Res. 11724-2017 Sala ConstitucionalRes. 11724-2017 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *170093530007CO* Res. Nº 2017011724 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cinco minutos del veintiseis de julio de dos mil diecisiete .

Acción de inconstitucionalidad promovida por MARIO ARCE GUILLÉN, portador de la cédula de identidad 1-1184-0781 y JÉSSICA MARTÍNEZ PORRAS, portadora de la cédula de identidad 1-0910-0872, en contra del REGLAMENTO DE RENOVACIÓN URBANA, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en la sesión ordinaria de la Junta Directiva No. 6259, publicado en La Gaceta No. 103 de 1 de junio de 2017.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:05 hrs. de 16 de junio de 2017, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 7, 24 y 25 del Reglamento de Renovación Urbana, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en la sesión ordinaria de la Junta Directiva No. 6259, publicado en La Gaceta No. 103 de 1 de junio de 2017, Alcance No. 121. Alegan que la normativa impugnada introduce modificaciones a la Ley de Planificación Urbana y contraviene el principio de reserva de ley, en la medida que desconoce los requisitos previstos para limitar, de forma ilegítima, el derecho de propiedad mediante los programas de renovación. De igual forma, aseguran que es violatoria del derecho a un ambiente sano, pues, facilita que los proyectos enmarcados en la categoría de renovación se realicen en cualquier parte del territorio al no existir, de previo, una delimitación expresa de los perímetros de renovación urbana, afectando con esto zonas que, potencialmente, pueden considerarse con fragilidad ambiental alta o muy alta. Adicionalmente, se dispone que este tipo de régimen se aplicaría en áreas que presenten “riesgo por amenazas naturales” o en zonas de “protección ambiental de recursos naturales”. Fundamentan su legitimación en la defensa de los intereses difusos urbanos-ambientales así como, en forma supletoria, en los intereses protegidos por el principio de autonomía municipal. En ese sentido, aseguran la existencia de un vínculo entre el ordenamiento ambiental y urbanístico, lo que quedó plasmado a partir de la sentencia No. 1220-2002 de esta Sala. Explican que el problema de fondo es que el reglamento impugnado traslada al sector privado, la potestad de determinar el uso de suelo sujeto a operaciones de renovación urbana, amparado en el artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana, mediante la formulación de proyectos, en primera instancia, donde los desarrolladores definirán las áreas a intervenir. Ese proceder, en su criterio, no es, solamente, contrario a los principios urbanísticos de renovación urbana sino que contraviene lo dispuesto en la ley, pues, desaparece el control municipal previo en la delimitación de los proyectos de renovación urbana, el cual es necesario para evitar que esas operaciones se realicen en zonas degradadas. Explican que la delimitación de las áreas sujetas a renovación urbana quedó como una facultad y no una obligación. De otra parte, afirman que, a partir del texto impugnado, mientras la normativa de renovación urbana aplicable sea la de alcance nacional y las municipalidades no desarrollen su propia reglamentación local, la potestad de definir las áreas sujetas a renovación, queda en manos de la iniciativa privada. La supresión de una obligación legal establecida en la Ley de Planificación Urbana a favor de las municipalidades –que dispone que estas deban delimitar las áreas a renovar, previo a la autorización de los proyectos o programas de renovación- menoscaba las potestades de los gobiernos locales. En ese orden, aseguran que el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana consagra la autonomía municipal para ejercer una serie de prerrogativas en función de planificación. En esa medida, manifiesta que esta acción se interpone, también, en defensa de los intereses difusos protegidos por el instituto jurídico de la autonomía municipal, en el tanto, se pretende modificar, vía reglamento, una prerrogativa legal otorgada a las corporaciones municipales para delimitar las áreas de renovación dentro de su propio municipio. Detallan que, con algunas excepciones, la mayoría de municipalidades carecen de normativa local en esta materia, por lo que la aprobación de este reglamento implica su acatamiento obligatorio y puede, en esa medida, ser invocada por cualquier interesado en promover proyectos de esta naturaleza. Indican que con ese reglamento se desnaturaliza el concepto de renovación urbana pues se omite la necesidad de identificación previa de las zonas que serán sometidas al régimen de renovación urbana. Aseveran que esto violenta el principio de reserva de ley, en tanto, modifica lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana, vía reglamento. Asimismo, la aprobación de operaciones de renovación urbana sin previa delimitación de las áreas a renovar es una práctica contraria a lo establecido en el artículo 45 constitucional, en la medida que elimina requisitos legales para la implementación de programas de renovación, con lo cual se van a dar limitaciones a la propiedad del marco legal. La aprobación de operaciones de renovación urbana fuera de los espacios urbanizados es contraria a las disposiciones de la Ley Orgánica del Medio Ambiente (artículos 28 al 31) y, supone, de alguna manera, una permisividad en la práctica urbanística que pone el riesgo ambiental el territorio. Aseguran que este reglamento modifica el ámbito de competencia municipal en la delimitación de las áreas de renovación urbana, trasladándose al sector privado que podrá interpretar y definir las zonas del territorio que pretenda intervenir bajo la figura de la renovación urbana. Así, a través de la formulación de proyectos, en primera instancia, se traslada al sector privado, la potestad de determinar el uso de suelo sujeto a renovación urbana. Explican que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana, las municipalidades deben elaborar un programa de renovación urbana que especifique las zonas deterioradas del lugar que pretenden ser intervenidas. Esa norma dispone lo siguiente: “Las zonas a mejorar indicadas anteriormente, serán incluidas en el Mapa de Zonificación, tan luego la municipalidad interesada en corregir sus deficiencias apruebe formalmente el correspondiente programa de renovación (…)”. El reglamento no cumple su objetivo de dar las pautas para la elaboración del programa de renovación urbana y, por el contrario, lo desaparece y delega en iniciativas privadas aisladas, lo que representa una modificación inconstitucional. En el artículo 7 del reglamento impugnado se establece que las municipalidades, únicamente, deben constatar ciertos requisitos en la formulación del proyecto, incluida la propia área a renovar. Lo anterior, implica que la municipalidad no tiene ninguna participación en la delimitación de las áreas de renovación, siendo el propio interesado en desarrollar el proyecto quien delimita el área a renovar. Indican que en la propuesta original de modificación del reglamento -en la que participó el accionante y, finalmente, fue descartada- se incluía un apartado previo al capítulo relativo a los proyectos de renovación, el cual definía los pasos para la delimitación de las áreas estratégicas de renovación conforme criterios técnicos. Del mismo modo, los artículos 24 y 25 del reglamento desarrollan el contenido del capítulo denominado “Sobre las Áreas de Potencial de Renovación Urbana”, plantean, básicamente, la facultad que tienen las municipalidades “si así lo desean” para delimitar las áreas en las que se pueda realizar ese tipo de operaciones. Cuestionan que el artículo 24 del reglamento aprobado dispone la “posibilidad” para los gobiernos locales de emitir un mapa de zonas con potencial de renovación pero es evidente que se trata de una facultad, no constituye un requisito obligatorio para el desarrollo de los proyectos. En ese orden, en caso que en el ejercicio de la discrecionalidad, las municipalidades decidan delimitar las áreas con potencial de renovación, esa delimitación es indicativa, dado que, no se dispone una obligación. Arguyen que los redactores del reglamento pretenden articular los intereses privados en materia de renovación, cuando el marco en esta materia está orientado a dirigir las operaciones hacia la satisfacción de los intereses públicos bajo la tutela municipal. De otra parte, en cuanto al artículo 25 impugnado se desprende que, mientras las municipalidades no cuenten con la normativa local de renovación y deban aplicar la normativa de alcance nacional emitida por el INVU, serán los desarrolladores inmobiliarios privados quienes determinen las áreas a intervenir conforme lo dispuesto en el artículo 7 del mismo reglamento. Asimismo, reprochan lo dispuesto en el transitorio único del reglamento, en la medida que se refiere a un mapa de identificación de áreas con potencial y no un de delimitación de áreas, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 52 de reiterada cita, En ningún lado la norma transitoria establece la moratoria para presentar y formular proyectos de renovación, en el tanto, esos mapas no se hayan elaborado. Esta modificación de lo dispuesto en la ley, vía reglamento, contraviene lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política que estipula que una norma no puede ser derogada o modificada sino es por otra posterior de igual jerarquía. Aducen que han operado una derogación tácita de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana. Las disposiciones del reglamento aprobado por el INVU que habilitan dichas operaciones al margen de que exista plan regulador y un reglamento de zonificación delimitado, violentan todo el sistema de instrumentos jurídicos de planificación establecidos en la Ley No. 4240, normativa de orden urbanístico pero también ambiental. Insisten en la obligación de incluir dentro de un mapa de zonificación vigente de cada municipalidad (lo que implica la existencia previa de un Plan Regulador que haya permitido la zonificación originaria en primer lugar), las áreas que serán sujetas a renovación, una vez aprobados los programas, lo que implica que las municipalidades deben limitar, previamente, esas áreas a efectos de planificar las unidades urbanas que serán intervenidas mediante ese régimen de excepción dispuesto. El reglamento, de forma tácita, hace renunciar a las municipalidades a su competencia de delimitación de las zonas o áreas de renovación conforme la ley No. 4240, la cual pasará, directamente, al sector privado, definiendo los proyectos que considere como renovación urbana. En ningún país se permite al sector privado definir las zonas a intervenir, sin control previo por parte de las autoridades locales, siendo que el interés determinante deja de ser el público urbano para darle paso a la rentabilidad económica como factor determinante en la formulación de proyectos. Indican que, con esto se ponen en riesgo zonas rurales y periféricas, pudiendo afectarse algunas de valor ambiental y de protección, además, de promover que el modelo de ciudad extensiva y difusa se siga perpetuando. Alegan, en términos generales, que el reglamento tergiversa el concepto de renovación urbana, pues se incluyen zonas con riesgo por amenazas naturales o sectores que cuenten con recursos naturales que deben ser conversados. Aseguran que se transforma el concepto de renovación en una técnica de desarrollo inmobiliario, cuya finalidad no es la rehabilitación de centros urbanos degradados sino la flexibilización de la normativa municipal para facilitar la realización de proyectos inmobiliarios. Finalmente, reclaman que la normativa impugnada resulta contraria al derecho de propiedad, tutelado en el artículo 45 de la Constitución Política. En efecto, la normativa urbana permite establecer una serie de limitaciones a los derechos de los propietarios ubicados en los perímetros de las áreas a renovar conforme lo dispuesto en los artículos 52 y 53 de la Ley de Planificación Urbana. Esas limitaciones son compatibles con lo estipulado en el artículo 45 constitucional. Dentro de estas limitaciones impuestas al derecho de propiedad, conforme la ley recién citada, permite imponer restricciones para fragmentar o construir durante un periodo de cinco años, en tanto no sean subsanadas las deficiencias urbanas que motivaron la aprobación del programa de renovación urbana. No obstante, para que esas limitaciones puedan implementarse conforme el numeral 45 constitucional, se requiere, en forma imperativa que, de previo, se delimiten las áreas sujetas a renovación por parte del gobierno local. Esa condición fue impuesta por el legislador conforme el artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana, por lo que de no desarrollarse esa delimitación previa se incumplen los requisitos legales establecidos para imponer limitaciones a la propiedad privada. En virtud de las razones expuestas, solicitan que se declare con lugar el recurso y se ordene la anulación del reglamento, en el tanto, las disposiciones en los artículos 7, 24 y 25 de ese cuerpo normativo son contrarios al artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana, al principio de reserva de ley y al derecho de propiedad.

2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso, desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I.- SOBRE LOS PRESUPUESTOS FORMALES DE ADMISIBILIDAD Y LEGITIMACIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Esta Sala ha señalado, de forma reiterada, que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades que, si no se reúnen, imposibilitan que se pronuncie sobre el fondo del asunto. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad y se regulan situaciones distintas. En el párrafo primero se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial –incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo- o en la administrativa –en el procedimiento de agotamiento de esta vía-, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa –no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto; y c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. En cuanto a la exigencia del asunto pendiente de resolver, establecida en el párrafo 1º, del artículo 75, la Ley que rige esta Jurisdicción, esta Sala ha explicado que, en tal supuesto, la acción de inconstitucionalidad se constituye o configura como:

“(...) un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto (...)”. (Sentencia No. 4190-95 de las 11:33 hrs. de 28 de julio de 1995; lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, en la sentencia No. 1319-1997 de las 14:51 hrs. de 4 de marzo de 1997, se consideró lo siguiente:

“(…) El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, la existencia de un asunto pendiente de resolver, por constituir el punto de conexión que ha de existir entre el proceso en que se aplica la norma que se reputa inconstitucional con el objeto del proceso constitucional y el fundamento que legitima la pretensión del accionante como último remedio procesal, en el ejercicio del derecho a la jurisdicción constitucional. El rigor en la legitimación para acceder a la jurisdicción constitucional, más que constituir un obstáculo para impedir el control de la constitucionalidad de las leyes, constituye el cauce del derecho de acceso a la justicia, derivado de la existencia de un "asunto previo" que haya motivado aquella discordancia o contradicción entre la ley y la Constitución, para mantener la función jurisdiccional -especial-, y no distorsionar la pureza del sistema de relación de los poderes constitucionales del Estado, del que es parte la Sala, porque como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. Por esta causa, es que la acción de inconstitucionalidad necesita de su existencia -del asunto previo- como medio razonable para amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado. Empero, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no debe analizarse solo dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No se trata, entonces, de una consideración particular de la inconstitucionalidad de una disposición normativa, para interponer una acción sin requerir la existencia de un asunto pendiente de resolver, sino, que es necesario que se demuestre que constituye un medio razonable de amparar el derecho o interés que se estima lesionado. (…)” II.- EN LO QUE RESPECTA A LA ACCIÓN DIRECTA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN DEFENSA DE INTERESES DIFUSOS. La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha desarrollado lo que se entiende por intereses difusos. De esta manera, en la sentencia No. 0360-99 de las 15:51 hrs. de 20 de enero de 1999, la Sala Constitucional expresó lo siguiente:

“La última posibilidad para reconocer legitimación a los accionantes radica en el concepto de intereses difusos que el legislador introdujo en el artículo 75 de la ley que rige esta jurisdicción, con el fin de ampliar y completar la gama de posibilidades de fiscalización que tienen los ciudadanos por intermedio de una acción de inconstitucionalidad. Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral”.

III.- EN CUANTO A LA LEGITIMACIÓN EN LA PRESENTE ACCIÓN. Los accionantes sustentan la legitimación en la presente acción de inconstitucionalidad en la defensa de los intereses difusos, concretamente, los intereses urbanos-ambientales. En el presente asunto, aunque se aduce la titularidad de intereses difusos, realmente, lo que plantean los accionantes es un conflicto entre el Reglamento de Renovación Urbana y la Ley de Planificación Nacional, puesto que, estiman que el reglamento incurre en el vicio de ultra vires y regula aspectos que no están contenidos en la ley, extremo que, claramente, debe ser discutido ante la jurisdicción contencioso-administrativa. De otra parte, parten del supuesto que la participación de los gobiernos locales o municipios en el tema de la renovación urbana es, per se, garantía del medio ambiente y del desarrollo urbano y que sucede lo contrario si interviene el sector privado, lo que evidentemente no pasa de ser un prejuicio, que para ser impugnable en la sede constitucional debería estar fehaciente e idóneamente acreditado. De otra parte, nótese que de acuerdo con la norma reglamentaria impugnada la renovación urbana no supone aumentar las zonas urbanas, al contrario, sus propósitos son la conservación de las áreas urbanas existentes, prevenir su deterioro, rehabilitar las áreas urbanas disfuncionales y la erradicación de tugurios (artículo 3°). De su parte, el numeral 4° del Reglamento de Renovación Urbana que es impugnado, al establecer las definiciones considera que la “renovación urbana” es el “Proceso que busca brindar a los espacios deteriorados de las ciudades condiciones óptimas para la calidad de vida de sus habitantes, la conservación ambiental y el aumento de la competitividad territorial. Está dirigido a erradicar estructuras inhabitables, zonas de tugurios, rehabilitar las áreas urbanas en decadencia o estado defectuoso, conservar áreas urbanas y prevenir su deterioro, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana. Lo anterior podrá incluir áreas de parque, patrimonio arquitectónico o intangible, facilidades comunales, equipamiento e infraestructura urbana, vivienda, foresta o corredores biológicos interurbanos.” IV.- Asimismo, en forma supletoria, los accionantes derivan su legitimación en la “defensa de los intereses difusos protegidos por el instituto jurídico de la autonomía municipal”, en la medida en que, según aducen, se modifica, vía reglamento, una prerrogativa otorgada a las municipalidades por la Ley de Planificación Urbana en la delimitación de las áreas de renovación dentro de su propio municipio. No obstante, este Tribunal ha señalado que, cuando en una acción de inconstitucionalidad se defienden intereses institucionales –como la autonomía municipal-, se está ante un supuesto de lesión individual y directa, razón por la cual debe ser la propia entidad municipal quien acuda ante esta Sala en su defensa (ver en este sentido las sentencias Nos. 2004-03301, 2005-06854, 2005-08937, 2005-13076 y 2009-00305, 2017-008837).

V.- SOBRE EL EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. En reiteradas ocasiones, esta Sala ha señalado que la determinación de si una norma o acuerdo contraviene o excede lo establecido en una ley, es en principio una discusión que no corresponde ser dilucidada en esta sede constitucional, salvo en aquellos casos en los que se considere que la norma vulnere directamente algún derecho fundamental. De ahí que, para que prospere una acción de inconstitucionalidad en la que se invoque la vulneración al principio de legalidad, se debe alegar conjuntamente, la violación directa de algún derecho fundamental, pues lo contrario implicaría equiparar los asuntos de constitucionalidad con los asuntos de legalidad, sin que se pueda diferenciar entre una infracción a la Constitución y una de índole legal. En este sentido, todo conflicto entre normas, reglamentos y acuerdos que no involucre de forma directa un derecho fundamental o suponga un problema de constitucionalidad, es ajeno a este tipo control (ver, en similar sentido, voto No. 2016-017337 de las 9:05 hrs. de 23 de noviembre de 2016). Los accionantes alegaron como lesionados el principio de reserva legal, el derecho a un ambiente sano, el derecho de propiedad y la autonomía municipal. No obstante, la regulación primaria en materia de renovación urbana tiene sustento en la Ley de Planificación Urbana, No. 4240. Para determinar la eventual lesión de derechos fundamentales habría que contraponer el contenido del reglamento impugnado a la ley referida. Tal análisis resulta ajeno a la competencia de este Tribunal. El artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría —en contraposición del texto constitucional— a los tribunales de esa materia. En consecuencia, si los accionantes consideran que las normas reglamentarias cuestionadas son contrarias a la ley, pueden acudir, si a bien lo tiene, ante la mencionada jurisdicción contencioso-administrativa a hacer valer sus derechos.

VI.- NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ EN CUANTO AL EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. Coincido con mis colegas en los argumentos que esgrimen para rechazar de plano la acción en el tema del exceso de la potestad reglamentaria, toda vez que no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la Ley y el Reglamento que se impugna. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde mi punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal.

Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular.

El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango.

Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuso por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho.

Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

VII.- VOTO SALVADO PARCIAL DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL. El suscrito coincide con la mayoría y rechaza de plano la acción, únicamente en cuanto al alegato del accionante planteado en defensa de la autonomía municipal, ya que dicha lesión solo podría ser aducida por la propia corporación. Sin embargo, estimo que en lo demás, la acción debe ser cursada. Esto por cuanto el accionante cuestionó otros aspectos tales como violación al principio de reserva legal, del derecho de propiedad y del derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado, que están consagrados en la Constitución Política, y que también deben ser respetados por una norma reglamentaria. Por consiguiente, considero que el sub examine debe ser analizado con mayor detenimiento y contar con el criterio de las otras partes involucradas. En consecuencia, salvo el voto y ordeno dar curso a la acción respecto de los demás extremos, a fin de contar con mayores elementos para valorar la constitucionalidad o no de lo impugnado.

VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se rechaza de plano la acción. El Magistrado Rueda Leal salva el voto parcialmente y ordena cursar la acción en relación con la acusada violación del principio de reserva legal, el derecho de propiedad y el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado. El Magistrado Castillo Víquez pone nota en cuanto al exceso de la potestad reglamentaria.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Ronald Salazar Murillo Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *ZO8E8EUKI1Y61*

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *170093530007CO* Res. Nº 2017011724 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas cinco minutos del veintiseis de julio de dos mil diecisiete .

Acción de inconstitucionalidad promovida por MARIO ARCE GUILLÉN, portador de la cédula de identidad 1-1184-0781 y JÉSSICA MARTÍNEZ PORRAS, portadora de la cédula de identidad 1-0910-0872, en contra del REGLAMENTO DE RENOVACIÓN URBANA, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en la sesión ordinaria de la Junta Directiva No. 6259, publicado en La Gaceta No. 103 de 1 de junio de 2017.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:05 hrs. de 16 de junio de 2017, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 7, 24 y 25 del Reglamento de Renovación Urbana, aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en la sesión ordinaria de la Junta Directiva No. 6259, publicado en La Gaceta No. 103 de 1 de junio de 2017, Alcance No. 121. Alegan que la normativa impugnada introduce modificaciones a la Ley de Planificación Urbana y contraviene el principio de reserva de ley, en la medida que desconoce los requisitos previstos para limitar, de forma ilegítima, el derecho de propiedad mediante los programas de renovación. De igual forma, aseguran que es violatoria del derecho a un ambiente sano, pues, facilita que los proyectos enmarcados en la categoría de renovación se realicen en cualquier parte del territorio al no existir, de previo, una delimitación expresa de los perímetros de renovación urbana, afectando con esto zonas que, potencialmente, pueden considerarse con fragilidad ambiental alta o muy alta. Adicionalmente, se dispone que este tipo de régimen se aplicaría en áreas que presenten “riesgo por amenazas naturales” o en zonas de “protección ambiental de recursos naturales”. Fundamentan su legitimación en la defensa de los intereses difusos urbanos-ambientales así como, en forma supletoria, en los intereses protegidos por el principio de autonomía municipal. En ese sentido, aseguran la existencia de un vínculo entre el ordenamiento ambiental y urbanístico, lo que quedó plasmado a partir de la sentencia No. 1220-2002 de esta Sala. Explican que el problema de fondo es que el reglamento impugnado traslada al sector privado, la potestad de determinar el uso de suelo sujeto a operaciones de renovación urbana, amparado en el artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana, mediante la formulación de proyectos, en primera instancia, donde los desarrolladores definirán las áreas a intervenir. Ese proceder, en su criterio, no es, solamente, contrario a los principios urbanísticos de renovación urbana sino que contraviene lo dispuesto en la ley, pues, desaparece el control municipal previo en la delimitación de los proyectos de renovación urbana, el cual es necesario para evitar que esas operaciones se realicen en zonas degradadas. Explican que la delimitación de las áreas sujetas a renovación urbana quedó como una facultad y no una obligación. De otra parte, afirman que, a partir del texto impugnado, mientras la normativa de renovación urbana aplicable sea la de alcance nacional y las municipalidades no desarrollen su propia reglamentación local, la potestad de definir las áreas sujetas a renovación, queda en manos de la iniciativa privada. La supresión de una obligación legal establecida en la Ley de Planificación Urbana a favor de las municipalidades –que dispone que estas deban delimitar las áreas a renovar, previo a la autorización de los proyectos o programas de renovación- menoscaba las potestades de los gobiernos locales. En ese orden, aseguran que el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana consagra la autonomía municipal para ejercer una serie de prerrogativas en función de planificación. En esa medida, manifiesta que esta acción se interpone, también, en defensa de los intereses difusos protegidos por el instituto jurídico de la autonomía municipal, en el tanto, se pretende modificar, vía reglamento, una prerrogativa legal otorgada a las corporaciones municipales para delimitar las áreas de renovación dentro de su propio municipio. Detallan que, con algunas excepciones, la mayoría de municipalidades carecen de normativa local en esta materia, por lo que la aprobación de este reglamento implica su acatamiento obligatorio y puede, en esa medida, ser invocada por cualquier interesado en promover proyectos de esta naturaleza. Indican que con ese reglamento se desnaturaliza el concepto de renovación urbana pues se omite la necesidad de identificación previa de las zonas que serán sometidas al régimen de renovación urbana. Aseveran que esto violenta el principio de reserva de ley, en tanto, modifica lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana, vía reglamento. Asimismo, la aprobación de operaciones de renovación urbana sin previa delimitación de las áreas a renovar es una práctica contraria a lo establecido en el artículo 45 constitucional, en la medida que elimina requisitos legales para la implementación de programas de renovación, con lo cual se van a dar limitaciones a la propiedad del marco legal. La aprobación de operaciones de renovación urbana fuera de los espacios urbanizados es contraria a las disposiciones de la Ley Orgánica del Medio Ambiente (artículos 28 al 31) y, supone, de alguna manera, una permisividad en la práctica urbanística que pone el riesgo ambiental el territorio. Aseguran que este reglamento modifica el ámbito de competencia municipal en la delimitación de las áreas de renovación urbana, trasladándose al sector privado que podrá interpretar y definir las zonas del territorio que pretenda intervenir bajo la figura de la renovación urbana. Así, a través de la formulación de proyectos, en primera instancia, se traslada al sector privado, la potestad de determinar el uso de suelo sujeto a renovación urbana. Explican que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana, las municipalidades deben elaborar un programa de renovación urbana que especifique las zonas deterioradas del lugar que pretenden ser intervenidas. Esa norma dispone lo siguiente: “Las zonas a mejorar indicadas anteriormente, serán incluidas en el Mapa de Zonificación, tan luego la municipalidad interesada en corregir sus deficiencias apruebe formalmente el correspondiente programa de renovación (…)”. El reglamento no cumple su objetivo de dar las pautas para la elaboración del programa de renovación urbana y, por el contrario, lo desaparece y delega en iniciativas privadas aisladas, lo que representa una modificación inconstitucional. En el artículo 7 del reglamento impugnado se establece que las municipalidades, únicamente, deben constatar ciertos requisitos en la formulación del proyecto, incluida la propia área a renovar. Lo anterior, implica que la municipalidad no tiene ninguna participación en la delimitación de las áreas de renovación, siendo el propio interesado en desarrollar el proyecto quien delimita el área a renovar. Indican que en la propuesta original de modificación del reglamento -en la que participó el accionante y, finalmente, fue descartada- se incluía un apartado previo al capítulo relativo a los proyectos de renovación, el cual definía los pasos para la delimitación de las áreas estratégicas de renovación conforme criterios técnicos. Del mismo modo, los artículos 24 y 25 del reglamento desarrollan el contenido del capítulo denominado “Sobre las Áreas de Potencial de Renovación Urbana”, plantean, básicamente, la facultad que tienen las municipalidades “si así lo desean” para delimitar las áreas en las que se pueda realizar ese tipo de operaciones. Cuestionan que el artículo 24 del reglamento aprobado dispone la “posibilidad” para los gobiernos locales de emitir un mapa de zonas con potencial de renovación pero es evidente que se trata de una facultad, no constituye un requisito obligatorio para el desarrollo de los proyectos. En ese orden, en caso que en el ejercicio de la discrecionalidad, las municipalidades decidan delimitar las áreas con potencial de renovación, esa delimitación es indicativa, dado que, no se dispone una obligación. Arguyen que los redactores del reglamento pretenden articular los intereses privados en materia de renovación, cuando el marco en esta materia está orientado a dirigir las operaciones hacia la satisfacción de los intereses públicos bajo la tutela municipal. De otra parte, en cuanto al artículo 25 impugnado se desprende que, mientras las municipalidades no cuenten con la normativa local de renovación y deban aplicar la normativa de alcance nacional emitida por el INVU, serán los desarrolladores inmobiliarios privados quienes determinen las áreas a intervenir conforme lo dispuesto en el artículo 7 del mismo reglamento. Asimismo, reprochan lo dispuesto en el transitorio único del reglamento, en la medida que se refiere a un mapa de identificación de áreas con potencial y no un de delimitación de áreas, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 52 de reiterada cita, En ningún lado la norma transitoria establece la moratoria para presentar y formular proyectos de renovación, en el tanto, esos mapas no se hayan elaborado. Esta modificación de lo dispuesto en la ley, vía reglamento, contraviene lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política que estipula que una norma no puede ser derogada o modificada sino es por otra posterior de igual jerarquía. Aducen que han operado una derogación tácita de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana. Las disposiciones del reglamento aprobado por el INVU que habilitan dichas operaciones al margen de que exista plan regulador y un reglamento de zonificación delimitado, violentan todo el sistema de instrumentos jurídicos de planificación establecidos en la Ley No. 4240, normativa de orden urbanístico pero también ambiental. Insisten en la obligación de incluir dentro de un mapa de zonificación vigente de cada municipalidad (lo que implica la existencia previa de un Plan Regulador que haya permitido la zonificación originaria en primer lugar), las áreas que serán sujetas a renovación, una vez aprobados los programas, lo que implica que las municipalidades deben limitar, previamente, esas áreas a efectos de planificar las unidades urbanas que serán intervenidas mediante ese régimen de excepción dispuesto. El reglamento, de forma tácita, hace renunciar a las municipalidades a su competencia de delimitación de las zonas o áreas de renovación conforme la ley No. 4240, la cual pasará, directamente, al sector privado, definiendo los proyectos que considere como renovación urbana. En ningún país se permite al sector privado definir las zonas a intervenir, sin control previo por parte de las autoridades locales, siendo que el interés determinante deja de ser el público urbano para darle paso a la rentabilidad económica como factor determinante en la formulación de proyectos. Indican que, con esto se ponen en riesgo zonas rurales y periféricas, pudiendo afectarse algunas de valor ambiental y de protección, además, de promover que el modelo de ciudad extensiva y difusa se siga perpetuando. Alegan, en términos generales, que el reglamento tergiversa el concepto de renovación urbana, pues se incluyen zonas con riesgo por amenazas naturales o sectores que cuenten con recursos naturales que deben ser conversados. Aseguran que se transforma el concepto de renovación en una técnica de desarrollo inmobiliario, cuya finalidad no es la rehabilitación de centros urbanos degradados sino la flexibilización de la normativa municipal para facilitar la realización de proyectos inmobiliarios. Finalmente, reclaman que la normativa impugnada resulta contraria al derecho de propiedad, tutelado en el artículo 45 de la Constitución Política. En efecto, la normativa urbana permite establecer una serie de limitaciones a los derechos de los propietarios ubicados en los perímetros de las áreas a renovar conforme lo dispuesto en los artículos 52 y 53 de la Ley de Planificación Urbana. Esas limitaciones son compatibles con lo estipulado en el artículo 45 constitucional. Dentro de estas limitaciones impuestas al derecho de propiedad, conforme la ley recién citada, permite imponer restricciones para fragmentar o construir durante un periodo de cinco años, en tanto no sean subsanadas las deficiencias urbanas que motivaron la aprobación del programa de renovación urbana. No obstante, para que esas limitaciones puedan implementarse conforme el numeral 45 constitucional, se requiere, en forma imperativa que, de previo, se delimiten las áreas sujetas a renovación por parte del gobierno local. Esa condición fue impuesta por el legislador conforme el artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana, por lo que de no desarrollarse esa delimitación previa se incumplen los requisitos legales establecidos para imponer limitaciones a la propiedad privada. En virtud de las razones expuestas, solicitan que se declare con lugar el recurso y se ordene la anulación del reglamento, en el tanto, las disposiciones en los artículos 7, 24 y 25 de ese cuerpo normativo son contrarios al artículo 52 de la Ley de Planificación Urbana, al principio de reserva de ley y al derecho de propiedad.

2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso, desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I.- SOBRE LOS PRESUPUESTOS FORMALES DE ADMISIBILIDAD Y LEGITIMACIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Esta Sala ha señalado, de forma reiterada, que la acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades que, si no se reúnen, imposibilitan que se pronuncie sobre el fondo del asunto. En el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se establecen los presupuestos de admisibilidad para las acciones de inconstitucionalidad y se regulan situaciones distintas. En el párrafo primero se exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en sede judicial –incluyendo los recursos de hábeas corpus o de amparo- o en la administrativa –en el procedimiento de agotamiento de esta vía-, en el que se invoque la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el derecho que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo y tercero se regula la acción directa –no se requiere del asunto base-, en los siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa; b) se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto; y c) cuando la acción sea promovida por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes. En cuanto a la exigencia del asunto pendiente de resolver, establecida en el párrafo 1º, del artículo 75, la Ley que rige esta Jurisdicción, esta Sala ha explicado que, en tal supuesto, la acción de inconstitucionalidad se constituye o configura como:

“(...) un proceso de naturaleza incidental, y no de una acción directa o popular, con lo que se quiere decir que se requiere de la existencia de un asunto pendiente de resolver -sea ante los tribunales de justicia o en el procedimiento para agotar la vía administrativa- para poder acceder a la vía constitucional, pero de tal manera que, la acción constituya un medio razonable para amparar el derecho considerado lesionado en el asunto principal, de manera que lo resuelto por el Tribunal Constitucional repercuta positiva o negativamente en dicho proceso pendiente de resolver, por cuanto se manifiesta sobre la constitucionalidad de las normas que deberán ser aplicadas en dicho asunto (...)”. (Sentencia No. 4190-95 de las 11:33 hrs. de 28 de julio de 1995; lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, en la sentencia No. 1319-1997 de las 14:51 hrs. de 4 de marzo de 1997, se consideró lo siguiente:

“(…) El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, la existencia de un asunto pendiente de resolver, por constituir el punto de conexión que ha de existir entre el proceso en que se aplica la norma que se reputa inconstitucional con el objeto del proceso constitucional y el fundamento que legitima la pretensión del accionante como último remedio procesal, en el ejercicio del derecho a la jurisdicción constitucional. El rigor en la legitimación para acceder a la jurisdicción constitucional, más que constituir un obstáculo para impedir el control de la constitucionalidad de las leyes, constituye el cauce del derecho de acceso a la justicia, derivado de la existencia de un "asunto previo" que haya motivado aquella discordancia o contradicción entre la ley y la Constitución, para mantener la función jurisdiccional -especial-, y no distorsionar la pureza del sistema de relación de los poderes constitucionales del Estado, del que es parte la Sala, porque como integrante de aquellos, no es enteramente libre e ilimitada en sus acciones. Por esta causa, es que la acción de inconstitucionalidad necesita de su existencia -del asunto previo- como medio razonable para amparar la defensa del derecho o interés que se considera lesionado. Empero, la razonabilidad de la acción de inconstitucionalidad como medio de defensa del accionante no debe analizarse solo dentro del contexto del asunto previo, sino inmersa en el marco jurídico constitucional que rige las actuaciones de esta Sala. No se trata, entonces, de una consideración particular de la inconstitucionalidad de una disposición normativa, para interponer una acción sin requerir la existencia de un asunto pendiente de resolver, sino, que es necesario que se demuestre que constituye un medio razonable de amparar el derecho o interés que se estima lesionado. (…)” II.- EN LO QUE RESPECTA A LA ACCIÓN DIRECTA DE INCONSTITUCIONALIDAD EN DEFENSA DE INTERESES DIFUSOS. La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha desarrollado lo que se entiende por intereses difusos. De esta manera, en la sentencia No. 0360-99 de las 15:51 hrs. de 20 de enero de 1999, la Sala Constitucional expresó lo siguiente:

“La última posibilidad para reconocer legitimación a los accionantes radica en el concepto de intereses difusos que el legislador introdujo en el artículo 75 de la ley que rige esta jurisdicción, con el fin de ampliar y completar la gama de posibilidades de fiscalización que tienen los ciudadanos por intermedio de una acción de inconstitucionalidad. Se ha señalado que se trata un tipo especial de interés, cuya manifestación es menos concreta e individualizable que la del colectivo recién definido en el considerando anterior, pero que no puede llegar a ser tan amplio y genérico que se confunda con el reconocido a todos los miembros de la sociedad de velar por la legalidad constitucional, ya que éste último -como se ha dicho reiteradamente- está excluido del actual sistema de revisión constitucional. Se trata pues de un interés distribuido en cada uno de los administrados, mediato si se quiere, y diluido, pero no por ello menos constatable, para la defensa, en esta Sala, de ciertos derechos constitucionales de una singular relevancia para el adecuado y armónico desarrollo de la sociedad. Son las especiales características de éstos derechos por sí mismas y no la particular situación frente a ellos de los sujetos que puedan ostentarlos, la clave para la distinción y determinación de la presencia de los llamados intereses difusos tal y como se manifestado en distintas resoluciones como la 03705-93 de las quince horas del treinta de julio para el derecho al ambiente, la número 05753-93 de las catorce horas cuarenta y cinco del nueve de noviembre de ese mismo año para la defensa del patrimonio histórico y la número 00980-91 de las trece y treinta del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno para la materia electoral”.

III.- EN CUANTO A LA LEGITIMACIÓN EN LA PRESENTE ACCIÓN. Los accionantes sustentan la legitimación en la presente acción de inconstitucionalidad en la defensa de los intereses difusos, concretamente, los intereses urbanos-ambientales. En el presente asunto, aunque se aduce la titularidad de intereses difusos, realmente, lo que plantean los accionantes es un conflicto entre el Reglamento de Renovación Urbana y la Ley de Planificación Nacional, puesto que, estiman que el reglamento incurre en el vicio de ultra vires y regula aspectos que no están contenidos en la ley, extremo que, claramente, debe ser discutido ante la jurisdicción contencioso-administrativa. De otra parte, parten del supuesto que la participación de los gobiernos locales o municipios en el tema de la renovación urbana es, per se, garantía del medio ambiente y del desarrollo urbano y que sucede lo contrario si interviene el sector privado, lo que evidentemente no pasa de ser un prejuicio, que para ser impugnable en la sede constitucional debería estar fehaciente e idóneamente acreditado. De otra parte, nótese que de acuerdo con la norma reglamentaria impugnada la renovación urbana no supone aumentar las zonas urbanas, al contrario, sus propósitos son la conservación de las áreas urbanas existentes, prevenir su deterioro, rehabilitar las áreas urbanas disfuncionales y la erradicación de tugurios (artículo 3°). De su parte, el numeral 4° del Reglamento de Renovación Urbana que es impugnado, al establecer las definiciones considera que la “renovación urbana” es el “Proceso que busca brindar a los espacios deteriorados de las ciudades condiciones óptimas para la calidad de vida de sus habitantes, la conservación ambiental y el aumento de la competitividad territorial. Está dirigido a erradicar estructuras inhabitables, zonas de tugurios, rehabilitar las áreas urbanas en decadencia o estado defectuoso, conservar áreas urbanas y prevenir su deterioro, de conformidad con el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana. Lo anterior podrá incluir áreas de parque, patrimonio arquitectónico o intangible, facilidades comunales, equipamiento e infraestructura urbana, vivienda, foresta o corredores biológicos interurbanos.” IV.- Asimismo, en forma supletoria, los accionantes derivan su legitimación en la “defensa de los intereses difusos protegidos por el instituto jurídico de la autonomía municipal”, en la medida en que, según aducen, se modifica, vía reglamento, una prerrogativa otorgada a las municipalidades por la Ley de Planificación Urbana en la delimitación de las áreas de renovación dentro de su propio municipio. No obstante, este Tribunal ha señalado que, cuando en una acción de inconstitucionalidad se defienden intereses institucionales –como la autonomía municipal-, se está ante un supuesto de lesión individual y directa, razón por la cual debe ser la propia entidad municipal quien acuda ante esta Sala en su defensa (ver en este sentido las sentencias Nos. 2004-03301, 2005-06854, 2005-08937, 2005-13076 y 2009-00305, 2017-008837).

V.- SOBRE EL EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. En reiteradas ocasiones, esta Sala ha señalado que la determinación de si una norma o acuerdo contraviene o excede lo establecido en una ley, es en principio una discusión que no corresponde ser dilucidada en esta sede constitucional, salvo en aquellos casos en los que se considere que la norma vulnere directamente algún derecho fundamental. De ahí que, para que prospere una acción de inconstitucionalidad en la que se invoque la vulneración al principio de legalidad, se debe alegar conjuntamente, la violación directa de algún derecho fundamental, pues lo contrario implicaría equiparar los asuntos de constitucionalidad con los asuntos de legalidad, sin que se pueda diferenciar entre una infracción a la Constitución y una de índole legal. En este sentido, todo conflicto entre normas, reglamentos y acuerdos que no involucre de forma directa un derecho fundamental o suponga un problema de constitucionalidad, es ajeno a este tipo control (ver, en similar sentido, voto No. 2016-017337 de las 9:05 hrs. de 23 de noviembre de 2016). Los accionantes alegaron como lesionados el principio de reserva legal, el derecho a un ambiente sano, el derecho de propiedad y la autonomía municipal. No obstante, la regulación primaria en materia de renovación urbana tiene sustento en la Ley de Planificación Urbana, No. 4240. Para determinar la eventual lesión de derechos fundamentales habría que contraponer el contenido del reglamento impugnado a la ley referida. Tal análisis resulta ajeno a la competencia de este Tribunal. El artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría —en contraposición del texto constitucional— a los tribunales de esa materia. En consecuencia, si los accionantes consideran que las normas reglamentarias cuestionadas son contrarias a la ley, pueden acudir, si a bien lo tiene, ante la mencionada jurisdicción contencioso-administrativa a hacer valer sus derechos.

VI.- NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ EN CUANTO AL EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. Coincido con mis colegas en los argumentos que esgrimen para rechazar de plano la acción en el tema del exceso de la potestad reglamentaria, toda vez que no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la Ley y el Reglamento que se impugna. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde mi punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal.

Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular.

El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango.

Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuso por el legislador. Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho.

Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

VII.- VOTO SALVADO PARCIAL DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL. El suscrito coincide con la mayoría y rechaza de plano la acción, únicamente en cuanto al alegato del accionante planteado en defensa de la autonomía municipal, ya que dicha lesión solo podría ser aducida por la propia corporación. Sin embargo, estimo que en lo demás, la acción debe ser cursada. Esto por cuanto el accionante cuestionó otros aspectos tales como violación al principio de reserva legal, del derecho de propiedad y del derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado, que están consagrados en la Constitución Política, y que también deben ser respetados por una norma reglamentaria. Por consiguiente, considero que el sub examine debe ser analizado con mayor detenimiento y contar con el criterio de las otras partes involucradas. En consecuencia, salvo el voto y ordeno dar curso a la acción respecto de los demás extremos, a fin de contar con mayores elementos para valorar la constitucionalidad o no de lo impugnado.

VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se rechaza de plano la acción. El Magistrado Rueda Leal salva el voto parcialmente y ordena cursar la acción en relación con la acusada violación del principio de reserva legal, el derecho de propiedad y el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado. El Magistrado Castillo Víquez pone nota en cuanto al exceso de la potestad reglamentaria.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Ronald Salazar Murillo Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *ZO8E8EUKI1Y61*