Constitutionality of Water Concessions and Technical RulesConstitucionalidad de las concesiones y reglas técnicas de agua

*170003770007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine fifteen a.m. on June fourteenth, two thousand seventeen.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by JOSÉ MIGUEL VÍQUEZ MORA, of legal age, married twice, businessman, resident of San Gerardo de Dota, holder of identity card 1-739-563, in his capacity as general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma) of TRUCHAS REALES DE COSTA RICA S.A., legal entity identification number 3-101-354791, challenging Articles 21, 177, 181, and 198 of the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, and the Manual Técnico del Departamento de Aguas, published in La Gaceta No. 98 of May 20, 2004.

Background:

1. 1By a brief received by the Office of the Clerk of the Chamber at 15:47 hrs. on January 10, 2017, the petitioner requests that Articles 21, 177, 181, and 198 of the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, and the Manual Técnico del Departamento de Aguas, published in La Gaceta No. 98 of May 20, 2004, be declared unconstitutional. He alleges that the challenged Article 21 is contrary to Article 46 of the Constitución Política because it restricts freedom of agriculture and industry (libertad de agricultura e industria), insofar as it does not establish the parameters that MINAE or the Dirección de Aguas must use to determine how much water is granted under concession to a trout-farming project such as that operated by the company he represents. Nor does the provision establish the minimum residual flow (caudal residual mínimo) that the river must maintain, or differentiate the volumes of water granted under concession according to the use made of it.This lack of specificity also violates Article 11 of the Constitution. This is a case involving a statutory reservation (reserva de ley), and the Executive Branch may not establish, at its discretion, these parameters for determining the quantity of water granted under concession. That task belongs exclusively to the Asamblea Legislativa, pursuant to Article 121, subsection 14, of the Constitución Política. For the same reason, the Manual Técnico del Departamento de Agua is unconstitutional, because it not only lacks the status of an Executive Decree (Decreto Ejecutivo) or Regulation (Reglamento), but also regulates matters reserved to the Asamblea Legislativa. Certain water uses must, by their nature, be restricted because they consume water (boilers) or contaminate it (pig farms), while other activities use water in an entirely harmless manner, as is the case with trout farming. Regarding Articles 177, 181, and 198, he states that Article 177 does not indicate whether the authority provided for in the provision belongs to the Dirección de Aguas or to the Inspector Cantonal de Aguas.The same defect is attributed to the cited Article 181. Both provisions are contrary to the principle of legality (principio de legalidad) established in Article 11 of the Constitución Política because they do not clearly specify the duties of the Inspector Cantonal de Aguas. This is a public official whose subordination to either the Municipality or the Central Administration is unclear. MINAE cannot regulate this through provisions below the rank of statute, because a statutory reservation applies. Articles 177, 181, and 198 also violate municipal autonomy (autonomía municipal), established in Articles 169 and 170 of the same Constitución Política, because although the official is appointed and paid by the respective Municipality, the Municipality exercises no control whatsoever over the performance of the official’s duties, a situation that violates this principle of autonomy. The provisions do not make it possible to determine which administrative acts (actos administrativos) fall within the authority of the Dirección de Aguas and which fall within that of the Inspector Cantonal de Aguas, and no statutory provision clarifies this situation.This violates not only Article 11 but also Articles 39 and 41 of the Constitución Política. Finally, Article 181 of the Ley de Aguas also violates the Constitución Política because it does not specify the period within which the Dirección de Aguas must issue a final decision in water-concession proceedings, and this omission gives rise to a manifest violation of due process of law (debido proceso legal). This omission, together with the case law of the Sala Constitucional regarding the inapplicability of deemed approval through administrative silence (silencio positivo) in environmental matters, has in practice allowed the Dirección de Aguas of MINAE to decide matters at its discretion. This therefore constitutes unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión).
2. 2To establish his standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, the petitioner alleges that it derives from Article 75, first paragraph, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The underlying matter, which remains pending, is an ordinary proceeding (proceso de conocimiento) being processed under expediente N° 17-000153-1027-CA before the Tribunal Contencioso Administrativo del II Circuito Judicial de San José.
3. 3In briefs received on March 20 and June 13, both in 2017, the plaintiff’s special litigation attorney-in-fact (apoderado especial judicial) states that there is an administrative litigation proceeding (proceso contencioso administrativo) directly related to this action of unconstitutionality. Part of the basis for the complaint is directly related to the unconstitutionality of several articles of the Ley de Aguas and of the Manual Técnico that the Dirección de Aguas of MINAE uses in its daily operations. In view of the foregoing, and because the company’s current situation is difficult, he requests that the action be processed and that the suspension of every proceeding in which the challenged provisions must be applied be ordered.
4. 4By a brief dated May 17, 2017, the plaintiff’s special litigation attorney-in-fact requests that this action be processed promptly and that the suspension of every proceeding in which the challenged provisions must be applied be ordered.
5. 5Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional authorizes the Chamber to summarily dismiss, either procedurally or on the merits, at any time, including upon filing, any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, when it finds that sufficient grounds exist to reject it, or when it is merely a reiteration or reproduction of an identical or similar prior application that was rejected.

Opinion authored by Justice Jinesta Lobo; and,

Considerations:

I. ADMISSIBILITY OF THE ACTION

Article 75, paragraph 1°, in fine, of the Ley de Jurisdicción Constitucional requires, for purposes of admitting an incidental action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad por la vía incidental) such as this one, that a matter be pending resolution before the courts. This may be any judicial proceeding, including a habeas corpus petition (recurso de hábeas corpus) or an amparo petition (recurso de amparo), or a proceeding at the stage of exhausting administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa). In either case, the unconstitutionality of the challenged provision or provisions must be invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. In this case, the petitioner states that his standing derives from the ordinary proceeding being processed under expediente N° 17-000153-1027-CA before the Tribunal Contencioso Administrativo del II Circuito Judicial de San José. The action satisfies the admissibility requirements established in Articles 73 to 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, and its subject matter is among those specified in Article 10 of the Constitución Política and Article 73 of the aforementioned Law.

II. SUBJECT MATTER OF THE ACTION.- The following provisions are challenged

A.- Ley No. 276 of August 1942.

“Article 21.- Every concession for the use of public waters (concesión de aprovechamiento de aguas públicas) shall specify its nature and the quantity of water granted, in liters per second; and, if it is for irrigation, the area of land to be irrigated and the types of crops to be served, taking into consideration the needs of downstream properties that also require the water. If there is insufficient water to meet all demands, each concession holder shall be assigned the number of hours per day, week, or month during which the water may be used, and those hours shall be calculated according to the number of owners served by the same flow, taking into account the extent of their crops. A concession holder who does not comply with the hours granted shall forfeit the right to use the water, in addition to the other punitive sanctions established in subsection 2º of Article 166.

For uses predating this Law, only the quantity of water necessary for their purpose shall be deemed to have been granted.” “Article 177.- For the purposes specified in the second subsection of the preceding article, the Ministerio del Ambiente y Energía shall act:

I.Through an agency known as the Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, which shall be established in its own office as a unit subordinate to the Junta Eléctrica, headed by its Director or Deputy Director, with a Clerk who shall serve as head of the office and such assistants as may be necessary, all appointed by the Junta; and

II.Through the Inspectores Cantonales de Aguas, who shall act in accordance with the powers conferred by this Law. (As amended by Transitorio V of Ley Nº 7593 of August 9, 1996)”

“Article 181.- Once the application has been admitted, the Ministerio del Ambiente y Energía shall forward the case file to the corresponding Inspector Cantonal de Aguas. That authority shall set a date and time for conducting an on-site inspection (inspección ocular) at the place where the use is proposed and shall summon the owners of downstream properties served by the same flow, of whom the authority is aware, who could be harmed and who are identified in subsection f) of the article before the preceding article; or the three witnesses identified in the same subsection if there are no benefited owners; and any opposing parties, when applicable.

I.Sworn testimony shall be taken from all those who appear and shall be recorded concisely in the minutes prepared by the authority. The original case file shall not mention the questions or follow-up questions; only the declarant’s answer shall be recorded;

II.The authority shall ascertain and place on record: a): that the use will cause no evident harm to downstream properties holding prior concessions; b): that the use will not reduce the flow to which holders of hydraulic- and hydroelectric-power concessions are entitled; and c): that it will not be detrimental to communities that use the same flow for domestic purposes, livestock watering, dairy operations, or railroads;

III.If necessary, the authority may order the taking of expert evidence (prueba pericial) concerning matters requiring specialized knowledge;

IV.Once the proceeding has been conducted, the authority shall, within the following forty-eight hours, return the case file to the Ministerio del Ambiente y Energía, together with its own report regarding whether the application should be granted or denied;

V.Upon receiving the case file, the Ministerio del Ambiente y Energía, after obtaining a report from the Secretario de Actuaciones del Departamento Legal de Aguas, shall decide the application by granting or denying it in whole or in part, stating the legal grounds supporting its decision in either case. If it grants the application, it shall specify the conditions to which the concession is subject regarding the volume of water granted, the duration of its use, whether by hours, days, weeks, months, or years, and the duration of the concession. It shall also set the fee (canon) payable by the concession holder;

VI.All actions and applications concerning concessions shall be processed on fifty-céntimo stamped paper. Proceedings may also be conducted on plain paper, but the validity of the proceedings shall be subject to payment of the corresponding stamp-duty deficiency;

VII.The proceedings necessary to process the concession shall be conducted at the applicant’s expense. The authority responsible for carrying out the inspection referred to in the second paragraph of this article shall be entitled to charge fees, which shall be set according to the distance traveled and hours worked; such fees may not exceed one colón per kilometer for the round trip or five colones per hour worked; and

VIII.Before ruling on the application, the Ministerio del Ambiente y Energía may, on its own initiative or at the request of a party, order that new evidence be received or that evidence already taken be supplemented, through an administrative or judicial official commissioned for that purpose, or through the same Inspector de Aguas who conducted the on-site inspection (inspección ocular). (As amended by Transitorio V of Ley Nº 7593 of 9 de agosto de 1996)”

“Article 198.- The Inspectores Cantonales de Aguas shall accept office before the respective Municipalidad or Concejo and shall act as delegates of the Ministerio del Ambiente y Energía in the various matters entrusted to them under this law and shall also:

• a)With the assistance of the other authorities and schools, compile a census of private and public water uses (aprovechamientos de aguas), identifying the rivers, streams, or irrigation channels, as well as the names of the owners of properties served by those sources of supply, and indicating whether or not they hold a concession, which information they shall report to the Ministerio del Ambiente y Energía; b) Study the best means of using existing sources and, if water is scarce, distribute it among users, assigning each user a period of use measured in hours; c) Report to the Ministerio del Ambiente y Energía on the results of their investigations and work and propose the plan that, in their judgment, should be adopted in each locality to ensure a better and fairer distribution of water; and d) Perform the assignments entrusted to them by the Ministerio del Ambiente y Energía and may collect the fees granted to them by this law.

(As amended by Transitorio V of Ley Nº 7593 of 9 de agosto de 1996)

Transitory Provision.- The current Inspectores Cantonales de Aguas shall continue performing their duties until 31 de diciembre of the current year. Within the fifteen days following the first session they hold next year, the Municipalidades shall appoint those who are to perform these duties during that year. If they have not made the appointment by the end of that period, the (*)Ministerio de Ambiente y Energía () shall do so.

(*)(As amended by artículo 19 of the Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica, N° 8723 of 22 de abril de 2009).” B.- Technical Manual of the Departamento de Aguas of the Instituto Metereológico Nacional.

III. CLAIMS OF UNCONSTITUTIONALITY

The petitioner alleges that the challenged articles and manual are unconstitutional for the following reasons: a) Violation of the freedom of agriculture and industry, because artículo 21 restricts the activity by failing to establish the parameters that MINAE must use to determine how much water should be granted under concession to a project; b) Violation of the principle of legality and due process because artículos 177 and 181 omit any definition of jurisdiction and time limits for rendering a decision; c) Infringement of municipal autonomy; d) The manual infringes the principle of legality because it regulates matters reserved to the legislature.

IV.INFRINGEMENT OF MUNICIPAL AUTONOMY.- The petitioner challenges artículos 177, 181 and 198 of the Ley de Aguas, No. 276 on the ground that they infringe several constitutional principles, including municipal autonomy. He states that although the Inspector Cantonal de Agua is an official appointed and paid by the respective Municipalidad, the latter exercises no control whatsoever over the performance of the Inspector’s duties, a situation that violates such autonomy. The Chamber has held that when institutional interests—such as municipal autonomy—are defended in an action for unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), the matter involves individual and direct harm; consequently, the institution’s own legal representatives, rather than a third party, must appear before this Chamber in its defense (see, to this effect, judgments Nos. 2004-03301, 2005-06854, 2005-08937, 2005-13076 and 2009-00305).

In the specific case of municipal autonomy, the Alcalde Municipal is deemed to have standing, provided that the respective Concejo has expressly authorized the Alcalde to act (see, to this effect, judgment No. 2007-006612 at 14:51 hrs. on 16 de mayo de 2007, among others). Furthermore, an action for unconstitutionality challenging artículos 194, 196 and 197 of the Ley de Aguas, provisions governing the office of Inspector Cantonal de Aguas, is pending before this Court. That action is being processed under expediente No. 16-004068-0007-CO and was admitted for processing by a ruling issued at 11:23 hrs. on 26 de abril del 2016. Under these circumstances, because the petitioner lacks standing to defend municipal autonomy and because an action remains pending in which not only the office of Inspector but also its functions and the system of which it forms a part as a whole will be analyzed, the Court summarily dismisses the action with respect to artículos 177, 181 and 198 of Ley de Aguas No. 276.

Additionally, it should be noted that challenging the provisions on this ground does not advance the petitioner’s objectives because, even if the Chamber were to find a problem concerning autonomy, this would not affect the duties that the Inspector may exercise in relation to the regulated party (administrado), in accordance with the law. It would affect only the rules governing the jurisdictional assignment of the Inspector’s actions.

V. ON THE VIOLATION OF THE FREEDOM OF AGRICULTURE AND INDUSTRY

ARTÍCULO 21 OF THE LEY DE AGUAS. In a sparsely reasoned submission that provides the framework within which the Chamber must decide, the petitioner claims that the restriction established by artículo 21 of the Ley de Aguas infringes the freedom of agriculture and industry. Indeed, the petitioner asserts that the provision contains a restriction that he does not explain and that this Court does not discern. In any event, the challenged artículo 21 governs concessions for water use. The Chamber has held that water is a limited public-domain asset (bien demanial) of the highest public interest, the use of which must be strictly controlled (see judgments No. 2006-007593 at 12:54 hrs. on 26 de mayo and No. 2006-018441 at 10:22 hrs on 22 de diciembre, both from 2006, and No. 2007-00998 at 11:15 hrs. on 26 de enero del 2007). Ownership and administration of water belong to the State, acting through the institutions created for that purpose, and the State may or may not grant its temporary use to third parties.

The State’s authority to grant concessions over public property derives from inciso 14, artículo 121 of the Constitution; it is the legislature’s responsibility to enact the law required for that purpose. In this case, Ley de Aguas No. 276 was enacted to regulate water resources. Artículo 21 of that law establishes the conditions and technical aspects necessary for granting the concession (nature, number of liters per second, area of land to be irrigated, types of crops to be served); it leaves only the determination of quantities, schedules, and other specific matters to be made in each individual case. This does not violate the principle of legality. In this regard, it is appropriate to recall that a water concession is an enabling instrument (título habilitante) granted by the State through the Dirección de Aguas of the Ministerio de Ambiente y Energía for the exploitation of public property that, precisely because of its status, is subject to a special legal regime and is outside private commerce.

Freedom of commerce cannot be asserted against property of that nature. The concessionaire exercises the corresponding rights temporarily, while the concession remains in force. The conditions established by the State are not subject to modification by the regulated party, who, if wishing to obtain—or retain—the concession, must comply with the provisions enacted by the legislature for that purpose. There is therefore no violation on the grounds asserted by the petitioner.

VI. ON THE VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF LEGALITY AND DUE PROCESS BY ARTÍCULOS 177 AND 181 OF LEY DE AGUAS NO

276. The petitioner alleges several defects in these provisions that, in his view, infringe the principle of legality and due process. He asserts that artículo 177 does not clearly establish which powers belong to the Dirección de Aguas. He adds that neither that provision nor the challenged artículo 181 clearly identifies which administrative acts fall within the jurisdiction of that Dirección. Lastly, he states that artículo 181 does not establish the time limit within which the Dirección de Aguas must issue the final decision in water-concession proceedings, an omission that clearly violates due process of law. Based on the petitioner’s arguments, the Chamber does not find that the provisions contain the alleged defects or cause an infringement of the cited constitutional principles. The challenged artículo 177 merely provides that the Ministerio del Ambiente y Energía shall act through an entity known as the Departamento de Aguas and through the Inspectores Cantonales.

Artículo 181 governs the on-site inspection and the summary proceeding (procedimiento sumario) to be followed in connection with an application for water use. Lastly, regarding the alleged failure of artículo 181 to specify the time limit within which the Administration must render a decision, the petitioner should recall that, under the principle of legality, legal decision-makers are subject to the Constitution and the laws. Accordingly, the application for water use must be decided within the time limits established by the laws governing the matter or, in the absence thereof, by the Ley General de la Administración Pública. The alleged omission is not apparent.

VII. ON THE TECHNICAL MANUAL OF THE DEPARTAMENTO DE AGUA

Lastly, the petitioner challenges this Manual on the ground that its provisions violate the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), without specifying the alleged harms or defects. In his view, this instrument regulates matters reserved to the legislature, and therefore only the Asamblea Legislativa has jurisdiction to establish the parameters to be followed in setting the water flow rates that different projects may use. Based on the petitioner’s general argument, the Chamber finds that the issuance of the manual does not violate the principle of legality. It is a document issued by the Instituto Meteorológico Nacional, a technical body attached to the Ministerio de Ambiente y Energía, whose frame of reference is precisely the Ley de Aguas. It is a provision of general application issued by MINAE in the exercise of its powers and contains a set of technical rules, based on the results of experience and development, that must be observed to promote the efficient and responsible use of water in the activities and projects that require it. Its purpose is to make implementation of that law practicable and to protect water resources. From a constitutional standpoint, this is not only valid but also necessary.

VIII.MATTERS OF ORDINARY LEGALITY (CUESTIONES DE LEGALIDAD ORDINARIA).- The petitioner sets forth a series of grievances that are, in fact, matters of legality that must be resolved through the ordinary administrative or judicial channels. These include, for example, issues such as the indeterminacy of Article 21, the exercise or non-exercise of discretionary powers (potestades discrecionales), the absence, in his view, of a delineation of jurisdiction (deslinde de competencias) among certain administrative bodies, such as the Dirección de Aguas and the Inspector Cantonal de Aguas, and the time limit for deciding an application for a water concession (concesión de aguas). All these matters concern the interpretation and application of the sub-constitutional legal framework (ordenamiento jurídico infra-constitucional), namely statutes, regulations, and manuals; they are not constitutional issues.

IX.CONCLUSION.- In view of the foregoing, the Court concludes that the challenged provisions do not violate the aforementioned constitutional articles and principles. Justices Cruz Castro and Castillo Víquez append a separate opinion.

X. SEPARATE OPINION OF JUSTICES CRUZ CASTRO, CASTILLO VÍQUEZ, AND HERNÁNDEZ LÓPEZ, AUTHORED BY THE SECOND-NAMED JUSTICE

We concur in our colleagues’ decision, but we must note that we do not share the majority’s position that the mayor may bring an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) only with the approval of the council. From our perspective, the relationship between the council and the mayor is not hierarchical; rather, their powers are mutually exclusive by statutory mandate, not by force of the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) (values, principles, and rules). Accordingly, the mayor may bring an action in defense of local interests and services, as well as municipal autonomy—political and administrative—when the mayor considers that a provision or omission affects them. This is particularly true since the mayor and deputy mayors are elected by universal suffrage; consequently, it is reasonably possible for both bodies—the collective body and the individual officeholder—to hold different ideological, political, and legal views regarding the substance of the indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) of local interests and services, political and administrative autonomy, and other powers inherent to local governments.

XI. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE (DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE)

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence stored on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, these must be retrieved from the Court Clerk’s Office within a maximum period of 30 business days from the date notice of this judgment is served. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is dismissed on the merits. Justices Cruz Castro, Castillo Víquez, and Hernández Lopez append a separate opinion.

Ernesto Jinesta L.

Chief Justice Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

*BPTMT6JL8PI61* Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, streets 19 and 21, avenues 8 and 6

*170003770007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del catorce de junio de dos mil diecisiete .

Acción de inconstitucionalidad promovida por JOSÉ MIGUEL VÍQUEZ MORA, mayor, casado dos veces, empresario, vecino de San Gerardo de Dota, portador de la cédula de identidad 1-739-563 en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de TRUCHAS REALES DE COSTA RICA S.A., cédula de persona jurídica número 3-101-354791, contra los artículos 21, 177, 181 y 198 de la Ley de Aguas. No. 276 del 27 de agosto de 1942 y contra el Manual Técnico del Departamento de Aguas, publicado en La Gaceta No. 98 del 20 de mayo del 2004.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:47 hrs. del 10 de enero de 2017, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 21, 177, 181 y 198 de la Ley de Aguas, No. 276 del 27 de agosto de 1942 y contra el Manual Técnico del Departamento de Aguas, publicado en la Gaceta No. 98 del 20 de mayo de 2004. Alega que el artículo 21 impugnado es contrario al artículo 46 de la Constitución Política pues limita la libertad de agricultura e industria en tanto no establece cuáles son los parámetros que debe utilizar el MINAE o la Dirección de Aguas, para determinar cuánta agua se le concesiona a un proyecto de truchas como el que desarrolla la sociedad que representa. La norma tampoco establece cuál es el caudal residual mínimo que debe mantener el río, ni diferencia los volúmenes de agua concesionados según el uso que se le dé a aquella. Esta indeterminación lesiona también el artículo 11 constitucional.Se trata de un caso en el cual existe reserva de ley y el Poder Ejecutivo no puede fijar discrecionalmente estos parámetros para determinar la cantidad de agua concesionada. Tal labor corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa, de conformidad con el artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política. Por esa misma razón, el Manual Técnico del Departamento de Agua es inconstitucional, pues no solo no tiene el carácter de Decreto Ejecutivo ni de Reglamento, sino además, porque regula cuestiones reservadas a la Asamblea Legislativa. Existen usos de agua que por naturaleza deben ser restringidos por aspectos de consumo (calderas) o porque la contaminan (chancheras) y hay otras actividades que hacen un uso totalmente inocuo del agua, tal y como sucede con el cultivo de truchas. En relación con los artículos 177, 181 y 198, señala que el 177 no indica si la facultad que prevé la norma le corresponde a la Dirección de Aguas o al Inspector Cantonal de Aguas.El mismo vicio se le imputa al artículo 181 citado. Ambas normas son contrarias al principio de legalidad regulado en el artículo 11 de la Constitución Política por cuanto no disponen con claridad cuáles son las funciones del Inspector Cantonal de Aguas. Se trata de un funcionario público que no se sabe si depende de la Municipalidad o de la Administración Central. Esto no puede ser regulado por el MINAE en normas de rango inferior a la ley, pues existe reserva de ley. Los artículos 177, 181 y 198 también lesionan la autonomía municipal regulada en los artículos 169 y 170 de la misma Constitución Política, pues pese a que el funcionario es nombrado y pagado por la respectiva Municipalidad, esta no ejerce ningún tipo de control en el desempeño de sus funciones, situación que resulta violatoria a este principio de autonomía. Las normas no permiten saber cuáles actos administrativos son competencia de la Dirección de Aguas y cuáles del Inspector Cantonal de Aguas, sin que exista ninguna norma legal que aclare esta situación.Esto lesiona no solo el artículo 11, sino también los artículos 39 y 41 de la Constitución Política. Finalmente, y en relación con el artículo 181 de la Ley de Aguas, también lesiona la Constitución Política pues no indica cuál es el plazo que tiene la Dirección de Aguas para emitir la resolución final en los trámites de concesiones de agua, generándose por esta omisión una clarísima violación al debido proceso legal. Esta omisión, unida a la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre lo improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, ha hecho que en la práctica la Dirección de Aguas del MINAE resuelva a discreción. Se produce entonces, una inconstitucionalidad por omisión.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, el actor alega que deriva del artículo 75, párrafo primero, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El asunto previo, pendiente de resolución, es un proceso de conocimiento que se tramita en el
3. 3Por escritos recibidos el 20 de marzo y el 13 de junio, ambos de 2017, el apoderado especial judicial a la parte actora, manifiesta que existe un proceso contencioso administrativo relacionado directamente con esta acción de inconstitucionalidad. Parte de la fundamentación de la demanda tiene relación directa con la inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley de Aguas y del Manual Técnico que la Dirección de Aguas del MINAE utiliza en su quehacer diario. En razón de lo anterior, y dado que la situación actual de la empresa es complicada, solicita se de trámite a la acción y se ordene la suspensión de todo proceso en que deban aplicarse las normas cuestionadas.
4. 4Mediante escrito del 17 de mayo de 2017, el apoderado especial judicial de la actora, solicita se de pronto trámite a esta acción y se ordene la suspensión de todo proceso en donde se tengan que aplicar las normas objeto de impugnación.
5. 5El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN

El artículo 75, párrafo 1°, in fine, de la Ley de Jurisdicción Constitucional exige, para efectos de la admisibilidad de una acción de inconstitucionalidad por la vía incidental, como la presente, un asunto pendiente de resolver ante los tribunales. Este puede ser cualquier proceso judicial, inclusive, un recurso de hábeas corpus o de amparo, o bien, un procedimiento que esté en la etapa de agotamiento de la vía administrativa. En ambos supuestos, deberá invocarse la inconstitucionalidad de la norma o normas impugnadas, como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considere lesionado. En este caso, el accionante indica que su legitimación deriva del proceso de conocimiento que se tramita en el expediente N° 17-000153-1027-CA ante el Tribunal Contencioso Administrativo del II Circuito Judicial de San José. La acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuestos por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la referida Ley.

II. OBJETO DE LA ACCIÓN.- Se impugnan las siguientes disposiciones

A.- Ley No. 276 del agosto de 1942.

“Artículo 21.- En toda concesión de aprovechamiento de aguas públicas se fijará la naturaleza de ésta, la cantidad en litros por segundo del agua concedida; y si fuese para riego, la extensión del terreno que haya de regarse, así como la clase de los cultivos que deban servirse, tomando en consideración las necesidades de los predios inferiores que también la necesiten. Si el agua no fuere suficiente para atender todas las demandas, se fijará a cada concesionario el número de horas por día, por semana o por mes en que pueden hacer su aprovechamiento y esas horas se calcularán de acuerdo con el número de propietarios servidos por el mismo caudal, tomando en cuenta la extensión de sus cultivos. El concesionario que no se sujete a las horas que se le concedan, perderá el derecho de aprovechar el agua, fuera de las otras sanciones de carácter punitivo que se determinan en el inciso 2º del artículo 166.

En aprovechamientos anteriores a la presente ley, se entenderá únicamente concedida la cantidad de agua necesaria para el objeto de aquéllos.” “Artículo 177.- El Ministerio del Ambiente y Energía, para los fines indicados en el inciso segundo del artículo anterior, actuará:

I.Por medio de un organismo denominado Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, que se instalará en su propia oficina como dependiente de la Junta Eléctrica, dirigido por su Director o Subdirector, con un Secretario que actuará como Jefe de la oficina y los auxiliares necesarios, todos de nombramiento de la Junta; y

II.Por medio de los Inspectores Cantonales de Aguas que actuarán de acuerdo con las atribuciones de esta ley. (Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996)”

“Artículo 181.- Admitida la solicitud, el Ministerio del Ambiente y Energía pasará el expediente al Inspector Cantonal de Aguas correspondiente. Dicha autoridad señalará día y hora para practicar una inspección ocular donde se desea hacer el aprovechamiento y citará a los propietarios de predios inferiores servidos por el mismo caudal y de que él tenga conocimiento, que podrían resultar perjudicados e indicados en el inciso f) del artículo trasanterior; o a los tres testigos indicados en el mismo inciso en el caso de que no existan propietarios beneficiados; y a los opositores cuando lo hubiere.

I.A todos los que concurran, se les recibirá declaración jurada que se consignará de modo lacónico en el acta que ha de levantar la autoridad. En el expediente original, no se hará mención de las preguntas y repreguntas: sólo se consignará la contestación del declarante;

II.La autoridad deberá cerciorarse y hacer constar: a): que el aprovechamiento no causará perjuicio evidente a los predios inferiores que tuvieren concesiones anteriores; b): que el aprovechamiento no disminuirá el caudal a que tienen derecho concesionarios de fuerzas hidráulicas e hidroeléctricas; y c): que no se hace en menoscabo de poblaciones que aprovechan el mismo caudal para usos domésticos, abrevaderos, lecherías o ferrocarriles;

III.Si fuere preciso, la autoridad podrá ordenar que se reciba prueba pericial acerca de las cuestiones que requieren conocimientos especiales;

IV.Practicada la diligencia, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, la autoridad devolverá el expediente al Ministerio del Ambiente y Energía, con un informe personal suyo acerca de la procedencia o improcedencia de la solicitud;

V.Recibido el expediente, el Ministerio del Ambiente y Energía, previo informe del Secretario de Actuaciones del Departamento Legal de Aguas, resolverá la solicitud concediéndola o denegándola en todo o en parte, indicando las razones legales en que fundamente su solicitud en uno u otro caso. Si la concediere, indicará las condiciones a que queda sujeta la concesión en cuanto al caudal de aguas que se concede, duración del aprovechamiento, ya sea por horas, días, semanas, meses o años y la duración de la concesión. También fijará el canon que debe satisfacer el concesionario;

VI.Toda actuación y solicitud en materia de concesiones deberá tramitarse en papel sellado de cincuenta céntimos. Podrá actuarse también en papel simple, pero la validez de las diligencias quedará sujeta al reintegro correspondiente;

VII.Las diligencias necesarias para tramitar la concesión deberán hacerse por cuenta del solicitante. La autoridad encargada de hacer la inspección a que alude el aparte segundo de este artículo tendrá derecho a cobrar honorarios que se fijarán de acuerdo con la distancia y horas de trabajo, no pudiendo exceder aquéllos de un colón por cada kilómetro, ida y vuelta, ni de cinco colones por cada hora de trabajo; y

VIII.El Ministerio del Ambiente y Energía, antes de resolver la solicitud, podrá ordenar de oficio o a solicitud de parte, que se reciban nuevas pruebas o se amplíen las evacuadas, por medio de un funcionario administrativo o judicial que comisionará al efecto, o por el mismo Inspector de Aguas que practicó la inspección ocular. (Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996)”

"Artículo 198.- Los Inspectores Cantonales de Aguas aceptarán el cargo ante la respectiva Municipalidad o Concejo y actuarán como delegados del Ministerio del Ambiente y Energía en las diversas cuestiones que les conciernen conforme a esta ley y además deberán:

• a)Formar, con el auxilio de las demás autoridades y escuelas, un censo de los aprovechamientos de aguas privadas y públicas determinando los ríos, arroyos o acequias, así como los nombres de los propietarios de fincas servidos por esas fuentes de abastecimiento, e indicando si éstos tienen o no concesión, de lo cual deben dar cuenta al Ministerio del Ambiente y Energía; b) Estudiar la mejor forma de aprovechamiento de las fuentes existentes y si hubiere escasez de aguas, distribuirlas entre los usuarios, fijando a cada uno el tiempo por horas del aprovechamiento; c) Dar cuenta al Ministerio del Ambiente y Energía del resultado de sus investigaciones y trabajos y proponer el plan que a su juicio debe adoptarse en cada localidad para procurar una mejor y más justa distribución de las aguas; y d) Desempeñar los encargos que le confíe el Ministerio del Ambiente y Energía, pudiendo deducir los honorarios que le atribuye esta ley.

(Así reformado por el Transitorio V de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996)

Transitorio.- Los actuales Inspectores Cantonales de Aguas continuarán en el desempeño de sus funciones hasta el 31 de diciembre del año en curso. Las Municipalidades, en los quince días siguientes a la primera sesión que celebren el año próximo nombrarán los que han de desempeñar sus funciones durante ese año. Si transcurrido ese término no verificaren el nombramiento, lo hará el (*)Ministerio de Ambiente y Energía ().

(*)(Así reformado por el artículo 19 de la Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica, N° 8723 de 22 de abril de 2009)." B.- Manual Técnico del Departamento de Aguas del Instituto Metereológico Nacional .

III. AGRAVIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

El accionante alega que los artículos y el manual impugnado resultan inconstitucionales por las siguientes razones: a) Violación a la libertad de agricultura e industria pues el artículo 21 limita la actividad al no regular los parámetros que debe utilizar el MINAE para determinar cuánta agua se debe concesionar a un proyecto; b) Violación al principio de legalidad y debido proceso porque los artículos 177 y 181 son omisos en relación con la definición de competencias y plazos para resolver; c) Infracción de la autonomía municipal; d) El manual lesiona el principio de legalidad pues regula aspectos reservados al legislador.

IV.INFRACCIÓN AUTONOMÍA MUNICIPAL.- El actor cuestiona los artículos 177, 181 y 198 de la Ley de Aguas, No. 276 por lesión de varios principios constitucionales, entre ellos, el de autonomía municipal. Al efecto señala que, pese a que el Inspector Cantonal de Agua es un funcionario nombrado y pagado por la respectiva Municipalidad, esta no ejerce ningún tipo de control en el desempeño de sus funciones, situación que resulta violatoria de esa autonomía. La Sala ha señalado que, cuando en una acción de inconstitucionalidad se defienden intereses institucionales –como la autonomía municipal-, se está ante un supuesto de lesión individual y directa, razón por la cual deben ser sus propios representantes legales, no un tercero, quienes acudan ante esta Sala en su defensa (ver en este sentido las sentencias Nos. 2004-03301, 2005-06854, 2005-08937, 2005-13076 y 2009-00305). En el supuesto particular de la autonomía municipal, se considera legitimado al Alcalde Municipal, siempre y cuando esté autorizado expresamente por el Concejo respectivo (ver en este sentido la sentencia No. 2007-006612 de las 14:51 hrs. de 16 de mayo de 2007 entre otras).

Por otra parte, está pendiente ante este Tribunal una acción de inconstitucionalidad en que se cuestionan los artículos 194, 196 y 197 de la Ley de Aguas, normas que regulan la figura del Inspector Cantonal de Aguas. Esa acción se tramita en el expediente No. 16-004068-0007-CO y fue cursada por resolución de las 11:23 hrs. de 26 de abril del 2016. En estas circunstancias, no estando el actor legitimado para defender la autonomía municipal y existiendo una acción pendiente de resolución en la cual, no solo la figura del Inspector, sino sus funciones y el sistema que él integra como un todo, serán analizados, el Tribunal rechaza de plano la acción en relación con los artículos 177, 181 y 198 de la Ley de Aguas No. 276. Adicionalmente, debe indicarse que la impugnación de las normas por este motivo no es útil a los fines del actor, pues aún si la Sala declarara un problema de autonomía, esto no afectaría las funciones que el inspector puede ejercer frente al administrado, de conformidad con lo que dispone la ley. Solo incidiría en las reglas de adscripción competencial de su actuación.

V. SOBRE LA VIOLACIÓN A LA LIBERTAD DE AGRICULTURA E INDUSTRIA

EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY DE AGUAS. Reclama el accionante, en un escrito con escasa fundamentación que sirve de marco a la Sala para resolver, que la limitación que establece el artículo 21 de la Ley de Aguas, lesiona la libertad de agricultura e industria. De hecho, el accionante aduce que la norma contiene una limitación que no explica y que este Tribunal no aprecia. En todo caso, el artículo 21 impugnado regula la concesión de aprovechamiento de agua. La Sala ha señalado que el agua es un bien demanial de naturaleza limitada y de altísimo interés público cuya utilización debe ser rigurosamente controlada (ver sentencias No. 2006-007593 de las 12:54 hrs. del 26 de mayo y No. 2006-018441 de las 10:22 hrs del 22 de diciembre, ambas del 2006 y No. 2007-00998 de las 11:15 hrs. del 26 de enero del 2007). Le atañe al Estado su titularidad y administración, a través de las instituciones creadas al efecto, la cual puede o no conceder temporalmente a terceros.

La potestad del Estado para otorgar concesiones sobre bienes públicos deriva del inciso 14, artículo 121 constitucional; corresponde al legislador emitir la ley requerida al efecto. En este caso, se promulgó la Ley de Aguas No. 276 con el objeto de regular el recurso hídrico. El artículo 21 de esta ley, establece las condiciones y aspectos técnicos necesarios para otorgar la concesión (naturaleza, cantidad de litros por segundo, extensión del terreno a regar, clases de cultivos que deben servirse); solamente deja la determinación de cantidades, horarios y otras cuestiones concretas para hacerse en el caso concreto. Esto no es lesivo del principio de legalidad. En este sentido es oportuno recordar que la concesión de aguas es un título habilitante otorgado por el Estado a través de la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía para la explotación de un bien público que, precisamente por esa condición, está sometido a un régimen especial, ajeno al comercio de los hombres.

Frente a bienes de esa naturaleza no cabe contraponer la libertad de comercio. El concesionario ejerce sus funciones en forma transitoria, mientras la concesión esté vigente. Las condiciones que el Estado establece, no son disponibles para el administrado quien, si desea obtener –o mantener- la concesión, deberá sujetarse a lo que el legislador dispuso al efecto. No hay, pues, violación en los términos que propone el accionante.

VI. SOBRE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y DEBIDO PROCESO DE LOS ARTÍCULOS 177 y 181 DE LA LEY DE AGUAS NO

276. El accionante aduce varios vicios en estas normas que, a su juicio, lesionan el principio de legalidad y debido proceso. Manifiesta que el artículo 177 no establece claramente cuáles facultades le corresponden a la Dirección de Aguas. Agrega que, ni esa norma ni el artículo 181 impugnados, indican claramente cuáles actos administrativos son competencia de esa Dirección. Por último, señala que el artículo 181 no establece cuál es el plazo que tiene la Dirección de Aguas para emitir la resolución final en los trámites de concesiones de agua, omisión que genera una clara violación al debido proceso legal. A partir de los argumentos del actor, la Sala no encuentra que las normas contengan los vicios apuntados ni provoquen una lesión a los principios constitucionales que se indican. El artículo 177 cuestionado dispone solamente que el Ministerio del Ambiente y Energía, actuará a través de un organismo denominado Departamento de Aguas y de los Inspectores Cantonales.

El artículo 181 regula la inspección ocular y el procedimiento sumario que debe seguirse con motivo de una solicitud de aprovechamiento de agua. Por último y en relación con la presunta omisión del artículo 181 de indicar el plazo que tiene la Administración para resolver, debe recordar el actor que, de conformidad con el principio de legalidad, el operador jurídico está sometido a la Constitución y las leyes. En tal sentido, la solicitud de aprovechamiento de agua deberá ser resuelta en los plazos establecidos en las leyes que regulan la materia o, en su defecto, en la Ley General de la Administración Pública. No se aprecia la omisión que el accionante reclama.

VII. SOBRE EL MANUAL TÉCNICO DEL DEPARTAMENTO DE AGUA

Por último, el accionante impugna este Manual por considerar que sus regulaciones violan el principio de reserva ley, sin especificar los agravios o vicios. Según su criterio, este instrumento regula temas que fueron reservados al legislador, por lo que solo la Asamblea Legislativa tiene competencia para establecer los parámetros que se deben seguir para fijar los caudales de agua que pueden utilizar los diferentes proyectos. A partir del argumento general del accionante, la Sala estima que la promulgación del manual no lesiona el principio de legalidad. Se trata de un documento emitido por el Instituto Meteorológico Nacional, órgano técnico adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, cuyo marco de referencia es, precisamente, la Ley de Aguas. Es una disposición de carácter general, dictada por el MINAE en ejercicio de sus potestades que contiene un conjunto de reglas técnicas, basadas en los resultados de la experiencia y el desarrollo, que deben observarse para procurar un uso eficiente y responsable del agua en las actividades y proyectos que la requieren. Su objetivo es hacer viable la ejecución de lo dispuesto por esa ley y proteger el recurso hídrico. Esto, no solo es válido desde el punto de vista constitucional, sino además, necesario.

VIII.CUESTIONES DE LEGALIDAD ORDINARIA.- El accionante expone una serie de agravios que, realmente, son cuestiones de legalidad que deben dilucidarse en las instancias administrativas o jurisdiccionales ordinarias. Así, por ejemplo, temas como la indeterminación del artículo 21, el uso o no de potestades discrecionales, la ausencia, en su criterio, de un deslinde de competencias entre determinados órganos administrativos como la Dirección de Aguas y el Inspector Cantonal de Aguas, el plazo para resolver una solicitud de concesión de aguas. Todos esos temas se refieren a la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico infra-constitucional, sea de las leyes, reglamentos y manuales, no son cuestiones de constitucionalidad.

IX.CONCLUSIÓN.- En razón de lo expuesto, el Tribunal concluye que las normas impugnadas no lesionan los artículos y principios constitucionales referidos. Los Magistrados Cruz Castro y Castillo Víquez ponen nota.

X. NOTA SEPARADA DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO, CASTILLO VÍQUEZ Y HERNÁNDEZ LÓPEZ, CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO

Concurrimos con el voto de nuestros compañeros, pero debemos observar que no compartimos la tesis de la mayoría, que sostiene que el alcalde solo puede incoar una acción de inconstitucionalidad si cuenta con el aval del concejo. Desde nuestra perspectiva, entre el concejo y el alcalde no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión de competencias por mandato de ley, y no por imperio del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Así las cosas, bien puede el alcalde presentar una acción en defensa de los intereses y servicios locales, así como de la autonomía municipal –política y administrativa- cuando considere que una norma o una omisión los afecten. Lo anterior es mayormente cierto, a partir de la elección del alcalde y vicealcaldes por medio del sufragio universal, por lo que es un hecho probable que ambos órganos –el colegiado y el individual- tengan visiones ideológicas, políticas y jurídicas diferentes sobre el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados de intereses y servicios locales, de autonomía política y administrativa y de otras competencias propias de los gobiernos locales.

XI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción. Los Magistrados Cruz Castro, Castillo Víquez y Hernández Lopez ponen nota.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

*BPTMT6JL8PI61* 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6