Inadmissibility of Amparo against Executive Decree 39995-MAG on PesticidesInadmisibilidad del amparo contra Decreto 39995-MAG sobre plaguicidas

Sala Constitucional Type of matter: Recurso de amparo Analyzed by: SALA CONSTITUCIONAL *170025030007CO* Res. No. 2017007766 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and twenty minutes on the twenty-sixth of May, two thousand and seventeen.

Recurso de amparo processed under expediente number 17-002503-0007-CO, filed by ADOLFO MAURICIO ALVAREZ MORA, identity card 0108770217, ALEJANDRO BIAMONTE HIDALGO, identity card 0109190417, ALEXANDER CHAVERRI CARVJAL, none, AMANDA CALVO SANTANA, identity card 0109940888, ANA CATALINA CHACON SOMARRIBA, identity card 0115650169, ANDREY ROJAS MEZA, ANN MARIE SAIDY , residence card 184000529118, ARIANNA ALEXANDRA BLANCO PORRAS, identity card 0402150763, ARIEL FRANCISCO FOSTER PEREZ, identity card 0206900731, ARTURO GUTIERREZ PACHECO, identity card 0115410518, AYAL JOSEPH BRYANT MONTOYA, identity card 0113000294, CAROL ANN MARUJO , residence card 184000130726, CAROLINA CALDERON ARROYO, identity card 0113610195, ELENA GUTIERREZ PACHECO, identity card 0114210686, AND OTHERS against the MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, AND THE MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA.

Resultando:

1.- By motion received in this Chamber at 5:38 p.m. on February 14, 2017, the petitioners filed this recurso de amparo and state that, on January 16, 2007, Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, called "Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados," was published in Diario Oficial La Gaceta No. 11. They mention that Article 7 of said regulation established that, during the term of validity of a registration of any pesticide and, if the competent ministries demonstrate an unacceptable risk to human health, the environment, or agriculture, the Servicio Fitosanitario del Estado will restrict or prohibit its use. In their opinion, that provision is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as to the precautionary principle (principio precautorio), since it imposes the obligation to demonstrate the risk, when, on the contrary, that maxim requires that, in the absence of certainty, States must take measures to prevent environmental harm from materializing. This also implies imposing the burden of proof of environmental harm on the State. They explain that Decreto Ejecutivo No. 32068, "Reglamento del Órgano de Reglamentación Técnica," seeks to comply with the World Trade Organization's Agreement on Technical Barriers to Trade and other international agreements on environmental protection signed by Costa Rica. They point out that Article 3 of that regulation provides that: "(…) Within this definition, those registration and record regulations that establish characteristics or conditions for goods, processes, or production methods are included (...)." However, the challenged regulation was not classified as technical, a situation that causes serious harm by limiting citizen participation in environmental matters, by not being able to question or review the procedures for the use of certain pesticides and their environmental impact. They claim that, in the absence of effective prior control over the use of certain chemicals and pesticides, the population is exposed to a possible negative impact on their health or the environment, which could cause irreparable harm. They assert that it is not the Administration's responsibility to demonstrate the existence of a patent risk to the environment, but rather, it is the registration holder who is obligated to demonstrate the innocuousness of their use in order to be granted or have a permit and registration renewed. They maintain that this regulation was approved without conducting the due public consultation, in violation of Article 10 of the Rio Declaration. They point out that the referenced regulation is unconstitutional and contrary to the rights established in Articles 21 and 50 of the Constitución Política. They request that the recurso be granted.

2.- By resolution issued at 4:16 p.m. on February 16, 2017, this recurso was admitted and the respondent authorities were notified on February 20, 2017, to the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and on February 27, 2017, to the Ministerio de la Presidencia.

3.- LUIS FELIPE ARAUZ CAVALLINI, in his capacity as Minister of Agricultura y Ganadería, reports under oath that, regarding the basis giving rise to the promulgation of Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, it is found in the 7 Considerandos, of which the first 6 provide the legal basis, in this case the Ley de Protección Fitosanitaría No. 7664, whose purpose is to regulate the use and handling of chemical, biological, or related substances and equipment for applying them in agriculture; likewise, their registration, importation, quality, and residues, while seeking to protect human health and the environment, all of which must be registered in the registry that the Servicio Fitosanitario del Estado will create to have information on their characteristics and to ensure their correct use in the country. Agricultural pesticides are fundamental for combating pests that affect agricultural production and for the competitiveness of agricultural producers; therefore, it is essential to guarantee the supply and continuity of the commercialization of products that currently have a valid registration, making it necessary to update the information in their files on the characteristics of these and to ensure their correct use in the country. It is precisely this Considerando that summarizes the purpose of the decree under analysis. The decree indicates in its Considerando 4 that regulations prior to the entry into force of Decreto Ejecutivo N° 33495 MAG-S-MENAE-ME1C of October 31, 2006, and its amendments, allowed the Ministerio de Agricultura y Ganadería to grant registrations for an indefinite term as well as the registration of formulated pesticides without requiring prior registration of the technical grade active ingredient (ingrediente activo grado técnico, IAGT), which obliges the Poder Ejecutivo, within its constitutional and legal powers, to organize its registry, ordering the updating of the information of registrations registered without a term having been granted under a regulation prior to the one governing the current registration. The challenged decree aims to update the files with information that was not requested at the time of their registration and to have updated information, through a re-registration process in accordance with Article 50 of the Constitution, such that the State will seek the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth, guaranteeing a healthy and ecologically balanced environment. The State will guarantee, defend, and preserve that right, which is guaranteed by the decree since, although production is stimulated, that does not prevent the protection of the environment, health, and life, none of which can be put at risk, which is why the Ministerio de Agricultura y Ganadería has the legal authority to administer the registry assigned to it by law and for which, at a minimum, it must update the files as part of its internal organization. Registrations granted prior to Decreto Ejecutivo N° 33495-MAGS- MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments, were granted without a term, which obliges the Executive Branch to analyze those registrations, requesting from each registrant the information established in the Decree at hand to update the registration and, therefore, the information, so that registrants can register in accordance with the requirements of current regulations, while guaranteeing the continuity of their commercialization, given its importance as a tool for combating agricultural pests and thus also stimulating the production that has been entrusted by law to the Ministerio de Agricultura y Ganadería, without detriment to other constitutional guarantees like life and a healthy environment, provided that production is not harmed as long as it does not affect life. Due to the nature of the regulation issued, it is not a Technical Regulation but an update of existing registrations, meaning the technical regulation procedure is not required; nevertheless, the regulation was uploaded to the MEIC website, as documented in the attached administrative file, filling out the Cost-Benefit Evaluation Form in Section 1, called Prior Control of Regulatory Improvement, with the result being negative, and it was available to the citizenry as it is a freely accessible page. The decree, in synthesis, provides that the holders of the registrations of Technical Grade Active Ingredients (Ingredientes Activos Grado Técnico, IAGT) and formulated products that do not have an IAGT registration and that were not registered in accordance with Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-S- MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments, must update the manufacturer(s) of their IAGTs, within a period of twenty-four months from the entry into force of this decree; providing the Servicio Fitosanitario del Estado with the information indicated therein for the manufacturer update, also referring to the provisions of the Central American Technical Regulation No. RTCA 65.05.67.13: Agricultural Inputs. Technical Grade Active Ingredient, Formulated Chemical Pesticides, Mine Substances, Adjuvants, and Physical Vehicles for Agricultural Use. Requirements for Label and Pamphlet Preparation. Resolution No. 365-2015 (COMIECO LXXII). For formulated pesticides whose IAGT is not registered, and whose file has been updated, the Servicio Fitosanitario del Estado will grant the corresponding IAGT registration within a period not exceeding three months from the date the update was approved. The decree expressly establishes that the IAGT registrations granted under the decree may not be used as a reference profile under the equivalence registration modality, unless the complete data package has been provided. Article 7 refers to the legal powers that different laws grant to the Ministerio de Salud and the Ministerio del Ambiente, not to the administration of the registry, which is what the regulation seeks, since the power of the Ministries of Health, Environment, and Agriculture to restrict or prohibit the use of a pesticide is independent of the referenced decree. Based on the report rendered and the administrative file, as well as the text of the challenged decree, it is evident that the Decree pursues the internal organization of the SFE Registration Office, as a minimum deconcentrated body of the Ministerio de Agricultura y Ganadería. He requests that the present recurso de amparo be dismissed on all grounds.

4.- SERGIO IVÁN ALFARO SALAS, in his capacity as Minister of the Presidencia, reports under oath that he subscribes to the report rendered by the Minister of Agricultura y Ganadería presented to the Sala Constitucional on February 22, 2017.

5.- The prescriptions of law have been observed in this process.

Drafted by Judge Cruz Castro; and,

Considerando:

I.- PURPOSE OF THE RECURSO. The petitioners come before this Constitutional Jurisdiction and state that on January 16, 2007, Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, called "Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados," was published in Diario Oficial La Gaceta No. 11. They mention that Article 7 of said regulation established that, during the term of validity of a registration of any pesticide and, if the competent ministries demonstrate an unacceptable risk to human health, the environment, or agriculture, the Servicio Fitosanitario del Estado will restrict or prohibit its use. In their opinion, that provision is contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as to the precautionary principle (principio precautorio), since it imposes the obligation to demonstrate the risk, when, on the contrary, that maxim requires that, in the absence of certainty, States must take measures to prevent environmental harm from materializing. This also implies imposing the burden of proof of environmental harm on the State. They explain that Decreto Ejecutivo No. 32068, "Reglamento del Órgano de Reglamentación Técnica," seeks to comply with the World Trade Organization's Agreement on Technical Barriers to Trade and other international agreements on environmental protection signed by Costa Rica. They point out that Article 3 of that regulation provides that: "(…) Within this definition, those registration and record regulations that establish characteristics or conditions for goods, processes, or production methods are included (...)." However, the challenged regulation was not classified as technical, a situation that causes serious harm by limiting citizen participation in environmental matters, by not being able to question or review the procedures for the use of certain pesticides and their environmental impact. They claim that, in the absence of effective prior control over the use of certain chemicals and pesticides, the population is exposed to a possible negative impact on their health or the environment, which could cause irreparable harm. They assert that it is not the Administration's responsibility to demonstrate the existence of a patent risk to the environment, but rather, it is the registration holder who is obligated to demonstrate the innocuousness of their use in order to be granted or have a permit and registration renewed. They maintain that this regulation was approved without conducting the due public consultation, in violation of Article 10 of the Rio Declaration. They point out that the referenced regulation is unconstitutional and contrary to the rights established in Articles 21 and 50 of the Constitución Política. They request that the recurso be granted.

II.- PROVEN FACTS. Of importance for the decision of this matter, the following facts are considered duly proven, either because they have been so accredited or because the respondent has omitted to refer to them as provided in the initial order:

1. On January 16, 2007, Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, called "Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados," was published in Diario Oficial La Gaceta No. 11 (uncontested fact).

III.- SPECIFIC CASE. Prior to the resolution of the present recurso de amparo, it must be noted that the purpose of the recurso de amparo is to provide timely protection against infringements or threats to fundamental rights and freedoms, not to serve as a generic instrument to guarantee the principle of constitutional supremacy or the principle of legality. For that reason, the Chamber cannot, through this means, become an abstract controller of the constitutionality of infraconstitutional norms. Hence, pursuant to Article 30, subsection a) of the Ley that governs this jurisdiction, amparo against laws or other normative provisions is not applicable in this case, except when they are challenged jointly with acts of individual application thereof, or when dealing with self-executing norms, in which case the procedure regulated in Articles 73 and following of the Ley de la Jurisdicción Constitucional must be followed. According to the situations just mentioned, amparo is not applicable in this case.

IV.- NOTE BY JUDGES CRUZ CASTRO AND RUEDA LEAL. By Resolution No. 2017006668 at 10:50 a.m. on May 10, 2017, an acción de inconstitucionalidad against Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados, was rejected on the merits. In that judgment, Judges Cruz Castro and Rueda Leal dissented and ordered the action to proceed, because we considered that the matter warranted elucidation through the acción de inconstitucionalidad procedure.

V.- SEPARATE NOTE BY JUDGE HERNÁNDEZ LÓPEZ. I concur with the majority vote in this recurso de amparo; however, I must expressly state that my position was to allow the action filed at the time by the interested parties regarding this matter to proceed. My reasons were as follows:

"From my perspective, the decree establishes procedures to bring a group of pesticide registrations up to date with current technical requirements and assures those who manage to meet such conditions not only a new authorization period (Article 6), but also the guarantee (Article 7) that state authorities will not hinder their business unless they can demonstrate 'an unacceptable risk to human health, the environment, or agriculture.' Read in this way (as proposed by the claimant), the rule seeks to provide registration owners with a guarantee against State actions related to their products, but at the cost –according to the petitioner– of sacrificing the precautionary principle (principio precautorio) which holds constitutional rank.- I believe that Costa Rican law constitutionally and conventionally obliges the State to protect public health, such that if a person reasonably proves a certain, real, and imminent risk to public health from the effects of a registered pesticide, state authorities have the duty to act, regardless of whether that product is registered or not, because that registration could not be placed above a legal interest such as public health. History has documented numerous examples of pesticides like Nemagón or DDT, which, despite having passed the tests and filters existing at the time to guarantee their viability, proved not to be innocuous to human health.

The challenged norm is inserted within a normative framework of protection at the constitutional and conventional level that obliges authorities—even ex officio—to dictate the precautionary measures they deem necessary when a reasonable injury (certain, real, and imminent damage to the health of the inhabitants) is established, such that the phrase 'unacceptable risk' is not one that the administration must irrefutably prove, nor one that places the burden of proof on the administered party, but rather one that—as indicated supra—is reasonably accredited from concrete facts, a protection for which the legal system provides, among other legal instruments, protection through the recurso de amparo.

Similarly, regarding the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters, this Constitutional Court has taken important steps, as seen, for example, in the doctrine extractable from judgment No. 2004-1923 at 2:55 p.m. on February 25, 2004, in which the postulate that absolute scientific certainty should not be used as a reason to postpone the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation is extensively developed. Where relevant, it stated:

“XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary or prudent avoidance principle. This principle is contained in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states 'Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.' In the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 of April 30, 1998), in its Article 11, adopts the following principles as hermeneutical parameters: '1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to biodiversity elements and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.' In Voto of this Chamber No. 1250-99 at 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Votos Nos. 9773-00 at 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 at 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 at 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court considered the following: '(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, in the event of a risk of serious or irreversible damage—or doubt thereof—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, as once the socially harmful biological consequences have occurred, repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment.' Subsequently, in Voto No. 3480-03 at 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Court indicated that 'Properly understood, the precautionary principle (principio precautorio) refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of a lack of certainty that such facts will effectively produce harmful effects on the environment.' In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle (principio precautorio) or in dubio pro natura means that when there are no studies or reports carried out according to univocal and precisely applicable scientific and technical rules that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory to each other, central and decentralized government entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or allowing any new or modified application, suspend those in progress until the state of doubt is cleared, and, in parallel, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater involves protecting the resource before its contamination or degradation.” The transcribed judgment is binding on state authorities in such a way that both the right to health and the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters oblige the State to act even in the face of mere risk, as long as it is clear that it is certain, real, and imminent, whereby the norm under discussion could not void—and from my perspective, it does not—the State's obligation to act to protect these legal interests, an action that is supported by constitutional and conventional norms. In that sense, I do not believe the norm has, in itself, wording that clashes with the indicated values, but if its application were to occur in a framework that threatens the aforementioned interests, the legal system has—above that norm of mere regulatory value—the immediate precautionary remedies that the administered party can request for their protection, among them, the recurso de amparo.

Consequently, for the reasons stated, I believe that the norm, in its content, can never, per se, void the constitutional and conventional obligation that the State has to protect health and the environment" I thus clarify my position in that case and the reasons why I now concur with the majority.

VI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE FILE. The parties are warned that, should they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new technology-produced device, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period will be destroyed, as provided in the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

POR TANTO:

The recurso is declared WITHOUT MERIT.- Judges Cruz Castro and Rueda Leal enclose a note. Judge Hernández López encloses a separate note.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Jose Paulino Hernández G.

Anamari Garro V.

Digitally Signed Document -- Verification Code -- *43NVJ5XLI6VI61* It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 05-09-2026 04:47:09.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *170025030007CO* Res. Nº 2017007766 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiseis de mayo de dos mil diecisiete .

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 17-002503-0007-CO, interpuesto por ADOLFO MAURICIO ALVAREZ MORA, cédula de identidad 0108770217, ALEJANDRO BIAMONTE HIDALGO, cédula de identidad 0109190417, ALEXANDER CHAVERRI CARVJAL, ninguno, AMANDA CALVO SANTANA, cédula de identidad 0109940888, ANA CATALINA CHACON SOMARRIBA, cédula de identidad 0115650169, ANDREY ROJAS MEZA, ANN MARIE SAIDY , cédula de residencia 184000529118, ARIANNA ALEXANDRA BLANCO PORRAS, cédula de identidad 0402150763, ARIEL FRANCISCO FOSTER PEREZ, cédula de identidad 0206900731, ARTURO GUTIERREZ PACHECO, cédula de identidad 0115410518, AYAL JOSEPH BRYANT MONTOYA, cédula de identidad 0113000294, CAROL ANN MARUJO , cédula de residencia 184000130726, CAROLINA CALDERON ARROYO, cédula de identidad 0113610195, ELENA GUTIERREZ PACHECO, cédula de identidad 0114210686, Y OTROS contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA, Y EL MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en esta Sala a las 17:38 hrs. del 14 de febrero de 2017, la parte recurrente presenta recurso de amparo y expone que, el 16 de enero de 2007 se publicó en el Diario Oficial La Gaceta No. 11, el Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, denominado "Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados". Mencionan que el artículo 7 de dicho reglamento estableció que, durante el plazo de vigencia de un registro de algún plaguicida y, si los ministerios competentes demuestran un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura, el Servicio Fitosanitario del Estado restringirá o prohibirá su uso. En su criterio, esa disposición resulta contraria al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al principio precautorio, por cuanto, impone la obligación de demostrar el riesgo, cuando, por el contrario, esa máxima impone que, ante la ausencia de certeza, los Estados deben tomar las medidas para evitar que se materialice el daño ambiental. Esto implica, además, imponer al Estado la carga de la prueba del daño ambiental. Explican que el Decreto Ejecutivo No. 32068, "Reglamento del Órgano de Reglamentación Técnica", pretende cumplir con el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del Comercio y demás acuerdos internacionales suscritos por Costa Rica sobre la protección del medio ambiente. Señalan que el artículo 3 de ese reglamento dispone que: "(…) Dentro de esta definición, se incluyen aquellos reglamentos de inscripción y registro en los que se establecen características o condiciones a los bienes, procesos o métodos de producción (...)". No obstante, el reglamento impugnado no fue calificado como técnico, situación que ocasiona un grave perjuicio al limitar la participación ciudadana en materia ambiental, al no poder cuestionar ni revisar los procedimientos para el uso de determinados plaguicidas y su impacto ambiental. Acusan que, al no existir un efectivo control previo a la utilización de ciertos químicos y plaguicidas, se expone a la población a una posible afectación negativa en su salud o en el ambiente, el cual puede provocar un daño irreparable. Afirman que no corresponde a la Administración demostrar la existencia de un riesgo patente al ambiente, sino, es el titular del registro quien está obligado a demostrar la inocuidad de su uso a fin que se le otorgue o renueve un permiso y registro. Sostienen que, esa normativa se aprobó sin realizar la debida consulta pública, en contravención de lo dispuesto en el artículo 10 de la Declaración de Río. Señalan que, el reglamento referido es inconstitucional y contrario a los derechos establecidos en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política. Solicitan que se declare con lugar el recurso.

2.- Mediante resolución de las 16:16 hrs. del 16 de febrero de 2017 se dio curso al presente recurso y se notificó a las autoridades recurridas el 20 de febrero de 2017 al Ministerio de Agricultura y Ganadería y, el 27 de febrero de 2017 al Ministerio de la Presidencia.

3.- Informan bajo juramento LUIS FELIPE ARAUZ CAVALLINI, en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería que, en cuanto a la fundamentación que da origen a la promulgación del Decreto Ejecutivo, No. 39995-MAG, la encontramos en los 7 considerandos, de los cuales los 6 primeros dan la fundamentación legal, en este caso la a Ley de Protección Fitosanitaría No. 7664 que tiene como objeto regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente, todas las que deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país. Los plaguicidas de uso agrícola son fundamentales para el combate de plagas que afectan la Producción agropecuaria y para la competitividad de los productores agrícolas, por ello resulta esencial garantizar el abastecimiento y la continuidad en la comercialización de los productos que, actualmente, cuentan con registro vigente siendo necesario actualizar la información en sus expedientes sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país. Es precisamente este considerando el que resume el objeto del decreto bajo análisis. El decreto indica en su considerando 4 que las reglamentaciones anteriores a la vigencia del decreto ejecutivo N° 33495 MAG-S-MENAE-ME1C del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, permitían, al Ministerio de Agricultura y Ganadería, otorgar los registros a plazo indefinido así corno la inscripción de los plaguicidas formulados sin que fuese requisito contar con registro previo del ingrediente activo grado técnico (IAGT), lo que obliga dentro de las facultades constitucionales y legales del Poder Ejecutivo organizar su registro, ordenando la actualización de la información de los registros inscritos sin plazo al haber sido otorgados con una normativa anterior a la que rige el registro actual. El decreto recurrido lo que pretende es actualizar los expedientes con la información que al momento de su registro no se solicitó y contar con información actualizada, mediante un proceso de re registro acorde al artículo 50 Constitucional de tal forma que el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, garantizando un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho lo cual se garantiza con el decreto ya que, si bien se estimula la producción, eso no obsta que se proteja el ambiente y la salud y la vida, ninguno de los cuales puede ponerse en riesgo, motivo por el cual el Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene la potestad legal de administrar el registro que se le asignó por ley y para lo cual como mínimo debe actualizar los expedientes como parte de su organización interna. Los registros otorgados con anterioridad al Decreto Ejecutivo N° 33495-MAGS- MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, fueron otorgados sin plazo, lo que obliga al Ejecutivo a un análisis de esos registros solicitando a cada registrante la información que se establece en el Decreto que nos ocupa para actualizar el registro y por ende la información, de tal forma que los registrantes puedan registrar acorde con las exigencias de la normativa actual, garantizando al mismo tiempo la continuidad de su comercialización, dada su importancia como herramienta para el combate de las plagas agrícolas y estimulando asimismo la producción que le ha encomendado por ley al Ministerio de Agricultura y Ganadería, sin detrimento de las otras garantías constitucionales como son la vida y un ambiente sano, eso sí sin que se perjudique la producción, en el tanto no afecte la vida. Por la naturaleza de la normativa emitida no se está ante un Reglamento técnico sino ante una actualización de registros vigentes por lo que no se requiere del procedimiento de reglamentación técnica, no obstante la normativa se subió a la página del MEIC, según consta del expediente administrativo adjunto, llenando el Formulario de Evaluación Costo Beneficio en la Sección 1, denominada Control Previo de Mejora Regulatoria, siendo que el mismo dio resultado negativo y estuvo a disposición de la ciudadanía por ser una página de libre acceso. El decreto, en síntesis dispone que los titulares de los registros de los Ingredientes Activos Grado Técnico (IAGT) y de los productos formulados que no cuentan con registro de IAGT, y que no hayan sido inscritos conforme al Decreto Ejecutivo N° 33495-MAG-S- MINAE-MEIC del 31 de octubre de 2006 y sus reformas, deberán actualizar el o los fabricantes de sus IAGT's, en un plazo de veinticuatro meses contados a partir de la entrada en vigencia de este decreto; aportando al Servicio Fitosanitario del Estado la información que ahí se indica para actualización de fabricante, remitiendo además a lo dispuesto en el Reglamento Técnico Centroamericano No. RTCA 65.05.67.13: Insumos Agrícolas. Ingrediente Activo Grado Técnico, Plaguicidas Químicos Formulados, Sustancias Mines, Coadyuvantes y Vehículos Físicos de Uso Agrícola. Requisitos para la elaboración de etiquetas y panfletos. Resolución No. 365-2015 (COMIECO LXXII). Para el caso de los plaguicidas formulados cuyo IAGT no se encuentre registrado, y cuyo expediente ha sido actualizado el Servicio Fitosanitario del Estado le otorgará, en un plazo no mayor de tres meses, contados a partir de la fecha en que se le aprobó la actualización, el correspondiente registro de IAGT. El decreto establece expresamente que los registros de IAGT otorgados, conforme al decreto no podrán ser utilizados como perfil de referencia bajo la modalidad de registro por equivalencia, salvo que haya aportado la data completa. El artículo 7 hace referencia a las potestades legales que las diferentes leyes le otorgan al Ministerio de Salud y del Ambiente, no así a la administración del registro que es lo que pretende la regulación, ya que la potestad de los Ministerios de Salud, Ambiente y Agricultura para restringir o prohibir un uso de un plaguicida es independiente del decreto de referencia. Con fundamento en el informe rendido y el expediente administrativo, así como la letra del decreto impugnado se tiene que el Decreto persigue la organización interna de la Oficina de Registro del SFE, como órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Solicita declarar sin lugar en todos sus extremos el presente recurso de amparo.

4.- Informa bajo juramento SERGIO IVÁN ALFARO SALAS, en su condición de Ministro de la Presidencia que, suscribe el informe rendido por parte del Ministro de Agricultura y Ganadería presentado ante la Sala Constitucional el 22 de febrero de 2017.

5.- En este proceso se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.- OBJETO DEL RECURSO. La parte recurrente acude ante esta Jurisdicción Constitucional y expone que el 16 de enero de 2007 se publicó en el Diario Oficial La Gaceta No. 11, el Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, denominado "Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados". Mencionan que el artículo 7 de dicho reglamento estableció que, durante el plazo de vigencia de un registro de algún plaguicida y, si los ministerios competentes demuestran un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura, el Servicio Fitosanitario del Estado restringirá o prohibirá su uso. En su criterio, esa disposición resulta contraria al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como al principio precautorio, por cuanto, impone la obligación de demostrar el riesgo, cuando, por el contrario, esa máxima impone que, ante la ausencia de certeza, los Estados deben tomar las medidas para evitar que se materialice el daño ambiental. Esto implica, además, imponer al Estado la carga de la prueba del daño ambiental. Explican que el Decreto Ejecutivo No. 32068, "Reglamento del Órgano de Reglamentación Técnica", pretende cumplir con el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del Comercio y demás acuerdos internacionales suscritos por Costa Rica sobre la protección del medio ambiente. Señalan que el artículo 3 de ese reglamento dispone que: "(…) Dentro de esta definición, se incluyen aquellos reglamentos de inscripción y registro en los que se establecen características o condiciones a los bienes, procesos o métodos de producción (...)". No obstante, el reglamento impugnado no fue calificado como técnico, situación que ocasiona un grave perjuicio al limitar la participación ciudadana en materia ambiental, al no poder cuestionar ni revisar los procedimientos para el uso de determinados plaguicidas y su impacto ambiental. Acusan que, al no existir un efectivo control previo a la utilización de ciertos químicos y plaguicidas, se expone a la población a una posible afectación negativa en su salud o en el ambiente, el cual puede provocar un daño irreparable. Afirman que no corresponde a la Administración demostrar la existencia de un riesgo patente al ambiente, sino, es el titular del registro quien está obligado a demostrar la inocuidad de su uso a fin que se le otorgue o renueve un permiso y registro. Sostienen que, esa normativa se aprobó sin realizar la debida consulta pública, en contravención de lo dispuesto en el artículo 10 de la Declaración de Río. Señalan que, el reglamento referido es inconstitucional y contrario a los derechos establecidos en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política. Solicitan que se declare con lugar el recurso.

II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

1. El 16 de enero de 2007 se publicó en el Diario Oficial La Gaceta No. 11, el Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, denominado "Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados" (hecho no controvertido).

III.- CASO CONCRETO. Previo a la resolución del presente recurso de amparo, debe indicarse que, la finalidad del recurso de amparo es brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas a los derechos y libertades fundamentales, no la de servir como un instrumento genérico para garantizar el principio de supremacía constitucional o el principio de legalidad. Por esa razón, la Sala no puede erigirse, por su medio, en un contralor en abstracto de la constitucionalidad de las normas infraconstitucionales. De allí que, conforme al numeral 30 inciso a) de la Ley que rige esta jurisdicción, no proceda en este caso el amparo contra leyes u otras disposiciones normativas, salvo cuando se impugnen conjuntamente con los actos de aplicación individual de aquéllas, o cuando se trate de normas de acción automática, en cuyo caso debe acudirse al procedimiento regulado en los numerales 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Conforme a los supuestos recién mencionados, no procede en este caso el amparo.

IV.- NOTA DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO Y RUEDA LEAL. Mediante resolución No. 2017006668 de las 10:50 horas del día 10 de mayo de 2017, se rechazó por el fondo una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No. 39995-MAG, Reglamento para la actualización de la información de los expedientes de registro de ingrediente activo grado técnico y plaguicidas formulados. En dicha sentencia los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvamos el voto y ordenamos darle curso a la acción, porque estimamos que el tema ameritaba dilucidarlo mediante el procedimiento de acción de inconstitucionalidad.

V.- NOTA SEPARADA DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ. Concurro con el voto de mayoría en este recurso de amparo, sin embargo debo dejar expresamente establecido que mi posición fue la de cursar la acción planteada en su momento por los interesados en relación con este tema.- Mis razones fueron las siguientes:

"Desde mi perspectiva el decreto instaura procedimientos para poner al día con las actuales exigencias técnicas, a un grupo de registros de plaguicidas y le asegura a quienes logren cumplir con tales condiciones, no solo un nuevo plazo de autorización (artículo 6), sino la garantía (artículo 7) de que las autoridades estatales no estorbarán su negocio sino cuando puedan demostrar “un riesgo inaceptable para la salud humana, el ambiente o la agricultura.” Leída de este modo, (el propuesto por el accionante) la norma quiere dotar a los dueños de los registros de una garantía frente a acciones del Estado en relación con sus productos, pero a costa –según el recurrente- de sacrificar el principio precautorio que ostenta un rango constitucional.- Estimo que el ordenamiento costarricense, obliga constitucional y convencionalmente al Estado a proteger la salud pública, de tal forma que si una persona acredita de manera razonable, un riesgo cierto, real e inminente a la salud pública en los efectos de un plaguicida registrado, las autoridades estatales tienen el deber de actuar, indistintamente de si ese producto está registrado o no, porque no podría ponerse ese registro por encima de un bien jurídico como la salud pública. La historia tiene documentados sendos ejemplos de palguicidas como el Nemagón o el DDT que no obstante haber pasado las pruebas y filtros que en su momento existían para garantizar su viabilidad, resultaron no ser inocuos para la salud humana.

La norma impugnada está inserta dentro de un marco normativo de protección a nivel constitucional y convencional que obliga a las autoridades- incluso de oficio-, a dictar las medidas cautelares que estimen necesarias cuando razonablemente se establezca una lesión (cierta real e inminente a la salud de los habitantes), de tal manera tal que, la frase “riesgo inaceptable” no es aquél que tenga que comprobar fehacientemente la administración, o que imponga la carga de la prueba al administrado, sino el que -como se indicó supra-, razonablemente se acredite de los hechos concretos, tutela para la cual el ordenamiento jurídico prevé entre otros instrumentos jurídicos, la protección a través del recurso de amparo.

Similarmente, en lo que se refiere al principio precautorio en materia ambiental, este Tribunal Constitucional ha dado importantes pasos, como se aprecia por ejemplo en la doctrina que cabe extraer de la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, en donde se desarrolla con amplitud el postulado de que la certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. En lo que interesa se indicó:

“XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.” La sentencia transcrita es vinculante para las autoridades estatales de modo tal, que tanto el derecho a la salud como el principio precautorio en materia ambiental, obligan al Estado a actuar aún ante el mero riesgo, siempre claro está que sea cierto, real e inminente, con lo cual, la norma discutida no podría enervar -y desde mi perspectiva no lo hace-, la obligación de acción del Estado frente a la protección de estos bienes jurídicos, acción que está sustentada en normas constitucionales y convencionales. En ese sentido no creo que la norma tenga, en sí misma, una redacción que choque con los valores indicados, pero si se diera su aplicación en un marco que atente contra los bienes señalados, el ordenamiento jurídico tiene -encima de dicha norma de mero valor reglamentario- los remedios cautelares inmediatos que puede solicitar el administrado en protección de los mismos, entre ellos, el del recurso de amparo.

En consecuencia, por las razones dichas, estimo que la norma, en su contenido, no puede nunca enervar per sé, la obligación constitucional y convencional que tiene el Estado en la protección de la salud y el ambiente” Dejo de esta manera aclarada mi posición en aquel caso y las razones por las que ahora coincido con la mayoría.

VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE . Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se declara SIN LUGAR el recurso.- Los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, ponen nota. La Magistrada Hernández López pone nota separada.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Jose Paulino Hernández G.

Anamari Garro V.

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