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Res. 08985-2017 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 16/06/2017
OutcomeResultado
The Chamber ordered ICE to provide the requested studies within eight days after removing data protected by Article 35 of Law No. 8660, while denying the claim concerning confidential annexes.La Sala ordenó al ICE entregar en ocho días los estudios solicitados, suprimiendo los datos protegidos por el artículo 35 de la Ley N.º 8660, y rechazó el reclamo respecto de los anexos confidenciales.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber decided an amparo action challenging ICE’s refusal to disclose the studies supporting the reorganization of its Judicial Collection Directorate. It recognized that Article 35 of Law No. 8660 permits ICE to protect telecommunications-sector information that qualifies as an industrial, commercial, or economic secret and whose disclosure could harm its competitive position. That confidentiality exception, however, does not authorize withholding an entire document when protected data can be separated from otherwise public information. Because the requester expressly sought a copy with billing and revenue figures redacted, ICE had to explain why even a partial version could not be released. Its unsupported refusal violated the constitutional right of access to public information under Article 30. The Chamber partially granted the amparo and ordered ICE to provide the requested studies within eight days after removing confidential data. It rejected the portion of the claim concerning confidential annexes to the technical study on the reorganization of the Office of the Services Comptroller.La Sala Constitucional resolvió un recurso de amparo presentado contra el ICE por negarse a entregar los estudios que sustentaron la reorganización de su Dirección de Cobro Judicial. Reconoció que el artículo 35 de la Ley N.º 8660 permite al ICE proteger información del sector de telecomunicaciones que constituya secreto industrial, comercial o económico y cuya divulgación pueda perjudicar su posición competitiva. Sin embargo, esa reserva no autoriza a denegar íntegramente un documento cuando sea posible separar los datos confidenciales del resto de la información pública. Como el solicitante había pedido expresamente una copia con las cifras de facturación e ingresos tachadas, el ICE debía justificar por qué tampoco podía entregar una versión parcial. La negativa inmotivada lesionó el derecho de acceso a la información pública del artículo 30 constitucional. La Sala declaró parcialmente con lugar el amparo y ordenó entregar los estudios en ocho días, eliminando previamente los datos protegidos. Desestimó el reclamo relativo a los anexos confidenciales del estudio sobre la Contraloría de Servicios.
Key excerptExtracto clave
Nevertheless, in the specific case, after analyzing the last response issued by ICE’s Executive President, this Court observes with complete clarity that, in communication 0060-156-2017 of April 4, 2017, the respondent failed to substantiate his refusal to provide the protected party with a true, certified, and sworn copy of the prior studies that led to the reorganization or restructuring of the Judicial Collection Directorate of the Costa Rican Electricity Institute, with the telecommunications-sector billing and revenue data redacted, even though the requester expressly sought the removal of data considered protected by commercial secrecy. For these reasons, this Chamber finds that Article 30 of the Political Constitution was violated by the unjustified refusal to provide data or information that does not conflict with Article 35 of Law 8660, even if the resulting information is partial or incomplete in relation to the study at issue. Consequently, the appropriate disposition is to partially grant the action and order the president of the respondent council to provide the disputed information after removing the data protected by confidentiality, as expressly provided by Article 35 of Law No. 8660.No obstante, en el caso concreto luego del análisis de la última respuesta emitida por el Presidente Ejecutivo del ICE, observa este Tribunal con meridiana claridad que el recurrido por medio de oficio 0060-156-2017 del 4 de abril de 2017, no fundamenta su negativa a entregarle al amparado la copia fiel certificada y jurada de los estudios previos que dieron lugar a la reorganización o reestructuración de la Dirección de Cobro Judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, tachando los datos referidos a las facturaciones y los ingresos del Sector de Telecomunicaciones, pese a que expresamente requiere la eliminación de los datos que se consideren cubiertos por el secreto comercial. Debido a lo expuesto, esta Sala considera que se lesionó el artículo 30 de la Constitución Política, ante la negativa injustificada de entregar aquellos datos o información que no riñe con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 8660, así sea información parcial o incompleta con respecto al estudio de referencia. En consecuencia, lo procedente es declarar parcialmente con lugar el recurso y ordenar al Presidente del Concejo accionado que proceda a entregar la información en disputa, una vez eliminados los datos que se encuentran amparados bajo la confidencialidad, según lo indica expresamente el artículo N° 35 de la Ley 8660.
Pull quotesCitas destacadas
"La información confidencial del ICE es aquella respecto de los segmentos de su actividad o función que han sido abiertos al libre mercado, como el caso de la telefonía móvil o celular, la transmisión de datos y el servicio de internet, siendo inconducente y jurídicamente inválido que se pretenda extender, por analogía, a otros renglones de actividad que no están plenamente abiertos al libre mercado."
"ICE’s confidential information is that concerning segments of its activity or functions that have been opened to the free market, such as mobile or cellular telephony, data transmission, and internet service; it is irrelevant and legally invalid to extend that confidentiality by analogy to other areas of activity that are not fully open to the free market."
Considerando V
"La información confidencial del ICE es aquella respecto de los segmentos de su actividad o función que han sido abiertos al libre mercado, como el caso de la telefonía móvil o celular, la transmisión de datos y el servicio de internet, siendo inconducente y jurídicamente inválido que se pretenda extender, por analogía, a otros renglones de actividad que no están plenamente abiertos al libre mercado."
Considerando V
"El artículo 35 de la Ley 8660 prevé la reserva de datos que puedan dejar en desventaja competitiva al instituto frente a la competencia…"
"Article 35 of Law 8660 provides for the confidentiality of data that could place the Institute at a competitive disadvantage…"
Considerando V
"El artículo 35 de la Ley 8660 prevé la reserva de datos que puedan dejar en desventaja competitiva al instituto frente a la competencia…"
Considerando V
"Se declara parcialmente con lugar el recurso."
"The action is partially granted."
Por tanto
"Se declara parcialmente con lugar el recurso."
Por tanto
"Lo anterior, una vez eliminados los datos que se encuentran amparados bajo la confidencialidad, según lo indica expresamente el artículo N° 35 de la Ley 8660."
"The foregoing shall occur after removing the data protected by confidentiality, as expressly provided by Article No. 35 of Law 8660."
Por tanto
"Lo anterior, una vez eliminados los datos que se encuentran amparados bajo la confidencialidad, según lo indica expresamente el artículo N° 35 de la Ley 8660."
Por tanto
Full documentDocumento completo
*170065360007CO* Docket (Exp.): 17-006536-0007-CO Decision No. 2017008985 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours zero minutes on June sixteenth, two thousand seventeen.
Application for constitutional relief (recurso de amparo) being processed under expediente number 17-006536-0007-CO, filed by JORGE ARTURO ARGUEDAS MORA, identity card 0104110109, an adult, against the EXECUTIVE PRESIDENT OF THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD.
Findings of Fact (Resultando):
Justice Hernández López writes the opinion; and,
Considering:
The claimant (accionante) alleges that, by official letter No. JAM-FFA-082-2017 dated 28 de febrero de 2017, addressed to the Executive President of the Instituto Costarricense de Electricidad and filed on 3 de marzo following, he requested the following information: “(…) a true, certified, and sworn copy of the preliminary studies conducted that led to the (sic) reorganization of the Dirección de Cobro Judicial of the División Jurídica Corporativa and of the Contraloría del Servicios del ICE (...)”. In response to his request, by official letter No. 0060-130-2017 of 20 de marzo of the current year, the respondent (recurrido) expressly replied: “(...) With regard to your referenced letter of 28 de febrero, I regret to inform you that I will be unable to comply with your request for information insofar as it concerns the preliminary studies that led to the reorganization of the Dirección de Cobro Judicial.
Those studies contain information regarding the billings and revenues of the Sector de Telecomunicaciones, which is subject to limited disclosure and is therefore confidential. The foregoing is based on Article N° 35 of Ley 8660, which authorizes ICE not to disclose financial or other information related to its Sector de Telecomunicaciones because it operates under a competitive regime. (…) (...)”. By official letter No. AM-FFA-110-2017 of 23 de marzo de 2017, addressed to the respondent authority and with reference to the two preceding communications, he requested the following information: “(…) a true, certified, and sworn copy of the preliminary studies that led to the reorganization or restructuring of the Dirección de Cobro Judicial of the Instituto Costarricense de Electricidad, with the data regarding the billings and revenues of the Sector de Telecomunicaciones redacted (…)”. As of the date this application was filed, he had not been given access to the requested information.
The following facts are deemed duly proven and relevant to the decision in this matter:
a. By official letter No. JAM-FFA-082-2017 dated 28 de febrero de 2017—filed on 3 de marzo—the applicant (recurrente), Arguedas Mora, requested from the Executive President of the Instituto Costarricense de Electricidad: “ (…) a true, certified, and sworn copy of the preliminary studies conducted that led to the (sic) reorganization of the Dirección de Cobro Judicial of the División Jurídica Corporativa and of the Contraloría del Servicios del ICE (...)”. (See documentation); b. By official letter No. 0060-130-2017 of 20 de marzo de 2017, the respondent Executive President expressly replied to the protected party (amparado): “(...) With regard to your referenced letter of 28 de febrero, I regret to inform you that I will be unable to comply with your request for information insofar as it concerns the preliminary studies that led to the reorganization of the Dirección de Cobro Judicial. Those studies contain information regarding the billings and revenues of the Sector de Telecomunicaciones, which is subject to limited disclosure and is therefore confidential.
The foregoing is based on Article N° 35 of Ley 8660, which authorizes ICE not to disclose financial or other information related to its Sector de Telecomunicaciones because it operates under a competitive regime. It should be borne in mind that disclosure could place the institution at a competitive disadvantage relative to other operators that compete with ICE, since, as a matter of customary commercial practice, those operators do not disclose this type of information. (...)” c. By official letter No. 0060-130-2017 of 20 de marzo de 2017, the respondent Executive President provided the applicant with the technical study conducted for the reorganization of the Contraloría de Servicios, which was not confidential; however, the study’s annexes were not included because they do contain confidential information that we are required to protect (see documentation and report submitted under oath); d. By official letter No. AM-FFA-110-2017 of 23 de marzo de 2017, addressed to the respondent authority, the applicant requested the following information: “(…) a true, certified, and sworn copy of the preliminary studies that led to the reorganization or restructuring of the Dirección de Cobro Judicial of the Instituto Costarricense de Electricidad, with the data regarding the billings and revenues of the Sector de Telecomunicaciones redacted (…)” (see documentation and report submitted under oath); e. By means of official letter 0060-156-2017 of 4 de abril de 2017, the respondent Executive President reiterated to the protected party his refusal to provide the technical reports supporting the reorganization of the Dirección de Cobro Judicial of ICE, based on the provisions of Article N° 35 of Ley 8660 (see documentation and report submitted under oath); f. As of the date this application was filed—28 de abril de 2017—the applicant had not been provided with the requested information (see documentation and report submitted under oath).
III.On the right to information. The Chamber (Sala) has extensively addressed the definition of the nature, scope, content, rightsholders, obligated parties, and limits of the right of access to information held by public agencies. Particularly instructive on this subject and for the case at hand is this Chamber’s judgment number 2003-136, which explains and establishes:
“I.- ADMINISTRATIVE TRANSPARENCY AND PUBLICITY. Within the framework of the Social and Democratic State Governed by the Rule of Law (Estado Social y Democrático de Derecho), each and every public entity and body comprising the respective public administration must be subject to the implicit constitutional principles of transparency and publicity, which must govern all administrative action or functions. Collective organizations under Public Law (Derecho Público)—public entities—are called upon to be genuine glass houses whose interiors all persons subject to the administration (administrados) may scrutinize and oversee in broad daylight. Public administrations must create and foster permanent, fluid channels of communication or information exchange with such persons and the mass media, in order to encourage greater direct and active participation in public administration and to give effect to the principles of performance evaluation and accountability now incorporated into our constitutional text (Article 11 of the Constitución Política).
Under this understanding, administrative secrecy or confidentiality constitutes an exception justified only in qualified circumstances when it protects constitutionally significant values and interests. There are various mechanisms for achieving greater levels of administrative transparency within a given legal system, such as stating the grounds for administrative acts (actos administrativos); the means by which they are communicated—publication and service of notice (notificación); the public-information process for preparing regulations and zoning plans (planes reguladores); participation in administrative proceedings (procedimiento administrativo); public procurement procedures (procedimientos de contratación administrativa); and so forth. Nevertheless, one of the most valuable tools for achieving that objective is the right of access to administrative information.
Article 30 of the Constitución Política guarantees free access to “administrative departments for purposes of obtaining information on matters of public interest,” a fundamental right that legal scholarship has termed the right of access to administrative archives and records. The more accurate designation, however, is the right of access to administrative information, since access to the physical or virtual media of public administrations is the instrument or mechanism for achieving the intended purpose, namely, enabling persons subject to the administration to acquaint themselves with the information held by those administrations. It must be noted that administrative information of public interest sought by such a person is not always contained in an administrative case file, archive, or record. The right of access to administrative information is a means of oversight available to persons subject to the administration, because it enables them to exercise optimal oversight of legality and of the timeliness, advisability, or merits—and, generally, the effectiveness and efficiency—of the administrative functions performed by the various public entities.
Efficient and effective public administrations are those subject to public oversight and scrutiny, but citizen oversight cannot exist without adequate information. A logical chain may thus be established among access to administrative information, knowledge and use of that information, effective or timely citizen oversight, and efficient public administrations. The right of access to administrative information is deeply rooted in a series of principles and values inherent in the Social and Democratic State Governed by the Rule of Law, which it simultaneously gives effect to. Thus, effective and direct citizen participation in the administration and handling of public affairs is inconceivable without a substantial body of information concerning administrative powers and services. Likewise, the democratic principle is strengthened when the various social, economic, and political forces and groups participate actively and knowledgeably in shaping and implementing the public will.
Finally, the right of access to administrative information is an indispensable tool, among many others, for ensuring the full effectiveness of the principles of administrative transparency and publicity. The content of the right of access to administrative information is truly broad and comprises a bundle of entitlements held by the person exercising it, including the following: a) access to public departments, agencies, offices, and buildings; b) access to physical or automated archives, records, case files, and documents—databases and files; c) the right of a person subject to the administration to learn of stored personal or identifying data that affect that person in any way; d) the right of that person to correct or delete such data if they are erroneous, incorrect, or false; e) the right to learn the contents of physical or virtual documents and case files; and f) the right to obtain certifications or copies thereof at that person’s own expense.
A clear distinction can be drawn between the right of access to administrative information (a) ad extra—outside—and (b) ad intra—within—an administrative proceeding (procedimiento administrativo). The former is granted to any person or citizen interested in accessing specific administrative information—uti universi—and the latter only to interested parties in a concrete and specific administrative proceeding—uti singuli. This right is governed by the Ley General de la Administración Pública in its Sixth Chapter, entitled “On Access to the Case File and Its Contents,” Third Title of the Second Book, in Articles 272 through 274. Article 30 of the Constitución Política clearly refers to the right of ad extra access, since it is entirely independent of the existence of an administrative proceeding. This right has not been developed legislatively in a systematic and coherent manner, which constitutes a serious and substantial gap in our legal system that has persisted for more than fifty years since the constitutional text entered into force.
Regulation of this right has been fragmented and sector-specific; for example, the Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 of October 24, 1990, governs it with respect to documents of scientific and cultural value held by the public entities and bodies—obligated parties (sujetos pasivos)—that make up the Sistema Nacional de Archivos (the Legislative, Judicial, and Executive Branches and other public entities with legal personality, as well as documents deposited in private and personal archives subject to the provisions of that statute).
The rightholder (sujeto activo) of the right enshrined in Article 30 of the Carta Magna is every person or citizen; therefore, the framers’ purpose was to reduce administrative secrecy to a minimum and broaden administrative transparency and publicity. Notwithstanding the foregoing, the constitutional text also provides for privileged institutional access to administrative information, such as that enjoyed by the investigative committees of the Asamblea Legislativa (Article 121, subsection 23, of the Constitución Política) in exercising their political oversight. It should be noted that privileged institutional access is regulated by subconstitutional law (ordenamiento infraconstitucional) in other circumstances, such as for the Contraloría General de la República (Article 13 of Ley Orgánica No. 7428 of August 26, 1994; Article 20, paragraph 2, of the Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 of June 17, 1983, as amended), the Defensoría de los Habitantes (Article 12, paragraph 2, of Ley No. 7319 of November 17, 1992, as amended), the commissions para Promover la Competencia and Nacional del Consumidor (Article 64 of Ley No. 7274 of December 20, 1994), the tax administration (Articles 105, 106, and 107 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc. With regard to obligated parties under the right of access to administrative information, consideration must be given to the fact that Article 30 of the Constitución Política guarantees free access to “administrative departments”; accordingly, all public entities and their bodies are obligated parties, including both the Central Administration—the State or primary public entity—and the institutionally or service-based Decentralized Administration—most autonomous institutions—as well as territorial—municipalities—and corporate entities—professional associations and productive or industrial corporations such as the Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, the Instituto del Café, the Junta del Tabaco, the Corporación Arrocera, the Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc. As to obligated parties, the right of access must extend to public enterprises organized under private-law collective forms through which a public administration engages in business, industrial, or commercial activity and participates in the economy and the market, such as the Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), the Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., particularly when they possess information of public interest.
Lastly, private persons who permanently or temporarily exercise public authority or jurisdiction (potestad o competencia pública) pursuant to statutory or contractual authorization (in a public capacity), such as concessionaires of public services or public works, interested managers (gestores interesados), notaries, certified public accountants, engineers, architects, surveyors, etc., may eventually become obligated parties when they handle or possess information—documents—of clear public interest.
Article 30 of the constitutional text refers to free access to “administrative departments,” although unrestricted access to the physical premises of administrative agencies or offices would be useless and insufficient to achieve the goal of having informed citizens who are knowledgeable about administrative management. Consequently, a purposive or axiological interpretation (hermenéutica finalista o axiológica) of the constitutional provision must lead to the conclusion that citizens or persons may access any information held by the respective public entities and bodies, regardless of its medium, whether documentary—case files, records, archives, files—electronic or digital—databases, electronic case files, automated files, diskettes, compact discs—audiovisual, magnetic audio, etc.
With respect to the limits intrinsic to the essential content of the right of access to administrative information, the following apply: 1) The purpose of the right is “information concerning matters of public interest”; therefore, when the administrative information sought does not concern a matter of that nature, the right is precluded and access may not be obtained. 2) The second limit is established by the second paragraph of constitutional Article 30, which provides: “State secrets are excepted.” State secrecy (secreto de Estado), as a limitation on the right of access to administrative information, is a matter reserved to statute (reserva de ley) (Article 19, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública); nevertheless, more than fifty years have elapsed since the Constitution entered into force, and the legislative omission of enacting a law on state secrets and classified matters still persists.
This legislative gap has clearly caused serious uncertainty and fostered the Executive Branch’s contra legem practice of designating, by executive decree and on an ad hoc and circumstantial basis, certain matters as restricted or classified because it considers them to constitute state secrets. Regarding the scope, extent, and reach of state secrecy, legal scholarship uniformly accepts that it encompasses such matters as national security (internal or external), national defense against aggression threatening the State’s sovereignty and independence, and foreign relations established between the State and other subjects of public international law (see Article 284 of the Código Penal, which defines the offense of “disclosure of secrets”). It is useful to distinguish between secrecy based on objective and substantive grounds (ratione materia), referring to the three aspects identified above (national security, national defense, and foreign relations), and secrecy imposed on public officials or public servants (ratione personae), who, by reason of performing their duties, become aware of certain types of information regarding which they must observe a duty of confidentiality and nondisclosure (see Article 337 of the Código Penal, which defines and punishes the offense of “disclosure of secrets”).
State secrecy is regulated within the body of applicable law (bloque de legalidad) in a disjointed, scattered, and imprecise manner (e.g., Ley General de Policía No. 7410 of May 26, 1994, which classifies reports and documents of the Dirección de Seguridad del Estado as confidential and as potentially subject to declaration as state secrets by the Presidente de la República—Article 16—; the Ley General de Aviación Civil with respect to certain resolutions of the Consejo Técnico de Aviación Civil—Article 303—; etc.). Because state secrecy constitutes an exception to the constitutional principles or values of transparency and publicity of public authorities and their administration, it must at all times be interpreted and applied restrictively. With regard to the extrinsic restrictions or limits on the right of access to administrative information, the following apply:
“Access to public information held by the Administration has been recognized as a constitutional right in repeated rulings of this Court. Its constitutional basis is found in Article 30 of the Constitution, and it has also been recognized under treaty law. Accordingly, basic instruments of international law have recognized it as a component of the right to information, which is in turn associated with freedom of expression. Thus, Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights provides that ‘Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek and receive information and ideas (…)’. Likewise, Article 19, paragraph 2, of the International Covenant on Civil and Political Rights provides: ‘2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds (…)’ (Emphasis added. See also Article IV of the American Declaration of the Rights and Duties of Man). (…)
The right to access public information is sometimes qualified by the subject matter: for example, there are areas excluded from the right (such as State secrets) and, conversely, fields in which access must explicitly be promoted (for example, in environmental matters pursuant to Principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development).
At present, the right of access to information has also been shaped by the development of new technologies and communication media. This evolution has not gone unnoticed in some national legislation, such as the British Freedom of Information Act or Spain’s Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. The international community in general has also taken note of it. Thus, the Organization of American States (OAS) has repeatedly encouraged its Member States to ‘…through their respective national legislation and other appropriate means, take the necessary measures to facilitate the electronic availability of public information.’ (See resolutions AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04), and AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), entitled Access to Public Information: Strengthening Democracy).
Indeed, in its Model Law on Access to Administrative Information, the OAS has included, among other provisions, the Administration’s duty to publish annually—and, when possible, in electronic or digital form—a report on the performance of its functions (Article 11), and the possibility of providing the requested information to the private party (administrado) electronically (Article 15).
Without prejudice to the limitations affecting the right of access to public information, which this Chamber has examined on various occasions, and emphasizing the progressive nature of its development, the Chamber recognizes that, in the information society, this right entails an expansion of the State’s obligations, which now extend beyond merely responding to a request for information.
As may be inferred from the cited Model Law and the OAS resolutions, the Administration is now required to inform private parties of its actions and progressively make the information in its possession accessible through the technological means available to it.
In this ideal development of the right toward which the State must strive, information made available ex officio to private parties by electronic means must be complete, current, organized, and accessible, insofar as possible, through commonly used programs or interfaces, without unjustified barriers being imposed. Users have the right to know how administrative information was collected and the source from which it originates. Compliance with these guidelines enhances the instrumental nature of the right of access to public information and, consequently, the exercise of other fundamental rights, such as freedom of the press.
Accordingly, the State must endeavor to make information available to the public in the most current and complete form possible, while observing limitations such as the required protection of private data collected by the Administration, pursuant to Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Likewise, when information has been digitized, the formats in which it is provided should facilitate the use of widely used software packages, including free software, since reducing software costs greatly facilitates access to public information. Such measures depend, of course, on financial and technological constraints, because not every Public Administration is able to provide information in the most optimal manner, and considerations of information security and well-founded technological and budgetary expediency may determine the type of software to be used. Thus, the digitization of public information requires progressive adaptation in accordance with the budgetary, technological, and human-resource capabilities of each Administration, lest the digitization of all public information or its delivery in a particular format result in neglect of other essential aspects of the public service provided to the general population.
Accordingly, criteria of reasonableness and proportionality must be applied in this area, which does not preclude emphasizing at the outset the ideal standard that the State must gradually approach in order to fully satisfy the fundamental right of access to public information.
Respect for these parameters makes it possible for private parties to use the information effectively and thereby promotes both the informed participation of individuals in government and the transparency and oversight of the authorities’ actions. Moreover, the Administration’s proactive conduct in providing information benefits the Administration itself, because insofar as the information is made generally and accessibly available, it will become unnecessary to submit and respond to individual requests.”
IV.Regarding the right of access to information and its relationship with the commercial activity of the Instituto Costarricense de Electricidad. The situation concerning Article 35 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones. The right of access to information, as recognized in the terms set forth in the preceding recital (considerando), has a special character when considered in relation to the commercial activity conducted by the Instituto Costarricense de Electricidad within the framework of the process of opening the telecommunications market, thereby acquiring a particular dimension that this Constitutional Chamber has likewise recognized as valid. It is for this reason that the Chamber has recognized that the statutory provision in Article 35 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas satisfies the formality of subjecting to the principle of statutory reservation (reserva de ley) the decisions of the authorities of the Instituto Costarricense de Electricidad that declare confidential certain types of information which, particularly in the field of telecommunications, affect or relate to the commercial operations conducted by the Institute and its companies in that field—telecommunications—because it constitutes a protection afforded to enable the institution to operate properly within a market in which other competitors exist.
Thus, the Chamber’s case law validates the reasonable and proportionate limitation that ICE applies to access to information requested from it concerning the telecommunications sector, precisely because such a limitation is consistent with the cited provision, provided that the information concerns that aspect of the institution’s activities and is declared confidential by the authorities involved. Accordingly, a denial of information based on that provision and those circumstances is far from illegitimate or contrary to the right of access to information. Thus, in judgment number 2010-8672, reiterated, among others, in judgment number 2015-18209, the Chamber stated:
“There can be no doubt that certain public entities (entes públicos), such as Instituto Costarricense de Electricidad and Instituto Nacional de Seguros, which traditionally performed certain functions or provided economic or industrial public services through a de facto or de jure monopoly, have undergone substantial changes in their operations and applicable legal framework. Indeed, that transformation began with the signing of the Central America–United States–Dominican Republic Free Trade Agreement on 5 de agosto de 2004 and its subsequent approval through Referendum Law No. 8622, del 21 de noviembre del 2007. Subsequently, as part of the so-called ‘implementation agenda’ for that multilateral trade agreement, several legislative instruments relevant to opening sectors such as telecommunications and insurance were enacted, including the General Telecommunications Law, No. 8642 de 30 de junio de 2008; the Insurance Market Regulatory Law, No. 8653 de 22 de julio de 2008; and the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, No. 8660 de 8 de agosto de 2008.
(…) As part of that new regulatory framework, the Law for the Strengthening and Modernization of Entities in the Telecommunications Sector introduced a series of necessary and appropriate compensatory measures to prevent the opening of that sector’s market to free competition from causing serious harm or disadvantages to the public entities engaged in that line of business, owing to their public status and nature in comparison with competitors that adopt more flexible forms of collective organization under private law. One of the major concerns of the national community, which was reflected and given normative expression in the aforementioned legislative instrument, was to strengthen those public entities and public enterprises so as to prevent their weakening, given the historic and leading role they have played in building the national State and meeting national demand. With the endorsement of this Constitutional Court, the legislature considered it neither timely nor advisable for the opening of markets to entail the weakening or even the eventual extinction of such public entities; consequently, to balance their position, constrained by the rigid forms of public law, they were granted a series of compensatory measures insofar as they engage in business, commercial, or industrial activities, such measures being natural and expected among subjects of private law.
In conclusion, this new regulatory and jurisprudential framework brought about significant substantive changes in the legal regime governing public entities that provide an industrial or commercial service now operating under competitive conditions. This transformation, in turn, has implications for the right of access to administrative information or information of public interest enshrined in artículo 30 de la Constitución, because if such public entities are to act expeditiously and flexibly, they cannot be subjected, without restriction or distinction, to the same provisions governing every public entity that does not engage in such commercial, industrial, or business activities, since doing so would weaken them, which was precisely what the legislation sought to prevent.
V.CONTENT AND SCOPE OF ARTÍCULO 35 DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR DE TELECOMUNICACIONES No. 8660 DE 13 DE AGOSTO DE 2008.
As part of the measures mentioned in the preceding section, artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones provided as follows:
‘The information that ICE and its companies obtain from their users and customers shall be confidential and may be used and shared only between ICE and its companies for business purposes. Access to it by third parties is restricted, except when requested by a legally competent authority that provides justification for the need and uses the appropriate means. Information related to the activities of ICE and its companies that they classify as an industrial, commercial, or economic secret (secreto industrial, comercial o económico) shall be confidential when, for strategic, commercial, or competitive reasons, its disclosure to third parties is inadvisable.’ This legislative provision complies with the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) governing the establishment of limitations on fundamental rights (Derechos fundamentales) (artículos 28 de la Constitución y 19 de la Ley General de la Administración Pública).
It should be noted that the information referred to in the legislative provision is of two types, namely: a) information that ICE and its subsidiaries may obtain from their customers in the course of their commercial relationships, which by definition is confidential information insofar as it concerns those customers, who provide it in order to obtain a service; the provision even establishes, as an exception, that the competent authority may permit third-party access when the need for such access is justified; and b) information related to the activities of ICE and its subsidiaries that has been classified as protected by industrial, commercial, or economic secrecy, when qualified reasons involving commercial or marketing strategy and, in general, commercial or free-competition considerations make disclosure to third parties inadvisable because it could give competitors an advantage in an open market and cause harm to those entities.
The classification of specific information by the entities themselves is subject to the principles of reasonableness and proportionality in each individual case and, obviously, depending on the nature of the information, may be reviewed by this Chamber. As this Constitutional Court has held since Voto No. 2120-03 de las 13:30 hrs. de 14 de marzo de 2003 and in all decisions reiterating it, one of the extrinsic limits (límites extrínsecos) on the right of access to administrative information of public interest is artículo 24 de la Constitución Política, which, as stated in Voto 2120-2003, guarantees every person a sphere of privacy that is inviolable by all other legal subjects, such that intimate, sensitive, or personally identifying data collected, processed, and stored by a public entity or body, because they are contained in its physical or automated files, records, and case files, may not be accessed by anyone, as doing so would constitute external and unconstitutional intrusion or interference.
Obviously, the foregoing applies with even greater force when an individual subject to the administration (administrado) has provided confidential information to a public administration because it was required in order to obtain a particular result or benefit. In fact, this limitation is closely linked to the first intrinsic limit (límite intrínseco) indicated above, since, in such a situation, the information sought would most likely concern matters of private rather than public interest. Closely connected to this limitation are bank secrecy (…) and the industrial, commercial, or economic secrecy of companies concerning particular ideas, products, or industrial processes and their financial, credit, and tax statements (…). Accordingly, this judgment does not entail a change in criteria, nor does it constitute a jurisprudential regression; it simply concerns a different case involving a different factual premise and regulatory framework, which this Court had not previously had an opportunity to examine.
It must be borne in mind that judicial cases are extremely diverse, such that each specific case has its own factual and legal premises, which may escape the notice of laypersons in law but not that of this Constitutional Court. This Constitutional Court must determine, on a case-by-case basis, which information held by ICE and its subsidiaries is protected by confidentiality or industrial, commercial, or economic secrecy, as is necessarily required by the responsible exercise of the judicial function. Thus, there will be cases or situations in which the Court finds that the information is covered by the exception established in artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades del Sector Telecomunicaciones—which is grounded in numeral 24 de la Constitución and the doctrine underlying it—and others in which it is not, without this amounting to inconsistency or contradictory lines of precedent.
In this area, establishing rigid and absolute rules that disregard the case-specific circumstances under adjudication would be impossible and judicially irresponsible. It must be borne in mind that ICE and its subsidiaries conduct their industrial and commercial activities subject to ordinary law—civil and commercial law—particularly in a market open to free competition. This has been prescribed by artículo 3° de la Ley General de la Administración Pública since 1978, which provides that: ‘Private law shall govern the activities of public entities that, by virtue of their overall legal regime and the requirements of their line of business, may be regarded as ordinary industrial or commercial enterprises.’ Accordingly, it is not legally correct to subject such entities to the demands, requirements, and other conditions imposed on public entities that do not engage in ordinary industrial or commercial activities, thereby leaving them weakened and vulnerable to their private-sector competitors (…).’ Furthermore, specifically regarding artículo 35 de la ley de cita, in the same sentencia 2015-18209, the Chamber stated:
‘[A]rtículo 35 de la Ley 8660 establishes, in accordance with artículo 24 de la Constitución Política, that customer and user information is confidential, and further provides for a special regime authorizing Instituto Costarricense de Electricidad to declare information concerning its activities and those of its subsidiaries confidential when it has previously been classified as an industrial, commercial, or economic secret, “when qualified reasons involving commercial or marketing strategy and, in general, commercial or free-competition considerations make disclosure to third parties inadvisable because it could give competitors an advantage in an open market and cause harm to those entities.” However, as this Court already held in sentencia N.2010-0226, de las 11:00 horas del 8 de enero del 2010, with reference to the minutes of the Board of Directors of Instituto Costarricense de Electricidad, these are public documents; if they contain confidential information, the respondent institution has a duty to protect it and restrict the right accordingly, as prescribed by artículo 35 de la Ley N.8660. Nevertheless, this does not justify prior scrutiny of all information on that basis, since the exception is exceptional in nature. Similarly, voto N.2011-9455 de las 8:43 horas del 22 de julio del 2011 stated:
“This Court considers that the respondent authority is correct in asserting that those financial statements may contain confidential information, particularly under the new context in which Instituto Costarricense de Electricidad currently operates. Nevertheless, as the respondent states in the submitted report, information related to the energy sector is indeed publicly accessible. Therefore, as the respondent proceeded to do, in such cases the information must be provided without prior scrutiny, while excluding information deemed confidential.”’ In that regard, this Tribunal has consistently held that, with respect to information from the energy sector, no legal exception applies in this matter (judgments N.2011-6123 at 9:15 hours on 13 de mayo de 2011 and N.2012-11871 at 16:01 hours on 28 de agosto de 2012). ICE’s confidential information (información confidencial) is information concerning the segments of its activity or functions that have been opened to the free market, such as mobile or cellular telephony, data transmission, and internet service; any attempt to extend this, by analogy, to other areas of activity that are not fully open to the free market is irrelevant and legally invalid. Article 35 of Ley 8660 provides for the nondisclosure of data that could place the Institute at a competitive disadvantage vis-à-vis its competitors…” (Emphasis added).
VI.The specific case. Denial of the requested information. From a review of the record and the report submitted under oath, the Chamber deems it established that, through official letter No. JAM-FFA-082-2017 dated 28 de febrero de 2017—filed on 3 de marzo—appellant (recurrente) Arguedas Mora requested from the Executive President of the Instituto Costarricense de Electricidad: “(…) a true, certified, and sworn copy of the prior studies conducted that resulted in the reorganization of the Judicial Collection Directorate of the Corporate Legal Division and the ICE Office of the Comptroller of Services (...)”. Accordingly, the ICE Executive Presidency replied by official letter No. 0060-130-2017 of 20 de marzo de 2017 that, with respect to the request, it would not be possible to provide the requested information concerning the prior studies that resulted in the reorganization of the Judicial Collection Directorate, because those studies contain information regarding the billings and revenues of the Telecommunications Sector, which is subject to limited disclosure and is therefore confidential.
This position was based on Article N° 35 of Ley 8660, which authorizes ICE not to disclose financial or other information relating to its Telecommunications Sector because that sector operates under a competitive regime (régimen de competencia). Consequently, through official letter No. AM-FFA-110-2017 of 23 de marzo de 2017 addressed to the respondent authority (autoridad recurrida), the appellant requested the following information: “(…) a true, certified, and sworn copy of the prior studies that resulted in the reorganization or restructuring of the Judicial Collection Directorate of the Instituto Costarricense de Electricidad, with the data concerning the billings and revenues of the Telecommunications Sector redacted (…)”. Nevertheless, by official letter 0060-156-2017 of 4 de abril de 2017, the respondent Executive President reiterated to the protected party (amparado) his refusal to provide the technical reports supporting the reorganization of ICE’s Judicial Collection Directorate, based on Article N° 35 of Ley 8660.
In this regard, the case law cited in the preceding recitals (considerandos) clearly establishes the scope of the right of access to information (derecho de acceso a la información) concerning certain activities of the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies, recognizing that the institution has a dual capacity as both a public institution and a company operating within a framework of liberalization and competition in the telecommunications sector. As stated in the preceding recital, this case law defines the institution’s authority to designate as confidential information—particularly in telecommunications, not energy—information constituting a trade secret (secreto comercial), a designation the institution may make pursuant to the express recognition contained in Article 35 of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Telecommunications-Sector Entities.
Nevertheless, in the specific case, after analyzing the latest response issued by the ICE Executive President, this Tribunal observes with complete clarity that, in official letter 0060-156-2017 of 4 de abril de 2017, the respondent failed to substantiate his refusal to provide the protected party with a true, certified, and sworn copy of the prior studies that resulted in the reorganization or restructuring of the Judicial Collection Directorate of the Instituto Costarricense de Electricidad, with the data concerning the billings and revenues of the Telecommunications Sector redacted, even though the request expressly sought the removal of any data deemed protected by trade-secret status. In view of the foregoing, this Chamber finds that Article 30 of the Political Constitution was violated by the unjustified refusal to provide data or information that does not conflict with Article 35 of Ley 8660, even if this results in information that is partial or incomplete in relation to the study in question.
Consequently, the appropriate disposition is to grant the amparo petition (recurso) in part and order the President of the respondent Council to provide the disputed information after removing the data protected by confidentiality, as expressly provided in Article N° 35 of Ley 8660. Moreover, it should be noted that, in his letter of 20 de marzo de 2017, the respondent expressly sent the protected party the technical study conducted for the reorganization of the Office of the Comptroller of Services because it was not confidential; however, the annexes were not included because they do contain confidential information that the respondents are required to protect. Consequently, with respect to this final issue, the petition must be denied. In view of the foregoing, the appropriate disposition is to grant the petition, with the consequences set forth in the operative portion.
Por tanto
The petition is granted in part. Carlos Manuel Obregón Quesada, Executive President, and Guillermo Alan Alvarado, General Judicial Attorney-in-Fact without Limitation as to Amount, both of the Instituto Costarricense de Electricidad, or whoever holds those offices in their stead, are ordered, under penalty of disobedience, to provide JORGE ARTURO ARGUEDAS MORA, identity card 0104110109, within the non-extendable period of 8 days from service of this judgment, with the information requested through the official letter filed on 3 de marzo de 2017 and reiterated on 23 of the same month and year. The foregoing shall be done after removing the data protected by confidentiality, as expressly provided in Article N° 35 of Ley 8660. The Instituto Costarricense de Electricidad is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be quantified during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción de lo contencioso administrativo).
The respondents are advised that, pursuant to Article 71 of the Law Governing this Jurisdiction, any person who receives an order issued in an amparo proceeding (recurso de amparo) that the person must comply with or cause to be complied with, and who fails to comply or cause compliance, shall be punished by imprisonment for three months to two years or a fine of twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. Carlos Manuel Obregón Quesada, Executive President, and Guillermo Alan Alvarado, General Judicial Attorney-in-Fact without Limitation as to Amount, both of the Instituto Costarricense de Electricidad, or whoever holds those offices in their stead, shall be served personally.
Fernando Cruz C.
Acting President Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Anamari Garro V.
*Z547UTN1OQXI61* Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.South of the Perpetuo Socorro church). Document filing office: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
*170065360007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas cero minutos del dieciseis de junio de dos mil diecisiete .
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 17-006536-0007-CO, interpuesto por JORGE ARTURO ARGUEDAS MORA, cédula de identidad 0104110109, mayor, contra el PRESIDENTE EJECUTIVO DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD.
Resultando:
Redacta la Magistrada Hernández López; y,
Considerando:
Acusa el accionante que, por oficio No. JAM-FFA-082-2017 de fecha 28 de febrero de 2017, dirigida al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad y, presentada el 3 de marzo siguiente, solicitó la siguiente información: “(…) copia fiel, certificada y jurada, de los estudios previos realizados, que dieron lugar a las (sic) reorganización de la Dirección de Cobro Judicial de la División Jurídica Corporativa, y de la Contraloría del Servicios del ICE (...)". En atención a su gestión, por oficio No. 0060-130-2017 de 20 de marzo del año en curso, el recurrido respondió en forma expresa: "(...) En relación a su carta de referencia, del pasado 28 de febrero, lamento indicar que no me será posible cumplir su solicitud de información en lo que a los estudios previos que dieron lugar a la reorganización de la Dirección de Cobro Judicial se refiere. Dichos estudios contienen información con datos referidos a las facturaciones y los ingresos del Sector de Telecomunicaciones, mismos que son de divulgación limitada y por tanto son confidenciales.
Lo anterior se sustenta en el artículo N° 35 de la Ley 8660, que faculta al ICE a no divulgar información financiera o de otra índole, relacionada con su Sector de Telecomunicaciones, por encontrarse en régimen de competencia. (…) (...)" . Por oficio No. AM-FFA-110-2017 de 23 de marzo de 2017 dirigido a la autoridad recurrida y, a propósito de las dos comunicaciones anteriores, solicitó la siguiente información: "(…) copia fiel certificada y jurada de los estudios previos que dieron lugar a la reorganización o reestructuración de la Dirección de Cobro Judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, tachando los datos referidos a las facturaciones y los ingresos del Sector de Telecomunicaciones (…)". A la fecha de interposición del presente recurso, no ha tenido acceso a la información solicitada.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
a. Por oficio No. JAM-FFA-082-2017 de fecha 28 de febrero de 2017 -presentada el 3 de marzo-, el recurrente Arguedas Mora, le solicitó al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad: “ (…) copia fiel, certificada y jurada, de los estudios previos realizados, que dieron lugar a las (sic) reorganización de la Dirección de Cobro Judicial de la División Jurídica Corporativa, y de la Contraloría del Servicios del ICE (...)". (ver documentación); b. Por oficio No. 0060-130-2017 del 20 de marzo de 2017, el Presidente Ejecutivo accionado le respondió al amparado en forma expresa: "(...) En relación a su carta de referencia, del pasado 28 de febrero, lamento indicar que no me será posible cumplir su solicitud de información en lo que a los estudios previos que dieron lugar a la reorganización de la Dirección de Cobro Judicial se refiere. Dichos estudios contienen información con datos referidos a las facturaciones y los ingresos del Sector de Telecomunicaciones, mismos que son de divulgación limitada y por tanto son confidenciales.
Lo anterior se sustenta en el artículo N° 35 de la Ley 8660, que faculta al ICE a no divulgar información financiera o de otra índole, relacionada con su Sector de Telecomunicaciones, por encontrarse en régimen de competencia. Tómese en cuenta que su divulgación podría poner a la institución en desventaja competitiva respecto a otros operadores que compiten con el ICE, toda vez que dentro de las prácticas comerciales usuales dichos operadores no divulgan este tipo de información. (...)" c. Por oficio No. 0060-130-2017 del 20 de marzo de 2017, el Presidente Ejecutivo accionado le adjuntó al recurrente el estudio técnico que se realizó para la reorganización de la Contraloría de Servicios, el cual no tenía carácter confidencial, eso sí, no se incluyeron los anexos al estudio por cuanto los mismos si contienen información confidencial que estamos obligados a proteger (ver documentación e informe rendido bajo fe de juramento); d. Por oficio No. AM-FFA-110-2017 de 23 de marzo de 2017 dirigido a la autoridad recurrida, el recurrente solicitó la siguiente información: "(…) copia fiel certificada y jurada de los estudios previos que dieron lugar a la reorganización o reestructuración de la Dirección de Cobro Judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, tachando los datos referidos a las facturaciones y los ingresos del Sector de Telecomunicaciones (…)" (ver documentación e informe rendido bajo fe de juramento); e. Mediante oficio 0060-156-2017 del 4 de abril de 2017, el Presidente Ejecutivo accionado le reiteró al amparado su negativa a suministrarle los informes técnicos que sustentaban la reorganización de la Dirección de Cobro Judicial del ICE, bajo el fundamento en lo dispuesto en el artículo N° 35 de la Ley 8660 (ver documentación e informe rendido bajo fe de juramento); f. A la fecha de interposición del presente recurso -28 de abril de 2017, al recurrente no se le ha entregado la información solicitada (ver documentación e informe rendido bajo fe de juramento).
III.Sobre el derecho a la información. La Sala se ha ocupado de manera extensa en la definición de la naturaleza, alcance, contenido, sujetos y límites del derecho y el acceso a la información de las dependencias públicas. Especialmente ilustrativa sobre este tema y para el caso concreto, resulta la sentencia de esta Sala número 2003-136, en la que se desarrolla y establece:
“I.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política).
Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.
El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos.
Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública.
Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados – bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.
Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra – fuera- y (b) ad intra – dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-. Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo. Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del texto constitucional.
La regulación de este derecho ha sido fragmentada y sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con valor científico y cultural de los entes y órganos públicos –sujetos pasivos- que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad jurídica, así como los depositados en los archivos privados y particulares sometidos a las previsiones de ese cuerpo legal).
El sujeto activo del derecho consagrado en el artículo 30 de la Carta Magna lo es toda persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad administrativas. Independientemente de lo anterior, el texto constitucional prevé, también, un acceso institucional privilegiado a la información administrativa como, por ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política) para el ejercicio de su control político. Debe advertirse que el acceso institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría General de la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de 1994; 20, párrafo 2º, de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de diciembre de 1994), la administración tributaria (artículos 105, 106, y 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc..
En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos”, con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y sus órganos, tanto de la Administración Central – Estado o ente público mayor- como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios – la mayoría de las instituciones autónomas-, territorial – municipalidades- y corporativa –colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso debe hacerse extensivo, pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización colectivas del derecho privado a través de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial, industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como la Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés público.
Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o transitoria una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal o contractual (manera pública), tales como los concesionarios de servicios u obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos, ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en sujetos pasivos cuando manejan o poseen información – documentos- de un claro interés público.
El texto constitucional en su numeral 30 se refiere al libre acceso a los “departamentos administrativos”, siendo que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de tener administrados informados y conocedores de la gestión administrativa. Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la norma constitucional, debe conducir a concluir que los administrados o las personas pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental – expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático – bases de datos, audiovisual, magnetofónico, etc..
En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas.
Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos).
El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva. En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes:
“El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de informaciones e ideas de toda índole (…)” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre). (…)
El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que explícitamente se debe promover el acceso (por ejemplo, en materia ambiental según el principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).
En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).
De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.
Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.
Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.
En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.
De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.
De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.
El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares."
IV.Sobre el derecho de acceso a la información y su relación con la actividad comercial del Instituto Costarricense de Electricidad. La situación en torno al artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones. El derecho de acceso a la información, en los términos en que es reconocido según lo señalado en el considerando anterior, guarda una relación especial cuando se considera el mismo respecto del ejercicio mercantil que realiza el Instituto Costarricense de Electricidad en el marco del proceso de apertura de las telecomunicaciones, adquiriendo con base en ello una dimensión particular que ha sido igualmente reconocida como válida por esta Sala Constitucional. Es por tal razón, que la Sala ha reconocido que la previsión normativa del artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas, cumple con la formalidad de revestir con el principio de reserva de ley, las decisiones de las autoridades del Instituto Costarricense de Electricidad que declaran como confidencial cierto tipo de información que, particularmente en el tema de las telecomunicaciones, incida o guarde relación con el giro comercial que el Instituto y sus empresas realizan en ese ámbito –telecomunicaciones-, pues se erige en una protección que se brinda para permitir el adecuado desempeño de la institución dentro de un mercado donde existen otros competidores.
Así, la jurisprudencia de la Sala valida la limitación que razonable y proporcionalmente el ICE aplique al acceso a la información que sobre el sector telecomunicaciones se le solicite, precisamente porque tal limitación se encuentra conforme con la norma de cita, siempre que tal información verse sobre esa variable del ejercicio institucional y se le declare como confidencial por las autoridades involucradas. De tal forma, una denegación de información con base en tal norma y tales supuestos, dista de ser ilegítima o contraria al derecho de acceso a la información. Así, mediante sentencia número 2010-8672, reiterada, entre otras, por sentencia número 2015-18209, señaló la Sala que:
“No cabe la menor duda que algunos entes públicos, tales como el Instituto Costarricense de Electricidad y el Instituto Nacional de Seguros, que, tradicionalmente, ejercieron ciertas funciones o prestaron servicios públicos de carácter económico o industrial a través de un monopolio de hecho o de derecho, se han visto, sustancialmente, modificados en su actuación y régimen jurídico aplicable. En efecto, esa modificación arranca con la suscripción del Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos-República Dominicana el 5 de agosto de 2004 y su posterior aprobación mediante la Ley Referendaria No. 8622, del 21 de noviembre del 2007. Ulteriormente, como parte de la denominada “agenda de implementación” de ese acuerdo multilateral de comercio, fueron dictados varios instrumentos legislativos de relevancia para el logro de la apertura de sectores de actividad como las telecomunicaciones y los seguros, tales como la Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642 de 30 de junio de 2008, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008 y la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, No. 8660 de 8 de agosto de 2008.
(…) Como parte de ese nuevo conjunto normativo, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades del Sector Telecomunicaciones, introdujo una serie de medidas compensatorias necesarias y adecuadas para evitar que la apertura del mercado de ese sector a la libre competencia, le cause a los entes públicos dedicados a ese giro serios perjuicios o desventajas, por su condición y naturaleza pública frente a los competidores que asumen formas de organización colectiva del Derecho privado más flexibles. Una de las grandes preocupaciones de la colectividad nacional que quedó reflejada y cristalizada normativamente en el instrumento legislativo señalado, fue fortalecer a tales entes públicos y empresas públicas para evitar su debilitamiento ante el papel histórico y protag ónico que han tenido en la construcción del Estado nacional y la satisfacción de la demanda nacional. El legislador, con el aval de este Tribunal Constitucional, estimó que no resultaba oportuno y conveniente que la apertura de los mercados supusiera un debilitamiento y hasta la eventual extinción de tales entes públicos, de ahí que para equilibrar su posición sometida a las rígidas formas del Derecho Público se le otorgaron una serie de compensaciones y medidas, en el tanto desplieguen una actividad empresarial, mercantil o industrial, las que son naturales y esperables entre sujetos del Derecho privado.
En conclusión, este nuevo entramado normativo y jurisprudencial determinó cambios materiales de importancia en el régimen jurídico de los entes públicos que prestan un servicio industrial o comercial ahora en régimen de competencia. Esta transformación, tiene, a su vez, implicaciones en el derecho de acceso a la información administrativa o de interés público consagrado en el artículo 30 de la Constitución, dado que, si se quiere que tales entes públicos actúen de manera a las mismas disposiciones que rigen para cualquier ente público que no ejercita ese tipo de actividades de carácter comercial, industrial o empresarial, por cuanto, implicaría su debilitamiento que fue, precisamente, lo que se quiso evitar.
V.CONTENIDO Y ALCANCE DEL ARTÍCULO 35 DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR DE TELECOMUNICACIONES No. 8660 DE 13 DE AGOSTO DE 2008.
Como parte de tales medidas mencionadas en el acápite precedente, el artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, dispuso lo siguiente:
“La información que el ICE y sus empresas obtengan de sus usuarios y clientes, será de carácter confidencial y solo podrá ser utilizada y compartida entre el ICE y sus empresas, para los fines del negocio. Su conocimiento por parte de terceros queda restringido, salvo cuando así lo solicite una autoridad legalmente competente, justificando su necesidad y por los medios respectivos. Es confidencial la información relacionada con las actividades del ICE y sus empresas, calificada por estas como secreto industrial, comercial o económico, cuando, por motivos estratégicos, comerciales y de competencia, no resulte conveniente su divulgación a terceros.” Esta norma legislativa cumple con el principio de reserva de ley en materia de establecimiento de límites a los Derechos fundamentales (artículos 28 de la Constitución y 19 de la Ley General de la Administración Pública). Nótese que la información a la que se refiere la norma legislativa es de dos tipos, a saber: a) La que puedan obtener el ICE y sus subsidiarias, en sus relaciones comerciales, de sus clientes, la que, por definición es información confidencial en tanto atañe a éstos quienes la brindan para obtener un servicio; incluso se prevé, excepcionalmente, que la autoridad competente permita su acceso a terceros cuando se justifique su necesidad; y b) aquella información relacionada con la actividad del ICE y sus empresas subsidiarias que se haya calificado cubierta por el secreto industrial, comercial o económico, cuando razones calificadas de estrategia comercial o de mercadeo y, en general, por razones comerciales o de libre competencia no resulte conveniente divulgarla a terceros, por cuanto, puede otorgarle ventajas a sus competidores en un mercado abierto y acarrearle perjuicios a tales entidades.
La calificación que hacen las propias entidades de una determinada información pasa por los principios de razonabilidad y proporcionalidad en cada caso particular y, obviamente, según la naturaleza de la misma puede ser objeto de control por esta Sala. Tal y como se apuntó por este Tribunal Constitucional desde el Voto No. 2120-03 de las 13:30 hrs. de 14 de marzo de 2003 y todos los que lo reiteran, uno de los límites extrínsecos del Derecho de acceso a la información administrativa de interés público lo es el artículo 24 de la Constitución Política., el que, según se indica en el Voto 2120-2003 le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional.
Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario (…) y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios (…). De modo que la presente sentencia no supone un cambio de criterio, como tampoco una regresión jurisprudencial, simplemente, se trata de un caso diferente con una hipótesis fáctica y un marco normativo diferente, respecto, del que este Tribunal no había tenido, oportunidad de analizar.
Debe tomarse en consideración que el casuismo judicial es sumamente diverso, de manera, que cada caso concreto tiene sus propios presupuestos fácticos y jurídicos, los que pueden pasar inadvertidos para los legos en Derecho no así para este Tribunal Constitucional. La determinación de cuál información que detentan el ICE y sus subsidiarias está cubierta por la confidencialidad, el secreto industrial, comercial o económica, habrá de determinarla este Tribunal Constitucional caso por caso, como necesariamente resulta de un ejercicio responsable de la función jurisdiccional, de manera que habrá casos o situaciones en que el Tribunal estime que la información se encuentra cobijada por la excepción del artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades del Sector Telecomunicaciones -que tiene asidero en el numeral 24 de la Constitución y la doctrina que lo informa- y otras en que no, sin que se trate de inconsistencias o líneas jurisprudenciales contradictorias.
En esta materia resulta imposible y judicialmente irresponsable establecer reglas rígidas y absolutas que se aparten del casuismo del caso concreto que es juzgado. Debe tomarse en consideración que el ICE y sus subsidiarias ejercen su actividad industrial y comercial sometidas al Derecho común u ordinario -civil y mercantil-, más aún en un mercado abierto a la libre competencia, así lo prescribe el artículo 3° de la Ley General de la Administración Pública, desde 1978, al preceptuar que “El derecho privado regulará la actividad de los entes públicos- que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”. De modo que no resulta jurídicamente acertado someter a tales entidades a las exigencias, requisitos y demás condiciones que se demandan de los entes públicos que no desarrollan una actividad industrial o mercantil común para ser debilitados y vulnerados por sus competidores del sector privado (…)”.
A mayor abundamiento, y en concreto sobre el artículo 35 de la ley de cita, en la misma sentencia 2015-18209, señaló la Sala que:
“[E]l artículo 35 de la Ley 8660 establece, de acuerdo con el artículo 24 de la Constitución Política, que es confidencial la información de clientes y usuarios, y además prevé un régimen especial, que faculta al Instituto Costarricense de Electricidad a declarar confidencial información sobre sus actividades y las de sus subsidiarias, previamente calificada como secreto industrial, comercial o económico, “cuando razones calificadas de estrategia comercial o de mercadeo y, en general, por razones comerciales o de libre competencia no resulte conveniente divulgarla a terceros, por cuanto, puede otorgarle ventajas a sus competidores en un mercado abierto y acarrearle perjuicios a tales entidades”. Sin embargo, tal y como ya señaló este Tribunal en la sentencia N.2010-0226, de las 11:00 horas del 8 de enero del 2010, refiriéndose a las actas del Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad, se trata de documentos públicos, y si contienen información confidencial, es un deber de la institución recurrida tutelarla y limitar el derecho en este sentido, según lo preceptúa el artículo 35 de la Ley N.8660, sin embargo, ello no justifica un cuestionamiento previo de toda la información bajo dicho supuesto, que resulta excepcional. En similar sentido, el voto N.2011-9455 de las 8:43 horas del 22 de julio del 2011, señaló:
“Considera este Tribunal que lleva razón la autoridad recurrida en indicar que en dichos estados financieros se pueda encontrar información confidencial, máxime bajo el nuevo contexto que opera actualmente el Instituto Costarricense de Electricidad; no obstante, tal y como lo señala el recurrido en el informe aportado, la información relacionada con el sector de energía sí es de acceso público. Por lo tanto, tal y como procedió el recurrido, en estos casos se debe facilitar la información sin cuestionamiento previo, eso sí excluyendo la información que se considere confidencial.” En esa tesitura, es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal en el sentido de que, con relación a la información del sector energía, no opera ninguna excepción legal en esta materia (sentencias N.2011-6123 de las 9:15 horas del 13 de mayo de 2011 y N.2012-11871 de las 16:01 horas del 28 de agosto de 2012). La información confidencial del ICE es aquella respecto de los segmentos de su actividad o función que han sido abiertos al libre mercado, como el caso de la telefonía móvil o celular, la transmisión de datos y el servicio de internet , siendo inconducente y jurídicamente inválido que se pretenda extender, por analogía, a otros renglones de actividad que no están plenamente abiertos al libre mercado. El artículo 35 de la Ley 8660 prevé la reserva de datos que puedan dejar en desventaja competitiva al instituto frente a la competencia…” (Énfasis añadidos).
VI.Sobre el caso concreto. La denegatoria de la información solicitada. Del estudio de los autos y del informe rendido bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que por oficio No. JAM-FFA-082-2017 de fecha 28 de febrero de 2017 -presentado el 3 de marzo -, el recurrente Arguedas Mora, le solicitó al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad: “(…) copia fiel, certificada y jurada, de los estudios previos realizados, que dieron lugar a las (sic) reorganización de la Dirección de Cobro Judicial de la División Jurídica Corporativa, y de la Contraloría del Servicios del ICE (...)" . Así, la Presidencia Ejecutiva del ICE contestó mediante oficio No. 0060-130-2017 del 20 de marzo de 2017, que en relación con lo requerido no le será posible cumplir su solicitud de información en lo que a los estudios previos que dieron lugar a la reorganización de la Dirección de Cobro Judicial se refiere, pues dichos estudios contienen información con datos referidos a las facturaciones y los ingresos del Sector de Telecomunicaciones, mismos que son de divulgación limitada y por tanto son confidenciales.
Lo anterior bajo el sustentó del artículo N° 35 de la Ley 8660, que faculta al ICE a no divulgar información financiera o de otra índole, relacionada con su Sector de Telecomunicaciones, por encontrarse en régimen de competencia. Debido a ello, por oficio No. AM-FFA-110-2017 de 23 de marzo de 2017 dirigido a la autoridad recurrida, el recurrente solicitó la siguiente información: "(…) copia fiel certificada y jurada de los estudios previos que dieron lugar a la reorganización o reestructuración de la Dirección de Cobro Judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, tachando los datos referidos a las facturaciones y los ingresos del Sector de Telecomunicaciones (…)”. No obstante; mediante oficio 0060-156-2017 del 4 de abril de 2017, el Presidente Ejecutivo accionado le reiteró al amparado su negativa a suministrarle los informes técnicos que sustentaban la reorganización de la Dirección de Cobro Judicial del ICE, bajo el fundamento en lo dispuesto en el artículo N° 35 de la Ley 8660.
Sobre el particular, la jurisprudencia de cita en los considerandos precedentes es clara en establecer el contenido del derecho de acceso a la información respecto de determinadas actividades del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, reconociendo la dualidad que dicha institución tiene en cuanto a institución pública y en cuanto a empresa en un marco de apertura y competencia en el ámbito de las telecomunicaciones, definiendo -tal como se señala en el considerando precedente- la potestad de la institución de definir como confidencial, aquel tipo de información que especialmente en el ámbito de las telecomunicaciones – no de la energía- revistan el carácter de secreto comercial, definición que puede realizar la institución por expreso reconocimiento del referido artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones.
No obstante, en el caso concreto luego del análisis de la última respuesta emitida por el Presidente Ejecutivo del ICE, observa este Tribunal con meridiana claridad que el recurrido por medio de oficio 0060-156-2017 del 4 de abril de 2017, no fundamenta su negativa a entregarle al amparado la copia fiel certificada y jurada de los estudios previos que dieron lugar a la reorganización o reestructuración de la Dirección de Cobro Judicial del Instituto Costarricense de Electricidad, tachando los datos referidos a las facturaciones y los ingresos del Sector de Telecomunicaciones, pese a que expresamente requiere la eliminación de los datos que se consideren cubiertos por el secreto comercial. Debido a lo expuesto, esta Sala considera que se lesionó el artículo 30 de la Constitución Política, ante la negativa injustificada de entregar aquellos datos o información que no riñe con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 8660, así sea información parcial o incompleta con respecto al estudio de referencia.
En consecuencia, lo procedente es declarar parcialmente con lugar el recurso y ordenar al Presidente del Concejo accionado que proceda a entregar la información en disputa, una vez eliminados los datos que se encuentran amparados bajo la confidencialidad, según lo indica expresamente el artículo N° 35 de la Ley 8660. Por otra parte, nótese que el recurrido en su misiva del 20 de marzo de 2017, expresamente le remitió al amparado el estudio técnico que se realizó para la reorganización de la Contraloría de Servicio, pues el mismo no tenía carácter confidencial, sin embargo, no incluyeron los anexos por cuanto los mismos sí contienen información confidencial que están obligados a proteger, en consecuencia, sobre este último aspecto, el recurso debe desestimarse. Debido a lo expuesto, lo que corresponde es declarar con lugar el recurso, con las consecuencias que se dirán en la parte dispositiva.
Por tanto
Se declara parcialmente con lugar el recurso. Se ordena a Carlos Manuel Obregón Quesada, Presidente Ejecutivo y a Guillermo Alan Alvarado, Apoderado General Judicial sin límite de Suma, ambos del Instituto Costarricense de Electricidad, o a quienes en sus lugares ejerzan esos cargos, bajo pena de desobediencia que en el término improrrogable de 8 días contados a partir de la notificación de esta sentencia, entreguen a JORGE ARTURO ARGUEDAS MORA, cédula de identidad 0104110109, la información requerida por medio de oficio presentado el 3 de marzo de 2017 y reiterado el día 23 del mismo mes y año. Lo anterior, una vez eliminados los datos que se encuentran amparados bajo la confidencialidad, según lo indica expresamente el artículo N° 35 de la Ley 8660. Se condena al Instituto Costarricense de Electricidad al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.
Se advierte a los recurridos que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Notifíquese a Carlos Manuel Obregón Quesada, Presidente Ejecutivo y a Guillermo Alan Alvarado, Apoderado General Judicial sin límite de Suma, ambos del Instituto Costarricense de Electricidad, o a quienes en sus lugares ejerzan esos cargos, en forma personal.
Fernando Cruz C.
a.i Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Anamari Garro V.
*Z547UTN1OQXI61* 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de documentos: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
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