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Res. 04497-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 01/04/2016
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Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Instrumentos internacionales,Pueblos Indígenas Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: SERVICIOS PÚBLICOS Subtemas:
TARIFAS.
SE ORDENA DE PREVIO A LA AUDIENCIA, SE NOMBRE Y PONGA A DISPOSICIÓN DE LOS RECURRENTES, UN INTÉRPRETE O TRADUCTOR OFICIAL DE LA LENGUA CABÉCAR *150157430007CO* Res. Nº2016-004497 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis.- Recurso de amparo interpuesto por MARIO GERARDO REDONDO POVEDA, cédula de identidad 0105890526, WILFRIDO AGUILAR AGUILAR, cédula de identidad 0901010060, GONZALO GARCÍA AGUILAR, cédula de identidad 0304580312, BEREGUIAS GARCÍA MADRIGAL, cédula de identidad 0305450494, MARIANA DE LOS ÁNGELES CALVO SANABRIA, cédula de identidad 0303970520, MARCOS ANTONIO BAÑEZ PAZ, cédula de identidad 0304650720, DANILO SEGURA AGUILAR, cédula de identidad 0303770606, REINIER GERARDO UMAÑA CALDERÓN, cédula de identidad 0303210780, MARÍA ELENA ARIAS JIMÉNEZ, cédula de identidad 0303070427, KATERÍN PRISCILLA CAMPOS RETANA, cédula de identidad 0304990572, EMILCE GARCÍA GARCÍA, cédula de identidad 0303670416, a favor de LOS POBLADORES DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR, contra la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Resultando:
Redacta el Magistrado Hernández G. y,
Considerando:
Los recurrentes aducen que la ARESEP convocó a una audiencia pública para exponer la propuesta de revisión tarifaria planteada por la empresa Madriz y Mata S. A., en relación con la ruta No. 359 descrita como “Turrialba - Grano de Oro y viceversa”, la cual es utilizada, entre otros, por los pobladores de la Reserva Indígena Cabécar que habitan las zonas de Grano de Oro, Quetzal y las comunidades aledañas al alto del Chirripó. En concreto, reclaman que la distancia de los lugares señalados para la audiencia -programada para el 27 de octubre de 2015-, en relación con los asentamientos indígenas, impide la participación efectiva de esas comunidades. Asimismo, aducen que el 95% de la población de esas comunidades indígenas habla la lengua Cabécar, por lo cual el hecho de que el expediente de la propuesta tarifaria se encuentre totalmente en español, constituye en un obstáculo para su participación real, de allí que la pretensión deducida por el señor Diputado Redondo Poveda y demás recurrentes, es para que se ordene a la ARESEP definir un procedimiento adecuado, en la lengua nativa, bajo condiciones que permitan comprender los alcances de la fijación tarifaria.
Si bien, la mayoría de este Tribunal Constitucional, recientemente, ha sostenido que el cuestionamiento sobre las formas para garantizar el derecho de participación ciudadana en diversos temas es, en tesis de principio, un tema que debe ser planteado en la jurisdicción ordinaria (ver, por ejemplo, los Votos Nos. 2014-002735 de las 9:15 hrs. del 28 de febrero de 2014, 2014-005627 de las 14:30 horas de 30 de abril de 2014, 2014-006773 de las 11:41 horas de 16 de mayo de 2014, 2014-012005 de las 14:05 horas de 23 de julio de 2014), lo cierto es que en el presente asunto, considerando que la población tutelada es indígena, es decir un grupo minoritario vulnerable y analizando la naturaleza de sus alegatos, se estima que es el amparo el medio adecuado para tutelarlos. Por esta razón, se entra a conocer el fondo de los extremos planteados.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
En criterio de este Tribunal Constitucional, siguiendo lo dispuesto en el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado mediante Ley No. 7316, publicada en La Gaceta No. 234 de 4 de diciembre de 1992, debe garantizarse un mecanismo idóneo de participación de las comunidades indígenas en aquellos asuntos que inciden, directamente, sobre éstas. En efecto, el citado Convenio tiene como principio fundamental la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas y tribales en todos los niveles de los procesos de toma de decisiones que les conciernen. La normativa en cuestión, en su artículo 4, exige a los gobiernos adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, la cultura y el medio ambiente de los pueblos interesados. En varias oportunidades, la Sala ha reconocido la necesidad de tomar en consideración las características propias de los grupos indígenas que se mantienen en sus propios territorios, a la hora de interpretar y aplicar las distintas normas que conforman el ordenamiento jurídico.
Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos que se imponen a la conducta de todas las personas. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas. Por su parte, el artículo 6 del Convenio precitado establece en lo que interesa lo siguiente: "Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;...". Con base en este precepto, cualquier medida legislativa o administrativa que sea susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados debe ser objeto de consulta con ellos.
De acuerdo con la definición que hace el artículo 1 de la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, esa disposición es aplicable a los pobladores de las reservas indígenas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad (ver en similar sentido sentencias 2014015855 de las nueve horas veinte minutos del veintiséis de setiembre de dos mil catorce y 2012007613 de las nueve horas cinco minutos del ocho de junio de dos mil doce, entre muchas otras). Asimismo, el artículo 6.1 inciso b), de este cuerpo normativo establece en forma expresa, que al aplicar las disposiciones de su articulado, los gobiernos deben: “b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;”.
Más, específicamente, en cuanto al tema de la comprensión en los procedimientos legales, el artículo 12 ibidem, dispone en forma expresa que: “Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.” (El énfasis no es del original). Es menester recalcar que del marco del Convenio 169 de la OIT surge para los Estados signatarios, por un lado el compromiso de impulsar de una manera amplia, la promoción de las condiciones que permitan el desarrollo de los pueblos indígenas y tribales de un modo que se respete la diversidad étnica y cultural y se asegure los espacios de autonomía requeridos para ello y se desenvuelva en un marco de igualdad.
Y por otro lado el deber de consulta previsto en el numera 6.1 inciso a) anteriormente transcrito, en relación con las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos. Sin dejar de lado que en este punto esa consulta previa constituye como procedimiento obligatorio en las específicas hipótesis arriba señaladas, por medio del cual se le otorga a los pueblos indígenas y tribales, una de las formas de participación democrática más claras.
Que a propósito de la pretensión deducida en el recurso, es oportuno recordar cuáles son los elementos que debe reunir la consulta a los pueblos, prevista en el citado artículo 6 del Convenio #169 de la OIT, y cómo han sido entendidos por la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos en sus precedentes. En este sentido, en la sentencia de fondo y reparaciones de 27 de junio de 2012, dictada en el caso PUEBLO INDÍGENA KICHWA DE SARAYAKU VS. ECUADOR, la Corte expresó:
“… La Corte ha establecido que para garantizar la participación efectiva de los integrantes de un pueblo o comunidad indígena en los planes de desarrollo o inversión dentro de su territorio, el Estado tiene el deber de consultar, activamente y de manera informada, con dicha comunidad, según sus costumbres y tradiciones, en el marco de una comunicación constante entre las partes. Además, las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo. Asimismo, se debe consultar con el pueblo o la comunidad, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. Asimismo, el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto. Por último, la consulta debe tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad para la toma de decisiones. El incumplimiento de esta obligación, o la realización de la consulta sin observar sus características esenciales, comprometen la responsabilidad internacional de los Estados.
Corresponde entonces determinar la forma y sentido en que el Estado tenía la obligación de garantizar el derecho a la consulta del Pueblo Sarayaku y si los actos de la empresa concesionaria, que el Estado señaló como formas de “socialización” o de búsqueda de “entendimiento”, satisfacen los criterios mínimos y requisitos esenciales de un proceso de consulta válida a comunidades y pueblos indígenas en relación con sus derechos a la propiedad comunal y a la identidad cultural. Para ello, corresponde analizar los hechos recapitulando algunos de los elementos esenciales del derecho a la consulta, tomando en cuenta la normativa y jurisprudencia interamericana, la práctica de los Estados y la evolución del Derecho Internacional. El análisis se hará en el siguiente orden: a) el carácter previo de la consulta; b) la buena fe y la finalidad de llegar a un acuerdo; c) la consulta adecuada y accesible; d) el estudio de impacto ambiental, y e) la consulta informada.
Es necesario aclarar que es deber del Estado –y no de los pueblos indígenas– demostrar efectivamente, en el caso concreto, que todas las dimensiones del derecho a la consulta previa fueron efectivamente garantizadas.
· La consulta debe ser realizada con carácter previo En lo que se refiere al momento en que debe efectuarse la consulta, el artículo 15.2 del Convenio Nº 169 de la OIT señala que “los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras”. Sobre el particular, este Tribunal ha observado que se debe consultar, de conformidad con las propias tradiciones del pueblo indígena, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso, pues el aviso temprano permite un tiempo adecuado para la discusión interna dentro de las comunidades y para brindar una adecuada respuesta al Estado.
Al respecto, el Comité de Expertos de la OIT ha establecido, al examinar una reclamación en que se alegaba el incumplimiento por Colombia del Convenio Nº 169 de la OIT, que el requisito de consulta previa implica que ésta debe llevarse a cabo antes de tomar la medida o realizar el proyecto que sea susceptible de afectar a las comunidades, incluyendo medidas legislativas y que las comunidades afectadas sean involucradas lo antes posible en el proceso. Cuando se trate de consulta previa a la adopción de una medida legislativa, los pueblos indígenas deberán ser consultados previamente en todas las fases del proceso de producción normativa, y dichas consultas no deben ser restringidas a propuestas.
La normatividad y la jurisprudencia nacional de varios países de la región también se ha referido al carácter previo de la consulta.
Habiendo establecido que el Estado estaba obligado a realizar un proceso de consulta previa en relación con los impactos y decisiones posteriores originados en el referido contrato de exploración petrolera, al menos desde 1998 (supra párr. 172), el Estado debía haber garantizado la participación del Pueblo Sarayaku y, en consecuencia, que no se realizaran actos de ejecución de la referida concesión dentro de su territorio sin consultarle previamente.
En este sentido, no ha sido controvertido que el Estado no realizó alguna forma de consulta con Sarayaku, en ninguna de las fases de ejecución de los actos de exploración petrolera y a través de sus propias instituciones y órganos de representación. En particular, el Pueblo no fue consultado antes de que se construyeran helipuertos, se cavaran trochas, se sembraran explosivos o se destruyeran zonas de alto valor para su cultura y cosmovisión.
· La buena fe y la finalidad de llegar a un acuerdo De acuerdo con las disposiciones del Convenio Nº 169 de la OIT, las consultas deberán ser “llevadas a cabo […] de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” .
Además, la consulta no debe agotarse en un mero trámite formal, sino que debe concebirse como "un verdadero instrumento de participación” , “que debe responder al objetivo último de establecer un diálogo entre las partes basado en principios de confianza y respeto mutuos, y con miras a alcanzar un consenso entre las mismas". En ese sentido, es inherente a toda consulta con comunidades indígenas, el establecimiento de “un clima de confianza mutua” y la buena fe exige la ausencia de cualquier tipo de coerción por parte del Estado o de agentes o terceros que actúan con su autorización o aquiescencia. Adicionalmente, la misma consulta de buena fe es incompatible con prácticas tales como los intentos de desintegración de la cohesión social de las comunidades afectadas, sea a través de la corrupción de los líderes comunales o del establecimiento de liderazgos paralelos, o por medio de negociaciones con miembros individuales de las comunidades que son contrarias a los estándares internacionales.
Del mismo modo, la normatividad y la jurisprudencia nacional de Estados de la región se han referido a este requisito de buena fe.” Así las cosas según lo previsto en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, queda claro el establecimiento de un proceso de consulta previa para permitir la participación de los pueblos indígenas en toda aquella medida que afecten sus derechos colectivos. Dicha norma define claramente cuándo debe hacerse la consulta, que esta debe ser previa y cuáles son los requisitos que debe contener, tales como la buena fe y la información, entre otros. Ahora bien, en el caso de análisis sobre la consulta pública entendida en nuestro país para los Servicios Públicos, debe aclararse que no estamos en presencia de una audiencia o consulta en los términos referidos por el artículo 6 del Convenio en mención, sino que es una audiencia por medio de la cual se va a permitir escuchar a las partes involucradas y eventualmente afectadas, para garantizar con esto una completa participación de éstos, en el proceso que al respecto lleva a cabo la autoridad recurrida.
Pero, si estima esta Sala que se deben adecuar las exigencias del precedente citado de la CIDH, al procedimiento de audiencia pública, previsto en la ley, de manera que en la Consulta Pública en nuestro país, se deben establecer unas bases comunes sobre las cuales se tenga un diálogo intercultural respetuoso, que garantice que la actuación de la administración en este caso la ARESEP, se lleve a cabo en pleno respeto de las garantías a todos los interesados, permitiéndoles a éstos contar previamente con una información de calidad y transparente, para que puedan opinar e incidir en la decisión que se va a adoptar.
FINALIDAD DEL RECURSO. Que la pretensión deducida por el señor Diputado Redondo Poveda y demás recurrentes, es para que se ordene a la ARESEP definir un procedimiento adecuado, en la lengua nativa, bajo condiciones que permitan comprender los alcances de la fijación tarifaria. Es claro, en atención a los hechos base del recurso y a su finalidad, que no se está en presencia de la consulta prevista en el artículo 6 del Convenio #169 de la OIT. De lo que se trata y lo que se busca es que se creen los instrumentos que garanticen la efectiva participación de la población indígena en una audiencia pública. La ARESEP señala en su informe que el procedimiento por ella seguido, es el previsto en el artículo 36 de su Ley Reguladora, a cuyo tenor: “… Las personas que estén interesadas en interponer una oposición con estudios técnicos y no cuenten con los recursos económicos necesarios para tales efectos, podrán solicitar a la Aresep, la asignación de un perito técnico o profesional que esté debidamente acreditado ante este ente, para que realice dicha labor.
Esto estará a cargo del presupuesto de la Autoridad Reguladora. Asimismo, se faculta a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos para que establezca oficinas regionales en otras zonas del país, conforme a sus posibilidades y necesidades.” (Así reformado, todo el artículo, por el artículo 41, inciso g) de la Ley 8660 de 8/8/2008, publicada en el Alcance 31, a La Gaceta 156 del 13/8/2008). Contra ese procedimiento los recurrentes deducen básicamente dos objeciones de trascendencia constitucional: una, en el sentido que existe una barrera idiomática que les impide participar en la audiencia, y la otra, en cuanto al lugar fijado para su celebración. Procede examinar por separado cada uno de estos reparos.
Precisamente como parte de esa garantía de participación ciudadana dentro de la audiencia pública señalada, que debe mantenerse dentro del proceso llevado a cabo por parte de la ARESEP, los recurrentes adujeron la existencia de una barrera idiomática pues el expediente de la propuesta tarifaria estaba en su totalidad en el idioma español, siendo que, según se alegó, la mayoría de los pobladores de las comunidades indígenas Cabécar no lo hablan. No existe controversia alguna en cuanto a que toda la documentación que conforma el legajo de la propuesta discutida se encuentra en el idioma español. Al respecto, el Regulador General alegó, en primera instancia, que ya hubo participación de representantes de la comunidad Cabécar, a través de la Asociación de Desarrollo Integral Indígena Cabécar, realizada el 5 de enero de 2015 para conocer la propuesta tarifaria en cuestión, oportunidad en la cual presentaron su oposición.
En ese orden, explicó que la solicitud había sido rechazada por la Intendencia de Transporte pero en virtud de la impugnación presentada por la empresa concesionaria sobre lo señalado al respecto, el procedimiento se retrotrajo. De ese modo, en su criterio, se garantizó la participación de la comunidad a través del órgano de representación central de las comunidades indígenas, las que, en todo caso, pueden, nuevamente, presentar su oposición ahora que el procedimiento ha continuado. De otra parte, se adujo que existe un mecanismo legal que permite garantizar la participación ciudadana en estos procedimientos y es el perito técnico cuya designación está establecida en el artículo 36 de la Ley No. 7593, herramienta que no ha sido utilizada por los recurrentes. Finalmente, se alegó que resultan medidas gravosas para la Administración el hecho que se pretenda que en cada audiencia pública se presente un traductor o bien, que el expediente se encuentre disponible en distintos dialectos.
VIII.Estima esta Sala que como parte del compromiso de democracia participativa referido en considerandos anteriores, se debe permitir a la mayor cantidad de personas que se puedan verse afectadas por la solicitud presentada ante la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, para que se refieran al aumento tarifario que les afecta. Así, en primer lugar la ARESEP debe realizar la audiencia referida en el artículo 36 de la Ley 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), garantizándose previa y particularmente en este caso a los pueblos indígenas, una serie de requisitos mininos, que les haga posible su participación en esos espacios de consulta. Esta consulta no debe agotarse en un mero trámite formal, sino que debe concebirse en "un verdadero instrumento de participación”, en el cual la autoridad recurrida eliminará las barreras posibles existentes, establecerá las bases comunes sobre las que se tenga un diálogo intercultural respetuoso de las diversidades y basado en el principio de la confianza, donde deberá garantizar que las asimetrías de poder entre quien tienen el poder en el Estado (entiéndase un servicio público: salud, educación, justicia); y la comunidad.
De esta manera se deberán tratar de equiparar esas condiciones o asimetrías, a efecto de que se haga un diálogo con ciertas pautas de respeto, coordinación, información, buena fe, transparencia y de cara a que lo consultado pueda ser informado o comunicado a la comunidad, y esta esté en condiciones de opinar e incidir en el resultado de la decisión que se busca adoptar. Además, deberá ser un proceso por medio del cual las minorías participantes van a poder estar informadas y van a poder manifestar su criterio, van a tener claro cuál es el objeto de la participación y cómo ellos podrían aprovechar la audiencia en su beneficio e incluso denunciar si fuera del caso. En punto a lo señalado, es menester tomar en cuenta lo referido al párrafo final del artículo 36 de la Ley 7539, en cuanto alude a la asignación de un “perito técnico o profesional”, como podría ser en el presente caso la utilización de un intérprete o traductor oficial, por cuanto no se puede realizar una traducción literal del idioma de las poblaciones indígenas, sino más bien una interpretación de los mismos, debido a que precisamente una audiencia como la señalada, tiene como finalidad la de oír a las partes y en consecuencia la traducción literal no tiene sentido, además de los costos que ello eventualmente podría acarrear.
No se trata de traducir al idioma nativo, los documentos y estudios técnicos respectivos, confeccionados en idioma español, sino que dicha audiencia pueda ser lleva a cabo en forma oral, para lo cual, deberá la autoridad recurrida coordinar de manera previa y oportuna todo lo que corresponda, a efecto de que los participantes en ella puedan contar en este caso con un intérprete o traductor oficial, por medio del cual, se les ha de garantizar su efectiva participación en la audiencia, al permitirles la comprensión integral de la propuesta tarifaria y la intervención efectiva de sus oposiciones durante ese acto. Aunque, ciertamente, no se observa que para el caso en estudio, los grupos indígenas referidos hayan requerido -de previo a la interposición de este amparo ante la autoridad recurrida- la utilización de esa garantía –sea de un intérprete o traductor oficial- para la realización de la audiencia pública de cita, lo cierto es que la autoridad recurrida si se encuentra en la obligación de coordinar de manera previa y oportuna todo lo que corresponda para contar con dicha interpretación en los términos que se han indicado anteriormente, porque con ello se logren eliminar todas aquellas eventuales barrera que imposibiliten la compresión y participación del grupo minoritario referido.
Adicionalmente deberá la autoridad recurrida valorar el posible acompañamiento de profesionales en otras disciplinas tales como antropólogos, sociólogos o trabajadores sociales e instituciones como la Defensoría de los Habitantes, el Instituto Nacional de la Mujer, y las universidades públicas, cuando las circunstancias de la comunidad y las necesidades de la audiencia, así lo requieran. Lo cual puede aportar a la comunidad indígena una mejor comprensión de la situación, así como hacerse entender mucho mejor dentro de audiencia respectiva, y con ello ayudar a que se obtenga un resultado útil en la consulta para la comunidad. Todo ello se va a ver reflejado en una mediación adecuada entre la propuesta técnica en relación con el hecho de cómo se le va a llegar a la comunidad y cómo se devuelve lo consultado, y en una mayor o más idónea participación, en la adquisición del conocimiento, información, comprensión y alcances de la fijación de tarifas –en este caso- en la audiencia para el aumento de la tarifa de la ruta 359, descrita como Turrialba-Grano de Oro y viceversa. Por lo expuesto, en cuanto a este extremo, se impone acoger el recurso en cuanto a este punto.
Los actores adujeron que las largas distancias entre los lugares designados para la celebración de la audiencia pública y los asentamientos indígenas, representan una limitación al derecho de participación ciudadana. Al respecto, quedó acreditado que para la realización de la audiencia en cuestión -la que, como se ha visto, fue suspendida por la medida cautelar dictada en el sub lite- se designaron dos sedes localizadas una al inicio de la ruta concesionada en la Escuela Jenaro Bonilla Aguilar, ubicada en Turrialba Centro y otra en el Salón Comunal de Grano de Oro, en el centro de esa localidad por cuanto esta constituye el punto final de la ruta (según se acredita del informe). Ahora, si bien es cierto que la autoridad recurrida tomó en cuenta varias aspectos a efecto de determinar el lugar donde se realizarían dicha audiencias, tales como los centros de población, el número de usuarios, la población de cada zona, las distancias existentes entre las distintas comunidades que podrían verse afectadas, para que la distancia no fuera excesiva con respecto a los puntos donde es brindado el servicio.
Lo cierto es que según la propia autoridad recurrida ha reconocido las limitaciones de acceso y desplazamiento que tienen algunos pobladores indígenas, en este caso específicamente los de la Reserva Cabécar y es en punto a ello que esta Sala estima igualmente que no es una situación achacarse a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, si deberá tomar en cuenta para la determinación del lugar y la hora, la distancia aproximada que deben recorrer dichos pobladores para asistir a las audiencias de manera y el tiempo que les lleva trasladarse desde sus viviendas hasta el lugar de realización de la audiencia, así como el regreso hacia sus casas, para que ello no sea un obstáculo de tal magnitud que impida o dificulte de forma irrazonable la participación en dicha audiencia de las comunidades afectadas con el ajuste. Precisamente, en aras de garantizar la mayor participación se dispusieron dos sedes concretas, ubicadas al inicio y al final de la ruta, cuya extensión es 42,5 kilómetros según el pliego tarifario, pero además de ello deberá determinarse una hora adecuada como se ha señalado también. En esa medida, el amparo debe ser estimado también en cuanto a este aspecto.
Como corolario de lo expuesto, se impone acoger con lugar el recurso, por lo cual deberá la autoridad aquí recurrida, definir un procedimiento específico para la realización de la audiencia pública de reajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, por medio del cual se le garantice a la población aquí amparada su plena participación, eliminando las barreras posibles existentes, estableciendo las bases comunes sobre las que se tenga un diálogo intercultural respetuoso de las diversidades, que les permita la comprensión integral de la propuesta tarifaria y la intervención efectiva de sus oposiciones durante ese acto, para lo cual se deberá nombrar como requisitos mínimo a un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, en la realización del acto oral -que aquí se refiere- y conforme se ha especificado en los considerandos anteriores. Lo anterior, no obsta para que también pueda recurrirse eventualmente y de ser necesario para ese acto, al acompañamiento de profesionales en otras disciplinas o a otro tipo de instituciones, según se ha señalado en el considerando VIII de esta sentencia.
Finalmente en cuanto a la distancias entre los lugares designados para la celebración de la audiencia pública y los asentamientos indígenas, se dispone estimar el recurso también, ya que deberá tener en cuenta la autoridad recurrida que para la determinación del lugar y la hora, es importante tomar en cuenta la distancia aproximada que deben recorrer dichos pobladores, para asistir a las audiencias de manera y el tiempo que les lleva trasladarse desde sus viviendas hasta el lugar de realización de la audiencia, así como el regreso hacia sus viviendas, para que ello no sea un obstáculo de tal magnitud que impida o dificulte de forma irrazonable la participación en dicha audiencia de las comunidades afectadas con el ajuste.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto, sin perjuicio de acudir a profesionales de otras disciplinas o a otras instituciones, si fuere necesario, según se expuso en la parte considerativa. Se advierte que de no acatar la orden dicha podría incurrir en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, en forma personal. El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos.
Fernando Cruz C Presidente a.i.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jose P. Hernández G. Enrique Ulate Ch.
15-15743 El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones, pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos.
I.Debo precisar en primer término, que independientemente de la condición indígena de la parte amparada, el suscrito sí reconoce que los asuntos en los que se reclame violación del principio de participación ciudadana sí resultan amparables en esta jurisdicción, por ser un asunto de relevancia constitucional.
A partir del principio democrático de participación ciudadana establecido en el artículo 9 constitucional, este Tribunal ha tutelado el derecho de los ciudadanos a participar de forma activa en la toma de decisiones de interés general o colectivo. Precisamente, este Tribunal, de manera reiterada, ha indicado que en la idea de democracia participativa - de activa y plena participación popular-, adquiere el principio democrático su verdadera dimensión.
La audiencia prevista como parte del proceso de fijación de tasas y precios de los servicios, llevada a cabo ante la ARESEP, significa una concreción del citado principio democrático de participación ciudadana.
Además, la referida audiencia también adquiere relevancia constitucional, porque se encuentra íntimamente ligada a la defensa de los derechos del consumidor, estatuida en el último párrafo del numeral 46 de la Constitución Política, y del principio de la buena fe. En particular, el citado ordinal constitucional dispone el derecho del consumidor a recibir información adecuada y veraz.
Resulta oportuno recordar que esta Sala ha señalado, en forma reiterada, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y eficacia directa e inmediata, por lo que los derechos y garantías que confiere, resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. En sentencia número 1992-3194 de las 16 horas del 27 de octubre de 1992, esta Sala indicó:
“ (...) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunio de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la . consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan, ”
Mientras que, en sentencia número 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, esta Sala reiteró:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.. El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política. Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.
De manera más concreta, la relevancia de la citada audiencia pública a los efectos de la adecuada protección a los usuarios se ve reflejada en el artículo 36 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicas, que prevé “expresamente” la obligación de realizar una audiencia pública cuando dicha entidad debe resolver las solicitudes para la fijación ordinaria de tarifas y precios de los servicios públicos -incluido, explícitamente, el transporte público remunerado de personas- en el artículo 5 de la citada Ley:
“Articulo 5.- Funciones En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los se vicios públicos antes mencionados son:
...f) Cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo... ” Se trata de una manifestación concreta del principio de participación ciudadana. Ahora bien, para que esta audiencia cumpla con tales cometidos, también ha señalado este Tribunal, que:
...debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión. "(Sentencia número 2004- 12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre de 2004; el subrayado no corresponde al original.)
De modo que, la convocatoria de la audiencia y la forma en que se difunda tiene mucha importancia para que se produzca un efectivo ejercicio del principio, garantía y derecho fundamenta! a la participación deliberativa (democracia participativa y deliberativa). No basta la mera convocatoria a una audiencia; lo trascendente es que esta se dé en términos en que el consumidor sepa realmente a qué atenerse, esto es, se le coloque en una posición tal que pueda evaluar la magnitud del impacto de una medida e identificar los elementos que la sustentan, a la vez que disponga de un tiempo razonable para analizar dicha medida y conozca las circunstancias de tiempo y espacio en que se va efectuar la audiencia, las que en todo caso deben ser razonables (vrg., irrazonable sería una audiencia en un lugar remoto). De lo contrario, la audiencia deviene en una formalidad sin sentido.
II.Tratándose de un procedimiento de ajuste tarifario por el servicio de transporte público que se brinda en una comunidad indígena, además de las condiciones señaladas en el considerando anterior, la ARESEP debe atender a otra serie de requerimientos que garantice los derechos de la población indígena. El Convenio N° 169 de la OIT, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley N° 7316 del 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas, su cultura, sus conocimientos ancestrales y tradiciones, entre otros tantos elementos que componen sus raíces y orígenes. En relación con ese convenio, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su LXXVI Conferencia celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, este Tribunal, desde la sentencia No. 1992-3003 emitida con ocasión de la consulta preceptiva de constitucionalidad formulada respecto del "Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", ha dejado claramente establecido, que dicho instrumento internacional, al ser jurídicamente exigible, contempla una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, destinados no solo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también a proveerles medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente, teniendo en cuenta la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los indígenas de muchas naciones.
Se enfatizó, que estas comunidades, sobre todo donde constituyen una minoría, sufren la represión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas, por lo que, en el campo de los derechos humanos, se debía: a) Reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se lograra compensar la desigualdad y discriminación a que históricamente han sido sometidos, con el propósito de garantizar la real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Garantizar el respeto y la conservación de sus valores históricos y culturales, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por eí mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; y c) Reconocerles, sin perjuicio de lo anterior, los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante, tales como el acceso a la educación y a la lengua oficial.
Asimismo, el artículo 6 del Convenio 169 contempló la obligación del Estado de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar activamente en la toma de decisiones que les atañen, y la obligación de consultarles mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se previeran medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Esta norma dispone:
Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de b uena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. ” El procedimiento mediante el cual se pretende fijar una tarifa de un servicio de transporte público cuya ruta constituya territorio indígena, sin duda alguna es una medida administrativa que, previo a su adopción, deberá ser consultada, según el propio texto normativo citado, “mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas ”, “de buena fe y de una manera apropiada a las circunstanciasDe manera que no bastaría como indica la Mayoría, con ordenar al Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de Ja lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto.
Esto, por cuanto la publicación de convocatoria de dicha audiencia pública que realizó la autoridad recurrida el 30 de setiembre de 2015 en el Alcance Digital No. 75 de La Gaceta, se hizo en términos ordinarios, o sea en un medio de difícil acceso para esas comunidades y en idioma español. De ahí que, aunque la Mayoría pretenda con la disposición de un intérprete incluso de previo a la audiencia garantizar los derechos de la población indígena, lo cierto es que lo primero que se debe garantizar es una adecuada convocatoria, de lo contrario no asistirán porque desconocen el evento a realizar y los alcances de este. Ante estas circunstancias y en cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 6 del Convenio No. 169, lo procedente era, que además de la convocatoria ordinaria que demanda el ordenamiento jurídico, se difundiera de previo, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, la realización de la misma y sobretodo, explicar con detalle los alcances de la audiencia, a fin de que teniendo conocimiento claro, expreso y completo de la información a tratar, el pueblo indígena tenga la posibilidad real de elegir si participa o no y cómo lo hará.
De lo contrario, con solo tener nombrado y a disposición un intérprete en ARESEP o durante la audiencia, solamente tendrán posibilidades de participar, aquellos que por algún motivo aislado se hubieren enterado y asistieran; pero aun en ese caso, sin garantizarles el conocimiento previo de la información a tratar en la audiencia para poder revisarla suficientemente y poder preparar sus postulados con antelación, ventaja con la que sí cuentan quienes hablan el idioma español, lo cual no solo los coloca en indefensión, sino que genera una diferencia de trato que resulta discriminatoria. En razón de lo expuesto, declaro con lugar el recurso, y estimo que más allá de la necesidad de establecer un intérprete que pueda ser consultado previa y durante la celebración de la audiencia, la ARESEP debe difundir la convocatoria de esa audiencia, brindar y explicar la información relativa a esta con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar, a través de sus órganos representativos, previo a la celebración de la misma, medio que sí resultaría idóneo conforme a las circunstancias, según lo dispone el artículo 6 del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, 169 de la OIT.
Paúl Rueda L PROCESO: RECURSO DE AMPARO RESOLUCIÓN Nº2016008181 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y nueve minutos de siete de junio de dos mil dieciséis.
Recurso de amparo interpuesto por MARIO GERARDO REDONDO POVEDA, cédula de identidad 0105890526, WILFRIDO AGUILAR AGUILAR, cédula de identidad 0901010060, GONZALO GARCÍA AGUILAR, cédula de identidad 0304580312, BEREGUIAS GARCÍA MADRIGAL, cédula de identidad 0305450494, MARIANA DE LOS ÁNGELES CALVO SANABRIA, cédula de identidad 0303970520, MARCOS ANTONIO BAÑEZ PAZ, cédula de identidad 0304650720, DANILO SEGURA AGUILAR, cédula de identidad 0303770606, REINIER GERARDO UMAÑA CALDERÓN, cédula de identidad 0303210780, MARÍA ELENA ARIAS JIMÉNEZ, cédula de identidad 0303070427, KATERÍN PRISCILLA CAMPOS RETANA, cédula de identidad 0304990572, EMILCE GARCÍA GARCÍA, cédula de identidad 0303670416, a favor de LOS POBLADORES DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR, contra la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Gestión de oficio de corrección de error material;
Resultando:
Redacta el Magistrado Hernández Gutiérrez; y,
Considerando:
I.El artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que las sentencias que dicte la Sala podrán ser aclaradas o adicionadas, a petición de parte, si se solicitare dentro del tercer día, y de oficio en cualquier tiempo, incluso en los procedimientos de ejecución, en la medida en que sea necesario para dar cabal cumplimiento al contenido del fallo.
II.En el presente asunto, la Sala por medio de la resolución número 2016004497 de las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis, dispuso declarar CON LUGAR el recurso, sin embargo, de oficio se constató que, por error material, en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales se registró en la parte dispositiva una asignación que no corresponde con la ratio decidendi efectivamente contenida en la sentencia número 2016004497 de las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis. En consecuencia y con fundamento en la facultad conferida por el señalado artículo 12, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se corrige de oficio el error material, y se ordena modificar el “Registro de Datos” de resolución 2016004497, contenido en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales, para que éste refleje lo realmente resuelto y ordenado por esta Sala según se indica en la parte dispositiva de esta Sentencia. Notifíquese a las partes esta resolución y la antes citada.-.
Por tanto:
Se corrige el error material consignado en el Registro de Datos de la Resolución del Sistema de Gestión de Despachos Judiciales de esta Sala, de la sentencia 2016004497 de las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis, para que se lea como se dirá: “Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto, sin perjuicio de acudir a profesionales de otras disciplinas o a otras instituciones, si fuere necesario, según se expuso en la parte considerativa.
Se advierte que de no acatar la orden dicha podría incurrir en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, en forma personal. El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos.”. Por lo demás queda incólume lo resuelto.
Fernando Castillo V.
Presidente a.i.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
José Paulino Hernández G. Ana María Picado B.
Anamari Garro V. Ricardo Madrigal J.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Instrumentos internacionales,Pueblos Indígenas Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: SERVICIOS PÚBLICOS Subtemas:
TARIFAS.
SE ORDENA DE PREVIO A LA AUDIENCIA, SE NOMBRE Y PONGA A DISPOSICIÓN DE LOS RECURRENTES, UN INTÉRPRETE O TRADUCTOR OFICIAL DE LA LENGUA CABÉCAR *150157430007CO* Res. Nº2016-004497 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis.- Recurso de amparo interpuesto por MARIO GERARDO REDONDO POVEDA, cédula de identidad 0105890526, WILFRIDO AGUILAR AGUILAR, cédula de identidad 0901010060, GONZALO GARCÍA AGUILAR, cédula de identidad 0304580312, BEREGUIAS GARCÍA MADRIGAL, cédula de identidad 0305450494, MARIANA DE LOS ÁNGELES CALVO SANABRIA, cédula de identidad 0303970520, MARCOS ANTONIO BAÑEZ PAZ, cédula de identidad 0304650720, DANILO SEGURA AGUILAR, cédula de identidad 0303770606, REINIER GERARDO UMAÑA CALDERÓN, cédula de identidad 0303210780, MARÍA ELENA ARIAS JIMÉNEZ, cédula de identidad 0303070427, KATERÍN PRISCILLA CAMPOS RETANA, cédula de identidad 0304990572, EMILCE GARCÍA GARCÍA, cédula de identidad 0303670416, a favor de LOS POBLADORES DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR, contra la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Resultando:
Redacta el Magistrado Hernández G. y,
Considerando:
Los recurrentes aducen que la ARESEP convocó a una audiencia pública para exponer la propuesta de revisión tarifaria planteada por la empresa Madriz y Mata S. A., en relación con la ruta No. 359 descrita como “Turrialba - Grano de Oro y viceversa”, la cual es utilizada, entre otros, por los pobladores de la Reserva Indígena Cabécar que habitan las zonas de Grano de Oro, Quetzal y las comunidades aledañas al alto del Chirripó. En concreto, reclaman que la distancia de los lugares señalados para la audiencia -programada para el 27 de octubre de 2015-, en relación con los asentamientos indígenas, impide la participación efectiva de esas comunidades. Asimismo, aducen que el 95% de la población de esas comunidades indígenas habla la lengua Cabécar, por lo cual el hecho de que el expediente de la propuesta tarifaria se encuentre totalmente en español, constituye en un obstáculo para su participación real, de allí que la pretensión deducida por el señor Diputado Redondo Poveda y demás recurrentes, es para que se ordene a la ARESEP definir un procedimiento adecuado, en la lengua nativa, bajo condiciones que permitan comprender los alcances de la fijación tarifaria.
Si bien, la mayoría de este Tribunal Constitucional, recientemente, ha sostenido que el cuestionamiento sobre las formas para garantizar el derecho de participación ciudadana en diversos temas es, en tesis de principio, un tema que debe ser planteado en la jurisdicción ordinaria (ver, por ejemplo, los Votos Nos. 2014-002735 de las 9:15 hrs. del 28 de febrero de 2014, 2014-005627 de las 14:30 horas de 30 de abril de 2014, 2014-006773 de las 11:41 horas de 16 de mayo de 2014, 2014-012005 de las 14:05 horas de 23 de julio de 2014), lo cierto es que en el presente asunto, considerando que la población tutelada es indígena, es decir un grupo minoritario vulnerable y analizando la naturaleza de sus alegatos, se estima que es el amparo el medio adecuado para tutelarlos. Por esta razón, se entra a conocer el fondo de los extremos planteados.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
En criterio de este Tribunal Constitucional, siguiendo lo dispuesto en el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado mediante Ley No. 7316, publicada en La Gaceta No. 234 de 4 de diciembre de 1992, debe garantizarse un mecanismo idóneo de participación de las comunidades indígenas en aquellos asuntos que inciden, directamente, sobre éstas. En efecto, el citado Convenio tiene como principio fundamental la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas y tribales en todos los niveles de los procesos de toma de decisiones que les conciernen. La normativa en cuestión, en su artículo 4, exige a los gobiernos adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, la cultura y el medio ambiente de los pueblos interesados. En varias oportunidades, la Sala ha reconocido la necesidad de tomar en consideración las características propias de los grupos indígenas que se mantienen en sus propios territorios, a la hora de interpretar y aplicar las distintas normas que conforman el ordenamiento jurídico.
Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos que se imponen a la conducta de todas las personas. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas. Por su parte, el artículo 6 del Convenio precitado establece en lo que interesa lo siguiente: "Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;...". Con base en este precepto, cualquier medida legislativa o administrativa que sea susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados debe ser objeto de consulta con ellos.
De acuerdo con la definición que hace el artículo 1 de la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, esa disposición es aplicable a los pobladores de las reservas indígenas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad (ver en similar sentido sentencias 2014015855 de las nueve horas veinte minutos del veintiséis de setiembre de dos mil catorce y 2012007613 de las nueve horas cinco minutos del ocho de junio de dos mil doce, entre muchas otras). Asimismo, el artículo 6.1 inciso b), de este cuerpo normativo establece en forma expresa, que al aplicar las disposiciones de su articulado, los gobiernos deben: “b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;”.
Más, específicamente, en cuanto al tema de la comprensión en los procedimientos legales, el artículo 12 ibidem, dispone en forma expresa que: “Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.” (El énfasis no es del original). Es menester recalcar que del marco del Convenio 169 de la OIT surge para los Estados signatarios, por un lado el compromiso de impulsar de una manera amplia, la promoción de las condiciones que permitan el desarrollo de los pueblos indígenas y tribales de un modo que se respete la diversidad étnica y cultural y se asegure los espacios de autonomía requeridos para ello y se desenvuelva en un marco de igualdad.
Y por otro lado el deber de consulta previsto en el numera 6.1 inciso a) anteriormente transcrito, en relación con las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos. Sin dejar de lado que en este punto esa consulta previa constituye como procedimiento obligatorio en las específicas hipótesis arriba señaladas, por medio del cual se le otorga a los pueblos indígenas y tribales, una de las formas de participación democrática más claras.
Que a propósito de la pretensión deducida en el recurso, es oportuno recordar cuáles son los elementos que debe reunir la consulta a los pueblos, prevista en el citado artículo 6 del Convenio #169 de la OIT, y cómo han sido entendidos por la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos en sus precedentes. En este sentido, en la sentencia de fondo y reparaciones de 27 de junio de 2012, dictada en el caso PUEBLO INDÍGENA KICHWA DE SARAYAKU VS. ECUADOR, la Corte expresó:
“… La Corte ha establecido que para garantizar la participación efectiva de los integrantes de un pueblo o comunidad indígena en los planes de desarrollo o inversión dentro de su territorio, el Estado tiene el deber de consultar, activamente y de manera informada, con dicha comunidad, según sus costumbres y tradiciones, en el marco de una comunicación constante entre las partes. Además, las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo. Asimismo, se debe consultar con el pueblo o la comunidad, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. Asimismo, el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto. Por último, la consulta debe tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad para la toma de decisiones. El incumplimiento de esta obligación, o la realización de la consulta sin observar sus características esenciales, comprometen la responsabilidad internacional de los Estados.
Corresponde entonces determinar la forma y sentido en que el Estado tenía la obligación de garantizar el derecho a la consulta del Pueblo Sarayaku y si los actos de la empresa concesionaria, que el Estado señaló como formas de “socialización” o de búsqueda de “entendimiento”, satisfacen los criterios mínimos y requisitos esenciales de un proceso de consulta válida a comunidades y pueblos indígenas en relación con sus derechos a la propiedad comunal y a la identidad cultural. Para ello, corresponde analizar los hechos recapitulando algunos de los elementos esenciales del derecho a la consulta, tomando en cuenta la normativa y jurisprudencia interamericana, la práctica de los Estados y la evolución del Derecho Internacional. El análisis se hará en el siguiente orden: a) el carácter previo de la consulta; b) la buena fe y la finalidad de llegar a un acuerdo; c) la consulta adecuada y accesible; d) el estudio de impacto ambiental, y e) la consulta informada.
Es necesario aclarar que es deber del Estado –y no de los pueblos indígenas– demostrar efectivamente, en el caso concreto, que todas las dimensiones del derecho a la consulta previa fueron efectivamente garantizadas.
· La consulta debe ser realizada con carácter previo En lo que se refiere al momento en que debe efectuarse la consulta, el artículo 15.2 del Convenio Nº 169 de la OIT señala que “los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras”. Sobre el particular, este Tribunal ha observado que se debe consultar, de conformidad con las propias tradiciones del pueblo indígena, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso, pues el aviso temprano permite un tiempo adecuado para la discusión interna dentro de las comunidades y para brindar una adecuada respuesta al Estado.
Al respecto, el Comité de Expertos de la OIT ha establecido, al examinar una reclamación en que se alegaba el incumplimiento por Colombia del Convenio Nº 169 de la OIT, que el requisito de consulta previa implica que ésta debe llevarse a cabo antes de tomar la medida o realizar el proyecto que sea susceptible de afectar a las comunidades, incluyendo medidas legislativas y que las comunidades afectadas sean involucradas lo antes posible en el proceso. Cuando se trate de consulta previa a la adopción de una medida legislativa, los pueblos indígenas deberán ser consultados previamente en todas las fases del proceso de producción normativa, y dichas consultas no deben ser restringidas a propuestas.
La normatividad y la jurisprudencia nacional de varios países de la región también se ha referido al carácter previo de la consulta.
Habiendo establecido que el Estado estaba obligado a realizar un proceso de consulta previa en relación con los impactos y decisiones posteriores originados en el referido contrato de exploración petrolera, al menos desde 1998 (supra párr. 172), el Estado debía haber garantizado la participación del Pueblo Sarayaku y, en consecuencia, que no se realizaran actos de ejecución de la referida concesión dentro de su territorio sin consultarle previamente.
En este sentido, no ha sido controvertido que el Estado no realizó alguna forma de consulta con Sarayaku, en ninguna de las fases de ejecución de los actos de exploración petrolera y a través de sus propias instituciones y órganos de representación. En particular, el Pueblo no fue consultado antes de que se construyeran helipuertos, se cavaran trochas, se sembraran explosivos o se destruyeran zonas de alto valor para su cultura y cosmovisión.
· La buena fe y la finalidad de llegar a un acuerdo De acuerdo con las disposiciones del Convenio Nº 169 de la OIT, las consultas deberán ser “llevadas a cabo […] de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” .
Además, la consulta no debe agotarse en un mero trámite formal, sino que debe concebirse como "un verdadero instrumento de participación” , “que debe responder al objetivo último de establecer un diálogo entre las partes basado en principios de confianza y respeto mutuos, y con miras a alcanzar un consenso entre las mismas". En ese sentido, es inherente a toda consulta con comunidades indígenas, el establecimiento de “un clima de confianza mutua” y la buena fe exige la ausencia de cualquier tipo de coerción por parte del Estado o de agentes o terceros que actúan con su autorización o aquiescencia. Adicionalmente, la misma consulta de buena fe es incompatible con prácticas tales como los intentos de desintegración de la cohesión social de las comunidades afectadas, sea a través de la corrupción de los líderes comunales o del establecimiento de liderazgos paralelos, o por medio de negociaciones con miembros individuales de las comunidades que son contrarias a los estándares internacionales.
Del mismo modo, la normatividad y la jurisprudencia nacional de Estados de la región se han referido a este requisito de buena fe.” Así las cosas según lo previsto en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, queda claro el establecimiento de un proceso de consulta previa para permitir la participación de los pueblos indígenas en toda aquella medida que afecten sus derechos colectivos. Dicha norma define claramente cuándo debe hacerse la consulta, que esta debe ser previa y cuáles son los requisitos que debe contener, tales como la buena fe y la información, entre otros. Ahora bien, en el caso de análisis sobre la consulta pública entendida en nuestro país para los Servicios Públicos, debe aclararse que no estamos en presencia de una audiencia o consulta en los términos referidos por el artículo 6 del Convenio en mención, sino que es una audiencia por medio de la cual se va a permitir escuchar a las partes involucradas y eventualmente afectadas, para garantizar con esto una completa participación de éstos, en el proceso que al respecto lleva a cabo la autoridad recurrida.
Pero, si estima esta Sala que se deben adecuar las exigencias del precedente citado de la CIDH, al procedimiento de audiencia pública, previsto en la ley, de manera que en la Consulta Pública en nuestro país, se deben establecer unas bases comunes sobre las cuales se tenga un diálogo intercultural respetuoso, que garantice que la actuación de la administración en este caso la ARESEP, se lleve a cabo en pleno respeto de las garantías a todos los interesados, permitiéndoles a éstos contar previamente con una información de calidad y transparente, para que puedan opinar e incidir en la decisión que se va a adoptar.
FINALIDAD DEL RECURSO. Que la pretensión deducida por el señor Diputado Redondo Poveda y demás recurrentes, es para que se ordene a la ARESEP definir un procedimiento adecuado, en la lengua nativa, bajo condiciones que permitan comprender los alcances de la fijación tarifaria. Es claro, en atención a los hechos base del recurso y a su finalidad, que no se está en presencia de la consulta prevista en el artículo 6 del Convenio #169 de la OIT. De lo que se trata y lo que se busca es que se creen los instrumentos que garanticen la efectiva participación de la población indígena en una audiencia pública. La ARESEP señala en su informe que el procedimiento por ella seguido, es el previsto en el artículo 36 de su Ley Reguladora, a cuyo tenor: “… Las personas que estén interesadas en interponer una oposición con estudios técnicos y no cuenten con los recursos económicos necesarios para tales efectos, podrán solicitar a la Aresep, la asignación de un perito técnico o profesional que esté debidamente acreditado ante este ente, para que realice dicha labor.
Esto estará a cargo del presupuesto de la Autoridad Reguladora. Asimismo, se faculta a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos para que establezca oficinas regionales en otras zonas del país, conforme a sus posibilidades y necesidades.” (Así reformado, todo el artículo, por el artículo 41, inciso g) de la Ley 8660 de 8/8/2008, publicada en el Alcance 31, a La Gaceta 156 del 13/8/2008). Contra ese procedimiento los recurrentes deducen básicamente dos objeciones de trascendencia constitucional: una, en el sentido que existe una barrera idiomática que les impide participar en la audiencia, y la otra, en cuanto al lugar fijado para su celebración. Procede examinar por separado cada uno de estos reparos.
Precisamente como parte de esa garantía de participación ciudadana dentro de la audiencia pública señalada, que debe mantenerse dentro del proceso llevado a cabo por parte de la ARESEP, los recurrentes adujeron la existencia de una barrera idiomática pues el expediente de la propuesta tarifaria estaba en su totalidad en el idioma español, siendo que, según se alegó, la mayoría de los pobladores de las comunidades indígenas Cabécar no lo hablan. No existe controversia alguna en cuanto a que toda la documentación que conforma el legajo de la propuesta discutida se encuentra en el idioma español. Al respecto, el Regulador General alegó, en primera instancia, que ya hubo participación de representantes de la comunidad Cabécar, a través de la Asociación de Desarrollo Integral Indígena Cabécar, realizada el 5 de enero de 2015 para conocer la propuesta tarifaria en cuestión, oportunidad en la cual presentaron su oposición.
En ese orden, explicó que la solicitud había sido rechazada por la Intendencia de Transporte pero en virtud de la impugnación presentada por la empresa concesionaria sobre lo señalado al respecto, el procedimiento se retrotrajo. De ese modo, en su criterio, se garantizó la participación de la comunidad a través del órgano de representación central de las comunidades indígenas, las que, en todo caso, pueden, nuevamente, presentar su oposición ahora que el procedimiento ha continuado. De otra parte, se adujo que existe un mecanismo legal que permite garantizar la participación ciudadana en estos procedimientos y es el perito técnico cuya designación está establecida en el artículo 36 de la Ley No. 7593, herramienta que no ha sido utilizada por los recurrentes. Finalmente, se alegó que resultan medidas gravosas para la Administración el hecho que se pretenda que en cada audiencia pública se presente un traductor o bien, que el expediente se encuentre disponible en distintos dialectos.
VIII.Estima esta Sala que como parte del compromiso de democracia participativa referido en considerandos anteriores, se debe permitir a la mayor cantidad de personas que se puedan verse afectadas por la solicitud presentada ante la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, para que se refieran al aumento tarifario que les afecta. Así, en primer lugar la ARESEP debe realizar la audiencia referida en el artículo 36 de la Ley 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), garantizándose previa y particularmente en este caso a los pueblos indígenas, una serie de requisitos mininos, que les haga posible su participación en esos espacios de consulta. Esta consulta no debe agotarse en un mero trámite formal, sino que debe concebirse en "un verdadero instrumento de participación”, en el cual la autoridad recurrida eliminará las barreras posibles existentes, establecerá las bases comunes sobre las que se tenga un diálogo intercultural respetuoso de las diversidades y basado en el principio de la confianza, donde deberá garantizar que las asimetrías de poder entre quien tienen el poder en el Estado (entiéndase un servicio público: salud, educación, justicia); y la comunidad.
De esta manera se deberán tratar de equiparar esas condiciones o asimetrías, a efecto de que se haga un diálogo con ciertas pautas de respeto, coordinación, información, buena fe, transparencia y de cara a que lo consultado pueda ser informado o comunicado a la comunidad, y esta esté en condiciones de opinar e incidir en el resultado de la decisión que se busca adoptar. Además, deberá ser un proceso por medio del cual las minorías participantes van a poder estar informadas y van a poder manifestar su criterio, van a tener claro cuál es el objeto de la participación y cómo ellos podrían aprovechar la audiencia en su beneficio e incluso denunciar si fuera del caso. En punto a lo señalado, es menester tomar en cuenta lo referido al párrafo final del artículo 36 de la Ley 7539, en cuanto alude a la asignación de un “perito técnico o profesional”, como podría ser en el presente caso la utilización de un intérprete o traductor oficial, por cuanto no se puede realizar una traducción literal del idioma de las poblaciones indígenas, sino más bien una interpretación de los mismos, debido a que precisamente una audiencia como la señalada, tiene como finalidad la de oír a las partes y en consecuencia la traducción literal no tiene sentido, además de los costos que ello eventualmente podría acarrear.
No se trata de traducir al idioma nativo, los documentos y estudios técnicos respectivos, confeccionados en idioma español, sino que dicha audiencia pueda ser lleva a cabo en forma oral, para lo cual, deberá la autoridad recurrida coordinar de manera previa y oportuna todo lo que corresponda, a efecto de que los participantes en ella puedan contar en este caso con un intérprete o traductor oficial, por medio del cual, se les ha de garantizar su efectiva participación en la audiencia, al permitirles la comprensión integral de la propuesta tarifaria y la intervención efectiva de sus oposiciones durante ese acto. Aunque, ciertamente, no se observa que para el caso en estudio, los grupos indígenas referidos hayan requerido -de previo a la interposición de este amparo ante la autoridad recurrida- la utilización de esa garantía –sea de un intérprete o traductor oficial- para la realización de la audiencia pública de cita, lo cierto es que la autoridad recurrida si se encuentra en la obligación de coordinar de manera previa y oportuna todo lo que corresponda para contar con dicha interpretación en los términos que se han indicado anteriormente, porque con ello se logren eliminar todas aquellas eventuales barrera que imposibiliten la compresión y participación del grupo minoritario referido.
Adicionalmente deberá la autoridad recurrida valorar el posible acompañamiento de profesionales en otras disciplinas tales como antropólogos, sociólogos o trabajadores sociales e instituciones como la Defensoría de los Habitantes, el Instituto Nacional de la Mujer, y las universidades públicas, cuando las circunstancias de la comunidad y las necesidades de la audiencia, así lo requieran. Lo cual puede aportar a la comunidad indígena una mejor comprensión de la situación, así como hacerse entender mucho mejor dentro de audiencia respectiva, y con ello ayudar a que se obtenga un resultado útil en la consulta para la comunidad. Todo ello se va a ver reflejado en una mediación adecuada entre la propuesta técnica en relación con el hecho de cómo se le va a llegar a la comunidad y cómo se devuelve lo consultado, y en una mayor o más idónea participación, en la adquisición del conocimiento, información, comprensión y alcances de la fijación de tarifas –en este caso- en la audiencia para el aumento de la tarifa de la ruta 359, descrita como Turrialba-Grano de Oro y viceversa. Por lo expuesto, en cuanto a este extremo, se impone acoger el recurso en cuanto a este punto.
Los actores adujeron que las largas distancias entre los lugares designados para la celebración de la audiencia pública y los asentamientos indígenas, representan una limitación al derecho de participación ciudadana. Al respecto, quedó acreditado que para la realización de la audiencia en cuestión -la que, como se ha visto, fue suspendida por la medida cautelar dictada en el sub lite- se designaron dos sedes localizadas una al inicio de la ruta concesionada en la Escuela Jenaro Bonilla Aguilar, ubicada en Turrialba Centro y otra en el Salón Comunal de Grano de Oro, en el centro de esa localidad por cuanto esta constituye el punto final de la ruta (según se acredita del informe). Ahora, si bien es cierto que la autoridad recurrida tomó en cuenta varias aspectos a efecto de determinar el lugar donde se realizarían dicha audiencias, tales como los centros de población, el número de usuarios, la población de cada zona, las distancias existentes entre las distintas comunidades que podrían verse afectadas, para que la distancia no fuera excesiva con respecto a los puntos donde es brindado el servicio.
Lo cierto es que según la propia autoridad recurrida ha reconocido las limitaciones de acceso y desplazamiento que tienen algunos pobladores indígenas, en este caso específicamente los de la Reserva Cabécar y es en punto a ello que esta Sala estima igualmente que no es una situación achacarse a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, si deberá tomar en cuenta para la determinación del lugar y la hora, la distancia aproximada que deben recorrer dichos pobladores para asistir a las audiencias de manera y el tiempo que les lleva trasladarse desde sus viviendas hasta el lugar de realización de la audiencia, así como el regreso hacia sus casas, para que ello no sea un obstáculo de tal magnitud que impida o dificulte de forma irrazonable la participación en dicha audiencia de las comunidades afectadas con el ajuste. Precisamente, en aras de garantizar la mayor participación se dispusieron dos sedes concretas, ubicadas al inicio y al final de la ruta, cuya extensión es 42,5 kilómetros según el pliego tarifario, pero además de ello deberá determinarse una hora adecuada como se ha señalado también. En esa medida, el amparo debe ser estimado también en cuanto a este aspecto.
Como corolario de lo expuesto, se impone acoger con lugar el recurso, por lo cual deberá la autoridad aquí recurrida, definir un procedimiento específico para la realización de la audiencia pública de reajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, por medio del cual se le garantice a la población aquí amparada su plena participación, eliminando las barreras posibles existentes, estableciendo las bases comunes sobre las que se tenga un diálogo intercultural respetuoso de las diversidades, que les permita la comprensión integral de la propuesta tarifaria y la intervención efectiva de sus oposiciones durante ese acto, para lo cual se deberá nombrar como requisitos mínimo a un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, en la realización del acto oral -que aquí se refiere- y conforme se ha especificado en los considerandos anteriores. Lo anterior, no obsta para que también pueda recurrirse eventualmente y de ser necesario para ese acto, al acompañamiento de profesionales en otras disciplinas o a otro tipo de instituciones, según se ha señalado en el considerando VIII de esta sentencia.
Finalmente en cuanto a la distancias entre los lugares designados para la celebración de la audiencia pública y los asentamientos indígenas, se dispone estimar el recurso también, ya que deberá tener en cuenta la autoridad recurrida que para la determinación del lugar y la hora, es importante tomar en cuenta la distancia aproximada que deben recorrer dichos pobladores, para asistir a las audiencias de manera y el tiempo que les lleva trasladarse desde sus viviendas hasta el lugar de realización de la audiencia, así como el regreso hacia sus viviendas, para que ello no sea un obstáculo de tal magnitud que impida o dificulte de forma irrazonable la participación en dicha audiencia de las comunidades afectadas con el ajuste.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto, sin perjuicio de acudir a profesionales de otras disciplinas o a otras instituciones, si fuere necesario, según se expuso en la parte considerativa. Se advierte que de no acatar la orden dicha podría incurrir en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, en forma personal. El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos.
Fernando Cruz C Presidente a.i.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jose P. Hernández G. Enrique Ulate Ch.
15-15743 El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones, pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos.
I.Debo precisar en primer término, que independientemente de la condición indígena de la parte amparada, el suscrito sí reconoce que los asuntos en los que se reclame violación del principio de participación ciudadana sí resultan amparables en esta jurisdicción, por ser un asunto de relevancia constitucional.
A partir del principio democrático de participación ciudadana establecido en el artículo 9 constitucional, este Tribunal ha tutelado el derecho de los ciudadanos a participar de forma activa en la toma de decisiones de interés general o colectivo. Precisamente, este Tribunal, de manera reiterada, ha indicado que en la idea de democracia participativa - de activa y plena participación popular-, adquiere el principio democrático su verdadera dimensión.
La audiencia prevista como parte del proceso de fijación de tasas y precios de los servicios, llevada a cabo ante la ARESEP, significa una concreción del citado principio democrático de participación ciudadana.
Además, la referida audiencia también adquiere relevancia constitucional, porque se encuentra íntimamente ligada a la defensa de los derechos del consumidor, estatuida en el último párrafo del numeral 46 de la Constitución Política, y del principio de la buena fe. En particular, el citado ordinal constitucional dispone el derecho del consumidor a recibir información adecuada y veraz.
Resulta oportuno recordar que esta Sala ha señalado, en forma reiterada, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y eficacia directa e inmediata, por lo que los derechos y garantías que confiere, resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. En sentencia número 1992-3194 de las 16 horas del 27 de octubre de 1992, esta Sala indicó:
“ (...) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunio de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la . consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan, ”
Mientras que, en sentencia número 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, esta Sala reiteró:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.. El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política. Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.
De manera más concreta, la relevancia de la citada audiencia pública a los efectos de la adecuada protección a los usuarios se ve reflejada en el artículo 36 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicas, que prevé “expresamente” la obligación de realizar una audiencia pública cuando dicha entidad debe resolver las solicitudes para la fijación ordinaria de tarifas y precios de los servicios públicos -incluido, explícitamente, el transporte público remunerado de personas- en el artículo 5 de la citada Ley:
“Articulo 5.- Funciones En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los se vicios públicos antes mencionados son:
...f) Cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo... ” Se trata de una manifestación concreta del principio de participación ciudadana. Ahora bien, para que esta audiencia cumpla con tales cometidos, también ha señalado este Tribunal, que:
...debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión. "(Sentencia número 2004- 12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre de 2004; el subrayado no corresponde al original.)
De modo que, la convocatoria de la audiencia y la forma en que se difunda tiene mucha importancia para que se produzca un efectivo ejercicio del principio, garantía y derecho fundamenta! a la participación deliberativa (democracia participativa y deliberativa). No basta la mera convocatoria a una audiencia; lo trascendente es que esta se dé en términos en que el consumidor sepa realmente a qué atenerse, esto es, se le coloque en una posición tal que pueda evaluar la magnitud del impacto de una medida e identificar los elementos que la sustentan, a la vez que disponga de un tiempo razonable para analizar dicha medida y conozca las circunstancias de tiempo y espacio en que se va efectuar la audiencia, las que en todo caso deben ser razonables (vrg., irrazonable sería una audiencia en un lugar remoto). De lo contrario, la audiencia deviene en una formalidad sin sentido.
II.Tratándose de un procedimiento de ajuste tarifario por el servicio de transporte público que se brinda en una comunidad indígena, además de las condiciones señaladas en el considerando anterior, la ARESEP debe atender a otra serie de requerimientos que garantice los derechos de la población indígena. El Convenio N° 169 de la OIT, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley N° 7316 del 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas, su cultura, sus conocimientos ancestrales y tradiciones, entre otros tantos elementos que componen sus raíces y orígenes. En relación con ese convenio, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su LXXVI Conferencia celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, este Tribunal, desde la sentencia No. 1992-3003 emitida con ocasión de la consulta preceptiva de constitucionalidad formulada respecto del "Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", ha dejado claramente establecido, que dicho instrumento internacional, al ser jurídicamente exigible, contempla una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, destinados no solo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también a proveerles medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente, teniendo en cuenta la situación deprimida, a veces incluso explotada y maltratada, en que viven los indígenas de muchas naciones.
Se enfatizó, que estas comunidades, sobre todo donde constituyen una minoría, sufren la represión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas, por lo que, en el campo de los derechos humanos, se debía: a) Reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se lograra compensar la desigualdad y discriminación a que históricamente han sido sometidos, con el propósito de garantizar la real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Garantizar el respeto y la conservación de sus valores históricos y culturales, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por eí mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; y c) Reconocerles, sin perjuicio de lo anterior, los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante, tales como el acceso a la educación y a la lengua oficial.
Asimismo, el artículo 6 del Convenio 169 contempló la obligación del Estado de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar activamente en la toma de decisiones que les atañen, y la obligación de consultarles mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se previeran medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Esta norma dispone:
Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de b uena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. ” El procedimiento mediante el cual se pretende fijar una tarifa de un servicio de transporte público cuya ruta constituya territorio indígena, sin duda alguna es una medida administrativa que, previo a su adopción, deberá ser consultada, según el propio texto normativo citado, “mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas ”, “de buena fe y de una manera apropiada a las circunstanciasDe manera que no bastaría como indica la Mayoría, con ordenar al Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de Ja lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto.
Esto, por cuanto la publicación de convocatoria de dicha audiencia pública que realizó la autoridad recurrida el 30 de setiembre de 2015 en el Alcance Digital No. 75 de La Gaceta, se hizo en términos ordinarios, o sea en un medio de difícil acceso para esas comunidades y en idioma español. De ahí que, aunque la Mayoría pretenda con la disposición de un intérprete incluso de previo a la audiencia garantizar los derechos de la población indígena, lo cierto es que lo primero que se debe garantizar es una adecuada convocatoria, de lo contrario no asistirán porque desconocen el evento a realizar y los alcances de este. Ante estas circunstancias y en cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 6 del Convenio No. 169, lo procedente era, que además de la convocatoria ordinaria que demanda el ordenamiento jurídico, se difundiera de previo, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, la realización de la misma y sobretodo, explicar con detalle los alcances de la audiencia, a fin de que teniendo conocimiento claro, expreso y completo de la información a tratar, el pueblo indígena tenga la posibilidad real de elegir si participa o no y cómo lo hará.
De lo contrario, con solo tener nombrado y a disposición un intérprete en ARESEP o durante la audiencia, solamente tendrán posibilidades de participar, aquellos que por algún motivo aislado se hubieren enterado y asistieran; pero aun en ese caso, sin garantizarles el conocimiento previo de la información a tratar en la audiencia para poder revisarla suficientemente y poder preparar sus postulados con antelación, ventaja con la que sí cuentan quienes hablan el idioma español, lo cual no solo los coloca en indefensión, sino que genera una diferencia de trato que resulta discriminatoria. En razón de lo expuesto, declaro con lugar el recurso, y estimo que más allá de la necesidad de establecer un intérprete que pueda ser consultado previa y durante la celebración de la audiencia, la ARESEP debe difundir la convocatoria de esa audiencia, brindar y explicar la información relativa a esta con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar, a través de sus órganos representativos, previo a la celebración de la misma, medio que sí resultaría idóneo conforme a las circunstancias, según lo dispone el artículo 6 del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, 169 de la OIT.
Paúl Rueda L PROCESO: RECURSO DE AMPARO RESOLUCIÓN Nº2016008181 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y nueve minutos de siete de junio de dos mil dieciséis.
Recurso de amparo interpuesto por MARIO GERARDO REDONDO POVEDA, cédula de identidad 0105890526, WILFRIDO AGUILAR AGUILAR, cédula de identidad 0901010060, GONZALO GARCÍA AGUILAR, cédula de identidad 0304580312, BEREGUIAS GARCÍA MADRIGAL, cédula de identidad 0305450494, MARIANA DE LOS ÁNGELES CALVO SANABRIA, cédula de identidad 0303970520, MARCOS ANTONIO BAÑEZ PAZ, cédula de identidad 0304650720, DANILO SEGURA AGUILAR, cédula de identidad 0303770606, REINIER GERARDO UMAÑA CALDERÓN, cédula de identidad 0303210780, MARÍA ELENA ARIAS JIMÉNEZ, cédula de identidad 0303070427, KATERÍN PRISCILLA CAMPOS RETANA, cédula de identidad 0304990572, EMILCE GARCÍA GARCÍA, cédula de identidad 0303670416, a favor de LOS POBLADORES DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR, contra la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Gestión de oficio de corrección de error material;
Resultando:
Redacta el Magistrado Hernández Gutiérrez; y,
Considerando:
I.El artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que las sentencias que dicte la Sala podrán ser aclaradas o adicionadas, a petición de parte, si se solicitare dentro del tercer día, y de oficio en cualquier tiempo, incluso en los procedimientos de ejecución, en la medida en que sea necesario para dar cabal cumplimiento al contenido del fallo.
II.En el presente asunto, la Sala por medio de la resolución número 2016004497 de las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis, dispuso declarar CON LUGAR el recurso, sin embargo, de oficio se constató que, por error material, en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales se registró en la parte dispositiva una asignación que no corresponde con la ratio decidendi efectivamente contenida en la sentencia número 2016004497 de las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis. En consecuencia y con fundamento en la facultad conferida por el señalado artículo 12, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se corrige de oficio el error material, y se ordena modificar el “Registro de Datos” de resolución 2016004497, contenido en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales, para que éste refleje lo realmente resuelto y ordenado por esta Sala según se indica en la parte dispositiva de esta Sentencia. Notifíquese a las partes esta resolución y la antes citada.-.
Por tanto:
Se corrige el error material consignado en el Registro de Datos de la Resolución del Sistema de Gestión de Despachos Judiciales de esta Sala, de la sentencia 2016004497 de las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis, para que se lea como se dirá: “Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto, sin perjuicio de acudir a profesionales de otras disciplinas o a otras instituciones, si fuere necesario, según se expuso en la parte considerativa.
Se advierte que de no acatar la orden dicha podría incurrir en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, en forma personal. El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos.”. Por lo demás queda incólume lo resuelto.
Fernando Castillo V.
Presidente a.i.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
José Paulino Hernández G. Ana María Picado B.
Anamari Garro V. Ricardo Madrigal J.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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