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Res. 04849-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 10/04/2015
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*150031180007CO* Res. Nº 2015004849 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta minutos del diez de abril de dos mil quince.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 15-003118-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, el SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO y la SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.-
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:00 horas del 5 de marzo del 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, el SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO y la SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL, y manifiesta que recientemente se enteró que el Ministerio de Ambiente y Energía dispuso otorgar el permiso de viabilidad ambiental al proyecto presentado por “Gasolinera Pital S.A.” para construir una estación de servicio de expendio de combustibles en Pital de San Carlos. Lo anterior, pese a que en dicho sitio se encuentran nacientes de agua, según lo denunció en su oportunidad el Acueducto de Pital de San Carlos y la Escuela de Pital, quienes, además, nunca fueron oídos ni se les dio audiencia alguna para que manifestaran su oposición e inconformidad. Sostiene que esa licencia no puede otorgarse sin dar audiencia previa a las instituciones que oportunamente denunciaron que el proyecto podría contaminar el manto acuífero de Pital de San Carlos. Considera que el acto cuestionado lesiona sus derechos fundamentales y los intereses de la comunidad, ya que tienen derecho a recibir información adecuada y veraz como denunciantes y, aunado a ello, se les coloca en indefensión porque nunca se les tomó en cuenta ni se les notificó como afectados. Detalla que la viabilidad ambiental al referido proyecto se tramitó en el expediente administrativo número D1-0244-2009-SETENA.
2.- Informa bajo juramento Freddy Bolaños Céspedes, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que el 18 de marzo del 2009 se recibió en esa Secretaría el documento de Evaluación Ambiental (D-1) y DJCA del proyecto denominado: Gasolinera Pital, al cual se le asignó el número de expediente administrativo D1-0244-2009-SETENA, presentado por el señor José Alberto Castillo Calvo, cédula de identidad número 7-0055-0155, en calidad de representante legal de la sociedad Gasolinera Pital S.A., cédula jurídica 3-101-530283. Mediante resolución número 1252-2013-SETENA, del 15 de mayo del 2013, se otorgó la Viabilidad (Licencia Ambiental al proyecto Gasolinera Pital, expediente administrativo D1-0244-2009-SETENA. Agrega que como parte de los procedimientos que debe seguir esa Secretaría a efecto de evaluar la pertinencia de otorgar la Viabilidad Ambiental a un proyecto, destaca el análisis de los Estudios técnicos complementarios, según lo establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (N°32712-MINAE), y su respectiva modificación: Modificaciones al Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA-PARTE II), y sus modificaciones. Dentro de los estudios complementarios, para el caso en estudios, destaca el Estudio de Información sobre la hidrogeología ambiental de la finca donde se desarrollará la obra, estudio elaborado por la Licda. Catalina Vargas Q., profesional atinente al área, en el que se indica que debido a las condiciones hidrogeológicas existentes, no existen manantiales, como tampoco captaciones para uso de abastecimiento público de agua superficial (tomas de ríos y/o quebradas), cercanas al área del proyecto. Agrega que para la toma de decisión en cuanto a recomendar que se otorgue o deniegue la Viabilidad (Licencia) Ambiental, se contó de previo con el criterio del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, órganos que avalaron el proyecto, con recomendaciones técnicas. Además, señala que de previo al otorgamiento de la Viabilidad Ambiental, se contó con la aprobación del terreno para la posible instalación de una nueva estación de servicio, por parte de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía, según resolución N°0122-2013-MINAE. Adicionalmente, técnicos Evaluadores del Departamento de Evaluación Ambiental, realizaron una inspección en el Área del Proyecto el 14 de abril del 2009, determinándose, entre otros factores que en dicha área no se localizaron cuerpos de agua superficiales que pudieran afectar el desarrollo de la obra. Asimismo, el 13 de febrero del 2013, realizó una visita conjunta con funcionarios de la Dirección de Hidrocarburos, encontrándose idénticas condiciones a la visita realizada en el año 2009. Al momento de recomendar el otorgamiento de la Viabilidad Ambiental, se realizaron las prevenciones correspondientes en cuanto a cumplir las recomendaciones emitidas en cada uno de los estudios técnicos complementarios, y muy particularmente en los realizados por SENARA. Por ello, considera que no existe evidencia técnica de la existencia en el Área de Proyecto, de nacientes de agua, tal y como lo afirma el accionante, y asegura que no consta en el expediente alguna denuncia o similar que se conociera antes, durante o después del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, y las aportadas por el recurrente, no están dirigidas, ni están recibidas en la SETENA. En cuanto al alegato de la omisión en realizar una audiencia previa, señala que la misma se establece con base en el Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MIEC, Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004, en su artículo 56. De conformidad con lo ahí dispuesto, como el proyecto no es considerado de impacto ambiental significativo o de gran magnitud, no fue necesario la realización de un proceso de audiencia pública o consulta a otras instituciones. En cuanto a darle audiencia a otras instituciones involucradas, señala que tal y como explicó anteriormente, se requirieron los criterios técnicos de SENARA y la Dirección de Hidrocarburos. De haber surgido evidencia sobre la existencia de nacientes, se hubiera hecho la consulta a las instituciones competentes en el campo como el SINAC o la Dirección de Aguas, pero no fue así. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Informa bajo juramento Patricia Madrigal Cordero, en su condición de Ministra a.i. de Ambiente y Energía, que rinde su informe en los mismos términos que el Secretario General de SETENA, y agrega que los expedientes administrativos relacionados con el proyecto son públicos, y están disponibles a cualquier interesado que los quiera consultar, y participar del proceso de Evaluación Ambiental, en cualquiera de sus etapas, de conformidad con los artículos 22, 23 y 24 de la Ley Orgánica del Ambiente, haciendo la salvedad de que el proceso de divulgación establecido en el artículo 22, lo que es para el Instrumento de Evaluación Ambiental denominado D1- “Estudios de Impacto Ambiental”, según lo regulado en el decreto 31849-MINAET, y por para un D1-Declaración Jurada de Compromisos Ambientales, instrumento que correspondió a este caso específico. Agrega que se consultó con la ASADA de Pital sobre los hechos alegados por el recurrente, en relación con la existencia de nacientes de agua, pero indicó desconocer denuncia alguna sobre el tema. Añade que luego de consultar con funcionarios de la escuela de Pital, se determinó que existe una denuncia que corresponde a un inmueble ubicado detrás del almacén el Colono (costado este) y no al ubicado al frente (costado oeste). Aún así, se visitó el lugar, pero tampoco se evidencia la existencia de nacientes de agua, y se determinó la existencia de una quebrada ubicada al este del sitio en análisis, aproximadamente a 20 metros de la cerca; sin afectación en la sección transversal del cauce, por lo que no se determinó afectación al cuerpo de agua, y se concluyó que no fue posible ubicar la existencia de nacimientos en los dos lugares visitados. Solicita que se desestime el recurso planteado.
4.- Informa bajo juramento Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, en su condición de Subgerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), que se abrió el expediente 43-2009 para el trámite de valorar las características hidrogeológicas de la zona en la cual se instalaría la estación de servicio. Para tal efecto, el SENARA solicitó a la empresa desarrolladora los estudios hidrogeológicos necesarios para la valoración del sitio del proyecto. En cuanto a la presencia de nacientes, el Estudio de Información sobre la hidrogeología ambiental de la finca donde se desarrollará la obra, elaborado por la Licda. Catalina Vargas Q., en calidad de consultora del proyecto, se indica que debido a las condiciones hidrogeológicas existentes, no existen manantiales, como tampoco captaciones para uso de abastecimiento público de agua superficial (tomas de ríos y/o quebradas), cercanas al área del proyecto. Solicita que se desestime el recurso planteado.
5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
II.- Hechos no probados. No se estiman demostrados los siguientes hechos de relevancia para esta resolución:
III.- Objeto del recurso. El recurrente alega que la decisión de las autoridades recurridas en otorgar el permiso de viabilidad ambiental al proyecto presentado por “Gasolinera Pital S.A.” para construir una estación de servicio de expendio de combustibles en Pital de San Carlos, lesiona lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ello, por cuanto sostiene que en dicho sitio se encuentran nacientes de agua, según lo denunció en su oportunidad el Acueducto de Pital de San Carlos y la Escuela de Pital, quienes, además, nunca fueron oídos ni se les dio audiencia alguna para que manifestaran su oposición e inconformidad.
IV.- Sobre el fondo. Del informe rendido por los representantes de las autoridades recurridas –que se tiene dado bajo fe de juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias incluso penales, previstas en el numeral 44 de la Ley que rige esta jurisdicción-, y demás elementos probatorios que obran en autos, se tiene por acreditado que el 18 de marzo del 2009 se recibió en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), el documento de Evaluación Ambiental (D-1) y DJCA del proyecto denominado: Gasolinera Pital, al cual se le asignó el número de expediente administrativo D1-0244-2009-SETENA, presentado por el señor José Alberto Castillo Calvo, cédula de identidad número 7-0055-0155, en calidad de representante legal de la sociedad Gasolinera Pital S.A., cédula jurídica 3-101-530283. Mediante resolución número 1252-2013-SETENA, del 15 de mayo del 2013, se otorgó la Viabilidad (Licencia) Ambiental al proyecto Gasolinera Pital. Ahora bien, en relación con el alegato del recurrente, en el sentido de que en la zona del proyecto, existen nacientes de agua que se verán afectadas, señalan que el Estudio de Información sobre la Hidrogeología Ambiental de la finca donde se desarrollará la gasolinera, indica que debido a las condiciones hidrogeológicas existentes, no existen manantiales, como tampoco captaciones para uso de abastecimiento público de agua superficial (tomas de ríos y/o quebradas), cercanas al área del proyecto. Asimismo, Técnicos Evaluadores del Departamento de Evaluación Ambiental de la SETENA, realizaron una inspección en el Área del Proyecto el 14 de abril del 2009, determinándose, entre otros factores, que en dicha área no se localizaron cuerpos de agua superficiales que pudieran verse afectados por el desarrollo de la obra. Posteriormente, el 13 de febrero del 2013, se realizó una visita conjunta con funcionarios de la Dirección de Hidrocarburos, encontrándose idénticas condiciones a la visita realizada en el año 2009. Adicionalmente, se aprecia que para la toma de decisión de la SETENA en cuanto a recomendar que se otorgue o deniegue la Viabilidad (Licencia) Ambiental, se contó de previo con el criterio del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, y la Dirección de Hidrocarburos, órganos que avalaron el proyecto, con recomendaciones técnicas. Además, de previo al otorgamiento de la Viabilidad Ambiental, se contó con la aprobación del terreno para la posible instalación de una nueva estación de servicio, por parte de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía, según resolución N°0122-2013-MINAE. Por su parte, la Sala aprecia que el Jefe del Departamento Administrativo de Recurso Hídrico del Ministerio de Ambiente y Energía consultó con la ASADA de Pital sobre los hechos alegados por el recurrente, en relación con la existencia de nacientes de agua, pero se indicó desconocer denuncia alguna sobre el tema. De igual manera, se realizó consulta a funcionarios de la escuela de Pital, y se determinó que sí existe una denuncia correspondiente a un inmueble ubicado detrás del almacén el Colono (costado este) y no al ubicado al frente (costado oeste), como lo indica el promovente. Por ello, y aún cuando no se trata del lugar donde se desarrollará la obra, se realizó visita in situ, pero tampoco se encontró evidencia de la existencia de nacientes de agua, y se determinó la existencia de una quebrada ubicada al este del sitio en análisis, aproximadamente a 20 metros de la cerca, sin afectación en la sección transversal del cauce, por lo que no se determinó afectación al cuerpo de agua, y se concluyó que no fue posible ubicar la existencia de nacimientos en los dos lugares visitados. En virtud de las razones ofrecidas, y dado que no es posible acreditar la existencia de nacientes de agua o algún otro recurso hídrico que pueda verse afectado por el proyecto denominado: Gasolinera Pital, el amparo resulta improcedente en cuanto a este extremo.
V.- En cuanto al alegato sobre la omisión de celebrar una audiencia previa al otorgamiento de la Viabilidad (Licencia) Ambiental, en cuanto a la construcción de la Gasolinera Pital, la Sala aprecia que la celebración de dicha audiencia se establece en el Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MIEC, que es el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004. De conformidad con lo ahí dispuesto, como el proyecto no es considerado por las autoridades recurridas de impacto ambiental significativo o de gran magnitud, no estimaron necesaria la realización del proceso de audiencia pública. En cuanto a darle audiencia a otras instituciones involucradas, la Sala constata que se requirieron los criterios técnicos de SENARA y la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio del Ambiente y Energía, –entre otros, según se indicó anteriormente-, órganos que emitieron sus respectivas recomendaciones, e incluso coordinaron inspecciones in situ. En todo caso, recientemente, la Sala ha considerado el tema de la celebración de las audiencias públicas como un asunto de mera legalidad, por lo que resulta incompetente para definir si se deben llevar a cabo o no. Al respecto, en lo que interesa, en la sentencia N°2013009370 de las nueve horas veinte minutos del doce de julio de dos mil trece, se indicó:
"II.- Ciertamente, como lo señalan los gestionantes, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia No. 4178-2012 de las 08:30 hrs. de 30 de marzo de 2012, declaró con lugar un recurso de amparo planteado en similares términos y ordenó a la Municipalidad de San Carlos celebrar una audiencia pública para la fijación de las tarifas por la prestación de los servicios municipales. No obstante, conviene aclarar que esta Sala, bajo una mejor ponderación, considera que dicho tema es de mera legalidad y que, desde esa perspectiva, resulta incompetente para definir si la corporación municipal recurrida debía de llevar a cabo o no dicha audiencia. Por consiguiente, los tutelados, si a bien lo tiene, deberán de formular dicha disconformidad ante las vías ordinarias de legalidad".
VI.- Conclusión: Con fundamento en las razones expuestas, y dado que de los elementos probatorios aportados no se desprende que se haya producido la alegada violación a los derechos fundamentales del recurrente, lo procedente es ordenar la desestimación del amparo, como en efecto se dispone.
VII.- RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA, CON REDACCIÓN DEL TERCERO:
Los suscritos Magistrados consignamos estas razones diferentes, pues si bien el recurso debe ser declarado sin lugar, estimamos que algunos de los argumentos del voto de mayoría contrarían la línea que hemos mantenido en el tema de la participación ciudadana. Así, subrayamos algunas reflexiones nuestras, expuestas en otros casos y referidas a la relevancia constitucional del derecho de participación ciudadana.
I.- Sobre la relevancia constitucional del derecho a la participación ciudadana y su impulso mediante la jurisprudencia de esta Sala. En la sentencia número 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, este Tribunal tuvo la oportunidad de analizar un recurso de amparo en el que se cuestionaba la audiencia pública celebrada dentro de un expediente administrativo de SETENA. En esa oportunidad, se explicó lo siguiente: “El derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo , alternativo y responsable. Este mandato de la Ley Fundamental ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infraconstitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005). El derecho al gobierno participativo, elevado a rango constitucional mediante la reforma propiciada por Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, no solo significa un reconocimiento del más alto rango normativo a la función del control político, sino que, además, constituye una revalorización del papel del ciudadano en los procesos de toma de decisión. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático -cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que le baja la categoría a la participación ciudadana de derecho a principio general, en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala como más adelante se demuestra-, lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad. Este derecho al gobierno participativo, también denominado derecho a la participación ciudadana, se encuentre cobijado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. De este modo, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos". Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su artículo 5° que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”. De manera más vehemente, el numeral 6 de dicha Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. Este reconocimiento convencional y constitucional al mencionado derecho representa un aspecto fundamental del modelo democrático de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como factores inherentes al sistema republicano, lo que a su vez dota la toma de decisiones políticas de mucha mayor legitimidad, aspecto clave cuando de verdadera gobernabilidad se trata. Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el artículo 9 constitucional es la audiencia pública, que constituye en un medio a través del cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos, participando activamente en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con el proyecto que se pretenda desarrollar. Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia madura, mediante el cual se fomente la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que evite lo anterior, implica una abierta vulneración a los derechos fundamentales de los participantes (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223). En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas. Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión (…)”.
II.- Sobre el caso concreto. En el sub examine, diferimos de lo señalado por la mayoría de la Sala, en el sentido de que la celebración de las audiencias públicas constituye un aspecto de mera legalidad que no corresponden ser discutidos en esta sede constitucional. Como lo hemos planteado en reiteradas oportunidades, el análisis de este tipo de cuestiones sí revierte trascendencia constitucional cuando se dan acciones u omisiones que abiertamente vulneran el derecho constitucional a la participación ciudadana. Ahora bien, en la especie existen elementos suficientes para considerar que no se ha vulnerado dicho derecho en perjuicio de la parte recurrente y demás interesados. Como bien puede constatarse de los artículos 56 y 57 del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MIEC, que es el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004: “Artículo 56.—Requerimiento de una audiencia. Conforme el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad, cuando alguna persona física o jurídica solicite a la SETENA se lleve a cabo audiencia pública de información y análisis para el caso de una determinada actividad, obra o proyecto, la Comisión Plenaria de la SETENA en virtud de la magnitud del potencial impacto ambiental, determinará, previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad o no de celebrarla. En caso de decidir no celebrar la audiencia pública solicitada, dicha comisión deberá determinar el mecanismo mediante el cuál recibirá las observaciones”, y “Artículo 57.— Sobre la convocatoria a audiencia pública. Las audiencias públicas podrán ser convocadas de oficio por la SETENA, o a petición de una persona física o jurídica, en los casos que lo considere necesario (…)” (lo destacado no es del original). Ergo, los interesados en que la SETENA convoque a una audiencia pública, tienen abierta la posibilidad de plantear dicha solicitud directamente ante ese órgano para que se evalúe su pertinencia. En el sub lite , tanto del escrito de interposición como de la prueba que en él se adjunta, se descarta que la parte recurrente hubiera solicitado términos pretendidos. Por su parte, SETENA consideró que por ser un proyecto de bajo impacto, era innecesario realizar de oficio la pretendida audiencia pública. Así las cosas, el recurso de amparo debe declararse sin lugar porque la parte recurrente no demostró en este asunto haber solicitado de manera dispuestos en los ordinales 56 y 57 del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MIEC.
VIII.- Nota separada la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior , en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista , casi único , en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio , es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente , ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace , o -peor aún- sustituya , a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado , así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas , o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales , siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión que involucra sopesar ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo . De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
IX.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso con base en las siguientes consideraciones redactadas por el Magistrado Jinesta Lobo y a las cuales se ha adherido en las decisiones sobre el tema que aquí se conoce:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado” . Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, 3.- COROLARIO. Por lo expuesto, el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Hernández López pone nota separada. Los Magistrados Armijo, Cruz y Rueda dan razones diferentes. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Alicia Salas T.
*150031180007CO* Res. Nº 2015004849 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta minutos del diez de abril de dos mil quince.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 15-003118-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, el SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO y la SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL.-
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:00 horas del 5 de marzo del 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA, el SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO y la SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL, y manifiesta que recientemente se enteró que el Ministerio de Ambiente y Energía dispuso otorgar el permiso de viabilidad ambiental al proyecto presentado por “Gasolinera Pital S.A.” para construir una estación de servicio de expendio de combustibles en Pital de San Carlos. Lo anterior, pese a que en dicho sitio se encuentran nacientes de agua, según lo denunció en su oportunidad el Acueducto de Pital de San Carlos y la Escuela de Pital, quienes, además, nunca fueron oídos ni se les dio audiencia alguna para que manifestaran su oposición e inconformidad. Sostiene que esa licencia no puede otorgarse sin dar audiencia previa a las instituciones que oportunamente denunciaron que el proyecto podría contaminar el manto acuífero de Pital de San Carlos. Considera que el acto cuestionado lesiona sus derechos fundamentales y los intereses de la comunidad, ya que tienen derecho a recibir información adecuada y veraz como denunciantes y, aunado a ello, se les coloca en indefensión porque nunca se les tomó en cuenta ni se les notificó como afectados. Detalla que la viabilidad ambiental al referido proyecto se tramitó en el expediente administrativo número D1-0244-2009-SETENA.
2.- Informa bajo juramento Freddy Bolaños Céspedes, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que el 18 de marzo del 2009 se recibió en esa Secretaría el documento de Evaluación Ambiental (D-1) y DJCA del proyecto denominado: Gasolinera Pital, al cual se le asignó el número de expediente administrativo D1-0244-2009-SETENA, presentado por el señor José Alberto Castillo Calvo, cédula de identidad número 7-0055-0155, en calidad de representante legal de la sociedad Gasolinera Pital S.A., cédula jurídica 3-101-530283. Mediante resolución número 1252-2013-SETENA, del 15 de mayo del 2013, se otorgó la Viabilidad (Licencia Ambiental al proyecto Gasolinera Pital, expediente administrativo D1-0244-2009-SETENA. Agrega que como parte de los procedimientos que debe seguir esa Secretaría a efecto de evaluar la pertinencia de otorgar la Viabilidad Ambiental a un proyecto, destaca el análisis de los Estudios técnicos complementarios, según lo establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (N°32712-MINAE), y su respectiva modificación: Modificaciones al Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA-PARTE II), y sus modificaciones. Dentro de los estudios complementarios, para el caso en estudios, destaca el Estudio de Información sobre la hidrogeología ambiental de la finca donde se desarrollará la obra, estudio elaborado por la Licda. Catalina Vargas Q., profesional atinente al área, en el que se indica que debido a las condiciones hidrogeológicas existentes, no existen manantiales, como tampoco captaciones para uso de abastecimiento público de agua superficial (tomas de ríos y/o quebradas), cercanas al área del proyecto. Agrega que para la toma de decisión en cuanto a recomendar que se otorgue o deniegue la Viabilidad (Licencia) Ambiental, se contó de previo con el criterio del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, órganos que avalaron el proyecto, con recomendaciones técnicas. Además, señala que de previo al otorgamiento de la Viabilidad Ambiental, se contó con la aprobación del terreno para la posible instalación de una nueva estación de servicio, por parte de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía, según resolución N°0122-2013-MINAE. Adicionalmente, técnicos Evaluadores del Departamento de Evaluación Ambiental, realizaron una inspección en el Área del Proyecto el 14 de abril del 2009, determinándose, entre otros factores que en dicha área no se localizaron cuerpos de agua superficiales que pudieran afectar el desarrollo de la obra. Asimismo, el 13 de febrero del 2013, realizó una visita conjunta con funcionarios de la Dirección de Hidrocarburos, encontrándose idénticas condiciones a la visita realizada en el año 2009. Al momento de recomendar el otorgamiento de la Viabilidad Ambiental, se realizaron las prevenciones correspondientes en cuanto a cumplir las recomendaciones emitidas en cada uno de los estudios técnicos complementarios, y muy particularmente en los realizados por SENARA. Por ello, considera que no existe evidencia técnica de la existencia en el Área de Proyecto, de nacientes de agua, tal y como lo afirma el accionante, y asegura que no consta en el expediente alguna denuncia o similar que se conociera antes, durante o después del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, y las aportadas por el recurrente, no están dirigidas, ni están recibidas en la SETENA. En cuanto al alegato de la omisión en realizar una audiencia previa, señala que la misma se establece con base en el Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MIEC, Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004, en su artículo 56. De conformidad con lo ahí dispuesto, como el proyecto no es considerado de impacto ambiental significativo o de gran magnitud, no fue necesario la realización de un proceso de audiencia pública o consulta a otras instituciones. En cuanto a darle audiencia a otras instituciones involucradas, señala que tal y como explicó anteriormente, se requirieron los criterios técnicos de SENARA y la Dirección de Hidrocarburos. De haber surgido evidencia sobre la existencia de nacientes, se hubiera hecho la consulta a las instituciones competentes en el campo como el SINAC o la Dirección de Aguas, pero no fue así. Solicita que se desestime el recurso planteado.
3.- Informa bajo juramento Patricia Madrigal Cordero, en su condición de Ministra a.i. de Ambiente y Energía, que rinde su informe en los mismos términos que el Secretario General de SETENA, y agrega que los expedientes administrativos relacionados con el proyecto son públicos, y están disponibles a cualquier interesado que los quiera consultar, y participar del proceso de Evaluación Ambiental, en cualquiera de sus etapas, de conformidad con los artículos 22, 23 y 24 de la Ley Orgánica del Ambiente, haciendo la salvedad de que el proceso de divulgación establecido en el artículo 22, lo que es para el Instrumento de Evaluación Ambiental denominado D1- “Estudios de Impacto Ambiental”, según lo regulado en el decreto 31849-MINAET, y por para un D1-Declaración Jurada de Compromisos Ambientales, instrumento que correspondió a este caso específico. Agrega que se consultó con la ASADA de Pital sobre los hechos alegados por el recurrente, en relación con la existencia de nacientes de agua, pero indicó desconocer denuncia alguna sobre el tema. Añade que luego de consultar con funcionarios de la escuela de Pital, se determinó que existe una denuncia que corresponde a un inmueble ubicado detrás del almacén el Colono (costado este) y no al ubicado al frente (costado oeste). Aún así, se visitó el lugar, pero tampoco se evidencia la existencia de nacientes de agua, y se determinó la existencia de una quebrada ubicada al este del sitio en análisis, aproximadamente a 20 metros de la cerca; sin afectación en la sección transversal del cauce, por lo que no se determinó afectación al cuerpo de agua, y se concluyó que no fue posible ubicar la existencia de nacimientos en los dos lugares visitados. Solicita que se desestime el recurso planteado.
4.- Informa bajo juramento Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, en su condición de Subgerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), que se abrió el expediente 43-2009 para el trámite de valorar las características hidrogeológicas de la zona en la cual se instalaría la estación de servicio. Para tal efecto, el SENARA solicitó a la empresa desarrolladora los estudios hidrogeológicos necesarios para la valoración del sitio del proyecto. En cuanto a la presencia de nacientes, el Estudio de Información sobre la hidrogeología ambiental de la finca donde se desarrollará la obra, elaborado por la Licda. Catalina Vargas Q., en calidad de consultora del proyecto, se indica que debido a las condiciones hidrogeológicas existentes, no existen manantiales, como tampoco captaciones para uso de abastecimiento público de agua superficial (tomas de ríos y/o quebradas), cercanas al área del proyecto. Solicita que se desestime el recurso planteado.
5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
II.- Hechos no probados. No se estiman demostrados los siguientes hechos de relevancia para esta resolución:
III.- Objeto del recurso. El recurrente alega que la decisión de las autoridades recurridas en otorgar el permiso de viabilidad ambiental al proyecto presentado por “Gasolinera Pital S.A.” para construir una estación de servicio de expendio de combustibles en Pital de San Carlos, lesiona lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ello, por cuanto sostiene que en dicho sitio se encuentran nacientes de agua, según lo denunció en su oportunidad el Acueducto de Pital de San Carlos y la Escuela de Pital, quienes, además, nunca fueron oídos ni se les dio audiencia alguna para que manifestaran su oposición e inconformidad.
IV.- Sobre el fondo. Del informe rendido por los representantes de las autoridades recurridas –que se tiene dado bajo fe de juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias incluso penales, previstas en el numeral 44 de la Ley que rige esta jurisdicción-, y demás elementos probatorios que obran en autos, se tiene por acreditado que el 18 de marzo del 2009 se recibió en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), el documento de Evaluación Ambiental (D-1) y DJCA del proyecto denominado: Gasolinera Pital, al cual se le asignó el número de expediente administrativo D1-0244-2009-SETENA, presentado por el señor José Alberto Castillo Calvo, cédula de identidad número 7-0055-0155, en calidad de representante legal de la sociedad Gasolinera Pital S.A., cédula jurídica 3-101-530283. Mediante resolución número 1252-2013-SETENA, del 15 de mayo del 2013, se otorgó la Viabilidad (Licencia) Ambiental al proyecto Gasolinera Pital. Ahora bien, en relación con el alegato del recurrente, en el sentido de que en la zona del proyecto, existen nacientes de agua que se verán afectadas, señalan que el Estudio de Información sobre la Hidrogeología Ambiental de la finca donde se desarrollará la gasolinera, indica que debido a las condiciones hidrogeológicas existentes, no existen manantiales, como tampoco captaciones para uso de abastecimiento público de agua superficial (tomas de ríos y/o quebradas), cercanas al área del proyecto. Asimismo, Técnicos Evaluadores del Departamento de Evaluación Ambiental de la SETENA, realizaron una inspección en el Área del Proyecto el 14 de abril del 2009, determinándose, entre otros factores, que en dicha área no se localizaron cuerpos de agua superficiales que pudieran verse afectados por el desarrollo de la obra. Posteriormente, el 13 de febrero del 2013, se realizó una visita conjunta con funcionarios de la Dirección de Hidrocarburos, encontrándose idénticas condiciones a la visita realizada en el año 2009. Adicionalmente, se aprecia que para la toma de decisión de la SETENA en cuanto a recomendar que se otorgue o deniegue la Viabilidad (Licencia) Ambiental, se contó de previo con el criterio del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, y la Dirección de Hidrocarburos, órganos que avalaron el proyecto, con recomendaciones técnicas. Además, de previo al otorgamiento de la Viabilidad Ambiental, se contó con la aprobación del terreno para la posible instalación de una nueva estación de servicio, por parte de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía, según resolución N°0122-2013-MINAE. Por su parte, la Sala aprecia que el Jefe del Departamento Administrativo de Recurso Hídrico del Ministerio de Ambiente y Energía consultó con la ASADA de Pital sobre los hechos alegados por el recurrente, en relación con la existencia de nacientes de agua, pero se indicó desconocer denuncia alguna sobre el tema. De igual manera, se realizó consulta a funcionarios de la escuela de Pital, y se determinó que sí existe una denuncia correspondiente a un inmueble ubicado detrás del almacén el Colono (costado este) y no al ubicado al frente (costado oeste), como lo indica el promovente. Por ello, y aún cuando no se trata del lugar donde se desarrollará la obra, se realizó visita in situ, pero tampoco se encontró evidencia de la existencia de nacientes de agua, y se determinó la existencia de una quebrada ubicada al este del sitio en análisis, aproximadamente a 20 metros de la cerca, sin afectación en la sección transversal del cauce, por lo que no se determinó afectación al cuerpo de agua, y se concluyó que no fue posible ubicar la existencia de nacimientos en los dos lugares visitados. En virtud de las razones ofrecidas, y dado que no es posible acreditar la existencia de nacientes de agua o algún otro recurso hídrico que pueda verse afectado por el proyecto denominado: Gasolinera Pital, el amparo resulta improcedente en cuanto a este extremo.
V.- En cuanto al alegato sobre la omisión de celebrar una audiencia previa al otorgamiento de la Viabilidad (Licencia) Ambiental, en cuanto a la construcción de la Gasolinera Pital, la Sala aprecia que la celebración de dicha audiencia se establece en el Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MIEC, que es el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004. De conformidad con lo ahí dispuesto, como el proyecto no es considerado por las autoridades recurridas de impacto ambiental significativo o de gran magnitud, no estimaron necesaria la realización del proceso de audiencia pública. En cuanto a darle audiencia a otras instituciones involucradas, la Sala constata que se requirieron los criterios técnicos de SENARA y la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio del Ambiente y Energía, –entre otros, según se indicó anteriormente-, órganos que emitieron sus respectivas recomendaciones, e incluso coordinaron inspecciones in situ. En todo caso, recientemente, la Sala ha considerado el tema de la celebración de las audiencias públicas como un asunto de mera legalidad, por lo que resulta incompetente para definir si se deben llevar a cabo o no. Al respecto, en lo que interesa, en la sentencia N°2013009370 de las nueve horas veinte minutos del doce de julio de dos mil trece, se indicó:
"II.- Ciertamente, como lo señalan los gestionantes, este Tribunal Constitucional, en la Sentencia No. 4178-2012 de las 08:30 hrs. de 30 de marzo de 2012, declaró con lugar un recurso de amparo planteado en similares términos y ordenó a la Municipalidad de San Carlos celebrar una audiencia pública para la fijación de las tarifas por la prestación de los servicios municipales. No obstante, conviene aclarar que esta Sala, bajo una mejor ponderación, considera que dicho tema es de mera legalidad y que, desde esa perspectiva, resulta incompetente para definir si la corporación municipal recurrida debía de llevar a cabo o no dicha audiencia. Por consiguiente, los tutelados, si a bien lo tiene, deberán de formular dicha disconformidad ante las vías ordinarias de legalidad".
VI.- Conclusión: Con fundamento en las razones expuestas, y dado que de los elementos probatorios aportados no se desprende que se haya producido la alegada violación a los derechos fundamentales del recurrente, lo procedente es ordenar la desestimación del amparo, como en efecto se dispone.
VII.- RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO, CRUZ Y RUEDA, CON REDACCIÓN DEL TERCERO:
Los suscritos Magistrados consignamos estas razones diferentes, pues si bien el recurso debe ser declarado sin lugar, estimamos que algunos de los argumentos del voto de mayoría contrarían la línea que hemos mantenido en el tema de la participación ciudadana. Así, subrayamos algunas reflexiones nuestras, expuestas en otros casos y referidas a la relevancia constitucional del derecho de participación ciudadana.
I.- Sobre la relevancia constitucional del derecho a la participación ciudadana y su impulso mediante la jurisprudencia de esta Sala. En la sentencia número 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, este Tribunal tuvo la oportunidad de analizar un recurso de amparo en el que se cuestionaba la audiencia pública celebrada dentro de un expediente administrativo de SETENA. En esa oportunidad, se explicó lo siguiente: “El derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo , alternativo y responsable. Este mandato de la Ley Fundamental ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infraconstitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma efectiva, y no quede únicamente en el papel, tales como el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005). El derecho al gobierno participativo, elevado a rango constitucional mediante la reforma propiciada por Ley N° 8364 de 01 de julio de 2003, publicada en La Gaceta N° 146 de 31 de julio de 2003, no solo significa un reconocimiento del más alto rango normativo a la función del control político, sino que, además, constituye una revalorización del papel del ciudadano en los procesos de toma de decisión. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático -cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que le baja la categoría a la participación ciudadana de derecho a principio general, en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala como más adelante se demuestra-, lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad. Este derecho al gobierno participativo, también denominado derecho a la participación ciudadana, se encuentre cobijado en varios instrumentos internacionales de derechos humanos. De este modo, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que "toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos". Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su artículo 5° que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”. De manera más vehemente, el numeral 6 de dicha Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. Este reconocimiento convencional y constitucional al mencionado derecho representa un aspecto fundamental del modelo democrático de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como factores inherentes al sistema republicano, lo que a su vez dota la toma de decisiones políticas de mucha mayor legitimidad, aspecto clave cuando de verdadera gobernabilidad se trata. Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el artículo 9 constitucional es la audiencia pública, que constituye en un medio a través del cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos, participando activamente en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con el proyecto que se pretenda desarrollar. Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia madura, mediante el cual se fomente la participación activa del ciudadano en la toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que evite lo anterior, implica una abierta vulneración a los derechos fundamentales de los participantes (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223). En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, la propia Constitución Política obliga a ello, pues con la reforma vigente desde el 31 de julio de 2003 al numeral 9 de la Ley Fundamental quedó estatuido que el Gobierno de la República tiene que ser, entre otros aspectos, participativo, lo que implica que el gobierno de turno es un articulador de lo establecido por deliberación popular. En otras palabras, en la democracia actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones políticas, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas. Este derecho fundamental de participación ciudadana establece que el pueblo debe estar habilitado para manifestarse por igual en puntos de vista tanto mayoritarios como minoritarios. Así, serán importantes tanto los mecanismos de participación nacionales como el referéndum o plebiscito, como los locales. Durante la audiencia pública se les deben otorgar a los participantes todas las facilidades para que se encuentren informados y puedan hacerse escuchar, todo dentro de lo razonable, pues tampoco puede convertirse la audiencia en un obstáculo o un recurso para impedir que se dé oportuna resolución a determinada gestión (…)”.
II.- Sobre el caso concreto. En el sub examine, diferimos de lo señalado por la mayoría de la Sala, en el sentido de que la celebración de las audiencias públicas constituye un aspecto de mera legalidad que no corresponden ser discutidos en esta sede constitucional. Como lo hemos planteado en reiteradas oportunidades, el análisis de este tipo de cuestiones sí revierte trascendencia constitucional cuando se dan acciones u omisiones que abiertamente vulneran el derecho constitucional a la participación ciudadana. Ahora bien, en la especie existen elementos suficientes para considerar que no se ha vulnerado dicho derecho en perjuicio de la parte recurrente y demás interesados. Como bien puede constatarse de los artículos 56 y 57 del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MIEC, que es el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004: “Artículo 56.—Requerimiento de una audiencia. Conforme el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad, cuando alguna persona física o jurídica solicite a la SETENA se lleve a cabo audiencia pública de información y análisis para el caso de una determinada actividad, obra o proyecto, la Comisión Plenaria de la SETENA en virtud de la magnitud del potencial impacto ambiental, determinará, previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad o no de celebrarla. En caso de decidir no celebrar la audiencia pública solicitada, dicha comisión deberá determinar el mecanismo mediante el cuál recibirá las observaciones”, y “Artículo 57.— Sobre la convocatoria a audiencia pública. Las audiencias públicas podrán ser convocadas de oficio por la SETENA, o a petición de una persona física o jurídica, en los casos que lo considere necesario (…)” (lo destacado no es del original). Ergo, los interesados en que la SETENA convoque a una audiencia pública, tienen abierta la posibilidad de plantear dicha solicitud directamente ante ese órgano para que se evalúe su pertinencia. En el sub lite , tanto del escrito de interposición como de la prueba que en él se adjunta, se descarta que la parte recurrente hubiera solicitado términos pretendidos. Por su parte, SETENA consideró que por ser un proyecto de bajo impacto, era innecesario realizar de oficio la pretendida audiencia pública. Así las cosas, el recurso de amparo debe declararse sin lugar porque la parte recurrente no demostró en este asunto haber solicitado de manera dispuestos en los ordinales 56 y 57 del Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MIEC.
VIII.- Nota separada la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior , en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista , casi único , en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio , es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente , ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace , o -peor aún- sustituya , a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado , así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas , o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales , siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro de aquellas situaciones en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa por la complejidad del tema discutido que involucra una discusión que involucra sopesar ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, todo lo cual requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo . De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
IX.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. El Magistrado Salazar Alvarado declara sin lugar el recurso con base en las siguientes consideraciones redactadas por el Magistrado Jinesta Lobo y a las cuales se ha adherido en las decisiones sobre el tema que aquí se conoce:
1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado” . Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.
2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, 3.- COROLARIO. Por lo expuesto, el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. La Magistrada Hernández López pone nota separada. Los Magistrados Armijo, Cruz y Rueda dan razones diferentes. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes.
Gilbert Armijo S.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Alicia Salas T.
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