Prior Hydrogeological Review for Residential DevelopmentControl hidrogeológico previo para proyecto residencial

*160176820007CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine fifteen a.m. on May fifth, two thousand seventeen.

Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under expediente number 16-017682-0007-CO, filed by Gaudencio Manuel Montoya Carranza, identity card N° 6-128-463, on behalf of the Asociación de Acueducto de Dulce Nombre de Naranjo, against the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA).

Background:

1. 1By a brief received by the Chamber’s Secretariat at 11:28 a.m. on December 14, 2016, the petitioner filed an amparo proceeding against ICAA, SETENA, and SENARA. He states that a housing development known as Proyecto Condominio D' Milagros exists in Naranjo de Alajuela and has not yet begun its construction phase. He contends that, without any justification, SETENA exempted that project from the requirement to apply SENARA’s hydrogeological vulnerability matrix (matriz de vulnerabilidad hidrogeológica). He adds that the argument used by the development company for not conducting the requisite technical study was that a treatment plant and its corresponding sanitary sewer system (alcantarillado sanitario) would be provided; nevertheless, the respondent institute exempted the housing development from constructing that treatment plant and its corresponding sanitary aqueduct (acueducto sanitario).He indicates that the respondent institute approved the exemption through administrative act (acto administrativo) N° SB AID-2016-00291 of October 7, 2016, which was based on resolution N° UEN PC 2016-01981 of October 6, 2016. He alleges that the project was exempted from the obligation to objectively verify its feasibility (viabilidad). This was decided without the endorsement of the institutions responsible for protecting the aquifers (mantos acuíferos) (SENARA and SETENA) and without having SETENA’s environmental permit (licencia ambiental). He adds that, in issuing the permit, SETENA proceeded on the assumption that the treatment plant and the corresponding aqueduct had to be constructed. He states that an administrative appeal (recurso administrativo) was filed referring to judgment N° 2012-08892, issued by this Chamber, which held that SENARA’s hydrogeological vulnerability matrix applies throughout the country.He asserts that the precautionary principle (principio precautorio), the principle of progressivity (principio de progresividad), and the right to a healthy environment (derecho a un ambiente sano) have been violated because ICAA adopted interpretations that posed risks to the aquifers. He requests that the Chamber grant the proceeding.
2. 2By an acting Presidency order issued at 1:37 p.m. on December 20, 2016, the proceeding was admitted for consideration.
3. 3By a brief received by the Chamber’s Secretariat at 3:03 p.m. on January 2, 2017, Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as Secretary General of SETENA, reports under oath that administrative expediente N° D1-13318-14-SETENA was received by that Secretariat on July 31, 2014, and obtained environmental viability (viabilidad ambiental) through administrative resolution N° 0378-2015-SETENA of February 17, 2015; therefore, the “Condominios D Milagros” project did comply with the environmental impact assessment process (proceso de evaluación de impacto ambiental) before that Secretariat. He states that, under the SENARA Hydrogeological Vulnerability Matrix applicable to the project area, once the exact project site was located through satellite georeferencing (georeferenciación satelital), SETENA determined that the site was not covered by a Vulnerability Map issued by SENARA; in other words, the information contained in the databases for that area shows that SENARA has not yet prepared a Hydrogeological Vulnerability Map for it.Accordingly, the provisions of the Vulnerability Matrix prepared by SENARA cannot be applied because the matrix cannot be applied without a vulnerability map. He indicates that, notwithstanding the foregoing, SETENA evaluated and approved the project subject to the environmental commitment (compromiso ambiental) to implement, as part of the environmental measures (medidas ambientales), the construction and operation of a wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas residuales), which represents the best measure for safeguarding any nearby groundwater and water resources. He clarifies that the alleged facts do not fall within the jurisdiction of the entity he represents. He requests that the Chamber dismiss the proceeding against it.
4. 4By a brief received by the Chamber’s Secretariat at 3:14 p.m. on January 10, 2017, Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, in his capacity as acting General Manager of SENARA, reports under oath that, after reviewing that institution’s records, there is indeed no record of any request submitted to SENARA for a study or opinion concerning the construction of the project known as “Condominio D’Milagros”; consequently, SENARA has not assessed the impact that the project might have on water resources. He states that no hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) approved by SENARA have been conducted in the area of Naranjo where the project is located. He clarifies that even where no hydrogeological studies or hydrogeological map (mapa hidrogeológico) exist, as is the case in Naranjo, the matrix must serve as a technical guide and framework for regulating human activities that cause or may cause adverse effects on the environment and, particularly, on water resources.He explains that the recent judgment N° 2016-018352, issued by this Chamber, established that the following requirements must be observed when approving housing developments: a) detailed hydrogeological studies conducted by the interested parties and approved by SENARA must be available, covering the entire project, in order to determine the condition and quality of water resources, the risk of future impacts, and, where necessary, the measures to be implemented to mitigate current effects; b) individualized treatment systems (sistemas de tratamiento individualizados), a treatment plant, or a sanitary sewer network must be installed when technically required; c) compliance must be verified with the generic aquifer protection matrix (matriz genérica de protección acuífera) approved by SENARA at Board of Directors session N° 702-16 of November 7, 2016. In light of the foregoing, they consider that every housing development, including the one at issue in this amparo proceeding, requires a hydrogeological study and the corresponding assessment and favorable technical opinion (criterio técnico favorable) from SENARA, regardless of whether the project has treatment plants or a sanitary sewer network, while also taking into account, as applicable, SENARA’s generic aquifer protection matrix.He contends that both the assessment of a housing development’s impact and the proposed technical solution—for example, construction of a treatment plant and sewer systems for the development—require knowledge of the hydrogeological characteristics, the degree of aquifer vulnerability (vulnerabilidad del acuífero), and the aquifer’s recharge conditions (condiciones de recarga). It is therefore impossible to authorize construction of a housing development while exempting it from the obligation to construct a treatment plant and sanitary sewer network unless there is certainty that such a decision will not negatively affect water resources. Such doubts can be resolved only if a hydrogeological study is conducted and approved by SENARA in accordance with the generic aquifer protection matrix. He requests that the Chamber dismiss the amparo proceeding insofar as it concerns the institution he represents.
5. 5In a written statement received by the Secretariat of the Chamber at 20:07 hours on 13 de enero de 2017, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the ICAA, states under oath that the granting of construction permits (permisos de construcción) is an act within the purview of local governments and, therefore, it is not for the ICAA to address the construction stage of the D’Milagros project. She disputes that the ICAA’s opinion overrode the provisions issued by SETENA, since it is clear that the ICAA’s powers differ from those of that Secretariat, precisely because of each entity’s specialized functions. She indicates that the developer may apply independently to both institutions to obtain approvals of a different nature. She notes that, under the existing procedure for approving construction projects, there is at no time any preclusion of actions (preclusión de actos) with respect to SETENA’s determinations in relation to those of the ICAA, such that the interested party may choose either to seek prior approval from the ICAA for the wastewater treatment system (sistema de tratamiento de aguas residuales), or to apply directly to SETENA and subsequently submit the construction project for approval.Regarding exemption from sanitary sewer networks (exoneración de redes de alcantarillado sanitario) for residential developments, in recital 9 of agreement AN-2002-114, ICAA Article 2 subsection d) of ordinary session 2002-024 of 25 de marzo de 2002, the ICAA Board of Directors provided that, in places where no sanitary sewer systems existed, where there was no risk of groundwater contamination according to technical hydrogeological studies (estudios técnicos hidrogeológicos), and where lot density permitted it, the interested party must expressly request that the ICAA Management exempt it from constructing sanitary sewer networks; for that purpose, it must submit the technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering, together with the corresponding hydrogeological studies; that professional shall issue the relevant recommendations, after which the Board of Directors shall decide by an absolute majority.She maintains that if the developer decides to submit to the Procedure for Exemption from Sanitary Sewer Networks (procedimiento de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario), this means that it authorizes the ICAA to review and assess whether the use of a septic tank (tanque séptico) is appropriate; likewise, it authorizes the ICAA not to continue the procedures for acceptance of works (recepción de obras) and interconnection until the request for exemption from sanitary sewer networks has been decided. She explains that the legal nature of the act granting Exemption from Sanitary Sewer Networks consists of issuing a technical opinion (criterio técnico) determining whether a septic tank may be used. She argues that, because it is not a final administrative act (acto administrativo final), the technical report (informe técnico) is classified as a preparatory act (acto preparatorio).She states that through official letter N° SB-AID-2016-00291, signed by the Deputy Manager for the Environment, the interested party was informed that the Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario had decided to exempt the D’Milagros project from constructing a sewer network. She mentions that the analysis of the specific case concluded, among other technical matters, that the project lies outside the area covered by the vulnerability matrix and maps approved by SENARA, which forms part of the statement of reasons (motivación) for the act embodied in official letter N° UEN-PC-2016-01981. The appellant then filed administrative appeals (recursos administrativos) against official letter N° SB-AID-2016-00291, which were denied by decision N° SB-AID-2016-00327 on the basis of the rules of science and technology. She emphasizes that sufficient technical and scientific evidence exists to demonstrate that the project in question may use a septic tank as its wastewater treatment system without posing a danger to the environment or water resources, because the relevant property has the required variables that allow that system to be used safely.She states that the UED Programación y Control reviewed the information provided by the developer and indicated that, according to the hydrogeological study submitted, 4 infiltration tests (pruebas de infiltración) had been conducted on the property, the results of which showed that the infiltration rate fell within a suitable range (entre 0.45 y 1.47 min/cm) for the use of individual treatment systems (sistemas de tratamiento individual) involving disposal of treated wastewater into the subsoil, in accordance with the Código de Instalaciones Hidráulicas y Sanitarias en Edificaciones del Colegio de Ingenieros; thus, from the standpoint of the soil’s infiltration capacity, the use of individual wastewater treatment systems could be permitted. She indicates that an analysis was conducted to determine whether the land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination (matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos) for the protection of water resources, prepared by SENARA, and its accompanying vulnerability maps applied.After reviewing the vulnerability maps prepared by SENARA, it was concluded that none of them covered the canton of Naranjo. Accordingly, official letter N° UEN-PC-2016-01981 concluded that the property at issue lay outside the area covered by that matrix and its accompanying maps. She states that the Dirección de Hidrogeología, with respect to the Urbanización D’Milagros project, noted that the responsible professional had determined that treatment of wastewater using individual systems with septic tanks and drainage systems was unquestionably viable from a hydrogeological standpoint, since the soil allowed for the rapid and complete degradation of pathogenic bacteria. She maintains that the Dirección del Área Funcional de Hidrogeología indicated that, from the standpoint of hydrogeology, geology, and contaminant transport (tránsito de contaminantes), the Urbanización D’Milagros project posed no risk of groundwater contamination.She refers to the obligations that subsections a), b), d), and e) of Article 2 of Ley 2726 impose on the ICAA. She explains that a developer must comply with TEP-3 “Procedure for exemption from the construction of sanitary sewer networks” (“Trámite para la exoneración de la construcción de redes de alcantarillado sanitario”), which establishes several requirements, including proof that: 1-the developer of the sanitary sewer system will not cause contamination of bodies of water near the project site, and 2-the subsoil at the site may be used as a means for final disposal of the effluent from the individual systems used to treat wastewater. She clarifies that the description of a project to which SETENA has granted environmental feasibility (viabilidad ambiental) may be modified at any time (antes, durante y después de la ejecución del proyecto), provided that prior authorization is obtained from that Secretariat.However, because the ICAA has the authority to regulate and decide matters involving sanitary sewerage, SETENA is required to request an opinion from that entity, as stipulated in Article 2 subsection d) of Ley 2726, regarding the feasibility of changing the wastewater treatment system, that is, changing from a collective treatment system (sistema de tratamiento colectivo) (sanitary sewerage with a treatment plant) to an individual treatment system. In such a case, compliance with the ICAA’s opinion is mandatory. She explains that, through official letter UEN-PC-2016-01444, the Hydrogeological and Contaminant Transport Study (Estudio Hidrogeológico y Tránsito de Contaminantes) was submitted to the Área Funcional de Hidrogeología-UEN Gestión Ambiental on 20 de julio de 2016. She denies that the assessment was cursory or hasty, since, as a result of the aforementioned request, official letter UEN-GA-2016-00901 of 10 de agosto de 2016 required the applicant to conduct 3 infiltration tests per hectare, required those tests to encompass 2 geological units within the project area, and required recalculation of the travel times for those geological units; all of this was examined by professionals with extensive experience in the field.She states that, pursuant to section 3 of the Ley de SENARA, that agency is responsible for promoting the use of the country’s water resources, without prejudice to the statutory powers of ICE, ICAA, and SNE. From this, she concludes that matters concerning wastewater treatment systems and their implementation fall within the purview of the ICAA and do not interfere with SENARA’s authority. She requests that the appeal be dismissed.
6. 6By written submission received at 20:50 hours on 27 February 2017, Luis Cartín Herrera, in his capacity as President with the powers of a general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma) of Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., responds to the hearing granted and states that it was decided to develop a horizontal condominium project (condominio horizontal) called Condominio Horizontal D´Milagros, located in Dulce Nombre, canton of Naranjo, province of Alajuela. He states that he requested Land Use Authorization (Uso de Suelo) N° 108-2012 and obtained a Water Capacity Letter (carta de Capacidad Hídrica) from the Asociación Administradora del Acueducto Rural de Dulce Nombre de Naranjo, which was signed by Gaudelio Manuel Carranza, who is precisely the petitioner in this matter. He alleges that Mr. Carranza and his Board of Directors are hostile to the project because they do not want poor families coming to live in Dulce Nombre.He maintains that, after obtaining the permits, Form D1 was filed with SETENA, through which environmental viability (Viabilidad Ambiental) was sought for the project, and 17 February 2015. In Resolution N° 0378-2015-SETENA of 8:45 hours on 17 February 2015, environmental viability was granted for two years, until 17 February 2017. He comments that, following a market study, it was concluded that the project was not viable, and the Manager of Banco Hipotecario de la Vivienda, Juan de Dios Rojas, was therefore asked whether it was possible to develop a social-interest project (proyecto de interés social) in Naranjo. They were told that this was possible and that, in addition, resources from the Comisión de Emergencias were available for the emergency caused by Hurricane Tomas in that area. He indicates that the construction plans were then redrafted and that an application was made for a change in land use (cambio de uso de suelo), as well as for renewed drinking-water availability because the project contemplated more housing units.In view of this situation, the ASADA required them to prepare a new water-feasibility study (estudio de factibilidad hídrica); that association subsequently issued them the Water Letter (carta hídrica). Immediately thereafter, the Municipalidad de Naranjo was asked to change the land use from a horizontal condominium to a residential development (urbanización); the new land-use authorization is number 493-2015 and permits the use of a “residential complex.” SETENA was then petitioned so that the project’s name could be changed from “Condominio Horizontal D’Milagros” to “Conjunto Residencial D’Milagros,” which that agency authorized by official letter SG-ASA-0626-2016 of 11 July 2016. Subsequently, in resolution 130-2017-2017-SETENA, the environmental viability as a “residential complex” was extended until 17 February 2018. He clarifies that when environmental viability was initially requested for Condominio Horizontal D’Milagros, SETENA was informed that a treatment plant would be used for solid-waste processing; because there was such a plant, SETENA did not consult SENARA, although the relevant studies, including the hydrogeological study, were submitted.Nevertheless, with the change in the type of project, the treatment plant was no longer feasible because there was no one to maintain it, given that the project was no longer a condominium. The law now provides that, as a result of the change, responsibility for maintenance rests with the ASADA for the Dulce Nombre sewerage system; however, it lacks the capacity to perform it. In view of this situation, the ICAA was asked to exempt them from the treatment-plant requirement so that they could instead use improved septic tanks that would not harm any existing aquifers. For purposes of that application, various studies prepared by GEOTEC S.A., a company recognized in that field, were attached, and that company processed the exemption. He states that, by official letter CN-OFCN-896 of 3 March 2016, Grupo Mutual Alajuela issued the Declaration of Social Interest (Declaratoria de Interés Social) for the Conjunto Residencial de Interés Social D’Milagros project, which, according to the reporting party, indicates that the project complies with all statutory requirements within the construction system.He asserts that the ICAA approved the aforementioned exemption through official letter N° SB-AID-2016-0291 of 7 October 2016, which in turn was based on resolution UEN-PC-2016-01981 of 5 of that same month and on the studies submitted for that purpose. He accuses the President of the ASADA, Gaudelio Manuel Carranza, of bad faith, since he has done everything possible to halt the project; for example, he prevented the replacement of the pipes required as a result of the improvements identified in the water-feasibility study requested by the ASADA. He requests that the petition be dismissed and that Gaudelio Manuel Carranza be ordered to pay damages, as well as litigation costs.
7. 7By resolution of 9:47 hours on 28 March 2017, SETENA was ordered, as evidence for a better determination of the matter (prueba para mejor resolver), to supplement its report and
8. 8By written submission sent on 3 April 2017, Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, responds to the hearing granted and reports under oath that administrative file D1-13318-14-SETENA was received by this Secretariat on 31 July 2014 and obtained Environmental Viability (License) (Viabilidad [Licencia] Ambiental) through Administrative Resolution No. 0378-2015-SETENA of 17 February 2015, notice of which was given on 18 February 2015; consequently, the Condominios D Milagros project did comply with the environmental impact assessment process (proceso de Evaluación de Impacto Ambiental) before this Secretariat. With respect to the petitioner’s assertions, and according to the review of the administrative file and the provisions of SENARA’s Hydrogeological Vulnerability Matrix (Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica) for the project area, once the project’s precise site was located by satellite georeferencing, SETENA does not have a Vulnerability Map (Mapa de Vulnerabilidad) issued by SENARA for that site; that is, according to the information in its databases for that area, no Hydrogeological Vulnerability Map (Mapa de Vulnerabilidad Hidrogeológica) prepared by SENARA yet exists.Therefore, the provisions of the Vulnerability Matrix prepared by SENARA cannot be applied because the matrix cannot be applied without a vulnerability map. Notwithstanding the foregoing, the project was assessed and approved by SETENA subject to the environmental commitment (compromiso ambiental) to implement, as part of the environmental measures, the construction and operation of a Wastewater Treatment Plant (Planta de Tratamiento de Aguas Residuales), which represents the best measure for safeguarding and protecting any groundwater and water resources that may be near and vulnerable to the project. He indicates that, following review of the referenced administrative file, there is no record of any application filed by the developer, Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., proposing a change to the wastewater-treatment system approved for the project through Resolution No. 0378-2015-SETENA of 17 February 2015; nor is there any record that SETENA was notified of any provision concerning exemption from the use of a treatment plant for the project to begin operations.The replacement of a wastewater-treatment system with another system that was not contemplated in the environmental impact assessment process and, consequently, in the Environmental Viability granted, must be processed as a modification request (solicitud de modificación) before SETENA so that, through the Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), it may assess the proposal, determine whether additional technical studies or supplementary information must be submitted, and notify the Secretariat’s decision regarding the change through a Resolution of the Plenary Commission (Resolución de Comisión Plenaria).
9. 9The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Rueda Leal writes the opinion; and,

Considering:

I.Subject matter of the petition. The petitioner considers that the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which entails the protection of water, has been violated because the Urbanización D’Milagros project, located in Naranjo, was exempted by SETENA from compliance with SENARA’s Hydrogeological Vulnerability Matrix, thereby allowing the ICAA to exempt it from the obligation to construct a treatment plant and the corresponding sanitary sewerage system, with the resulting threat to groundwater.

II.Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the determination of this matter, either because they have been proven or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:

a. With respect to the exemption of residential developments from sanitary sewer networks, in recital 9 of agreement AN-2002-114, ICAA Article 2 subsection d) of ordinary session 2002-024 of 25 March 2002, the Board of Directors of the ICAA provided that, in places where no sanitary sewerage systems existed, where there was no risk of groundwater contamination according to technical hydrogeological studies, and where lot density permitted, the interested party was required to expressly submit to the Management of the ICAA a request for exemption from constructing sanitary sewer networks; for that purpose, the interested party was required to submit the technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering, together with the corresponding hydrogeological studies; that professional would issue the relevant recommendations, after which the Board of Directors would decide by absolute majority (see attached evidence).

b. Through administrative resolution N° 0378-2015-SETENA of 17 February 2015, concerning administrative file N° D1-13318-14-SETENA, SETENA approved environmental viability for the “Condominio Horizontal D’Milagros” project with a wastewater treatment plant (see the report submitted under oath by the respondent authority and the evidence provided).

c. The project in question was initially pursued under the condominium-ownership regime (propiedad horizontal) under the name “Condominio Horizontal D´Milagros”; however, it was later converted into a social-interest residential project and named “Conjunto Residencial D´Milagros” (see attached evidence).

d. On 11 July 2016, through official letter SG-ASA-0626-2016, SETENA authorized the project’s change of name to Conjunto Residencial D´Milagros (see attached evidence).

e. The developer of the project at issue applied to the ICAA for an exemption from the wastewater-treatment-plant requirement in order to use septic tanks instead, relying for that purpose on a technical study prepared by the firm GEOTEC S. A. (undisputed fact).

f. On July 20, 2016, by means of official letter UEN-PC-2016-01444, the Hydrogeological and Contaminant Transport Study for the project in question was submitted to the Hydrogeology Functional Area–UEN Environmental Management of ICAA (see attached evidence).

g. By official letter UEN-GA-2016-00901 of August 10, 2016, ICAA informed the applicant that, for purposes of the application, the applicant was required to conduct 3 infiltration tests per hectare, ensure that those tests covered 2 geological units within the project area, and recalculate the travel times for those geological units (see attached evidence).

h. By official letter N° SB-AID-2016-00291 of October 7, 2016, based on resolution UEN-PC-2016-01981 of October 5, 2016, the Deputy Environmental Manager of ICAA informed the interested party that the Institutional Commission for Exemption from Sanitary Sewer Networks had authorized the Conjunto Residencial D’Milagros project to be exempted from constructing a sewer network, because the septic tank, as a wastewater treatment system, posed no danger to the environment or water resources (see the report submitted under oath by the respondent authority and the evidence provided).

i. On February 17, 2017, the developer requested from SETENA an extension of the project’s environmental approval (viabilidad ambiental), which was granted by Resolution N° 130-2017 under the name Conjunto Residencial D´Milagros (see attached evidence).

j. There is no Hydrogeological Vulnerability Map prepared by SENARA for the area of the project located in Naranjo (see report submitted under oath).

k. The hydrogeological study prepared by Asesorías Geotec S.A. and reviewed by ICAA stated that 4 infiltration tests were conducted on the site and that the infiltration rate falls within a range suitable for the use of individual treatment systems with disposal of treated wastewater. It also concluded that, due to the confined behavior of the aquifer and the degradation of bacteria, there is no risk of contamination of springs (nacientes) or wells near the site evaluated (see the report submitted under oath by the respondent authority and the evidence provided).

l. According to the Hydrogeology Directorate of ICAA, Proyecto Urbanización D’Milagros may treat wastewater using individual systems with septic tanks and drainage fields, because the soil allows for the rapid and complete degradation of pathogenic bacteria (see the report submitted under oath by the respondent authority and the evidence provided).

m. SENARA has not evaluated the impact that the Conjunto Residencial D´Milagros project may have on water resources (see the report submitted under oath by the respondent authority and the evidence provided).

n. According to the hydrogeological study provided by the developer, there are 4 wells near the area of Proyecto Urbanización D´Milagros, and the existence of an extensive regional aquifer was established (see pages 20 to 23 of the hydrogeological study provided).

o. The Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros currently consists of 122 residential lots and two commercial lots (see folio 136 of the copy of the administrative record submitted by ICAA).

p. In SETENA administrative record No. D1-13318-2014, concerning the Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros, there is no record of any application filed by the development company Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A. proposing a change to the wastewater treatment system approved for the project by Resolution No. 0378-2015-SETENA of February 17, 2015; nor is there any record that SETENA was notified of any decision concerning an exemption from the use of a treatment plant as a prerequisite for the project to begin operating (see the report submitted under penalty of perjury by SETENA).

q. The replacement of a wastewater treatment system with another system that was not considered during the environmental impact assessment process (proceso de evaluación de impacto ambiental) and, consequently, was not covered by the environmental approval granted must be processed as an application for modification before SETENA, so that SETENA, through the Environmental Audit and Monitoring Department (Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental, ASA), may evaluate the proposal, determine whether additional technical studies or supplementary information must be submitted, and notify the Secretariat’s decision regarding the change by means of a Full Commission Resolution (Resolución de Comisión Plenaria) (see report submitted by SETENA).

III.On the right to a healthy and ecologically balanced environment. On numerous occasions, the case law of this Chamber has recognized that public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are protected both constitutionally and under international law. It has held that the legitimate exercise of that right requires the rational use of resources and that the State is responsible for protecting the environment in accordance with the precautionary principle (principio precautorio) governing environmental matters. This principle requires the State to take all necessary measures, within the scope permitted by law, to prevent irreversible environmental damage. To that end, it is responsible for establishing favorable social conditions so that every person may enjoy health, understood as a state of physical, psychological (or mental), and social well-being (see judgment Nº 180-98 at 16:24 hours on January 13, 1998).

The State’s objective obligation concerning environmental protection does not invariably entail a subjective right (derecho subjetivo) of individuals to demand, through judicial bodies, that a particular measure be taken, but it does entail the right to have suitable measures adopted to safeguard that right when public authorities, or natural and legal persons, act with manifest negligence. The State thereby assumes the obligation to regulate those areas of social life from which dangers to the physical existence of the inhabitants of its territory may arise, as well as those that may harm the environment, which it may do through statutes, regulations, agreements, or other measures relating to administrative organization and procedures. Consequently, the possibility of judicially requiring, through an amparo proceeding (recurso de amparo), a specific type of affirmative action by the State in fulfillment of its duty to protect the life, health, or environmental rights of its inhabitants is limited to cases in which an imminent danger to those individual rights has been clearly established.

It follows that intervention by the constitutional jurisdiction is warranted only when the State, acting through its competent bodies, has demonstrably failed to address demands made by the country’s inhabitants in the exercise of their rights.

IV.On the protection of groundwater. In judgment No. 2004-1923 at 14:55 hours on February 25, 2004, the Chamber addressed the protection of groundwater, as an essential part of our ecosystem, as follows:

“V.- GROUNDWATER. In contrast to waters known as surface waters, which flow over the Earth’s crust and may be subject to common or special uses, there are groundwater resources. Groundwater consists of water located beneath the Earth’s surface, occupying empty spaces in soil or rock; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, in turn, is composed of the following two levels: a) an upper level, or aeration zone, in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water descending under gravity; and b) another level below it, known as the saturation zone, in which the empty spaces are filled with slowly moving water and whose upper level is known as the water table, hydrostatic level, or phreatic level. Water contained in the porous spaces of the saturation zone within geological formations is known as an aquifer or groundwater formation. The hydraulic gradient is the difference in elevation between two points on the same water table—phreatic level—in relation to the horizontal distance between them; the speed at which groundwater moves depends essentially on the hydraulic gradient.

Groundwater is an essential part of the hydrological cycle. Of all the water in the hydrosphere, 2,4% is fresh water; of that amount, 78,1% is frozen, 21,5% consists of groundwater, and 0,4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, groundwater is the principal source of public water supply, as compared with surface water, which is significantly exposed to contamination and degradation by harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the particular case of our country, the potential annual recharge of groundwater has been estimated at approximately 47 000 million cubic meters per year, representing 20% of precipitation. It has likewise been calculated that, of the 750 000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% ( 500 000 cubic meters per day) comes from groundwater collection sources. The consumption and use of groundwater, as compared with surface water, offer evident and clear qualitative and quantitative advantages, including the following: a) investment in the extraction and exploitation of potable groundwater is made gradually, depending on increased demand for the service, and collection areas may be located near the place where demand arises, all of which reduces conveyance, treatment, and storage costs; b) the natural physicochemical quality of groundwater is more consistent than that of surface water and is potable with little or no treatment; c) because soil or rock lies above groundwater, it is better protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry periods or periods of rainfall are minimal compared with those of surface water; and e) it constitutes a strategic reserve for responding to states of emergency caused by public calamity, internal disturbance (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.

VI. GROUNDWATER AND FUNDAMENTAL RIGHTS

The issue of groundwater (aguas subterráneas) is closely linked to several fundamental rights enshrined in the Constitution and international human rights instruments. Article 50 of our Political Constitution sets forth the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and preservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and for maintaining ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, in the biosphere as the common heritage of humankind. Likewise, access to drinking water safeguards the rights to life—“without water, life is impossible,” as stated in the European Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on 6 de mayo de 1968—and to personal health—since it is indispensable for food, drink, and hygiene—(Article 21 of the Political Constitution); it is also, of course, associated with the socioeconomic development and growth of peoples, ensuring each individual a dignified level of well-being and quality of life (Article 33 of the Political Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights).

The scarcity, lack of access to or availability of, and contamination of this precious resource impoverish peoples and severely restrict social development. Consequently, protecting and exploiting groundwater reservoirs (reservorios de aguas subterráneas) is a strategic obligation in order to preserve human life and health and, of course, to ensure the proper development of any people. In 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants lacked access to drinking water, and it is estimated that by 2025 nearly 5.500 million people will face water scarcity, while between 5 and 10 million people die each year from using untreated water. In a related vein, the duty to preserve for future generations conditions of existence at least equal to those inherited has now been recognized (sustainable development (desarrollo sostenible)); accordingly, present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972).

In essence, from both an economic and ecological standpoint, water is a precious resource because it is indispensable for every human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, a raw material, a means of transportation, a support for recreational activities, and a constituent element in maintaining natural ecosystems—non-polluting or environmentally compatible use of water.

VII. LEGAL NATURE AND LEGAL REGIME OF GROUNDWATER, AQUIFERS, AND RECHARGE AREAS

PUBLIC-DOMAIN ASSETS. Our legal system contains no single systematic and coherent body of rules comprehensively governing the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources (recursos hídricos). Furthermore, the limited existing legislation focuses predominantly on surface water (aguas superficiales), overlooking groundwater. As is characteristic and inherent in Administrative Law, this area exhibits a dispersion of regulations and a fragmented, chaotic, and ambiguous body of sector-specific rules governing discrete matters, leaving serious gaps and conflicts of laws (antinomias), all of which also significantly hamper environmental management by the public entities responsible for this field. Clearly, the scant regulation of groundwater is no exception to the foregoing rule. Various theories regarding its legal nature—variations in which depend on historical developments—have been advanced in Water Law.

Thus, groundwater has been regarded as (a) private property, meaning that it is res nullius capable of appropriation by the person who brings it to the surface (alumbrador), that is, by the owner of the land on which it emerges, following the maxim of Roman Law that ownership extends from the heavens to the depths below. Nineteenth-century regulations governing water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American statutes, including our Water Law of 1942) treated groundwater as (b) mixed property: water brought to the surface by the owner of privately owned land was private, while water arising on public-domain land was public, as was the former water after its owner had used it. Finally, beginning in the twentieth century, many legal systems classified all groundwater as (c) public-domain assets (bienes de dominio público), based on the indisputable unity of the hydrological cycle; it thereby became part of what has been termed the “public water domain” (dominio público hidráulico), as part of the natural rather than artificial domain.

This position views water as a unified resource subordinated to the public interest, such that no distinction should be drawn between surface water and groundwater, because they are closely interconnected in maintaining their quality and quantity. Under this latter theory, groundwater is not capable of appropriation by any private individual, and its classification as public-domain assets provides sufficient legal grounds for subjecting it to a particularly strong and intensive administrative intervention regime (régimen de intervención administrativa), in order to guarantee its integrity and quality and remove it from the methods of acquisition and enjoyment characteristic of Private Law. In our legal system, the legal nature of groundwater may be determined from a series of scattered provisions, with clear variations over the course of historical and legislative developments. Article 1°, subsections IV, VIII, and IX, respectively, of Water Law No. 276 of 27 de agosto de 1942, as amended, classifies the following as public-domain waters: “Waters from (...) springs (manantiales) (...)”; “Waters from springs that emerge on beaches, maritime zones, channels, basins, or banks owned by the State and, in general, all waters arising on public-domain land”; and “Groundwater not brought to the surface by means of wells.” This is because Article 4°, subsection III, of that statute treats as private property—and therefore as belonging to the owner of the parcel—“Groundwater obtained by the owner from the owner’s own land by means of wells,” while any surplus water—from wells operated under a concession to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the property becomes public-domain water.

Clearly, the Water Law of 1942 follows a mixed theory regarding the legal nature of groundwater, combining its status as res nullius and, consequently, its susceptibility to appropriation when brought to the surface on privately owned land, with its public-domain status when it emerges on land owned by a public entity. Two subsequent laws, enacted during the final quarter of the last century, tacitly reformed or modified the provisions of Article 1°, subsections IV, VIII, and IX, and Article 4°, subsection III, of the Water Law. In fact, these two new legislative instruments reflect the contemporary approach of treating groundwater as public-domain assets by virtue of the unity of the hydrological cycle, and therefore provide sufficient legal authority for a strong administrative intervention regime intended to preserve the quantity and quality of water resources and ensure their rational and sustainable exploitation.

Thus, Article 4° of the Mining Code, Law No. 6797 of 4 de octubre de 1982, as amended, provided as follows: “(...) mineral springs and waters, and groundwater and surface water, are reserved to the State and may be exploited only by the State, by private parties in accordance with the law, or pursuant to a special concession granted for a limited period and subject to the terms and conditions established by the Legislative Assembly (...).” In this manner, all groundwater in the country was brought into public ownership and nationalized, including water brought to the surface through a well located on privately owned land for domestic uses or ordinary needs. Subsequently, Article 50—whose heading is “Public Domain of Water”—of the Organic Law on the Environment, No. 7554 of 13 de octubre de 1995, as amended, reinforced that declaration of public-domain status (demanialidad) and prescribed that “Water belongs to the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest.” This legislative instrument expressly subjects inland waters (surface water and groundwater—because it does not distinguish between them—) to the State’s public domain and classifies their protection, preservation or conservation, and sustainable or rational use as matters of social interest, thereby clearing the way for potential expropriations or restrictions on grounds of social interest (Article 45 of the Political Constitution).

VIII. AQUIFERS (MANTOS ACUÍFEROS), RECHARGE AREAS (ÁREAS DE RECARGA), AND DISCHARGE AREAS (ÁREAS DE DESCARGA)

An aquifer (acuífero) is a geological stratum or formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sand, gravel, mixtures of both, sedimentary rocks such as limestone, volcanic rocks, etc.) that allows water to circulate through its pores or fissures, thereby enabling human beings to use it in economically significant quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers are geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two of the hydrogeological parameters used to define the functioning of an aquifer—the relationship between water recharge and extraction or discharge—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient. There are several geological formations that must not be confused with aquifers: (a) aquicludes (acuícludos) are geological formations that contain water but do not transmit it, thus preventing its exploitation; as regards the nonrenewable, fossil, dead, stagnant, or nonflowing groundwater contained in them, there can be no doubt that it too is in the public domain, since Articles 4° of the Código de Minería and 50 of the Ley Orgánica del Ambiente do not distinguish between groundwater and surface water, much less between renewable and nonrenewable groundwater, and it therefore cannot be conceived of as res nullius capable of appropriation by a private person who brings it to the surface.

(b) An aquitard (acuitardo), for its part, comprises a group of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit it very slowly. Finally, (c) an aquifuge (acuifugo) is a geological formation that neither contains water nor can transmit it. With respect to the classification of aquifers, hydrogeology classifies them according to the hydrostatic pressure of the water contained within them as follows: (a) unconfined or phreatic aquifers (acuíferos libres, no confinados o freáticos), in which there is a free surface of the water contained therein that is in direct contact with the air, their water table is at atmospheric pressure, and they are not bounded by an impermeable layer; and (b) captive, confined, or pressurized aquifers (acuíferos cautivos, confinados o a presión), in which the water is subject to pressure greater than atmospheric pressure. There is also a subcategory of perched aquifers (acuíferos colgados), which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence.

Natural aquifer recharge (recarga natural de los mantos acuíferos) occurs through the volume of water that enters them during a given period as a result of the infiltration of rainfall or water from a watercourse (e.g., influent rivers). Recharge areas, therefore, are all areas of the ground surface where rainfall infiltrates the soil until it reaches the saturated zone and enters the aquifer. Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, in Article 3°, subsection l), defines aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera) as “Surfaces where infiltration occurs that replenishes aquifers and river channels (...)”. Natural discharge (descarga natural) is the volume of water that, during a given period, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs, through evapotranspiration, or through vertical percolation into lower aquifers. Artificial discharge (descarga artificial) occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels.

Groundwater discharge areas (áreas de descarga de las aguas subterráneas) comprise all points at which the water table or phreatic level intersects the ground surface—springs (manantiales), springs (nacientes), seepages—or the course of a river or marine or lake beds.

IX. CLASSIFICATION OF AQUIFERS IN COSTA RICA

Two families of aquifers are recognized in our country: (a) volcanic or fissured aquifers (acuíferos volcánicos o fisurados), formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), which are the largest and of the highest quality; and (b) sedimentary or granular aquifers (acuíferos sedimentarios o granulares) in surficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks naturally lack permeability; they possess secondary porosity resulting from fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas associated with geological faults), which makes them hydrogeologically suitable. This type of aquifer arises in highland areas where precipitation is heavy and volcanic rocks are particularly prevalent; well-known and studied examples include the aquifers of the Valle Central (e.g., Colima Superior e Inferior and Barva). From a hydrogeological perspective, our country offers ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater, because the Cordillera Volcánica Central consists of volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided that they have not been compacted or eroded by human activities; these soils thus perform an essential function by regulating surface-water runoff and aquifer recharge.

The high permeability of fractured and brecciated lava beds and the conditions of heavy rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as low-permeability rocks that permit the formation of aquitards, which serve as the base of the aquifers and allow the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Cordillera Volcánica Central, with all its aquifers, make it a primary source of water for meeting the needs of at least half of the country’s population, including the Gran Área Metropolitana and surrounding communities. Groundwater in this area is used through wells or the capture of springs for domestic, industrial, agricultural, and livestock uses. In the Cordillera Volcánica Central, as of 1996, SENARA had registered 3.460 wells used for various purposes and 353 springs used for public water supply by ICAA, municipal corporations, associations administering rural aqueducts, and other entities.

Aquifers of this type have also been identified in the Liberia and Bagaces formations (Provincia de Guanacaste). It is firmly established that, because of their petrophysical characteristics, aquifers of this type are more vulnerable to contamination in their recharge areas when they are not located within protected or reserved zones and are exposed to anthropogenic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural and livestock activities involving the use of pesticides and agrochemicals; they are therefore exposed to a dangerous and gradual degradation of their environmental quality. Shallow aquifers (acuíferos superficiales) consist of layers of unconsolidated rock of recent and diverse origin; they are alluvial fills in certain valleys that may range in thickness from a few meters to one hundred meters. They are separated from the surface by a thin, permeable layer of soil and are therefore highly vulnerable to contamination, particularly when located beneath areas of human occupation (urban or industrial development or agricultural cultivation).

Aquifers of this type are exploited in the Pacífico Central region, such as the alluvial fill of the Valle del Río Barranca, which contains two coastal aquifers (acuíferos costeros): Barranca and El Roble.

X. GROUNDWATER CONTAMINATION

Unlike surface-water contamination, which is usually evident and visible, thereby allowing environmental measures to be taken to mitigate or eradicate it, groundwater contamination (contaminación de las aguas subterráneas), by its very nature, usually goes unnoticed and becomes evident only after it has reached significant proportions. Because of the slow circulation of water, the absorptive capacity of the soil, and other factors, aquifers (mantos acuíferos) may take a long time to show signs of contamination. Additionally, the large volume of water they contain means that widespread contamination takes a prolonged period to manifest itself, while localized contamination is detected when it flows into a site where water is being extracted. These waters do have a certain resistance to contamination; however, once contamination occurs, their restoration may be extraordinarily slow and, at times, irreversible because of the high cost of the means required to accomplish it.

It has been shown that attempts to repair contamination damage to an aquifer (acuífero) and restore the water to potable-water standards have been unsuccessful; remediation technologies have done little to reduce the damage, and the methods are extremely costly. Compounding the foregoing is the lack of organizational infrastructure and material, financial, and human resources—the latter properly trained—to assess, measure, and generally monitor the quality of this water and the precise extent of its contamination. The degradation and contamination of aquifers impose upon the legislature and public administrations the urgent and unavoidable task of protecting them. Groundwater contamination may be direct or indirect: it is direct when pollutants are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools (pozos negros) or injection wells (pozos de inyección), and indirect when it occurs through dilution as a result of contamination of natural recharge (recarga natural).

Contaminants may be of many different kinds: mineral, degradable organic matter (excreta and liquid manure), slightly degradable or nondegradable organic matter (pesticides, detergents, and hydrocarbons), biological agents (bacteria, viruses, and algae), radioactive substances, and gases. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each location or site and therefore varies according to local factors, making knowledge of each area and the study of similar cases necessary. Aquifer contamination may originate from many different sources, including the following: a) contamination from domestic activities, which is organic and biological and originates from septic tanks, leaks in the sewer system, and sewage discharge, compounded by the increased use of household chemicals such as detergents; b) contamination from agricultural activities, including the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural fertilizers—based on manure—the use of wastewater and highly saline water for irrigation, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and pest-control chemicals); c) contamination from livestock farming, which is essentially organic and biological and resembles domestic contamination but is more intense in intensive farming operations; d) contamination from surface waters when they provide recharge and are themselves contaminated; e) contamination from saltwater intrusion (intrusión salina), which occurs when seawater and saline water enter coastal regions because coastal aquifers are overexploited through wells; f) contamination from mining activities—mineral contamination—associated with the discharge of mine water and ore-washing facilities; g) contamination from industrial activities, which is as varied as the type of industry producing it, with contamination caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as by the chemical, petrochemical, food-processing (organic substances), and beverage (detergents) industries, being particularly harmful; h) contamination from nuclear activities, which, although exceptional in our country, may originate from irradiated-fuel and radioactive-mineral treatment plants and from medical activities; i) contamination through poorly constructed wells, since wells may interconnect several aquifers and may cause contamination when their casings are broken or corroded at levels containing poor-quality water or when they allow surface water to enter; j) contamination through the discharge of wastewater by means of cesspools, septic tanks, leaks in the sewer network, or indiscriminate discharge into watersheds (cuencas hidrográficas); k) contamination from solid-waste disposal, which occurs when a sanitary landfill is constructed on permeable or non-waterproofed land, through leachate (lixiviados); and l) contamination from poorly designed, constructed, or operated injection wells—a means of using the subsoil for waste storage.

XI. GROUNDWATER CONTAMINATION IN THE VALLE CENTRAL DE COSTA RICA

The principal threat of contamination to aquifers in Costa Rica and, consequently, to groundwater consists of two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion into recharge areas (áreas de recarga), phenomena that generate leachate from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, reduce the soil’s infiltration capacity, cause the sealing of recharge areas, and lead to overexploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in the intensive cultivation of coffee, bananas, cotton, and ornamental plants; and c) the sealing of recharge areas due to land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers supplying the Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva), evidence has been observed of some degree of bacteriological and industrial contamination and increased nitrate levels as a result of urban expansion and intensive agriculture in recharge areas.

With regard to nitrates, despite the water’s good physicochemical and bacteriological quality, an increasing trend in nitrate concentrations has been detected down the hydraulic gradient (gradiente hidráulica), indicating that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by discharges from septic tanks and the use of nitrogen fertilizers in vegetable fields and coffee plantations. Likewise, overexploitation of groundwater due to concentrated withdrawals has been detected, causing a decline in water levels and spring (manantiales) flow, together with the possible sealing of recharge areas because the aquifers are located in the zones experiencing the greatest urban growth, with rapidly expanding residential development through housing subdivisions (urbanizaciones); the resulting effects are estimated to be significant if more than 20% of the recharge area is sealed.

XII. PROTECTION OF GROUNDWATER

Given the characteristics of contamination affecting aquifers intended for public supply and the difficulty of restoring them, measures to prevent contamination must be preventive and protective, either by prohibiting certain human activities in specified zones or by requiring safeguards for certain potentially contaminating activities. Regrettably, our body of administrative law (ordenamiento jurídico-administrativo)—legislation, regulations, and decrees—lacks precise, clear, and comprehensive rules for protecting aquifers, recharge zones (zonas de recarga), and groundwater catchment areas (áreas de captación de aguas subterráneas). Foreign legislation (e.g., the Spanish Ley de Aguas 29/1985 del 2 de agosto) provides for certain extraordinary powers of administrative intervention (potestades extraordinarias de intervención administrativa) in the water economy that directly concern the protection of aquifers, with a view to achieving the sustainable use of water resources (recursos hídricos), that is, ensuring the availability of water in sufficient quantity and of the required quality to meet present and future human and ecological needs.

These extraordinary administrative powers, which must be recognized in our legal system—despite the lack of express regulation—as implicit in the express and general authority assigned to the State and the decentralized entities of the water sector to protect and conserve groundwater, are grounded in the need to achieve rational and balanced water use. The scarcity and degradation of the water resource’s natural conditions warrant the administrative authority to adopt such measures in order to prevent its depletion or irreversible deterioration and temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may cause. Measures of this kind entail various restrictions and stringent controls on the multiple uses or forms of water exploitation (aprovechamientos de agua)—particularly general or special private uses—and on preexisting activities that may affect the resource; because they are justified by a public interest, they do not impair the right to property or the integrity of the estate.

In essence, such measures must be regarded as social-interest limitations (limitaciones de interés social) that neither deprive the right to property of its substance nor expand the public domain (dominio público) over groundwater without prior compensation, but instead shape its essential content. Consequently, because they constitute a sacrifice or general burden, they must be borne by all users, who are ultimately their beneficiaries, insofar as the measures are intended to correct a temporary situation of scarcity or imminent contamination affecting the water-resource economy in a specified area. Such administrative intervention measures, implicitly contained in artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), may include the following:

• a)Aquifer protection perimeters (perímetros de protección de los mantos acuíferos): One of the most innovative instruments for protecting water resources is the establishment of protection perimeters to conserve the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity not only of the water contained therein, but also of its containing structure, that is, the geological formation known as an aquifer (acuífero). This activity consists of projecting and delineating on the surface the boundaries of an aquifer or part thereof, within which a specific regime is established for the use of the public water domain (dominio público hidráulico)—regulation and restriction of preexisting water concessions (concesiones de agua), and a prohibition against granting new ones—and for controlling activities and facilities that may affect it—through permits (autorizaciones)—(e.g., mines and quarries; urban activities involving septic tanks, cemeteries, and sanitary landfills—storage, transportation, and treatment of solid and liquid waste—; agricultural and livestock activities involving the storage and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities involving the storage, transportation, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.).

Clearly, the establishment of perimeters by the national authorities—MINAE and ICAA—must be respected by local governments (Municipalidades) and INVU (given its residual jurisdiction over urban planning in the absence of local regulatory plans (planes reguladores)) so that the restrictions established through the definition of the protection perimeters are effectively harmonized, developed, and reflected in the rules governing land uses or land-use planning (ordenación del territorio) contained in the respective regulatory plans (e.g., zoning regulations, building regulations, etc.). Obviously, the foregoing must be supplemented by protection around water-catchment areas (áreas de captación) (wells—PPP: well protection perimeters (perímetros de protección de los pozos)—, springs, springheads (nacientes), etc.), through the establishment of a surrounding zone in which certain human activities are prohibited or limited by regulating or controlling land use.

Determination of the perimeter depends on the well capture or contributing zone (ZOC), and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge area, since the rules cannot be the same for permeable or fissured terrain as for terrain with impermeable formations. The establishment of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of water-supply aquifers to anthropogenic contaminant loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics and in light of anthropogenic contamination problems, which is accomplished through map preparation. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping (cartografía de vulnerabilidad)—are suitable for timely relocation of a particular type of activity or the water-supply source or, as a last resort, for introducing technical methods and instruments for the treatment and disposal of pollutants.

The measures to be adopted on the basis of the protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area without territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, making it possible, when faced with the threat of a high contamination level, to relocate activities and water-supply sources and to introduce technology for the treatment and disposal of pollutants; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contamination plumes may be prevented, and, if feasible given the high cost, the aquifer water may be treated after extraction; or (d) an area for new water withdrawals (captaciones), in which case potentially polluting activities and the impact area of each must be inventoried.

• b)Declaration of an overexploited aquifer (acuífero sobreexplotado): An aquifer becomes overexploited when withdrawals or uses are so intensive—discharge—and substantial that they exceed recharge volumes, causing the aquifer’s water reserves to progressively diminish and deteriorate. Overexploitation has devastating economic and natural effects. Among the former, users may experience increased extraction costs—more energy to obtain the same quantities of water or expenses incurred to deepen a well to reach the water level—and depletion of wells located in the aquifer’s peripheral zones and in areas with the highest concentration of drilling. Natural effects include reduced water flows in springs, rivers, streams, creeks, lagoons, lakes, and wetlands, thereby endangering their existence; impairment of the capacity of geological formations—aquifers—to store water due to a reduction in the interstitial spaces in the rocks caused by the lack of internal pressure supplied by the water; and land subsidence due to compaction, resulting in alteration of the aquifer, the appearance of cracks, and landslides.

Where an aquifer is overexploited, the competent administrative authority may declare that condition in order to reverse the situation through the regulation, restriction, and allocation of preexisting withdrawals or uses, thereby achieving rational exploitation, as well as through the immediate suspension of new applications or applications to modify concessions that are pending at that time. Naturally, measures may also be implemented to conserve and properly use resources, such as treating and purifying wastewater so that it may be reused to irrigate certain crops, using drip or nighttime irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, and employing artificial recharge, etc.

• c)Declaration of an aquifer undergoing saltwater intrusion (intrusiones salinas): An aquifer is considered to be undergoing salinization (salinización) when, as a direct consequence of withdrawals, widespread and progressive increases are recorded in the salt concentration of the extracted water, creating a risk that it will become unusable. Salinization entails a reduction in the thickness of the freshwater layer beneath which seawater rises, causing well water to cease being potable and even to become unusable for domestic purposes or irrigation; recovery of the aquifer is very difficult or nearly impossible. This problem may arise in our country, particularly in overexploited coastal aquifers—intrusion of marine origin—either gradually or extensively, although intrusion of continental origin at other locations cannot be ruled out. Saltwater intrusion is caused by irrational exploitation or overexploitation; accordingly, measures similar to those prescribed when that problem occurs must be implemented, such as the regulation, restriction, and allocation of preexisting withdrawals or uses and the suspension of new applications or applications to modify concessions.
• d)States of necessity (estados de necesidad) and water crisis (crisis hídrica): Under abnormal, exceptional, and temporary circumstances that cause a public calamity or internal disturbance (e.g., extraordinary droughts, severe overexploitation of aquifers, or widespread saltwater intrusion into them), the State—through the Poder Ejecutivo—and, on the basis of the principle of necessity (principio de necesidad), may adopt the necessary and appropriate measures concerning use of the public water domain in order to overcome that situation or prevent it from worsening. Once the state of necessity ends and normal conditions are restored, other types of measures may be adopted, such as those discussed above (protection perimeters and declarations that aquifers are overexploited or undergoing salinization).” In that same precedent, the Chamber addressed the interinstitutional coordination (coordinación interinstitucional) that must exist among the various institutions responsible for protecting our country’s water resources. In this regard, it stated:

“XIII.- LEGAL PROTECTION OF GROUNDWATER IN COSTA RICA. Article 31 of Ley de Aguas No. 246 of August 27, 1942, declares the following to be a “reserved domain in favor of the Nation” (reserva de dominio a favor de la Nación): “a) Lands surrounding collection sites or potable-water intake points, within a perimeter having a radius of no less than two hundred meters; b) The forest zone that protects or should protect the group of lands where potable water infiltration occurs (...)”. This declaration is extremely important because it gives rise to the State’s obligation, through its competent bodies, to establish and demarcate the perimeter protection areas of wells or water collection areas (áreas de captación)—200 meters—and, of course, the recharge areas of aquifers (áreas de recarga de los mantos acuíferos)—the zone where “potable water infiltration occurs”—that have or should have forest cover (capa forestal) for their protection and are particularly sensitive in terms of their conservation and protection.

Likewise, on the basis of this express designation, the State may bring actions for recovery of ownership and possession (acciones reivindicatorias y posesorias) to safeguard the integrity of these zones and shield them from all forms of contamination by subjecting them to a strict land-use control regime (régimen de control del uso del suelo), an authority that it has very likely failed to exercise in a timely and proper manner. Section 32 of Ley de Aguas of 1942 establishes that “When, in an area larger than that indicated above, there is a danger of contamination of surface water or groundwater, the Executive Branch, through the Potable Water Section—currently ICAA—(...) shall order in that area the measures it deems appropriate to prevent the danger of contamination.” This provision imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation upon the Executive Branch, together with ICAA, to adopt all timely and appropriate administrative acts and measures necessary to avert the danger of contamination in an area extending beyond the protection perimeters of aquifer recharge areas and water collection zones.

The content of the provision is extremely significant and far-reaching because it empowers the State to adopt any appropriate measure to prevent the irreversible harm and damage that could be caused by a state of emergency arising from a water crisis. Clearly, this is also a power that has not been exercised responsibly or has been underused. Ley General de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953, provides in Article 2 that “All lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health—Executive Branch bodies that were replaced by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados pursuant to its Ley de Creación No. 2726 of April 14, 1961, as amended, and, more specifically, Article 2, subsection h), which entrusted it with enforcing Ley General de Agua Potable—deem indispensable for constructing or locating any part or parts of potable-water supply systems, as well as for ensuring their sanitary and physical protection and necessary flow, are part of the public domain (dominio público) (...)”.

Clearly, this provision is enormously significant because it declares water collection areas, which may include springs (manantiales or nacientes)—a form of natural groundwater discharge—to be part of the public domain and, more importantly, grants public-domain property status (bien demanial) to all lands necessary to ensure their sanitary and physical protection and flow. This necessarily includes duly demarcated aquifer recharge areas, through the previously indicated perimeter-demarcation activity (actividad perimetradora), because failure to protect these zones necessarily affects the quality—through contamination—and flow—through impermeabilization or overexploitation—of water for human consumption and use that emerges from a spring. Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, provides in Article 33, subsections a) and d), respectively, that protection areas (áreas de protección) include those “(...) bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally” and “The recharge areas and aquifers of springs, whose boundaries shall be determined by the competent bodies established in the Regulations to this Law.” Clearly, these provisions support administrative activity or intervention to define the protection perimeters of aquifers and water collection zones.

Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 13, 1995, states in Article 51 that, for the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied: “a) Protect, conserve and, insofar as possible, restore aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle”; “b) Protect the ecosystems that regulate the water regime”; and “c) Maintain the balance of the water system by protecting each component of the watersheds.” This thus establishes the need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle without distinction, particularly including groundwater. Finally, Article 5, subsection e), final paragraph, of Ley de Creación del ICAA (No. 2726 of April 14, 1961, as amended) and Article 15 of Ley de Creación del SENARA (No. 6877 of July 18, 1983, as amended) complete the regulatory framework for the institutional protection of groundwater by providing, respectively: “The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for any structures required for water collection (...), are declared to be of public utility and social interest and may be expropriated”; and “The actions promoted by the State for the purpose of ensuring the protection and rational use of water (...) are declared to be in the public interest.” Within the legal and administrative framework governing water, we also find a series of obligations and burdens imposed on private parties and public-law entities—public bodies and agencies—to ensure adequate protection of the underground and surface public water domain (dominio público hidráulico subterráneo y superficial).

Thus, Ley de Aguas of 1942 and other statutes establish a series of prohibitions and obligations for owners and users of springs—which are a component of an aquifer’s discharge area (área de descarga)—including the following: a) Users or concession holders must comply with policing and public-health regulations concerning excess water returned to a spring in order to prevent contamination or foul odors—failure to do so may result in loss of the special water-use right (aprovechamiento especial) and the imposition of a fine—(Articles 57 and 166, subsection III, ibidem). Consistently with the foregoing, Article 132, first paragraph, of Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 of October 21, 1992, prohibits “(...) discharging wastewater, sewage, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, streams, whether permanent or not, (...) lakes (...)” and imposes on anyone who violates the provision a fine of 50.000 to 100.000 colones, convertible into a prison sentence of one to two years. b) The construction of fish-breeding ponds in springs used to supply communities is prohibited (Article 63 ibidem). c) Owners of lands containing springs around which the forests that sheltered them have been destroyed are required to plant trees along their banks at a distance not exceeding 5 meters (Article 148 ibidem). d) It is prohibited, in both national and privately owned forests, to destroy trees located less than 60 meters from springs originating in hills or less than 50 meters from those emerging on flat land (Article 149 ibidem).

Consistently with this provision, Ley Forestal, No. 7575 of February 13, 1996, provides in Article 34 that “The cutting or removal of trees in the protection areas bordering permanent springs and in spring recharge areas and aquifers is prohibited.” e) Every application for the use of natural, flowing waters and springs must be submitted to the Ministry of Environment and Energy together with a series of required documents (Article 178 ibidem). With respect to public entities and bodies having authority and responsibilities for groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, including the following: a) Municipalities are prohibited from conveying, mortgaging or otherwise encumbering, leasing, granting for sharecropping (dar en esquilmo), lending, or exploiting on their own account—particularly where this entails deforestation—lands that they own or acquire along the banks of rivers, streams, or springs, or in watersheds or drainage basins in which springs emerge or such watercourses originate (Articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalities are required to reforest such lands (Article 156 ibidem). c) Every Municipality, Board of Education, Social Protection Board and, generally, every “public body” is required to consult the Ministry of Agriculture and obtain the corresponding permit before conveying, mortgaging, leasing, granting for sharecropping, or exploiting on its own account any land that it owns or acquires and on which usable public-domain waters exist (Article 157 ibidem).

Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973, as amended, for its part, contains specific provisions for the effective protection and conservation of groundwater. Article 275 provides that “Every natural or legal person is prohibited from contaminating surface water or groundwater (...) directly or indirectly, through drainage or the voluntary or negligent discharge or storage of liquid, solid, or gaseous waste or refuse, whether radioactive or nonradioactive, sewage, or substances of any kind that, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, render it dangerous to the health of persons or terrestrial and aquatic fauna, or unfit for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.” Section 276, for its part, establishes that drainage works may be carried out, or solid or liquid waste or other materials capable of contaminating surface water, groundwater, or seawater may be discharged, only with permission from the Ministry, “(...) in compliance with regulatory safety standards and conditions and with any special procedures imposed by the Ministry in the particular case to render them harmless.” Articles 285 and 291 of that statutory body, respectively, require every person to dispose of excreta and sewage properly and under sanitary conditions in order to prevent the “contamination of the soil and natural water sources intended for human use and consumption,” and prohibit the discharge of waste from industrial or healthcare establishments into the sewer system in order to “prevent contamination of water sources or watercourses.” Finally, Article 309 of that Law establishes that the Ministry of Health shall approve a developer’s project, among other things, if it “(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, sewage, and wastewater.”

XIV. ADMINISTRATIVE ENTITIES AND BODIES RESPONSIBLE FOR THE PROTECTION OF GROUNDWATER AND, IN PARTICULAR, AQUIFERS

DELINEATION OF POWERS. The management of groundwater resources (recursos hídricos subterráneos) encompasses various aspects, such as researching their potential, identification, classification, planning their uses, protection, rational utilization, prevention and punishment of ecological damage or pollution, environmental monitoring and oversight of their use, etc. Consequently, it would be ideal for there to be an administrative entity that regulates and governs this field; however, powers for the integrated management of groundwater resources are dispersed and fragmented and are therefore occasionally exclusive to a single entity, but are most often concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure their sustainable use. Within the heterogeneous and dispersed group of administrative entities and bodies comprising the Costa Rican public administration, a sector can be identified whose members have been assigned, by law or regulation, a series of non-waivable, non-transferable, and non-prescriptive powers concerning groundwater conservation and protection, which they may not decline and must exercise effectively in furtherance of the right of all inhabitants of the country to a healthy and ecologically balanced environment.

Within that sector of the public apparatus, or service organizations established to meet the needs of the community as a whole, one group can be identified as belonging to the central administration or principal public entity—the State—consisting predominantly of certain Ministries or their bodies, and another consisting of functionally or service-based decentralized entities—of a technical nature—and territorially decentralized entities—Municipalities.

1. 1Central Administration.

a. Ministry of Environment and Energy and its bodies, the Water Department and the Water Advisory Body.

Article 3°, subsection l), of the Ley Forestal, No 7575 of 13 de febrero de 1996, imposes upon the Ministry of Environment and Energy the non-delegable authority to delineate aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera)—on its own initiative or at the request of interested organizations, and after consulting ICAA, SENARA, or any other entity technically competent in water matters.

Article 17, paragraph 1°, of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) empowers and authorizes the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that implement agricultural and livestock programs for the conservation of soil, water, and forests, in order to achieve the ‘sustainable’ use of wildlife.” This Ministry plays a fundamentally important role in one aspect of water-resource management, namely the control or oversight of groundwater utilization and use to ensure its rational exploitation. The Groundwater Drilling and Exploitation Regulations (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas) (Decreto Ejecutivo No. 30387 of 29 de abril de 2002) provide in section 1° that “Every drilling company must register (...) with the Water Department so that it may be issued the license authorizing it to engage in groundwater drilling and exploration activities.” These functions are shared with SENARA and ICAA, since the MINAE Water Department must refer the matter to them so that, respectively, they may issue a technical opinion, assign the well number, enter it in the National Well Registry (Registro Nacional de Pozos)—SENARA—and determine whether there would be harm to water-supply sources intended for human consumption—ICAA—(Article 7°).

These regulations establish that a drilling permit (permiso de perforación) shall be denied in areas that do not permit rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution to be aquifer protection and reserve areas (área de protección y reserva acuífera); those experiencing overexploitation; those under conditions of vulnerability affecting the aquifer’s maximum exploitation capacity; those susceptible to saltwater intrusion or pollution; those where other circumstances that, in the judgment of MINAE and SENARA, affect the aquifer and prevent its exploitation; and those where interference with other wells or water springs (nacientes de agua) would occur (Article 10°).

Special mention must be made of the Water Department, attached to the Instituto Metereológico Nacional—a MINAE body—whose relevant functions include, pursuant to Article 3° of Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE of 18 de diciembre de 1997, the following:

“a) Define national policies concerning water resources.

• b)Exercise ownership, supervision, control, and administration of national waters.
• c)Process concession applications (solicitudes de concesión) for the development of hydraulic power to generate electricity.
• d)Process and authorize permits for drilling wells to extract water. (...)
• J)Register well-drilling companies and user associations, as well as changes made to their bylaws and representatives (...)
• n)Apply the penalties established in the Ley de Aguas, following compliance with due process (...)” The Head of this Department, in turn, has significant powers in this field (Article 4°), including the following: a) issuing recommendation reports concerning concessions, transfers, increases in flow, expansions of use, or any other proceeding relating to the utilization of water resources; b) approving well-drilling permits, etc. Section 5° of the aforementioned decree creates the “Water Advisory Body” (“Órgano Asesor de Aguas”), composed of representatives of various entities involved in the water sector (ICAA, SENARA, ICE, Public Universities, UNGL, etc.), whose functions include the following (Article 7° ibidem): a) Advising on and recommending policy guidelines concerning water resources, taking into account national and sectoral development plans, water availability, and existing legal provisions; b) Reviewing and issuing an opinion on the Water Balance (Balance Hídrico) proposed by the Water Department and its administration for each region of the country; and c) Advising the Water Department in establishing water allocations (dotaciones) according to the productive activity and the region in which it is carried out.
• b)Ministry of Health.

The powers of this Ministry are limited to enforcing the prohibitions established in sections 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law (Ley General de Salud)—direct and indirect pollution of surface water and groundwater and the discharge of industrial or healthcare waste into the sewer system—and penalizing violations thereof. It is also responsible for approving urban development projects when they have adequate sanitation systems for the disposal of excreta, sewage, and wastewater (Article 309 ibidem).

• c)Ministry of Agriculture and Livestock.

MAG actually has secondary or residual authority in this field because Article 21 of the Soil Use, Management, and Conservation Law (Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos) No. 7779 of 30 de abril de 1998 imposes upon it, with respect to water, the duty to coordinate with SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country’s watersheds (cuencas hidrográficas), as well as practices for improving, conserving, and protecting soils in watersheds (...).

1. 2Decentralized Administration.

• a)ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) The ICAA Constitutive Law (Ley Constitutiva del ICAA) (No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments) assigns it, insofar as relevant, the following powers (Article 2°): a) To direct and oversee everything necessary to provide the inhabitants of the Republic with drinking-water service and with the collection and disposal of sewage, liquid industrial waste, and stormwater in urban areas (...) c) To promote watershed conservation and ecological protection, as well as the control of water pollution (...) d) To advise other State agencies and coordinate public and private activities in all matters relating to (...) the control of pollution of water resources (...), consultation with it being mandatory in all cases and compliance with its recommendations being compulsory (...) f) To exploit, use, administer, or oversee, as applicable, all publicly owned waters (aguas de dominio público) essential for due compliance with the provisions of this law, in exercise of the rights held by the State over them pursuant to Law number 276 of 27 de agosto de 1942, for which purpose the Institute shall be deemed the body succeeding to the powers assigned by that law to the State, ministries, and municipalities.” Article 5° of that law, for its part, authorizes ICAA to “c) Acquire ownership of movable and immovable property” and “e) Process the expropriations necessary to fulfill its purposes”; paragraph 2° of that same subsection declares to be of public utility and social interest, and therefore subject to expropriation, “(...) the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for any structures necessary for water intake (...).” Section 21 of its founding law grants ICAA the power to approve or reject any project for the construction, expansion, or modification of public or private wastewater and stormwater disposal systems; such approval is mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), urban developments (urbanizaciones), or lot divisions (lotificaciones).

Finally, Article 22 of its founding law establishes that “The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado is obligated to bear the expenses required for the conservation, expansion, and protection of forests that serve to maintain water sources on the properties of those Municipalities where it assumes responsibility for water and sewer services.” Under Article 2°, subsection h), of the Founding Law (Ley de Creación) of this decentralized entity (No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments), its powers include enforcing the Ley de Agua Potable, No. 1634 of 18 de septiembre de 1953; Article 16 of the latter body of law prohibits facilities, buildings, or work within “areas near supply sources (...) that in any way harm (...) the physical, chemical, or bacteriological condition of the water; these areas shall be established by the Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública”—bodies that, as already indicated, were replaced for all legal purposes by ICAA.

Consequently, ICAA is also responsible for defining protection areas (áreas de protección) for supply sources such as water sources or springs (manantiales o nacientes), which are a natural form of groundwater discharge. Article 34, final paragraph, of the Ley Forestal assigns responsibility for establishing the boundary alignments (alineamientos) of protection areas to INVU. This is, in fact, a power that is not exclusive to either ICAA or INVU, but concurrent or shared, and therefore both public entities have a duty to exercise it.

Article 3 of the General Drinking Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, imposes on ICAA the obligation to “(...) select and locate the waters intended for the water-supply service (...),” and therefore that entity is responsible for preparing a detailed inventory of the springs (nacientes) that may be used to provide drinking water to communities, regardless of whether the supply and distribution are handled by a Municipality in a given canton.

• b)SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

Although its jurisdiction appears to be limited to irrigation, drainage, and flood-control districts—physical technical-administrative agricultural units intended to achieve socioeconomic development, defined by Decreto Ejecutivo at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its Founding Law No. 6877 of July 18, 1983, as amended)—the fact remains that its founding law assigns it significant authority over groundwater (aguas subterráneas), which is plainly national in scope and, consequently, is not confined merely to irrigation districts. This is corroborated by the institutional history of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and superseded Decreto Ejecutivo No. 1878-P of July 22, 1972—and which has since been repealed, created the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) with a clearly national mandate for planning, research, and advisory services concerning all matters in this field.

Thus, among other objectives, SENARA is tasked with seeking the optimal and equitable use of (...) water resources—both surface water and groundwater—in agricultural activities (...) in irrigation districts” (Article 2). Its duties include “Investigating, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater” and “Conducting, coordinating, promoting, and keeping hydrological and hydrogeological research (...) up to date” (Article 3, subsections d and e). Article 4 provides that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities having jurisdiction over such matters as “Prevention, correction, and elimination of all types of water pollution in irrigation districts,” “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as evaluation of their potential use for purposes of utilization in irrigation districts,” and “Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and replenishment of aquifers (mantos acuíferos) that may be used for agricultural activities in irrigation districts” (subsections c, ch, and f).

The powers of the Board of Directors include issuing resolutions requesting the recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on or beneath which water resources are located (...)” (Articles 6 and 7).

• c)INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).

Article 34, paragraph 2, of the Ley Forestal provides that the boundary alignments (alineamientos) of the protection areas (áreas de protección) contemplated in Article 33 thereof, which include areas bordering permanent springs, recharge areas, and the aquifers of natural springs (manantiales), shall be established by INVU. Additionally, Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, assigns that entity oversight of the “Urban Development Control Area,” which encompasses certain districts of the Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, provided that the Municipal Government has not enacted Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación); in the “special protection zone,” all buildings must be constructed under strict supervision, an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) must be approved by MINAE, and a wastewater treatment plant authorized by ICAA and the Ministerio de Salud must be built to prevent “(...) contamination of the aquifers and the watercourses into which they (sic.) discharge.” d) MUNICIPALITIES.

Municipal corporations play a leading role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, more than 35 years ago, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), based on Article 169 of the Constitución Política—insofar as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”—imposed upon them the duty to enact a regulatory plan (plan regulador) to plan and control urban development, together with the related urban-development regulations (Articles 15 et seq.). Within that regulatory plan and the zoning regulations, the Municipalities must identify reserved areas or zones in which an aquifer or its recharge or discharge area is located, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban-development, agricultural, etc.). Pursuant to the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política) and to human life and health (Article 21 ibidem), and in the interest of sustainable development (desarrollo sostenible), cantons whose geomorphological characteristics mean that their territories contain aquifers, aquifer recharge and discharge areas, natural springs, and springs are particularly called upon and obligated to regulate these matters responsibly, efficiently, and effectively, because groundwater sometimes supplies not only the population of the canton for consumption and use, but also multiple cantons, demonstrating a clear supralocal or national interest.

For their part, the residents of those localities must bear the general burden or the limitations and restrictions on land and water use and utilization arising from the determination and establishment of such protected areas, because this benefits them, the residents of the other cantons supplied by the waters flowing through the aquifer and surfacing or discharging in other cantons, and, of course, future generations.” In particular, SENARA’s involvement has been strengthened in the case of projects whose impact could affect groundwater. In this regard, in judgment No. 2010-20988, at 16:51 on December 15, 2010, this Court stated as follows:

“III.- REGARDING THE SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO. As the Chamber previously stated in judgment 2004-01923 at fourteen hours and fifty-five minutes on February 25, 2004, SENARA’s powers extend beyond matters concerning irrigation districts; rather, they are national in scope, as derived from its own institutional history. It is evident that, by express provision of the SENARA Founding Law, Law Number 6877, Article 3, subsections ch and h), SENARA has jurisdiction to protect the country’s water resources, and therefore its decisions concerning their exploitation, maintenance, and protection are final and mandatory. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with Article Twenty-One of the Law on Soil Use, Management, and Conservation—under which the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by the Ley de Aguas) retains secondary or residual jurisdiction over this matter.

Accordingly, the combined application of the recently cited provisions establishes that, for the utilization of public-domain waters (aguas de dominio público), every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that duly reasoned decisions adopted by SENARA in this regard are final and mandatory. This determination is far from a rhetorical pronouncement by the Chamber; on the contrary, it follows from a responsible harmonization of the extensive regulatory framework governing this subject, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent in the field of human rights, given that the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly important position regarding the management of the nation’s water resources, which is significant in view of the eminently technical nature of this administrative agency, a position that must be strengthened and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.”

V.Regarding the delimitation and use of areas vulnerable to aquifer contamination. As has been repeatedly stated (see judgment No. 2012-8892 at 16:03 on June 27, 2012), since judgment number 2004-01923 was issued, particular characteristics of groundwater contamination have been identified that demonstrate its special vulnerability: “1) Contamination may go unnoticed for a long time because the water is underground. 2) Once contaminated, the water regenerates very slowly, or the cost is so high that the contamination becomes irreversible. 3) There is a shortage of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the exact extent of potential contamination. These factors, in turn, influence the type of protection required for aquifers, which must necessarily be preventive, because when the harm—the contamination—is detected, it is often already too late to reverse the situation.

Such measures, the Chamber states in the cited judgment, include prohibiting certain human activities in particular areas and imposing safety measures on potentially polluting activities. The establishment of aquifer protection perimeters, the declaration of an overexploited aquifer, the declaration of an aquifer undergoing saltwater intrusion, and the declaration of a state of necessity and water crisis are also listed, without limitation, as protective measures.” In light of the foregoing, mechanisms that may be established to delimit the existence of aquifers and their degree of vulnerability, such as land-use criterion matrices (matrices de criterio de uso de suelo) and hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos), take on particular importance; these were distinguished by the Chamber in the previously mentioned judgment No. 2012-8892 at 16:03 on June 27, 2012, as follows:

“On the Application of the ‘Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources.’” For purposes of this amparo proceeding (recurso de amparo), it is appropriate to highlight the first of the measures described in the preceding recital (considerando). It consists, first, of projecting and delineating on the surface a boundary beneath which an aquifer (acuífero), or part thereof, lies; and second, of establishing a specific regime for the use of the hydraulic domain (dominio hidráulico)—regulation and restriction of preexisting water concessions and a prohibition on granting new ones—and for controlling activities and facilities that may affect it—through permits (autorizaciones)—(e.g., mines and quarries; urban activities involving septic tanks, cemeteries, and landfills—the storage, transportation, and treatment of solid and liquid waste; agricultural and livestock activities involving the storage and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities involving the storage, transportation, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food-processing industries and slaughterhouses, etc.).

In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos)—which outline or demarcate the surface beneath which an aquifer lies—and land-use matrices (matrices de uso de suelo) based on the vulnerability of aquifers to contamination—which establish a specific regime governing the use or encumbrance of land in relation to groundwater—whose protection perimeters (perímetros de protección) are mandatory and must be reflected in regulatory plans (planes reguladores) concerning land use and territorial planning (ordenación del territorio) (e.g., zoning or building regulations) by municipal corporations or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, given the latter’s residual authority over urban planning in the absence of local regulatory plans. In this regard, judgment number 2004-01923 states verbatim:

“The definition of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of water-supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in the face of anthropogenic contamination problems, which is accomplished by preparing maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping—are suitable for enabling the timely relocation of a particular type of activity or supply source or, ultimately, the introduction of technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminants. The measures to be taken on the basis of protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area without territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, and, when faced with the threat of a high contamination rate, activities and supply sources may be relocated and technology introduced for the treatment and disposal of contaminants; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contaminant plumes may be prevented, and, where feasible given the high cost, water from the aquifer may be treated after extraction; or (d) an area for new water intakes (captaciones), in which case potentially contaminating activities and the impact area of each must be inventoried.” Accordingly, there is a substantial difference between a hydrogeological groundwater map and a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination.

A hydrogeological map primarily contains geological and hydrological information and pertains to the scientific field of hydrogeological mapping (cartografía hidrogeológica). This scientific field concerns both phenomena occurring on the land surface and those occurring underground. In the case of aquifers, hydrogeological maps compile relevant data such as the depth of water levels, the thickness of saturated layers or impermeable materials, the vertical zoning of aquifers, etc. Among other characteristics, hydrogeological mapping is highly dynamic because, although some phenomena are highly permanent (hydraulic works and water points), others vary over time, such as the depth of the water table or certain hydrochemical data; it is also subject to spatial constraints because its objects are specific zones or surfaces that plainly differ from one another according to the geographic location being mapped.

The time variable introduces additional complexity into cartographic representation and causes a map to become outdated if its publication is delayed. Moreover, depending on the objectives pursued, hydrogeological maps may be general or directed toward specific purposes, such as maps of vulnerability to groundwater contamination. By contrast, although a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination is not permanent and may change because of various factors—such as advances in scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies—it is far more stable and is not subject to the high degree of spatial and temporal variability inherent in hydrogeological phenomena. For that reason, consistent with the technical opinion of the Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, this Chamber observes that the protective measures and land-use regulations contained in a matrix of this kind are entirely suitable for general application throughout the national territory, because what changes are the hydrogeological characteristics of each area, not the specification of protective measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same category of aquifer vulnerability.

That is, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer—and therefore its vulnerability to contamination—vary from one location to another; however, the protective measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same because they are based on variables inherent in the hydrogeological behavior of an aquifer within the physical environment evaluated. Thus, the prohibition on using highly toxic agrochemicals (a factor in a land-use vulnerability matrix based on the aquifer’s vulnerability to contamination) will apply inexorably in highly vulnerable aquifer zones (a factor in a hydrogeological map), regardless of where those zones are located. Therefore, in the sub examine, the specification of a particular land-use measure in a contamination-vulnerability matrix is a constant variable, whereas the hydrogeological and hydrochemical conditions of the aquifer in each particular region are dependent variables.

This criterion is also supported by the precautionary principle (principio precautorio), or the in dubio pro natura principle (principio de indubio pro natura), duly explained in the judgment transcribed in the preceding recital. Consistent with the foregoing, the State’s obligation to take any cost-effective measures to prevent the degradation of aquifers arises as an essential legal imperative even in the absence of absolute scientific certainty regarding those measures, because the prerequisite for that obligation is merely the existence of a threat of serious or irreversible harm to aquifers. Judgment number 2004-01923 states that “in the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas (áreas de carga y descarga), the precautionary principle, or the in dubio pro natura principle, means that when there are no studies or reports prepared in accordance with the unambiguous and precisely applicable rules of science and technology that make it possible to attain absolute certainty regarding the harmlessness of the activity intended to be carried out in relation to the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or allowing any new application or application for modification, suspend those that are pending until the uncertainty has been resolved, and, at the same time, adopt all measures aimed at its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.” On the basis of the distinction identified above, the Chamber clearly established that a Land-Use Criteria Matrix (Matriz de Criterios de Uso de Suelo) issued for the protection of water resources, such as the one initially issued for the canton of Poás, is mandatory in every canton or area for which vulnerability maps approved or prepared by SENARA are available.

Nevertheless, it was also emphasized that, in cantons where hydrogeological maps were unavailable, that matrix was to serve as technical guidance and direction for developing land-use policies until SENARA, with the participation of the other institutions involved, prepared a matrix specifically applicable to the area that guaranteed the same or a higher level of water-resource protection. This Tribunal so ruled on the basis of the precautionary principle that must govern the protection of water resources, taking into account SENARA’s technical knowledge regarding this type of water. In judgment No. 2012-8892, cited above, this Chamber stated:

“Consequently, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento cannot simply content itself with issuing recommendations and then disregard their implementation—merely because another administrative entity shares responsibility in that area—since doing so would constitute a failure to fulfill its duty to protect groundwater and would violate the aforementioned principle of interadministrative coordination (principio de coordinación interadministrativa). In other words, although authority over the integrated management of groundwater resources is divided among several entities (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalities, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento itself), it is no less true that the latter, because of the groundwater hydrological information it manages and its experience and specialized knowledge in the field of groundwater, possesses overriding technical expertise in that field.

Accordingly, on the one hand, its contamination warnings and corresponding preventive measures cannot be disregarded unilaterally by the rest of the Public Administration and, on the other, warnings concerning the threat of contamination issued by an institution legally empowered to protect water resources cannot be ignored (see, to that effect, judgment number 2008-004790 at 12:39 hours on March 27, 2008).” In conclusion, although there are cantons or areas that still do not have vulnerability maps approved or prepared by SENARA, the matrix issued by SENARA for the canton of Poás since May 2012, and currently the generic aquifer protection matrix approved by SENARA at Board of Directors session N° 702-16 of 7 de noviembre de 2016, must serve as a technical guide and reference for the development of land-use policies, until such cantons or areas have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the competent institutions and guaranteeing the same or a higher level of protection for water resources.

It is reiterated that the protection measures and land-use regulations contained in a matrix of this type are fully applicable throughout the national territory, since what varies are the hydrogeological characteristics of each area, not the specification of protection measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same vulnerability category of an aquifer. That is, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer and, therefore, its vulnerability to contamination vary from one site to another; however, the protection measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, because they are based on the variables inherent in the hydrogeological behavior of an aquifer in the physical environment evaluated. Accordingly, in the aforementioned judgment No. 2012-8892, the following was ordered in the Por tanto, insofar as relevant:

“The petition for constitutional relief (amparo) is partially granted. Consequently, Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, respectively President and General Manager of SENARA, or whoever holds those positions, are ordered to immediately notify Vianney Saborío Hernández, or whoever represents Simen Mountain Business in his stead, as well as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and all municipalities, that the ‘Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources in the Canton of Poás’ is mandatorily applicable in all cantons or areas where vulnerability maps approved or prepared by SENARA are available and, in all cases, must serve as a technical guide and reference for the development of land-use policies until such cantons or areas have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the other institutions that prepared the matrix and guaranteeing the same or a higher level of protection for water resources.”

VI.Regarding SENARA’s involvement in the approval of development projects. In light of the foregoing, the Land-Use Matrix and Vulnerability Maps issued by SENARA provide important information for determining whether to authorize projects to be developed within the country’s territory. Hence the importance of requiring the other public authorities to apply them wherever hydrogeological maps exist and to adopt them as guidance in those cantons where such maps do not exist when determining whether or not to approve development projects, such as urban development projects. However, SENARA is incorrect in stating, in the report submitted in this amparo proceeding, that in judgment No. 2016-18352 at 9:05 hours on 16 de diciembre de 2016, this Court ordered it to provide prior authorization for all future urban development projects anywhere in the country. SENARA must take into account that the ruling in that judgment was issued for a very particular case, namely the canton of Poás, where several specific judgments had already established the risk posed to that area’s water resources by the manner in which housing projects had been authorized, despite the respective Matrix having been issued (see, to that effect, judgments No. 2004-1923, 2004-5181, 2011-435 and 2011-5548). Accordingly, on that occasion the Mayor of Poás was ordered as follows:

“1-Refrain from granting new building permits for the Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel, and Calle Los Murillo projects until detailed hydrogeological studies have been conducted by the interested parties, approved by SENARA, and covering the entire project, in order to determine the condition and quality of the water resources, the risk of future adverse effects, and, if necessary, the implementation of measures to mitigate the current effects; 2- Not issue any building permit in Urbanización Residencial Don Manuel and Calle Ladelia without first requiring the installation of individual treatment systems, a treatment plant, or a sanitary sewer network, taking into account the minimum lot size; 3- Carry out the respective procedures and actions within the scope of its authority so that, within 2 years from notification of this judgment, an individual treatment system that complies with the wastewater discharge regulations and is equivalent to a treatment plant is implemented in the Calle Ladelia and Finca Erick Lonis (finca 1 y 2) housing projects. 4- Refrain from granting building permits or authorizing future housing projects without first verifying compliance with the Generic Aquifer Protection Matrix approved by SENARA.” Now, in application of the precautionary principle (principio precautorio), this Court finds that, in order to determine whether an urban development project to be built on land beneath which confined groundwater (aquifers) lies should or should not be exempted from implementing a treatment plant or be permitted to use a septic tank, the developer must conduct the corresponding hydrogeological study and obtain SENARA’s prior approval, so that this technical agency necessarily verifies, within a reasonable period, whether the study conducted complies with the guidelines of the current matrix and the methodology used to assess the impacts on that aquifer.

This is established on the basis of the precautionary principle governing environmental matters, particularly the protection of water resources, which was clearly outlined by this Court in judgment No. 2004-1923 at 14:55 hours on 25 de febrero de 2004:

“XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle, also known as the principle of prudent avoidance. This principle is set forth in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which states verbatim: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Within the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 of 30 de abril de 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive parameters: ‘1.- Preventive approach: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto is of vital importance. 2.- Precautionary approach, or in dubio pro natura (indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures.’ In this Chamber’s decision No. 1250-99 at 11:24 hours on 19 de febrero de 1999 (reiterated in decisions Nos. 9773-00 at 9:44 hours on 3 de noviembre del 2000, 1711-01 at 16:32 hours on 27 de febrero del 2001 and 6322-03 at 14:14 hours on 3 de julio del 2003), this Court held as follows: ‘(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.

Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity in question. This is because, in environmental matters, ex post facto enforcement is ineffective: once socially harmful biological consequences have occurred, punishment may have moral significance, but it is unlikely to compensate for the damage caused to the environment.’ Subsequently, in decision No. 3480-03 at 14:02 hours on 2 de mayo del 2003, this Court stated that, ‘Properly understood, the precautionary principle concerns the adoption of measures not when the facts giving rise to a risk are unknown, but when there is no certainty that such facts will actually produce harmful effects on the environment.’ In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle, or in dubio pro natura, means that when there are no studies or reports prepared in accordance with the unequivocal and strictly applicable rules of science and technology that make it possible to reach a state of absolute certainty regarding the harmlessness of the activity intended to be carried out in the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification; suspend those in progress until the uncertainty has been resolved; and, concurrently, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, sound environmental management of groundwater requires protecting the resource before it is contaminated or degraded.”

VII.The specific case. In the case under review (sub examine), the appellant considers that the fundamental right to the environment and water protection was violated because the Conjunto Residencial D’Milagros project was exempted from applying SENARA’s hydrogeological vulnerability matrix (matriz de vulnerabilidad hidrogeológica), as no hydrogeological maps exist for Naranjo; and because the ICAA exempted the property developer from constructing a treatment plant and the corresponding sanitary sewer system, allowing the use of septic tanks, with the attendant risk to the protection of groundwater. In this regard, the Chamber finds it established that, by administrative resolution N° 0378-2015-SETENA of 17 de febrero de 2015, SETENA did in fact grant environmental viability (viabilidad ambiental) to the “Condominios D’Milagros” project, approving that development ab initio subject to the requirement that a wastewater treatment plant be constructed.

The project was subsequently changed from a condominium ownership regime (propiedad horizontal) to a residential development for social-interest housing, and its name was changed from “Condominios D´Milagros” to “Conjunto Residencial D´Milagros.” On 11 de julio de 2016, by official letter SG-ASA-0626-2016, SETENA authorized the change of the project’s name to Conjunto Residencial D´Milagros, and on 17 de febrero de 2017, the developer requested an extension of the project’s environmental viability, which was granted by Resolution N° 130-2017 under the name Conjunto Residencial D´Milagros. It was also established that, on 12 de setiembre de 2016, the developer filed an application with the ICAA for an exemption from the sewer-network requirement for that project. In connection with that application, official letter N° SB-AID-2016-00291 of 7 de octubre de 2016, signed by the ICAA Deputy Manager for Environmental Affairs, informed the developer of the decision adopted by the Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario, which exempted the Conjunto Habitacional D’Milagros project from the sewer-network requirement.

This determination was based on the ICAA’s view that sufficient technical and scientific evidence existed to demonstrate that the proposed project could use septic tanks as its wastewater treatment system without posing a danger to the environment or water resources, and on the absence of a hydrogeological map for the canton of Naranjo. According to that study, 4 soil infiltration tests were conducted on the property, establishing that the infiltration rate fell within a range suitable for the use of individual treatment systems that discharge treated wastewater. Nevertheless, although that same study identified a confined aquifer within the project area, the ICAA did not require SENARA’s prior approval. The hydrogeological study prepared by Asesorías Geotec S.A. and submitted by the developer concludes, for example, on page 31, as follows:

“a) The minimum thickness of the pyroclastic deposits drilled during the geotechnical study—which overlie the ignimbrites, which in turn overlie the area’s aquifer (pyroclastic flows and fallout)—is sufficient to eliminate the plume of bacterial contaminants generated by the septic tanks and drainage systems. The maximum survival time of pathogenic bacteria is 70 días in a porous medium, and the calculation yields 287.21 días, 410 times the necessary period; it is emphasized that only the thickness drilled during the geotechnical study is taken into account.

• b)In accordance with the preceding paragraph, the horizontal distance that the bacteria will travel through the saturated medium should not be calculated, because the plume of organic contaminants will degrade within the evaluated thickness of the aquitard.
• c)Because of the aquifer’s confined behavior and the degradation of the bacteria, there is no risk of contaminating springs (nacientes) or wells near the evaluated site.

Consequently, in accordance with the results of this study, it has been found that the infiltration of organic decomposing bacteria generated by the septic tanks and drainage systems does not pose a risk of contaminating the aquifer closest to the surface. Therefore, the construction of the Proyecto Condominio D’Milagro is considered environmentally viable from a hydrogeological standpoint, and it may be concluded that the subsurface will allow the rapid and complete degradation of bacterial contamination.” Although this Court does not disregard the fact that the ICAA’s opinion is indispensable for assessing the impact that proposed projects may have on water resources, the fact remains that, in its case law, the Chamber has emphasized the necessary involvement of SENARA when impacts on groundwater are being assessed. Once the administration became aware, upon evaluating the hydrogeological study submitted by the developer, that the proposed development would be situated over an aquifer or within its affected zone, that study should have been brought to SENARA’s attention so that SENARA, within its area of technical expertise, could also verify that the study had been properly prepared and validate its results.

This is warranted under the precautionary principle (principio precautorio), because it enables the institutions involved in authorizing this type of project to ensure that the waters flowing beneath the project area will not be harmed by the terms under which the project is intended to be developed when the intent is to exempt it from the requirement to have a treatment plant. As previously established, adverse effects on water sources may go unnoticed for a long time because the water lies underground; the regeneration of water once contaminated is very slow, or else so costly that the contamination becomes irreversible; and technical and human resources are insufficient to monitor groundwater quality and determine the exact extent of any contamination. Such precautionary protection is therefore required because, by the time the harm is detected, it is frequently already too late to reverse the situation.

For that reason, an opinion such as SENARA’s is indispensable in such cases. In this regard, it is appropriate to reiterate what was stated above in judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 horas on 15 de diciembre de 2010, concerning SENARA’s powers:

“…It is evident that, by express provision of the Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), SENARA has authority to protect the country’s water resources; accordingly, its decisions concerning their exploitation, maintenance, and protection shall be final and mandatorily binding. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with artículo veintiuno of the Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos—which establishes that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by the Ley de Aguas) retains secondary or residual authority in this area. Thus, reading the recently cited provisions together indicates that, in order to use publicly owned waters, every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that SENARA’s duly reasoned decisions in that regard shall be final and mandatorily binding.

This definition is far from a rhetorical pronouncement by the Chamber; on the contrary, it arises from the responsible integration of the broad regulatory framework governing the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent in the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly important position regarding the management of national water resources, which is significant given the eminently technical nature of this administrative agency—a position that must be reinforced and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, among others.” Accordingly, this Court finds that the ICAA violated the precautionary principle in environmental matters by exempting the Conjunto Residencial D´Milagros project from implementing a wastewater treatment plant without SENARA’s prior review of the hydrogeological study submitted by the company, so that SENARA could assess the anticipated impacts on the aquifer studied within the project area.

It should be noted that the ICAA currently continues to apply, as its institutional procedure for processing applications of this type, the provisions adopted by the Junta Directiva in considerando 9 of agreement AN-2002-114, ICAA artículo 2 inciso d), from ordinary session 2002-024 of 25 de marzo de 2002. Those provisions establish that, in places where no sanitary sewer systems exist, where hydrogeological technical studies show no danger of groundwater contamination, and where lot density permits, the interested party must expressly request that the Gerencia del ICAA exempt it from constructing sanitary sewer networks; for that purpose, it must submit technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering together with the relevant hydrogeological studies; that professional shall issue the appropriate recommendations, after which the Junta Directiva shall decide by an absolute majority.

It is evident from the foregoing that, notwithstanding this Court’s repeated subsequent rulings and their universally binding effect (erga omnes), as provided in artículo 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the ICAA has not modified that procedure since 2002 to incorporate SENARA’s technical opinion into the process, despite the importance of that opinion when groundwater protection is at issue. The procedure therefore lacks an essential technical requirement that must be incorporated in order to protect the environment in accordance with the precautionary principle governing environmental matters.

This Court likewise finds it established that the developer did not inform SETENA that the ICAA had authorized the replacement of the treatment plant with septic tanks, even though environmental viability for the project in question had initially been granted subject to the treatment-plant requirement; a modification of such magnitude required a new assessment. Indeed, SETENA clarified to this Court that replacing a wastewater treatment system with another system that was not considered during the initial environmental impact assessment process (proceso inicial de evaluación de impacto ambiental), and consequently was not covered by the Environmental Viability granted, must be processed as an application for modification before SETENA. SETENA, through the Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), must evaluate the proposal, determine whether additional technical studies or supplementary information are necessary, and notify the Secretaría’s decision concerning the change by means of a Resolución de Comisión Plenaria. None of this occurred in the case at hand. Moreover, this means that if the developer intends to carry out the project under the exemption from using a water treatment plant, the project currently lacks valid environmental viability.

Consequently, this Court finds that the appropriate course is to grant the amparo petition (recurso de amparo) solely against ICAA and to order the suspension of the housing development project in question until 2 conditions have been met: 1-that SENARA issue a determination regarding the hydrogeological study (estudio hidrogeológico) conducted, within a period not to exceed one month from notification of this judgment; and 2-that, once the foregoing requirement has been satisfied, the developer apply to SETENA for modification of the environmental viability approval (viabilidad ambiental), and that the Plenary Commission approve the current conditions under which the Conjunto Residencial D´Milagros is intended to be developed. As to the other respondents, the amparo petition is denied because the exemption of the project in question from the treatment-plant requirement was granted solely by the Instituto de Acueductos y Alcantarillados and was never brought to the attention of SETENA for proper analysis.

VIII.Separate Reasons of Justice Castillo Víquez. In judgment number 2010-6922, issued at 14:35 on 16 de abril de 2016, the undersigned departed from the majority’s position, finding that current legislation does not require hydrogeological studies for projects that need them to be conducted by SENARA or, as the case may be, subsequently validated by that entity. In view of the foregoing, I consider it improper to grant the present matter on the ground that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados did not submit the hydrogeological studies provided by the development company to SENARA for evaluation, since, as stated above, there is no legal provision imposing such a requirement.

IX.Dissenting Opinion of Justice Hernández López regarding the claim alleging infringement of Article 50 of the Political Constitution.

1. The historical context that once prompted the Chamber’s extensive involvement in environmental matters has changed considerably, requiring this body to reconsider the conditions governing its participation in safeguarding the right of individuals to a healthy and balanced environment, as protected by Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by an extremely extensive body of statutes and regulations that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies tasked with complying with the Fundamental Charter—is radically different from the previous situation, in which the absence of regulations and of state bodies with appropriate jurisdiction forced the Chamber to play an almost uniquely leading role in defending the aforementioned constitutional right.

2. Today, we face a “dense network” of environmental regulations—as Justice Jinesta Lobo aptly described it in his dissenting opinion on this subject—which has produced two significant phenomena: the first and most obvious is the emergence of comprehensive legal regulation of activities whose impact on the environment was previously subject to little or no regulation, as well as the creation of state bodies empowered to monitor and control the effects of human activity on the environment. The second phenomenon is that this growing juridification—predominantly through statutes and regulations—necessarily brings both administrative justice and the ordinary courts—primarily the administrative-litigation courts, but also the criminal courts—into play. In those forums, consistent with the importance of environmental law, broad procedural avenues and inclusive standing mechanisms (medios de legitimación) have been established so that members of the public may enforce the provisions of the extensive legal framework relating to environmental matters.

3. In that context, it is neither legally nor functionally appropriate for the Constitutional Chamber to displace—or, worse still, replace—the ordinary judicial bodies in performing their task, which is itself constitutional in rank, of ensuring effective compliance with statutes and regulations. It is legally improper because, in the vast majority of these cases, the Chamber is asked to interpret and enforce statutory and regulatory provisions, thereby risking an overlap between its jurisdiction and that of other judicial bodies that were specifically created to perform such tasks; it is also functionally inappropriate because the design of its proceedings is ill-suited to the complexity present in numerous environmental disputes, which consist of technically and legally complex series of facts and acts. There are well-known examples concerning both issues in which the Chamber has rendered a partial or technically incomplete decision, or in which unnecessary friction and harm to legal certainty have arisen.

4. Among the technical considerations I have assessed, I would add that this jurisdiction does not have judges responsible for enforcing judgments who could provide proper follow-up regarding those judgments—which are generally complex—and which sometimes involve monitoring remedial plans, among other matters, together with interinstitutional coordination and follow-up lasting months or even years.

5. From that perspective, this Court’s decision to step aside in environmental matters should not be viewed as an abandonment of such matters but, on the contrary, as ensuring their proper protection in the forum best suited to their complex and diverse nature. Nor should it be viewed as this forum’s relinquishment of the task of protecting constitutional rights imposed upon it by the Political Constitution and its Organic Law, a task that, in my view, remains reserved in this field for specific cases. Rather, it entails reallocating the burdens and tasks assigned to the various state bodies so that each may fully perform its work within its assigned sphere, as well as exercising the authority to determine its own jurisdiction, as provided in Article 7 of its Organic Law.

6. It is clear that the Chamber does not intend to leave the protection of individual rights in environmental matters solely to other jurisdictions. It is well known that, although any claim alleging infringement of statutes and regulations may ultimately be framed as a constitutional matter, some cases require nothing more for their resolution than the application of constitutional law. The aim, then, is for the Chamber to become one leading actor alongside others, so that—collectively, and each within its own sphere—they may address the full range of situations involved in protecting the right to a healthy and balanced environment within a society that also has other equally pressing needs. I firmly believe that, under this position, citizens do not lose the slightest degree of protection, while substantial gains are made in breadth, perspective, and respect for the balance and distribution of powers, the latter being a principle that must necessarily be considered because it governs the constitutional dynamics of any liberal and democratic system such as ours.- 7.

Consistent with the foregoing, I maintain that this Chamber should refrain from hearing claims brought before it for alleged infringement of Article 50 of the Political Constitution, leaving their adjudication to administrative justice and the administrative-litigation jurisdiction. The foregoing is stated as a general rule, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my opinion, would still be better protected by this Chamber and should therefore be heard and decided by it.- Among such groups of cases, without this enumeration being regarded as a closed and definitive list, I would note that the Chamber should retain jurisdiction over situations such as claims involving environmental violations that also directly endanger human health or access to or the quality of water; cases involving flagrant and direct harm to the environment in which there is a manifest absence of protection by state authorities, provided, moreover, that the nature of the claim allows it to be addressed through the amparo proceeding as a summary and special procedural mechanism, since I also believe that the amparo proceeding should not be converted into an ordinary proceeding in order to address, even in the cited cases, issues that exceed its capacity to deal with them adequately.

8. In this specific case, according to the facts found to have been proven, none of the cited exceptions is present, and the situation falls within those cases in which recourse to the Administration’s protective mechanisms and the ordinary courts provides a broader and more comprehensive avenue for addressing the issue in dispute, which involves discussion of advantages and disadvantages and an assessment requiring extensive technical evidence, monitoring, and studies that exceed the scope of the amparo proceeding. Accordingly, Article 9 of the Law on Constitutional Jurisdiction should have been applied and the petition summarily dismissed; nevertheless, since that did not occur, the amparo petition filed must now be denied on the merits.

X. DISSENTING OPINION OF JUSTICES JINESTA LOBO AND SALAZAR ALVARADO, AUTHORED BY THE FORMER

Justices Jinesta Lobo and Salazar Alvarado deny the petition on the following grounds:

1. 1RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS SUBCONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH AN EXTENSIVE REGULATORY NETWORK. Article 50 of the 1949 Constitution underwent a partial amendment in 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) to introduce into its second paragraph, as an express and clearly defined fundamental right, the right of “Every person” to enjoy “a healthy and ecologically balanced environment.” Before the 1994 constitutional amendment, this fundamental right was extensively developed through the progressive and protective case law of this Constitutional Court, based entirely on the existing rules of International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial amendment of Article 50 of the Constitution. Since the partial amendment of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed subconstitutional regulatory framework has been developed to effectively protect the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; these constitutional mandates and obligations have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive subconstitutional regulatory network embodied in various statutes, regulations, and executive decrees that address substantive and procedural matters concerning the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Additionally, this subconstitutional legal order has established an extensive and complex administrative organization to implement the constitutional mandates and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this body or standard of legality created to develop Article 50 of the Constitution, particular importance attaches to the Organic Law of the Environment, No. 7554 of 4 de octubre de 1995, which, among other matters, develops and regulates issues of primary importance such as public participation (participación ciudadana) in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental, EIA) (Chapter IV), the protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), land-use planning (ordenamiento territorial) and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (Chapter VII), marine and coastal resources and wetlands (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, and XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Article XV), environmental administrative organization (XVII), and the creation of an Environmental Administrative Tribunal to safeguard, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI).

Also prominent within this dense and extensive legislative framework are the Ley Forestal, No. 7575 of 5 de febrero de 1996, as amended; the Plant Health Protection Law, No. 7664 of 8 de abril de 1997; the Tourist Marina Concession and Operation Law, No. 7744 of 19 de diciembre de 1997; the Biodiversity Law, No. 7788 of 30 de abril de 1998; the Soil Use, Management, and Conservation Law, No. 7779 of 30 de abril de 1998; and, more recently, the Comprehensive Waste Management Law, No. 8839 of 24 de junio de 2010. Moreover, even before Article 50 of the Constitution was partially amended, sector-specific laws already existed to protect and defend certain aspects of the environment, such as the Water Law, No. 276 of 27 de agosto de 1942, as amended; the General Health Law, No. 5395 of 30 de octubre de 1973, as amended; the Animal Health Law, No. 6243 of 2 de mayo de 1978; the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of 21 de octubre de 1992, as amended; the Hydrocarbons Law, No. 7399 of 3 de mayo de 1994; and the Rational Use of Energy Law, No. 7447 of 3 de noviembre de 1994.

At the substatutory level, the regulatory framework is even more extensive, comprising various executive regulations implementing those laws and decrees governing the protection, conservation, and defense of the environment. At this level of the hierarchy of protection, by way of example, Executive Decree No. 31849 of 24 de mayo de 2004 is particularly noteworthy: it is the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (EIA), which comprehensively governs every aspect of the procedures for assessing the environmental impact of activities, works, and projects, according to predefined categories, in order to prevent any damage or harm to the environment, as well as their review and environmental feasibility (viabilidad ambiental), subsequent monitoring and oversight, complaints, participation mechanisms, the environmental officer (responsable ambiental), compliance and performance guarantees, and a system of penalties.

Also noteworthy is Executive Decree No. 34136 of 20 de junio de 2007, which contains the Rules of Procedure of the Environmental Administrative Tribunal, the body responsible for hearing and deciding complaints involving threatened or actual violations of legislation protecting the environment and natural resources and for establishing compensation for damage or harm to them.

1. 2NEED TO DISTINGUISH CONSTITUTIONAL REVIEW FROM LEGALITY REVIEW IN THE PROTECTION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense regulatory framework or subconstitutional legal order that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment established in Article 50 of the Constitution and seeks to guarantee, safeguard, and preserve it requires this Constitutional Court to distinguish, in this field, the scope of constitutional review (control de constitucionalidad) from that of legality review (control de legalidad). With respect to constitutional review mechanisms or constitutional matters, as Title IV of the Constitutional Jurisdiction Law calls them—a concept encompassing actions of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) and constitutional consultations (consulta de constitucionalidad), both legislative and judicial—the boundary between constitutional review and legality review is clear and unequivocal, because this Constitutional Court unquestionably has exclusive jurisdiction to hear and decide such matters (Articles 10 of the Constitution; 1°, 2°, subsection b), and 73 to 108 of the Constitutional Jurisdiction Law), as, for example, when it is alleged that a statutory or regulatory provision is unconstitutional because it violates Article 50—that is, the right to a healthy and ecologically balanced environment and its underlying values and principles.The actual difficulty in drawing the boundary between these two spheres of review arises with respect to the amparo remedy or proceeding (recurso o proceso de amparo), for several evident reasons: a) the cross-cutting nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which permeates every layer or level of the legal order; b) the open-ended wording of constitutional provisions, as a result of which any grievance may appear to be constitutional in nature; and c) the tendency to use amparo proceedings as a substitute for ordinary judicial proceedings. Nevertheless, certain criteria may be established, based on Article 7° of the Constitutional Jurisdiction Law, that make it possible to distinguish amparo proceedings from other ordinary judicial proceedings. Thus, where a public authority—an administrative entity or body—has intervened in connection with an activity, work, or project by conducting studies, assessments, reports, or evaluations of any kind pursuant to the dense and extensive subconstitutional legal order, it is clear that the matter must be brought before the ordinary courts rather than the constitutional jurisdiction.The same applies where a public authority has failed to comply with obligations imposed on it by the subconstitutional legal order, whether statutory or regulatory, concerning the protection of the environment and natural resources. Under this interpretation, this Constitutional Court should hear and decide a matter in amparo proceedings only when no public authority has intervened by exercising its oversight or authorization powers and conduct is occurring that potentially or actually infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment; in addition, the violation of that right must be evident and manifest or readily ascertainable—without extensive production or taking of evidence—and must also be highly significant or consequential and serious. If a public authority has failed to fulfill the obligations and duties developed by the subconstitutional legal order, the matter likewise should not be heard by the constitutional jurisdiction because, in addition to the complaint mechanisms available at the administrative level, the ordinary courts, particularly the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), have sufficient jurisdiction to review public entities’ substantive or procedural omissions.Once a public authority has intervened by exercising its statutory and regulatory powers, conducting a procedure—a connected series of administrative actions—and issuing administrative acts (actos administrativos), the matter falls outside the scope of constitutional review; the same is true if it fails to perform or omits its statutory and regulatory obligations. The amparo remedy is essentially a summary proceeding governed by simplicity or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a remedy that must be simple and prompt. Consequently, when it is necessary to review various administrative actions—procedures and formal acts embodied and documented in an administrative record (expediente administrativo)—the matter ceases to be appropriate for amparo because recourse must be had to a plenary adjudicatory proceeding, that is, a proceeding allowing full consideration of the merits, which can be conducted only before the ordinary courts.Amparo is not designed to compare or review technical or legal opinions rendered under the subconstitutional legal order or to take new evidence in order to compare it with the evidence contained in an administrative record compiled carefully over lengthy periods. Ultimately, amparo proceedings cannot be converted into ordinary proceedings allowing full consideration of the merits (“ordinariarlo”), because doing so distorts their nature and frustrates their aims and purposes. Therefore, when a public authority has intervened by conducting studies, approving or ratifying expert assessments submitted by interested parties, preparing reports, issuing administrative decisions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or generally conducting one or more administrative procedures, amparo proceedings are not the proper avenue for reviewing such actions; contentious-administrative proceedings are.The administrative intervention that can be verified or established is decisive in determining whether the matter lies within the inherently abstract and open constitutional sphere or within the denser sphere of legality. Nor should this Constitutional Court hear and decide matters involving failure to comply with obligations imposed by the statutory or regulatory framework, since powerful and effective mechanisms exist for that purpose at the administrative level—the system of penalties, complaints, and the Environmental Administrative Tribunal—and, ultimately, there is a contentious-administrative jurisdiction whose function is to review the legality of administrative action (Article 49 of the Constitution), including substantive or procedural statutory or regulatory omissions. This ordinary jurisdiction, under the new procedural legislation, is now more flexible, expeditious, prompt, plenary, and comprehensive.
2. 3COROLLARY. For the foregoing reasons, we believe that this amparo petition should have been summarily dismissed ad limine litis because it raises a matter properly subject to legality review. However, because it was not, we consider that it should be denied without ruling on the merits, since it falls to the ordinary courts, particularly the contentious-administrative jurisdiction, to determine whether the administrative actions and conduct—whether affirmative or omissive—undertaken in the sub lite are substantively consistent with the subconstitutional legal order protecting, guaranteeing, and preserving the right to a healthy and ecologically balanced environment.

XI. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE (DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE)

The parties are advised that, should they have submitted any document in paper form, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, these must be collected from the court within a maximum period of 30 business days counted from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within this period shall be destroyed, pursuant to the “Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary” (“Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”), approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The appeal is granted solely against ICAA. The works on the Conjunto Residencial D´Milagros Project are ordered suspended until the following requirements have been met: 1- SENARA must issue a determination regarding the hydrogeological study (estudio hidrogeológico) conducted by Asesorías Geotec S.A. within a period not exceeding one month counted from notification of this judgment; and 2- once the preceding requirement has been satisfied, the developer must request an amendment to the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) from SETENA, and the Comisión Plenaria must approve the current conditions under which the Conjunto Residencial D´Milagros is intended to be developed. Accordingly, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of ICAA, is ordered to transmit to the Manager of SENARA a complete certified copy of the administrative case file (expediente administrativo) concerning the procedure for exemption of the Conjunto Residencial D´Milagros wastewater treatment plant, within a maximum period of 2 days counted from notification of this judgment.

In addition, Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, in his capacity as Acting Manager of SENARA, or whoever holds that office, is ordered to review said case file and issue the corresponding determination regarding the hydrogeological study for the Conjunto Residencial D´Milagros Project within the non-extendable period of ONE MONTH, counted from the time ICAA transmits to him the copy of the corresponding case file. Likewise, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of ICAA, is ordered to adopt the necessary measures so that, within the non-extendable period of 7 days counted from notification of this ruling, the procedure for exempting urban development projects from constructing a sanitary treatment plant shall require SENARA’s technical opinion prior to the corresponding final decision by ICAA whenever there is evidence that groundwater (aguas subterráneas) flows beneath the area of a particular project, with the warning that, in cases where no hydrogeological map exists, the Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources (Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la protección del recurso hídrico) issued by SENARA must serve as a technical guide and reference for land-use (uso del suelo) policies aimed at protecting water resources.

The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling. As to the other respondents, the appeal is denied. Yamileth Astorga Espeleta and Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, respectively Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and Acting Manager of SENARA, shall be personally served; the Alcalde de Naranjo shall likewise be notified for matters within his authority. Magistrate Castillo Víquez issues separate reasons. Magistrates Jinesta Lobo, Hernández López, and Salazar Alvarado dissent and deny the appeal.

Ernesto Jinesta L.

President Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

*PUFSNMZF1QY61*

*160176820007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del cinco de mayo de dos mil diecisiete .

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 16-017682-0007-CO, interpuesto por Gaudencio Manuel Montoya Carranza, cédula de identidad N° 6-128-463; a favor de la Asociación de Acueducto de Dulce Nombre de Naranjo; contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA).

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:28 horas del 14 de diciembre de 2016, el recurrente interpuso recurso de amparo contra el ICAA, la SETENA y el SENARA. Señala que en Naranjo de Alajuela existe un proyecto urbanístico denominado Proyecto Condominio D' Milagros, el cual todavía no ha iniciado su fase de construcción. Aduce que, sin razón alguna, SETENA eximió dicho proyecto de la obligación de aplicar la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA. Agrega que el argumento utilizado por la empresa desarrolladora para no realizar el estudio técnico de rigor, fue que se contaría con una planta de tratamiento y su respectivo alcantarillado sanitario; no obstante, el instituto recurrido exoneró al proyecto urbanístico de construir dicha planta de tratamiento y su respectivo acueducto sanitario. Indica que el instituto accionado aprobó la exoneración mediante el acto administrativo N° SB AID-2016-00291 del 7 de octubre de 2016, el cual se fundamentó en la resolución N° UEN PC 2016-01981 del 6 de octubre de 2016.Alega que se exoneró al proyecto de la obligación de verificar objetivamente su viabilidad. Esto se decidió sin el aval de las instituciones encargadas de tutela de los mantos acuíferos (SENARA y SETENA) y sin contar con la licencia ambiental de SETENA. Añade que SETENA, para emitir la licencia, partió del presupuesto que se debía construir la planta de tratamiento y el acueducto respectivo. Expresa que se presentó un recurso administrativo, en el que se hace referencia a la sentencia N° 2012-08892, emitida por esta Sala, que dispuso que la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica de SENARA es aplicable a todo el país. Externa que se ha lesionado el principio precautorio, el principio de progresividad y el derecho a un ambiente sano, toda vez que el ICAA realizó interpretaciones riesgosas para los mantos acuíferos. Solicita a la Sala que declare con lugar el recurso.
2. 2Mediante resolución de Presidencia a.i. de las 13:37 horas del 20 de diciembre de 2016, se dio curso al proceso.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:03 horas del 2 de enero de 2017, informa bajo juramento Marco Vinicio Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la SETENA, que el expediente administrativo N° D1-13318-14-SETENA ingresó a esa Secretaría el 31 de julio de 2014 y obtuvo viabilidad ambiental mediante resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, por lo cual el proyecto “Condominios D Milagros” sí cumplió con el proceso de evaluación de impacto ambiental ante esa Secretaría. Refiere que según lo establecido en la Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica del SENARA para la zona del proyecto, se tiene que una vez ubicado por medio de georeferenciación satelital el sitio exacto del proyecto, la SETENA determinó que dicho lugar no cuenta con Mapa de Vulnerabilidad emitido por SENARA; es decir, que de la información existente en las bases de datos para dicha zona, no existe todavía Mapa de Vulnerabilidad Hidrogeológica elaborado por SENARA, por lo cual no se le puede aplicar lo establecido en la Matriz de Vulnerabilidad elaborada por SENARA, pues sin mapa de vulnerabilidad, la matriz no se puede aplicar.Indica que, no obstante, el proyecto fue evaluado y aprobado por la SETENA con el compromiso ambiental de implementar, como parte de las medidas ambientales, la construcción y operación de una planta de tratamiento de aguas residuales , lo cual representa la mejor medida para salvaguardar las eventuales aguas subterráneas y recursos hídricos que pudieran estar cercanos. Aclara que los hechos acusados no son competencia de esa representación. Solicita a la Sala que declare sin lugar el recurso en su contra.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:14 horas del 10 de enero de 2017, informa bajo juramento Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, en su condición de Gerente General a.i. del SENARA, que revisados los archivos de esa institución, efectivamente no consta ninguna solicitud de estudio o criterio pedido al SENARA en relación con la construcción del proyecto denominado “Condominio D’Milagros”, en razón de lo cual el SENARA no ha evaluado el impacto que dicho proyecto pudiera tener sobre el recurso hídrico. Afirma que en la zona de Naranjo, donde se localiza dicho proyecto, no se han realizado estudios hidrogeológicos aprobados por el SENARA. Aclara que incluso donde no existen estudios hidrogeológicos o mapa hidrogeológico, como sucede en Naranjo, la matriz debe servir de guía y orientación técnica para regular las actividades humanas que causen o puedan causar efectos adversos en el ambiente y, particularmente, en el recurso hídrico.Explica que en la reciente sentencia N° 2016-018352, emitida por esta Sala, estableció la necesidad de que para la aprobación de proyectos urbanísticos, se debe acatar lo siguiente: a) contar con estudios hidrogeológicos detallados realizados por los interesados, aprobados por SENARA, que contemplen la totalidad del proyecto, a fin de determinar la condición de la calidad de los recursos hídricos, el riesgo de afectación futuro, y la definición en caso de ser necesario, de la implementación de medidas para mitigar los efectos actuales; b) instalación de sistemas de tratamiento individualizados, planta de tratamiento o red de alcantarillado sanitario cuando técnicamente así se requiera; c) verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la matriz genérica de protección acuífera aprobada por SENARA en sesión de Junta Directiva N° 702-16 del 7 de noviembre de 2016. Dado lo anterior, consideran que todo proyecto urbanístico, incluido el objeto de este amparo, requiere de un estudio hidrogeológico y de la respectiva evaluación y criterio técnico favorable por parte de SENARA, independiente de si el proyecto cuenta o no con plantas de tratamiento o red de alcantarillado sanitario, y tomando en cuenta, además, la aplicación de la matriz genérica de protección de acuíferos aprobada por el SENARA en lo que corresponda.Aduce que tanto la valoración del impacto de un proyecto urbanístico, como la solución técnica que se proponga (construcción de una planta de tratamiento y alcantarillados del mismo, por ejemplo), implica que se deben conocer las características hidrogeológicas, grado de vulnerabilidad del acuífero y las condiciones de recarga del mismo, por lo que no es posible autorizar la construcción de un proyecto urbanístico eximiéndolo de la obligación de construir una planta de tratamiento y red de alcantarillado sanitario, sin que exista certeza de que tal decisión no impactará negativamente el recurso hídrico, dudas que solo son posibles de despejar, si se realiza un estudio hidrogeológico y este es aprobado por el SENARA conforme a la matriz genérica de protección de acuíferos. Solicita a la Sala que declare sin lugar el recurso de amparo en lo que a su representada concierne.
5. 5Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 20:07 horas del 13 de enero de 2017, informa bajo juramento Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidenta Ejecutiva del ICAA, que el otorgamiento de permisos de construcción es un acto propio de los gobiernos locales, por lo que no corresponde al ICAA conocer la etapa constructiva del proyecto D’Milagros. Refuta que el criterio del ICAA haya desautorizado lo dispuesto por SETENA, pues es claro que las competencias del ICAA difieren de las de esa Secretaría, dada precisamente la especialidad de cada entidad. Indica que el desarrollador puede acudir de manera independiente ante ambas instituciones en procura de actos de aprobación de distinta naturaleza. Señala que en el procedimiento existente para la aprobación de proyectos constructivos, en ningún momento existe preclusión de actos respecto de las manifestaciones de SETENA en relación con las del ICAA, de tal forma que el interesado puede optar por buscar, de manera previa, la aprobación del sistema de tratamiento de aguas residuales ante el ICAA, o bien, acudir de forma directa a SETENA y luego someter a aprobación su proyecto constructivo.En relación con la exoneración de redes de alcantarillado sanitario de urbanizaciones, en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, la Junta Directiva del ICAA dispuso que en aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá solicitarle de modo expreso a la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, deberá remitir los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta.Sostiene que si el desarrollador decide someterse al procedimiento de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario, implica que autoriza al ICAA a revisar y valorar la procedencia o no de uso de tanque séptico; asimismo, a que el ICAA no continúe con los procedimientos de recepción de obras e interconexión hasta tanto no sea resuelta la petición de exoneración de redes de alcantarillado sanitario. Explica que la naturaleza jurídica del acto de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario consiste en la emisión de un criterio técnico que determina la posibilidad o no de utilización de tanque séptico. Alega que al no ser un acto administrativo final, el informe técnico se cataloga como uno preparatorio. Aduce que mediante oficio N° SB-AID-2016-00291, suscrito por el Subgerente de Ambiente, se informó al interesado que la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario había dispuesto exonerar al proyecto D’Milagros de la construcción de una red de alcantarillado.Menciona que del análisis del caso concreto se concluye, entre otros aspectos técnicos, que el proyecto se encuentra fuera del área de influencia de la matriz de vulnerabilidad y mapas aprobada por SENARA, lo cual forma parte de la motivación del acto que se conforma en el oficio N° UEN-PC-2016-01981. Luego, el recurrente interpuso recursos administrativos contra el oficio N° SB-AID-2016-00291, que fueron rechazados mediante resolución N° SB-AID-2016-00327 con base en las reglas de la ciencia y la técnica. Subraya que existe suficiente evidencia técnica y científica, que demuestra que el proyecto en cuestión puede utilizar tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales, sin que esto represente un peligro para el ambiente o el recurso hídrico, pues en el terreno respectivo convergen las variables requeridas que le permiten utilizar de forma inocua dicho sistema. Refiere que la UED Programación y Control revisó la información aportada por el desarrollador e indicó que, según el estudio hidrogeológico presentado, se habían efectuado 4 pruebas de infiltración en el terreno, que arrojó como resultado que la tasa de infiltración oscilaba en un rango apto (entre 0.45 y 1.47 min/cm) para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada en el subsuelo, según el Código de Instalaciones Hidráulicas y Sanitarias en Edificaciones del Colegio de Ingenieros, de modo que desde el punto de vista de la capacidad de infiltración del suelo, se podía permitir el uso de sistemas individuales para el tratamiento de aguas residuales.Indica que se procedió a analizar si se aplicaba la matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico, elaborada por SENARA y los mapas de vulnerabilidad que la acompañan. Una vez revisados los mapas de vulnerabilidad elaborados por SENARA, se llegó a la conclusión de que ninguno abarcaba el cantón de Naranjo. Por ello, en el oficio N° UEN-PC-2016-01981 se concluyó que el terreno de marras estaba fuera del área de influencia de esta matriz y de los mapas que la acompañan. Afirma que la Dirección de Hidrogeología, en cuanto al proyecto Urbanización D’Milagros, señaló que el profesional responsable había determinado que, indudablemente, el tratamiento de las aguas residuales utilizando sistemas individuales con tanques sépticos y drenajes resultaba viable desde el punto de vista hidrogeológico, ya que el suelo permitía una rápida y completa degradación de las bacterias patógenas.Sostiene que la Dirección del Área Funcional de Hidrogeología indicó que desde el punto de vista hidrogeológico, geológico y tránsito de contaminantes, del proyecto Urbanización D’Milagros no derivaba ningún peligro de contaminación a las aguas subterráneas. Refiere las obligaciones que loa incisos a), b), d) y e) del artículo 2 de Ley 2726 el impone al ICAA. Explica que un desarrollador debe cumplir el TEP-3 “Trámite para la exoneración de la construcción de redes de alcantarillado sanitario”, el cual exige varios requisitos, entre los demostrar que: 1-el desarrollador del alcantarillado sanitario no provocará contaminación a los cuerpos de agua cercanos al sitio del proyecto, y 2-el subsuelo del lugar puede ser usado como medio de disposición final del efluente de los sistemas individuales utilizados en el tratamiento de las aguas residuales. Aclara que la descripción de un proyecto al que SETENA le hubiera conferido viabilidad ambiental, puede ser modificada en cualquier momento (antes, durante y después de la ejecución del proyecto), eso sí previa autorización de dicha Secretaría.Sin embargo, como el ICAA ostenta la potestad de normar y decidir en materia de alcantarillado sanitario, la SETENA está obligada a pedirle criterio a tal entidad, como estipula el artículo 2 inciso d) de la Ley 2726, con respecto a la factibilidad de variar el sistema de tratamiento para la aguas residuales, esto es pasar de un sistema de tratamiento colectivo (alcantarillado sanitario con planta de tratamiento) a uno de tratamiento individual. En tal caso, el criterio del ICAA es de acatamiento obligatorio. Explica que mediante oficio UEN-PC-2016-01444, el Estudio Hidrogeológico y Tránsito de Contaminantes ingresó al Área Funcional de Hidrogeología-UEN Gestión Ambiental el 20 de julio de 2016. Niega que se hubiere dado una evaluación simple o apresurada, toda vez que con motivo de la solicitud antedicha, por oficio UEN-GA-2016-00901 de 10 de agosto de 2016 se obligó al gestionante a efectuar 3 pruebas de infiltración por hectárea, a que tales pruebas comprendieran 2 unidades geológicas del área del proyecto, y a recalcular los tiempos de tránsito para esas tales unidades geológicas; todo ello fue examinado por profesionales con mucha experiencia en el campo.Refiere que según el ordinal 3 de la Ley de SENARA, a esa dependencia le corresponde promover la utilización de los recursos hídricos del país, sin perjuicio de las atribuciones legales del ICE, el ICAA y el SNE. De ahí colige que lo atinente a sistemas de tratamiento de aguas residuales y su implementación atañe al ICAA, no se interfiere con la competencia del SENARA. Solicita que se desestime el recurso.
6. 6Por escrito recibido a las 20:50 horas del 27 de febrero de 2017, Luis Cartín Herrera, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Sociedad Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., contesta la audiencia conferida y manifiesta que se decidió desarrollar un proyecto en condominio horizontal denominado Condominio Horizontal D´Milagros, ubicado en Dulce Nombre, cantón de Naranjo, provincia de Alajuela. Señala haber solicitado el Uso de Suelo N° 108-2012 y obtenido la carta de Capacidad Hídrica por parte de la Asociación Administradora del Acueducto Rural de Dulce Nombre de Naranjo, la cual está firmada por Gaudelio Manuel Carranza, precisamente, el recurrente en este asunto. Alega que el Sr. Carranza y su Junta Directiva son enemigos del proyecto pues no quieren que lleguen familias pobres a vivir a Dulce Nombre. Sostiene que después de haber obtenido los permisos, ante SETENA se presentó el formulario D1, por medio del cual se gestionó la Viabilidad Ambiental para el proyecto y 17 de febrero de 2015.En Resolución N° 0378-2015-SETENA de las 8:45 horas del 17 de febrero de 2015, se otorgó la viabilidad ambiental por dos años hasta el 17 de febrero de 2017. Comenta que después de un estudio de mercadeo se concluyó que el proyecto era inviable, por lo que se le consultó al Gerente del Banco Hipotecario de la Vivienda, Juan de Dios Rojas, si era posible desarrollar un proyecto de interés social en Naranjo. Se les contestó que eso era posible y que, además, existían recursos de la Comisión de Emergencias destinados a la emergencia causada por el Huracán Tomas en tal zona. Indica que se procedieron a confeccionar nuevamente los planos constructivos y a solicitar el cambio de uso de suelo, así como la nueva disponibilidad de agua potable por contemplar más unidades habitacionales. Ante tal situación, la ASADA los obligó a elaborar un nuevo estudio de factibilidad hídrica; luego, esa asociación les otorgó la carta hídrica.Acto seguido, se le solicitó a la Municipalidad de Naranjo el cambio de uso de suelo de condominio horizontal a urbanización; el nuevo uso de suelo es el número 493-2015 y admite el uso de “conjunto residencial”. Luego, ante la SETENA se gestiona para así poder cambiar, ante la SETENA se gestione el cambio de nombre del proyecto de pasando de “Condominio Horizontal D’Milagros” a “Conjunto Residencial D’Milagros”, lo que esa dependencia autorizó por oficio SG-ASA-0626-2016 de 11 de julio de 2016. Posteriormente, en resolución 130-2017-2017-SETENA se prorrogó la viabilidad ambiental como “conjunto residencial” hasta el 17 de febrero de 2018. Aclara que cuando inicialmente se solicitó la viabilidad ambiental como Condominio Horizontal D’Milagros, se le hizo saber a SETENA que se utilizaría una planta de tratamiento para el proceso de los desechos sólidos; como había tal planta, SETENA no consultó a SENARA, pero sí fueron presentados los estudios pertinentes, el hidrogeológico incluido.No obstante, con el cambio del tipo de proyecto, la planta de tratamiento dejaba de ser posible, porque no había quién le diera mantenimiento dado que ya no se trataba de un condominio. Ahora, la ley señala que con el cambio el responsable del mantenimiento es la ASADA del alcantarillado de Dulce Nombre; empero, carece de la capacidad para ello. Ante tal situación, se le pidió al ICAA que los exonerara de la planta de tratamiento para que en su lugar pudieran utilizar tanques sépticos mejorados que no perjudican los posibles mantos acuíferos existentes. A los efectos de esa gestión, se adjuntaron diferentes estudios preparados GEOTEC S.A., empresa reconocida en ese campo, la cual tramitó la exoneración. Declara que por oficio CN-OFCN-896 de 3 de marzo de 2016, el Grupo Mutual Alajuela emitió la Declaratoria de Interés Social al proyecto Conjunto Residencial de Interés Social D’Milagros, lo que, según el informante, indica que el proyecto cumple con todos los requisitos de ley dentro del sistema constructivo.Asegura que el ICAA aprobó la exoneración aludida por medio del oficio N° SB-AID-2016-0291 de 7 de octubre de 2016, el cual a su vez se basó en la resolución UEN-PC-2016-01981 de 5 de ese mismo mes y en los estudios aportados al efecto. Acusa la mala fe del Presidente de la ASADA, Gaudelio Manuel Carranza, ya que él ha hecho todo lo posible para frenar el proyecto; por ejemplo, impidió el cambio de las tuberías que se requería a partir de las mejoras reflejadas en el estudio de factibilidad hídrica solicitado por la ASADA. Solicita que se declare sin lugar el recurso y se condene a Gaudelio Manuel Carranza al pago de los daños y perjuicios, así como las costas procesales.
7. 7Por resolución de las 9:47 horas del 28 de marzo de 2017, se ordenó a SETENA, como prueba para mejor resolver, ampliar su informe y

contestar expresamente lo siguiente: a) Si el desarrollador comunicó a SETENA la exoneración del uso de la planta de tratamiento aprobada por el ICAA y su sustitución por la utilización de tanque séptico para el actual “Conjunto Residencial D’Milagros”, y de ser así, si SETENA, a los efectos de prorrogar la viabilidad ambiental originalmente dada al proyecto "Condominio Horizontal D’Milagros”, valoró el cambio de circunstancias de tal proyecto, que ahora se denomina “Conjunto Residencial D’Milagros” (el proyecto pasó de régimen de propiedad horizontal a uno residencial de interés social), así como los eventuales impactos en el ambiente por usar tanque séptico. b) De no haber sido notificada SETENA de la exoneración del uso de la planta de tratamiento aprobada por el ICAA y su sustitución por la utilización de tanque séptico para el actual “Conjunto Residencial D’Milagros”, deberá explicar si ello modificaría las condiciones en que se otorgó inicialmente la viabilidad ambiental de este proyecto, y si amerita una nueva valoración y pronunciamiento por parte de SETENA.

1. 8Por escrito remitido el 3 de abril de 2017, Marco Vinicio Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, contesta la audiencia conferida e informa bajo juramento, que el expediente administrativo D1-13318-14-SETENA, ingresó a esta Secretaria el día 31 de julio del año 2014 y obtuvo la Viabilidad (Licencia) Ambiental mediante Resolución Administrativa No. 0378-2015-SETENA, del 17 de febrero de 2015, notificada el 18 de febrero de 2015, por lo cual, el proyecto Condominios D Milagros, sí cumplió con el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental ante esta Secretaria. Respecto de lo que menciona el recurrente, y según el análisis del expediente administrativo y lo establecido en la Matriz de Vulnerabilidad Hidrogeológica del SENARA para la zona del proyecto, se tiene que una vez ubicado por medio de georreferenciación satelital, el sitio exacto del proyecto para ese sitio, la SETENA no cuenta con Mapa de Vulnerabilidad emitido por SENARA, es decir, que de la información existente en sus bases de datos para dicha zona, no existe aún Mapa de Vulnerabilidad Hidrogeológica elaborado por el SENARA, por lo cual no se le puede aplicar lo establecido en la Matriz de Vulnerabilidad elaborada por SENARA, pues sin mapa de vulnerabilidad, la matriz no se puede aplicar.No obstante lo anterior, el proyecto fue evaluado y aprobado por la SETENA, con el compromiso ambiental de implementar como parte de las medidas ambientales, la construcción y operación de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, lo cual representa la mejor medida para salvaguardar y proteger las eventuales aguas subterráneas y recursos hídricos que pudieran estar cercanos y vulnerables al proyecto. Indica que, una vez analizado el expediente administrativo de referencia, no consta gestión tramitada por parte de la sociedad desarrolladora Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., que proponga el cambio del sistema de tratamiento de aguas residuales aprobado para el proyecto mediante Resolución No. 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, tampoco consta que se haya comunicado a SETENA sobre alguna disposición en torno a la exoneración del uso de planta de tratamiento para la entrada en funcionamiento del proyecto.La sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), realice la valoración de la propuesta, determine la necesidad de presentación de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio.
2. 9En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. La parte recurrente estima lesionado el derecho fundamental a un ambiente sano ecológicamente equilibrado, que implica la protección al agua, toda vez que el proyecto Urbanización D’Milagros, localizado en Naranjo, fue eximido por la SETENA de cumplir con la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA, lo cual permitió que el ICAA le eximiera de la obligación de construir una planta de tratamiento y el respectivo alcantarillado sanitario con la consecuente amenaza a las aguas subterráneas.

II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a. En relación con la exoneración de redes de alcantarillado sanitario de urbanizaciones, en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, la Junta Directiva del ICAA dispuso que en aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá someter de manera expresa a consideración de la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, le remitirá los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta (ver prueba adjunta).

b. Mediante resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, atinente al expediente administrativo N° D1-13318-14-SETENA, la SETENA aprobó la viabilidad ambiental para el proyecto “Condominio Horizontal D’Milagros” con una planta de tratamiento de aguas residuales (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

c. El proyecto en cuestión se gestionó inicialmente como propiedad horizontal bajo el nombre “Condominio Horizontal D´Milagros”; empero, luego se modificó a uno de tipo residencial de interés social, y se denominó “Conjunto Residencial D´Milagros” (ver prueba adjunta).

d. El 11 de julio de 2016, por oficio SG-ASA-0626-2016, SETENA autorizó el cambio de nombre del proyecto a Conjunto Residencial D´Milagros (ver prueba adjunta).

e. El desarrollador del proyecto de marras gestionó ante el ICAA la exoneración de planta de tratamiento para aguas residuales, a fin de usar en su lugar tanques sépticos, para cuyos efectos se apoyó en un estudio técnico elaborado por la firma GEOTEC S. A. (hecho incontrovertido).

f. El 20 de julio de 2016, mediante oficio UEN-PC-2016-01444, el Estudio Hidrogeológico y Tránsito de Contaminantes del proyecto en cuestión, ingresó al Área Funcional de Hidrogeología-UEN Gestión Ambiental del ICAA (ver prueba adjunta).

g. Por oficio UEN-GA-2016-00901 de 10 de agosto de 2016, el ICAA le indicó al gestionante que a los efectos de su solicitud, debía efectuar 3 pruebas de infiltración por hectárea, que tales pruebas comprendieran 2 unidades geológicas del área del proyecto, y recalcular los tiempos de tránsito para esas tales unidades geológicas (ver prueba adjunta).

h. Mediante oficio N° SB-AID-2016-00291 de 7 de octubre de 2016, fundamentado en la resolución UEN-PC-2016-01981 de 5 de octubre de 2016, el Subgerente de Ambiente del ICAA informó al interesado, que la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario había autorizado exonerar al proyecto Conjunto Residencial D’Milagros de la construcción de una red de alcantarillado, toda vez que el tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales no representaba un peligro para el ambiente o el recurso hídrico (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

i. El 17 de febrero de 2017, el desarrollador solicitó a SETENA una prórroga de la viabilidad ambiental del proyecto, la cual se concedió por Resolución N° 130-2017 como Conjunto Residencial D´Milagros (ver prueba adjunta).

j. No existe Mapa de Vulnerabilidad Hidrogeológica elaborado por SENARA para la zona del proyecto ubicado en Naranjo (ver informe rendido bajo juramento).

k. En el estudio hidrogeológico realizado por Asesorías Geotec S.A. y examinado por el ICAA se indicó que se realizaron 4 pruebas de infiltración en el terreno, y que la tasa de infiltración oscila en un rango apto para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada. Asimismo, concluyó que debido al comportamiento confinado del acuífero y la degradación de las bacterias, no existe riesgo de contaminación de nacientes ni de los pozos cercanos al sitio evaluado (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

l. Según la Dirección de Hidrogeología del ICAA, el Proyecto Urbanización D’Milagros puede tratar las aguas residuales utilizando sistemas individuales con tanques sépticos y drenajes, ya que el suelo permite una rápida y completa degradación de las bacterias patógenas (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

m. SENARA no ha evaluado el impacto que el proyecto Conjunto Residencial D´Milagros pueda tener sobre el recurso hídrico (ver informe rendido bajo juramento por la autoridad recurrida y prueba aportada).

n. Según el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, existen 4 pozos cercanos al área del Proyecto Urbanización D´Milagros y se determinó la existencia de un acuífero regional y extenso (ver páginas 20 a 23 del estudio hidrogeológico aportado).

o. El Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros consta actualmente de 122 lotes residenciales y dos lotes comerciales (ver folio 136 de la copia del expediente administrativo remitido por el ICAA).

p. En el expediente administrativo No. D1-13318-2014 SETENA, en relación con el Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros, no consta gestión tramitada por parte de la sociedad desarrolladora Construcciones y Remodelaciones La Escarcha S.A., que proponga el cambio del sistema de tratamiento de aguas residuales aprobado para el proyecto mediante Resolución No. 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, tampoco consta que se haya comunicado a SETENA sobre alguna disposición en torno a la exoneración del uso de planta de tratamiento para la entrada en funcionamiento del proyecto (ver informe rendido bajo la gravedad de juramento por SETENA).

q. La sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que sea esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), quien realice la valoración de la propuesta, determine la necesidad de presentación de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio (ver informe rendido por SETENA).

III.Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En reiteradas ocasiones, la jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos tanto a nivel constitucional como a través de la normativa internacional. Se ha indicado que el ejercicio legítimo de ese derecho requiere que los recursos sean utilizados de manera racional, y que corresponde al Estado la protección del ambiente, según el principio precautorio que rige en materia ambiental. Este principio obliga al Estado a disponer todo lo que sea necesario, dentro del ámbito permitido por la ley, a efectos de impedir que se produzcan daños irreversibles al ambiente, para cuyo efecto es responsable de lograr las condiciones sociales propicias a fin de que cada persona pueda disfrutar de su salud, entendido este derecho como una situación de bienestar físico, psíquico (o mental) y social (véase sentencia Nº 180-98 de las 16:24 horas del 13 de enero de 1998).

La obligación objetiva del Estado en materia de protección ambiental no apareja, ineludiblemente, un derecho subjetivo de las personas a exigir, a través de los organismos judiciales, que se tome una medida determinada, pero sí a que se adopten las que sean idóneas en tutela de ese derecho, ante actitudes abiertamente negligentes de las autoridades públicas, o bien, de personas físicas y jurídicas. De este modo, el Estado adquiere la obligación de regular las áreas de la vida social de las cuales puedan surgir peligros para la existencia física de los habitantes de su territorio así como también aquellas que vulneren el ambiente, lo cual puede hacer a través de leyes, reglamentos, acuerdos u otras medidas relacionadas con la organización y los procedimientos administrativos. En consecuencia, la posibilidad de exigir judicialmente, a través del recurso de amparo, un tipo específico de actividad prestacional por parte del Estado en cumplimiento de su deber de protección a la vida, salud o derecho al ambiente en beneficio de sus habitantes, está restringida a la clara verificación de un peligro inminente contra esos derechos de las personas.

De lo que se desprende que la injerencia de la jurisdicción constitucional solamente es viable ante la inercia comprobada del Estado, a través de sus órganos competentes, en atender las demandas que en ejercicio de sus derechos realicen los habitantes del país.

IV.Sobre la protección de las aguas subterráneas. En sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, la Sala se refirió a la tutela de las aguas subterráneas, como parte esencial de nuestro ecosistema, en el siguiente sentido:

“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas.

El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas.

El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.

VI. AGUAS SUBTERRÁNEAS Y DERECHOS FUNDAMENTALES

El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).

La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).

En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.

VII. NATURALEZA Y REGIMEN JURÍDICOS DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS, MANTOS ACUÍFEROS Y AREAS DE RECARGA

BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-.

Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad.

De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público.

Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos.

Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.

VIII. MANTOS ACUÍFEROS, AREAS DE RECARGA Y DESCARGA

El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad –conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular.

El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal.

La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores.

La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.

IX. TIPOLOGIA DE LOS MANTOS ACUÍFEROS EN COSTA RICA

En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos.

La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes.

También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas).

Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.

X. CONTAMINACION DE LAS AGUAS SUBTERRANEAS

A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo.

Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural.

Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.

XI. CONTAMINACIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN EL VALLE CENTRAL DE COSTA RICA

La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga.

En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.

XII. PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS

Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras.

Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio.

En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:

• a)Perímetros de protección de los mantos acuíferos: Una de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.).

Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo.

La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes.

Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.

• b)Declaración de acuífero sobreexplotado: La sobreexplotación de un acuífero sobreviene cuando las extracciones o aprovechamientos son tan intensivos –descarga- y fuertes que superan los volúmenes de la recarga, con lo que las reservas de agua del acuífero se disminuyen progresivamente y se degradan. La sobreexplotación provoca nefastos efectos económicos y naturales; entre los primeros, los usuarios pueden experimentar el encarecimientos de los costos de extracción –más energía para hacer fluir las mismas cantidades de agua o gastos para reprofundizar un pozo para alcanzar el nivel de agua-, agotamiento de los pozos ubicados en la zonas periféricas del acuífero y en las de mayor concentración de perforaciones; entre los efectos de carácter natural, está la merma en los caudales de aguas en manantiales, ríos, arroyos, quebradas, lagunas, lagos y humedales con lo que se pone en peligro la existencia de éstos y la afectación de la capacidad de las formaciones geológicas – acuíferos – para almacenar agua al disminuir el espacio intersticial en las rocas por falta de la presión interior que aporta el agua, la subsidiencia del terreno por compactación, con alteración del acuífero, aparición de grietas y corrimiento de laderas.

En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..

• c)Declaración de acuífero en proceso de intrusiones salinas: Se estima que un acuífero está en proceso de salinización cuando, como consecuencia directa de las extracciones, se registran aumentos generalizados y progresivos de concentración salina de las aguas captadas con lo que se corre el peligro de convertirse en inutilizables. La salinización supone una reducción del espesor de la capa de agua dulce bajo la que asciende el agua marina, de modo que el agua de los pozos deja de ser potable e, incluso, inservible para usos domésticos o de riego, siendo la recuperación de acuífero muy difícil o casi imposible. Este problema que se puede presentar en nuestro país, sobre todo, en los acuíferos costeros sobreexplotados –intrusión de origen marítimo- de forma gradual o generalizada, aunque no cabe descartar, en otros puntos, la intrusión de origen continental. La causa de la intrusión salina se encuentra en una explotación irracional o sobreexplotación, por lo que deben implementarse medidas similares a las dispuestas para cuando se produce ese problema tales como la ordenación, restricción y reparto de los aprovechamientos o usos preexistentes y suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones.
• d)Estados de necesidad y crisis hídrica: En circunstancias anómalas, excepcionales y coyunturales que provocan una calamidad pública o conmoción interna (v. gr. sequías extraordinarias, sobreexplotación grave de acuíferos o intrusión salina generalizada de éstos), el Estado –a través del Poder Ejecutivo- y, con fundamento en el principio de necesidad, puede adoptar las medidas necesarias e idóneas respecto a la utilización del dominio público hidráulico para superar ese estado de cosas o evitar que se agrave. Cuando cesa el estado de necesidad y se restablece la normalidad se pueden adoptar otro tipo de medidas como las anteriormente expuestas (perímetros de protección, declaración de acuíferos sobreexplotados o en proceso de salinización).” En ese mismo precedente, la Sala se refirió a la coordinación interinstitucional que debe existir entre las diferentes instituciones competentes en la protección del recurso hídrico de nuestro país. Al respecto, señaló:

“XIII.- PROTECCIÓN JURÍDICA DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN COSTA RICA. El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación –de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección.

De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación.

El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial.

La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.

Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”.

En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem).

En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta –sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem).

La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”.

Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.

XIV.ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible.

En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-.

1. 1Administración Central.

a. Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas.

El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.

El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.

Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°).

Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).

Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:

“ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.

• b)Ejercer el dominio, vigilancia, control y administración de las aguas nacionales.
• c)Tramitar las solicitudes de concesión para el desarrollo de fuerzas hidráulicas para la generación de electricidad.
• d)Tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción de aguas. (...)
• J)Inscribir las empresas perforadoras de pozos y las sociedades de usuarios, así como los movimientos que se realicen en sus estatutos y representantes (...)
• n)Aplicar las sanciones establecidas en la Ley de Aguas, previo cumplimiento del debido proceso (...)” El Jefe de este Departamento, tiene, a su vez, importantes competencias en la materia (artículo 4°), tales como las siguientes: a) emitir informes de recomendación sobre concesiones, traspasos, aumentos de caudal, ampliación de uso o cualquier otro trámite referido al aprovechamiento del recurso hídrico; b) aprobar los permisos de perforación de pozos, etc.. En el ordinal 5° del referido decreto se crea el “Órgano Asesor de Aguas” integrado por representantes de diversos entes involucrados en el sector hídrico (ICAA, SENARA, ICE, Universidades Públicas, UNGL, etc.), entre cuyas funciones figuran las siguientes (artículo 7° ibidem): a) Asesorar y recomendar lineamientos de políticas en materia de recursos hídricos, considerando los planes de desarrollo nacional y sectorial, disponibilidad hídrica y la normativa legal existente); b) Revisar y pronunciarse sobre el Balance Hídrico propuesto por el Departamento de Aguas y su administración para cada región del país y c) Asesorar al Departamento de Aguas en la fijación de dotaciones por parte de éste, para el uso del agua según la actividad productiva y la región en que se desarrolle.
• b)Ministerio de Salud.

Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).

• c)Ministerio de Agricultura y Ganadería.

El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).

1. 2Administración descentralizada.

• a)ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) La Ley Constitutiva del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) le atribuye, en lo que es de interés, las siguientes competencias (artículo 2°): a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas (...) c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas (...) d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al (...) control de la contaminación de los recursos de agua (...) siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones (...) f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”.

De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.

De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.

El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.

• b)SENARA (Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento).

A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia.

Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f).

Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).

• c)INVU (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).

El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.

• d)MUNICIPALIDADES.

Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga.

Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.” Particularmente, la intervención de SENARA se ha potenciado cuando se trata de proyectos cuyo impacto podría recaer en aguas subterráneas. Al respecto, en sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, este Tribunal indicó lo siguiente:

“III.- SOBRE EL SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO. Como ya lo ha dicho la Sala en sentencia 2004-01923 de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro, las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus mismos antecedentes institucionales. Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-.

De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras.”

V.Sobre la delimitación y uso de las zonas vulnerables por la contaminación de acuíferos. Tal como se ha indicado reiteradamente (ver sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012), desde la emisión de la sentencia número 2004-01923, se han evidenciado especiales características de la contaminación de las aguas subterráneas que ponen de manifiesto su particular vulnerabilidad: “1) La contaminación puede pasar inadvertida por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo. 2) La regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible. 3) Existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. Tales factores, a su vez, influyen en el tipo de protección requerida por los mantos acuíferos, que ineludiblemente debe ser preventiva, pues cuando el daño (la contaminación) se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación.

Entre tales medidas, señala la Sala en la sentencia de cita, están la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas y la imposición de medidas de seguridad a actividades potencialmente contaminantes. También, con carácter enumerativo, se puntualizan como medidas de protección el establecimiento de perímetros de protección de los mantos acuíferos, la declaración de acuífero sobreexplotado, la declaración de acuífero en proceso de intrusión salina y el estado de necesidad y crisis hídrica. ” A partir de lo anterior, cobran especial relevancia los mecanismos que puedan establecerse para delimitar la existencia de los acuíferos y su grado de vulnerabilidad, tal como las matrices de criterio de uso de suelo y los mapas hidrogeológicos, los cuales fueron diferenciados por la Sala en la sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012, aludida anteriormente, en el siguiente sentido:

“ Sobre la aplicación de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.” Ahora bien, para los efectos del presente recurso de amparo, conviene resaltar la primera de las medidas descritas en el considerando previo. Consiste, en primer lugar, en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de este; y en segundo lugar, se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones– (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.).

En resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación –que fijan un régimen específico de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones) por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales. Al respecto, la sentencia número 2004-01923 dispone de manera literal:

“La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se deben inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.” Así las cosas, existe una diferencia sustancial entre un mapa hidrogeológico de aguas subterráneas y una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos.

El mapa hidrogeológico contiene, fundamentalmente, información geológica e hidrológica y está referido al campo científico de la cartografía hidrogeológica. Esta área científica se ocupa tanto de los fenómenos que suceden sobre la superficie del suelo, como de los que ocurren en el subsuelo. En el caso de los mantos acuíferos, los mapas hidrogeológicos recogen datos relevantes como la profundidad de los niveles de agua, los espesores saturados o de materiales impermeables, la zonificación vertical de los acuíferos, etc. Entre otras características, la cartografía hidrogeológica es muy dinámica dado que si bien existen fenómenos con alto grado de permanencia (obras hidráulicas, puntos de agua), también se dan fenómenos que varían con el tiempo, como la profundidad del nivel de agua o algunos datos de hidroquímica, amén del condicionamiento espacial pues el objeto de la cartografía son zonas o superficies concretas que evidentemente difieren unas de otras según el punto geográfico por cartografiar.

La variable tiempo introduce complejidad adicional a la representación cartográfica y acarrea una falta de actualización del mapa si se produce un retraso en su publicación; asimismo, según los objetivos que se persiguen, los mapas hidrogeológicos pueden ser generales o tender a objetivos específicos, como los mapas de vulnerabilidad a la contaminación de aguas subterráneas. Por el contrario, la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero.

Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Así, la prohibición de usar agroquímicos de alta toxicidad (factor de una matriz de vulnerabilidad del uso del suelo según la vulnerabilidad del manto acuífero a la contaminación) será de inexorable aplicación en zonas acuíferas de alta vulnerabilidad (factor de un mapa hidrogeológico), sin importar en dónde estén ubicadas tales zonas; ergo, en el sub examine, una indicación de determinada medida de uso de suelo en una matriz de vulnerabilidad a la contaminación es una variable constante, mientras que las condiciones hidrogeológicas e hidroquímicas del manto acuífero en cada región concreta constituyen variables dependientes.

Este criterio también halla sustento en los principios precautorio o de indubio pro natura, debidamente explicados en la sentencia transcrita en el considerando anterior. En concordancia con lo anterior, la obligación del Estado de tomar cualesquiera medidas eficaces en función del costo para impedir la degradación de los mantos acuíferos, emerge como imperativo jurídico esencial aunque sobre tales medidas no exista absoluta certeza científica, pues el presupuesto de dicha obligación consiste en la mera existencia de un peligro de daño grave o irreversible a los mantos acuíferos. Señala la sentencia número 2004-01923, que “para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” A partir de la distinción señalada, la Sala dejó claramente establecido, que una Matriz de Criterios de Uso de Suelo emitida para la protección del recurso hídrico, tal como la que se emitió en un inicio para el cantón de Poás, es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se contara con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA.

No obstante, también se enfatizó, que en aquellos cantones donde no se contara con mapas hidrogeológicos, la matriz señalada debía servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras no existiera una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones involucradas, que garantizara el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico. Así lo dispuso este Tribunal partiendo de la aplicación del principio precautorio que debe regir en materia de tutela del recurso hídrico, y valorando el conocimiento técnico que SENARA tiene con respecto a este tipo de aguas. En sentencia No. 2012-8892, citada anteriormente, esta Sala señaló:

“Por consiguiente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento no puede, simple y llanamente, conformarse con emitir recomendaciones y desentenderse de su implementación –por el mero hecho de que otra entidad de la Administración sea corresponsable en tal materia–, pues ello implicaría una omisión a su deber de protección a las aguas subterráneas y al principio de coordinación interadministrativa expuesto. En otras palabras, si bien las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran fragmentadas entre varias entidades (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalidades y el propio Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento), no menos cierto es que este último, por la información hidrológica subterránea que maneja y su experiencia y conocimiento especializado en el campo de las aguas subterráneas, ostenta una pericia técnica prevalente en dicha área, de modo que, por un lado, sus advertencias de contaminación y correlativas medidas para prevenirla no pueden ser desatendidas unilateralmente por el resto de la Administración Pública y, de otro, existe una imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico (ver en ese sentido la sentencia número 2008-004790 de las 12:39 horas del 27 de marzo de 2008).” En conclusión, si bien existen cantones o zonas todavía no disponen de mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por SENARA, la matriz emitida por SENARA para el cantón de Poás desde mayo de 2012, y actualmente, la matriz genérica de protección acuífera aprobada por SENARA en sesión de Junta Directiva N° 702-16 del 7 de noviembre de 2016, deben servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las instituciones competentes, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico.

Se reitera, que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo, perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona, no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero. Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Por ello, en la sentencia No. 2012-8892 referida, se dispuso en el por tanto, en lo que interesa, lo siguiente:

“Se declara parcialmente con lugar el amparo. En consecuencia, se ordena a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, que de inmediato comuniquen a Vianney Saborío Hernández, o a quien en su lugar represente a Simen Mountain Business, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y todas las municipalidades, que la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA y, en todo caso, debe servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones que elaboraron la matriz, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico .”

VI.Sobre la intervención de SENARA en la aprobación de proyectos de desarrollo. Ahora bien, a partir de lo anterior, la Matriz de Uso de Suelos y los Mapas de Vulnerabilidad emitidos por SENARA, proporciona información importante para determinar la autorización de los proyectos a desarrollar en el territorio del país. De ahí la relevancia de que las demás autoridades públicas las apliquen obligatoriamente donde existan mapas hidrogeológicos, y se adopten como guías en aquellos cantones donde no existan dichos mapas al momento de determinar si aprueba o no proyectos de desarrollo, tal como los urbanísticos. Ahora bien, no lleva razón SENARA en el informe rendido en este amparo, al señalar que en la sentencia No. 2016-18352 de las 9:05 horas del 16 de diciembre de 2016, este Tribunal la conmino a autorizar previamente todos los proyectos urbanísticos futuros y en cualquier parte del país. Debe tomar en consideración SENARA, que lo resuelto en dicha sentencia se emitió para un caso muy particular como es el cantón de Poás, en el que ya se había constatado por diversas sentencias específicas el riesgo producido al recurso hídrico de esa zona, dada la forma en que se habían autorizado los proyectos habitacionales, pese a haberse emitido incluso la Matriz respectiva (ver al efecto las sentencias No. 2004-1923, 2004-5181, 2011-435 y 2011-5548), por lo que, en esa ocasión se ordenó al Alcalde de Poás lo siguiente:

“ 1-Abstenerse de otorgar nuevos permisos de construcción en los proyectos Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel, y Calle Los Murillo, hasta no contar con estudios hidrogeológicos detallados realizados por los interesados, aprobados por SENARA y que contemplen la totalidad del proyecto, a fin de determinar la condición de la calidad de los recursos hídricos, el riesgo de afectación futuro, y la definición en caso de ser necesario, de la implementación de medidas para mitigar los efectos actuales; 2- No emitir permiso de construcción alguno en la Urbanización Residencial Don Manuel y Calle Ladelia, sin exigir previamente, la instalación de sistemas de tratamiento individualizados, planta de tratamiento o red de alcantarillado sanitario, atendiendo al tamaño de lote mínimo; 3- Diligenciar los procedimientos y actuaciones respectivas en el marco de sus competencias, a fin de que en un plazo de 2 años contado a partir de la notificación de esta sentencia, sea implementado un sistema de tratamiento individualizado que cumpla con el reglamento de vertidos, y que sea equiparable a una planta de tratamiento, en los proyectos habitacionales Calle Ladelia y Finca Erick Lonis (finca 1 y 2). 4- Abstenerse de otorgar permisos de construcción o autorizar proyectos habitacionales futuros, sin verificar de previo; el cumplimiento de lo dispuesto en la Matriz Genérica de Protección Acuífera aprobada por SENARA.” Ahora bien, en aplicación del principio precautorio, este Tribunal considera que para determinar si un proyecto urbanístico que se desarrollará en un terreno bajo el cual yacen aguas subterráneas confinadas (acuíferos), debe ser o no exonerado de la implementación de una planta de tratamiento o utilizar tanque séptico, el desarrollador debe realizar el estudio hidrogeológico respectivo, y contar previamente con el visto bueno de SENARA, a fin de que dicha dependencia técnica, verifique necesariamente pero dentro de un plazo razonable, si el estudio realizado se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero.

Esto se establece, con fundamento en el principio precautorio que rige en materia ambiental, especialmente en protección del recurso hídrico, el cual fue claramente esbozado por este Tribunal en la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004:

“ XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.

En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.

Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.”

VII.Sobre el caso concreto. En el sub examine , la parte recurrente estima lesionado el derecho fundamental al ambiente y protección al agua, toda vez que el proyecto Conjunto Residencial D’Milagros fue eximido de cumplir con la aplicación de la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA, por no existir en Naranjo mapas hidrogeológicos; y porque el ICAA exoneró al desarrollador urbanístico de construir una planta de tratamiento y su respectivo acueducto sanitario, para hacer uso del tanque séptico, con el riesgo que ello implica para la protección de las aguas subterráneas. Al respecto, la Sala tiene por demostrado que, efectivamente, por resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, SETENA dio la viabilidad ambiental para el proyecto “Condominios D’Milagros”, aprobando ab initio dicha obra con el requisito de construir una planta de tratamiento de aguas residuales.

Posteriormente, el proyecto se modificó de propiedad horizontal (condominio), a uno de urbanización residencial de interés social, modificando su nombre de “Condominios D´Milagros” a “Conjunto Residencial D´Milagros”. El 11 de julio de 2016, por oficio SG-ASA-0626-2016, SETENA autorizó el cambio de nombre del proyecto a Conjunto Residencial D´Milagros, y el 17 de febrero de 2017, el desarrollador solicitó una prórroga de la viabilidad ambiental del proyecto, la cual se concedió por Resolución N° 130-2017 como Conjunto Residencial D´Milagros. También se tuvo por demostrado, que el 12 de setiembre de 2016, el desarrollador tramitó ante el ICAA una solicitud de exoneración de red de alcantarillado para dicho proyecto. Con ocasión de dicha gestión, mediante oficio N° SB-AID-2016-00291 del 7 de octubre de 2016, suscrito por el Subgerente de Ambiente del ICAA, se informó al desarrollador lo resuelto por la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario, donde se dispuso exonerar de la red de alcantarillado al proyecto Conjunto Habitacional D’Milagros.

Lo anterior se dio partiendo de que para el ICAA existe suficiente evidencia técnica y científica que demuestra que el proyecto a desarrollar puede utilizar tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales, sin que este represente un peligro para el ambiente o el recurso hídrico y a que en el cantón de Naranjo no hay mapa hidrogeológico. Según dicho estudio, se realizaron 4 pruebas de infiltración en el terreno, determinándose que la tasa de infiltración oscila en un rango apto para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada. No obstante, a pesar de que ese mismo estudio evidenció un acuífero confinado en el área del proyecto, no se requirió por parte del ICAA el visto bueno previo de SENARA. El estudio hidrogeológico elaborado por Asesorías Geotec S.A. aportado por el desarrollador, concluye, por ejemplo, en el folio 31, lo siguiente:

“a) El espesor mínimo perforado en el estudio geotécnico de los depósitos piroclásticos, los cuales recubren a las ignimbritas y estas a su vez al acuífero de la zona (flujos piroclásticos y de caída), es suficiente para la eliminación de la pluma de contaminantes bacterianos generados por los tanques sépticos y drenajes. El tiempo máximo de permanencia de las bacterias patógenas es de 70 días en un medio poroso y con el cálculo se alcanzan 287.21 días, 410 veces el necesario; se hace hincapié en que solo se considera el espesor perforado durante el estudio geotécnico.

• b)De acuerdo con lo señalado en el punto anterior, no se debe aplicar el cálculo de la distancia horizontal que recorrerán las baterías en el medio saturado, puesto que la pluma de contaminantes orgánicos, se degradarán en el espesor del acuitardo evaluado.
• c)Debido al comportamiento confinado del acuífero y la degradación de las bacterias, no existe riesgo de contaminación de nacientes ni de los pozos cercanos al sitio evaluado.

En consecuencia, de conformidad con los resultados de este estudio, se ha encontrado que la infiltración de las bacterias orgánicas de descomposición que genere los tanques sépticos y drenajes, no representa un riesgo a la contaminación del acuífero más cercano a la superficie. Por tanto, la construcción del Proyecto Condominio D’Milagro se considera viable ambientalmente desde el punto de vista hidrogeológico y se puede concluir que el subsuelo permitirá una rápida y completa degradación de la contaminación bacteriana.” Aun cuando este Tribunal no desconoce que el criterio del ICAA es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de SENARA cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico a desarrollar se establecerá sobre un acuífero o en su zona de afectación, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de SENARA, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados.

Lo anterior se justifica en aplicación del principio precautorio, pues de esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, en los términos que pretende ser desarrollado, cuando la intención sea exonerarlo de la existencia de una planta de tratamiento, pues según quedó acreditado anteriormente, los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. De ahí que se requiere tal protección precautoria, pues cuando el daño se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación.

Es por ello que un criterio como el de SENARA resulta indispensable en dichos supuestos. Al respecto, procede reiterar lo supra señalado en la sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, respecto de las competencias de SENARA:

“…Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio.

Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras” Así las cosas, considera este Tribunal que el ICAA lesionó el principio precautorio en materia ambiental, al haber exonerado al proyecto Conjunto Residencial D´Milagros de la implementación de una planta de tratamiento de aguas residuales, sin la revisión previa por parte de SENARA del estudio hidrogeológico aportado por la empresa, a fin de que pudiesen valorar los impactos estimados sobre el acuífero estudiado en el área del proyecto.

Nótese que el ICAA mantiene actualmente como procedimiento institucional para tramitar este tipo de solicitudes, lo dispuesto por la Junta Directiva en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, el cual dispone que, aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá someter de manera expresa a consideración de la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, le remitirá los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta.

Es evidente a partir de lo anterior, que a pesar de los reiterados y posteriores pronunciamientos de este Tribunal y de su carácter vinculante erga omnes , según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, desde el año 2002, el ICAA no modificó dicho procedimiento, implementando en dicho trámite el criterio técnico de SENARA, a pesar de su relevancia cuando de la protección de aguas subterráneas se trata, por lo cual adolece de un requisito técnico esencial que debe ser incorporado, a fin de proteger el ambiente en atención al principio precautorio que rige en materia ambiental.

Asimismo, este Tribunal tuvo por demostrado, que el desarrollador no comunicó a SETENA la autorización por parte del ICAA para sustituir la planta de tratamiento por el uso de tanque séptico, a pesar de que la viabilidad ambiental del proyecto en cuestión, había sido otorgada inicialmente bajo dicha condición; y una modificación de tal magnitud requería ser nuevamente valorada. En efecto, SETENA aclaró a este Tribunal, que la sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso inicial de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que sea esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), quien realice la valoración de la propuesta, defina la necesidad de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio, lo cual se echa de menos en el caso de marras. Más aun, ello implica que si el desarrollador pretende llevar a cabo el proyecto aplicando la exoneración del uso de la planta de tratamiento de aguas, dicho proyecto carece, actualmente, de una viabilidad ambiental válida.

Por consiguiente, este Tribunal estima que lo procedente es acoger el recurso únicamente contra el ICAA, y ordenar la suspensión del proyecto urbanístico en cuestión, hasta tanto se produzcan 2 condiciones: 1-que SENARA se pronuncie respecto del estudio hidrogeológico realizado, en un plazo que no deberá superar el mes contado a partir de la notificación de esta sentencia; y 2- que una vez superado el requisito anterior, el desarrollador solicite la modificación de la viabilidad ambiental ante SETENA y que la Comisión Plenaria apruebe las condiciones actuales con que se pretende desarrollar el Conjunto Residencial D´Milagros. Respecto de los demás recurridos, se desestima el amparo, porque la exoneración de la planta de tratamiento al proyecto en cuestión, devino únicamente del Instituto de Acueductos y Alcantarillados, y nunca fue puesta en conocimiento de SETENA para su debido análisis.

VIII.Razones separadas del Magistrado Castillo Víquez. En la sentencia número 2010-6922 de las 14:35 del 16 de abril de 2016, el suscrito se apartó del criterio de mayoría, por estimar que la legislación actual no impone que dentro de los proyectos que requieran estudios hidrogeológicos, éstos deban ser efectuados por el SENARA o, eventualmente, validados de manera ulterior por esta entidad. En virtud de lo anterior, considero improcedente que se acoja el presente asunto, por cuanto el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no sometiera los estudios hidrogeológicos aportados por la empresa desarrolladora a valoración del SENARA, pues como se indicó líneas atrás, no existe norma legal que exija ese requerimiento.

IX.Voto salvado de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.

En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta alguna de las excepciones citadas y la situación se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y una valoración que requiere abundante prueba técnica, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.

X. VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADO JINESTA LOBO Y SALAZAR ALVARADO, CON REDACCIÓN DEL PRIMERO

Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso, por las siguientes razones:

1. 1DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI).

También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994.

El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

1. 2NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste.El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional.Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos.Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria.El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo.La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.
2. 3COROLARIO. Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarnos en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

XI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso únicamente contra el ICAA. Se ordena la suspensión de las obras del Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros hasta tanto no se cumpla lo siguiente: 1- que SENARA se pronuncie respecto del estudio hidrogeológico realizado por Asesorías Geotec S.A. en un plazo que no deberá superar un mes contado a partir de la notificación de esta sentencia; y 2- que una vez superado el requisito anterior, el desarrollador solicite la modificación de la viabilidad ambiental ante SETENA y que la Comisión Plenaria apruebe las condiciones actuales en que se pretende desarrollar el Conjunto Residencial D´Milagros. En consecuencia, se ordena a Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidenta Ejecutiva del ICAA, remitir al Gerente de SENARA una copia certificada completa del expediente administrativo relativo al trámite de exoneración de la planta de tratamiento de aguas del Conjunto Residencial D´Milagros, en el plazo máximo de 2 días contado a partir de la notificación de esta sentencia.

En adición, se ordena a Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, en su condición de Gerente a.i. de SENARA, o a quien ocupe el cargo, revisar dicho expediente y emitir el pronunciamiento respectivo sobre el estudio hidrogeológico del Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros dentro del plazo improrrogable de UN MES, contado a partir del momento en que el ICAA le remita la copia del expediente respectivo. Asimismo, se ordena a Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidenta Ejecutiva del ICAA, adoptar las medidas necesarias, a fin de que en el plazo improrrogable de 7 días contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, en el procedimiento para exonerar a proyectos urbanísticos de la construcción de una planta de tratamiento sanitario, previo a la decisión final correspondiente del ICAA, se requiera el criterio técnico de SENARA, cuando se evidencie que bajo el área de determinado proyecto discurren aguas subterráneas, con lo advertencia de que en los casos donde no exista mapa hidrogeológico, la Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la protección del recurso hídrico emitida por SENARA deberá servir de guía y orientación técnica en las políticas sobre el uso del suelo, en protección del recurso hídrico.

Se condena al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria. En cuanto a los demás recurridos, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese en forma personal a Yamileth Astorga Espeleta y Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, por su orden Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y Gerente a.i. de SENARA; así como al Alcalde de Naranjo, para que tome nota para lo de su cargo. El Magistrado Castillo Víquez da razones separadas. Los Magistrados Jinesta Lobo, Hernández López y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

*PUFSNMZF1QY61*