Regulatory Omission Violates the Right to EnvironmentOmisión reglamentaria vulnera el derecho al ambiente

*150015990007CO* Decision No. 2015003557 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine twenty a.m. on March thirteenth, two thousand fifteen.

Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under expediente number 15-001599-0007-CO, filed by WALTER BRENES SOTO, identity card 0206450800, against the MINISTRA DE SALUD AND THE MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.-

Findings:

1. 1By a filing received by the Secretariat of the Sala at 13:32 hours on February 4, 2015, the petitioner filed an amparo proceeding against the Ministerio de Salud and the Ministerio del Ambiente y Energía, stating that on December 1, 2010, law number 8904, entitled "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto," was enacted. He adds that Transitorio VII of that same law established that, within six months following publication of the law, the respondent Ministry was required to issue regulations and prepare protocols governing the storage, transportation, use, and handling of metallic materials. However, as of the filing of this proceeding, the respondent authorities have failed to comply with the foregoing mandate, thereby infringing the right to a clean and ecologically balanced environment. For the reasons stated, he requests that the proceeding be granted, with the consequences prescribed by law.
2. 2María Elena López Núñez, in her capacity as Ministra de Salud, states under oath that, although the functions of Protección al Ambiente Humano were interrupted during previous Administrations, resulting in noncompliance with the requirements of Transitorio VII of Ley N° 8904, the fact is that the Comisión Intersectorial, composed of institutional representatives from MINAE, MINSA, Sector Minero and Municipalidad, has now resumed its work and is committed to complying with the requirements of the aforementioned Transitorio by preparing the pertinent regulations. She requests that the proceeding be dismissed.
3. 3Edgar E. Gutiérrez Espelera, Ministro de Ambiente y Energía, states under oath that there is currently a draft regulation entitled “Reglamentación para el cumplimiento de los requisitos de ubicación y funcionamiento de plantas de beneficiado (rastras) y Protocolo para el manejo sanitario y ambiental del mercurio, cianuro y otros metales pesados peligrosos, productos de la actividad minera artesanal a pequeña escala,” which has been drafted and discussed within the commission; however, specific concepts and issues still remain to be defined and agreed upon, taking into account the foregoing critical points and the observations already made by the commission members.
4. 4The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Opinion drafted by Magistrado Castillo Víquez; and,

Considering:

I.Subject matter of the proceeding: The petitioner asserts that the respondent authorities have failed to issue regulations implementing law number 8904, entitled "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto," thereby infringing the right to a clean and ecologically balanced environment, even though Transitorio VII of that same law established that, within six months following publication of the law, regulations were to be issued and protocols prepared for the storage, transportation, use, and handling of metallic materials.

II.On the merits.- The "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto," published in La Gaceta # 29 on February 10, 2011, establishes in Transitorio VII a period of six months from its publication for regulations implementing that law to be issued. In this regard, in the reports submitted under oath by the Ministro de Ambiente y Energía and the Ministra de Salud, after due warning of the consequences provided for in Article 44 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, including criminal consequences, they acknowledged that the Executive Branch has not yet issued the Executive Decree (Decreto Ejecutivo). In this respect, they merely state that the Comisión Intersectorial, composed of institutional representatives from MINAE, MINSA, Sector Minero and Municipalidad, has resumed its work and is committed to complying with the requirements of the aforementioned Transitorio by preparing the pertinent regulations.

They further state that there is currently a draft regulation entitled “Reglamentación para el cumplimiento de los requisitos de ubicación y funcionamiento de plantas de beneficiado (rastras) y Protocolo para el manejo sanitario y ambiental del mercurio, cianuro y otros metales pesados peligrosos, productos de la actividad minera artesanal a pequeña escala,” which has been drafted and discussed within the commission; however, specific concepts and issues still remain to be defined and agreed upon, taking into account the foregoing critical points and the observations already made by the commission members.

III.It is clear that the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in Articles 29 and 49, paragraph 2, permits review through an amparo proceeding of omissions by the Executive Branch that, in the exercise of its regulatory authority (potestad reglamentaria), prevent the full enjoyment of a right recognized in the Constitución Política. Such is the present case, in which the alleged inaction undoubtedly impairs the possibility of adequately safeguarding the environmental protection contemplated in the "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto," which derives from the provisions of Article 50 of the Constitution.

IV.Regarding the review of regulatory omissions (omisiones reglamentarias) that infringe Constitutional Law (Derecho de la Constitución), the Sala has established the obligation of the Executive Branch to exercise its regulatory authority. An example of the foregoing is judgment N°101-90, issued at 14:30 hrs. on October 30, 1990, which stated, insofar as relevant:

“…the situation is different when the legislature expressly imposes upon it, by law, the duty to regulate that law. In such a case, the Executive Branch cannot avoid exercising that authority. Within the unlimited sphere of legislation, the Executive Branch is here the addressee of an affirmative duty and, as such, is bound by the mandate contained in the Law. It loses all discretion, because the legal provision has governed its conduct, making the exercise of that authority unavoidable. To the extent that it departs from what was ordered, there is a constitutional violation, because, as is well known, the Executive Branch is subject to a dual obligation of compliance with both the Constitution and the Law. It cannot be understood, as has already been argued, that because regulatory authority derives from the Constitución Política, the legislature is prohibited from regulating when that authority must be exercised.” It follows from the foregoing that the Executive Branch is subject to a dual obligation: to the law on the one hand and to the Constitution on the other.

It is therefore evident that the Administration has no discretion to excuse itself from issuing regulations implementing a law when it has been ordered to do so by the Legislature or the Constituent Assembly—also taking into account the scope of the principle of legality (principio de legalidad). It should be noted that Article 140, subsection 3), of the Constitución Política establishes the duty of the Executive Branch to approve, promulgate, and regulate laws. Accordingly, this provision is violated if the Executive Branch disregards its obligation to issue regulations implementing laws, even when no other constitutional provision is affected. In other words, whenever there is a regulatory omission, the Executive Branch infringes at least subsection 3) of Article 140, without prejudice to the possible violation of any other provision recognizing a right that is affected by that omission.

In such cases, the omission may be reviewed through an amparo proceeding if the inaction is connected to the enjoyment of a fundamental right; otherwise, it may always be reviewed through an unconstitutionality action based on omission (acción de inconstitucionalidad por omisión). The foregoing demonstrates that the Executive Branch has no degree of discretion in cases where the Constitution or the law imposes an obligation to issue regulations. In the last judgment quoted, the Sala Constitucional also stated:

“On the one hand, Article 11 of the Constitution has been violated insofar as it enshrines the public administration’s duty of legality, and by virtue of its text the Executive Branch cannot refuse to comply with a mandate contained in a duly promulgated law, because if it disagreed with its text, it could have exercised the veto reserved to it by the Constitución Política itself as an authority specific to the case under consideration. Furthermore, upon assuming office and undertaking to comply with the laws through the constitutional oath (Article 194), the Presidente de la República and the respective Ministro cannot subsequently refuse to apply them on the basis of arguments of any kind without any possibility of correction, which is provided for in the current Ley de la Jurisdicción Constitucional through the unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad). The omissions underlying this proceeding also constitute an infringement of subsection 3) of Article 140 of the Constitución Política, because the Executive Branch improperly refused to issue regulations implementing law No. 6955 in its entirety.”

V.Specific case. The respondent authorities justify the delay in preparing the indicated regulation on the ground that the functions of Protección al Ambiente Humano were interrupted during previous Administrations. However, this does not justify their failure to fulfill their duty to issue regulations within the period established for that purpose by the Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto, so as to ensure that the governed persons (administrados) have the benefit of adequate environmental protection. Consequently, the proper course is to grant the proceeding, while ordering the Executive Branch, pursuant to paragraph 2 of Article 49 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, to issue the corresponding regulations within the non-extendable period of two months from notification of this judgment.

Por tanto:

The proceeding is GRANTED. Pursuant to Article 49, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Executive Branch, composed of those holding the offices of Presidente de la República, Ministra de Salud and Ministro de Ambiente y Energía, is ordered, within the non-extendable period of TWO MONTHS from notification of this judgment, to issue regulations and prepare protocols governing the storage, transportation, use, and handling of metallic materials, as established in Transitorio VII of the Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto, published in La Gaceta # 29 on February 10, 2011. The foregoing is ordered with a warning of the criminal consequences arising from disobedience of orders issued by this Jurisdiction, under Article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The State is ordered to pay costs and damages, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the administrative-law court (contencioso administrativo). This judgment shall be served personally upon those holding the offices of Presidente de la República, Ministra de Salud and Ministro de Ambiente y Energía. Let it be communicated.- Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

*USRCKSIY3GO61* Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Supreme Court of Justice Building, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, Streets 19 and 21, Avenues 8 and 6

*150015990007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del trece de marzo de dos mil quince .

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 15-001599-0007-CO, interpuesto por WALTER BRENES SOTO, cédula de identidad 0206450800, contra la MINISTRA DE SALUD Y EL MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.-

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:32 horas del 4 de febrero de 2015, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente y Energía, y manifiesta que el 1 de diciembre de 2010 se emitió la ley número 8904 denominada "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto". Añade que en el Transitorio VII de esa misma ley se estableció que dentro de los seis meses posteriores a la publicación de la ley el Ministerio recurrido debía reglamentar y elaborar los protocolos en el almacenamiento, transporte, uso y manipulación de los materiales metálicos. Sin embargo, hasta el momento de la interposición de este recurso las autoridades recurridas han incumplido con el mandato antes citado, lesionando el derecho a un ambiente claro y ecológicamente equilibrado. Por las razones expuestas, solicita que se declare con lugar el recurso con las consecuencias de ley.
2. 2Informa bajo juramento María Elena López Núñez, en su condición de Ministra de Salud, que a pesar de haberse interrumpido en Administraciones pasadas las funciones de Protección al Ambiente Humano, que dieron como consecuencia el no cumplimiento de lo ordenado en el Transitorio VII de la Ley N° 8904, lo cierto es que en la actualidad, la Comisión Intersectorial conformada con representantes institucionales del MINAE, MINSA, Sector Minero y Municipalidad, han retomado sus funciones y se encuentran comprometidos con el cumplimiento de lo ordenado en el precitado Transitorio, para la elaboración de la Reglamentación pertinente. Solicita se desestime el recurso planteado.
3. 3Informa bajo juramento Edgar E. Gutiérrez Espelera, Ministro de Ambiente y Energía, que existe a la fecha un borrador de reglamento denominado “Reglamentación para el cumplimiento de los requisitos de ubicación y funcionamiento de plantas de beneficiado (rastras) y Protocolo para el manejo sanitario y ambiental del mercurio, cianuro y otros metales pesados peligrosos, productos de la actividad minera artesanal a pequeña escala”, que se ha venido redactando y discutiendo en el seno de la comisión, sin embargo aún existen conceptos y temas específicos por definir y ponerse de acuerdo, tomando los anteriores puntos críticos en cuenta y las observaciones ya realizadas por los miembros de la comisión.
4. 4En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso : El recurrente afirma que las autoridades recurridas han incurrido en la omisión de reglamentar la ley número 8904 denominada "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto", lesionando el derecho a un ambiente claro y ecológicamente equilibrado, a pesar de que en el Transitorio VII de esa misma ley se estableció que dentro de los seis meses posteriores a la publicación de la ley, se debía reglamentar y elaborar los protocolos en el almacenamiento, transporte, uso y manipulación de los materiales metálicos.

II.Sobre el fondo.- La "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto", publicada en la Gaceta # 29 del 10 de febrero de 2011, establece en el Transitorio VII el plazo de seis meses a partir de su publicación a fin de que se reglamente esa norma. Al respecto, en los informes rendidos bajo fe de juramento por el Ministro de Ambiente y Energía, y la Ministra de Salud, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, reconocieron que el Poder Ejecutivo aún no ha sido emitido el Decreto Ejecutivo; en este sentido, únicamente indican que la Comisión Intersectorial conformada con representantes institucionales del MINAE, MINSA, Sector Minero y Municipalidad, han retomado sus funciones y se encuentran comprometidos con el cumplimiento de lo ordenado en el precitado Transitorio, para la elaboración de la Reglamentación pertinente, e inclusive, que existe a la fecha un borrador de reglamento denominado “Reglamentación para el cumplimiento de los requisitos de ubicación y funcionamiento de plantas de beneficiado (rastras) y Protocolo para el manejo sanitario y ambiental del mercurio, cianuro y otros metales pesados peligrosos, productos de la actividad minera artesanal a pequeña escala”, que se ha venido redactando y discutiendo en el seno de la comisión, sin embargo aún existen conceptos y temas específicos por definir y ponerse de acuerdo, tomando los anteriores puntos críticos en cuenta y las observaciones ya realizadas por los miembros de la comisión.

III.Es claro que la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en sus artículos 29 y 49 párrafo 2º, permite el control en la vía del amparo de las omisiones del Poder Ejecutivo que, en ejercicio de su potestad reglamentaria, vedan el disfrute pleno de un derecho reconocido en la Constitución Política. Tal es el caso presente, en el cual la inactividad acusada lesiona, sin duda alguna, la posibilidad de un adecuado resguardo de Protección al Ambiente previstos en "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto", y que se deriva de lo dispuesto en el artículo 50 Constitucional.

IV.En cuanto al tema del control de las omisiones reglamentarias que lesionan el Derecho de la Constitución, la Sala ha sentado la obligación del Poder Ejecutivo de ejercer su potestad reglamentaria. Un ejemplo de lo anterior es la sentencia N°101-90 de las 14:30 hrs. de 30 de octubre de 1990, la cual señaló en lo conducente:

“…distinto es el caso en el cual el legislador inescapable para el Poder Ejecutivo el ejercicio de esa competencia. Dentro del ilimitado espacio de la legislación, aquí el destinatario de un deber hacer es el Poder Ejecutivo y, como tal, queda sujeto a la orden contenida en la Ley. Desaparece para él toda discrecionalidad, pues la norma legal regló su actuación, de modo que el ejercicio de la competencia se hace inevitable. En el tanto se haya apartado de lo ordenado, en ese tanto hay una infracción constitucional, pues como se sabe, el Poder Ejecutivo tiene una doble sumisión al estar sujeto a la Constitución y a la Ley. No es dable entender, como ya se ha intentado, que, derivada la potestad reglamentaria de la Constitución Política, el legislador tiene vedado el regular la oportunidad de su ejercicio.” De lo anterior se deduce que existe una doble vinculación del Poder Ejecutivo, por un lado a la ley y por otro a la Constitución.

Por ello, es evidente que la Administración no cuenta con discrecionalidad alguna para excusarse de reglamentar una ley si así ha sido ordenado por el Legislador o por el Constituyente –teniendo en cuenta, asimismo, los alcances del principio de legalidad-. Cabe mencionar que el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política establece el deber del Poder Ejecutivo de sancionar, promulgar y reglamentar las leyes. Por ese motivo, este precepto resulta vulnerado si el Poder Ejecutivo soslaya su obligación de reglamentar las leyes, aún cuando no se afecta otra norma constitucional. Es decir, en todos los casos en que exista una omisión reglamentaria, el Poder Ejecutivo lesiona al menos el inciso 3) del artículo 140, eso sin contar la posible vulneración a cualquier otra norma que reconozca un derecho y que se vea afectada por esa omisión; en tales casos, dicha omisión es susceptible de control por la vía del recurso de amparo si esa inactividad está vinculada al disfrute de un derecho fundamental; de no ser así, siempre se puede efectuar el control por la vía de la acción de inconstitucionalidad por omisión.

Lo anterior, evidencia que el Poder Ejecutivo no cuenta con ningún grado de discrecionalidad en los casos en que la Constitución o la ley le establecen una obligación de reglamentar. En la última sentencia transcrita la Sala Constitucional también señaló:

“Por una parte, el artículo 11 constitucional ha sido violado en el tanto en que en él se consagra el deber de legalidad de la administración pública y por virtud de su texto el Poder Ejecutivo no puede negarse a cumplir un mandato contenido en una ley debidamente promulgada, ya que si no estaba de acuerdo con su texto, pudo ejercer el veto que le reserva la misma Constitución Política como una atribución propia y específica al caso en estudio. Además, al asumir funciones, y obligarse a cumplir las leyes, por el juramento Constitucional (artículo 194) el Presidente de la República y el Ministro respectivo no pueden, posteriormente, bajo argumentos de ninguna especie, desaplicarlas sin que haya posibilidad de enmienda, lo que se prevé en la actual Ley de la Jurisdicción Constitucional, con la acción de inconstitucionalidad. Por las omisiones base de este proceso, asimismo, existe una infracción a lo dispuesto por el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución. Política, pues el Poder Ejecutivo en forma indebida se negó a reglamentar la ley No. 6955 en su totalidad.”

V.Caso concreto. Las autoridades recurridas justifican el retraso en la elaboración del reglamento indicado, en el hecho de haberse interrumpido en Administraciones pasadas las funciones de Protección al Ambiente Humano; sin embargo ello no justifica que se haya incumplido su deber de reglamentar dentro del plazo establecido al efecto por la Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto, con el fin de asegurar a los administrados la posibilidad de una adecuada Protección al Ambiente. Consecuentemente, lo procedente es declarar con lugar el recurso, no sin antes ordenar al Poder Ejecutivo, en los términos del párrafo 2º del artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que dentro del plazo improrrogable de dos meses a partir de la notificación de esta sentencia dicte la reglamentación correspondiente.

Por tanto:

Se declara CON lugar el recurso. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se ordena al Poder Ejecutivo, integrado por quienes ocupen los cargos de Presidente de la República, la Ministra de Salud y el Ministro de Ambiente y Energía, que dentro del plazo improrrogable de DOS MESES a partir de la notificación de esta sentencia, reglamente y elaborare los protocolos en el almacenamiento, transporte, uso y manipulación de los materiales metálicos, conforme se estableció en el Transitorio VII de la Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto, publicado en la Gaceta # 29 del 10 de febrero de 2011. Lo anterior bajo apercibimiento de las consecuencias penales que se desprenden por la desobediencia a las órdenes dictadas por esta Jurisdicción, artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se condena al Estado al pago de costas, daños y perjuicios, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta sentencia en forma personal a quienes ocupen los cargos de Presidente de la República, la Ministra de Salud y el Ministro de Ambiente y Energía. Comuníquese.- Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

*USRCKSIY3GO61* 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6