached the contracted download threshold (umbral de descarga). This resolution delegates to the operators the determination of the speed to which Internet access will be reduced when the policy is applied. (Undisputed fact).
• e)Resolution N° RCS-063-2014 established measures to be implemented by the operators in order to prevent network congestion. Specifically, it ruled:

“6. ORDER the operators, Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa Rica TC S.A., and Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., to comply with the following measures:

• a)Intensify their efforts to expand the capacity of their networks so as to minimize the detected congestion levels, thereby ensuring that commercially advertised speeds can be provided even during the average busy hour; mobile Internet service operators shall recognize that the fair use policy is a measure considered to be a temporary remedy for network-congestion problems arising from the extraordinary consumption of a small percentage of customers, and that it must be accompanied by other measures, including long-term measures.
• b)To address this increase in capacity, operators are required to assess the use of offloading alternatives.
• c)(…)” f) 5% of users account for approximately 35% of operators’ network resources and capacity through their consumption of postpaid mobile Internet service. (See submitted report and evidence provided).
• g)Appellant Valdelomar Valerín entered into a contract with ICE on 6 de julio de 2016 that includes mobile Internet use. ICE applied the fair use policy to that protected party, reducing his speed to 128 Kbps. (See submitted report).
• h)Appellant Sibaja Miranda subscribed with ICE on 13 de setiembre de 2014 to a 24-month Conectado 5 postpaid plan with a speed of 5 Mbps. In enero de este año, he renewed it for an additional 24 months by subscribing to the Conectado 6 plan with a maximum speed of 6 Mbps. (See submitted report).
• i)ICE users were notified through mass media and text messages about the application of the fair use policy. (See submitted report).
• j)Official letter 2042-SUTEL-DGC-2014 is not confidential. (Undisputed fact).

IV. UNPROVEN FACTS

The Sala was unable to corroborate that the protected party Porras Castillo had a mobile Internet contract with any operator or that he had been notified that the fair use policy would be applied to him. Nor could it be established that appellant Sibaja Miranda had requested any report from the respondent authorities or that access to it had been denied on confidentiality grounds.

V. THE SPECIFIC CASE

In the matter under review, the petitioning party claims that the Consejo de la SUTEL approved the clauses concerning application of the so-called Internet “fair use policy” contained in mobile telephone operators’ contracts. It argues that the speed reduction applied under that policy hinders or prevents Internet access. It also alleges that approval of the fair use policy required a public hearing. The SUTEL representative, for his part, stated that contracts containing fair use clauses had been approved for all three mobile telephone operators. In this regard, he argued that the clause reduces Internet speed but does not prevent access. He explained that mobile telephone and Internet networks have resources shared by all users who use the same infrastructure at a given time, and that unlimited-consumption mobile telephone plans tend to lead some customers to make intensive use of the mobile network by monopolizing its resources for extended periods, thereby preventing other users from accessing the network under satisfactory service conditions and impairing its efficiency and proper operation.

To protect users’ rights, the Consejo de la SUTEL approved resolution N° RCS-063-2014 of 2 de abril de 2014, which temporarily authorized the application of fair use conditions in mobile Internet access service contracts. That resolution, which is addressed to operators and therefore does not constitute a generally applicable regulation, allows the contracted speed to be reduced when a user exceeds the download limit during a billing cycle. He stated that such a reduction applies only for the remainder of the billing cycle and does not prevent Internet access; the speed is merely reduced to the level agreed upon with the operator, which does not make access to the service impossible.

In order to resolve the constitutional claims raised by the petitioners, the Chamber’s analysis will follow the structure set out below. First, it will revisit this Court’s case law concerning Internet access, recalling that this jurisdiction has recognized it as a fundamental right. On that basis, the following section clarifies certain obligations of the State and SUTEL related to Internet access that have been established by law and recognized in this Chamber’s case law. With these clarifications, this Court will proceed to examine the merits of the claim. In the first recital (considerando), it will address the possibility of establishing a fair-use policy (política de uso justo) and its relationship to functional Internet access (acceso funcional a Internet). The Chamber will then analyze the application of the principle of reasonableness and proportionality (principio de razonabilidad y proporcionalidad) to the fair-use policy. Finally, the Chamber will rule on the alleged need to hold a public hearing (audiencia pública) for the establishment of the fair-use policy.

VI. ON THE RECOGNITION OF INTERNET ACCESS AS A FUNDAMENTAL RIGHT

As a basis for the subsequent recitals, it is necessary to recall the importance that the Chamber has attached to Internet access in its case law:

“I.- ON THE IMPORTANCE OF THE INTERNET IN TODAY’S SOCIETY. There can be no doubt that the Internet has become one of the great advances of the twentieth century, since its development brought about a revolution in various fields. Although it was initially conceived for purely military purposes, its original use has changed completely: it has become not only a tool available to a large part of the population, but also one of the principal tools for developing a new concept—the information society—arising from globalization. In this regard, the Internet has become a genuine information superhighway through which an unimaginable quantity of data of all kinds—visual, audio, and textual—travels every day, enabling people to obtain information of interest quickly and thereby becoming an extremely important medium for education. Similarly, the Internet has completely transformed communications worldwide because, through tools such as email and video calls, it enables people to contact others located considerable distances away within a timeframe that would have been unimaginable years ago and at an extremely low cost.

This has unquestionably influenced not only interpersonal relationships but also international cooperation in various areas, including trade and relations between States, among others. The foregoing is reflected in data provided by the International Telecommunication Union (UIT), indicating that in 2013 more than 2700 million people used the Internet, representing 39% of the world’s population. It further states that in developing countries, 31 % of the population had access to the global network, while that percentage rose to 39% in developed countries. At the continental level, Europe was the region with the world’s highest Internet penetration rate, at 75%, while the Americas ranked second, at 61%. The figures published by the International Telecommunication Union also showed that in 2013, 41% of households worldwide were connected to the Internet. In developed countries, the Internet penetration rate reached 78% of households, a percentage that fell substantially in developing countries, where the rate reached 28%.

Finally, UIT statistics indicate that 90 % of the 1.100 million households not connected to the Internet were located in developing countries. All of the foregoing clearly demonstrates the importance of the Internet in today’s society, as reflected in the United Nations Millennium Development Goals, which state that ‘Providing Internet connectivity in the developing world will help achieve the goals of health, education, employment, and poverty reduction.’

II.At the national level, World Bank statistics indicate that in 2009, 34,3 out of every 100 inhabitants of the country had Internet access, while by 2012 that figure had risen to 47,5 out of every 100 inhabitants. Furthermore, the Superintendencia de Telecomunicaciones’ Informe sobre Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones 2010-2012 states that the opening of the telecommunications sector transformed the operation of the Internet market by allowing new companies to provide the service. Thus, in the first half of 2009, SUTEL began issuing authorizations to provide Internet service, and by the end of 2012, 60 companies were registered and authorized for that purpose. The report also emphasizes that between 2010 and 2012, the country’s Internet market experienced a cumulative growth rate of 114% in terms of subscriptions. Fixed Internet subscriptions showed a downward trend relative to total Internet subscriptions (fixed and mobile), declining from 63 % of all subscriptions in 2010 to 33% in 2012.

By contrast, mobile wireless Internet access service showed an upward trend as a share of total subscriptions, with a cumulative growth rate of 282 %, reflected in its share of total Internet-service subscriptions, which rose from 37% in 2010 to 67 % in 2012. Along the same lines, in the report entitled Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones. Informe 2010-2013, the Superintendencia de Telecomunicaciones states that at the end of 2013 the country had 7.111.981 active cellular lines, representing a penetration rate of 151 %, the highest in Central America. This growth was reflected in the increase in mobile Internet users, from 606.215 people in 2010 to 3.543.419 at the end of 2013, representing an increase of 485 %. Of these connections, 98 % were made from a cellular telephone, while the remaining 2% were made through a data card. The same report reveals that fixed wireless Internet subscriptions grew by 25% between 2010 and 2013, and that by the latter year, 36 % of homes had that service.

More recent data published by SUTEL in the newspaper La Nación on 7 de agosto de 2014 indicate that mobile Internet service increased in terms of revenue generation in 2013, rising from 10 to 26%. It also explains that 75 out of every 100 citizens currently use the Internet through their cellular telephones, compared with 13 out of every 100 citizens in 2010. Data traffic also increased significantly, since in 2013, out of 7,1 million connections, 50% had Internet access and 50 % used smart devices. In light of the foregoing statistics, it is clear that the number of Internet users in the country has grown rapidly, making it increasingly important to guarantee access to the global network for most of the population. Faced with this situation, the legislature provided that the principles of universal access (acceso universal), universal service (servicio universal), and solidarity (solidaridad) would be guaranteed in the telecommunications sector, which includes the Internet, with the goals and priorities for achieving those purposes to be defined through the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones.

The foregoing is expressed in the guiding principles (principios rectores) set forth in Article 3 of Law number 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, and Articles 31, 32, and 33 of Law number 8642, Ley General de Telecomunicaciones, which provide as follows:

ARTICLE 3.- Guiding principles Public entities in the Telecommunications Sector shall observe the guiding principles of the telecommunications legal framework that are defined and in force within the Sector:

• a)Universality.
• b)Solidarity c) Benefit to the user d) Transparency.
• e)Effective competition.
• f)Non-discrimination g) Technological neutrality.
• h)Optimization of scarce resources.
• i)Information privacy j) Environmental sustainability.

ARTICLE 31.- Service, universal access, and solidarity This chapter establishes the mechanisms for financing, allocating, administering, and overseeing the resources intended to fulfill the objectives of universal access, universal service, and solidarity. SUTEL shall be responsible for ensuring that operators and providers comply with the provisions of this chapter and with any regulations adopted pursuant to it.

ARTICLE 32.- Objectives of universal access, universal service, and solidarity The fundamental objectives of the universal-access, universal-service, and solidarity regime are as follows:

• a)To promote timely and efficient access to quality telecommunications services at affordable and competitive prices for inhabitants of areas of the country where the cost of investing in the installation and maintenance of infrastructure makes the provision of such services financially unprofitable.
• b)To promote timely and efficient access to quality telecommunications services at affordable and competitive prices for inhabitants of the country who lack sufficient resources to obtain them.
• c)To provide timely and efficient quality telecommunications services at affordable and competitive prices to institutions and persons with special social needs, such as shelters for minors, older adults, persons with disabilities, Indigenous populations, public schools and high schools, and public healthcare centers.
• d)To reduce the digital divide (brecha digital), guarantee greater equality of opportunity, and ensure enjoyment of the benefits of the information and knowledge society by promoting connectivity, developing infrastructure, and making broadband (banda ancha) access devices and services available.

ARTICLE 33.- Implementation of universal-access, universal-service, and solidarity objectives The Executive Branch, through the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, shall define the goals and priorities necessary to fulfill the universal-access, universal-service, and solidarity objectives established in the preceding article. To this end, that Plan shall include a digital agenda (agenda digital) as a strategic element for generating opportunities, increasing national competitiveness, and enabling enjoyment of the benefits of the information and knowledge society; that agenda shall, in turn, include a digital-solidarity agenda (agenda de solidaridad digital) guaranteeing those benefits to vulnerable populations and reducing the digital divide.

SUTEL shall establish the obligations and shall also define and implement the projects referred to in Article 36 of this Law, in accordance with the goals and priorities defined in the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones.

Furthermore, in the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, the Executive Branch provided that the document must establish, at a minimum, a series of universal-access, universal-service, and solidarity priorities, including the following:

1. Universal service (Servicio Universal) a) That all end users may obtain a connection to the public telephone network from a fixed location. The connection must offer the end user the ability to make and receive telephone calls and allow fax and data communications at a speed sufficient for functional Internet access.

• b)That all end users may have broadband Internet access, making it possible, in the medium term, to use wireless technologies in communities where the costs of installing and maintaining infrastructure are high.

2. Universal access (Acceso universal).

(…)

• b)That broadband Internet access centers be established in less-developed rural and urban communities and, in particular, in shelters for minors, older adults, persons with disabilities, and indigenous populations.
• c)That broadband Internet access be provided to public primary and secondary schools that are part of the Educational Informatics Programs of the Ministerio de Educación Pública.
• d)That broadband Internet access be provided to hospitals, clinics, and other community health centers of the Caja Costarricense de Seguro Social.
• e)That broadband Internet access be provided to public institutions in order to simplify their operations and services, make them more efficient, and increase transparency and citizen participation.

Likewise, in its section on strategic pillars, the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones establishes a series of lines of action concerning telecommunications, the economy, the environment, and social matters, intended to ensure that “the potential of knowledge and information and communication technologies (tecnologías de la información y la comunicación, ICTs) serves development by promoting the use of information and knowledge to achieve the development objectives contained in the Millennium Declaration of the Organización de las Naciones Unidas and to address the new challenges posed by the Information Society.”

III.That said, the foregoing clearly demonstrates the importance of Internet access within the framework of the Information Society; indeed, this Chamber has even classified it as a fundamental right (derecho fundamental) in a series of decisions, such as decisions numbers 2010-10627 of 8:31 on 18 de junio de 2010 and 2010-12790 of 8:58 on 30 de julio de 2010, which stated, insofar as relevant, as follows:

“V.- B- Regarding the fundamental rights to information and communication.- In this specific case, because of the public service (servicio público) at issue—the telecommunications service—two other fundamental rights are also involved: the right to communication and the right to information. With respect to these rights, it should be noted that, in light of today’s information and knowledge society, the right of all persons to access and participate in the production of information and knowledge has become a fundamental imperative; consequently, such access and participation must be guaranteed to the entire population. Although these rights are related to others, such as freedom of expression and freedom of the press, they have their own distinctive character. Likewise, although they are more clearly defined today, they have their roots in the Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgated on 10 de diciembre de 1948, which states in Article 19º that ‘everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom from interference because of one’s opinions, the right to seek and receive information and opinions, and the right to disseminate them, regardless of frontiers, through any medium of expression,’ and in the Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgated in 1969 (Pacto de San José), which states that freedom of thought and expression includes ‘...the freedom to seek, receive, and impart information and ideas....’ In this regard, all entities responsible for the public telecommunications service are required to respect those rights, once the established requirements have of course been met, such as completing an application form and paying the corresponding fee.

In this case, ICE is required to provide the requested Internet service despite technical limitations, since it was entrusted with providing a public service such as telecommunications precisely in order to create the necessary infrastructure, plan the expansion of that infrastructure, and ultimately make available to all inhabitants of the country the public telecommunications service that enables them to exercise their fundamental rights to communication and information. The remoteness of an area, the limited profitability of constructing the necessary infrastructure, or the existence of a technical constraint that prevents installation of the service must not be understood as valid justification for failing to provide the requested service, because expansion of this network is the responsibility of the respondent institution. This is because, as stated above, when an entity (public or private, but especially when public) has been entrusted with the mission of providing a public service, it is required to provide that service continuously, adaptably, efficiently, and equally to all inhabitants, particularly when that public service is associated with other fundamental rights, as in this case, the rights to communication and information.” “V.- FUNDAMENTAL RIGHTS VIOLATED.

Regarding this last point, it must be said that the advances made over the past twenty years in information and communication technologies (tecnologías de la información y comunicación, ICTs) have revolutionized the human social environment. It can be stated unequivocally that these technologies have affected the way human beings communicate by facilitating connections among people and institutions worldwide and eliminating barriers of space and time. Today, access to these technologies has become a basic means of facilitating the exercise of fundamental rights such as democratic participation (electronic democracy) and citizen oversight, education, freedom of expression and thought, access to information and online public services, the right to interact with public authorities electronically, and administrative transparency, among others. Access to these technologies—specifically, the right of access to the Internet, or network of networks—has even been recognized as a fundamental right.

In this regard, the Conseil constitutionnel of the République française, in judgment No.2009-580 DC of 10 de junio de 2009, regarded Internet access as a basic right, deriving it directly from article 11 of the Déclaration des droits de l’homme et du citoyen of 1789. It did so by holding as follows: ‘Considering that, pursuant to article 11 of the Déclaration des droits de l’homme et du citoyen of 1789: «The free communication of thoughts and opinions is one of the most precious rights of man: every citizen may therefore speak, write, and print freely, provided that he is answerable for any abuse of this freedom in the cases determined by law»; that, given the current state of the means of communication and the widespread development of online public communication services, as well as the importance of those services for participation in democratic life and the expression of ideas and opinions, this right entails the freedom to access those services; (…)’ (emphasis not in the original).

In this context of the information or knowledge society, public authorities are required, for the benefit of those subject to the administration (administrados), to promote and guarantee universal access to these new technologies. (…).” (Decision N° 2014-16365 of 11:01 on 6 de octubre de 2014).

Indeed, Internet access has become a defining and indispensable element of contemporary society. The Internet is a tool that immeasurably enhances the exercise of other fundamental rights: it democratizes knowledge by placing an immeasurable amount of information within anyone’s reach; it facilitates citizen participation in state administration, thereby promoting transparency in public administration; it provides means through which people may exercise their freedom of expression; it is a work tool for many professions, including those unrelated to the field of information technology; and so forth.

VII. REGARDING THE OBLIGATIONS OF THE STATE AND SUTEL RELATING TO INTERNET ACCESS

Because of its importance in our society, the State has a duty to safeguard and promote the full realization of the right of access to the Internet. This obligation entails not only protecting people against threats seeking to unjustifiably restrict that right, but also the State’s obligation to ensure its progressive expansion and improvement, as well as the implementation of new technologies that enhance the right of access to the Internet.

At the national level, much of the responsibility for the development of the Internet rests with the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). In this regard, the case law cited immediately above addresses the matter by establishing:

“IV.- ON THE SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES AND THE RIGHT TO INTERNET ACCESS. Beginning in 2008, with the opening of the telecommunications market in the country, the existing framework changed from a state-monopoly model to one involving several competitors but strong State intervention. The institution responsible for regulating this market is the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), which was created by Article 59 of Law number 8660, “Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones,” as a body with maximum administrative autonomy (órgano de desconcentración máxima) attached to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, with its own legal personality to administer the Fondo Nacional de Telecomunicaciones, engage in contracting activities, administer its resources and budget, and enter into the contracts and agreements required to discharge its duties.

In the current environment, in which several companies provide Internet service in the country, and given its importance to society, as stated in the preceding recitals (considerandos), it is clear that SUTEL is not only obligated to ensure that most of the population has access to that service, but must also guarantee that it is provided adequately so as to allow users to browse optimally. This obligation is based on the principles of universal telecommunications service and quality of public services, as well as on the specific functions assigned to it by the legislature in subsections f) and i) of Article 60 of the Ley General de Telecomunicaciones, which establish the following obligations of the Superintendency: f) Ensure, objectively, proportionately, promptly, transparently, efficiently, and without discrimination, access to the scarce resources associated with the operation of networks and the provision of telecommunications services; i) Establish and guarantee quality standards for telecommunications networks and services in order to make them more efficient and productive.

Likewise, the foregoing is supported by subsection d) of the aforementioned provision of the Ley de Telecomunicaciones, which establishes SUTEL’s obligation to guarantee the rights of users of the aforementioned public service, as well as by the consumer right protected under Article 46 of the Constitución Política and developed by this Chamber in judgment number 2611-95 of 15:03 on 23 de mayo de 1995 (…)” Because of their connection with the foregoing and their relevance to this case, the Chamber does not hesitate to reproduce some of the obligations legally assigned to that body:

“Article 60.- Fundamental Obligations of the Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The following are fundamental obligations of Sutel:

(…)

• c)Promote diversity in telecommunications services and the introduction of new technologies.
• d)Guarantee and protect the rights of telecommunications users.
• e)Ensure compliance with the duties and rights of network operators and telecommunications service providers.
• f)Ensure, objectively, proportionately, promptly, transparently, efficiently, and without discrimination, access to the scarce resources associated with the operation of networks and the provision of telecommunications services.

(…)

• i)Establish and guarantee quality standards for telecommunications networks and services in order to make them more efficient and productive.

(…)

Article 73. Functions of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The functions of the Sutel Council are:

• a)Protect the rights of telecommunications service users by ensuring efficiency, equality, continuity, quality, greater and better coverage, more and better information, and more and better service alternatives, as well as guaranteeing privacy and confidentiality in communications, in accordance with the Constitución Política.
• b)Require operators and providers to grant service providers and users, generators and recipients of information, and information-service providers and users free access to their networks and to the services provided through them, promptly and under reasonable, transparent, and nondiscriminatory conditions, in accordance with the applicable regulations.
• c)Encourage investment in the Telecommunications Sector through a legal framework that guarantees transparency, nondiscrimination, equity, and legal certainty, so that the country may obtain the greatest possible benefits from technological progress and convergence. (…)
• k)Establish minimum quality standards for public networks and publicly available telecommunications services and oversee compliance with them. (…)
• o)Approve standard-form contracts (contratos de adhesión) between providers and subscribers, in accordance with the powers established by law.

Article 76.- Inspection To guarantee the integrity and quality of telecommunications networks and services, as well as compliance with the other obligations imposed under this Law, Sutel may inspect the conditions governing the use and operation of telecommunications networks and services, as well as other equipment, devices, and facilities. Sutel shall likewise be responsible for inspecting radio and television broadcasting networks when they serve as infrastructure for the provision of telecommunications services.

(…)

Sutel may undertake any direct supervisory, verification, inspection, or monitoring action with respect to operators and providers, who shall be required to cooperate fully with it in order to facilitate the duties entrusted to it by this Law.” (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos).

VIII.ON THE ESTABLISHMENT OF A FAIR-USE POLICY (POLÍTICA DE USO JUSTO) AND FUNCTIONAL INTERNET ACCESS (ACCESO FUNCIONAL A INTERNET). The case at hand concerns SUTEL’s approval of the framework contracts (contratos marco) and standard-form mobile-Internet contracts submitted by telephone operators that provide for the application of the fair-use policy, as well as the approval of resolution number RCS-063-2014 of 2 de abril de 2014, entitled “Temporarily Authorizes the Application of Fair-Use Conditions in Mobile Internet Access Service Contracts.” It is alleged that implementation of this policy infringes users’ fundamental rights.

In this regard, the Chamber was able to verify that SUTEL, in the exercise of its powers, proceeded to approve the contracts submitted to it by the operators. Thus, through resolution 023-049-2013 adopted at ordinary session 049-2013, the SUTEL Council approved on 11 de setiembre de 2013 the “Postpaid Mobile Plans Annex” to the Instituto Costarricense de Electricidad’s standard-form contract, paragraph 26 of which established the fair-use policy. Likewise, on 13 de febrero de 2013, through resolution 006-009-2013 adopted at ordinary session 009-2013, that Council approved Telefónica de Costa Rica TC S.A.’s “Framework Contract for the Provision of Movistar Telecommunications Services and Annex for the Identification of the Customer and Contracted Services,” clause 30 of which established the fair-use policies. The same occurred on 2 de noviembre de 2011, when that Council approved Claro C.R.

Telecomunicaciones S.A.’s “Universal Contract for the Provision of Telecommunications Services and its Postpaid Cellular Mobile Telephone Service Annex,” clause forty of which established the fair-use policy (resolution 008-082-2011 adopted at ordinary session 082-2011). Finally, the Chamber was also able to find it proven that the SUTEL Council approved Resolution N° RCS-063-2014, entitled “Temporarily Authorizes the Application of Fair-Use Conditions in Mobile Internet Access Service Contracts,” through resolution 014-021-2014 adopted at ordinary session 021-2014 of 2 de abril de 2014. It is therefore undisputed that SUTEL has approved the application of the fair-use policy. Among other things, this policy authorizes the operator to reduce a user’s mobile Internet speed for the remainder of the billing cycle (ciclo de facturación) once the user has reached the contracted capacity threshold (umbral de capacidad contratado).

Because of its importance to the resolution of the matter under review (sub examine), it must be emphasized that this Court was able to confirm that, in applying the aforementioned policy, SUTEL Resolution N° RCS-063-2014 delegated to operators the determination of the speed to which Internet access would be reduced.

This element is essential because, when analyzed in light of the case law (jurisprudencia) reproduced above and the applicable provisions, it supports the conclusion that users’ fundamental rights are being infringed.

Indeed, the purpose of reproducing the case law concerning the Internet is to emphasize the constitutional significance that this network holds for contemporary society, because it is not merely one of the greatest technological advances of recent decades, but has become a vital tool for exercising the human right of Internet access and for developing other fundamental rights. At the global level, the Internet has played a crucial role in the transmission of knowledge, education, the exercise of freedom of expression, and the right to work, among many other fundamental rights. It has even been instrumental in exposing dictatorial regimes, thereby becoming a tool that promotes democratization and freedom.

Thus, the Internet today performs a function similar to that of books, newspapers, radio and television stations, and other information and communication media that facilitate the exchange of ideas and dissemination of knowledge, but does so with such intensity, immediacy, and dynamism that it has redefined how that function operates in this century. Accordingly, a restriction on the Internet could constitute an infringement of freedom of expression under Article 13 of the Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, including the prohibition set forth in paragraph 3 thereof:

“3. The right of expression may not be restricted by indirect methods or means, such as the abuse of government or private controls over newsprint, radio broadcasting frequencies, or equipment and devices used in the dissemination of information, or by any other means intended to impede communication and the circulation of ideas and opinions.” For this Court, there can be no question that Internet access is a fundamental right and, as such, merits full protection in these proceedings. Furthermore, the Costa Rican State is obligated to promote its democratization by endeavoring to narrow the so-called digital divide (brecha digital).

Bearing in mind the constitutional significance of the Internet in our society, it is clear that the State and— as part of it—SUTEL are obligated to ensure that minimum access to that network is guaranteed. Although SUTEL has stated that mobile Internet network resources are limited, which justifies applying the fair-use policy (política de uso justo) to persons who make extraordinary use of them, it is no less true that such a policy cannot impair the irreducible minimum (mínimo irreductible) of a right, also known as its essential content (contenido esencial). Disregarding this minimum, which enables functional access to the Internet, would amount to denying the right itself because, in terms of its effectiveness, it ultimately strips the right of its content. As will be explained in greater detail infra, the fair-use policy is not a penalty but rather a traffic-management mechanism (mecanismo de gestión de tráfico). Accordingly, it is contrary to the constitutional principle of reasonableness and proportionality (principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad) for the essential content of a fundamental right to disappear when other methods capable of achieving the same result—preventing intensive consumption—exist without the need to unduly restrict persons’ enjoyment of that right.

It is in this regard that the law has established SUTEL’s fundamental obligation to “[g]uarantee and protect the rights of telecommunications users,” “[e]stablish and guarantee quality standards for telecommunications networks and services in order to make them more efficient and productive,” and “[e]nsure, objectively, proportionately, promptly, transparently, efficiently, and without discrimination, access to the scarce resources associated with network operation and the provision of telecommunications services” (Article 60, subsections d), f), and i), cited supra).

Likewise, the SUTEL Council is responsible for “k) “[e]stablishing the minimum quality standards for public networks and publicly available telecommunications services and monitoring compliance therewith.” (Article 70, subsection k), cited supra).

As stated, determining the minimum functional speed was left to the operators. However, based on the aforementioned considerations and provisions, and because it directly concerns the essential content of a fundamental right, the Chamber finds that SUTEL is responsible for determining a minimum speed that permits functional, high-quality Internet access while safeguarding users’ fundamental rights. Moreover, given the undeniable evolution and advancement of information technologies, the functional minimum at issue is a dynamic concept that must be updated as the various technological elements affecting the Internet evolve, including the wealth of resources offered (for example, multimedia), data-transmission media, data-compression capacity, smartphone technology, among others. Accordingly, that minimum must be reviewed periodically to ensure that it remains current and does not become an obstacle to the advancement of a free knowledge society.

This obligation of periodic updating is related to an issue that the Chamber has already addressed but that must be emphasized in light of the elements observed in these proceedings. This Court reminds SUTEL of the imperative need to formulate policies concerning information and communications technologies on the basis of current information, given their rapid growth. This is an indisputable fact acknowledged by the parties themselves. For example:

“According to the Cisco Visual Networking Index, mobile data traffic in Latin America in 2016 was 17 times greater than that recorded in 2011. In the past year alone, growth in this area was 66 percent compared with the previous year, and it is expected to continue growing at an annual rate of 45 percent through 2021.

(…)

Between 2010 and 2015, the number of Internet users grew by more than 60% and, according to SUTEL, data consumption increased by 209% between 2013 and 2015.” (ICE submission).

SUTEL is aware of the need to use current data, since in Judgment 2014-16365 at 11:01 hours on October 6, 2014, this Chamber granted a constitutional relief petition (recurso de amparo) against it precisely because it had failed to provide sufficient and current technical information:

“In this regard, that body [SUTEL], as the competent authority, was obligated to issue the call with the greatest possible amount of sufficient and current technical information concerning the actual market situation; otherwise, the heaviest burden is placed on interested persons who—by law—do not have access to that information and are not required to have comprehensive knowledge of it. This specific failing requires that the petition be granted, because a hearing at which the information is manifestly insufficient and outdated does create a real, certain, and imminent threat—in the terms established by this Chamber’s case law—that its outcome will result in the issuance of an act lacking sufficient reasonableness.” It is therefore striking and perplexing that, in its sworn report submitted in this constitutional relief proceeding (both to defend the fair-use policy as a general concept and to justify the specific minimum speeds at which it must be applied), SUTEL invokes Recommendation G.1010 (11/01), “End-user multimedia QoS categories,” of the International Telecommunication Union (ITU) to conclude that “…a speed of 128 kbps falls within the thresholds proposed by the ITU for audio and video applications.” The Chamber notes that this document was approved in November 2001, meaning that it is more than 15 years old; it could hardly be argued that computing capabilities and needs have remained unchanged from 2001 to the present when smartphone technology, data-compression capacity, and data-transmission media, among other factors, now enable the public to access a wealth of resources with an ease, speed, and agility that did not exist 15 years ago (the document is available at https://www.itu.int/rec/T-REC-G.1010-200111-I/es).

Consequently, minimum speeds, including those in other jurisdictions, that remain based on standards from 15 years ago are of serious concern to this Chamber and, in light of the foregoing, make the development of current technical studies to define a genuinely adequate minimum functional speed for present conditions even more imperative.

Regarding the speed offered by operators when applying the fair-use policy, this Court requested a technical opinion from the Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica. That institution explained the difficulty of defining what constitutes functional access, since it is necessary to identify the objective to be guaranteed: the overall user experience, the provision of certain specified services, protection of the operator’s bandwidth, or other objectives.

In the evidence submitted by the aforementioned school, that technical body assessed an Internet connection with a speed of 128 kbps, the lowest speed used in applying the fair-use policy. The assessment found that an average webpage—it is noted that the size of the “average webpage” was determined by SUTEL itself—would require 2,58 minutes or 154,94 seconds to download over the 128 kbps connection and that users would perceive this duration as though the webpage were not loading. In response to this evidence, SUTEL stated that UCR had improperly applied the speed-assessment parameters derived from Google’s RAIL model (Response, Animation, Idle, Load).

With respect to this issue, the Chamber observes that, notwithstanding the observations cited several paragraphs above, determining a “specific speed” that permits functional Internet access leads to a technical discussion concerning the parameters, calculation methods, and measurement standards used to define that threshold. Because of its complexity, the assessment of technical studies and expert reports (peritajes), and therefore disputes concerning the determination of a specific speed, must be adjudicated through ordinary proceedings (vía ordinaria). It bears recalling that constitutional relief proceedings are summary and expedited proceedings whose legal nature is incompatible with complex evidentiary proceedings.

Notwithstanding the foregoing, as explained in detail in the preceding paragraphs, the Chamber finds that SUTEL’s delegation to operators of the determination of Internet-access speeds for purposes of applying the fair-use policy does violate users’ fundamental rights. This Court reiterates that the latter directly concerns the essential content of the fundamental right of Internet access and that its specific determination therefore falls outside the operators’ authority; consequently, SUTEL bears the obligation, in defense of users’ rights, to establish the minimum acceptable speed necessary to avoid stripping that right of its content. The Chamber emphasizes that it does not oppose application of the fair-use policy; accordingly, the ruling contained in this recital (considerando) does not repeal it. It must, however, be applied in accordance with the parameters set forth in this and the subsequent sections. Consequently, the claim is granted, and SUTEL is ordered to determine the minimum Internet connection speed that will serve as the basis for applying the fair-use policy, in accordance with the terms set forth in the following recitals and in the operative portion (parte dispositiva) of this decision.

IX. APPLICATION OF THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY TO THE FAIR-USE POLICY

The Chamber does not object to the establishment of guidelines for applying fair use—such as those established in Resolution RCS-063-2014—provided that, as already indicated, they comply with the principles of reasonableness and proportionality. The existence of guidelines, however, correspondingly entails SUTEL’s duty to ensure compliance with them, since such oversight constitutes a guarantee of the effective exercise of the fundamental rights invoked. In this regard, the previously cited provisions are reproduced:

Article 73. Functions of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The functions of the Sutel Council are:

• a)To protect the rights of users of telecommunications services by ensuring efficiency, equality, continuity, quality, broader and better coverage, more and better information, and more and better alternatives in the provision of services, as well as to guarantee privacy and confidentiality in communications, in accordance with the Constitución Política.(…)
• k)To establish minimum quality standards for public networks and publicly available telecommunications services and to monitor compliance therewith. (…)

Article 76.- Inspection In order to guarantee the integrity and quality of telecommunications networks and services, as well as compliance with the other obligations imposed by this Law, Sutel may inspect the conditions governing the use and operation of telecommunications networks and services, as well as other equipment, devices, and facilities. Likewise, Sutel shall be responsible for inspecting radio and television broadcasting networks when they serve as infrastructure for providing telecommunications services.

(…)

Sutel may undertake any direct supervisory, verification, inspection, or monitoring action with respect to operators and providers, who shall be required to cooperate fully with it in order to facilitate the duties entrusted to it by this Law.” (Emphasis added).

The Chamber notes that resolution RCS-063-2014 establishes parameters for operators’ implementation of the fair use policy (política de uso justo). Several important points concerning the fair use policy stand out in the operative part (parte resolutiva):

• a)it must be proportionate and reasonable. The service may not be suspended or terminated, nor may it be reduced to levels at which the quality of and access to the Internet cease to be functional.
• b)fair use must be applied to the extent that network congestion (congestión en la red) occurs.
• c)a management policy must be planned and designed according to the specific technical needs of the network in question. The fair use policy may not be used to monetize congestion.
• d)operators and Internet access service providers should be able to demonstrate that application of the fair use policy or traffic management (gestión de tráfico) responds to actual needs and that the measures are effective.
• e)prospective customers must be duly informed.

The Chamber considers it necessary to address the points identified above in the following terms. According to the respondent authority, the purpose of the mobile Internet fair use policy is to relieve network congestion by reducing the speed available to users considered extraordinary users. In principle, implementation of the policy is based on the following fact: 5% of users consume 35% of network resources. Such network use causes service problems that affect the other 95% of users. The fair use policy approved by SUTEL is intended to limit network access for intensive users so that network congestion is relieved for the benefit of other users.

According to resolution N° RCS-063-2014, this point relates to the threshold (umbral) established for application of the fair use policy. That threshold must be adjusted according to: 1) the contracted capacity or speed and 2) the percentage of excessive downloading relative to other users under the same conditions. Moreover, the starting point for determining the threshold is the existence of 5% of users whose mobile Internet service consumption is extraordinary.

The Chamber emphasizes that the threshold must serve the purpose for which it was established. The purpose of the fair use policy is to relieve network congestion by limiting intensive consumption by certain users. Nevertheless, the proper functioning of the networks is not an obligation borne exclusively by users; it also requires both operators and SUTEL to perform their roles in the effort to improve and expand network capacity. With regard to operators, it should be noted that resolution N° RCS-063-2014 itself orders them to:

“a) Intensify their efforts to expand the capacity of their networks so as to minimize the detected levels of congestion, thereby making it possible to provide the commercially advertised speeds even during the average busy hour; mobile Internet service operators are advised that the fair use policy is a measure regarded as a temporary remedy for the problem of network congestion caused by the extraordinary consumption of a small percentage of customers and that it must be accompanied by other measures, including long-term measures.

• b)To address this increase in capacity, operators are required to assess the use of offloading alternatives.” Taking into account SUTEL’s obligations, established in Articles 60 and 73 cited above (supra), it may be inferred that the quality of mobile Internet service will depend on at least three parties: users, operators, and the State, through SUTEL. Each of these parties must fulfill its respective obligations. In simplified terms, users must make proper use of the networks, operators must safeguard service quality and network improvement, and the State must assist with the regulation, supervision, and development of the service.

The Chamber considers that the proper functioning of the service must be the norm; correspondingly, congestion and service malfunction must be the exception. In other words, a network that is permanently congested and incapable of providing the service required by its regular users cannot blame those regular users for its congestion and malfunction.

Based on the foregoing, it may be concluded that if the fair use policy is intended to prevent congestion—an extraordinary situation—and thereby guarantee good service for the majority of users, then it may not be applied routinely and frequently, but only when actually required, that is, to the extent that network congestion occurs. This conclusion also follows from application of the constitutional principle of reasonableness (principio constitucional de razonabilidad). As the Chamber has stated on numerous occasions, that principle means:

“In this regard, the Chamber considers that the challenged measure is consistent with the principle of reasonableness. The latter comprises the following components: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense (proporcionalidad en sentido estricto). Legitimacy means that the objective sought by the challenged act or provision must not, at a minimum, be legally prohibited; suitability indicates that the challenged State measure must be capable of effectively achieving the intended objective; necessity means that, among several measures equally capable of achieving that objective, the competent authority must choose the one that affects the person’s legal sphere as little as possible; and proportionality in the strict sense provides that, even if a measure is suitable and necessary, it will be unreasonable if it infringes the essential content of another fundamental right by depriving it of its substance.” (Resolution Nº 2013-1276 at 14:50 on January 29, 2013, a criterion reiterated in resolution N° 2016-2706 at 16:15 on February 23, 2016).

For example, applying the necessity criterion set forth in the cited case law, application of the fair use policy would not be justified when the networks are not congested, as may occur during hours of low service demand. A reduction in speed may occur only to relieve service congestion. If there is no congestion, there will likewise be no need for a reduction. As resolution N°RCS-063-2014 itself states: “It should be applied to the extent that network congestion occurs in order to prevent abusive situations.” With regard to this last sentence, the Chamber considers it appropriate to provide clarification. It is clear that neither this Court, SUTEL, nor operators have the authority to decide how a human being should use the Internet, since that falls within the sphere of personal freedom. In that regard, the Chamber considers it incorrect to refer to intensive Internet users—those who download a greater volume of data—as “abusive” users. The negative connotation of the term “abusive” suggests that persons who make greater use of the Internet are acting improperly, when they may in fact be users who make better use of the advantages offered by that technology. Accordingly, labeling them “abusive” would discourage those who currently underuse the Internet, causing them to continue failing to exploit the network’s full potential.

This terminological distinction is important. One consequence of it is apparent in the nature of the fair use policy. Because they are intensive users—who may be using the Internet properly—and not abusive users, the fair use policy must be understood as a traffic-management mechanism (mecanismo de gestión de tráfico), not as a sanction (sanción). In other words, a person affected by that policy is not being subjected to a penalty but to a restriction intended to prevent network congestion.

Accordingly, because it is a traffic-management mechanism intended to relieve network congestion, the fair use policy may be applied only to the extent that the network is congested. If there is no congestion because it is not a peak period or for other reasons, then there will likewise be no need or justification for applying the policy to intensive users. A different interpretation would be equivalent to applying the vehicular restriction (restricción vehicular) in central San José at three o’clock in the morning, that is, when the measure would be entirely unnecessary for achieving its intended purpose.

Moreover, the nature of the fair use policy requires respect for the essential core (núcleo esencial) of the right of Internet access (derecho de acceso a Internet). It should be recalled that persons subject to that policy are not being sanctioned; rather, their connection speed is being reduced to relieve network congestion. While the policy is being applied, intensive users will have the right of Internet access—albeit at a reduced speed—just like other users. If such a reduction were to prevent Internet access, their fundamental rights (derechos fundamentales) would be infringed through a violation of the principle of reasonableness. Indeed, according to the case law cited several paragraphs above, that principle requires the measure to be necessary—a requirement that would not be met if the fair use policy were applied when the networks were not congested, as explained above—and also to satisfy proportionality in the strict sense, since restricting Internet speed to levels that make functional use impossible would deprive the right of its substance.

Still less is it appropriate to treat postpaid mobile Internet as equivalent to prepaid mobile Internet, since the latter uses a volume-based billing rate structure, which precludes the possibility of applying the fair use policy, as SUTEL itself acknowledges in resolution RCS-063-2014.

X.It should be recalled that both SUTEL’s report and resolution N° RCS-063-2014 rely on the 5% of intensive-consumption users to justify application of the fair use policy.

The foregoing premises lead to the following conclusion. In view of the tripartite obligations (users, operators, and the State), and having determined that users’ extraordinary usage will be mitigated through the application of the fair-use policy (política de uso justo), it may also be established that, if service functionality is not achieved when the fair-use policy is applied to that 5% of users, then the problem will not lie with the users, but rather with the service. The operators will then have a duty to improve and guarantee that functionality, and SUTEL will have a duty to ensure its improvement. It should be noted that Resolution RCS-063-2014 itself urges operators, on the one hand, to expand the capacity of their networks and, on the other, to consider the actual capacity of their networks when marketing new services. To reiterate, application of the fair-use policy is the exception, and SUTEL is responsible for ensuring both its proper application and the quality of the service provided by operators. The Chamber recalls the importance of developing telecommunications infrastructure, in accordance with its own case law:

“IV.- RELEVANCE OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE TO THE DEVELOPMENT OF PEOPLES UNDER PUBLIC INTERNATIONAL LAW. PRIOR COMMITMENTS UNDERTAKEN BY THE COSTA RICAN STATE. The Costa Rican State has been a member of the International Telecommunication Union (Unión Internacional de Telecomunicaciones, UIT), a specialized agency of the United Nations, since 13 de septiembre de 1936. Through Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Ginebra 22 de diciembre de 1992) and the instrument amending the Constitution and Convention of the International Telecommunication Union (Kyoto 1994) were approved. The Constitution of the UIT sets forth objectives such as improving and rationally using all types of telecommunications; increasing the efficiency of telecommunication services, expanding their use, and making them as widely available to the public as possible; extending the benefits of new telecommunications technologies to all the world’s inhabitants; and creating, developing, and improving telecommunication facilities and networks in developing countries by all available means, among others (Article 1).

Article 6 of the Constitution of the UIT, concerning implementation of the Union’s instruments, requires Member States to observe and comply with the provisions of the Constitution, the Convention, and the Administrative Regulations. Among the resolutions adopted by the Plenipotentiary Conference—the body provided for in the Constitution of the UIT, composed of delegates from each of the States Parties and convened every four years—several emphasize the relevance of telecommunications infrastructure. Thus, No. 22 recognizes ‘that the development of telecommunication/ICT infrastructure and services is a sine qua non for social and economic development’; No. 25 states that ‘further development of national telecommunications/information and communication technology (ICT) infrastructures will help reduce digital divides at the national and global levels’; No. 71 (Strategic Plan for the Union for 201-2015) states that the ‘Strategic Goal of the ITU Telecommunication Development Sector’ includes ‘promoting the availability of infrastructure and fostering an enabling environment for the development of ICT infrastructure (…)’ and further states that ‘to fully harness the potential offered by telecommunications/ICTs, governments and other parties (…) must create an underlying infrastructure that is sufficiently robust to overcome challenges while taking advantage of opportunities’; and No. 139 emphasizes ‘the indispensable role of telecommunication/ICT infrastructure (…) in achieving the goal of digital inclusion and enabling sustainable, widespread, and affordable access to global information.’ Moreover, within the international community, several declarations emphasize the importance of creating, improving, and developing telecommunications infrastructure as a key factor in social and economic development, including the ‘Declaración de Florianópolis’ de 21 de junio de 2000, the ‘Declaración de Principios de Ginebra’ (First Phase of the World Summit on the Information Society) de 12 de diciembre de 2003 and its ‘Plan de Acción,’ and the ‘Compromiso de Túnez’ (Second Phase of the World Summit on the Information Society) de 18 de noviembre de 2005 and its ‘Agenda.’ Specifically, the ‘Plan de Acción’ of the ‘Declaración de Principios de Ginebra,’ in section C.2, entitled ‘Information and communication infrastructure: an essential foundation for the Information Society,’ states as follows: ‘9.

Infrastructure is central to achieving the goal of digital inclusion, enabling universal, sustainable, ubiquitous, and affordable access to ICTs for all, taking into account relevant solutions already implemented in developing countries and countries with economies in transition to provide connectivity and access to remote and marginalized areas at the regional and national levels.’ It should be clarified that Costa Rica participated in the Declaración de Principios de Ginebra and its Plan de Acción through a substantial delegation of seven delegates. Ultimately, the construction, development, improvement, and expansion of solid and robust telecommunications infrastructure has been set forth in various instruments of Public International Law as an inescapable commitment and obligation of national States, one that cannot be left to the discretion of internal territorial local governments, since doing so could generate asymmetries, resulting in a lack of standardization and of nationwide telecommunications development and causing serious harm to inhabitants’ ability to enjoy the benefits of the information society and of new information and knowledge technologies.

V.IMPORTANCE, PUBLIC INTEREST, AND NATIONAL SCOPE OF TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE UNDER THE CONSTITUTIONAL AND SUBCONSTITUTIONAL LEGAL ORDER. Based on a systematic analysis of the constitutional and subconstitutional legal order currently in force, it may be concluded that telecommunications infrastructure has significance extending beyond the local or cantonal sphere, is clearly a matter of public interest (interés público), and is, of course, an issue falling within the national sphere, even having implications in the field of Public International Law, since its development entails compliance with a series of international obligations previously assumed by the Costa Rican State. First, as this Constitutional Court has stated, telecommunications are of great constitutional significance, to such an extent that Article 121, subsection 14), subparagraph c), of the Constitution provides that “wireless services” or the electromagnetic spectrum form part of the constitutional public domain (dominio público constitucional) and, specifically, constitute property belonging to the Nation, which may not be removed from public use (desafectado) or cease to belong to the State domain.

The Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008—hereinafter LGT—when setting forth the governing principles for this sector, provides in Article 3, subsection i), that there must be an “optimization of scarce resources,” emphasizing that the use of telecommunications infrastructure must be “(…) objective, timely, transparent, nondiscriminatory, and efficient, with the dual objective of ensuring effective competition and the expansion and improvement of networks and services.” Specifically, the optimization, measured use, expansion, and improvement of telecommunications infrastructure and networks serve the express purposes of that body of law, such as ensuring the application of the principles of universal access, efficiency, equality, continuity, quality, broader and better coverage, and solidarity in telecommunications (Article 2 LGT). Furthermore, Article 32, subsection d), LGT establishes with complete clarity that the objective of universal access and service and solidarity is achieved, among other means, through the “development of infrastructure,” since only robust and fully developed infrastructure can reduce the digital divide and enable enjoyment of the benefits of the Information and Knowledge Society (sic), connectivity, and the availability of access devices and broadband services.

For its part, the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, in Article 74, as amended by the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, declared telecommunications infrastructure and networks to be matters of public interest by providing as follows: “The establishment, installation, expansion, renovation, and operation of public telecommunications networks or any of their components shall be deemed an activity of public interest.” That declaration has significant consequences because it recognizes by law that infrastructure in this field is clearly and unequivocally a matter of public or general interest extending beyond the country’s local or regional sphere into the national and international spheres, by enabling the Costa Rican State to comply in good faith with a series of obligations and commitments assumed within the context of Public International Law.

It should be noted that public interest is defined by Article 113, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública de 1978 “as the expression of the coinciding individual interests of the governed,” while paragraph 2 of the cited provision of the LGAP de 1978 clearly provides that “The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when the two may be in conflict.” (…) The declaration of public interest made by Article 74 of the Ley de la ARESEP, in turn, has sufficient and legitimate constitutional support in Article 45, paragraph 1, of the Constitución Política, which establishes the principle of the relative inviolability of property (intangibilidad relativa del patrimonio) by recognizing expropriation (expropiación) “for a legally established public interest.” A second consequence arising from the declaration of public interest is that the construction, expansion or development, and improvement of telecommunications infrastructure clearly and unequivocally have a national scope.

Accordingly, it is the State and its bodies that assume governance and direction in this field, to which all subordinate public entities must submit in order to achieve objectives such as universal access and services, the reduction of the digital divide on grounds of solidarity, and the interconnection and connectivity necessary to allow all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton, or region in which they live, to enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society (sic). Far from “localizing” the matter of telecommunications infrastructure, the national legislature expressly and unequivocally nationalized it. This is reflected in the creation (sic) of the “Sector Telecomunicaciones” provided for in Article 38 of the aforementioned Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, which states as follows: “The Sector de Telecomunicaciones is hereby created within the framework of the State’s sectoral organization.

It shall comprise the Public Administration, both centralized and decentralized, as well as public enterprises that perform functions or activities related to telecommunications.” Pursuant to this provision, the telecommunications sector is cross-cutting and therefore national in nature, since it includes the entire universe of public entities, including territorially decentralized entities such as municipalities. (…) Furthermore, the national nature of telecommunications is reinforced by the creation of the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), which is assigned a series of powers (competencias) that are unequivocally national in nature. Thus, under Articles 59 and 60 of the Ley de Creación de la ARESEP, it is responsible for “(…) regulating, applying, monitoring, and enforcing the telecommunications legal order (…)”; for all such purposes, “it shall act in accordance with the policies of the Sector, the provisions of the Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, the Ley general de telecomunicaciones, the provisions established in this Law, and all other applicable statutory and regulatory provisions.” The “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, for its part, provides that “To make progress in harnessing the benefits of the Information and Knowledge Society, the country must make a significant investment effort in developing telecommunications infrastructure so as to provide more and better telecommunications services to all sectors of the population.

In this regard, infrastructure development in that sector is a necessary and indispensable condition that must receive special priority in any national ICT project (…)”; it then specifies that the following guidelines must be followed to achieve the development of the national telecommunications infrastructure: “a.1 Take the necessary measures to ensure that the country has modern telecommunications infrastructure while also ensuring the provision of quality services and the creation of value-added applications, allowing convergence, interoperability among systems, the incorporation of advanced technologies, and communications security”; and “a.6 Ensure the development of infrastructure that makes it possible to bring telecommunications services to all inhabitants of the country, fulfilling the objectives and targets of universal access, universal service, and solidarity (…)”.” (Judgment N°2014-8483 de las 9:05 horas del 13 de junio de 2014).

Finally, the Sala emphasizes users’ right to receive sufficient, high-quality information, which also follows from resolution N° RCS-063-2014. It would be improper, for example, to describe an Internet access contract as “unlimited” when such access is actually subject to the fair-use policy (política de uso justo), which itself constitutes a limit on access (for example, by allowing browsing speed to be reduced under certain circumstances). This point is also supported by Article 46 of the Constitución Política, which provides: “(...) Consumers and users have the right to protection of their health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice; and to equitable treatment. (...)” (underlining added). Accordingly, SUTEL has a duty to ensure that information related to the application of the fair-use policy is truthful and adequate, so that users and consumers can make decisions consistent with their interests.

XI.REGARDING THE PUBLIC HEARING (AUDIENCIA PÚBLICA), drafted by Magistrate Salazar Alvarado. Finally, the petitioner alleges that the fair-use policy was not submitted to a public hearing before its approval. In this regard, the majority of this Sala has rejected matters related to Article 9 of the Constitución Política on the basis of the following considerations: “(...) Although it is true that this Court has recognized the right to participate effectively in decision-making processes related to the provision of those public services, by amending Article 9 of the Constitución Política, the amending constituent authority (constituyente derivado) sought to give positive legal effect to the principle of participation and thereby bring the governed closer to the State decision-making process, as part of what legal scholarship calls the ‘corrective mechanisms’ of representative democracy. Thus, the amending constituent authority left the means, scope, and timing of citizen participation to subconstitutional legislation, except in exceptional cases.

In that regard, the natural forum for overseeing compliance is the ordinary courts, not the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional). For that reason, the issues raised in this case—namely, the allegedly lacking access to information—fall outside and are far removed from this Court’s jurisdiction. In short, it is therefore for the court reviewing legality (contralor de legalidad), and not this Constitutional Court, to determine whether the administrative acts and conduct, whether affirmative or by omission, undertaken by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos comply with the subconstitutional legal order. Under this interpretation, this Sala finds that the alleged injury did not occur” (see, among others, judgment N° 2014-015219 de las 11:45 horas del 12 de septiembre de 2014). Accordingly, this claim must be dismissed on the basis of this Court majority’s consistent precedents concerning citizen participation.

XII.With respect to petitioner Porras Castillo, the Sala was unable to find it established that he had a mobile Internet contract with any operator or that he had been informed that his mobile Internet access would be affected by application of the fair-use policy. In the absence of any violation of or threat to his rights, his petition must be denied.

For his part, it was established that petitioner Sibaja Miranda entered into a 24-month Conectado 5 postpaid plan with ICE on 13 de setiembre de 2014, with a speed of 5 Mbps. In enero de este año, he renewed it for an additional 24 months by subscribing to the Conectado 6 plan, with a maximum speed of 6 Mbps. Likewise, petitioner Valdelomar Valerín entered into a contract with ICE on 6 de julio de 2016 that includes mobile Internet use. ICE applied the fair-use policy (política de uso justo) to that protected party (tutelado), reducing his speed to 128 Kbps. The Chamber finds that both were affected by the fair-use policy, whether by the threat of its application or by its actual application. The ruling granting relief in this judgment restores the protected parties Sibaja Miranda and Valdelomar Valerín to the enjoyment of their rights, as it seeks to ensure that Internet access speed is functional and periodically reviewed, thereby preventing situations such as those complained of, in which that speed is “inoperable.” Likewise, for the benefit of those successful amparo petitioners (amparados), application of that policy is restricted to situations involving congestion and heavy users.

XIII.Regarding the alleged confidentiality of a “report” raised by petitioner Sibaja Miranda, the Chamber could not find it established that he requested access to a report and that such access was denied. Likewise, the respondents stated that official communication 2042-SUTEL-DGC-2014, which served as the basis for decision RCS-063-2014, is not confidential. In view of the foregoing, the claim is dismissed.

XIV.Note by Justice Cruz Castro. Because Internet access is a fundamental right, service providers cannot be left to determine, at their discretion, the frequency of review and the minimum functional speed for purposes of defining fair use of the service. The determination of those matters clearly affects the nature and continued effectiveness of the fundamental right of Internet access. In a market with few providers, which could almost operate as an oligopoly, the regulatory authority for that service cannot delegate such important matters to the judgment of service operators. Sutel’s regulatory authority includes precisely the determination of such important matters. If there were a market that established points of fair equilibrium between consumers and service providers, the existence of a regulatory authority for the service would be superfluous; but precisely because relations between consumers and providers must be regulated and supervised, the sector’s regulatory authority must exercise the powers that inevitably fall within its remit in such an important matter.

XV. NOTE BY JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ

In addition to the reasons stated in the judgment, I add the following grounds for granting the amparo petitions (recursos de amparo) filed. As is well known, fundamental rights are not absolute but are subject to limits and restrictions. This particular point has been recognized by legal scholarship as well as by the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) (values, principles, and rules), legislation, and case law. In this regard, one cannot speak of an unrestricted fundamental right of Internet access; rather, the State may establish restrictions by means of a formal statute (Ley formal) when objective and reasonable grounds exist.

It has also been recognized that fundamental rights have an essential content (contenido esencial), which cannot be impaired even by the legislature in the exercise of constituent power—amending power—or legislative power. The doctrine of the inviolable core (núcleo duro), or essential content, of human rights arose in Germany on the basis of the provisions of Article 19 of its Constitution. Although there is no general consensus as to what the essential content of a fundamental right encompasses, the methods employed by the Spanish Constitutional Court in its case law are useful in determining it. In that regard, in judgment number STC 11/1981 of 8 de abril de 2011, the Court defined essential content as “that part of the content of a right without which it loses its distinctiveness or, stated differently, that which makes it recognizable as a right belonging to a particular type. It is also that part of the content that is unavoidably necessary for the right to enable its holder to satisfy the interests for whose attainment the right is granted… the essential content is exceeded or disregarded when the right is subjected to restrictions that make it impracticable, impose burdens beyond what is reasonable, or deprive it of the necessary protection.” It follows from the foregoing that the first method concerns the legal nature of the right, which predates its regulation by the legislature, such that the powers and possibilities for action necessary to the rightsholder make the right’s content recognizable; consequently, if the legislature deprives the rightsholder of those powers, rendering the right unrecognizable and distorting its nature, that action is contrary to the Law of the Constitution.

The second method, in turn, concerns the legal interests that must be protected because they provide the basis for the right, such that its content is impaired when the right is subjected to restrictions that prevent its exercise, hinder it beyond reasonable limits, or deprive it of the necessary protection. In the case before us, as the judgment correctly states, when speed is reduced to such a level that Internet access is not functional, the essential content of this right is impaired.

I also agree with the judgment’s reasoning that the minimun minomorum required to guarantee functional Internet access should not, at this historical juncture, be determined by service operators, but by the State, since its responsibilities include guaranteeing all inhabitants of the Republic the effective exercise of this fundamental right.

It must also be borne in mind that consumers’ right to receive an effective, efficient, and truthful service is impaired as well. In this regard, I cannot overlook the State’s duty to protect the weaker party, in this case the users of the service. It must be borne in mind that, with respect to the rights of consumers and users, the Constitutional Chamber, taking as its frame of reference the final paragraph added to Article 46 of the Constitution by Ley n.° 7607 de 29 de mayo de 1996, has developed a new principle: in dubio pro consumptore, in favor of consumers and users, because it regards them as the weakest party in the production chain and therefore as requiring special State protection vis-à-vis producers and suppliers. “Indeed, pursuant to the mandate of Article 50 of the Constitution, the State must seek the greatest welfare of all the country’s inhabitants by organizing and stimulating production and the most appropriate distribution of wealth.

Our legal system’s adherence to the Christian principle of social justice (Article 74 idem) also means that the Costa Rican political and social system may be defined as a State governed by the rule of law (Estado de Derecho). In judgments numbers 1441-92 at 13:45 hours on 2 de junio de l992, 2757-93 at 14:45 hours on 15 de junio de l993, and 0490-94 at 16:15 hours on 25 de enero de l994, among others, the Chamber held that principles of social public order justify the extensive development promoted in connection with protecting consumer rights. The first of those cited judgments further stated verbatim as follows: ‘...it is evident that the consumer stands at the end of the chain formed by the production, distribution, and marketing of the consumer goods that the consumer needs to acquire for personal satisfaction, and participation in that process is not based on technical or professional considerations, but rather on the constant execution of contracts in a personal capacity.

The relationship within that commercial sequence is therefore one of inequality and requires special protection from suppliers of goods and services, so that, before expressing contractual consent, the consumer possesses all the information necessary to make an entirely free decision, which entails full knowledge of the goods and services offered. The foregoing harmoniously incorporates several constitutional principles, including the State’s concern for the broadest sectors of the population when they act as consumers; the reaffirmation of individual freedom by enabling individuals to dispose freely of their assets with the fullest possible knowledge of the good or service to be acquired; the protection of health when it is implicated; the organization and systematization of reciprocal relations among the interested parties; the harmonization of international commercial practices with the domestic system; and, ultimately, greater protection of inhabitants’ ability to function in securing their means of subsistence.’” (Boldface does not appear in the original). See judgment n.° 4463-96 of the S.C.

In addition to the foregoing, the fact that mobile Internet has grown exponentially in the country, particularly since the opening of the telecommunications market, cannot go unnoticed. In this regard, the Superintendencia de Telecomunicaciones report entitled Telecommunications Sector Statistics 2010-2012 states that, between 2010 and 2012, the country’s Internet market had a cumulative growth rate of 114%, measured in subscriptions. Thus, fixed Internet subscriptions showed a downward trend as a proportion of total Internet subscriptions (fixed and mobile), declining from 63 % of all subscriptions in 2010 to 33% in 2012. By contrast, mobile wireless Internet access service showed an upward trend as a proportion of total subscriptions, with a cumulative growth rate of 282 %, as reflected in its share of total Internet service subscriptions, which increased from 37% in 2010 to 67 % in 2012.

Continuing with the foregoing, in the report entitled Telecommunications Sector Statistics: 2010-2013 Report, the Superintendencia de Telecomunicaciones states that the country ended 2013 with 7.111. 981 active cellular lines, representing a penetration rate of 151 %, the highest in Central America. This growth was reflected in the increase in mobile Internet users, from 606.215 persons in 2010 to 3.543.419 at the end of 2013, an increase of 485 %. Of those connections, 98 % were made from a cellular telephone, while the remaining 2% were made through a data card. That same report reveals that fixed wireless Internet subscriptions grew by 25% between 2010 and 2013, and that by the latter year 36 % of homes had that service. Moreover, data published by SUTEL in the newspaper La Nación on 7 de agosto de 2014 establish that mobile Internet service increased in terms of revenue generation in 2013, rising from 10 to 26%.

It is also explained that, at that time, 75 out of every 100 citizens used the Internet through their cellular telephones, compared with 13 out of every 100 citizens in 2010. More recent data published by SUTEL in the document entitled Costa Rica Telecommunications Sector Statistics 2015 reveal that, in 2012, 57 out of every 100 persons enjoyed the benefits of Internet access via cellular telephone; by 2015, however, that figure had risen to 101 per 100 inhabitants. Moreover, that document revealed that data traffic had increased by 209% between 2013 and 2015, reflecting a change in user habits, particularly in the use of instant messaging, file downloads, music and video streaming, the sending of photographs, among other activities. This placed the country first in Latin America with respect to mobile Internet access penetration. Similarly, a news article published in La Nación on 14 de marzo de 2016 stated that, according to SUTEL data, mobile Internet use had quadrupled between the first quarter of 2013 and the second quarter of 2015.

This was reflected in the fact that cellular telephone voice calls were declining markedly, while data use had increased because of the popularity of applications such as WhatsApp, which allowed users to communicate without making calls. Finally, it should be noted that, according to a report issued by the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (Comisión para América Latina y el Caribe, CEPAL), Costa Rica became the leading country in the Central American region for Internet access through mobile devices, as reflected in the 440% increase in subscribers to that service.

Accordingly, it is clear from the foregoing that mobile Internet, particularly through cellular telephones, is one of the principal means by which the population accesses the worldwide network, demonstrating its importance in the country. This is particularly reflected in the fact that, in some communities where distance or economic resources make fixed Internet unavailable, the aforementioned mode constitutes the only means by which residents can access that public service.

Finally, the undersigned considers it necessary to set forth certain considerations regarding Internet access and the Fondo Nacional de Telecomunicaciones. In this regard, as stated above, with the opening of the telecommunications market in 2008, Costa Rica moved from a state-monopoly model to one of free competition, albeit with the presence of a strong regulatory State. Precisely in response to this change in model, and to prevent population groups from being excluded from essential public services because of their geographical location or other particular circumstances, the legislature provided that the telecommunications sector would uphold the objectives of universal access (acceso universal), universal service (servicio universal), and solidarity (solidaridad), and further provided that, through the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, the Poder Ejecutivo would define the goals and priorities necessary to fulfill those objectives. This is reflected in article 3 of Ley número 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, and sections 31, 32 and 33 of Ley número 8642, Ley General de Telecomunicaciones.

It should be noted that, in view of the free-competition model currently operating in the telecommunications sector, some of the public services required in various areas of the country would not be profitable for operating companies, which could result in none of them having an interest in providing such services. Article 34 of the Ley General de Telecomunicaciones therefore created the Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL) as an instrument to secure funding for projects intended to guarantee the aforementioned objectives, as well as the priorities and goals defined in the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Under section 35 of Ley 8642, administration of FONATEL would be entrusted to the Superintendencia de Telecomunicaciones, which would allocate the fund’s resources in accordance with the aforementioned plan, pursuant to article 36 of the Ley General de Telecomunicaciones:

ARTICLE 36.- Methods of allocation Fonatel resources shall be allocated by Sutel in accordance with the Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones to finance:

• a)Universal-access and universal-service obligations imposed upon operators and providers under their respective authorizing instruments (títulos habilitantes).

Fonatel shall finance obligations that entail a deficit or create a competitive disadvantage for the operator or provider, as provided in article 38 of this Law. The methodology for determining such deficit, as well as for establishing the corresponding calculations and other conditions, shall be developed by regulation. In each case, the operator or provider shall be informed of the obligations to be financed by Fonatel.

• b)Universal-access and universal-service projects according to the following methodology: pursuant to article 33 of this Law, Sutel shall annually publish a list of universal-access, universal-service, and solidarity projects to be developed with funding from Fonatel. For each project, the announcement shall specify the beneficiary localities, the minimum required service quality, the applicable rate schedule, the assigned period, the maximum subsidy, the estimated service commencement date, the project implementation period, and any other necessary condition required in the tender specifications (cartel). These projects shall be awarded through a public bidding process conducted by Sutel. The selected operator or provider shall be the one that meets all established conditions and requires the lowest subsidy to develop the project. The established procedure shall be conducted in accordance with Ley N.º 7494, Contratación administrativa, de 2 de mayo de 1995, as amended, and with any provisions established by regulation.

Based on the applicable legislation, FONATEL’s allocation of resources to finance projects must serve the aforementioned objectives and comply with the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Specifically, the telecommunications and social pillars of that document, together with transitorio VI of the Ley General de Telecomunicaciones, provide, insofar as relevant:

In accordance with the foregoing, the development of the national telecommunications infrastructure shall comply with the following guidelines:

a.5 The mechanism for granting concessions (concesiones) for spectrum use in Costa Rica shall be based on an in-depth study of the experience accumulated in this field by other countries, particularly those that have attained outstanding levels of service penetration, coverage, and quality. The selected model must ensure the protection of the principles governing telecommunications legislation, compliance with applicable environmental legislation, and the objectives of universal access, universal service, and solidarity, so that it:

• Ensures timely and efficient access to quality telecommunications services at affordable and competitive prices for residents of remote areas of the country, where the cost of investing in the installation and maintenance of infrastructure makes the provision of those services financially unprofitable.

(…)

a.6 Guarantee the development of infrastructure that makes it possible to provide telecommunications services to all inhabitants of the country, fulfilling the objectives and goals of universal access, universal service, and solidarity, and increasing the country’s competitiveness.

. Social No public-policy objective is meaningful unless its purpose is determined by improving the living conditions of its target population. In telecommunications, this shall be an immutable rule; it is therefore imperative to ensure that all population sectors have access to the benefits of information and communications technologies (tecnologías de la información y la comunicación, TIC). The Legislature so provided in the Ley General de Telecomunicaciones, Transitorio VI, by establishing a series of goals and priorities concerning universal access, universal service, and solidarity.

Accordingly, the purposes of the PNDT include reducing the digital divide (brecha digital), achieving social integration, and introducing new services and technologies. To that end, measures shall be implemented to promote infrastructure development, especially in rural and remote areas, enabling the use of TIC in education, health care, the individual sphere, and, generally, the population’s social development.

Based on this policy, the social component of the PNDT shall address the following courses of action:

d.1 Promote a dynamic strategy to bring telecommunications services and benefits to all sectors of the population, especially those who, because of their economic and social vulnerability, lack the resources and conditions needed to secure such services. In this case, the Fondo Nacional de Telecomunicaciones shall be the instrument for addressing the needs of these populations, not only in terms of access but also in terms of the use of telecommunications, including everything related to training and education in digital technologies.

(…)

d.6 Encourage private and public investment aimed at developing universal service and access, in order to guarantee the population’s right to communications within a fair, equitable, and solidarity-based framework.

TRANSITORY PROVISION VI.-

The first Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones to be issued shall establish, at a minimum, the following universal-access, universal-service, and solidarity goals and priorities:

• 1)Universal service.
• a)All end users shall be able to obtain a connection to the public telephone network from a fixed location. The connection must enable the end user to make and receive telephone calls and permit fax and data communications at a speed sufficient for functional Internet access.
• b)All end users shall have broadband Internet access, enabling, in the medium term, the use of wireless technologies in communities where the costs of installing and maintaining infrastructure are high.
• 2)Universal access b) Broadband Internet access centers shall be established in less-developed rural and urban communities and, in particular, in shelters for minors, older adults, persons with disabilities, and Indigenous populations.
• c)Broadband Internet access shall be provided to public primary and secondary schools that are part of the Programas de Informática Educativa of the Ministerio de Educación Pública.
• d)Broadband Internet access shall be provided to hospitals, clinics, and other community health centers of the Caja Costarricense de Seguro Social.
• e)Broadband Internet access shall be provided to public institutions in order to simplify and improve the efficiency of their operations and services and increase transparency and citizen participation.

It is clear from the foregoing that the purpose of the Fondo Nacional de Telecomunicaciones is to ensure compliance with the principle of universality in the population’s access to Internet service, especially for persons living in places where, because of remoteness or social conditions, they are unable to access or afford a privately provided service, thereby reducing the digital divide among the various sectors of the population.

XVI.Justices Cruz Castro and Rueda Leal, the latter drafting this opinion, grant the appeal (recurso) with respect to the public hearing (audiencia pública). In its case law, this Chamber has emphasized the importance of citizen participation in government as an inherent manifestation of the democratic system. In this regard, see, for example, decision 2013-017305 at 11:32 a.m. on December 20, 2013: “V.- Regarding the constitutional right to participatory government (gobierno participativo). The right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars on which the democratic system rests. In our country, the constitutional framers enshrined this right in Article 9 of the Constitución Política by providing that the Government of the Republic shall be popular, representative, participatory, alternating, and accountable. This mandate of the Fundamental Law has guided subsequent constitutional and subconstitutional legislative development.

Accordingly, a series of mechanisms has been established to ensure that the right to participatory government can be effectively exercised and does not remain merely on paper, such as the referendum for the enactment or repeal of laws and partial amendments to the Constitution, or popular initiative in the legislative process (see, among others, judgment number 2005-05649 at 2:39 p.m. on May 11, 2005). The right to participatory government, elevated to constitutional rank through the amendment introduced by Ley N° 8364 of July 01, 2003, published in La Gaceta N° 146 of July 31, 2003, not only signifies recognition, at the highest normative level, of the function of political oversight, but also constitutes a reappraisal of the citizen’s role in decision-making processes. By the will of the constituent legislator, which this Chamber must not and cannot disregard, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic system—an issue erroneously disregarded by the minority opinion, which downgrades citizen participation from a right to a general principle, in clear opposition to this Chamber’s line of case law, as demonstrated below—and is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.

This right to participatory government, also known as the right to citizen participation, is protected by several international human rights instruments. Thus, Article 21 of the 1948 Universal Declaration of Human Rights provides that ‘everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives.’

Consistent with the foregoing, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: ‘(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.’ Similarly, Article 5 of the Inter-American Democratic Charter states: ‘Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a legal framework conforming to the respective constitutional order.’ More emphatically, Article 6 of that Charter provides: ‘It is the right and responsibility of all citizens to participate in decisions relating to their own development. This is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy.’ This conventional and constitutional recognition of the aforementioned right represents a fundamental aspect of this century’s democratic model, in which citizen oversight, transparency, and accountability stand out as factors inherent in the republican system, which in turn gives political decision-making much greater legitimacy—a key consideration when genuine governability is at stake.

Indeed, one of the mechanisms devised to comply with Article 9 of the Constitution is the public hearing, which is a means through which interested persons may assert their rights by actively participating in matters of national or local importance and bringing to the Administration’s attention any irregularities or disagreements concerning the proposed project. Thus, the public hearing is an instrument typical of a mature democracy through which citizens’ active participation in public decision-making is encouraged. Given its significance, the hearing must be conducted in a manner that ensures the greatest possible participation by persons who may be affected; consequently, any action or omission that prevents this constitutes an open violation of the participants’ fundamental rights (see, among others, judgment number 2009-018223). With respect to the participatory nature of the public hearing, the Constitución Política itself requires it, because the amendment to Article 9 of the Fundamental Law, effective since July 31, 2003, established that the Government of the Republic must, among other things, be participatory, which means that the government in office must act as the coordinating body for what has been established through popular deliberation.

In other words, in contemporary democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote in exercising their right to participatory government, but also numerous instruments of various kinds through which they may assist in political decision-making, thereby enabling them to exert direct influence over major public decisions. This fundamental right of citizen participation establishes that the people must be enabled to express both majority and minority viewpoints on an equal basis. Accordingly, both national participation mechanisms, such as referendums or plebiscites, and local mechanisms are important. During the public hearing, participants must be afforded every reasonable facility to remain informed and make themselves heard, although the hearing likewise cannot become an obstacle or a means of preventing the timely resolution of a particular matter.” In the case at hand, we consider the convening of a public hearing justified for two reasons.

First, the reasoning of this judgment shows that application of the fair-use policy (política de uso justo) affects the essential content of the right of Internet access, because the speed to which such access is reduced will determine whether or not the network can be used functionally. Although SUTEL has the duty to determine what speed is functional, the various sectors of the citizenry must be afforded a hearing so that they may help enrich the debate and express their views regarding whether a given speed is functional. Specifically, the disagreement over technical criteria between professors from the Universidad de Costa Rica and SUTEL officials that has arisen in the sub examine demonstrates the need for a hearing. In this regard, it is a public and notorious fact that implementation of the fair-use policy has generated nationwide debate; indeed, some persons view it as an unreasonable limitation of their fundamental right, equivalent to a denial thereof.

We consider citizen participation to be the constitutionally prescribed channel through which citizens may assert their rights and through which that speed may be established after taking their views into account. Furthermore, by providing additional criteria and fostering a better comparison of positions, this avenue more effectively protects the right of consumers and users to receive adequate and truthful information (Article 46 of the Constitución Política). Another reason why we consider the public hearing indispensable relates to our interpretation of Article 73(h) of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. That provision states:

Article 73. Functions of the Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) The functions of the Consejo de la Sutel are:

(…)

• h)To convene a hearing in accordance with the procedure prescribed in Article 36 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N.° 7593, of August 9, 1996, in cases involving rate-setting, the formulation and review of technical regulations and quality standards, and the approval or modification of levies, fees, and contributions.” (Emphasis added).

We, the undersigned, consider that the parameters established by SUTEL in resolution N° RCS-063-2014 constitute quality standards (estándares de calidad) in the terms set forth by the provision just transcribed. Likewise, the speed established by SUTEL on the basis of this judgment is a minimum quality standard imposed on operators in order to ensure functional Internet access for the benefit of users. Accordingly, by mandate of Article 9 of the Constitution, in relation to the right of consumers to receive adequate and truthful information (Article 46 of the Political Constitution), and pursuant to Article 73, subsection h), of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, number 7593 of 9 de agosto de 1996, the approval of those parameters must include the procedure for convening a public hearing (audiencia pública). In view of the foregoing, we also grant the writ of amparo (recurso de amparo) on this point.

XVII. DISSENTING OPINION OF JUSTICE HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ

I disagree with the majority opinion of the Court because I consider that the dispute concerns the poor quality of postpaid mobile telephone service and breach of contract (incumplimiento contractual), rather than the right of access to Internet service itself, which is what this Chamber has protected in its precedents. According to the petitioners, when they subscribed to that service, no network limitation was imposed on them, whereas now, under the so-called fair-use policy (política de acceso justo), not only is a cap imposed on them, but their contracted speed is reduced to levels that prevent browsing (initial filing). It should be noted that what is sought, in general terms, is the annulment of the fair-use policy of the Council of the Superintendency of Telecommunications or its non-application by the operators (initial pleadings). Nor can it be overlooked that the limit or threshold is defined in the adhesion contracts (contratos de adhesión) entered into between the aforementioned operators and users (report); that other options may exist for expanding network capacity so as to minimize detected congestion levels and thereby provide the commercially advertised speeds; that establishing the minimum speed for functional Internet service would require defining what is intended to be guaranteed; that technical alternatives other than the fair-use policy may exist to discourage excessive mobile Internet use by users; or that different strategies could be used, both with respect to the criterion for applying it and the action taken to restrict use.

It would also be necessary to determine whether there are contracts in which the fair-use policy was not stated; whether there may be contracts providing unlimited downloading not subject to fair-use policies, or contracts that omit the contracted download capacity and speed; whether the application of the fair-use policy must be assessed on a case-by-case basis for users who entered into adhesion contracts not subject to minimum-term commitments, or whose commitment periods have expired, and whether they were informed in advance of the new conditions or restrictions; and whether the adhesion contract established a data-download limit or the speed to which the service would be reduced once the usage limit was reached, or expressly stated that mobile-data downloading was unlimited and not subject to fair-use policies. Moreover, pursuant to Title II, entitled REGIME OF FUNDAMENTAL GUARANTEES, Chapter II, REGIME FOR THE PROTECTION OF PRIVACY AND END-USER RIGHTS, of the General Telecommunications Law, No. 8642, the end user of telecommunications services has the right to receive quality services under the terms previously stipulated and agreed upon with the provider, at affordable prices (Article 45, subsection 13).

Such a breach must therefore be heard and resolved by those bodies. Second, determining the quality of the service is a technical matter outside the jurisdiction of this Court, which must likewise be resolved before the same Administrative Authority or the ordinary courts. Third, it must be considered that end users of telecommunications services have the right to freely choose and change their service provider (Article 45, subsection 2) ibid. In other words, mobile telephone service is currently provided in a market open to competition, as this Court has repeatedly held in its precedents (Cf. judgments numbers 2015-09919 of 9:20 hours on 3 de julio de 2015, and 2017-03654 of 9:05 hours on 10 de marzo de 2017), considering that, beginning with the General Telecommunications Law No. 8642 of 4 de junio de 2008, the mobile telephone market was opened, and all telecommunications operators and providers are able to compete to supply customers directly with private-network telecommunications services, Internet services, and mobile wireless services, as well as all new services arising from technological advances.

The Chamber has likewise held that, where mobile telephone service coverage is limited, the user has the option of turning to other providers because, as stated, Internet and mobile telephone services have been opened to competition. Regarding this matter and insofar as relevant, see this Chamber’s judgment No. 2017005393 of eleven thirty hours on siete de abril de dos mil diecisiete.

XVIII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper documents, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced through new technologies, these must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary,” approved by the Full Court at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Superior Council of the Judiciary at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The writ of amparo filed by the protected parties Valdelomar Valerín and Sibaja Miranda is partially granted solely against the Superintendency of Telecommunications (SUTEL). Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Council of SUTEL, or whoever serves in that position in his stead, is ordered to take the measures necessary so that, within a maximum period of FOUR MONTHS from notification of this judgment, SUTEL, on the basis of technical studies: 1) determines the minimum Internet connection speed that will serve as the basis for applying the fair-use policy, so that a user affected by that policy retains functional Internet access; and 2) defines how frequently that speed must be updated, because it is a dynamic concept that varies as the diversity of technological elements affecting the Internet advances, including the richness of the resources offered (for example, multimedia), data-transmission media, data-compression capacity, among others.

Within the non-extendable period of ONE MONTH from notification of this ruling, SUTEL must technically establish a provisional functional minimum speed, which shall remain in effect while it fully complies with the foregoing order. Until the provisional functional minimum speed is determined, SUTEL shall allow operators to continue applying their respective minimum Internet connection speeds in order to prevent a sudden suspension of the fair-use policy from adversely affecting mobile Internet traffic. If either the one-month period elapses without SUTEL having technically defined that provisional functional minimum speed, or the four-month period elapses without that body having fully complied with the order set forth above, application of the fair-use policy shall be suspended. Independently of the foregoing, Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Council of SUTEL, or whoever serves in that position in his stead, is ordered to issue immediately, within the scope of his authority, the instructions and oversight measures necessary to ensure that operators apply the fair-use policy in accordance with the parameters set forth in recitals IX and X, including, for example, that the measure restricting the functional minimum speed be applied only during periods when the network is actually congested, and that the right of users and consumers to truthful and adequate information concerning application of the fair-use policy be guaranteed.

The foregoing is ordered with the warning that failure to comply may constitute the offense defined in Article 71 of the Constitutional Jurisdiction Law, which provides that any person who receives an order issued in a writ of amparo proceeding that the person must comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be sentenced to imprisonment for three months to two years, or twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The Superintendency of Telecommunications is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the acts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction. In all other respects, the writs are denied. Justice Cruz Castro files a separate statement. Justice Castillo Víquez files a separate statement. Justices Cruz Castro and Rueda Leal additionally grant the writ with respect to the public hearing, due to the violation of the constitutional right to citizen participation.

Justice Hernández López dissents and denies the writ. Justice Hernández Gutiérrez dissents and denies the writ. This ruling shall be served personally on Gilbert Camacho Mora, in his capacity as President of the Council of SUTEL, or whoever serves in that position in his stead.

Fernando Cruz C.

Acting President Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

José Paulino Hernández G. Aracelly Pacheco S.

oloria DISSENTING OPINION OF JUSTICE HERNÁNDEZ LÓPEZ.

I respectfully dissent from the majority opinion on the basis of the following considerations:

A. Subject matter of the proceeding.

The purpose of this amparo proceeding is to eliminate the fair-use policies approved by SUTEL in its various resolutions (RCS-063-2014 for the operators ICE, Movistar de Telefónica, Claro), which allow the operator to temporarily reduce mobile Internet speed for the remainder of the billing cycle once the customer has reached the contracted download threshold. Petitioner Porras Castillo expressly states in his Prayer for Relief:

“I respectfully request that SUTEL be ordered to proceed with the annulment of the fair-use policy (within the adhesion contracts of mobile telephone operators), thereby guaranteeing access to the Internet as a fundamental right and preventing limitations on the freedom of thought and expression that may be exercised through that connection tool.

Contracts of adhesion (contratos de adhesión) for mobile telephone services (including internet service within the package) contain browsing-speed metrics, which are defined according to the monthly fee and the needs of each citizen. It is therefore necessary to effectively guarantee compliance with the contracted speed so that users may enjoy all the technological services offered by the internet without limitations on use. Such limitations on use result from reductions applied to the connection speed.” Subsequently, he submits an addendum (so titled) in which he reiterates his original request.

Another petitioner, Sibaja Miranda, appears and states that he has a contractual relationship with ICE for a monthly amount of 50 thousand colones and that he learned through the print media about the “fair internet use policy.” He opposes it not only on contractual grounds, but also maintains that it is a constitutional matter because the measure was never submitted for public consultation and that, where contracts are involved, the State should not have such sovereign powers (potestades de imperio). Nor does this petitioner demonstrate that the measure was applied to him in a manner that affected his internet access. As to the specific conditions of his contract, as explained below, that is a matter of ordinary legality (legalidad ordinaria) that does not fall within the purview of constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional).

Finally, there is another petitioner, Marco Vinicio Valdelomar Valerín, who specifically challenges the harm caused by ICE in reducing his contracted speed to levels that prevent him from browsing the internet, and requests that such restrictions be removed from his contract because they infringe his fundamental rights.

B.- Lack of standing (falta de legitimación).

There is no doubt that the challenged decisions concern generally applicable regulatory provisions (disposiciones normativas de alcance general), which, pursuant to Article 30(a) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, may be challenged through an amparo proceeding (amparo) only when they are challenged jointly with acts applying those provisions to an individual and a violation of a fundamental right is demonstrated (Article 29 of the same body of law).

The claimants do not demonstrate any specific and therefore individually identifiable loss or harm. In the case of the first claimant, it cannot even be determined from his submissions and the evidence provided which operator he uses; and in neither case (those of the first two petitioners) was it shown that the fair-use policy had been applied to them or what speed was applied to them. In this case, the mere inclusion in a contract of a speed reduction cannot validly be deemed a threat to the fundamental right of internet access, as will be explained.- In both cases, the only evidence submitted consists of advertisements from several operators, demonstrating that the objections are abstract.

As for petitioner Valdelomar Valerín, it should be noted that he does allege an individual injury and, on that basis, challenges the existence of general regulations that were applied to him; therefore, in accordance with what was just stated, the appropriate course should be to apply Articles 30(a) and 48 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

C.- It has not been demonstrated that the fair-use policies approved by SUTEL deprive the right of internet access of its essential content (contenido esencial).

Even assuming that all the petitioners have postpaid mobile-internet contracts and that one of the speed-reduction measures under the network fair-use policies was in fact applied to them, the undersigned considers that adopting a fair-use policy per se does not infringe the essential content of the right of internet access, because decision 014-021-2014 (ordinary session 021-2014, 2 April 2014, Council of the Superintendency of Telecommunications)—and the subsequent authorizations for each operator—are properly substantiated and, from a constitutional perspective, satisfy the criteria of objectivity, reasonableness, and proportionality.

Technical studies have been submitted demonstrating that network congestion causes widespread harm due to an exponential increase in users over a short period. The internet, as a resource and source of data and information, is not finite, but the means of accessing it are; therefore, data-traffic management measures—provided that they are supported by technical studies—are reasonable from a constitutional perspective, since they seek to benefit the vast majority of users and prevent a small percentage of users from adversely affecting the majority. The submitted documents state that this minority of users who abuse the network amounts to 5%. It should be noted that this does not refer to users abusing internet data, but rather to abuse in the utilization of the means of access.

Furthermore, these are temporary measures adopted for the remainder of the billing cycle once the customer has reached the contracted download threshold (once the new billing period begins, the contracted service is restored). Some submissions have alleged that less burdensome measures should be considered before end consumers are affected by fair-use policies; however, the case file (expediente) contains no technical evidence capable of rebutting the evidence submitted by SUTEL in support of the cited decision. In any event, the subject matter of the proceeding is limited to analyzing the current fair-use policy and whether it violates the fundamental right of internet access, not whether less restrictive measures exist to address current network congestion or whether other technologies should be adopted in the future to accomplish that purpose. Current network conditions may change, whether through the expansion and improvement of infrastructure, the authorization of additional operators, or other causes that may justify a future review of the authorized policy or even render it ineffective if circumstances change, but that is not the subject of analysis in this amparo proceeding at this time.

I clarify that my view that the current conditions of the fair-use policy set forth in the cited decision and the approved authorizations are constitutionally valid—because they are based on technical studies that satisfy the standards of reasonableness and proportionality—does not mean that I believe they should not be reviewed in the future if different technical conditions are established (the policy is not immutable).

Although it is true that the Constitutional Chamber stated in judgment 2010-010627 that there is a human right of internet access, this right has important characteristics that bear emphasizing: a) first, it is a positive-entitlement right (derecho prestacional), meaning that the State is required to create the conditions necessary for its fulfillment, but those conditions are to be developed gradually. As with the right to housing, the State cannot be considered obligated to meet 100% of the needs at a single point in time. Indeed, no country in the world has 100% internet access. b) It is a service provided in a competitive market as a result of the opening of the telecommunications market authorized by the Tratado de Libre Comercio and the Ley General de Telecomunicaciones, which establishes that it is not a free service. Subject to the exceptions established by law, if payment is not made, operators are not required to provide it free of charge (for this purpose, the law established a Fonatel fund to which operators contribute). c) Furthermore, the fundamental right of internet access comprises all possible forms of internet access provided by different operators: first, there is fixed internet access (which is not at issue in this proceeding); and second, there is mobile internet access, which has two forms.

One is prepaid service, used by virtually 80 percent of network users. Under this arrangement, users pay for what they consume, and when the funds are exhausted, the service ends. It may be assumed that if internet access may validly be terminated altogether when the contracted amount is exhausted, then all the more reason exists for allowing the speed to be reduced—obviously from the standpoint of internet access as a fundamental right, and not, as the majority understands it, from the perspective of one type of service contract or another. Thus, if prepaid service could not be terminated because such termination would plainly deprive the right of internet access of its essential content, prepaid service—which accounts for nearly 80% of network users—would have to be eliminated. The other form of mobile service is postpaid service, used by approximately 20% of the population, which in turn offers different usage options and conditions depending on the operators’ market strategies.

I consider that the progressive development of internet access in general as a fundamental human right in our country necessarily involves a plurality of approaches; therefore, it is incorrect to assert that a reduction in network-access speed under a postpaid mobile-internet plan necessarily entails deprivation or prevention of access generally.- It is well known that public institutions and private companies provide wireless internet service to the public at their facilities as part of their market strategy; that 60 percent of households have fixed internet access; and that businesses specializing in providing access through desktop computers in exchange for payment still operate.- From that perspective, it appears inappropriate and unfair for the burden of serving as the last resort for the right of internet access to fall exclusively on mobile-network operators and SUTEL—that is, solely on postpaid mobile-internet service, which also operates within a competitive system. As I stated, there are also fixed-network operators and other State entities (Fonatel), as well as Micitt, which, pursuant to La Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico 7169 and its amendments (Article 3.b), must necessarily be part of the solution to be provided.

It is also important to note that because internet access is offered in a competitive market, users have greater flexibility when the fair-use policy is applied, since they may continue receiving service from their operator or terminate it without any penalty if their contract has been modified, and may even switch to an operator offering higher speeds if they so choose. As long as users have the option of choosing among several competing operators, establishing a standardized minimum for all of them through State intervention introduces an element of distortion into the market that is unjustified from a constitutional perspective. Such intervention could ultimately be more harmful to some operators than to others because of the currently disparate market conditions, particularly where no technical assessment has been conducted of the impact that a standardized minimum would have on each operator if that minimum exceeded the one currently authorized for it.

In any event, as noted, there is no impediment to internet access, because this is not a permanent measure, but rather a technically justified temporary measure, meaning that a violation of the fundamental right of internet access cannot validly be alleged. The case instead appears to focus on a matter of speed, but even at the lowest speed authorized by SUTEL, there is access to most internet services (WhatsApp, email, Facebook, Spotify, among others), according to the technical studies submitted in the record. The applications affected are those with the highest data consumption, but even in this case the impact is temporary.

As I stated, I believe it is an error to consider that SUTEL must establish a standardized minimum for all operators as part of fair-use policies (políticas de uso justo), because this would unnecessarily introduce a distorting factor into the market, which could result in higher costs for some operators than for others (since market distribution and, consequently, network congestion rates differ for each operator); this could affect competition rules and even ultimately generate higher costs for users, because if the regulatory authority establishes a threshold higher than that permitted by each operator’s actual installed capacity, the infrastructure investment required to comply with it would, in the best-case scenario, ultimately be passed on to the end consumer. In the worst-case scenario, if the rate cannot be increased to comply with the new minimum-speed threshold (where it exceeds the operator’s installed capacity), it would ultimately prove ruinous for the operator. Furthermore, if SUTEL establishes a mandatory threshold lower than the one currently authorized under each contract, operators that have offered their users a higher threshold will automatically adjust it downward—claiming that compliance is mandatory—to the detriment of consumers, even though they have the capacity to provide a higher minimum speed.

It has not been demonstrated in the case file that the lowest minimum of 128kbps, authorized by SUTEL, violates the essential content of the right of internet access; as may be seen from the table attached by SUTEL to its response, it is higher than that used in several countries and equivalent to that of certain operators. According to the evidence submitted in official letter N. 03159-SUTEL-CS-2017, fair-use policies are widely used throughout the world, and the following examples of speed reductions are provided:

Country Operator Speed reduction Germany Otelo 64kbps Argentina Movistar 32Kbps Spain Vodafone 128kbps United States Virgin Mobile 128kbps France Orange 128kbps Italy TIM 32kbps In conclusion, the fair-use policies examined in this amparo proceeding (amparo) do not per se impair the human right of internet access; instead, they regulate or limit it, reasonably from my perspective, at least with respect to the minimum speeds currently authorized. The consequence of a lack of regulation would be harm to all users, since network saturation would make the network slow and generally unusable for many. For its part, the particular application of the policy and, specifically, the circumstances of each contract are matters of ordinary legality, as set forth below.

D.- The analysis of each contract is a matter of legality.

I consider that the issue concerning each individual contract is a matter of ordinary legality, because there are sub-statutory rules (normativa infralegal) governing these adhesion contracts (contratos de adhesión) and the manner in which they are applied. It is for SUTEL and the ordinary courts to determine whether they comply with the provisions of the resolution authorizing the policy and the authorization issued to each operator, according to the agreed consumption limit, as well as with the provisions of Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones (artículo 20), artículos 46 de la Ley General de Telecomunicaciones, 73 inciso 0) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, and the case law concerning adhesion contracts (including resolución 25-2016 de la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo), among others.

On this matter, there are rules permitting stringent measures to be applied to customers who improperly use telecommunications services (artículo 34 del Reglamento de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones and artículo 23 del Reglamento de prestación de servicios). A user may even be permanently disconnected for, among other reasons, failure to pay for the service, which likewise would not strip the right of internet access of its essential content, given the characteristics of that right identified above.

E.- Public consultation is not necessary.

Another argument raised in the amparo proceeding is SUTEL’s failure to conduct a public consultation (consulta pública) before authorizing the fair-use policy through resolución RCS-063-2004. In this regard, I consider that public participation in the formulation and approval of decisions by state bodies has been established in the Constitución Política as guidance concerning the direction to be taken on this matter, but not as a fundamental right directly enforceable before this Chamber. On the contrary, to achieve an appropriate balance, such participation must in every case be regulated by a law that gives it form and defines its scope. This is what has been done in Ley 7593 Ley Reguladora de los Servicios Públicos, which did not include the situation under discussion among the circumstances specified in artículo 73 inciso h), which clearly identifies the matters that must be submitted to a public hearing (audiencia pública). As relevant here, it provides:

“Article 73. Functions of the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) The functions of the SUTEL Council are:

(…)

• h)To convene a hearing in accordance with the procedure prescribed in artículo 36 de la Ley de la Autoridad de los Servicios Públicos No. 7593, de 9 de agosto de 1996, in cases involving rate setting, the formulation and review of technical regulations and quality standards, and the approval or modification of assessments, fees, and contributions (…)

In conclusion on this point, the absence of the public hearing complained of in this particular case does not impair any fundamental right.

F.- There is a delay in developing free public-access policies that does violate the right of internet access.

Because internet access is a fundamental human right, it must be guaranteed by the State through free public-access locations, particularly for the most vulnerable populations. In this regard, despite the progress made, implementation of certain aspects of the Plan Nacional de Desarrollo in this area has been delayed, preventing the guarantee of the universal and solidarity-based access provided for in the applicable rules.

According to CEPAL (Estudio sobre estado de banda ancha en América Latina y el Caribe 2016) and the Indice de Oportunidades Humanas (Banco Mundial), Costa Rica has the highest internet-access rate in Latin America, with 60% of households connected and 95% mobile-broadband penetration; it also has one of the smallest gaps in internet access between rural and urban areas.

Nevertheless, nearly 10 years have elapsed since the opening of the telecommunications market and since the Sala Constitucional declared internet access to be a fundamental human right, and there are still no free public wireless-access locations for vulnerable populations in the country’s various regions that would help reduce the digital divide, or even for users who may need them because they have exhausted their plans or are experiencing access difficulties at a particular time. This is an unavoidable obligation of the State that has yet to be fulfilled and that, from my perspective, constitutes a breach of the State’s obligations concerning internet access, because practically a decade has passed without a single kiosk or free wireless internet-access zone using WI-Fi technology anywhere in the country. There is a Fideicomiso de Gestión de los Proyectos y Programas SUTEL-BNCR, número de identificación 3-110-654956, which has issued a public call for bids for this purpose only now, at this late stage following the opening of the market.

Nevertheless, because this is not the subject matter of the proceeding and Fonatel, as the party responsible for implementing this policy, has not been given a hearing on the matter, an order against it is not appropriate at this time.

The majority opinion is certainly correct in emphasizing the need to guarantee internet access as a fundamental human right, particularly for the most vulnerable populations. Nevertheless, it seems to me that, on this occasion, the question of whether a user is left without convenient access or has no access at all because the user cannot afford it rests more with Fonatel’s responsibility than with cellular-technology internet-service operators, which, as I noted supra, constitute only one segment of a broader market that provides people with access resources.- Nancy Hernández L.

*170001910007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas con quince minutos del catorce de julio de dos mil diecisiete.

Recurso de amparo que se tramita en el expediente N° 17-000191-0007-CO, interpuesto por NOMBRE01, cédula de identidad VALOR01, y OTROS contra la SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES (SUTEL) y OTROS.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Sala el 6 de enero de 2017, el accionante Porras Castillo interpone un recurso de amparo. Manifiesta que mediante los acuerdos Nos. 023-049-2013 y 006-009-2013, el Consejo de la SUTEL homologó los documentos: "Anexo de Planes Móviles post pago", "Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados" y el "Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo deservicio postpago Telefonía Móvil Celular", a las marcas Kolbi, Movistar y Claro, respectivamente, los cuales establecen una cláusula de política de uso justo. Considera que los planes de telefonía móvil "postpago" de Movistar y Claro limitan la velocidad de Internet a niveles en los que se vuelve casi imposible el acceso a Internet. Afirma que Movistar limita la velocidad a 128kbps y Claro limita la velocidad a 256kbps, penalización que ocurre después de un consumo base estipulado en los contratos de adhesión.Señala que, según Kolbi, la política de uso justo no aplica en la tecnología 3G, sólo en la tecnología LTE; es decir, el operador permite navegar, ilimitadamente, y sin penalizaciones (sobre la velocidad) dentro de la red 3G. Aduce que en el voto No. 2010-010627 de las 8:31horas de 18 de junio de 2010, la Sala Constitucional declaró que el acceso a Internet es un derecho fundamental, por tratarse de un vehículo indispensable y necesario para transitar en la sociedad de la información. Agrega que, según la sentencia, por tratarse de un servicio público, está sujeto a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, igualdad, continuidad y adaptabilidad. Argumenta que el principio rector de neutralidad tecnológica, dispuesto en el artículo 3 de la Ley General de Telecomunicaciones, impide a los prestadores del servicio de Internet discriminar el acceso de los internautas. Añade que, al declararse el acceso a Internet como derecho fundamental, indispensable para ejercer la libertad de pensamiento y de expresión, consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se entiende que el acceso a Internet debe ser garantizado y protegido. Solicita que se declare con lugar el recurso y se ordene la anulación de la política de uso justo, dentro de los contratos de adhesión de los operadores de telefonía móvil.
2. 2Por resolución de las 11:50 horas del 9 de enero de 2017, se dio curso al amparo.
3. 3Por escrito recibido en la Sala el 16 de enero de 2017, el recurrente Porras Castillo amplía sus argumentos. Remite al informe A/HRC/17/27 de la Organización de las Naciones Unidas, a la resolución A/HRC/20/L.13 del 29 de junio de 2012 del Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas y a la Declaración Conjunta sobre Libertad de Expresión e Internet (OEA) del 1 de junio de 2011. Reitera su pretensión.
4. 4Por escrito recibido en la Sala el 20 de enero de 2017, informa bajo juramento Manuel Emilio Ruiz Gutiérrez, en su condición de Presidente del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que es cierto que el Consejo de la Sutel homologó el “Anexo de Planes Móviles post pago” al contrato de la marca Kolbi mediante acuerdo 023-049-2013. También reconoce que dicho Consejo homologó el “Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados” mediante acuerdo 006-009-2013. Ambos documentos contienen cláusulas sobre políticas de uso justo. Aclara que el "Contrato Universal para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones" y el anexo denominado "Contrato de servicios postpago de telefonía móvil", ambos del operador Claro CR Telecomunicaciones S.A., fueron aprobados en sesión ordinaria 076-2014 del10 de diciembre de 2014 del Consejo, mediante acuerdo N° 019-076-2014.Este también regula una cláusula sobre política de uso justo. Indica que dicha cláusula disminuye la velocidad, mas no impide el acceso al servicio de Internet móvil. Indica que la Sala emitió la sentencia N° 10627-2010 del 18 de junio de 2010; no obstante, esta se refiere a Internet fijo, que no es objeto del amparo. Aclara que los servicios de telecomunicaciones se consideran "disponibles al público", lo cual viene a marcar la apertura de los servicios de telecomunicaciones a la competencia. (Ley N° 8642). Lo anterior se deriva del compromiso adquirido en el Anexo 13 del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. En relación con el principio de neutralidad tecnológica, explica que de conformidad con el mismo se refiere a posibilidad que tienen los operadores/proveedores de servicios de telecomunicaciones, para elegir las tecnologías por medio de las cuales brindan sus servicios; en ningún caso hace referencia a la discriminación o limitación del acceso del servicio de Internet (artículo 3 inciso h) de la Ley General de Telecomunicaciones).Explica la aplicación de la política de uso justo. Al respecto, señala que las redes de telefonía e Internet móvil cuentan con recursos que son compartidos entre todos los usuarios que utilizan en determinado momento la misma infraestructura, especialmente en lo que respecta al segmento de red entre la radiobase y el terminal móvil. Los planes de telefonía móvil sin límite de consumo suelen propiciar la aparición de clientes que hacen un uso intensivo de la red móvil, al acaparar los recursos de la misma por largos periodos de tiempo, impidiendo a otros usuarios acceder a la red con buenas condiciones de prestación del servicio, afectando su eficiencia y buen funcionamiento. Según lo anterior, el uso excesivo por parte de algunas personas de los recursos de una red compartida, impacta de forma directa la posibilidad de acceso y uso en condiciones normales a los demás usuarios (mayoría), afectando los niveles de calidad de estos servicios.En virtud de lo anterior, y con el fin de proteger los derechos de los usuarios, para que puedan acceder en igualdad de condiciones a los servicios de Internet móvil, el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, mediante acuerdo 014-021-2014, tomado en la sesión ordinaria N°021-2014 del día 02 de abril del 2014, emitió la resolución número RCS-063-2014, titulada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil", por medio de la cual se fijaron las condiciones que regulan el consumo excesivo de descarga de datos, con el objetivo de reducir la congestión de redes y así evitar que se vea afectada la calidad del servicio para una mayoría de usuarios. Dicha resolución resolvió aprobar en forma temporal el establecimiento de condiciones o prestación específica de la obligación contractual denominada “Política de Uso Justo ” de los operadores ICE, Telefónica y Claro.Desprende de dicha resolución que los operadores citados poseen la facultad para aplicar dichas condiciones si se cumplen los lineamientos establecidos en la misma. Enfatiza que la resolución no establece una limitación total del servicio de Internet móvil, sino que lo que se hace es una disminución de la velocidad contratada. No obstante, el servicio se continúa prestando de forma ilimitada. De conformidad con la resolución mencionada, la velocidad a la que se reduce el acceso al servicio de Internet, una vez superado el límite de descarga, debe ser determinada por los operadores, e indicada en los contratos de adhesión suscritos por los usuarios finales, aplicando las razones de equidad, igualdad y razonabilidad de la medida, siendo que se reduzca a una velocidad que tienda a una carga equitativa, y que la calidad del servicio contratado no sea degradada al punto que se impida el funcionamiento del servicio y a su vez desaliente la continuación del consumo excesivo de parte del usuario, y que este realice un consumo normal y moderado.Cita el punto 8 del apartado de la resolución, denominado “Condiciones de la política de uso justo o medidas similares ”, donde se establece el criterio en el que deben basarse los operadores, para determinar si un usuario incurre en consumo abusivo. Según dicho punto, un informe de la Dirección General de Calidad había establecido que un 5% de los usuarios efectúan un consumo extraordinario del servicio de Internet móvil para la modalidad de pospago, los cuales acaparan alrededor de un 35% de los recursos y capacidad de las redes de los operadores. En ese punto se indicó que el límite o umbral debía ajustarse a 1) la capacidad o velocidad contratada y 2) el porcentaje de descarga excesiva en relación con otros usuarios que se encuentran en su condición. Se señaló que le umbral debía ser establecido tomando en cuenta su aplicación al 20% de los clientes de consumo extraordinario, excesivo e intensivo.Es por lo anterior que el consumo de un usuario se considera como excesivo cuando sobrepasa el límite o umbral de descarga contratado durante un ciclo de facturación. Este límite o umbral es definido en los contratos de adhesión, que se establecen entre los citados operadores y los usuarios. Cita el punto 2 a) de la resolución: “(...) Este límite o umbral debe responder a la finalidad de la política y orientarse al porcentaje de clientes que hacen un uso extraordinario o excesivo de la red (...)” y el punto 2 f), en cuanto a que debe prevenirse a los usuarios cuando el consumo mensual alcance el 80% de los GBytes establecidos como límite o umbral e indicar la velocidad a la cual se le estaría disminuyendo el servicio. Aclara que la velocidad de acceso al servicio de Internet móvil no determina la calidad del mismo, dado que puede existir servicio de alta velocidad que no cumplan con los umbrales de calidad establecidos en el Reglamento de Prestación y Calidad de los Servicios, así como servicios de baja velocidad que cumplan con dichos umbrales.Cita a manera de ejemplo los indicadores de pérdida de paquetes, que se encuentran regulados en los artículos del 95 y 96 del citado reglamento. En cuanto al acceso a Internet móvil con la velocidad restringida, señala que dicha reducción no implica la restricción al acceso del servicio de Internet móvil. Explica la relación entre velocidad de descarga y el tiempo que se requiere para navegar en Internet. Define la velocidad de transferencia de datos e indica que la velocidad de transferencia en el sentido de descarga (download) determina la rapidez con la que es posible obtener un archivo de Internet. A mayor velocidad de descarga, el contenido deseado será desplegado de manera más rápida. A partir de datos de la página HTTP Archive Report en cuanto al tamaño promedio de una página web, realiza cálculos sobre el tiempo que demoraría descargar tal página con diferentes velocidades de descarga.Realiza el mismo cálculo con un mensaje de texto de WhatsApp. Transcribe una tabla ejemplificativa sobre el tiempo de descarga para un determinado archivo a diferentes velocidades. Aclara que a menor velocidad, mayor es el tiempo de espera, lo que no implica la imposibilidad de acceder al servicio. Acota que la velocidad de transferencia de datos máxima se verá determinada inicialmente por la capacidad inherente a la tecnología de telefonía móvil que se utilice. Posteriormente, se verá afectada por la cobertura, plan seleccionado, manejo de la red del operador y características del terminal. Afirma que en la actualidad funcionan tres tecnologías de telefonía móvil en Costa Rica. Presenta una tabla con las velocidades de navegación teóricas máximas alcanzables por cada una. El definir qué tipo de tecnología móvil se utiliza en un determinado momento dependerá de las especificaciones técnicas, terminal seleccionado, su configuración, el uso que se le esté dando al mismo, disponibilidad de la red por parte del operador y la administración de la misma que este haya implementado.Las tecnologías con velocidades de navegación más altas permiten al operador conectar a más usuarios de manera simultánea para una velocidad determinada. Transcribe una tabla sobre los niveles de cobertura de los tres operadores de red. Afirma que múltiples operadores a nivel mundial han implementado las políticas de uso justo, que permiten reducir la velocidad, una vez superado un límite de consumo. Señala que la práctica de limitar la velocidad de descarga busca desalentar el consumo excesivo por parte del usuario, de forma que este realice un consumo normal y moderado. Cita ejemplos de otros países. A partir de ellos, manifiesta que no existe un criterio técnico estandarizado a nivel mundial para determinar en qué proporción se debe disminuir la velocidad de navegación, una vez que se ha sobrepasado un determinado umbral de consumo. Esta práctica busca lograr mayor equidad de acceso en mejores condiciones de servicio para todos.En cuanto a Costa Rica, las velocidades a las cuales se reduce el servicio son superiores a los máximos que se pueden prestar a través de la red 2G (GSM), que es la que presenta menores capacidades para el uso de este servicio. Indica que las velocidades denunciadas por el recurrente (128 kbps de Movistar y 256 kbps de Claro) se encuentran por encima de las prácticas de otros operadores a nivel mundial e incluso se podría afirmar que, con las citadas velocidades, el cliente tendría la capacidad para comunicaciones de Voz sobre IP (VolP). Transcribe una tabla sobre los anchos de banda ocupados por llamadas de VolP. Explica que, dependiendo del uso del servicio de Internet móvil, la velocidad de transferencia de datos impacta directamente en el tiempo de carga de información por el terminal. No obstante, en ningún momento se limita o interrumpe la disponibilidad del servicio, tan solo se aumentan los tiempos de espera para que los datos sean entregados.Acota que la experiencia del usuario a una determinada velocidad es relativa al tipo de aplicaciones que esté ejecutando en un determinado momento. Explica que la experiencia será prácticamente la misma para mensajes de texto tipo WhatsApp, independientemente de la velocidad recibida (mensajes en órdenes de milisegundos); sin embargo, el tiempo de espera será superior para que se despliegue una página WEB completa. Se refiere a Internet móvil como un servicio disponible al público. Menciona que la Sala se refirió en la sentencia N° 2010-010627de las 8:30 horas del 18 de junio de 2010 al aprovisionamiento de un servicio de Internet fijo, al cual no se aplican políticas de uso justo, debido a que en dichas redes no se da una competencia por la obtención de recursos de red para poder comunicarse equivalente a la que se presenta en las redes móviles. Lo anterior ya que una sola radiobase de telefonía móvil suele dar servicios a cientos de usuarios de forma simultánea, haciendo uso de determinadas bandas del espectro radioeléctrico que corresponden a un recurso escaso.Es así como se puede afirmar que una radiobase ofrece recursos limitados de espectro radioeléctrico, potencia y cobertura, los cuales deben compartirse de manera simultánea. Para una misma zona de cobertura, estas redes deben dar servicio a una cantidad de usuarios variable; con el fin de garantizar un servicio adecuado para todos, se establecen políticas que buscan dar un acceso equilibrado a la red. Por otro lado, las redes fijas no están sujetas a limitantes de espectro radioeléctrico y permiten un desarrollo administrado por el operador acorde a su capacidad. Si bien existen redes fijas cuyo medio de acceso es compartido, las posibles restricciones son dimensionadas fácilmente por el operador, quien procede a instalar equipos adicionales. Refiere que la Superintendencia ha insistido en incorporar a nuestra legislación el concepto de servicios de telecomunicaciones disponibles al público, tesis que explica.Relata que la reforma de 2008 excluyó los servicios de telecomunicaciones de la clasificación de servicios públicos definida en el artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en virtud de la apertura del mercado y la prestación de estos servicios (telecomunicaciones), por parte de sujetos privados, rompiéndose el monopolio estatal existente hasta ese momento. Transcribe la definición de los servicios de telecomunicaciones del artículo 6 numeral 23) de la Ley No. 8642, Ley General de Telecomunicaciones. Aclara que al encontrarnos frente a la comercialización de un servicio disponible al público, caracterizado normativamente como una actividad económica de interés general (artículo 74 de la Ley No. 7593), se genera en consecuencia el pago de una prestación a favor del proveedor del servicio y surge entre ambos sujetos –el prestatario y el usuario o cliente del servicio- una relación contractual mercantil que se encuentra dentro del ámbito de regulación del derecho privado, en virtud de la actividad desarrollada, la celebración de un acto de comercio y la naturaleza de la obligación pecuniaria que se genera por la actividad comercial (precio o tarifa).Cita el dictamen N° 185 del 25 de agosto de 1995 de la Procuraduría General de la República para diferenciar entre un precio público (tarifa) y una tasa (de naturaleza tributaria). Refiere que la obligación pecuniaria del usuario es un precio que considera para su establecimiento una serie de aspectos sociales, ambientales, económicos y jurídicos; su imposición no es una mera aplicación del poder de imperio de la administración, a diferencia de las obligaciones de naturaleza tributaria. Caracteriza el régimen actual por ser más ágil, flexible y desarrollarse en un ambiente de competencia, del cual participan activamente sujetos de naturaleza pública y privada. Adicionalmente, surge la fijación de un precio o tarifa, con el objeto de que estos partícipes activos del mercado puedan ofrecer y prestar su servicio de telecomunicaciones, recibiendo a cambio una contraprestación pecuniaria por parte de sus clientes, la cual inclusive podría eventualmente ser establecida por los mismos proveedores, en caso de presentarse las condiciones idóneas de mercado.El proceso para su fijación, encuentra fundamento normativo en el artículo 3 y los definidos del 29 al 35, todos de la Ley No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Transcribe el numeral 52 de la Ley 8642 en cuanto al régimen sectorial de competencia de la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones. En cuanto a la neutralidad tecnológica, cita el inciso h del ordinal 3 de la Ley General de Telecomunicaciones. Afirma que la neutralidad tecnológica no constituye una prohibición impuesta a los operadores para controlar la conexión de los usuarios a las redes públicas de telecomunicaciones, ni puede entenderse tampoco como un derecho de los usuarios de tener acceso a Internet de forma indiscriminada, como lo sugiere el recurrente. Por el contrario, el principio de neutralidad tecnológica brinda a los operadores la flexibilidad necesaria para que estos puedan utilizarlas tecnologías que consideren más adecuadas con el fin de brindar sus servicios al usuario final con condiciones adecuadas de calidad y precio.Considera que el recurrente interpreta subjetiva e incorrectamente los alcances de dicho principio. Disputa que sean vinculantes los instrumentos internacionales citados por el tutelado. Además, no son aplicables a la materia en estudio. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
5. 5Mediante resoluciones de las 14:51 horas del 22 de febrero de 2017 y 10:20 horas del 1 de marzo de 2017, la Sala solicitó prueba para mejor resolver.
6. 6Mediante escrito recibido en la Sala el 7 de marzo de 2017, informa bajo juramento Juan Manuel Cordero González, en su condición de Defensor Adjunto de los Habitantes de la República.Manifiesta que la Defensoría de los Habitantes emitió un informe especial que tuvo como punto de partida el análisis del oficio N°1384-SUTEL-CS-2017. En dicho informe, se pronunció sobre la decisión adoptada por la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) de aplicar la Política de Uso Justo para el Servicio de Internet Móvil (oficio DH-181-2017). Declara que la intervención de la Defensoría de los Habitantes inició cuando el ICE anunció que a partir del 1° de marzo aplicaría esta política. Alega que a la fecha no han recibido respuesta de la SUTEL en relación con el informe y recomendaciones emitidos. Explica que a partir de lo que la Superintendencia manifieste, se valoraría si es pertinente realizar ulteriores acciones.Transcribe el informe especial, donde la Defensoría concluía a partir del oficio N°1384-SUTEL-CS-2017 que, para tratar con el problema de la congestión en las redes móviles, SUTEL consideraba como estrategia prioritaria la “política de uso justo” junto con las iniciativas generadas para aprobar el cobro por descarga, dejando de lado otras estrategias que la misma SUTEL ha identificado como medulares e impostergables para solucionar el problema de saturación del servicio. El informe señala que en el oficio, SUTEL no presenta evidencia de que haya ejecutado las recomendaciones emanadas al Consejo Directivo del oficio N° 2042-SUTEL-DGC-2014, las cuales consistían en ampliar la capacidad de las redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados y así cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas; para atender dicho aumento de capacidad, se sometió a valoración del Consejo requerir a los operadores el uso de las alternativas de offloading señaladas en el informe.Además, instruir a los operadores que con el fin de reducir la incidencia de reclamaciones ante la SUTEL, consideraran la capacidad de las redes para la comercialización de nuevos servicios. El informe especial concluye que las limitaciones al acceso a Internet como la “política de uso justo” y el cobro por descarga deben ser sometidas a un riguroso escrutinio tomando en cuenta la doctrina y jurisprudencia de los derechos humanos. Ese escrutinio debe empezar por el análisis público, abierto y transparente de los fundamentos, alcances y mecanismos de aplicación de esta política. Se indica que no fue posible poner en práctica el cobro por descarta para Internet móvil por problemas en esos temas. El informe especial indica que la “política de uso justo” fue aprobada por la SUTEL en 2014, sin que sus fundamentos, justificación y alcances fueran previamente conocidos por el público. Aclara que incluso el estudio técnico que recomienda la aplicación de dicha política fue declarado confidencial por la SUTEL.Recalca que la SUTEL justifica la política con los mismos fundamentos utilizados en 2014, haciendo presumir que nada ha cambiado en el servicio de Internet móvil; la SUTEL tampoco ha presentado evidencia sobre los efectos positivos de esta, a pesar del tiempo transcurrido, poniendo en tela de duda la temporalidad de la misma. A causa de esto, la Defensoría recomendó al Consejo Directivo de la Superintendencia de Telecomunicaciones lo siguiente:1) dejar sin efecto la resolución RCS-063-2014 que autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil.2) En caso de que se considere necesaria la aplicación de la política, se recomienda diseñar una propuesta que se fundamente en información y las condiciones respectivas de mercado para 2017.3) Someter la propuesta que se diseñe a audiencia pública y poner a disposición de los habitantes toda la información que sea necesaria para valorar adecuadamente los alcances, fundamentos y justificación de tales medidas.Concuerda con el recurrente sobre el acceso a Internet como un derecho fundamental, indispensable para ejercer la libertad de pensamiento y expresión del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Considera que la insistencia de la SUTEL en reducir la naturaleza jurídica del acceso a Internet a un “servicio de telecomunicaciones disponible al público” por haber sido así declarado en la Ley General de Telecomunicaciones carece de interés y efecto jurídico. Con respecto a la velocidad de Internet de la cual se queja el recurrente, declara que está a la espera del análisis solicitado a la Academia Nacional de las Ciencias sobre las posibilidades efectivas de utilizar Internet con la velocidad de 128kbps, que es la velocidad aplicada por el Instituto Costarricense de Electricidad en la implementación de la “Política de uso justo”.
7. 7Mediante escrito recibido en la Sala el 8 de marzo de 2017, informa bajo juramento Carlos Vargas Castillo y Elena Gabriela Barrantes Sliesarieva, por su orden Director y Profesora, ambos de la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica. En cuanto a la posibilidad de determinar técnicamente una velocidad mínima del servicio de Internet móvil para que el acceso a Internet sea funcional, acotan que el término “acceso funcional” no tiene una definición precisa y que puede interpretarse de diferentes formas. Responderán tomando en cuenta dos aspectos deferentes: la experiencia del usuario y la capacidad de realizar ciertas tareas específicas. Respecto a la experiencia del usuario, funcional debería referirse a que la persona usuaria perciba una navegación fluida: “En el campo de la Interacción Humano-Computador este es un problema que ha sido estudiado por largo tiempo (…) y existen principios bien establecidos sobre límites de tiempo para lograr una percepción aceptable de la interacción con cualquier sistema computacional tradicional (…).Dichos principios han sido aplicados a los nuevos dispositivos y sistemas móviles. Por ejemplo, en el año 2015, Google publicó un modelo de rendimiento centrado en el usuario llamado RAIL (Response, Animation, ldle, Load)(…) que mide la experiencia del usuario al navegar con base a cuatro variables [tiempo de respuesta, velocidad de animación, tiempo ociosos y tiempo de carga). Además, publicaron herramientas para medir la experiencia del usuario con sistemas en línea, como ayuda para los desarrolladores (…). Este modelo [o cualquier otro modelo similar] es importante para esta respuesta porque define límites de tiempo que si se sobrepasan dañan en diferente medida la experiencia de navegación del usuario. Así, por ejemplo, el usuario debe recibir una retroalimentación en menos de 100 ms luego de presionar un botón antes de que perciba discontinuidades en la navegación. Es por esto que típicamente cuando las páginas WEB están cargando, muestran avances parciales, para que la persona continúe teniendo la sensación de que algo está ocurriendo.” Aplican lo dicho anteriormente a los ejemplos puestos por la SUTEL en su informe: “Según lo indicado por SUTEL en su informe No. 00589-SUTEL-UJ-2017, tomado en cuenta las estadísticas de la página HTTP Archive Report, el tamaño de la página WEB promedio (para el 02 de diciembre de 2016), tenía un peso de2479 kB.También de acuerdo con el mismo informe, con una conexión de 2Mbps dicha página cargaría completamente unos 10 segundos, mientras que con una conexión de 128 kbps lo lograría en aproximadamente 2,6 minutos. Haciendo una sobresimplificación y suponiendo que se pudiera llevar a cabo un "llenado" uniforme conforme arriben los datos, y manteniendo el umbral de 100 ms de RAIL, tenemos que la página de 2479 kB puede ser dividida en porciones de aproximadamente 24 kB así que cada segundo el usuario vería la pantalla "llenarse" de alrededor del 9% de la página y percibiría poca discontinuidad. En cambio, con 128 kbps, cada 100 ms se obtienen a lo más1.6 kB, en un segundo se obtendría a lo más 16 kB, mucho menos del 1% de la página. Esta cantidad de bits sería casi invisible para el usuario, con lo quela percepción sería de que la página "no está cargando", y perjudicando significativamente la percepción de la navegación.Adicionalmente, en muchos sitios, una carga de 2,6 minutos será interrumpida por considerar que falló la transmisión, con lo que el usuario nunca logrará acceder a dicha página bajo estas velocidades.” Desde el punto de vista de realizar ciertas tareas específicas, indican que diferentes aplicaciones tienen diferentes necesidades de ancho de banda, calidad de transmisión, retardos y otros aspectos. Para poder determinar la velocidad de acceso funcional bajo este criterio, se deben conocer las características de uso de las aplicaciones, que varían por persona. Explican:“Para un usuario que requiere comunicaciones por videovía Skype frecuentemente para realizar su trabajo, las características serán diferentes que para aquel usuario que revisa más que nada Facebook y correo electrónico para mantenerse en contacto con la familia. Es por esto que no existe un criterio unificado de cuánto es la velocidad de acceso funcional para cualquier usuario.” Resumen que la pregunta sobre la velocidad mínima para un Internet funcional pasaría por definir qué es lo que se desea garantizar: la experiencia general del usuario, la provisión de ciertos servicios dados, la protección del ancho de banda del operador u otros.Una vez definido, se deben decidir los límites que se desean implementar, lo que requiere una caracterización de las necesidades funcionales, realizando un estudio de patrones de consumo y tratando de apegarse a un promedio ponderado (no un mínimo, que aplica a usuarios que hacen muy poco uso de Internet). La segunda pregunta se refería a cómo se realizaría la determinación de la velocidad mínima del servicio de Internet móvil para que el acceso a Internet sea funcional. Señalan que, si se desea caracterizar el acceso por tipo de aplicación, se debe realizar un estudio estadístico de los patrones de consumo de los clientes de cada operador, tomando en cuenta varias variables (horas de consumo pico, aplicaciones utilizadas, tipo de tráfico, tipo de dispositivo, entre otros). Con independencia del resultado, el mínimo debe ser constantemente revisado hacia arriba, dado que los requerimientos de ancho de banda de los usuarios de dispositivos móviles muestran una tendencia creciente, con una tasa de crecimiento acumulativo anual de entre 40 y 50%.Dado este crecimiento inevitable de la demanda, se hace necesario que todos los operadores consideren seriamente la inversión en ampliación de capacidad, también de forma regular. En cuanto a la existencia de alternativas técnicas diferentes a la política de uso justo, para desestimular el uso excesivo de Internet móvil por parte de los usuarios, indican que se pueden utilizar diferentes estrategias, tanto en el criterio para aplicarlo como en la acción de restricción de uso. Presentan una tabla con algunas políticas de uso justo de empresas de telecomunicaciones alrededor del mundo. La misma permite apreciar que no existe consenso en cuanto a las condiciones para aplicarla, ni a las acciones que se toman: por ejemplo, el umbral de uso excesivo varía ampliamente y las acciones varían desde la cancelación de la cuenta hasta pequeñas disminuciones de velocidad, a ser aplicadas solo en presencia de congestión.Acotan que cualquier operador de telecomunicaciones tiene la capacidad de limitar el uso de datos en dispositivos móviles mediante varias acciones, como limitar el ancho de banda por tipo de tráfico, limitar el tipo de tráfico, limitar el ancho de banda por aplicación, limitar las aplicaciones permitidas, limitar el ancho de banda por periodos cortos, entre otros. Señalan que se pueden usar métodos más selectivos que simplemente el uso de una cantidad específica de bytes y una acción de restricción que afecta el resto del ciclo. Sugieren que se avise a los usuarios con tiempo y se ponga a su disposición herramientas de inspección sobre la cantidad de uso (en KBytes, por ejemplo), que el operador ha registrado sobre el dispositivo del usuario. Estiman que se podría aplicar políticas más enfocadas, en lugar de afectar al total de la población que usa Internet móvil.
8. 8Mediante resolución de las 9:26 horas del 6 de abril de 2017, la Sala otorgó audiencia a las partes sobre los informes rendidos y la prueba aportada por la Defensoría de los Habitantes y la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica.
9. 9Por escrito recibido en la Sala el 19 de abril de 2017, informa bajo juramento Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones. Cita un voto de minoría de la Sala, el cual examinó la resolución RCS.063-2014. Señala que la SUTEL ha emitido los siguientes acuerdos: 032-014-2017 del 15 de febrero de 2017, 013-017-2017 del 1 de marzo de 2017 y 001-020-2017 del 8 de marzo de 2017. En ellos, la SUTEL comunicó a los operadores cómo se debe aplicar la resolución RCS-063-2014, indicando, entre otras cosas: a) que hay contratos en los cuales no se consignó la política de uso justo; b) que los operadores deben abstenerse de aplicar las condiciones de uso justo de forma indiscriminada a todos sus usuarios, ya que deben respetar las condiciones particulares de cada uno de los contratos; c) que los operadores se deben abstener de aplicar condiciones de uso justo que afecten la velocidad originalmente contratada a aquellos usuarios con condiciones de permanencia mínima vigente, que hayan firmado contratos con condiciones de descarga ilimitada no sujeta a políticas de uso justo, o que los contratos sean omisos en cuanto a la capacidad de descarga contratada y velocidad a la que se reduciría el servicio de datos una vez aplicadas dichas políticas; d) que operadores únicamente pueden aplicar políticas de uso justo cuando se cumpla a cabalidad los términos y condiciones establecidos en resolución RCS-063-2014, es decir, que se haya consignado con claridad en el contrato; e) se podrá aplicar políticas de uso justo a aquellos usuarios que hayan suscrito contratos de adhesión no sujetos a plazos de permanencia mínima o cuyas permanencias se encuentren vencidas, y se les haya informado de previo sobre las nuevas condiciones o restricciones; f) Si el contrato de adhesión indica de forma clara y expresa la velocidad de descarga y capacidad contratada del servicio de Internet móvil según la resolución RCS063-2014, el operador puede aplicar a partir del 1° de marzo de 2017 dichas regulaciones de consumo.Si el usuario final no está de acuerdo y decide finalizar el contrato suscrito, debe cancelar el monto correspondiente a la penalización por retiro anticipado según lo establecido en las resoluciones RCS-3642014 y RCS253-2016; g) Que si en el contrato de adhesión suscrito no se estableció ninguna limitación en la descarga de datos, ni la velocidad a la cual se disminuiría el servicio una vez que se llegue al límite de consumo, o bien, se indicó de forma expresa que la descarga de datos móviles era ilimitada, no sujeta a políticas de uso justo, el operador no puede modificar las condiciones originalmente pactadas y aplicar la política de uso justo durante el plazo de permanencia mínima estipulado en el contrato de adhesión. Informa sobre el procedimiento y los oficios que ha emitido la SUTEL en el expediente administrativo 232331-2017-SI, con motivo de la solicitud de información que le hiciera la Defensoría de los Habitantes (oficio DH-DAEC-0073-2017).Al respecto, concluye que la SUTEL ya se ha referido a lo dicho por la Defensoría, según la prueba que aporta. En relación con el informe de la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica, indica que se determinó que no existe una definición precisa de qué debe entenderse por “acceso funcional”. De ahí, estima que no resulta correcto afirmar que la navegación a 128 kbps torne el servicio inutilizable. Reitera lo indicado en el oficio N° 589-SUTEL-UJ-2017, en el que se ejemplificó que dicha velocidad resultaba funcional para el servicio de voz sobre IP. Afirma que el servicio de música por “streaming” conocido como Spotify permite escuchar música en “calidad normal” para móvil con únicamente 96 kbps. Incluso, aplicaciones que se considerarían más demandantes, como el video “streaming” de YouTube, ofrecen opciones para las conexiones más lentas (como marcación telefónica o “dial-up”)y, en la actualidad, ofrece videos con una resolución de 144p.Reconoce que es posible que un servidor cierre la conexión con tiempos de carga superiores. No obstante, estima que dicha eventualidad dependerá de la configuración del servidor y la experiencia deseada, con la cual se haya configurado para el usuario. Considera que los desarrolladores (Google, YouTube, etc.) pueden conocer la existencia de conexiones de 64, 128 y 115 kbps y toman las consideraciones pertinentes para permitir la navegación. Afirma que la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), emitió la recomendaciónG.1010 (11/01), titulada “Categorías de calidad de servicio para los usuarios de extremo deservicios multimedios”. En dicho documento se indicaron las velocidades de datos típicas para aplicaciones de audio y video. Transcribe una tabla al respecto y concluye, con base en ella, que una velocidad de 128 kbps está comprendida entre los umbrales planteados por la UIT para las aplicaciones de audio y video.Estima que se simplificó de manera excesiva el concepto de RAIL (Response, Animation, Idle, Load), que se refiere a las tareas que realiza un usuario durante el uso de una aplicación o página de Internet. Si bien es cierto, toma en cuenta el tiempo de carga de un sitio web, deja este factor en cuarto lugar para una acción. Pone una tabla sobre tiempos de espera y reacción del usuario para el modelo RAIL de Google. Precisa que el supuesto umbral de 100 ms para determinar la demora de carga de una página web, se refiere a las acciones que se desarrollan con base en la estructura de la página y el código ya desplegado en el dispositivo. Por el contrario, en cuanto al tiempo de carga de una página, la misma fuente utilizada por la UCR recomienda establecer el umbral de 1 segundo, sin que esto implique el requerimiento de la carga completa de la página Web. En consecuencia, según lo indicado por Google, se considera que el umbral de comparación aceptable es de 1 segundo para los componentes básicos que permiten el uso de una página web.Detalla particularidades del mercado de Internet móvil. Al respecto, indica que los principales sitios de Internet ofrecen versiones destinadas para terminales móviles, las cuales tienen en promedio un 50% menos de tamaño que sus sitios convencionales destinados a equipos de escritorio. Según datos de la página HTTP Archive Report para el 1 de abril de 2017, los 100 sitios más visitados del mundo tienen un tamaño promedio de 1687 kB para su versión de escritorio, mientras que tan solo un promedio de 800 kB en su versión móvil. Hace una aproximación del tiempo de descarga para la página completa: la versión de escritorio requeriría 6,7 segundos a 2 Mbps y 105,4 segundos a 128 kbps. No obstante, el tiempo de carga para las versiones móviles se reduce 3,2 segundos a 2 Mbps y 50 segundos a 128 kbps. Tomando en consideración que el tiempo de 1 segundo establecido por RAIL para cargarla estructura básica de una página WEB, con un límite máximo de 10 segundos, señala que un sitio web adecuadamente optimizado tendrá su estructura elemental, que está dada por la combinación de HTML, Stytesheets y Fonts , pues generalmente las imágenes y videos son solo "decorativos" y los Scripts están destinados a comandos que se ejecutan para una determinada acción.De esta forma, para un sitio móvil se tiene que la estructura base tendrá un tamaño de 121 kB, el cuales cargado en 0.5 segundos a 2 Mbps y en 7,7 segundos a 128 kbps. Según los resultados obtenidos, la velocidad de 128 kbps cumple con estar por debajo del umbral de 10 segundos del modelo de rendimiento, pues no se pretende la descarga completa del sitio. De acuerdo con el modelo RAIL, para más de 10 segundos: “Más de 10 000 ms: El usuario está frustrado y probablemente abandone la tarea puede ser que vuelva o no.” Como consecuencia, si bien la experiencia no será óptima, se puede considerar tolerable y, en todo caso, no se podría asumir que esta velocidad resultaría inutilizable. Afirma que el umbral de 10 segundos fue utilizado por Nielsen-Norman Group, líder en la experiencia del usuario a nivel mundial. Según Nielsen, el usuario puede tolerar un tiempo de carga de entre 1 y 10 segundos; más allá de 10 segundos le llevará a abandonar la página.Reitera que la práctica de reducir la velocidad de navegación una vez que se alcanza el cupo contratado es implementada y aplicada en la actualidad por múltiples operadores a nivel mundial. La práctica de limitar la velocidad de descarga busca desalentar la continuación del consumo excesivo por parte del usuario considerado abusivo, de forma que este realice un consumo normal y moderado y no afecte a los demás. Presenta una tabla con los umbrales aplicados por operadores de otros países. Enfatiza que la resolución busca desincentivar a una minoría de usuarios que acaparan una gran proporción de los recursos de las redes de telefonía móvil de los operadores, de modo que el servicio se brinde en condiciones adecuadas para la mayoría de los usuarios. Acota que la resolución no establece la velocidad mínima que deben seleccionar los operadores, sino que exige que la velocidad elegida desaliente el consumo excesivo, pero permita el uso del servicio.Considera que la velocidad mínima de 128 kbps permite una navegación adecuada para muchas aplicaciones. A pesar de ello, expresa que el ICE anunció que la velocidad a la que reduciría la navegación sería 256 kbps, que representa el doble de la velocidad analizada. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
10. 10Por escrito recibido en la Sala el 20 de abril de 2017, se apersona Mario Pacheco Loaiza, en su condición de apoderado general judicial de Telefónica de Costa Rica TC S.A., e indica que ostenta interés legítimo en este proceso, con base en el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que solicita ser tenido como parte. Estima que el recurso debe ser rechazado de plano por falta de legitimación activa, por la ausencia de una lesión o amenaza individualizada o individualizable. Describe el derecho de acceso a Internet. En ese sentido, concluye que es un derecho prestacional y programático. Afirma que la penetración de Internet en el país es alta, llegando a 87%. Cita el documento “Libertad de Expresión e Internet” de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde se indica que “…está prohibida la interrupción del acceso a Internet, (…), la negación del derecho de acceso a Internet a modo de sanción y las medidas de reducción de la velocidad de navegación de Internet o de partes de esta con fines diferentes a la gestión razonable del tráfico.” Indica que el uso justo es parte de la gestión razonable del tráfico, medida que garantiza el acceso a Internet a todos los usuarios en forma equitativa y no discriminatoria.Además, la Ley General de Telecomunicaciones, al establecer un régimen abierto y de competencia de los diversos servicios de telecomunicaciones, entre ellos el Internet móvil, estableció a través de la creación del FONATEL la herramienta por excelencia con la cual el Estado debe velar por el aseguramiento, entre otros, del derecho fundamental que aquí se discute. Detalla proyectos de FONATEL. Estima que no es posible pretender que los operadores de telefonía celular, además de estar obligados por la citada Ley a cofinanciar FONATEL, deban por cuenta propia asegurar el uso discrecional y en muchos casos abusivo del servicio móvil por parte de ciertos usuarios que, ante la eventual inexistencia de las razonables medidas de gestión de tráfico, generarían, por el contrario, un deterioro en el uso del resto de usuarios. Afirma que las condiciones se encuentran establecidas en los contratos. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
11. 11Por escrito recibido en la Sala el 21 de abril de 2017, el recurrente Porras Castillo reitera sus argumentos y aporta prueba.
12. 12Mediante escrito recibido en la Sala el 5 de mayo de 2017, informa bajo juramento Carlos Vargas Castillo y Elena Gabriela Barrantes Sliesarieva, por su orden Director y Profesora, ambos de la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica, que el “acceso funcional” a Internet puede interpretarse de diferentes formas. La capacidad de realizar ciertas tareas específicas se ve afectada dependiendo de la tarea; para ese caso, no se discutió ninguna velocidad en particular. Sin embargo, para el caso del acceso funcional desde el punto de vista del usuario, reitera lo indicado con respecto a la velocidad 128 kbps. Para el caso de 256 kbps, la carga de la página en cuestión duraría aproximadamente 1.3 minutos. En cuanto a la experiencia del usuario, cada 100 ms se obtendría a lo más 3.2 kB, en un segundo se obtendría a lo más 32 kB, alrededor del 1.3% de la página. Por tanto, la percepción de navegación aún se ve afectada, aunque en menor medida. Señalan que la calidad de servicio depende en gran medida de la tarea realizada. Para el caso de multimedios, por la naturaleza de su contenido, se acentúa el efecto de las bajas velocidades, tanto en 128 como en 256 kbps.
13. 13Por escrito recibido en la Sala el 8 de mayo de 2017, se apersona José Luis Navarro Vargas, en su condición de apoderado general judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, a fin de constituirse como parte interesada, según el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Explica la política de uso justo. Afirma que dicha política no impide el acceso a Internet, sino que consiste en establecer niveles de consumo a partir de los cuales el proveedor del servicio únicamente reduce la velocidad a la que puede navegar el cliente en la red, hasta completar el ciclo mensual de facturación. Al iniciar un nuevo ciclo de facturación, se le restituye la velocidad originalmente contratada. Tal medida fue autorizada por la SUTEL mediante resolución RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014. Previo a ello, el regulador homologó contratos que incluían dicha cláusula. Describe el funcionamiento de la política de uso justo.Afirma que en un sistema de tarifa plana y consumo ilimitado, como el vigente en Costa Rica para el servicio de Internet móvil pospago, los usuarios promedio terminan pagando una parte desproporcionada de los costos generales de la red. Cita a la Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos de América en apoyo de dicha afirmación. Afirma que la medida es una práctica normal del mercado, cuando no existe una metodología de cobro por descarga. Ejemplifica las estrategias en política de uso justo de los operadores a nivel regional. Describe la política de uso justo en América Latina. Afirma que la aplicación de políticas de uso justo es una práctica usual y necesaria en el mercado de las telecomunicaciones de América Latina. Indica que la oferta de servicios de telecomunicaciones implica la realización de grandes inversiones y la superación de costos millonarios para mantener e incrementar el acceso por parte de la población.Detalla que el enorme crecimiento en el número de usuarios de Internet y el uso generalizado de aplicaciones y plataformas que requieren mayor capacidad de las redes, se manifiesta claramente en el aumento del tráfico de datos. Provee datos en cuanto al aumento del tráfico de datos móviles. Considera que Costa Rica debe enfrentar los retos que presenta el crecimiento exponencial del consumo de datos y la necesidad de conectar a un número mayor de personas. Entre 2010 y 2015, el número de usuarios de Internet creció en más del 60% y, según la SUTEL, el consumo de datos aumentó un 209% entre el 2013 y el 2015. Lo anterior se ha dado con niveles de precios para los servicios móviles que, según el Foro Económico Mundial, son de los más asequibles en América Latina, y en un entorno regulatorio donde el esquema de fijación tarifaria reduce considerablemente los márgenes de ganancia del sector y la certidumbre para efectuar inversiones.Manifiesta que su representado optó durante aproximadamente 3 años por realizar cuantiosas inversiones en su red móvil, las cuales en los últimos dos años superaron los $125 millones. Sin embargo, el aumento exponencial del tráfico de Internet ha tornado infructuosas estas inversiones en ampliaciones y mejoras de la red, razón por la cual el ICE decidió implementar la política de uso justo a partir del 1 de marzo de 2017, lo que fue comunicado a los clientes. Relata que el ICE realizó pruebas de los usos más comunes en Internet a la velocidad de 128 Kbps de previo a la aplicación de la política de uso justo. También se realizaron pruebas al subir dicha velocidad el 26 de abril de 2017 a 256 kbps. Los resultados indicaron que podía utilizarse WhatsApp, Facebook, navegar en Internet y utilizar el correo electrónico. En vista de las mejoras significativas experimentadas durante la aplicación de la política de uso justo, su representado realizó ajustes técnicos a nivel de la red móvil e incrementó la velocidad reducida de 128 kbps a 256 kbps a partir del 4 de abril de 2017, lo que fue comunicado a los usuarios.Afirma que la política de uso justo del ICE garantiza la prestación del servicio de Internet móvil con calidad a todos los usuarios, está aprobado por SUTEL, informa a los usuarios sobre el consumo y asigna volumen de consumo suficiente para el disfrute del servicio. Recuerda que dicha política es temporal y facultativa, por lo que en la medida en que los usuarios ajusten sus hábitos de consumo y se estabilice el volumen de tráfico a nivel de la red, las mismas podrían dejar de aplicarse. Nota que el recurrente no apuntó una amenaza o afectación material de derechos fundamentales. Explica que los contratos de adhesión deben ser sometidos a homologación de la SUTEL, entre ellos, los del ICE. Se adhiere a la respuesta de la SUTEL al respecto. Cita precedentes constitucionales. Estima que ha aplicado la política de uso justo conforme a derecho, como una medida necesaria, idónea y proporcional, para regular de manera razonable, el uso intensivo por parte de algunos clientes en perjuicio de la colectividad de usuarios, en tutela del principio rector de beneficio al usuario final desde una vertiente social-colectiva, y no individualista, en armonía con los demás principios rectores establecidos en la Ley General de Telecomunicaciones.Refiere que la resolución N° 2010-010627 no es aplicable a este caso. Explica los servicios de telecomunicaciones, según la nueva legislación (Ley General de Telecomunicaciones). Indica que es un servicio catalogado como un servicio de telecomunicaciones disponible al público, prestado por el ICE y otros dos operadores en un mercado en competencia. Resalta que el cliente puede seleccionar el operador. Establece que el principio de neutralidad tecnológica no hace referencia a la limitación del acceso al servicio de Internet. Resalta que la política de uso justo busca garantizar y proteger el acceso a Internet Móvil. Comparte la respuesta de la SUTEL. Observa que la Declaración de Principios de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información se refiere a la importancia de que la gestión de Internet garantice la distribución equitativa de recursos, facilite el acceso a todos y garantice un funcionamiento estable y seguro (apartado B6, punto 48).Cita el texto “Libertad de Expresión e Internet”, antes mencionado. Considera que la modulación del ejercicio de algunos derechos bajo ciertas circunstancias, en beneficio de la colectividad, no necesariamente constituye violación a derechos fundamentales. Provee datos estadísticos sobre conexiones fijas y móviles a Internet. Con base en ellos, considera que la política de uso justo se aplica a una pequeña porción de clientes pospago, cuyo uso es intensivo. Se refiere a la posición de la Sala en cuanto a aspectos de índole técnico, afirmando que la disputa de criterios técnicos o científicos está reservada para otras sedes. Indica que la Defensoría de los Habitantes aportó un escrito dirigido a otro expediente. En cuanto al informe de la UCR, afirma que los diferentes proveedores de aplicaciones publican datos de referencia en sus páginas web. Se refiere a la velocidad requerida por Netflix.Manifiesta que son erróneas las apreciaciones del presidente de la Academia Nacional de Ciencias, en cuanto a que ver una película en HD a 128 kbps tardaría 21 años. Según un simulador, esto duraría 7,75 días. Indica que la velocidad para utilizar Spotify puede ser de 96 kbps, 160 kbps o 320 kbps. Skype, que es una plataforma que permite llamadas requiere un mínimo de 30 kbps para llamada de voz, la velocidad recomendada es 100 kbps; para llamada video, la mínima es 128 kbps y la recomendada 300 kbps. Detalla los requisitos de velocidad de otros proveedores. Apunta que sí se puede escuchar música y realizar llamadas con velocidades entre 128 kbps y 256 kbps. Afirma que es posible enviar mensajes de WhatsApp con una velocidad de 64 kbps. Reconoce que una página web de 2.5 MB demoraría 2,6 minutos en descargar. Sin embargo, apunta que las páginas web para teléfonos móviles tienen niveles técnicos diferentes.Presenta un cuadro comparativo sobre la duración de descarga de la página del periódico La Nación, en su versión para computadora personal y para móvil. Concluye que no son equiparables. Considera que los dispositivos móviles son usados para recibir información y consumir entretenimiento, no así para producir contenido ni diseñar páginas web, por lo que estima que carece de fundamento afirmar que el límite de velocidad “va a ser un desincentivo para el desarrollo del país”, como indicó la Academia Nacional de Ciencias. Describe las pruebas técnicas realizadas por el ICE, en las cuales se logró descargar o cargar archivos satisfactoriamente a velocidades de 128 kbps y 256 kbps. Expresa que la regulación tarifaria vigente en Costa Rica impone la tarifa plana como única opción en el servicio de Internet pospago, y el cobro por consumo en el servicio prepago, lo que genera una desigualdad a favor de los clientes pospago (21%) en contra de los clientes prepago (79%).Esta asimetría tarifaria, unida a la naturaleza compartida de la conectividad, ha propiciado que las acciones de los usuarios pospago con mayores niveles de consumo afecten el desempeño y la experiencia de uso de todos los demás. Indica que la política de uso justo no implica negación o suspensión del acceso al servicio de Internet móvil. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
14. 14Por escrito recibido en la Sala a las 16:01 horas del 10 de mayo de 2017, se apersona al proceso David Walsh, en su condición de General Counsel de GSM Association (GSMA), para presentar coadyuvancia pasiva. Señala que las políticas de uso justo están dirigidas especialmente a un pequeño porcentaje de usuarios intensivos, con el objetivo principal de administrar un recurso escaso y, en cumplimiento de la Ley General de Telecomunicaciones, proteger los derechos de la mayoría de los usuarios. Reitera los datos de la SUTEL, en cuanto a que solo el 5% de los usuarios finales consumen una proporción significativa de recursos y capacidad (alrededor del 35%) y que, por tanto, se ven alcanzados por prácticas de uso justo, cuando alcanzan el límite de datos establecidos libremente por el contrato comercial. Los usuarios intensivos no son representativos del grueso de los usuarios y menos aún de los usuarios de la base de la pirámide, que aún no ha conocido los beneficios que Internet móvil trae aparejados.Las tecnologías móviles deben lidiar con limitaciones diferentes a aquellas de las tecnologías fijas. El Internet móvil está sujeto a restricciones en el ancho de banda que son mucho más estrictas que aquellas aplicables a las fijas. Esto se ve exacerbado por el hecho de que, en las redes inalámbricas, el tráfico de datos y voz comparten el ancho de banda. Por lo tanto, el exceso de tráfico de datos puede degradar el negocio central de los proveedores de servicios inalámbricos en una medida no posible para otras tecnologías de banda ancha. Esta situación también se ve acentuada por la aparición de aplicaciones que requieren cada vez más ancho de banda. Señala que estas diferencias también se ven reflejadas en el plano económico. Las tarifas planas –establecidas inicialmente para Internet fija por parte de ARESEP, y luego homologadas al Internet móvil por la SUTEL a partir de la RCS615-2009 a pesar de ser servicios diferentes-se volvieron más ineficientes a medida que el consumo de ancho de banda comenzó a variar ampliamente por parte de los usuarios.En consecuencia, aduce que los usuarios de la base de la pirámide, cuyos consumos de datos móviles son mucho menores, terminan subsidiando en modo cruzado el consumo de los usuarios intensivo. Es por ello que las políticas de uso justo favorecen un modelo de acceso equitativo y, por ende, propiamente justo, donde los usuarios que menos consumen ya no subsidian a los usuarios intensivos, distribuyendo los costos de modo equitativo y generando ofertas segmentadas que atiendan a sectores con menos ingresos y generando ofertas sustentables para que los operadores móviles puedan asegurarla sostenibilidad a largo plazo en la prestación del servicio. Es en este contexto que, en la actividad de telecomunicaciones, bajo determinadas circunstancias y para ciertos supuestos, es usual y normal la gestión y el control del tráfico móvil de datos. No hacerlo generaría efectos negativos en la experiencia en la calidad de los servidos de los propios usuarios móviles.Afirma que los operadores móviles solicitaron la homologación de las modificaciones a sus contratos marco y de adhesión por ese interés general. Arguye que los usuarios móviles tienen acceso a la información relativa a las condiciones de contratación de forma clara, transparente y oportuna, respetando las obligaciones y siguiendo los principios establecidos por la SUTEL. Indica que el compromiso de los operadores móviles, por medio de la homologación de sus contratos marcos y de adhesión a la SUTEL, consiste en informar a los usuarios la velocidad a la que se reduce el acceso al servicio, aplicando los principios de equidad, igualdad, razonabilidad, necesidad, legitimidad, a fin de que la velocidad tienda a una carga equitativa entre todos los usuarios, y que la calidad de los servicios contratada no sea degradada, al punto que se impida el funcionamiento del servicio y a su vez se desaliente la continuación del consumo excesivo por parte de los usuarios intensivos.Apunta que la resolución de la SUTEL obliga a los operadores a publicar en su página web, así como en sus nuevos contratos marco y de adhesión -ahora homologados- el límite o umbral de consumo a partir del cual se aplicarán las políticas de uso justo. La situación también es comunicada a los usuarios afectados por medio de SMS. Explica que no existe en la región regulación prohibitiva de las políticas de uso justo, que son aplicadas en casi todos los países de América Latina y del mundo. Refiere que son escasos los reguladores extranjeros que han llevado a cabo estudios respecto de las medidas de uso justo. Remite al regulador de Hong Kong, la Office of the Communications Authority (OFCA), que publicó sus “Guías para la Implementación de Políticas de Uso Justo”, que desde 2013 son obligatorias. Afirma que el objetivo de estas guías es prevenir el uso excesivo de recursos de red por parte de clientes individuales.Indica que la OFCA reconoce la necesidad que tienen los operadores móviles de prevenir los posibles abusos o usos indebidos y/o excesivos de los paquetes de datos móviles por parte de ciertos usuarios “atípicos”, a los fines de que otros puedan también tener la oportunidad de hacer uso pleno de la capacidad y acceso a los servicios móviles ofrecidos. Por otro lado, la OFCA destaca la temporalidad y excepcionalidad de las medidas de uso justo, toda vez que las restricciones son aplicadas solo durante un periodo de servicio, por lo general un mes, las cuales se levantan y las condiciones de acceso se restauran en su totalidad, de modo automático, al inicio del nuevo periodo. Afirma que el regulador de la India, la Telecom Regulatory Authority of India (TRAI) presentó un borrador en enero de 2016 para su “Directiva sobre la Prestación de Servicios de Banda Ancha de Modo Transparente”, que fue aprobada en octubre de 2016, conteniendo condiciones similares a las establecidas por la SUTEL en su resolución.Indica que la política de uso justo se aplica en casi todos los países de América Latina. Resalta que los planes de Costa Rica, con cupos máximos de hasta 20 GB, corresponden a las mejores condiciones identificadas en la mayor parte de los mercados de la región, que suelen ser más restrictivos en las condiciones de sus ofertas, luego de alcanzado el tope de datos para la velocidad máxima, mientras que en Costa Rica el acceso a Internet móvil se mantiene ilimitado durante todo el ciclo. Presenta ejemplos de ofertas de Internet por varios operadores en América Latina y el mundo. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
15. 15Por escrito recibido en la Sala el 31 de mayo de 2017, se apersona al proceso Edgar del Valle Monge, en su condición de Gerente Legal con facultades de apoderado general judicial de Claro CR Telecomunicaciones S.A., a fin de constituirse como tercero interesado, a la luz del artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Indica que ha existido un crecimiento acelerado en el uso del Internet móvil. Señala que entre los años 2010 y 2015, el número de usuarios de Internet en Costa Rica se incrementó en más del 60% y, según la SUTEL, el consumo de datos aumentó un 209% entre el2013 y el 2015. Según la consultora Sandvine, el 5% de los usuarios pueden llegar a utilizar el 50% de la capacidad disponible de las redes. Afirma que esta problemática surge en virtud de la mora regulatoria del regulador que no ha (i) liberado las tarifas de forma tal que permita a los operadores crear diferentes opciones para los clientes ajustados y personalizados, según el nivel y perfil de consumo que estos realizan, lo que obliga a tener ofertas estandarizadas que permiten que una pequeño porcentaje de usuarios abuse y degrade el servicio en perjuicio de la gran mayoría de clientes, (ii) en su defecto, tampoco ha actualizado el esquema tarifario para incluir modalidades de cobro basadas en el consumo y no en tarifas planas, las cuales resultan injustas para la gran mayoría de clientes.Esto ocasiona que unos pocos usuarios sean responsables de los costos más relevantes de proveer el servicio que finalmente pagan todos los usuarios, generando una situación de desbalance en el mercado, presionando a los operadores, quienes ven limitada la posibilidad de monetizar dicho consumo para asegurar el retorno a la inversión que se requiere para la existencia misma de un mercado de telecomunicaciones fuerte y competitivo como lo establece el DR-CAFTA y la misma Ley General de Telecomunicaciones. Señala que eso ha obligado a los operadores a implementar herramientas como la PUJ para dar un servicio continuo en caso de congestión y evitar un colapso de la red ante la demanda intensiva del servicio. Expresa que la SUTEL ha avalado la aplicación de esta medida y ha homologado los contratos universales por servicios de telecomunicaciones que incluyen la posibilidad de aplicar dicha herramienta.Estima que no es necesaria ni pertinente su autorización, al tratarse de una medida comercial, técnica de resorte exclusivo de los operadores. Explica la finalidad de la política de uso justo. Recalca que dicha práctica no limita el acceso a Internet, sino que procura democratizar y hacer eficiente el uso de un recurso escaso de manera tal que la gran mayoría de usuarios no se vea afectados por conductas abusivas de un pequeño grupo. Considera que el derecho de acceso a Internet no significa el derecho a una velocidad determinada o condiciones definidas. Indica que se han realizado pruebas a nivel técnico de los usos más comunes en Internet (WhatsApp, Facebook, navegación en sitios Web y uso de correo electrónico) a la velocidad de 256 Kbps, según las cuales el cliente va a poder mantener un servicio funcional. Enfatiza que la reducción de la velocidad no significa la negación del servicio.Menciona que los operadores han efectuado inversiones millonarias en el crecimiento y mejora de las redes móviles pero sin que estas resulten capaces de satisfacer la altísima demanda que existe por el Internet móvil, sin que se implementen mecanismos de cobro sostenibles y equilibrados que permitan facturar por lo que cada usuario consume realmente, tal como se realiza en aquellos servicios y bienes regulados como electricidad, agua, combustible, etc., y como se hace en todas partes del mundo. Expresa que los operadores procuran informar de manera clara a los clientes y educar sobre el manejo de consumo de datos. Acota que la resolución RCS063-2014 reconoce y reafirma una posibilidad que ya existía y se venía aplicando por algunos operadores (no era el caso de CLARO). Además, aclara que la política de uso justo no es un castigo, sino que se trata de una condición comercial-contractual y de gestión técnica destinada a garantizar un uso eficiente de los recursos escasos.Dicha posibilidad se encuentra recogida tanto en la regulación y los contratos de adhesión como en las carátulas de los mismos. Los contratos se encuentran homologados por SUTEL y constituyen ley entre las partes. Considera que esta no es la sede para discutir la legalidad de un contrato o una cláusula. Comparte la posición de la SUTEL en su informe, referida a los hechos 1 a 4. Discute sobre el acceso a Internet como un derecho fundamental. Estima que la jurisprudencia de la Sala se ha referido al servicio de Internet fijo, lo que es diferente. Señala que el mercado de telefonía móvil se ha abierto a la competencia con la Ley General de Telecomunicaciones. Afirma que se trata de un servicio de telecomunicaciones disponible al público, y no de un “servicio público”. Estima que el principio de neutralidad tecnológica no se refiere a la accesibilidad al servicio de Internet, por lo que es ajeno a la política de uso justo. Manifiesta que existe falta de legitimación activa por falta de una lesión concreta al actor. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
16. 16Por escrito recibido en la Sala el 1 de junio de 2017, Mario Pacheco Loaiza, en la condición indicada, expresa que el 23 de mayo publicó el Gobierno en su página web un artículo intitulado “Costa Rica, Campeón de América Latina en acceso a Internet”, que hace referencia a un estudio denominado “Estado de la banda ancha en América Latina y el Caribe 2016”, divulgado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Resaltan logros del Estado en la materia. Indica, entre otros, que el país asumió posiciones de liderazgo en categorías estratégicas del acceso a Internet en América Latina, al pasar de 24 a 60 el porcentaje de hogares conectados, y superar el 95% de penetración en la banda ancha móvil. En la modalidad de la banda ancha móvil, Costa Rica tuvo una penetración de un 95,5%, medido en suscripciones por cada cien habitantes. Le sigue Brasil, con menos de 90%, y Uruguay, con menos del 80%.En cuanto al ritmo del acceso a Internet, medido por la cantidad de suscriptores, Costa Rica creció un 440% entre el 2010 y el 2015. La modalidad de conexión más usada fue la móvil, que registró un aumento de un 688% en este periodo, mientras la banda ancha fija creció un 46%. Considera que se demuestra que el derecho de acceso a Internet está tutelado en nuestro país y que la política de uso justo constituye un elemento más que ha contribuido a garantizar dicho derecho fundamental, asegurando un acceso equitativo de calidad para la generalidad de los usuarios y una variedad de planes que se ajustan a las necesidades de cada individuo. Resalta que el Internet móvil ha contribuido de forma más significativa a garantizar el derecho de acceso a Internet.
17. 17Mediante resolución N° 2017-7245 de las 9:45 horas del 19 de mayo de 2017, la Sala acumuló el expediente 17-004259-0007-CO a este expediente.
18. 18Por escrito recibido en la Sala a las 8:12 horas del 17 de marzo de 2017, el recurrente Valdelomar Valerín interpone recurso de amparo contra el ICE y la SUTEL. Indica que se ha visto afectado por la política de uso justo de Internet, aplicada por el instituto recurrido. Expone que adquirió un plan de telefonía celular y datos con un costo de 25000,00 colones mensuales. Alega que la velocidad de 128 Kbps no se ajusta a sus necesidades reales para carga o descarga de datos, lo que provoca que sea excesivo el tiempo de espera para esos efectos. Explica que trató de acceder a la páginamedidor.kolbi.cr para conocer su velocidad real, pero tardó aproximadamente 1 minuto 11 segundos en responder con un mensaje de error, según el cual "no se puede acceder a este sitio". Agrega que aplicaciones como Whatsapp, Facebook, Youtube y otras tardan mucho encargar datos, por lo que debe cerrarlas, lo que en consecuencia le impide usar el Internet móvil. Reclama que esta situación le perjudica como usuario del servicio Kolbi del ICE. Con base en lo anterior, estima lesionado su derecho de acceso al Internet.
19. 19Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 19:21 horas de 4 de abril de 2017, rinde informe bajo juramento Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones. Cita un voto de minoría de la Sala, el cual examinó la resolución RCS063-2014. Indica que para proteger los derechos de los usuarios, para que puedan acceder en igualdad de condiciones a los servicios de Internet móvil, el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, mediante acuerdo 014-021-2014, tomado en la sesión ordinaria N° 021-2014 de 2 de abril de 2014, emitió la resolución número RCS-063-2014, titulada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil”. En esa resolución se fijaron las condiciones que regulan el consumo excesivo de descarga de datos con el objetivo de reducir la congestión de redes y así evitar que se vea afectada la calidad del servicio para una mayoría de usuarios.Acota que los operadores de redes y proveedores de servicios han enfrentado un problema de congestión de tráfico en sus redes debido a la proliferación de aplicaciones de alto consumo de capacidad y el uso intensivo de algunos usuarios del servicio de Internet móvil, sobre todo en redes móviles que congestionan el tráfico de la red en detrimento de la experiencia y los niveles de servicio de la gran mayoría de usuarios. Menciona que la resolución bajo análisis señala que existe un 5% de usuarios que acapara alrededor del 35% de la capacidad y recursos de las redes. En el sub examine, los operadores móviles, ante la situación descrita y previo a la aplicación de las políticas de uso justo como práctica común, solicitaron la homologación de las modificaciones a sus contratos de adhesión. Arguye que con el fin de proteger el derecho de los usuarios a tener acceso a información clara, veraz y oportuna previo a la contratación de los servicios de telecomunicaciones, según lo dispuesto en el artículo 45 inciso 1) de la Ley General de Telecomunicaciones, la Superintendencia avaló que se incluyeran en los contratos de adhesión debidamente homologados cláusulas, mediante las cuales se informara a los usuarios que los servicios de datos móviles tenían asociados una capacidad limitada de descarga, la cual, una vez alcanzada, reduciría la velocidad de navegación.Agrega que el régimen de garantías fundamentales de la Ley General de Telecomunicaciones establece que la Superintendencia de Telecomunicaciones debe aprobar los contratos de adhesión de los servicios de telecomunicaciones; el "Reglamento sobre el régimen de protección al usuario final de los servicios de telecomunicaciones" dispone los contenidos mínimos de dichos contratos y el "Reglamento de prestación y calidad de los servicios" establece una serie de condiciones mínimas para la prestación de los servicios. Los operadores están obligados a informar adecuadamente las condiciones del servicio y ninguna disposición puede ser abusiva. Añade que en el ordenamiento jurídico costarricense no hay ninguna disposición que prohíba de modo expreso la gestión comercial de los operadores de telecomunicaciones, como la gestión de tráfico o las políticas de uso justo; sin embargo, estas deben aplicarse de manera tal que no lesionen el ordenamiento jurídico de telecomunicaciones, en especial los derechos de los usuarios.Considera que la medida, además, cumple los requisitos regulatorios de equidad, igualdad de trato y buena fe, en el sentido de que el trato que debe darse a los usuarios, está obligado a considerar la condición de aquellos que realizan un uso desmedido y desproporcionado, respecto de los que hacen un uso racional de la red y su servicio contratado. Recalca que el artículo 34 del "Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones" y el ordinal 23 del "Reglamento de prestación y calidad de los servicios" permiten al operador o proveedor aplicar medidas, cuando el cliente utilice el servicio de telecomunicaciones de forma que ocasione alteraciones en el funcionamiento de la red o degrade la calidad de los servicios. Esto acredita que existen reglamentos que permiten aplicar medidas sobre aquellos clientes cuyo comportamiento, durante el disfrute de los servicios, los afecten de forma negativa, por lo cual hay normas reglamentarias que autorizan a los operadores, incluso, a desconectar el servicio en supuestos de congestión por uso intensivo.Indica que mediante acuerdo 014-021-2014 de la sesión ordinaria 0212014 celebrada el 2 de abril de 2014, el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones aprobó por unanimidad la resolución RCS-063-2014: “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil”. Señala que los antecedentes y respaldo de los informes respectivos que dan fundamento a esa resolución, se encuentran dentro del expediente: GCO-DGC-ETM-305-2014. Destaca que con el fin de proteger los derechos de los usuarios, la citada resolución, en la parte dispositiva D) inciso 6), estableció que las políticas de uso justo resultan aplicables a los nuevos contratos de servicios que se suscriban siempre que dichas condiciones sean expresamente consentidas por los usuarios; asimismo que también aplica a los contratos vigentes no sujetos a un plazo de permanencia mínima o cuando dicho plazo se haya vencido, y en caso de que los usuarios no estén de acuerdo con dichas políticas, podrían rescindir los contratos.Expresa que de conformidad con la resolución RCS-063-2014 a las personas que hacen un uso abusivo del servicio de Internet, o bien superen el límite de descarga, se les reduce la velocidad del acceso al servicio de Internet, pero no se les limita el acceso al mismo. El límite de descarga lo determinan los operadores y se estipula en los contratos de adhesión suscritos por los usuarios finales, aplicando las razones de equidad, igualdad y razonabilidad de la medida, de manera que se reduzca a una velocidad que tienda a una carga equitativa y que la calidad del servicio contratado no sea degradada al punto que se impida el funcionamiento del servicio, pero que a su vez desaliente la continuación del consumo excesivo de parte del usuario. El objetivo es que los usuarios realicen un consumo normal y moderado de acuerdo con el plan contratado. Expone que una adecuada política de uso justo introduce límites racionales que en forma objetiva constituyen un mecanismo de selección o filtro del pequeño grupo de usuarios intensivos, a quienes se les aplica la medida de incentivo (reducción velocidad), lo que no afecta al resto de usuarios, que son la gran mayoría.Por eso, se construye a partir del promedio de consumo del 5% de usuarios que consumen el 35% de recursos de la red. Manifiesta que lo expuesto evidencia que la resolución RSC-063-2014 beneficia a los usuarios, por ser una herramienta que se aplica cuando se da un uso desmedido, excesivo o abusivo de los servicios de Internet móvil, que afecta el funcionamiento de la red en perjuicio de los usuarios. Menciona que esas medidas son prácticas internacionalmente aceptadas y adoptadas en muchos mercados regulados, en los cuales han sido avaladas incluso por organizaciones de usuarios. Aclara que la resolución RCS-063-2014 le impuso una serie de obligaciones a los operadores en beneficio de los usuarios, como la obligación de informar, como parte de su oferta comercial, sobre los máximos de consumo, comunicar a los usuarios cuando su consumo se encuentra cercano al límite de consumo a partir de los cuales se aplicarían las reducciones de velocidad, así como la información que debe completarse en los contratos de adhesión para informar a los usuarios sobre las condiciones de uso de dicha política.Manifiesta que en términos generales, el objetivo de la gestión de tráfico es evitar fallas en la red, responder a situaciones de congestión, ayudar a mantener un nivel de calidad óptimo para los usuarios, y combatir amenazas contra la seguridad. Arguye que, en el ámbito internacional, en países donde también el acceso a Internet es derecho fundamental, se reconoce que la gestión del tráfico razonable es necesaria para garantizar que la conectividad del usuario final no se vea afectada por la congestión de la red, pero pide transparencia respecto a las prácticas de gestión del tráfico. De ahí el interés de la SUTEL en promover el cumplimiento del derecho de información veraz y completa. Arguye que la Asociación Internacional de Usuarios de Telecomunicaciones INTUG (International Telecomunications Users Group) acepta la gestión de tráfico desde que esta sea empleada por los proveedores de servicios, con la finalidad de llevar a cabo una asignación óptima de los recursos de la red, de tal forma que, se logre mantener la calidad del servicio a todos los usuarios, especialmente durante periodos de congestión, considerando el creciente número de usuarios conectados.Describe cómo se incorporó la aplicación de esa política en los contratos de adhesión que las empresas operadoras ofrecen a los usuarios. Explica que los operadores de servicios de telecomunicaciones incluyeron en los contratos de adhesión, la posibilidad de comercializar los servicios de datos móviles por velocidades, sujetas a un límite máximo de descarga a partir del cual se aplicaría una reducción de velocidad. Menciona que dicha resolución no establece una limitación total del servicio de Internet móvil, sino que lo que se hace es una disminución de la velocidad contratada. Afirma que con el fin de que los usuarios tomen decisiones de consumo informadas, los operadores tienen el deber de advertir al abonado sobre los alcances de estas medidas y la forma de aplicación, así como la obligación de entregar copia del contrato de adhesión y publicarlo en su sitio WEB, de conformidad con Io establecido en el artículo 20 del Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de Servicios de Telecomunicaciones".Indica que la reducción de la velocidad no implica la restricción al acceso del servicio de Internet móvil. En lo que respecta al intercambio de datos en el servicio de Internet, la unidad básica de medición corresponde al "bit" (simbolizada como "b"), que igualmente consiste en la unidad básica de información en computación o telecomunicaciones digitales y puede tener únicamente dos valores (0 o 1 generalmente). Todo tipo de contenido al ser enviado por una red de Internet móvil es convertido en una secuencia de bits para poder ser transmitido. Los bits se agrupan en conjuntos que se conocen como bytes (simbolizados como "B" y equivalentes a 8 bits). La velocidad de transferencia de datos se define como la cantidad de bits por segundo que se transfieren entre los dispositivos clientes y los servidores y se suele medir como kilobits/segundo (kbps) o Megabits/segundo (Mbps). En general, despreciando otros factores técnicos como el retardo, se puede afirmar que la velocidad de transferencia en el sentido de descarga (download), determina la rapidez con la que es posible obtener un archivo de Internet a través de la red del operador de servicios.En consecuencia a mayor velocidad de descarga, el contenido deseado será desplegado en el dispositivo de manera más rápida. Según datos de la página HTTP Archive Report (http2//httparchiveorg/about.php), sitio en línea encargado de recopilar información técnica de más de medio millón de las direcciones de Internet más populares en el mundo, muestra que el tamaño de la página WEB promedio (para el 02 de diciembre de 2016), tiene un peso de 2479 KB. Explica que al tomar como referencia el tamaño promedio de una página WEB de 2479 KB, una conexión de 2 Mbps demoraría unos 10 segundos cargando la información mientras que a una conexión de 128 kbps le tomaría aproximadamente 2,6 minutos. Por otro lado, un mensaje de texto de WhatsApp sin emoticones, de unos 130 caracteres (tamaño de un mensaje de texto convencional) que ocupa aproximadamente 400 Bytes se transmite en 1,6 milésimas de segundo a 2Mbps y por su parte para una conexión a 128 kbps tardaría 25 milésimas de segundo.Remite a una tabla para las velocidades de Internet móvil comercialmente disponible en el país y extra de ella que las diferencias entre las velocidades de acceso a la red, corresponden a los tiempos de espera para la obtención (descarga) de los datos, de modo que a menor velocidad, mayor es el tiempo de espera, lo cual no implica la imposibilidad de acceder al servicio. Expone que tomando la velocidad más alta comercializada por los operadores, según se aprecia en la tabla anterior, existe una diferencia de alrededor de 39 veces el tiempo que toma mostrarse una página WEB con una conexión de 5 Mbps al compararla con una de 128 kbps. Plantea que, técnicamente, la proporción se mantiene con el ejemplo de un texto de WhatsApp; sin embargo, la percepción del tiempo que se demoró la red en realizar las tareas por parte del usuario, varía debido al tamaño de los archivos que se deben intercambiar con la red.Añade que un cliente no percibiría diferencia en el caso del mensaje de WhatsApp, pero sí apreciaría un cambio al navegar páginas WEB. Indica que la velocidad de transferencia de datos máxima se verá determinada inicialmente por la capacidad inherente a la tecnología de telefonía móvil que se utilice y, posteriormente, se verá afectada por la cobertura, plan seleccionado, manejo de la red del operador y características del terminal. Señala que en Costa Rica funcionan tres tecnologías de telefonía móvil y remite a una tabla con las velocidades de navegación teóricas máximas alcanzables por cada una. Acota que definir qué tipo de tecnología móvil se utiliza en un determinado momento, dependerá de las especificaciones técnicas terminal seleccionado, su configuración, el uso que se le esté dando al mismo, disponibilidad de la red por parte del operador, y la administración que de la misma este haya implementado.Acotan que las tecnologías con velocidades de navegación más altas permiten al operador conectar a más usuarios de manera simultánea para una velocidad determinada. Remite a una tabla que donde se comparan las imágenes de los niveles de cobertura disponibles en el país por parte de los tres operadores de red y alega que ante esa situación, múltiples operadores a nivel mundial han implementado las políticas de uso justo que permiten reducir la velocidad, una vez superado un límite de consumo. Manifiesta a manera de ejemplo que Vodafone España limita la velocidad de los plantes denominados "Vodafone Yu" a 16 kbps una vez que se consumió la cantidad de datos contratada" y Virgin Mobile, en Estados Unidos reduce la velocidad restringiendo el acceso a únicamente la tecnología 2G" (115 kbps). TIM de Italia reduce la navegación hasta 32 kbps" y Otelo en Alemania limita la velocidad a 64 kbp. Menciona que no existe un criterio técnico estandarizado a nivel mundial para determinar en qué proporción se debe disminuir la velocidad de navegación, una vez que se ha sobrepasado un determinado umbral de consumo y que el "throttle", como se le conoce a esa práctica por su nombre en inglés, busca lograr mayor equidad de acceso en mejores condiciones de servicio para todos.Arguye que en el caso de Costa Rica, las velocidades a las cuales se reduce el servicio, son superiores a los máximos que se pueden prestar a través de la red 2G (GSM), que es la que presenta menores capacidades para el uso de este servicio. Plantea las estrategias de información y divulgación de los derechos y deberes de los usuarios que la SUTEL ha desarrollado. Expone información relativa a la aplicación de medidas similares en otros países. Informa sobre los siguientes documentos emitidos por el Consejo de la SUTEL: acuerdo 032-014-2017 de 15 de febrero de 2017, acuerdo 013-017-2017 de 1º de marzo de 2017 y acuerdo 001-020-2017 de 8 de marzo de 2017. Indica que mediante esos acuerdos, la SUTEL comunicó a los operadores cómo se debe aplicar la resolución RCS-063-2014, aprobada por el Consejo de la SUTEL en la sesión ordinaria 021-2014 celebrada el 2 de abril de 2014. Señala que, de manera resumida, el Consejo comunicó lo siguiente: “1.Que esta Superintendencia tiene conocimiento que algunos usuarios suscribieron contratos de adhesión sujetos a un periodo de permanencia mínima en los cuales se consignó que no aplicaba (N/A) un tope en la descarga de datos, y se omitió informar la velocidad a la cual se disminuiría el servicio una vez que se supere el límite de consumo es decir se comercializaron servicios con condiciones de descarga ilimitada no sujeta a la aplicación de las políticas de uso justo. 2. Que el operador debe abstenerse de aplicar las condiciones de uso justo de forma indiscriminada a todos sus usuarios ya que debe respetar las condiciones particulares de cada uno de los contratos con especial énfasis en aquellos con plazos de permanencia mínima vigentes, por cuanto debe respetar el principio de información clara veraz y oportuna, misma que se brindó de previo a la contratación de los servicios, y se consignó en los contratos suscritos por los usuarios, aspectos determinantes en sus decisiones de consumo. 3.Que los operadores se deben abstener de aplicar condiciones de uso justo que afecten la velocidad originalmente contratada a aquellos usuarios con condiciones de permanencia mínima vigente que hayan firmado contratos con condiciones de descarga ilimitada no sujeta a políticas de uso justo, o que los contratos sean omisos en cuanto a la capacidad de descarga contratada y velocidad a la que se reduciría el servicio de datos una vez aplicadas dichas políticas. 4. Que los operadores únicamente pueden aplicar políticas de uso justo cuando se cumpla a cabalidad los términos y condiciones establecidos en resolución RCS-063-2014, es decir cuando en los contratos de adhesión se haya consignado de forma clara y veraz que el servicio contratado se encontraba sujeto a políticas de uso justo y se hubiera señalado la forma en la que estas se aplicarían o cuando se informara con un mes de antelación la modificación de las nuevas condiciones en aquellos contratos que no se encontraban sujetos a permanencia mínima o cuando dicho plazo ya se hubiera cumplido. 5.Que en relación con los contratos de adhesión que no se encuentren sujetos a plazo de permanencia mínima: Se podrá aplicar políticas de uso justo a aquellos usuarios que hayan suscrito contratos de adhesión no sujetos a plazos de permanencia mínima o cuyas permanencias se encuentren vencidas, y se les haya informado de previo sobre las nuevas condiciones o restricciones (nueva capacidad de descarga velocidad a la cual se disminuiría una vez que se llegue al límite de consumo y cualquier otro elemento que afecte la decisión de consumo) según los términos y plazos establecidos en el artículo 20 del Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones. En caso de que este grupo de usuarios no se encuentre de acuerdo con las nuevas condiciones pueden rescindir del contrato sin ningún tipo de penalización. 6. Que sobre los contratos de adhesión que se encuentran sujetos a plazos de permanencia mínima: Si el contrato de adhesión indica de forma clara y expresa la velocidad de descarga y capacidad contratada del servicio de Internet móvil según la resolución RCS-063-2014 el operador puede aplicar a partir del 1° de marzo del 201 7 dichas regulaciones de consumo por cuanto las condiciones se encuentran debidamente aprobadas por el usuario mediante la suscripción del contrato.Si el usuario final no está de acuerdo y decide finalizar el contrato suscrito debe cancelar el monto correspondiente a la penalización por retiro anticipado, según lo establecido en las resoluciones RCS-364-2014 y RCS-253-2016. 7. Que si en el contrato de adhesión suscrito no se estableció ninguna limitación en la descarga de datos, ni la velocidad a la cual se disminuiría el servicio una vez que se llegue al límite de consumo según los espacios dispuestos en el contrato para dicho efecto; o bien se indicó de forma expresa que la descarga de datos móviles es ilimitada no sujeta a políticas de uso justo el operador no puede modificar las condiciones originalmente pactadas y aplicar la política de uso justo, durante el plazo de permanencia mínima estipulado en el contrato de adhesión. No obstante una vez cumplido el plazo de permanencia mínima, el ICE podrá informarte al usuario sobre la modificación contractual según lo establecido en el artículo 20 del Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones y el usuario tendrá la posibilidad de continuar con el servicio con las nuevas condiciones o bien rescindir el mismo sin penalización alguna en caso de no encontrarse conforme con éstas.”
20. 20Porescrito recibido en la Sala el 5 de abril de 2017, informa bajo juramento Carlos Manuel Quesada Obregón, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad. Explica la política de uso justo. Afirma que dicha política no impide el acceso a Internet, sino que consiste en establecer niveles de consumo, a partir de los cuales el proveedor del servicio únicamente reduce la velocidad a la que puede navegar el cliente en la red hasta completar el ciclo mensual de facturación. Señala que al iniciar un nuevo ciclo de facturación, se le restituye la velocidad originalmente contratada. Tal medida fue autorizada por la SUTEL mediante resolución RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014. Previo a ello, el regulador homologó contratos que incluían dicha cláusula. Describe el funcionamiento de la política de uso justo. Afirma que en un sistema de tarifa plana y consumo ilimitado, como el vigente en Costa Rica para el servicio de Internet móvil pospago, los usuarios promedio terminan pagando una parte desproporcionada de los costos generales de la red.Cita la Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos de América en apoyo de dicha aseveración. Afirma que la medida es una práctica normal del mercado, cuando no existe una metodología de cobro por descarga. Ejemplifica las estrategias en política de uso justo de los operadores a nivel regional. Describe que la política de uso justo en América Latina es una práctica común. Indica que en Costa Rica, por disposición de la SUTEL no se aplica el cobro por descarga en la telefonía móvil pospago. Refiere que entre 2014 y 2015 se dio un crecimiento del 68% del consumo y entre el 2015 y 2016 creció un 38%, lo que vuelve necesaria la implementación de políticas de uso justo. Comenta que esas políticas se materializan como condiciones contractuales del servicio de acceso a Internet. Menciona que la resolución RCS-063-2014 procura asegurar y mejorar la calidad y desempeño del servicio. Agrega que el ICE ha venido aplicando la política de uso justo en los servicios pospago desde el 1º de marzo de 2017, lo cual fue comunicado tanto mediante la página web como a través de medios de comunicación.Asimismo, señala que informaron que las mismas constituían una enmienda a los contratos vigentes, brindado la posibilidad de que el cliente se manifestara en contra. Añade que también envía mensajes de texto cuando alcanza el 80% y el 100%, momento en el cual podrá seguir trasegando datos de manera ilimitada solo que a una velocidad reducida. Relata que se han realizado pruebas de los usos más comunes en Internet a velocidad 128 Kbps, según las cuales el cliente va a poder mantener un servicio funcional y que a lo sumo experimentaría un incremento en el tiempo. Los resultados indicaron que podía utilizarse WhatsApp, Facebook, navegar en Internet y utilizar el correo electrónico. Alega que en vista de las mejoras significativas experimentadas durante la aplicación de la política de uso justo, su representado realizó ajustes técnicos a nivel de la red móvil e incrementó la velocidad reducida de 128 kbps a 256 kbps a partir del 4 de abril de 2017.Afirma que la política de uso justo del ICE garantiza la prestación del servicio de Internet móvil con calidad para todos los usuarios, está aprobado por SUTEL, informa a los usuarios sobre el consumo y asigna volumen de consumo suficiente para el disfrute del servicio. Recuerda que dicha política es temporal y facultativa, por lo que en la medida en que los usuarios ajusten sus hábitos de consumo y se estabilice el volumen de tráfico a nivel de la red, las mismas podrían dejar de aplicarse. Admite que el 6 de julio de 2016 el recurrente suscribió con el ICE un plan que le permite disfrutar de 750 SMS, 600 minutos de voz y acceso a Internet a 2 Mbps, con una permanencia mínima de 24 meses por un costo mensual de¢24.000,00. Señala que el recurrente tiene una capacidad de transferencia asignada de 5 GB y un consumo promedio de 21.5 GB, casi 4 veces la capacidad asignada a todos los clientes con ese mismo plan, en adición al comunicado del 27 de enero, el 8 de marzo le fue enviado un SMS, mediante el cual se le informó que se procedería con la aplicación de la política de uso justo, así como una invitación a modular sus hábitos de consumo informándose sobre la misma en la página Web.Menciona que, posteriormente, se le enviaron tres mensajes, el primero a las 21:55:27 de 14 de marzo cuando se encontraba dentro del 80% del consumo asignado a su plan, el segundo mensaje enviado a las 10:07:51 del 15 de marzo al haberse consumido el 90% del consumo asignado, y el tercer mensaje enviado ese mismo día a las 10:48:32 donde se le informaba que al haberse superado el 100% de la capacidad mensual de datos asignada, por lo cual seguiría navegando a la velocidad de 128 Kbps hasta el nuevo periodo de facturación. Manifiesta que, lo anterior, no significa que una vez alcanzado el umbral asignado, no pueda seguir descargando datos más allá de dicho valor referencial por el resto del ciclo de facturación, inclusive, duplicar o triplicar esa capacidad, solo que a menor velocidad, pero siempre la descarga va a ser ilimitada. Arguye que en relación con el acceso al sitio "medidor.kolbi.cr", esa aplicación fue creada principalmente para hacer test de velocidad desde una PC o computadora de escritorio y, además, la misma fue dada de baja, razón por la cual, cuando el recurrente trató de acceder a ella, luego de un determinado lapso de tiempo, va a obtener el mensaje "no se puede acceder a este sitio".Menciona que si bien el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aprobó una resolución para la "promoción, protección y el disfrute de los derechos humanos en Internet", mediante la cual dispuso que el acceso a Internet es un derecho básico de todos los seres humanos y anima a todos los países a proveer a sus ciudadanos de acceso a la red, esa declaración debe ser entendida como una excitativa a los estados miembros a promover, a través de las políticas públicas, el desarrollo de facilidades para garantizar a sus ciudadanos dicho acceso. Destaca que la modulación del ejercicio de algunos derechos bajo ciertas circunstancias, en beneficio de la colectividad, no necesariamente constituye violación a derechos fundamentales. Provee datos estadísticos sobre conexiones fijas y móviles a Internet. Con base en ellos, considera que la política de uso justo se aplica a una pequeña porción de clientes pospago, cuyo uso es intensivo.Expresa que la regulación tarifaria vigente en Costa Rica impone como única opción en el servicio de Internet pospago la tarifa plana, y en el servicio prepago el cobro por consumo, lo que genera una desigualdad a favor de los clientes pospago (21%) en contra de los clientes prepago (79%). Añade que esta asimetría tarifaria, unida a la naturaleza compartida de la conectividad, ha propiciado que las acciones de los usuarios pospago con mayores niveles de consumo afecten el desempeño y la experiencia de uso de todos los demás. Acota que la política de uso justo no implica negación o suspensión del acceso al servicio de Internet móvil. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
21. 21Mediante resolución N° 2017-7235 de las 9:45 horas del 19 de mayo de 2017, la Sala acumuló el expediente 17-003364-0007-CO a este expediente.
22. 22Por escrito recibido en la Sala el 1 de marzo de 2017, el accionante Sibaja Miranda interpone recurso de amparo. Manifiesta que mantiene relación comercial con la institución recurrida desde hace varios años, específicamente, con su subsidiaria de telecomunicaciones Kolbi, por haber suscrito un contrato de telefonía denominado CONECTADOS, según el cual paga 50 mil colones mensuales. Indica que el 1 de marzo de 2017, se enteró, por los medios de comunicación escrita, sobre la política de “uso justo de Internet”, la cual indica que a pesar de que contractualmente se haya pactado en las cláusulas las condiciones de velocidad y de carga y descarga de datos de la red, así como la cantidad de banda de Internet con que el consumidor cuenta, de forma unilateral y arbitraria, por medio de esa política, se va a imponer una disminución de la descarga de Internet cuando la marca comercial considere que se excedió la descarga adecuada.Manifiesta que esto no es solo un tema contractual, sino constitucional, ya que dicha medida fue aprobada por la Superintendencia de Telecomunicaciones, en informe declarado confidencial y que nunca fue sometido a consulta pública. Alega que, además, se violan principios constitucionales como la seguridad jurídica, la certeza plena y el principio de interdicción de la arbitrariedad, ya que los administrados no saben a qué atenerse frente a las potestades de imperio del Estado, tanto así que aun existiendo contratos de por medio, son irrespetados los derechos fundamentales de los usuarios y no se les permite defenderlos, imponiéndoles sus políticas de forma arbitraria y lesiva. Solicita que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que esto implique.
23. 23Porescrito recibido en la Sala el 13 de marzo de 2017, informa bajo juramento Gilbert Camacho Mora, en la condición señalada. Reitera los argumentos expresados en otros informes. En cuanto al caso concreto del recurrente Sibaja Miranda, indica que el tema de la audiencia pública está regulado en el artículo 73 inciso h) de la Ley N° 7593. Afirma que los contratos de las tres operadoras fueron homologados por la SUTEL, lo cuales incluían la cláusula de uso justo. Afirman que la resolución RCS-063-2014 establece los lineamientos para promover una adecuada aplicación de las medidas que adopten comercialmente los operadores, en relación con las cláusulas de uso justo homologadas en los contratos de adhesión. Concluye que dicha resolución no debe ir a audiencia pública, por no encontrarse en ninguno de los supuestos establecidos por esa norma. En cuanto a la confidencialidad del informe, manifiesta que el Conejo de la SUTEL conoció mediante el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014 el informe referida al “Aumento de Reclamaciones por velocidad de conexión en el servicio de Internet móvil”, en el cual se evidenciaba el comportamiento de los usuarios de consumo extraordinario sobre dichos servicios.Explica que ese informe fue uno de los insumos para fundamentar la resolución RCS-063-2014. Aclara que dicho informe no es confidencial. Explica que se adjunta a ese informe el documento denominado “Aumento de reclamaciones por velocidad de conexión en el servicio de Internet Móvil', que es uno de los documentos preparado por la Dirección de Calidad para fundamentar la resolución RCS-063-2014. Además, señala que en el expediente administrativo constan todos los documentos que motivan la resolución RCS-063-2014, dentro de los cuales está el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014. Apunta que en el expediente administrativo consta la resolución RCS-062-2014, denominada “Se resuelve sobre la confidencialidad de piezas del expediente GCO-DGC-ETM-305-2014 y del informe contenido en el oficio 2040-SUTEL-DGC-2014”. Explica que dicha resolución indica las razones por las cuales se declara confidencial una serie de información proporcionada por las operadoras.Agrega que el informe declarado confidencial se basa en datos de tráfico de todos los usuarios de las redes móviles; con vista en la privacidad de esos datos, se declaró confidencial dicho informe. Refiere al artículo 43 de la Ley General de Telecomunicaciones, en cuanto al tratamiento de datos de tráfico y localización. Finalmente, informa que mediante los acuerdos 032-014-2017 del 15 de febrero de 2017, 013-017-2017 del 1 de marzo de 2017 y 001-020-2017 del 8 de marzo de 2017, el Consejo de la SUTEL comunicó a los operadores cómo se debe aplicar la resolución RCS-063-2014. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
24. 24Por escrito recibido en la Sala el 20 de marzo de 2017, informa bajo juramento Carlos Manuel Quesada Obregón, en la condición señalada. Reitera los argumentos expresados en otros informes. En cuanto al recurrente Sibaja Miranda, reconoce que el tutelado suscribió el 13 de setiembre de 2014 un plan pospago conectado 5 a 24 meses con una velocidad de 5 Mbps. En enero de este año, lo renovó por 24 meses más al suscribir el plan Conectado 6, con velocidad máxima de 6 Mbps. Afirma que el ICE decidió implementar la política de uso justo a partir del 1 de marzo de 2017, informando a los clientes con un mes de antelación por los medios de prensa masivos, con la posibilidad de rescindir anticipadamente el contrato sin penalización en caso de no aceptación de las nuevas condiciones. Adicionalmente, se les invitó a informarse sobre acciones para disfrutar de su servicio de Internet móvil pospago haciendo un uso racional de los recursos de red y sin perjudicar la experiencia de servicio de los demás clientes.Reitera que la definición del límite de descarga no constituye una actuación arbitraria de su representado, pues fue fijado con base en motivos de equidad y razonabilidad, luego de haber realizado a nivel técnico pruebas de los usos más comunes en Internet a una velocidad de 128 Kbps, en donde se comprobó que el cliente puede mantener un servicio funcional, eventualmente lo que puede llegar a experimentar es un incremento en el tiempo de espera para acceder al contenido o información. Contrario a lo que alega el recurrente, explica que el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014 no es confidencial; lo único declarado como tal dentro de la resolución RCS-062-2014, a solicitud de los operadores, son los datos de tráfico de todos los usuarios de las redes móviles, en razón de salvaguardar la privacidad de las comunicaciones. En cuanto a la consulta pública, del artículo 73 inciso h) de la Ley N° 7593 de la ARESEP concluye que no es necesaria la celebración de alguna audiencia.Considera que la política de uso justo es una forma de modular un derecho sin suprimirlo. Alega que el servicio de telecomunicaciones forma parte de un mercado abierto a la competencia, por lo que dejó de ser un “servicio público”, en los términos del ordinal 4 de la Ley General de la Administración Pública. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
25. 25Por escrito recibido en la Sala el 7 de abril de 2017, el recurrente Sibaja Miranda enfatiza que la política de uso justo no salió a consulta pública, lo que estima lesivo de los derechos de los usuarios. Considera que el ICE reconoce que dicha política es lesiva y desproporcionada, al aumentar la velocidad de 128 Kbps a 256 Kbps.
26. 26Por escrito recibido en la Sala el 28 de abril de 2017, se apersona Mario Pacheco Loaiza al proceso N° 17-003364-0007-CO, en la condición señalada. Expone los mismos argumentos. En cuanto a los reclamos concretos del recurrente Sibaja Miranda, indica que el reclamo planteado es materia de legalidad por ser un tema contractual. Considera que el derecho de acceso a Internet no implica utilizar infinitamente un servicio a toda costa, sino que se trata de garantizar el acceso equitativo a toda la población. Reitera que es un tema de legalidad, que debe ser visto en sede ordinaria.
27. 27En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal ; y,

Considerando:

I. SOBRE COADYUVANCIAS

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, quien tuviere un interés legítimo en el resultado del recurso podrá apersonarse e intervenir en él como coadyuvante del actor o del demandado. En atención a lo anterior, este Tribunal estima que las solicitudes de coadyuvancia planteadas por Telefónica de Costa Rica TC S.A., General Counsel de GSM Association y Claro CR Telecomunicaciones S.A. deben ser admitidas, con la advertencia de que el resultado del sub examine no va dirigido de modo directo a los coadyuvantes, sino solo a las partes.

II. OBJETO DEL RECURSO

La parte accionante acusa que la SUTEL ha homologado las cláusulas sobre política de uso justo que contienen los contratos de los operadores de Internet móvil pospago. Estima que la aplicación de dicha política por parte de los operadores limita la velocidad de navegación en la Internet a tal grado que la vuelve inoperante, lesionando así sus derechos fundamentales, en particular el acceso a la Internet. Asimismo, afirma que la política de uso justo fue aprobada sin que mediara audiencia pública y utilizando un informe declarado confidencial.

III. HECHOS PROBADOS

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:

• a)El 11 de setiembre de 2013, mediante acuerdo 023-049-2013 de la sesión ordinaria 049-2013, el Consejo de la SUTEL homologó el “Anexo de Planes Móviles post pago” al contrato de adhesión del Instituto Costarricense de Electricidad, cuyo punto 26 establecía la política de uso justo. (Ver resolución RCS-063-2014).
• b)El 13 de febrero de 2013, mediante acuerdo 006-009-2013 de la sesión ordinaria 009-2013, el Consejo de la SUTEL homologó el “Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados” de Telefónica de Costa Rica TC S.A., cuya cláusula 30 establecía las políticas de uso justo. (Ver resolución RCS-063-2014).
• c)El 2 de noviembre de 2011, mediante acuerdo 008-082-2011 de la sesión ordinaria 082-2011, el Consejo de la SUTEL homologó el “Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo de servicio postpago Telefonía Móvil Celular” de Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., cuya cláusula cuadragésima establecía la política de uso justo. (Ver resolución RCS-063-2014).
• d)Mediante acuerdo 014-021-2014 de la sesión ordinaria 021-2014 del 2 de abril de 2014, el Consejo de la SUTEL aprobó la resolución N° RCS-063-2014, denominada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil”. La política de uso justo permite al operador disminuir la velocidad de Internet móvil del usuario por el resto del ciclo de facturación, una vez que dicho cliente ha alcanzado el umbral de descarga contratado. Esta resolución delega en los operadores la determinación de la velocidad a la que será disminuido el acceso a Internet en aplicación de la mencionada política. (Hecho incontrovertido).
• e)La resolución N° RCS-063-2014 estableció medidas a cargo de los operadores a fin de evitar la congestión en las redes. En concreto, resolvió:

“6. ORDENAR a los a los operadores, el Instituto Costarricense de Electricidad, Telefónica de Costa Rica TC S.A. y a Claro C.R. Telecomunicaciones S.A., atender las siguientes medidas; a) Intensificar sus esfuerzos para ampliar la capacidad de sus redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados, de forma que se pueda cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas incluso en la hora cargada media, los operadores del servicio de Internet Móvil que la política de uso justo es una medida considera como remedio temporal para la problemática de la congestión de redes derivada del consumo extraordinario de un porcentaje pequeño de clientes, la cual debe acompañarse de otras medidas incluyendo las de largo plazo.

• b)Para atender dicho aumento de capacidad se requiere a los operadores valorar el uso de las alternativas de offloading.
• c)(…)” f) Un 5% de los usuarios efectúa un consumo del servicio de Internet móvil para la modalidad de pospago, que acapara alrededor de un 35% de los recursos y la capacidad de las redes de los operadores. (Ver informe rendido y prueba aportada).
• g)El recurrente Valdelomar Valerín suscribió el 6 de julio de 2016 un contrato con el ICE que incluye el uso del Internet móvil. El ICE le aplicó la política de uso justo a dicho tutelado, reduciendo su velocidad a 128 Kbps. (Ver informe rendido).
• h)El recurrente Sibaja Miranda suscribió el 13 de setiembre de 2014 con el ICE un plan pospago Conectado 5 a 24 meses con una velocidad de 5 Mbps. En enero de este año lo renovó por 24 meses más, al suscribir el plan Conectado 6 con velocidad máxima de 6 Mbps. (Ver informe rendido).
• i)Los usuarios del ICE fueron informados por medios masivos y mensajes de texto sobre la aplicación de la política de uso justo. (Ver informe rendido).
• j)El oficio 2042-SUTEL-DGC-2014 no es confidencial. (Hecho incontrovertido).

IV. HECHOS NO PROBADOS

La Sala no pudo corroborar que el tutelado Porras Castillo tuviera un contrato de Internet móvil con algún operador ni que se le hubiera indicado la aplicación de la política de uso justo. Por otro lado, tampoco se pudo tener por demostrado que el recurrente Sibaja Miranda hubiera requerido algún informe a las autoridades accionadas ni que el acceso al mismo le hubiera sido negado por motivos de confidencialidad.

V. SOBRE EL CASO CONCRETO

En el sub examine, la parte accionante plantea que el Consejo de la SUTEL homologó las cláusulas de aplicación de la denominada “política de uso justo” de Internet que contienen los contratos de los operadores de telefonía móvil. Alega que la reducción de velocidad que se aplica en virtud de dicha política, dificulta o imposibilita el acceso a Internet. Asimismo, acusa que la aprobación de la política de uso justo requería una audiencia pública. Por su parte, el representante de la SUTEL indicó que se habían aprobado contratos con cláusulas de uso justo para los tres operadores de telefonía móvil. Al respecto, argumentó que dicha cláusula disminuye la velocidad de Internet, pero no impide su acceso. Explicó que las redes de telefonía e Internet móvil cuentan con recursos que son compartidos por todos los usuarios que en determinado momento utilizan la misma infraestructura, y que los planes de telefonía móvil sin límite de consumo suelen propiciar la aparición de clientes que hacen un uso intensivo de la red móvil al acaparar los recursos de la misma por largos periodos de tiempo, impidiendo con ello a otros usuarios acceder a la red con buenas condiciones de prestación del servicio, afectando su eficiencia y buen funcionamiento.

Con el fin de proteger los derechos de los usuarios, el Consejo de la SUTEL aprobó la resolución N° RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014, que autorizó en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil. Dicha resolución, la cual está dirigida a los operadores y –por lo tanto- carece del carácter de una normativa de aplicación general, permite una disminución de la velocidad contratada, cuando el usuario sobrepase el límite de descarga en un ciclo de facturación. Indicó que tal disminución se aplica únicamente durante el tiempo restante del ciclo de facturación y que no se impide el acceso a Internet; la velocidad únicamente se disminuye a aquella acordada con el operador, lo que no implica la imposibilidad de acceder al servicio.

A fin de resolver los reclamos constitucionales planteados por los accionantes, el análisis de la Sala seguirá la siguiente estructura. Primero, se retomará el tratamiento que la jurisprudencia de este Tribunal ha brindado al tema del acceso a Internet, recordando que se trata de un derecho fundamental reconocido por esta sede. Partiendo de ese hecho, en el siguiente acápite se aclaran algunas obligaciones del Estado y de la SUTEL, relacionadas con el acceso a Internet, que han sido establecidas normativamente y reconocidas por la jurisprudencia de esta Sala. Con estas aclaraciones, este Tribunal procederá a conocer el reclamo de fondo. En un primer considerando, se tratará el tema de la posibilidad de establecer una política de uso justo y su relación con un acceso funcional a Internet. De seguido, la Sala analizará la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad a la política de uso justo. Finalmente, la Sala resolverá sobre la alegada necesidad de realizar una audiencia pública para el establecimiento de la política de uso justo.

VI. SOBRE EL RECONOCIMIENTO DEL ACCESO A INTERNET COMO DERECHO FUNDAMENTAL

Como base para los considerandos subsiguientes, es necesario recordar la importancia que la Sala ha dado en su jurisprudencia al acceso a Internet:

“I.- SOBRE LA IMPORTANCIA DE LA INTERNET EN LA SOCIEDAD ACTUAL. Sin lugar a dudas, la Internet se ha constituido en uno de los grandes avances del siglo XX, pues su desarrollo generó una revolución en diversos campos. Si bien en un principio fue ideada con un propósito meramente militar, lo cierto es que su uso original ha dado un giro total, para convertirse no solo en un instrumento al alcance de gran parte de la población, sino, además ha llegado a ser una de las herramientas principales para el desarrollo de un nuevo concepto; la sociedad de la información, fruto de la globalización. En ese sentido, la Internet se ha convertido en una verdadera autopista de la información, por la que transitan a diario una cantidad inimaginable de datos de todos los tipos: visuales, sonoros, textuales, que han permitido a las personas conocer información de su interés de forma rápida, constituyéndose así en un medio de suma importancia para la educación.

De igual forma, la Internet ha permitido dar un giro total en las comunicaciones a nivel mundial, pues por medio de instrumentos como el correo electrónico, o las video llamadas, permite que las personas puedan contactar a otras que se encuentren a distancias considerables, en un plazo inimaginable años atrás, y con un costo sumamente bajo, lo que sin lugar a dudas, ha influenciado no solo las relaciones interpersonales, sino en la cooperación internacional en distintos aspectos, como el comercio, las relaciones entre Estados, entre otros. Lo señalado anteriormente, se ve reflejado en los datos proporcionados por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), que indican que en el año 2013 más de 2700 millones de personas utilizaban Internet, lo que representaba un 39% de la Población Mundial. Asimismo, se expresa que en países en desarrollo, el 31 % de la población tenía acceso a la red mundial, mientras que dicho porcentaje aumentaba al 39%, en países desarrollados.

A nivel continental, Europa es la región que registra la tasa de penetración de Internet más elevada del mundo, con un 75%, mientras que América ocupaba el segundo lugar, con 61%. Las cifras externadas por la Unión Internacional de Telecomunicaciones, también reflejaban que en el 2013, 41% de los hogares del mundo entero estaban conectados a Internet, siendo que en los países desarrollados la tasa de penetración de Internet alcanzaba el 78% de los hogares, porcentaje que disminuía sustancialmente en los países en desarrollo, donde la tasa mencionaba llegaba al 28%. Finalmente, se externa en las estadísticas de la UIT, que el 90 % de los 1.100 millones de hogares no conectados a Internet, está situado en los países en desarrollo. Todo lo anterior, hace ver con claridad la importancia de la Internet en la sociedad actual, lo que se refleja en los Objetivos de Desarrollo del Mileno de la Organización de las Naciones Unidad, en la que se plantea que “Ofrecer conectividad a Internet en el mundo en desarrollo, ayudará a concretar, los objetivos de salud, educación, empleo y reducción de pobreza”.

II.A nivel nacional, estadísticas del Banco Mundial indican que para el año 2009, 34,3 de cada 100 habitantes del país contaban con acceso a Internet, mientras que para el 2012, dicha cifra se había elevado a 47,5 de cada 100 habitantes. Por otra parte, en el Informe sobre Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones 2010-2012 de la Superintendencia de Telecomunicaciones, se indica que con la apertura del sector de telecomunicaciones, se dio un giro al funcionamiento del mercado de Internet, en virtud de la posibilidad de que nuevas empresas brindaran el servicio. Así, para el primer semestre de 2009, la SUTEL comenzó las autorizaciones para brindar el servicio de Internet, siendo que para el cierre del año 2012, ya se encontraban registradas 60 empresas autorizadas para tal fin. Por otra parte, en el informe mencionado se resalta que entre los años 2010 a 2012, el mercado de Internet del país tuvo una tasa de crecimiento acumulado de 114%, en términos de suscripciones.

Las suscripciones de Internet fijo presentaron una tendencia decreciente con respecto al total de suscripciones a Internet (fijo y móvil), pues pasó de representar un 63 % de la totalidad de suscripciones en el 2010, aun 33% en el 2012. Por el contrario, el servicio de acceso a Internet inalámbrico móvil, evidenció una tendencia creciente en cuanto al total de suscripciones, presentando una tasa de crecimiento acumulada de 282 %, que se vio reflejada en su peso dentro del total de suscripciones al servicio de Internet, que paso del 37% en el año 2010, al 67 % en el año 2012. Siguiendo con lo anterior, en el informe denominado Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones. Informe 2010-2013, la Superintendencia de Telecomunicaciones señala que para el año 2013, el país cerró con 7.111.981 líneas celulares activas, lo que representó una penetración del 151 %, la más alta de Centro América.

Dicho crecimiento se vio reflejado en el aumento de usuarios de internet móvil, que pasó de 606.215 personas en el año 2010 a 3.543.419 al cierre del 2013, lo que implica un 485 %. El 98 % de dichas conexiones se realizó desde un teléfono celular, mientras que el 2% restante por medio de data card. Ese mismo informe, revela que las suscripciones a Internet fijo inalámbrico crecieron un 25% entre los años 2010 y 2013, siendo que para ese año el 36 % de las viviendas contaban con ese servicio. Datos más recientes, publicados por SUTEL en el periódico La Nación del 7 de agosto de 2014, indican que el servicio de Internet móvil aumentó en términos de generación de ingresos en el año 2013, pues pasó del 10 al 26%. Asimismo, se explica que en la actualidad 75 de cada 100 ciudadanos utilizan Internet por medio de su teléfono celular, cifra que era de 13 de cada 100 ciudadanos en el año 2010. Por otra parte, el tráfico de datos también sufrió un incremento importante, toda vez que para el año 2013, de 7,1 millones de conexiones, un 50% tenía acceso a Internet, y un 50 % hacía uso de las terminales inteligentes.

Ahora bien, a partir de las estadísticas mencionadas, es claro que se ha dado un crecimiento acelerado del número de usuarios de Internet en el país, lo que hace cada vez de mayor importancia, la necesidad de garantizar el acceso a la red mundial para la mayor parte de la población. Ante dicha situación, el legislador previó que para el sector de telecomunicaciones (dentro del que se incluye la Internet), se garantizarían los principios de acceso universal, servicio universal y solidaridad, definiendo mediante el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, las metas y prioridades para el cumplimiento de dichos fines. Lo expuesto, se ve externado los principios rectores recogidos en los artículos 3 de la Ley número 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, y los numerales 31, 32 y 33 de la Ley número 8642, Ley General de Telecomunicaciones, que al efecto disponen lo siguiente:

ARTÍCULO 3.- Principios rectores Las entidades públicas del Sector Telecomunicaciones considerarán los principios rectores del ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones, definidos y vigentes en el Sector:

• a)Universalidad.
• b)Solidaridad c) Beneficio del usuario d) Transparencia.
• e)Competencia efectiva.
• f)No discriminación g) Neutralidad tecnológica.
• h)Optimización de los recursos escasos.
• i)Privacidad de la información j) Sostenibilidad ambiental.

ARTÍCULO 31.- Servicio, acceso universal y solidaridad El presente capítulo establece los mecanismos de financiamiento, asignación, administración y control de los recursos destinados al cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad. A la Sutel, le corresponde garantizar que los operadores y proveedores cumplan lo establecido en este capítulo y lo que reglamentariamente se establezca.

ARTÍCULO 32.- Objetivos del acceso universal, servicio universal y solidaridad Los objetivos fundamentales del régimen de acceso universal, servicio universal y solidaridad son los siguientes:

• a)Promover el acceso a servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a los habitantes de las zonas del país donde el costo de las inversiones para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura hace que el suministro de estos servicios no sea financieramente rentable.
• b)Promover el acceso a servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a los habitantes del país que no tengan recursos suficientes para acceder a ellos.
• c)Dotar de servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a las instituciones y personas con necesidades sociales especiales, tales como albergues de menores, adultos mayores, personas con discapacidad, población indígena, escuelas y colegios públicos, así como centros de salud públicos.
• d)Reducir la brecha digital, garantizar mayor igualdad de oportunidades, así como el disfrute de los beneficios de la sociedad de la información y el conocimiento por medio del fomento de la conectividad, el desarrollo de infraestructura y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha.

ARTÍCULO 33.- Desarrollo de objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad Corresponde al Poder Ejecutivo, por medio del Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, definir las metas y las prioridades necesarias para el cumplimiento de los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad establecidos en el artículo anterior. Con este fin, dicho Plan deberá contener una agenda digital, como un elemento estratégico para la generación de oportunidades, el aumento de la competitividad nacional y el disfrute de los beneficios de la sociedad de la información y el conocimiento, que a su vez contenga una agenda de solidaridad digital que garantice estos beneficios a las poblaciones vulnerables y disminuya la brecha digital.

La Sutel establecerá las obligaciones; y también definirá y ejecutará los proyectos referidos en el artículo 36 de esta Ley, de acuerdo con las metas y prioridades definidas en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones.

Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones, el Poder Ejecutivo dispuso que dicho documento debía establecer, como mínimo, una serie de prioridades de acceso universal, servicio universal y solidaridad, entre las que se destacan las siguientes:

1. Servicio Universal a) Que todos los usuarios finales puedan obtener una conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija. La conexión debe ofrecer al usuario final la posibilidad de efectuar y recibir llamadas telefónicas y permitir comunicaciones de fax y datos a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a Internet.

• b)Que todos los usuarios finales puedan contar con acceso a Internet de banda ancha, posibilitando, a mediano plazo, el uso de tecnologías inalámbricas en las comunidades donde los costos para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura es elevada.

2. Acceso universal.

(…)

• b)Que se establezcan centros de acceso a Internet de banda ancha en las comunidades rurales y urbanas menos desarrolladas y, en particular, en albergues de menores, adultos mayores, personas con discapacidad y poblaciones indígenas.
• c)Que se brinde acceso a Internet de banda ancha a las escuelas y los colegios públicos que sean parte de los Programas de Informática Educativa del Ministerio de Educación Pública.
• d)Que se brinde acceso a Internet de banda ancha a los hospitales, clínicas y demás centros de salud comunitarios de la Caja Costarricense de Seguro Social.
• e)Que se brinde acceso a Internet de banda ancha a las instituciones públicas, a fin de simplificar y hacer más eficientes sus operaciones y servicios, e incrementar la transparencia y la participación ciudadana.

De igual forma, en el apartado de ejes, el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones establece una serie de líneas de acción en aspectos relativos a telecomunicaciones, economía, medio ambiente y aspectos sociales, que tienen como finalidad lograr que “el potencial del conocimiento y las TICS estén al servicio del desarrollo, fomentando la utilización de la información y del conocimiento para la consecución de los objetivos de desarrollo contenidos en la Declaración del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas, y enfrentar los nuevos desafíos que plantea la Sociedad de la Información”.

III.Ahora bien, de lo expuesto anteriormente se denota, con claridad, la importancia que tiene el acceso a la Internet dentro del marco de la Sociedad de la Información, de ahí que, incluso, has ido catalogado como un derecho fundamental por esta Sala en una serie de pronunciamientos, tales como los votos números 2010-10627 de las 8:31 del 18 de junio de 2010, y 2010-12790 de las 8:58 del 30 de julio de 2010, en los que se indicó, en lo que interesa, lo siguiente:

“V.- B- Sobre los derechos fundamentales a la información y la comunicación.- En este caso concreto, por el servicio público en cuestión –el servicio de telecomunicaciones- también están involucrados otros dos derechos fundamentales, el derecho a la comunicación y el derecho a la información. En cuanto a estos derechos, debe indicarse que, a la luz de la sociedad de la información y del conocimiento actual, el derecho de todas las personas de acceder y participar en la producción de la información, y del conocimiento, se vuelve una exigencia fundamental, por ello tal acceso y tal participación deben estar garantizados a la totalidad de la población. Si bien son derechos relacionados con otros, tales como la libertad de expresión, y la libertad de prensa, estos derechos tienen su particularidad propia. Asimismo, aunque se perfilan más claramente en la actualidad, tienen sus raíces en la Declaración Universal de Derechos Humanos, promulgada el 10 de diciembre de 1948, cuando señala en su artículo 19º que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, promulgada el año 1969 (Pacto de San José), cuando indica que la libertad de pensamiento y expresión comprenden “...la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas…”.

En este sentido, todas las entidades encargadas del servicio público de telecomunicaciones están en la obligación de respetar dichos derechos, claro está, una vez cumplidos los requisitos establecidos, tales como llenar un formulario de solicitud y pagar la tarifa correspondiente. En este caso, el ICE está obligado a prestar el servicio de Internet solicitado pese a las limitaciones técnicas, pues precisamente para ello fue encomendado de la prestación de un servicio público como las telecomunicaciones, para crear la infraestructura necesaria, planificar la expansión de tal infraestructura y finalmente hacer accesible a la universalidad de habitantes del país el servicio público de telecomunicaciones que les posibilite ejercer sus derechos fundamentales a la comunicación y a la información. No debe entenderse que porque una zona está alejada, sea poco rentable la construcción de la infraestructura necesaria, o existe una limitante técnica que no permite la instalación del servicio, entonces existe una justificación válida para no prestar el servicio solicitado, pues la expansión de esta red es responsabilidad de la institución recurrida.

Esto por cuanto, conforme se dijo, cuando un ente (público o privado, pero sobre todo cuando es público) ha sido encargado de la misión de prestación de un servicio público tiene la obligación de prestarlo de forma continua, adaptable, eficiente y por igual a todos los habitantes, máxime cuando dicho servicio público está asociado a otros derechos fundamentales, como sería en este caso, a los derechos a la comunicación y la información.” “V.- DERECHOS FUNDAMENTALES CONCULCADOS. En cuanto a este último punto, debe decirse que el avance en los últimos veinte años en materia de tecnologías de la información y comunicación (TIC´s) ha revolucionado el entorno social del ser humano. Sin temor a equívocos, puede afirmarse que estas tecnologías han impactado el modo en que el ser humano se comunica, facilitando la conexión entre personas e instituciones a nivel mundial y eliminando las barreras de espacio y tiempo.

En este momento, el acceso a estas tecnologías se convierte en un instrumento básico para facilitar el ejercicio de derechos fundamentales como la participación democrática (democracia electrónica) y el control ciudadano, la educación, la libertad de expresión y pensamiento, el acceso a la información y los servicios públicos en línea, el derecho a relacionarse con los poderes públicos por medios electrónicos y la transparencia administrativa, entre otros. Incluso, se ha afirmado el carácter de derecho fundamental que reviste el acceso a estas tecnologías, concretamente, el derecho de acceso a la Internet o red de redes. En tal sentido, el Consejo Constitucional de la República Francesa, en la sentencia No.2009-580 DC de 10 de junio de 2009, reputó como un derecho básico el acceso a Internet, al desprenderlo, directamente, del artículo 11 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.

Lo anterior, al sostener lo siguiente: “Considerando que de conformidad con el artículo 11 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789: «La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre: cualquier ciudadano podrá, por consiguiente, hablar, escribir, imprimir libremente, siempre y cuando responda del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley»; que en el estado actual de los medios de comunicación y con respecto al desarrollo generalizado de los servicios de comunicación pública en línea así como a la importancia que tienen estos servicios para la participación en la vida democrática y la expresión de ideas y opiniones, este derecho implica la libertad de acceder a estos servicios; (…)”(el resaltado no pertenece al original). En este contexto de la sociedad de la información o del conocimiento, se impone a los poderes públicos, en beneficio de los administrados, promover y garantizar, en forma universal, el acceso a estas nuevas tecnologías. (…).”(Resolución N° 2014-16365 de las 11:01 horas del 6 de octubre de 2014).

Efectivamente, el acceso a Internet se ha convertido en un elemento característico e imprescindible de la sociedad actual. La Internet constituye una herramienta que potencia de manera incalculable el ejercicio de otros derechos fundamentales: democratiza el conocimiento al poner una cantidad inmensurable de información al alcance de cualquier persona; facilita la participación de los ciudadanos en la gestión estatal, fomentando la transparencia en la gestión pública; establece medios para que las personas puedan ejercer su libertad de expresión; constituye una herramienta de trabajo para muchas profesiones, incluso ajenas a la rama de las tecnologías de la información, etcétera.

VII. SOBRE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO Y LA SUTEL, RELACIONADAS CON EL ACCESO A INTERNET

Debido a su relevancia en nuestra sociedad, surge un deber del Estado de salvaguardar y procurar el despliegue pleno de ese derecho de acceso a la Internet. Esta obligación no solo implica que se debe proteger a las personas frente a amenazas que busquen limitar injustificadamente dicho derecho, sino que conlleva también la obligación del Estado de velar por su progresivo crecimiento y mejoramiento, así como la implementación de nuevas tecnologías que potencien el derecho de acceso a Internet.

En el ámbito nacional, gran parte de la responsabilidad por el desarrollo de Internet recae en la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). Al efecto, la jurisprudencia recién citada toca el tema al establecer:

“IV.- SOBRE LA SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES Y EL DERECHO AL ACCESO AL INTERNET. A partir del año 2008, con la apertura del mercado de Telecomunicaciones en el país, se dio un cambio en el esquema existente, pasando de un modelo de monopolio estatal a otro en el que existen varios competidores, pero con una fuerte intervención del Estado. La institución encargada de regular este mercado, es la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), que fue creada por el artículo el artículo 59 de la Ley número 8660 “Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones”, como un órgano de desconcentración máximo adscrito a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, con personalidad jurídica propia para administrar el Fondo Nacional de Telecomunicaciones, realizar actividad contractual, administrar sus recursos y presupuesto, así como para suscribir los contratos y convenios que requiriera para el cumplimiento de sus funciones.

Ahora bien, dentro de un ámbito como el actual, en el que varias empresas brindan el servicio de Internet en el país, y dada la importancia que este tiene para la sociedad, conforme lo externado en los considerandos anteriores, es claro que la SUTEL no solo tiene la obligación de que la mayor parte de la población tenga acceso al servicio antes mencionado, sino, además, debe garantizar que éste se brinde en forma adecuada, de manera que permita una navegación óptima para los usuarios, esto, con base en los principios de universalidad de las telecomunicaciones, el de calidad de los servicios públicos, y las propias funciones que le fueron asignadas por el legislador en los incisos f) e i) del artículo 60 de la Ley General de Telecomunicaciones, que establecen, como obligaciones de la Superintendencia: f)Asegurar, en forma objetiva, proporcional, oportuna, transparente, eficiente y no discriminatoria, el acceso a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones; i)Establecer y garantizar estándares de calidad de las redes y de los servicios de telecomunicaciones para hacerlos más eficientes y productivos.

De igual forma, lo dispuesto anteriormente, tiene asidero en lo señalado por el inciso d) del numeral antes citado de la Ley de Telecomunicaciones, que establece la obligación de la SUTEL de garantizar los derechos de los usuarios del servicio público mencionado, así como en el derecho del consumidor protegido por el artículo 46 de la Constitución Política, y que fue desarrollado por esta Sala en la sentencia número 2611-95 de las 15:03 del 23 de mayo de 1995(…)” Por su relación con lo anterior y su relevancia para este caso, la Sala no duda en transcribir algunas de las obligaciones asignadas legalmente a dicha instancia:

“Artículo 60.- Obligaciones fundamentales de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son obligaciones fundamentales de la Sutel:

(…)

• c)Promover la diversidad de los servicios de telecomunicaciones y la introducción de nuevas tecnologías.
• d)Garantizar y proteger los derechos de los usuarios de las telecomunicaciones.
• e)Velar por el cumplimiento de los deberes y derechos de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones.
• f)Asegurar, en forma objetiva, proporcional, oportuna, transparente, eficiente y no discriminatoria, el acceso a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones.

(…)

• i)Establecer y garantizar estándares de calidad de las redes y de los servicios de telecomunicaciones para hacerlos más eficientes y productivos.

(…)

Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel:

• a)Proteger los derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, asegurando eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura, mayor y mejor información, más y mejores alternativas en la prestación de los servicios, así como garantizar la privacidad y confidencialidad en las comunicaciones, de acuerdo con la Constitución Política.
• b)Imponer, a los operadores y proveedores, la obligación de dar libre acceso a sus redes y a los servicios que por ellas presten, en forma oportuna y en condiciones razonables, transparentes y no discriminatorias, a los prestadores y usuarios de los servicios de telecomunicaciones, a los generadores y receptores de información y a los proveedores y usuarios de servicios de información, de conformidad con lo que reglamentariamente se indique.
• c)Incentivar la inversión en el Sector Telecomunicaciones, mediante un marco jurídico que garantice transparencia, no discriminación, equidad y seguridad jurídica, a fin de que el país obtenga los máximos beneficios del progreso tecnológico y de la convergencia. (…)
• k)Establecer los estándares mínimos de calidad de las redes públicas y los servicios de telecomunicaciones disponibles al público y fiscalizar su cumplimiento. (…)
• o)Homologar los contratos de adhesión entre proveedores y abonados, según las competencias establecidas por ley.

Artículo 76.- Inspección Con el objeto de garantizar la integridad y calidad de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como las demás obligaciones que se impongan por medio de esta Ley, la Sutel podrá inspeccionar las condiciones de uso y explotación de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como los demás equipos, aparatos e instalaciones. De igual manera, corresponderá a la Sutel la inspección de las redes de radiodifusión y televisión, cuando estas sirvan de soporte para ofrecer servicios de telecomunicaciones.

(…)

La Sutel podrá efectuar cualquier acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia respecto de los operadores y proveedores, quienes estarán obligados a prestarle total colaboración, para facilitarle las labores que le faculta esta Ley.” (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos).

VIII. SOBRE EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLÍTICA DE USO JUSTO Y EL ACCESO FUNCIONAL A INTERNET

En el caso de marras se discute la homologación por parte de la SUTEL de los contratos marco y de adhesión de Internet móvil de los operadores telefónicos que contienen la aplicación de la política de uso justo, así como la aprobación de la resolución número RCS-063-2014 del 2 de abril de 2014, titulada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil". Se reclama que la implementación de dicha política afecta los derechos fundamentales de los usuarios.

Al respecto, la Sala pudo verificar que la SUTEL, en ejercicio de sus competencias, procedió a homologar los contratos que las operadoras han sometido a su conocimiento. Así, mediante acuerdo 023-049-2013 de la sesión ordinaria 049-2013, el Consejo de la SUTEL homologó el 11 de setiembre de 2013 el “Anexo de Planes Móviles post pago” al contrato de adhesión del Instituto Costarricense de Electricidad, cuyo punto 26 establecía la política de uso justo. De la misma manera, el 13 de febrero de 2013, mediante acuerdo 006-009-2013 de la sesión ordinaria 009-2013, dicho Consejo homologó el “Contrato Marco para la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones Movistar y el Anexo para la Identificación del cliente y servicios contratados” de Telefónica de Costa Rica TC S.A., cuya cláusula 30 establecía las políticas de uso justo. Lo mismo ocurrió el 2 de noviembre de 2011, cuando dicho Consejo homologó el “Contrato Universal para la prestación de servicios de telecomunicaciones y su Anexo de servicio postpago Telefonía Móvil Celular” de Claro C.R.

Telecomunicaciones S.A., cuya cláusula cuadragésima establecía la política de uso justo (acuerdo 008-082-2011 de la sesión ordinaria 082-2011). Finalmente, la Sala también pudo tener por probado que el Consejo de la SUTEL aprobó la resolución N° RCS-063-2014, denominada “Autoriza en forma temporal la aplicación de condiciones de uso justo en los contratos de servicios de acceso a Internet móvil”, mediante acuerdo 014-021-2014 de la sesión ordinaria 021-2014 del 2 de abril de 2014. Así, es un hecho incontrovertido que la SUTEL ha aprobado la aplicación de la política de uso justo. Dicha política conlleva, entre otros, a que se autorice al operador la disminución de la velocidad de Internet móvil del usuario por el resto del ciclo de facturación, una vez que este último ha alcanzado el umbral de capacidad contratado.

Por su importancia para la resolución del sub examine, se debe destacar que este Tribunal pudo corroborar que, en aplicación de la mencionada política, la resolución N° RCS-063-2014 de la SUTEL delegó en los operadores la determinación de la velocidad a la cual sería disminuido el acceso a Internet.

Este elemento es esencial, toda vez que su análisis a la luz de la jurisprudencia transcrita y de las normas atinentes, permite concluir que se está en presencia de una lesión a los derechos fundamentales de los usuarios.

Efectivamente, la transcripción de la jurisprudencia relacionada con Internet tiene la finalidad de hacer hincapié en la relevancia constitucional que dicha red tiene para la sociedad contemporánea, toda vez que no se trata únicamente de uno de los mayores avances tecnológicos de las últimas décadas, sino que se ha constituido en una herramienta vital para el ejercicio del derecho humano al acceso a la Internet así como para el desarrollo de otros derechos fundamentales. Precisamente, a nivel global se ha visto cómo Internet ha venido jugando un papel trascendental en la transmisión del conocimiento, en la educación, en el ejercicio de la libertad de expresión y del derecho al trabajo (entre muchos otros derechos fundamentales); incluso, ha sido determinante en la denuncia de regímenes dictatoriales, constituyéndose así en un instrumento que promueve la democratización y la libertad.

De esta manera, Internet cumple hoy en día una función similar a los libros, periódicos, estaciones de radio y televisión y demás medios de información y de comunicación que facilitan el intercambio de ideas y la difusión del conocimiento, incluso haciéndolo con tal nivel de profunda intensidad, inmediatez y dinamismo que ha venido a redefinir la manera en que tal función opera en este siglo. En ese tanto, una restricción a Internet podría significar una lesión a la libertad de expresión, en los términos establecidos en el artículo 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, siendo extensiva la prohibición establecida en su punto 3:

“3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.” Para este Tribunal queda fuera de cuestionamiento que el acceso a Internet es un derecho fundamental y, como tal, merece plena tutela en esta sede. Además, el Estado costarricense se encuentra en la obligación de promover su democratización, procurando disminuir la llamada brecha digital.

Teniendo presente la relevancia constitucional que tiene Internet en nuestra sociedad, es claro que el Estado y –como parte de él- la SUTEL tienen la obligación de velar por que se garantice un acceso mínimo a dicha red. Si bien la SUTEL ha expresado que los recursos de las redes de Internet móvil son limitados, lo que justifica la aplicación de la política de uso justo a las personas que hacen un uso extraordinario de él, no menos cierto es que tal política no puede lesionar el mínimo irreductible de un derecho, también denominado contenido esencial. El desconocimiento de este mínimo, el cual permite un acceso funcional a Internet, significaría la denegatoria del derecho mismo, porque desde el punto de vista de su efectividad termina por vaciarlo de contenido. Como se explicará con más detalle infra, la política de uso justo no es una sanción, sino un mecanismo de gestión de tráfico. En ese tanto, es contrario al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad que el contenido esencial de un derecho fundamental desaparezca, cuando existen otros métodos capaces de llegar al mismo resultado (evitar el consumo intensivo), sin necesidad de coartar desmesuradamente a las personas de tal derecho.

Es en este sentido que la ley ha establecido la obligación fundamental de la SUTEL de “[g]arantizar y proteger los derechos de los usuarios de las telecomunicaciones”, “[e]stablecer y garantizar estándares de calidad de las redes y de los servicios de telecomunicaciones para hacerlos más eficientes y productivos” y “[a]segurar, en forma objetiva, proporcional, oportuna, transparente, eficiente y no discriminatoria, el acceso a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la prestación de servicios de telecomunicaciones” (artículo 60, incisos d), f) e i), citados supra).

Igualmente, compete al Consejo de la SUTEL “k) “[e]stablecer los estándares mínimos de calidad de las redes públicas y los servicios de telecomunicaciones disponibles al público y fiscalizar su cumplimiento.” (artículo 70, inciso k), citado supra ).

Según se dijo, la determinación de la velocidad mínima funcional quedó a cargo de los operadores. Sin embargo y con base en las consideraciones y normas mencionadas, por concernir de modo directo al contenido esencial de un derecho fundamental, la Sala estima que es competencia de la SUTEL la determinación de una velocidad mínima, que permita un acceso funcional y de calidad a Internet en resguardo de los derechos fundamentales de los usuarios. Más aún, vista la incuestionable evolución y progreso de las tecnologías de la información, el mínimo funcional en cuestión constituye un concepto dinámico que debe actualizarse conforme avance la diversidad de elementos tecnológicos que afectan a la Internet, como la riqueza de recursos (por ejemplo multimedia) que se ofrecen, los medios transmisión de datos, la capacidad de compresión de datos, la tecnología de los teléfonos inteligentes, entre otros. De ahí que tal mínimo deba ser revisado periódicamente a fin de procurar su vigencia y evitar que se convierta en un obstáculo al avance de la sociedad del conocimiento en libertad.

Esta obligación de actualización periódica se encuentra vinculada con un tema que ya ha sido tratado por la Sala, pero que es necesario enfatizar a raíz de los elementos observados en este proceso. Este Tribunal recuerda a la SUTEL la imperiosa necesidad de trazar las políticas relacionadas con tecnologías de la información y la comunicación con base en información actualizada, debido a su impetuoso crecimiento. Este es un hecho indisputable y las propias partes reconocen. Por ejemplo:

“Según el Índice de Red Visual de Cisco, en América Latina el tráfico de datos móviles en 2016 fue 17 veces mayor que el registrado en el 2011. Tan sólo el año pasado, el crecimiento en dicho rubro fue de 66 por ciento, con respecto al año anterior, y se espera que para el 2021 siga creciendo a una tasa anual de 45 por ciento.

(…)

Entre los años 2010 y 2015, el número de usuarios de Internet creció en más del 60% y, según la SUTEL, el consumo de datos aumentó un 209% entre el 2013 y el 2015.” (Escrito del ICE).

La necesidad de utilizar datos actuales es de conocimiento de la SUTEL, toda vez que en la sentencia 2014-16365 de las 11:01 horas del 6 de octubre de 2014, esta Sala declaró con lugar un recurso en su contra, precisamente, por no proveer información técnica suficiente y actualizada:

“En ese sentido, dicho órgano [la SUTEL], como autoridad estaba en la obligación de procurar la convocatoria con la mayor cantidad de información técnica suficiente y actualizada sobre la situación real del mercado, ya que de lo contrario se deja la carga más pesada en los hombros de personas interesadas que no tienen acceso a esa información –por ley- y que no están obligados a manejarla en su totalidad. Esta falla específica obliga a estimar el recurso, al considerar que una audiencia en la que la información es notoriamente insuficiente y desactualizada, o sí produce una amenaza cierta real e inminente -en los términos que señala la jurisprudencia de esta Sala-, de que el resultado de la misma resulte en el dictado de un acto carente de suficiente razonabilidad.” Por ello, llama la atención y provoca extrañeza que la SUTEL invoque en su informe rendido bajo juramento en este amparo (a los efectos no solo de defender la política de uso justo como concepto general sino de justificar las velocidades concretas mínimas con que la misma se debe aplicar) la recomendación G.1010 (11/01) “Categorías de calidad de servicio para los usuarios de extremo de servicios multimedios” de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) para concluir que “…una velocidad de 128 kbps está comprendida entre los umbrales planteados por la UIT para las aplicaciones de audio y video.” La Sala nota que dicho documento fue aprobado en noviembre de 2001, es decir, tiene más de 15 años de antigüedad; difícilmente podría argüirse que las posibilidades y necesidades informáticas han permanecido inalteradas desde el año 2001 a la fecha, cuando, en estos momentos, la tecnología de los teléfonos inteligentes, la capacidad de compresión de datos y los medios transmisión de datos, entre otros factores, permiten a la ciudadanía acceder a una riqueza de recursos que no se daba con tal facilidad, celeridad y agilidad hace 15 años (el documento se encuentra disponible en la dirección https://www.itu.int/rec/T-REC-G.1010-200111-I/es).

De ahí que las velocidades mínimas, incluso las de otras latitudes, que se mantienen en los estándares de hace 15 años, llamen poderosamente la atención de esta Sala y, consecuencia de lo expuesto, resulte aún más imperioso el desarrollo de estudios técnicos actualizados para definir una velocidad funcional mínima que en verdad sea adecuada a estos momentos.

En cuanto a la velocidad ofrecida por los operadores en aplicación de la política de uso justo, este Tribunal solicitó el criterio técnico de la Escuela de Ciencias de la Computación e Informática de la Universidad de Costa Rica. Dicha instancia expuso la dificultad de definir qué se considera un acceso funcional, toda vez que debe identificarse el objeto que se desea garantizar: la experiencia general del usuario, la provisión de ciertos servicios dados, la protección del ancho de banda del operador u otros.

En la prueba aportada por la citada escuela, dicha instancia técnica valoró una conexión de Internet con velocidad de velocidad 128 kbps, que es la menor utilizada en aplicación de la política de uso justo. El resultado de esa valoración fue que una página promedio –se acota que el tamaño de la “página promedio” fue determinado por la propia SUTEL- requeriría 2,58 minutos o 154,94 segundos para descargar a través de la conexión de 128 kbps y que tal duración era percibida por el usuario como si la página no estuviera cargando. En respuesta a esa prueba, la SUTEL indicó que la UCR había utilizado inadecuadamente los parámetros de valoración de la velocidad, los cuales se habían desprendido del modelo RAIL ( Response, Animation, Idle, Load) de Google.

Atinente a este tema, la Sala observa que no obstante las observaciones citadas párrafos atrás, la determinación de una “velocidad en concreto” que permita el acceso funcional a Internet deriva en una discusión técnica sobre los parámetros, métodos de cálculo y normas de medición para definir ese punto. Debido a su complejidad, la valoración de estudios técnicos y peritajes y, con ello, las disputas sobre la determinación de una velocidad específica, debe ser conocida en la vía ordinaria. Se recuerda que el proceso de amparo es una vía sumarísima y expedita, cuya naturaleza jurídica riñe con procesos probatorios complejos.

A pesar de lo expuesto, según se explicó con detalle en los párrafos anteriores, la Sala estima que sí existe una lesión a los derechos fundamentales de los usuarios en el hecho de que la SUTEL delegara en los operadores la determinación de la velocidad de acceso a Internet en aplicación de la política de uso justo. Este Tribunal reitera que esta última se encuentra directamente referida al contenido esencial del derecho fundamental de acceso a la Internet, por lo que su determinación concreta se encuentra sustraída de las competencias de los operadores, de este modo recayendo en la SUTEL la obligación de establecer, en defensa de los derechos de los usuarios, la velocidad mínimamente aceptable para no vaciar de contenido el referido derecho. La Sala destaca que no se opone a la aplicación de la política de uso justo; en ese tanto, la declaratoria contenida en este considerando no implica su derogación. Sin embargo, ella sí debe ser aplicada atendiendo los parámetros expuestos en este y los acápites subsiguientes. En consecuencia, se declara con lugar el reclamo y se ordena a la SUTEL determinar la velocidad mínima de conexión a Internet que servirá de base para la aplicación de la política de uso justo, esto conforme a los términos que se exponen en los considerandos siguientes y en la parte dispositiva de este voto.

IX. SOBRE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD A LA POLÍTICA DE USO JUSTO

La Sala no objeta el establecimiento de lineamientos para la aplicación del uso justo –tales como los determinados en la resolución RCS-063-2014- siempre y cuando, como ya se indicó, ellos respeten los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Ahora bien, la existencia de lineamientos implica correlativamente el deber de la SUTEL de velar por su cumplimiento, toda vez que dicha fiscalización se traduce en una garantía para el efectivo despliegue de los derechos fundamentales invocados. En ese sentido, se retoman las normas ya citadas:

Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel:

• a)Proteger los derechos de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones, asegurando eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura, mayor y mejor información , más y mejores alternativas en la prestación de los servicios, así como garantizar la privacidad y confidencialidad en las comunicaciones, de acuerdo con la Constitución Política.(…)
• k)Establecer los estándares mínimos de calidad de las redes públicas y los servicios de telecomunicaciones disponibles al público y fiscalizar su cumplimiento. (…)

Artículo 76.- Inspección Con el objeto de garantizar la integridad y calidad de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como las demás obligaciones que se impongan por medio de esta Ley, la Sutel podrá inspeccionar las condiciones de uso y explotación de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como los demás equipos, aparatos e instalaciones. De igual manera, corresponderá a la Sutel la inspección de las redes de radiodifusión y televisión, cuando estas sirvan de soporte para ofrecer servicios de telecomunicaciones.

(…)

La Sutel podrá efectuar cualquier acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia respecto de los operadores y proveedores, quienes estarán obligados a prestarle total colaboración, para facilitarle las labores que le faculta esta Ley.” (El subrayado es agregado).

La Sala nota que la resolución RCS-063-2014 establece parámetros para la aplicación de la política de uso justo a cargo de los operadores. En la parte resolutiva sobresalen varios puntos de importancia sobre la política de uso justo:

• a)debe ser proporcional y razonable. No puede suspenderse o terminar el servicio; tampoco se puede reducir el servicio a niveles en los que la calidad y el acceso a Internet dejen de ser funcionales.
• b)el uso justo debe aplicarse en la medida en que se produzca congestión en la red.
• c)se debe planificar y diseñar una política de gestión en función de las necesidades técnicas que se den en la red en concreto. La política de uso justo no puede utilizarse para la monetización de la congestión.
• d)los operadores y proveedores del servicio de acceso a Internet deberían ser capaces de demostrar que la aplicación de la política de uso justo o gestión de tráfico responde a necesidades reales y que las medidas resultan efectivas.
• e)informar debidamente a potenciales clientes.

La Sala considera necesario referirse a los puntos señalados en los siguientes términos. Según lo expuesto por la autoridad recurrida, la política de uso justo de Internet móvil tiene la finalidad de descongestionar la red a través de la disminución de la velocidad de los usuarios considerados extraordinarios. En principio, la implementación de la política parte del siguiente hecho: la existencia de un 5% de usuarios que acapara un 35% de los recursos de la red. Dicho uso de la red ocasiona problemas en el servicio que afecta al otro 95% de los usuarios. La política de uso justo aprobada por la SUTEL tiene la finalidad de limitar el acceso a la red de los usuarios intensivos, de manera que ella se descongestione en beneficio de los demás usuarios.

Este punto, según la resolución N° RCS-063-2014, se relaciona con el umbral establecido para la aplicación de la política de uso justo. Dicho umbral deberá ajustarse a: 1) la capacidad o velocidad contratada y 2) el porcentaje de descarga excesiva en relación con otros usuarios que se encuentran en su condición. Por otro lado, el punto de partida para la determinación del umbral es la existencia de un 5% de usuarios que efectúa un consumo extraordinario del servicio de Internet móvil.

La Sala resalta que el umbral debe responder al propósito por el cual fue establecido. La política de uso justo tiene por finalidad descongestionar las redes al limitar el consumo intensivo de ciertos usuarios. Ahora bien, el buen funcionamiento de las redes no es una obligación que recaiga de manera exclusiva en los usuarios, sino que también exige que tanto los operadores como la SUTEL asuman su papel en el esfuerzo por mejorar y ampliar las capacidades de las redes. De parte de los operadores, nótese que en la misma resolución N° RCS-063-2014 se les ordena:

“a) Intensificar sus esfuerzos para ampliar la capacidad de sus redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados, de forma que se pueda cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas incluso en la hora cargada media, los operadores del servicio de Internet Móvil que la política de uso justo es una medida considera como remedio temporal para la problemática de la congestión de redes derivada del consumo extraordinario de un porcentaje pequeño de clientes, la cual debe acompañarse de otras medidas incluyendo las de largo plazo.

• b)Para atender dicho aumento de capacidad se requiere a los operadores valorar el uso de las alternativas de offloading.” Tomando en cuenta las obligaciones de la SUTEL, estatuidas en los artículos 60 y 73 citados supra, se puede entrever que la calidad del servicio de Internet móvil dependerá al menos de tres instancias: los usuarios, los operadores y el Estado, a través de la SUTEL. Cada una de esas instancias debe asumir sus obligaciones respectivas. De manera simplificada, se puede decir que los usuarios deberán efectuar un uso adecuado de las redes, los operadores deberán velar por la calidad del servicio y el mejoramiento de las redes, y el Estado debe coadyuvar con la reglamentación, supervisión y desarrollo del servicio.

La Sala estima que el buen funcionamiento del servicio debe ser la norma; correlativamente, la excepción se presenta en los momentos de congestión y mal funcionamiento del servicio. En otras palabras, una red que de modo permanente se halla congestionada y es incapaz de brindar el servicio requerido por sus usuarios regulares, no podrá achacar la congestión y el mal funcionamiento a tales usuarios regulares.

Partiendo de lo anterior, se puede concluir que si la política de uso justo pretende evitar la congestión –situación extraordinaria- y así garantizar un buen servicio para la mayoría de los usuarios, entonces su aplicación no puede ser ordinaria y frecuente, sino que debe ser solo cuando realmente se requiera, esto es en la medida en que se produzca congestión en la red. Este resultado también se desprende de la aplicación del principio constitucional de razonabilidad. Según la Sala ha expresado en múltiples ocasiones, dicho principio significa:

“En tal sentido, la Sala considera que la medida impugnada se encuentra acorde al principio de razonabilidad. Este último está compuesto por los siguientes componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, la autoridad competente debe elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aunque una medida sea idónea y necesaria, será irrazonables si lesiona el contenido esencial de otro derecho fundamental, si lo vacía de contenido.” (Resolución Nº 2013-1276 de las 14:50 horas del 29 de enero de 2013, criterio reiterado en la resolución N° 2016-2706 de las 16:15 horas del 23 de febrero de 2016).

Al aplicar verbigracia el criterio de necesidad expuesto en la jurisprudencia transcrita, se tiene que no se justificaría la aplicación de la política de uso justo cuando no haya congestión en las redes, como podría suceder en horas de poca demanda del servicio. La disminución de la velocidad únicamente puede darse para descongestionar el servicio. Si no hay congestión, tampoco habrá necesidad de una disminución. Como señala la propia resolución N°RCS-063-2014: “Debería aplicarse en la medida en que se produzca congestión en la red para evitar situaciones abusivas.” Con respecto a esta última frase, la Sala considera pertinente realizar una aclaración. Es claro que no corresponde a este Tribunal, a la SUTEL o a los operadores decidir qué uso le debe dar un ser humano a la Internet, toda vez que eso se ubica dentro de la esfera de su libertad personal. En ese sentido, la Sala estima incorrecto referirse a los usuarios intensivos de Internet –aquellos que descargan un volumen mayor de datos- como usuarios “abusivos”.

La connotación negativa que tiene el término “ abusivo” invita a pensar que las personas que hacen un mayor uso de Internet actúan de manera incorrecta, cuando lo cierto es que puede tratarse de usuarios que aprovechan mejor las ventajas que ofrece dicha tecnología. En ese tanto, etiquetarlos de “abusivos” desincentivaría a quienes ahora más bien subutilizan la Internet, llevando a que continúen sin explotar a cabalidad el potencial de esa red.

Esta diferenciación terminológica es de importancia. Una consecuencia de ella se nota en la naturaleza de la política de uso justo. Por tratarse de usuarios intensivos –que pueden estar haciendo un uso correcto de Internet- y no de abusivos, la política de uso justo debe entenderse como un mecanismo de gestión de tráfico y no como una sanción. Es decir, la persona que se ve afectada por dicha política no está siendo objeto de una pena, sino de una restricción en procura de evitar la congestión de la red.

Así las cosas, por tratarse de un mecanismo de gestión de tráfico que pretende descongestionar la red, la política de uso justo solo puede ser aplicada en la medida en que haya congestión en ella. Si no existe congestión, por no tratarse de horas pico u otros motivos, entonces no habrá tampoco necesidad de ni se justificará aplicar la política a los usuarios intensivos. Una interpretación distinta equivaldría, a que la restricción vehicular en el casco central de San José fuera aplicada a las tres de la madrugada, es decir cuando fuera del todo innecesaria la medida a los efectos del propósito que persigue.

Además, la naturaleza de la política de uso justo obliga a que se respete el núcleo esencial del derecho de acceso a Internet. Recuérdese que las personas que son objeto de dicha política no están siendo sancionadas, sino que están viendo disminuida la velocidad de su conexión para descongestionar la red. En momentos de aplicación de la política, los usuarios intensivos tendrán derecho de acceso a Internet –si bien reducido en su velocidad-, al igual que los otros usuarios. Si tal disminución llegara a impedir el acceso a Internet, entonces se estaría en presencia de una lesión a sus derechos fundamentales por violación al principio de razonabilidad. Efectivamente, según la jurisprudencia transcrita párrafos atrás, dicho principio requiere que la medida sea necesaria –requisito que se incumpliría si la política de uso justo se aplicara cuando no hay congestión en las redes, según se expuso supra- y que también respete la proporcionalidad en sentido estricto, toda vez que restringir la velocidad de Internet a niveles que imposibiliten su uso funcional significaría vaciar al derecho de su contenido.

Menos aún es procedente asimilar la situación del Internet móvil pospago a la del Internet móvil prepago, toda vez que este último utiliza un esquema tarifario de cobro por volumen, situación que excluye la posibilidad de aplicar la política de uso justo, como la propia SUTEL reconoce en la resolución RCS-063-2014.

X.Se recuerda que tanto el informe de la SUTEL como la resolución N° RCS-063-2014 acuden al 5% de los usuarios de consumo intensivo para justificar la aplicación de la política de uso justo.

Las premisas anteriores permiten llegar a la siguiente conclusión. Vistas las obligaciones tripartitas (usuarios, operadores y Estado) y determinando que el uso extraordinario de los usuarios será paliado mediante la aplicación de la política de uso justo, entonces también puede establecerse que si no se alcanza la funcionalidad del servicio al aplicar la política de uso justo a ese 5% de los usuarios, entonces el problema no será de los usuarios, sino que se encontrará en el servicio. Surgirá ahí el deber de los operadores de mejorar y garantizar dicha funcionalidad y de la SUTEL en cuanto a velar por su mejora. Nótese que la propia resolución RCS-063-2014 insta a los operadores, por un lado, a ampliar la capacidad de sus redes y, por otro, a considerar la capacidad real de sus redes al momento de comercializar nuevos servicios. Se reitera, la aplicación de la política de uso justo es la excepción y a la SUTEL corresponde velar tanto por su aplicación adecuada como por la calidad del servicio que provean los operadores. La Sala recuerda la importancia del desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones, según su propia jurisprudencia:

“IV.- RELEVANCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS EN EL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO. COMPROMISOS PREVIOS ASUMIDOS POR EL ESTADO COSTARRICENSE. El Estado costarricense forma parte de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), organismo especializado de la Organización Mundial de las Naciones Unidas, desde el 13 de septiembre de 1936. Mediante la Ley No. 8100 de 4 de abril de 2002, se aprobaron la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Ginebra 22 de diciembre de 1992) y el instrumento de enmienda a la Constitución y Convenio de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (Kyoto 1994).En la Constitución de la UIT figuran objetivos tales como los de mejoramiento y empleo racional de toda clase de telecomunicaciones, aumentar el rendimiento de los servicios de telecomunicación, acrecentar su empleo y generalizar al máximo su utilización por el público, promover la extensión de los beneficios de las nuevas tecnologías de telecomunicaciones a todos los habitantes del planeta, la creación, el desarrollo y el perfeccionamiento de las instalaciones y redes de telecomunicación en los países en desarrollo por todos los medios que se disponga, etc. (artículo 1).

El artículo 6 de la Constitución de la UIT, en lo relativo a la ejecución de los instrumentos de la unión, obliga a los Estados miembros a observar y atenerse a las disposiciones de la Constitución, el Convenio y los Reglamentos administrativos. Entre las resoluciones adoptadas por la Conferencia de Plenipotenciarios –órgano previsto en la Constitución de la UIT, conformado por delegados de cada uno de los Estado partes y que se reúne cada cuatro años-, hay varias que destacan la relevancia de la infraestructura en telecomunicaciones, así en la No. 22 se reconoce “que el desarrollo de la infraestructura y los servicios de telecomunicaciones/TIC es una condición sine qua non del desarrollo social y económico”, en la No. 25 se considera que “un mayor desarrollo de las infraestructuras nacionales de las telecomunicaciones/tecnologías de la información y la comunicación (TIC) permitirá reducir las brechas digitales a escala nacional y mundial”, en la No. 71 (Plan Estratégico de la Unión para 201-2015), se indica que la “Meta Estratégica del Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT” tiene como una de sus vertientes “promover la disponibilidad de infraestructura y fomentar un entorno propicio para el desarrollo de infraestructuras TIC (…)” y luego se indica que “para aprovechar plenamente el potencial que ofrecen las telecomunicaciones/TIC es necesario que los gobiernos y otras partes (…) creen una infraestructura subyacente que sea lo suficientemente robusta como para superar las dificultades y a la vez aprovechar las oportunidades”, en la No. 139 se enfatiza “la función indispensable de la infraestructura de las telecomunicaciones/TIC (…) para alcanzar la meta de la integración digital y permitir un acceso sostenible, generalizado y asequible a la información mundial”.

De otra parte, en el concierto internacional, existen varias declaraciones que destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico, tales como la “Declaración de Florianópolis” de 21 de junio de 2000, la “Declaración de Principios de Ginebra” (Primera Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 12 de diciembre de 2003 y su “Plan de Acción”, el “Compromiso de Túnez” (Segunda Fase de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información) de 18 de noviembre de 2005 y su “Agenda”. Específicamente el “Plan de Acción” de la “Declaración de Principios de Ginebra” en el punto C.2 denominado “Infraestructura de la información y la comunicación: fundamento básico para la Sociedad de la Información”, se indica lo siguiente: “9. La infraestructura es fundamental para alcanzar el objetivo de la integración en el ámbito digital, propicia el acceso universal, sostenible, ubicuo y asequible a las TIC para todos, teniendo en cuenta las soluciones pertinentes ya aplicadas en los países en desarrollo y en los países con economías en transición para ofrecer conectividad y acceso a zonas distantes y marginadas en los ámbitos regional y nacional”.

Cabe aclarar que Costa Rica participó en la Declaración de Principios de Ginebra y su Plan de Acción con una nutrida participación de siete delegados. En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.

V.IMPORTANCIA, INTERÉS PÚBLICO Y VOCACIÓN NACIONAL DE LA INFRAESTRUCTURA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL.A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. En primer término, como lo ha indicado este Tribunal Constitucional, el tema de las telecomunicaciones tiene gran relevancia constitucional, tanto que en el artículo 121, inciso 14), subinciso c), de la Constitución se indica que los “servicios inalámbricos” o el espectro electromagnético forma parte del dominio público constitucional y concretamente es un bien propio de la Nación, siendo que no puede ser desafectado o salir del dominio del Estado.

La Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 de 4 de junio de 2008 –en adelante LGT-, al enunciar los principios rectores en este sector, indica en su artículo 3°, inciso i), que debe haber una “optimización de los recursos escasos”, destacando que la utilización de las infraestructuras de telecomunicaciones debe ser “(…) objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios”. Precisamente, la optimización, utilización ponderada, expansión y mejora de la infraestructura y redes en materia de telecomunicaciones, obedece a los fines manifiestos de ese cuerpo normativo, tales como los de asegurar la aplicación de los principios de acceso universal, eficiencia, igualdad, continuidad, calidad, mayor y mejor cobertura y solidaridad en las telecomunicaciones (artículo 2° LGT).

De otra parte, el artículo 32, inciso d), LGT establece con claridad meridiana que el objetivo del acceso y servicio universales y de la solidaridad, se logra, entre otros medios, a través del “desarrollo de la infraestructura”, dado que, sólo con una infraestructura robusta y plenamente desarrollada logra reducir la brecha digital, disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento (sic), la conectividad y la disponibilidad de dispositivos de acceso y servicios de banda ancha. Por su parte la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1993, en su artículo 74, modificado por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones No. 8660 de 8 de agosto de 2008, hizo una declaratoria de interés público de la infraestructura y las redes en telecomunicaciones al preceptuar lo siguiente: “Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos”.

Tal declaratoria tiene grandes repercusiones, por cuanto, se reconoce, por ley, que el tema de la infraestructura en la materia reviste un claro e inequívoco interés público o general que trasciende la esfera de lo local o regional a lo interno del país, para proyectarse en el ámbito nacional e internacional, al permitirle al Estado costarricense cumplir, de buena fe, una serie de obligaciones y compromisos asumidos en el contexto del Derecho Internacional Público. Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. (…) La declaratoria de interés público efectuada por el artículo 74 de la Ley de la ARESEP, tiene, a su vez, asidero constitucional suficiente y legítimo en el numeral 45, párrafo 1°, de la Constitución Política, al establecer el principio de la intangibilidad relativa del patrimonio, al admitir la figura de la expropiación “por interés público legalmente comprobado”.

Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento (sic). El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente.

Reflejo de lo anterior, son la creación (sic) del “Sector Telecomunicaciones” previsto por el artículo 38 de la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, al disponer lo siguiente: “Créase el Sector de Telecomunicaciones, dentro del marco de sectorización del Estado. Estará constituido por la Administración Pública, tanto la centralizada como la descentralizada, así como por las empresas públicas que desarrollen funciones o actividades relacionadas con las telecomunicaciones” a tenor de esta norma el sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. (…) De otra parte, la naturaleza nacional de las telecomunicaciones queda reforzada al crearse la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), a la que le corresponde una serie de competencias de inequívoca índole nacional, así, conforme a los artículos 59 y 60 de la Ley de Creación de la ARESEP, le corresponde“(…) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (…)” para todo lo cual “actuará en concordancia con las políticas del Sector, lo establecido en el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, la Ley general de telecomunicaciones, las disposiciones establecidas en esta Ley y las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables”.

El “Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones” 2009-2014, por su parte, establece que “Para avanzar en el aprovechamiento de los beneficios de la Sociedad de Información y Conocimiento, el país debe hacer un esfuerzo importante de inversión en el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones de manera que permita contar con más y mejores servicios de telecomunicaciones para todos los sectores de la población. En este sentido, el desarrollo de la infraestructura en ese sector constituye una condición necesaria e indispensable a la que deberá brindarse una prioridad especial en cualquier proyecto país en materia de TIC (…)” y luego especifica que para lograr el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicación deberá atender los siguientes lineamientos: “a.1 Tomar las medidas necesarias para garantizar que el país cuente con una infraestructura moderna de telecomunicaciones, y al mismo tiempo asegurar la prestación de servicios de calidad y la generación de aplicaciones de valor agregado, permitiendo la convergencia, la interoperabilidad entre los sistemas, la incorporación de tecnologías de avanzada y la seguridad en las comunicaciones” y “a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad (…)”.” (Sentencia N°2014-8483 de las 9:05 horas del 13 de junio de 2014).

Finalmente, la Sala enfatiza el derecho de los usuarios a contar con información suficiente y de calidad, lo que también se desprende de la resolución N° RCS-063-2014. Sería improcedente, verbigracia, denominar un contrato de acceso a Internet como “ilimitado”, cuando dicho acceso en realidad se halla sometido a la política de uso justo, la cual precisamente constituye un límite al acceso (por ejemplo, al permitir una disminución de la velocidad de navegación en ciertas circunstancias). Este aspecto también encuentra sustento en el artículo 46 de la Constitución Política, que estatuye "(...) Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a un trato equitativo. (...)" (el subrayado es agregado). En ese tanto, es deber de la SUTEL velar por que la información relacionada con la aplicación de la política de uso justo sea veraz y adecuada, a fin de que los usuarios y consumidores puedan tomar decisiones según sus intereses.

XI.EN CUANTO A LA AUDIENCIA PÚBLICA, redacta el Magistrado Salazar Alvarado. Finalmente, la parte accionante acusa que la política de uso justo no fue sometida a audiencia pública, de previo a su aprobación. Al respecto, la mayoría de esta Sala ha rechazado los asuntos relacionados con el ordinal 9 de la Constitución Política con base en las siguientes consideraciones:“(...) Si bien es cierto este Tribunal ha reconocido el derecho a participar efectivamente en los procesos de adopción de decisiones relacionadas con la prestación de esos servicios públicos, al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el constituyente derivado quiso dar positividad al principio de participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales.

En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. Por esa razón, son ajenas y lejanas a la competencia de este Tribunal, las cuestiones que se plantean en este caso, a saber, el acceso a información que se echa de menos. En suma, le corresponde entonces, al contralor de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional. Bajo esta inteligencia, descarta esta Sala que se haya producido el agravio reclamado” (ver, entre otras, sentencia N° 2014-015219 de las 11:45 horas del 12 de septiembre de 2014). Así las cosas, lo correspondiente es desestimar dicho extremo, con base en los reiterados precedentes de la mayoría de este Tribunal en materia de participación ciudadana.

XII.Con respecto al recurrente Porras Castillo, la Sala no pudo tener por demostrado que él tuviera un contrato de Internet móvil con algún operador o que le hubiese sido informado que su acceso a Internet móvil sería afectado por la aplicación de la política de uso justo. Ante la ausencia de una lesión o amenaza a sus derechos, procede declarar sin lugar su recurso.

Por su parte, se tuvo por probado que el recurrente Sibaja Miranda suscribió el 13 de setiembre de 2014 con el ICE un plan pospago Conectado 5 a 24 meses con una velocidad de 5 Mbps. En enero de este año lo renovó por 24 meses más, al suscribir el plan Conectado 6 con velocidad máxima de 6 Mbps. Asimismo, el recurrente Valdelomar Valerín suscribió el 6 de julio de 2016 un contrato con el ICE que incluye el uso del Internet móvil. El ICE le aplicó la política de uso justo a dicho tutelado, reduciendo su velocidad a 128 Kbps. La Sala considera que ambos fueron afectados por la política de uso justo, sea por la amenaza de su aplicación, sea por su aplicación efectiva. La estimatoria realizada en esta sentencia restituye a los tutelados Sibaja Miranda y Valdelomar Valerín en el goce de sus derechos, pues se procura que la velocidad de acceso a Internet sea funcional y deba ser revisada periódicamente, lo que evita situaciones como las reclamadas, en el sentido de que tal velocidad es “inoperante”. Asimismo, en beneficio de esos amparados se restringe la aplicación de dicha política a las situaciones de congestión y a los usuarios intensivos.

XIII.Con respecto a la alegada confidencialidad de un “informe” expuesta por el accionante Sibaja Miranda, la Sala no pudo tener por probado que él solicitara el acceso a un informe y que este le fuese negado. Asimismo, los recurridos indicaron que el oficio 2042-SUTEL-DGC-2014, el cual sirvió de base a la resolución RCS-063-2014, no es confidencial. En virtud de lo expuesto, se desestima el reclamo.

XIV.Nota del Magistrado Cruz Castro. Siendo el acceso a internet un derecho fundamental, no puede quedar al arbitrio de los proveedores del servicio los que definan la periodicidad y la velocidad mínima funcional para determinar el uso justo del servicio. La definición de esos extremos tiene una clara incidencia sobre la naturaleza y vigencia del derecho fundamental de acceso al internet. En un mercado de pocos proveedores, que casi podrían funcionar como un oligopolio, el órgano rector de ese servicio, no puede delegar materias tan relevantes al criterio de los operadores del servicio. La rectoría de Sutel incluye, casualmente, la definición de temas tan relevantes. Si existiera un mercado que marca los puntos de equilibrio justo entre consumidores y proveedores del servicio, la existencia de un órgano rector del servicio, estaría sobrando, pero casualmente, como las relaciones entre consumidores y proveedores deben ser reguladas y controladas, se impone que en materia tan relevante, el órgano rector del sector, ejerza las potestades que inevitablemente le corresponden.

XV. NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ

Además de las razones que se dan en la sentencia, agrego las siguientes para declarar con lugar los recursos de amparo incoados. Como es bien sabido, los derechos fundamentales no son absolutos, sino que están sujetos a límites y limitaciones. Esta particular, ha sido reconocida tanto por la doctrina como por el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), así como por la legislación y la jurisprudencia. En este sentido, no es posible hablar de un derecho fundamental de acceso al Internet de forma irrestricta, sino que el Estado, mediante Ley formal, puede establecer limitaciones cuando hay motivos objetivos y razonables.

Por otra parte, también se ha reconocido que los derechos fundamentales tienen un contenido esencial, el cual no puede ser afectado ni siquiera por el legislador en uso de la potestad constituyente –poder reformador- o legislativa. La doctrina del núcleo duro o contenido esencial de los derechos humanos surge en Alemania con base en lo dispuesto por el artículo 19 de su Constitución. Ahora, si bien no existe un acuerdo a nivel general sobre que comprende el contenido esencial de un derecho fundamental, para su determinación resultan de utilidad los métodos que ha utilizado el Tribunal Constitucional español en su jurisprudencia. En ese sentido, en la sentencia número STC 11/1981 del 8 de abril de 2011, el Tribunal definió al contenido esencial como “aquella parte del contenido de un derecho sin el cual éste pierde su peculiaridad, o, dicho de otro modo, lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo.

Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución el derecho se otorga… se rebasa o desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo que resulta más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección”. De lo expuesto anteriormente, se desprende que el primero de los métodos se refiere a la naturaleza jurídica del derecho, preexistente al momento en que es regulado por el legislador, de manera que las facultades y posibilidades de actuación necesarias para el titular, hacen reconocible el contenido del derecho, de forma que si el legislador lo priva de dichas facultades, lo deja irreconocible y lo desnaturaliza, dicha actuación es contraria al Derecho de la Constitución. Por otra parte, el segundo método corresponde a los intereses jurídicos que deben ser protegidos en cuando dan fundamento al derecho, de forma tal que el contenido se lesiona cuando el derecho es sometido a limitaciones que impiden su práctica, lo dificultan más allá del límite de lo razonable, o lo despojan de la necesaria protección.

En el caso que nos ocupa, tal y como acertadamente se afirma en la sentencia, cuando se reduce la velocidad a un nivel tal que el acceso al Internet no es funcional, entonces se afecta el contenido esencial de este derecho.

También comparto el argumento de la sentencia, en el sentido que el minimun minomorum que garantice un acceso a Internet de manera funcional no debe ser determinado, en este momento histórico, por las operadores del servicio, sino por el Estado, toda vez que dentro de sus funciones está el garantizar a todos los habitantes de la República un ejercicio efectivo del derecho fundamental.

Asimismo, hay que tener presente que también se afecta el derecho de los consumidores a recibir un servicio eficaz, eficiente y veraz. En esta dirección, no puedo dejar de lado que el Estado debe de proteger a la parte más del débil, en este caso, a los usuarios del servicio. Hay que tener presente que en lo referente a los derechos de los consumidores y usuarios, la Sala Constitucional, adoptando como marco de referencia el último párrafo introducido al numeral 46 de la Constitución mediante Ley n.° 7607 de 29 de mayo de 1996, ha perfilado un nuevo principio: in dubio pro consumptore, a favor de consumidores y usuarios, ya que los considera la parte más débil de la cadena productiva, requiriendo por ello de una especial protección del Estado frente a los productores y proveedores. “En efecto, el Estado, por mandato del artículo 50 constitucional, debe procurar el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

También la adhesión de nuestro sistema jurídico al principio cristiano de justicia social (artículo 74 idem) hace que el sistema político y social costarricense, pueda definirse como un Estado de Derecho. La Sala en las sentencia números 1441-92 de las 13:45 horas del 2 de junio de l992, 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de l993, 0490-94 de las 16:15 horas del 25 de enero de l994, entre otras, sostuvo que principios de orden público social justifican el amplio desarrollo que se promueve en torno a la protección de los derechos de los consumidores. Y se agregó textualmente en la primera de ellas que se cita lo siguiente: ‘...es notorio que el consumidor se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal, y su participación en ese proceso, no responde a razones técnicas ni profesionales, sino en la celebración constante de contratos a título personal.

Por ello la relación en esa secuencia comercial es de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios, a los efectos de que previo a externar su consentimiento contractual cuente con todos los elementos de juicio necesarios, que le permitan expresarlo con toda libertad y ello implica el conocimiento cabal de los bienes y servicios ofrecidos. Van incluidos por los expresados, en una mezcla armónica, varios principios constitucionales, como la preocupación estatal a favor de los más amplios sectores de la población cuando actúan como consumidores, la reafirmación de la libertad individual al facilitar a los particulares la libre disposición del patrimonio con el concurso del mayor posible conocimiento del bien o servicio a adquirir, la protección de la salud cuando esté involucrada, el ordenamiento y la sistematización de las relaciones recíprocas entre los interesados, la homologación de las prácticas comerciales internacionales al sistema interno y en fin, la mayor protección del funcionamiento del habitante en los medios de subsistencia’". (Las negritas no corresponden al original). Vid. voto n.° 4463-96 de la S.C.

Aunado a lo expuesto líneas atrás, no puede pasar desapercibido el hecho de que el Internet móvil ha tenido un crecimiento exponencial en el país, particularmente a partir de la apertura del mercado de telecomunicaciones. En ese sentido, en el informe sobre Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones 2010-2012 de la Superintendencia de Telecomunicaciones, se establece que, entre los años 2010 a 2012, el mercado de Internet del país tuvo una tasa de crecimiento acumulado de 114%, en términos de suscripciones. Así, las suscripciones de Internet fijo presentaron una tendencia decreciente con respecto al total de suscripciones a Internet (fijo y móvil), pues pasó de representar un 63 % de la totalidad de suscripciones en el 2010 a un 33% en el 2012. Por el contrario, el servicio de acceso a Internet inalámbrico móvil, evidenció una tendencia creciente en cuanto al total de suscripciones, presentando una tasa de crecimiento acumulada de 282 %, que se vio reflejada en su peso dentro del total de suscripciones al servicio de Internet, que paso del 37% en el año 2010 al 67 % en el año 2012.

Siguiendo con lo anterior, en el informe denominado Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones. Informe 2010-2013, la Superintendencia de Telecomunicaciones establece que para el año 2013 el país cerró con 7.111. 981 líneas celulares activas, lo que representó una penetración del 151 %, la más alta de Centro América. Dicho crecimiento se vio reflejado en el aumento de usuarios de Internet móvil, que pasó de 606.215 personas en el año 2010 a 3.543.419 al cierre del 2013, lo que implica un 485 %. El 98 % de dichas conexiones se realizaron desde un teléfono celular, mientras que el 2% restante por medio de data card. Ese mismo informe revela que las suscripciones a Internet fijo inalámbrico crecieron un 25% entre los años 2010 y 2013, siendo que para ese año el 36 % de las viviendas contaban con ese servicio. Por otra parte, datos publicados por SUTEL en el periódico La Nación del 7 de agosto de 2014, establecen que el servicio de Internet móvil aumentó en términos de generación de ingresos en el año 2013, pues pasó del 10 al 26%.

Asimismo, se explica que para esa época, 75 de cada 100 ciudadanos utilizan Internet por medio de su teléfono celular, cifra que era de 13 de cada 100 ciudadanos en el año 2010. Datos más recientes publicados por SUTEL en el documento denominado Estadísticas del Sector de Telecomunicaciones Costa Rica 2015, revelan que en el año 2012, 57 de cada 100 personas gozaban de los beneficios del Internet vía celular, sin embargo, para el 2015 dichos datos habían pasado a 101 de cada 100 habitantes. Por otra parte, dicho documento revelaba que el tráfico de datos había presentado un incremento del 209% entre los años 2013 y 2015, lo que reflejaba un cambio en los hábitos del usuario, particularmente en el uso de mensajería instantánea, descarga de archivos, streaming de música y video, envío de fotografías, entre otros. Lo anterior, llevó a que el país se colorara en el primer lugar de Latinoamérica en lo que respecta a la penetración de acceso a Internet móvil.

En ese mismo sentido, en una nota periodística publicada en el diario La Nación del 14 de marzo de 2016, se externa que conforme datos de la SUTEL, el uso de Internet móvil se había cuadriplicado entre el primer trimestre del 2013 y el segundo trimestre de 2015. Lo anterior, se veía reflejado en el hecho de que las llamadas de voz vía teléfono celular presentaban un marcado decrecimiento, mientras que el uso de datos había crecido en virtud de la popularidad de aplicaciones como WhatsApp, que permitían la comunicación entre los usuarios sin necesidad de realizar llamadas. Finalmente, cabe destacar que conforme un informe emitido por la Comisión para América Latina y el Caribe (CEPAL), Costa Rica se convirtió en el país número uno de la región centroamericana en el acceso a Internet mediante dispositivos móviles, lo que se reflejaba en el hecho de que se había dado un aumento del 440% de los suscriptores de ese servicio.

Así las cosas, de lo externado líneas atrás, se desprende, con claridad, que el Internet móvil, particularmente por medio de celulares, constituye uno de los medios principales por los que la población tiene acceso a la red mundial, situación que denota su importancia en el país. Lo anterior, se ve particularmente reflejado en el hecho de que en algunas comunidades que por su distancia o recursos económicos no tienen la posibilidad de contar con Internet fijo, la modalidad antes mencionada se constituye en el único medio por el cual puedan acceder a dicho servicio público.

Finalmente, el suscrito estima necesario plantear algunas consideraciones con respecto al acceso al Internet y el Fondo Nacional de Telecomunicaciones. En ese sentido, tal y como se indicó líneas atrás, con la apertura del mercado de telecomunicaciones en el año 2008, Costa Rica pasó de un modelo de monopolio estatal, a uno de libre competencia, aunque con la presencia de un Estado Regulador fuerte. Precisamente, en atención a dicho cambio de modelo, y con el fin de evitar que grupos poblacionales pudieran ser excluidos de servicios públicos esenciales, en razón de su ubicación geográfica u otras particularidades, el legislador dispuso que en el sector de telecomunicaciones se respetarían los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, disponiendo, además, que por medio del Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones el Poder Ejecutivo definiría las metas y prioridades necesarias para el cumplimiento de tales objetivos. Lo anterior, se refleja en lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley número 8660, Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, y los numerales 31, 32 y 33 de la Ley número 8642, Ley General de Telecomunicaciones.

Cabe señalar, que en vista del modelo de libre competencia que hay actualmente en el sector de telecomunicaciones, algunos de los servicios públicos requeridos en diversas zonas del país no resultarían rentables para las empresas operadoras, lo que podría conllevar a que ninguna mostrara interés en brindarlos, el artículo 34 de la Ley General de Telecomunicaciones creó el Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL), como un instrumento para garantizar los recursos de los proyectos destinados a garantizar los objetivos antes mencionados, así como las prioridades y metas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Conforme al numeral 35 de la Ley 8642, la Administración del FONATEL estaría a cargo de la Superintendencia de Telecomunicaciones, quien asignaría los recursos del fondo de conformidad con el plan antes mencionado, en los términos del artículo 36 de la Ley General de Telecomunicaciones:

ARTÍCULO 36.- Formas de asignación Los recursos de Fonatel serán asignados por la Sutel de acuerdo con el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones, para financiar:

• a)Las obligaciones de acceso y servicio universal que se impongan a los operadores y proveedores en sus respectivos títulos habilitantes.

Serán financiadas por Fonatel, las obligaciones que impliquen un déficit o la existencia de una desventaja competitiva para el operador o proveedor, según lo dispone el artículo 38 de esta Ley. La metodología para determinar dicho déficit, así como para establecer los cálculos correspondientes y las demás condiciones se desarrollará reglamentariamente. En cada caso, se indicará al operador o proveedor las obligaciones que serán financiadas por Fonatel.

• b)Los proyectos de acceso y servicio universal según la siguiente metodología: de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de esta Ley, la Sutel publicará, anualmente, un listado de los proyectos de acceso universal, servicio universal y solidaridad por desarrollar con cargo a Fonatel. El anuncio especificará, para cada proyecto, las localidades beneficiadas, la calidad mínima del servicio requerido, el régimen aplicable de tarifas, el período asignado, la subvención máxima, la fecha estimada de iniciación del servicio, el plazo de ejecución del proyecto y cualquier otra condición necesaria que se requiera en el cartel. Estos proyectos serán adjudicados por medio de un concurso público que llevará a cabo la Sutel. El operador o proveedor seleccionado será el que cumpla todas las condiciones establecidas y requiera la subvención más baja para el desarrollo del proyecto. El procedimiento establecido se realizará de conformidad con la Ley N.º 7494, Contratación administrativa, de 2 de mayo de 1995, y sus reformas, y lo que reglamentariamente se establezca.

Con fundamento en lo dispuesto en la normativa respectiva, la asignación de recursos para el financiamiento de proyectos por parte de FONATEL, debe responder a los objetivos antes mencionados, así como a lo dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Precisamente, en los ejes de telecomunicaciones y social de ese documento, y en el transitorio VI de la Ley General de Telecomunicaciones, se establece, en lo que interesa:

Con arreglo a lo señalado, el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicaciones deberá atender a los siguientes lineamientos:

a.5 El mecanismo para el otorgamiento de las concesiones para el uso del espectro en Costa Rica, deberá responder a un estudio profundo de la experiencia que en esta materia han acumulado otros países, particularmente aquellos que han alcanzado niveles de penetración, cobertura y calidad de servicios sobresalientes. El modelo que se escoja debe garantizar el resguardo de los principios que guían la normativa en telecomunicaciones, el respeto de la normativa ambiental aplicable y los objetivos de acceso universal, servicio universal y solidaridad, de manera tal que:

• Asegure el acceso a servicios de telecomunicaciones de calidad, de manera oportuna, eficiente y a precios asequibles y competitivos, a habitantes de las zonas alejadas del país, donde el costo de las inversiones para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura hace que el suministro de estos servicios no sea financieramente rentable.

(…)

a.6 Garantizar el desarrollo de una infraestructura, que permita llevar los servicios de telecomunicaciones a todos los habitantes del país, cumpliendo con los objetivos y metas de acceso universal, servicio universal y solidaridad, y elevando la competitividad del país.

. Social Ningún objetivo de política pública tiene sentido si su finalidad no está determinada por la mejora en la condición de vida de su población meta. En materia de telecomunicaciones, esta será una regla inamovible, razón por la cual es imperativo asegurar el acceso a los beneficios de las TIC a todos los sectores de población. Así lo dispuso el Legislador en la Ley General de Telecomunicaciones, Transitorio VI, al señalar una serie de metas y prioridades en torno a acceso universal, servicio universal y solidaridad.

De ahí que el PNDT tenga, entre otras de sus finalidades, reducir la brecha digital, lograr la integración social y la introducción de nuevos servicios y tecnologías. Para tal efecto, se ejecutarán acciones destinadas a promover el desarrollo de la infraestructura, especialmente en las zonas rurales y alejadas, que permitan el uso de las TIC en el campo educativo, en salud, en la esfera individual y, en general, para el desarrollo social de la población.

Con base en esta política, el PNDT en su parte social atenderá las siguientes líneas de acción:

d.1 Impulsar una estrategia dinámica para llevar los servicios y beneficios de las telecomunicaciones a todos los sectores de la población, especialmente a aquellos que por sus condiciones de vulnerabilidad económica y social no disponen de los recursos ni las condiciones para asegurarse dichos servicios. En este caso, el Fondo Nacional de Telecomunicaciones será el instrumento para atender las necesidades de estas poblaciones, no solo desde el punto de vista de acceso, sino, también, de uso de las telecomunicaciones, incluido todo lo relativo a capacitación y formación en tecnologías digitales.

(…)

d.6 Incentivar la inversión privada y pública dirigida al desarrollo del servicio y acceso universal, para garantizar el derecho de la población a disponer de comunicaciones dentro de un marco justo, equitativo y solidario.

TRANSITORIO VI.-

El primer Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones que se dicte deberá establecer, como mínimo, las siguientes metas y prioridades de acceso universal, servicio universal y solidaridad:

• 1)Servicio universal.
• a)Que todos los usuarios finales puedan obtener una conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija. La conexión debe ofrecer al usuario final la posibilidad de efectuar y recibir llamadas telefónicas y permitir comunicaciones de fax y datos a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a Internet.
• b)Que todos los usuarios finales puedan contar con acceso a Internet de banda ancha, posibilitando, a mediano plazo, el uso de tecnologías inalámbricas en las comunidades donde los costos para la instalación y el mantenimiento de la infraestructura es elevada.
• 2)Acceso universal b) Que se establezcan centros de acceso a Internet de banda ancha en las comunidades rurales y urbanas menos desarrolladas y, en particular, en albergues de menores, adultos mayores, personas con discapacidad y poblaciones indígenas.
• c)Que se brinde acceso a Internet de banda ancha a las escuelas y los colegios públicos que sean parte de los Programas de Informática Educativa del Ministerio de Educación Pública.
• d)Que se brinde acceso a Internet de banda ancha a los hospitales, clínicas y demás centros de salud comunitarios de la Caja Costarricense de Seguro Social.
• e)Que se brinde acceso a Internet de banda ancha a las instituciones públicas, a fin de simplificar y hacer más eficientes sus operaciones y servicios, e incrementar la transparencia y la participación ciudadana.

Ahora bien, de lo expuesto se denota, con claridad, que el Fondo Nacional de Telecomunicaciones tiene como finalidad garantizar que se cumpla el principio de universalidad en el acceso al servicio de Internet para la población, especialmente para las personas que habitan en lugares que por su lejanía o condiciones sociales no tienen la posibilidad acceder o costear un servicio de carácter privado, de forma tal que se disminuya la brecha digital entre los diversos sectores de la población.

XVI.Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del último, declaran con lugar el recurso en cuanto a la audiencia pública. En su jurisprudencia, esta Sala ha enfatizado la importancia de la participación ciudadana en el gobierno como manifestación propia del sistema democrático. Al respecto, verbigracia, véase la resolución 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013: “V.- Sobre el derecho constitucional al gobierno participativo. El derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Este mandato de la Ley Fundamental ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infraconstitucional.

Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005). El derecho al gobierno participativo, elevado a rango constitucional mediante la reforma propiciada por Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, no solo significa un reconocimiento del más alto rango normativo a la función del control político, sino que, además, constituye una revalorización del papel del ciudadano en los procesos de toma de decisión. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático -cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que le baja la categoría a la participación ciudadana de derecho a principio general, en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala como más adelante se demuestra-, lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.

Este derecho al gobierno participativo, también denominado derecho a la participación ciudadana, se encuentre cobijado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. De este modo, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos".

Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su artículo 5° que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional.” De manera más vehemente, el numeral 6 de dicha Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia.” Este reconocimiento convencional y constitucional al mencionado derecho representa un aspecto fundamental del modelo democrático de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como factores inherentes al sistema republicano, lo que a su vez dota la toma de decisiones políticas de mucha mayor legitimidad, aspecto clave cuando de verdadera gobernabilidad se trata precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el artículo 9 constitucional es la audiencia pública, que constituye en un medio a través del cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos, participando activamente en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con el proyecto que se pretenda desarrollar.

Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia madura, mediante el cual se fomente la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que evite lo anterior, implica una abierta vulneración a los derechos fundamentales de los participantes (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223). En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular.

En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas. Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión.” En el caso de marras, estimamos que la convocatoria a una audiencia pública se justifica por dos motivos.

En primer lugar, se desprende del razonamiento de esta sentencia que la aplicación de la política de uso justo incide en el contenido esencial del derecho de acceso a Internet, toda vez que la velocidad a la cual se disminuye dicho acceso marcará la diferencia entre poder hacer un uso funcional de dicha red o no. Si bien recae en la SUTEL el deber de concretar cuál velocidad es funcional, es menester otorgar audiencia a los diferentes sectores de la ciudadanía, a fin de que ellos contribuyan a enriquecer el debate y expresen su parecer en cuanto a la funcionalidad de una velocidad. Precisamente, la diferencia de criterios técnicos entre los profesores de la Universidad de Costa Rica y los funcionarios de la SUTEL que se ha dado en el sub examine, pone de manifiesto la necesidad de una audiencia. En tal sentido, es un hecho público y notorio que la aplicación de la política de uso justo ha generado un debate a nivel nacional; ciertamente, algunas personas ven en ella una limitación irrazonable de su derecho fundamental, equivalente a una denegatoria.

Consideramos que la participación ciudadana es el cauce constitucionalmente previsto para que el ciudadano haga valer sus derechos y que se pueda fijar dicha velocidad tomando en cuenta su parecer; en adición, esa vía, al proveer de más criterios y fomentar un mejor contraste de posiciones, cubre de mejor manera el derecho de los consumidores y usuarios a recibir información adecuada y veraz (artículo 46 de la Constitución Política). Otro motivo por el cual calificamos la audiencia pública como indispensable, se relaciona con la lectura que realizamos del artículo 73 inciso h) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Dicha norma señala:

Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel:

(…)

• h)Convocar a audiencia, conforme al procedimiento ordenado en el artículo 36 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N.° 7593, de 9 de agosto de 1996, en los casos de fijaciones tarifarias, formulación y revisión de reglamentos técnicos, de estándares de calidad y la aprobación o modificación de cánones, tasas y contribuciones.”(El subrayado es agregado).

Los suscritos estimamos que los parámetros establecidos por la SUTEL en la resolución N° RCS-063-2014 constituyen estándares de calidad en los términos expuestos por la norma recién transcrita. Igualmente, la velocidad que fije la SUTEL con base en esta sentencia es un estándar mínimo de calidad que es impuesto a los operadores a fin de procurar un acceso funcional a Internet, en beneficio de los usuarios. En ese tanto, por imperativo del ordinal 9 constitucional en relación con el derecho de los consumidores a recibir información adecuada y veraz (artículo 46 de la Constitución Política) y lo dispuesto en el numeral 73 inciso h) de Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593 del 9 de agosto de 1996, la aprobación de dichos parámetros debe incluir el procedimiento de convocatoria a audiencia pública. En virtud de lo expuesto, también declaramos con lugar el recurso en este extremo.

XVII. VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ

Discrepo del criterio de la mayoría del Tribunal, pues estimo que lo que se discute es la mala calidad del servicio de telefonía móvil post pago y el incumplimiento contractual, y no el derecho en sí de acceder al servicio de internet que es lo que está Sala ha tutelado en sus precedentes; pues, según afirmaron los recurrentes, al momento en que suscribieron ese servicio, no se les impuso limitación alguna a la red y ahora, en aplicación de la denominada política de acceso justo, no solo les pone un techo, sino que se les disminuye la velocidad contratada a extremos que impiden la navegación (escrito de interposición). Véase que se pretende en términos generales la anulación de la política de uso justo del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones o su desaplicación por parte de los operadores (memoriales de interposición). Tampoco, podría obviarse que el límite o umbral es definido en los contratos de adhesión, que se establecen entre los citados operadores y los usuario (informe); ni que podrían existir otras opciones para ampliar la capacidad de las redes para reducir al máximo los niveles de congestión detectados y así cumplir con las velocidades comercialmente ofrecidas; que fijar la velocidad mínima para un Internet funcional pasaría por definir qué es lo que se desea garantizar; que podrían existir otras alternativas técnicas diferentes a la política de uso justo, para desestimular el uso excesivo de internet móvil por parte de los usuarios o que podría utilizar diferentes estrategias, tanto en el criterio para aplicarlo como en la acción de restricción de uso.

Que también sería necesario determinar si existen contratos en los cuales no se consignó la política de uso justo; que podrían existir contratos con condiciones de descarga ilimitada no sujeta a políticas de uso justo, u omisos en cuanto a la capacidad de descarga contratada y velocidad; que se requeriría valorar caso por caso la aplicación de la política de uso justo a aquellos usuarios que hayan suscrito contratos de adhesión no sujetos a plazos de permanencia mínima o cuyas permanencias se encuentren vencidas, y si se le ha informado de previo sobre las nuevas condiciones o restricciones; que debe determinarse si en el contrato de adhesión se fijó limitación en la descarga de datos, o la velocidad a la cual se disminuiría el servicio una vez que se llegue al límite de consumo, o bien, si se indicó de forma expresa que la descarga de datos móviles era ilimitada, no sujeta a políticas de uso justo.

Aunado a lo anterior, de conformidad con el Título II denominado REGIMEN DE GARANTÍAS FUNDAMENTALES, Capítulo II, RÉGIMEN DE PROTECCIÓN A LA INTIMIDAD Y DERECHOS DEL USUARIO FINAL de la Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642, el usuario final del servicio de telecomunicaciones tiene derecho a recibir servicios de calidad en los términos estipulados previamente y pactados con el proveedor, a precios asequibles (artículo 45, inciso 13). Tal incumplimiento debe por tanto conocerse y resolverse ante tales órganos. En segundo lugar, la determinación de la calidad del servicio es un aspecto técnico, ajeno a la competencia de esta jurisdicción que debe igualmente resolver ante la misma Administración o ante la justicia ordinario. En tercer lugar, ha de considerarse que el usuario final de los servicios de telecomunicaciones tienen derecho a elegir y cambiar libremente al proveedor de servicio (artículo 45, inciso 2) ibídem).

Es decir, la telefonía móvil es un servicio que hoy día se presta en un mercado abierto a la competencia, tal y como lo ha declarado reiteradamente este Tribunal en sus precedentes (Cfr. sentencias números 2015-09919 de las 9:20 horas del 3 de julio de 2015, y 2017-03654 de las 9:05 horas del 10 de marzo de 2017), considerando que a partir de la Ley General de Telecomunicaciones No. 8642 del 4 de junio de 2008, se abrió el mercado de telefonía móvil y todos los operadores y proveedores de telecomunicaciones, tienen la posibilidad de competir para suministrar directamente al cliente, los servicios de telecomunicaciones de redes privadas, internet y servicios inalámbricos móviles, así como todos los nuevos servicios que surjan, en virtud de los adelantos tecnológicos. Asimismo, la Sala ha señalado que en caso que el servicio de telefonía móvil la cobertura sea limitada, el usuario tiene la opción de acudir a otros proveedores, ya que como se indicó, los servicios de internet y telefonía móvil han sido abiertos a la competencia. Sobre este aspecto y en lo conducente, puede verse la sentencia de esta Sala No. 2017005393 de las once horas con treinta minutos del siete de abril de dos mil diecisiete.

XVIII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar el recurso de los amparados Valdelomar Valerín y Sibaja Miranda solo en contra de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL). Se ordena a Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la SUTEL, o a quien en su lugar ejerza dicho cargo, tomar las medidas necesarias para que la SUTEL en el plazo máximo de CUATRO MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia, con base en estudios técnicos 1) determine la velocidad mínima de conexión a Internet que servirá de base para la aplicación de la política de uso justo, a fin de que el usuario afectado por dicha política mantenga un acceso funcional a Internet; y 2) defina la periodicidad con que debe actualizar dicha velocidad por tratarse de un concepto dinámico que varía conforme avanza la diversidad de elementos tecnológicos que afectan a la Internet, como la riqueza de recursos (por ejemplo multimedia) que se ofrecen, los medios transmisión de datos, la capacidad de compresión de datos, entre otros.

En el plazo improrrogable de UN MES a partir de la notificación de este pronunciamiento, la SUTEL deberá fijar técnicamente una velocidad mínima funcional provisional, que regirá mientras cumple a cabalidad lo ordenado anteriormente. En tanto se determina la velocidad mínima funcional provisional, la SUTEL le permitirá a los operadores continuar aplicando sus respectivas velocidades mínimas de conexión a Internet, a fin de evitar que una repentina suspensión de la política de uso justo produzca efectos adversos en el tráfico en la Internet móvil. Transcurrido ya sea el plazo de un mes sin que la SUTEL haya definido técnicamente dicha velocidad mínima funcional provisional, o bien el plazo de cuatro meses sin que ese órgano haya cumplido a cabalidad lo supra ordenado, se suspenderá la aplicación de la política de uso justo. Independientemente de lo anterior, se le ordena a Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la SUTEL, o a quien en su lugar ejerza dicho cargo, de inmediato girar las instrucciones y medidas de fiscalización que estén dentro del ámbito de sus competencias para que los operadores apliquen la política de uso justo siguiendo los parámetros expuestos en los considerandos IX y X, como por ejemplo que la medida de restricción de la velocidad mínima funcional solo aplique durante los lapsos en que realmente haya congestión en la red, y que se garantice el derecho de los usuarios y consumidores a que la información relacionada con la aplicación de la política de uso justo, sea veraz y adecuada.

Lo anterior se dicta con el apercibimiento de que podrían incurrir en el delito tipificado en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el cual dispone que se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Superintendencia de Telecomunicaciones al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declaran sin lugar los recursos. El Magistrado Cruz Castro pone nota. El Magistrado Castillo Víquez pone nota. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal adicionalmente declaran con lugar el recurso en cuanto a la audiencia pública por violación al derecho constitucional a la participación ciudadana.

La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso. El Magistrado Hernández Gutiérrez salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese esta resolución a Gilbert Camacho Mora, en su condición de Presidente del Consejo de la SUTEL, o a quien en su lugar ejerza dicho cargo, en forma personal.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

José Paulino Hernández G. Aracelly Pacheco S.

oloria VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ.

Respetuosamente me separo del voto de mayoría, con base en las siguientes consideraciones:

A. Objeto del proceso.

El objeto de este amparo busca eliminar las políticas de uso justo aprobadas por SUTEL en sus distintas resoluciones (RCS-063-2014 para los operadores ICE, Movistar de Telefónica, Claro), que permiten al operador disminuir la velocidad de internet móvil en forma temporal, por el resto del ciclo de facturación, una vez que el cliente ha alcanzado el umbral de descarga contratado. El recurrente Porras Castillo expresamente señala en su Petitoria:

“Solicito por favor, que se declare a la SUTEL a que proceda con la anulación de la política de uso justo (dentro de los contratos de adhesión de los operadores de telefonía móvil), garantizando así el acceso a Internet como derecho fundamental y evitar limitar la libertad de pensamiento y de expresión que se puede llevar a cabo con dicha herramienta de conexión.

Los contratos de adhesión para los servicios de telefonía móvil (incluyendo dentro del paquete, el servicio de internet), contienen métricas de velocidad de navegación, las cuales son definidas para la renta mensual y según las necesidades de cada ciudadano. Es por tal hecho, que se debe garantizar eficazmente el cumplimiento de dicha velocidad contratada con el fin de que el usuario pueda disfrutar de todos los servicios tecnológicos que ofrece la red de internet sin limitar el uso. Hecho que se da (limitación de uso) por las disminuciones que se aplican a la velocidad de conexión.” Posteriormente, presenta una adenda (así titulada) en la que reitera su petitoria original.

Comparece otro recurrente, Sibaja Miranda que señala tener una relación contractual con el ICE por una suma de 50 mil colones mensuales y que se enteró por los medios de comunicación escrita sobre la “política de uso justo de internet”, y se opone a la misma, no sólo por un tema contractual, sino que establece que es un tema constitucional ya que la medida nunca fue sometida a consulta pública y que existiendo contratos de por medio no debería el Estado tener estas potestades de imperio. Tampoco este recurrente demuestra que le hayan aplicado la medida, con lo que se le haya afectado su acceso a internet. En cuanto a las condiciones particulares de su contrato, como se explica más adelante, ese es un tema de legalidad ordinaria que no corresponde analizar en la jurisdicción constitucional.

Finalmente, existe otro recurrente, Marco Vinicio Valdelomar Valerín que reclama específicamente contra la lesión que ha ocasionado el ICE al rebajarle la velocidad contratada a niveles que no le permiten navegar por internet y pide que se elimine de su contrato tales restricciones por lesionar sus derechos fundamentales.

B.- Falta de legitimación.

No cabe duda que las resoluciones que se impugnan se refieren a disposiciones normativas de alcance general, que de conformidad con el artículo 30 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, solo procede impugnarlas en amparo, cuando se impugnen conjuntamente con actos de aplicación individual de aquellas, y se demuestre una violación a un derecho fundamental (artículo 29 del mismo cuerpo normativo).

Los accionantes no demuestran un perjuicio o daño concreto por lo tanto individualizable. En el caso del primero, ni siquiera puede establecerse de sus escritos y prueba aportada, a qué operador pertenece, y ninguno de los dos casos (de los dos primeros recurrentes), pudo demostrarse que se les ha aplicado la política de uso justo, o qué velocidad se les aplicó, sin que sea válido en este caso, admitir que la simple inclusión en un contrato de una reducción de velocidad, pueda entenderse como una amenaza al derecho fundamental de acceso a internet según se explicará.- En ambos casos lo único que se aporta son unos anuncios de varias operadoras, lo que demuestra que las objeciones son en abstracto.

En cuanto al recurrente Valdelomar Valerín, debe señalarse que sí plantea una lesión individual y se reclama con base en ella la existencia de normativa general que se le ha aplicado por lo que conforme lo que recién se dijo, lo procedente debería ser atender lo dispuesto en los artículos 30 a y 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

C.- No se demuestra que las políticas de uso justo aprobadas por SUTEL vacíen el contenido esencial del derecho al acceso al internet.

Aun asumiendo que los recurrentes tienen todos un contrato de internet móvil postpago y que efectivamente se les aplicó alguna de las medidas reducción de velocidad por políticas de uso justo de la red, estima la suscrita, que no hay una lesión al contenido esencial del derecho de acceso a internet, con la adopción de una política de uso justo per se, porque la resolución 014-021-2014 (sesión ordinaria 021-2014 2 de abril de 2014 Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones) -y las autorizaciones subsiguientes de cada operador- están debidamente fundamentadas y cumplen desde una perspectiva constitucional con los criterios de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad.

Se han aportado los estudios técnicos que demuestran que existe una congestión de la red que causa un perjuicio generalizado, debido a un aumento exponencial de usuarios en un período corto de tiempo. La internet como recurso y fuente de datos e información no es un recurso finito pero sí lo son las vías para su acceso, por lo que las medidas de gestión del tráfico de datos -siempre que estén sustentadas en estudios técnicos- resultan razonables desde una perspectiva constitucional, dado que buscan favorecer a la gran mayoría de usuarios y evitar que un porcentaje pequeño de ellos, afecte a una mayoría. En los documentos aportados se habla de que esa minoría de usuarios que abusa de la red es de un 5%. Nótese que no se habla de usuarios abusivos de los datos de internet, sino del abuso que se presenta en el aprovechamiento de los medios de acceso.

Por otra parte, se trata de medidas temporales que se adoptan por el resto del ciclo de facturación, una vez que el cliente ha alcanzado el umbral de descarga contratado (una vez reestablecido el nuevo período de facturación, se reestablece el servicio contratado). En algunas intervenciones se ha alegado que existen medidas menos gravosas que habría que considerar antes de afectar al consumidor final con políticas de uso justo, no obstante en el expediente no consta prueba técnica capaz de refutar la aportada por SUTEL en sustento de la resolución citada. En todo caso, el objeto del proceso se reduce al análisis de la política actual de uso justo y si esta viola el derecho fundamental al acceso al internet, no de si existen o no medidas menos lesivas para atender la congestión actual de la red o de si en el futuro deben adoptarse otras tecnologías que cumplan esa finalidad. Las circunstancias actuales de la red pueden cambiar, ya sea por aumento y mejoramiento de la infraestructura, la autorización de más operadores y otras causas, que justifiquen en el futuro la revisión de la política autorizada o la hagan incluso nugatoria, si las circunstancias varían, pero ello no es objeto de análisis en este amparo en este momento.

Aclaro que el hecho de que estime que las condiciones actuales de la política de uso justo, señaladas en la resolución citada y en las autorizaciones aprobadas, es desde mi perspectiva, constitucionalmente válida -por estar basada en estudios técnicos que cumplen con los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad-, no significa que estime que a futuro no corresponda revisarlas, si se acreditan condiciones técnicas diferentes ( no es pétrea).

Si bien es cierto, la Sala Constitucional ha señalado en su sentencia 2010-010627 que existe un derecho humano de acceso a internet, este derecho tiene características importantes que vale la pena resaltar: a) en primer término, se trata de un derecho prestacional, es decir el Estado está obligado a crear las condiciones para su cumplimiento, pero éstas son de desarrollo paulatino. Igual que sucede con el derecho a la vivienda no puede considerarse que el Estado tenga la obligación de cumplir el 100% de las necesidades en un sólo momento. De hecho ningún país del mundo tiene un 100% de acceso a internet. b) se trata de un servicio en competencia, producto de la apertura de mercado en las telecomunicaciones, autorizada en el Tratado de Libre Comercio y la Ley General de Telecomunicaciones, que establece que no se trata de un servicio gratuito. Con las excepciones establecidas en la Ley, si no se paga, los operadores no están obligados a darlo gratuitamente (para ello la ley ha establecido un fondo Fonatel al que contribuyen los operadores) c) Además, el derecho fundamental de acceso a internet viene conformado por todas las posibles modalidades de acceso a internet que recaen sobre distintos operadores: en primer lugar está el internet fijo (que no está en disputa en este proceso) y en segundo lugar el internet móvil que tiene dos modalidades, la de prepago en el que están prácticamente el 80 por ciento de los usuarios que usan la red.

En ella se paga por lo que se consume y cuando se acaba el dinero, se termina el servicio el servicio. Es de suponer que si el acceso a internet puede válidamente cancelarse totalmente cuando se agota lo contratado, con mayor razón se puede disminuir la velocidad, esto obviamente desde el punto de vista del acceso al internet como derecho fundamental y no como lo entiende la mayoría, desde una perspectiva de un tipo u otro de contrato de servicio. Así, si el servicio prepago no pudiera cancelarse por el evidente vaciamiento del contenido esencial del derecho de acceso al internet que dicha cancelación conlleva, habría que eliminar el prepago que representa cerca del 80% de los usuarios de red. La otra modalidad del servicio móvil es el servicio post-pago, en el que se encuentra cerca del 20% de la población y que a su vez tiene diferentes modalidades de consumo y condiciones según la estrategia de mercado de los operadores.

Considero que el progresivo desarrollo del acceso a internet en general, como derecho humano fundamental, en nuestro país presenta necesariamente una pluralidad de frentes por lo que no resulta correcto afirmar que una reducción de la velocidad del acceso a la red, en la modalidad de internet móvil postpago, conlleve necesariamente la privación o impedimento de acceso general.- Es bien sabido que instituciones públicas o empresas privadas brindan en sus instalaciones el servicio de internet inalámbrica al público como parte de su estrategia de mercado; que el 60 por ciento de los hogares cuenta con internet fija y que además subsisten aún negocios que se especializan en brindar acceso a través de computadoras de escritorio a cambio de un precio.- Desde esa perspectiva parece inadecuado e injusto que tenga que recaer exclusivamente sobre los operadores de red móvil y la SUTEL, es decir, solamente en modalidad de internet móvil postpago (que además está en sistema de competencia), la carga de servir de último recurso para el derecho de acceso a la internet. Como dije, existen también operadores de red fija y otras entidades del Estado (Fonatel) así como el Micitt, de conformidad con La Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico 7169 y sus reformas ( artículo 3.b) que deben necesariamente ser parte de la solución que debe darse.

Es importante señalar además que por el hecho de encontrarse el acceso a internet en un mercado en competencia, se genera una mayor flexibilidad para el usuario frente la aplicación de la política de uso justo, ya que tendrá la posibilidad de continuar con el servicio con su operador o rescindir el mismo, sin penalización alguna, en caso de que se haya variado su contrato, incluso pasándose a un operador que tenga mayor velocidad, si así le parece. Mientras exista la opción de escoger entre varios operadores en competencia, estandarizar un mínimo para todos por medio de la intervención del Estado introduce un elemento de distorsión en el mercado, injustificado desde una perspectiva constitucional, que eventualmente puede resultar más lesiva para unos operadores que otros, por las condiciones dispares del mercado en la actualidad y sin que se haya medido técnicamente qué impacto tendría un mínimo estandarizado sobre cada uno de los operadores, si ese mínimo fuera superior al que actualmente se les ha autorizado.

En todo caso, como se ha señalado, no existe el impedimento para el acceso a internet, porque no se trata de una medida definitiva- sino de carácter temporal técnicamente justificada-, lo que hace que no pueda alegarse válidamente una violación al derecho fundamental de acceso al internet. El caso más bien parece enfocarse en un tema de velocidad, pero aún con la velocidad más baja autorizadas por SUTEL, hay acceso a la mayoría de servicios por internet (Whatsapp, correo electrónico, Facebook, Spotify entre otros), según los estudios técnicos aportados en autos.Los que se ven afectados son las aplicaciones de mayor consumo, pero aun en este caso se trata de una afectación temporal.

Como señalé, estimo que es un error considerar que la SUTEL debe fijar un mínimo estandarizado para todas las operadoras como parte de las políticas de uso justo, porque ello significa introducir de manera totalmente innecesaria un elemento de distorsión en el mercado, lo cual puede significar mayores costos para unos operadores frente a otros (ya que la distribución del mercado y por ende de la tasa de congestión de las redes es distinta para cada uno de ellos); con ello se pueden afectar las reglas de la competencia e incluso terminar generando mayores costos a los usuarios, porque si el ente regulador establece un umbral más alto que el que la capacidad real instalada de cada operador permite, la inversión en infraestructura para cumplirlo, terminará siendo trasladado al consumidor final, en el mejor de los escenarios. En el peor escenario, si no se puede aumentar la tarifa para cumplir con el nuevo umbral de velocidad mínima (en caso que sea superior a la capacidad instalada del operador), terminará resultando ruinoso para el operador.

Por otra parte, si SUTEL establece un umbral obligatorio más bajo que el actualmente autorizado en cada contrato, automáticamente los operadores que han ofrecido uno mayor para sus usuarios se ajustarán a la baja, -alegando su obligatoriedad-, con el perjuicio para los consumidores, a pesar de que tengan capacidad de dar un mínimo de velocidad mayor.

No se ha podido demostrar en el expediente que el mínimo más bajo de 128kbps, autorizado por SUTEL, viole el contenido esencial del derecho de acceso al internet, -que como se verá del cuadro que adjunta SUTEL en su respuesta-, es superior al utilizado en varios países y equivalente al de algunas operadoras. Según la prueba aportada en oficio N. 03159-SUTEL-CS-2017, las políticas de uso justo son ampliamente utilizadas en el mundo y como ejemplos de reducciones de velocidad da los siguientes ejemplos:

País Operador Reducción de velocidad Alemania Otelo 64kbps Argentina Movistar 32Kbps España Vodafone 128kbps Estados Unidos Virgin Mobile 128kbps Francia Orange 128kbps Italia TIM 32kbps En conclusión, las políticas de uso justo objeto de análisis en este amparo, no afectan per se, el derecho humano de acceso a internet, sino que lo regulan o limitan, desde mi perspectiva razonablemente, por lo menos en cuanto a las velocidades mínimas autorizadas actualmente. Las consecuencias de la no regulación sería la afectación de todos los usuarios ya que al saturarse la red, se vuelve lenta e inoperante para muchos en general. Por su parte, la aplicación particular de la política y en concreto, la situación de cada contrato, son temas de mera legalidad, como se establece seguidamente.

D.- El análisis de cada contrato es un tema de legalidad.

Considero que la cuestión de cada contrato en sí, es un tema de legalidad ordinaria, ya que existe una normativa infralegal que regula estos contratos de adhesión y su forma de aplicación. Corresponde a SUTEL y a la jurisdicción ordinaria determinar, si cumplen con lo dispuesto en la resolución de autorización de la política y de autorización de cada operador, según el límite de consumo pactado, así como con lo dispuesto en Reglamento sobre el Régimen de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones (artículo 20) y los artículos 46 de la Ley General de Telecomunicaciones, 73 inciso 0) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y la jurisprudencia sobre los contratos de adhesión (entre esta la resolución 25-2016 de la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo), entre otros. Sobre este tema, existe normativa que permite aplicar medidas drásticas a los clientes que utilicen de manera indebida el servicio de telecomunicaciones (artículo 34 del Reglamento de Protección al Usuario Final de los Servicios de Telecomunicaciones y el artículo 23 del Reglamento de prestación de servicios).

Incluso se puede desconectar definitivamente a un usuario, entre otras razones, por el no pago del servicio, lo cual tampoco implicaría un vaciamiento del contenido esencial del derecho de acceso al internet, por las características de este derecho arriba señaladas.

E.- No es necesaria la consulta pública.

Otro argumento señalado en el amparo, es la falta de consulta pública por parte de SUTEL previo a autorizar la política de uso justo mediante la resolución RCS-063-2004. Al respecto, considero que la participación de las personas en la configuración y aprobación de decisiones de órganos estatales ha sido establecida en la Constitución Política, como una guía respecto de la dirección que debe tomarse en este tema, más no como un derecho fundamental directamente justiciable ante esta Sala.- Al contrario, para poder alcanzar un apropiado equilibrio, dicha participación debe ser regulada en todos los casos por una ley que venga a darle forma y delimitar sus alcances.- Eso es lo que se ha hecho en la de la Ley 7593 Ley Reguladora de los Servicios Públicos, la cual no ha incluido la situación en discusión dentro de los supuestos que señala el artículo 73 inciso h) que claramente señala los temas que deben ir a audiencia pública. En lo que interesa señala:

“Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones( SUTEL) Son funciones del Consejo de SUTEL:

(…)

• h)Convocar a audiencia conforme al procedimiento ordenado en el artículo 36 de la Ley de la Autoridad de los Servicios Públicos No. 7593, de 9 de agosto de 1996, en los casos de fijaciones tarifarias, formulación y revisión de reglamentos técnicos, de estándares de calidad y la aprobación o modificación de cánones, tasas y contribuciones (…)

Como conclusión en este aspecto no existe ninguna afectación de algún derecho fundamental con la falta de audiencia pública que se reclama en este caso concreto.

F.- Existe un rezago para el desarrollo de políticas de acceso público gratuito que si resulta lesivo del derecho de acceso a internet.

Siendo el acceso a internet un derecho humano fundamental, tiene que estar garantizado por el Estado a través de lugares de acceso público gratuito, especialmente para las poblaciones más vulnerables. En este tema, a pesar de los avances, existe un rezago en la ejecución de algunos aspectos del Plan Nacional de Desarrollo en la materia, que garanticen el acceso universal y solidario previsto en la normativa.

Según CEPAL (Estudio sobre estado de banda ancha en América Latina y el Caribe 2016) y el Indice de Oportunidades Humanas (Banco Mundial), Costa Rica tiene la tasa más alta de acceso a internet en América Latina, con un 60% de hogares conectados y un 95% de penetración en banda ancha móvil, asimismo exhibe una de las menores brechas de acceso a internet entre zona rural y urbana.

No obstante, han transcurrido cerca de 10 años desde la apertura del mercado de las Telecomunicaciones y desde que la Sala Constitucional declaró el acceso a internet como derecho humano fundamental, y a estas alturas aún no existen lugares de acceso público gratuito de acceso inalámbrico para las poblaciones vulnerables en las distintas zonas del país que coadyuve a reducir la brecha digital, e incluso para aquellos usuarios que así lo requieran por haber consumido su plan, o tener dificultades de acceso en un momento determinado. Esa es una obligación ineludible del Estado, que aún no se ha materializado y que desde mi perspectiva, resulta lesiva de las obligaciones del Estado sobre el acceso al internet, porque ha transcurrido prácticamente una década sin que exista un solo quisco o zona de acceso a Internet inalámbrico gratuito por medio de la tecnología WI-Fi en el país. Existe un Fideicomiso de Gestión de los Proyectos y Programas SUTEL-BNCR, número de identificación 3-110-654956 que ha sacado un concurso público al efecto, apenas a esta alturas de la apertura.

No obstante, al no ser el objeto del proceso, ni habérsele dado audiencia al efecto a Fonatel como responsable de la implementación de esta política, no procede en este momento su condenatoria.

Ciertamente lleva razón el proyecto de mayoría al recalcar la necesidad de garantizar el acceso al internet como derecho humano fundamental, en especial para las poblaciones más vulnerables, no obstante, me parece que en esta ocasión, el tema de si un usuario se queda sin acceso cómodo o no lo tiene del todo porque no lo puede costear, recae más en la responsabilidad de Fonatel, que en las operadoras de servicio de internet por tecnología celular, que como señalé supra, sólo son además, un segmento de un mercado más amplio y provisto de recursos de acceso para las personas.- Nancy Hernández L.