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Res. 04497-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 01/04/2016
OutcomeResultado
The Chamber ordered ARESEP to provide an official Cabécar-language interpreter or translator before the fare hearing to ensure the Indigenous population’s effective participation.La Sala ordenó a la ARESEP disponer, antes de la audiencia tarifaria, de un intérprete o traductor oficial de lengua cabécar para garantizar la participación efectiva de la población indígena.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted an amparo filed on behalf of Cabécar inhabitants of the Chirripó Indigenous territory against ARESEP in proceedings to revise fares for the Turrialba–Grano de Oro bus route 359. It held that effective participation by this population could not be secured through a hearing conducted only in Spanish, given the alleged language barriers and the fare adjustment’s direct effect on the users concerned. The Chamber ordered the General Regulator to arrange, before the hearing, for the appointment and availability of an official Cabécar-language interpreter or translator, with assistance from professionals in other disciplines or institutions if necessary. ARESEP was also ordered to pay costs and resulting damages. A subsequent ruling corrected the electronic record so that it accurately reflected this disposition. Justice Rueda Leal concurred but additionally reasoned that the hearing notice and relevant information should be disseminated and explained beforehand in Cabécar through the community’s representative institutions.La Sala Constitucional declaró con lugar el amparo promovido en favor de habitantes del territorio indígena cabécar de Chirripó contra la ARESEP, dentro del procedimiento para revisar las tarifas de la ruta de autobús 359 Turrialba–Grano de Oro. Determinó que la participación efectiva de esa población no podía garantizarse mediante una audiencia desarrollada únicamente en español, dadas las barreras lingüísticas alegadas y la incidencia directa del ajuste tarifario sobre sus usuarios. Ordenó al Regulador General coordinar, antes de la audiencia, el nombramiento y la disponibilidad de un intérprete o traductor oficial de lengua cabécar, con posibilidad de recurrir a profesionales de otras disciplinas o instituciones. Además, condenó a la ARESEP al pago de costas, daños y perjuicios. Una resolución posterior corrigió el registro electrónico para que reflejara fielmente esta decisión. El magistrado Rueda Leal concurrió, pero sostuvo adicionalmente que la convocatoria y la información debían difundirse y explicarse previamente en cabécar mediante las instituciones representativas de la comunidad.
Key excerptExtracto clave
The procedure through which a fare is to be established for a public transportation service whose route traverses Indigenous territory is undoubtedly an administrative measure that, before its adoption, must be subject to consultation, according to the cited provision itself, “through appropriate procedures and particularly through their representative institutions,” “in good faith and in a manner appropriate to the circumstances.” Under these circumstances and pursuant to Article 6 of ILO Convention No. 169, the proper course was, in addition to the ordinary notice required by law, to publicize the hearing beforehand through appropriate procedures and particularly through the community’s representative institutions and, above all, to explain the scope of the hearing in detail, so that, with clear, express, and complete knowledge of the matters to be addressed, the Indigenous people would have a genuine opportunity to decide whether to participate and how to do so. For these reasons, I grant the appeal and consider that, beyond the need to provide an interpreter who may be consulted before and during the hearing, ARESEP must disseminate notice of that hearing and provide and explain the relevant information in detail to the Indigenous community in the Cabécar language, through its representative bodies and before the hearing takes place; this would constitute an appropriate means under the circumstances, as required by Article 6 of ILO Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries.El procedimiento mediante el cual se pretende fijar una tarifa de un servicio de transporte público cuya ruta constituya territorio indígena, sin duda alguna es una medida administrativa que, previo a su adopción, deberá ser consultada, según el propio texto normativo citado, “mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas”, “de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias”. Ante estas circunstancias y en cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 6 del Convenio No. 169, lo procedente era, que además de la convocatoria ordinaria que demanda el ordenamiento jurídico, se difundiera de previo, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, la realización de la misma y sobretodo, explicar con detalle los alcances de la audiencia, a fin de que teniendo conocimiento claro, expreso y completo de la información a tratar, el pueblo indígena tenga la posibilidad real de elegir si participa o no y cómo lo hará. En razón de lo expuesto, declaro con lugar el recurso, y estimo que más allá de la necesidad de establecer un intérprete que pueda ser consultado previa y durante la celebración de la audiencia, la ARESEP debe difundir la convocatoria de esa audiencia, brindar y explicar la información relativa a esta con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar, a través de sus órganos representativos, previo a la celebración de la misma, medio que sí resultaría idóneo conforme a las circunstancias, según lo dispone el artículo 6 del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, 169 de la OIT.
Pull quotesCitas destacadas
"Se declara con lugar el recurso."
"The appeal is granted."
Por tanto
"Se declara con lugar el recurso."
Por tanto
"Se ordena a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto, sin perjuicio de acudir a profesionales de otras disciplinas o a otras instituciones, si fuere necesario, según se expuso en la parte considerativa."
"Dennis Meléndez Howell, in his capacity as General Regulator of the Public Services Regulatory Authority, or whoever holds that office, is ordered to make the necessary arrangements so that, in the fare-adjustment proceeding conducted under case No. ET-130-2014, an official Cabécar-language interpreter or translator is appointed and made available to the appellants before the hearing, thereby ensuring that Indigenous population’s effective participation in the proceeding, without prejudice to seeking assistance from professionals in other disciplines or from other institutions if necessary, as explained in the reasoning."
Por tanto, según corrección de error material
"Se ordena a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto, sin perjuicio de acudir a profesionales de otras disciplinas o a otras instituciones, si fuere necesario, según se expuso en la parte considerativa."
Por tanto, según corrección de error material
"El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos."
"Justice Rueda Leal agrees that the appeal should be granted, although for different reasons, and adds that the information concerning the hearing, which ARESEP must provide before it takes place, would have to be explained in detail to the Indigenous community in the Cabécar language through its representative bodies."
Por tanto, voto concurrente
"El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos."
Por tanto, voto concurrente
"Por lo demás queda incólume lo resuelto."
"In all other respects, the ruling remains unchanged."
Por tanto de la corrección de error material
"Por lo demás queda incólume lo resuelto."
Por tanto de la corrección de error material
Full documentDocumento completo
Document Review *150157430007CO* Decision No. 2016-004497 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hours and eleven minutes on primero de abril del dos mil dieciséis.- Constitutional rights action (recurso de amparo) filed by MARIO GERARDO REDONDO POVEDA, identity card 0105890526, WILFRIDO AGUILAR AGUILAR, identity card 0901010060, GONZALO GARCÍA AGUILAR, identity card 0304580312, BEREGUIAS GARCÍA MADRIGAL, identity card 0305450494, MARIANA DE LOS ÁNGELES CALVO SANABRIA, identity card 0303970520, MARCOS ANTONIO BAÑEZ PAZ, identity card 0304650720, DANILO SEGURA AGUILAR, identity card 0303770606, REINIER GERARDO UMAÑA CALDERÓN, identity card 0303210780, MARÍA ELENA ARIAS JIMÉNEZ, identity card 0303070427, KATERÍN PRISCILLA CAMPOS RETANA, identity card 0304990572, EMILCE GARCÍA GARCÍA, identity card 0303670416, on behalf of THE RESIDENTS OF THE CABÉCAR INDIGENOUS RESERVE, against the PUBLIC SERVICES REGULATORY AUTHORITY.
Background:
In this same vein, it is clarified that ARESEP determined the locations for holding the public hearing (audiencia pública) by following a procedure based on the premise of allowing the greatest possible participation by persons with a legitimate interest (interés legítimo) in expressing their views. As part of that procedure, it also analyzed the type of service or subject matter of the hearing, the areas where the public service is provided, population centers, the number of users, the population of each area, the distances between the various communities that could be affected—with the hearing location situated at a distance that was not excessive in relation to the points where the service is provided—and accessibility. In the case of route 359, it covers a distance of 42,5 kilometers according to the rate schedule (pliego tarifario); consequently, the public hearing was scheduled to be held at both the starting point and the final point of that route, namely, at Escuela Jenaro Bonilla Aguilar, located in downtown Turrialba, and at Salón Comunal de Grano de Oro, located in downtown Grano de Oro.
They state that, although that authority is aware of the access and transportation limitations faced by some Indigenous inhabitants, not only in Reserva Cabécar but also in many other areas of our country, the fact remains that Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos cannot be held responsible for the access problems cited by the appellants herein, because any solution to those social problems falls within the exclusive jurisdiction of other government institutions. ARESEP has done everything within its power to facilitate the participation of interested parties and cannot resolve matters outside its jurisdiction. Regarding the appellant’s argument concerning language, they assert that the rights of this population could not be guaranteed by issuing notice of a public hearing in a language that its population does not understand. The respondent authority states, first, that with respect to resources that would enable these peoples to understand the legal implications of lodging an objection (oposición), it reiterates that such a resource could readily have been the aforementioned technical expert (perito técnico) provided for in Article 36 of Ley 7593, a resource that the objectors to the rate-increase application (solicitud de aumento tarifario) processed under expediente ET-130-2014 did not use.
In addition, regarding the argument alleging the use of a procedure that makes it virtually impossible to understand the matter under consideration, the fact remains that ARESEP uses no procedure other than the one specifically established by the legislature and set forth in Article 36 of Ley 7593. Accordingly, ARESEP has adhered to the literal wording of the rule established by the legislature, thereby ensuring the rights of these populations and of all citizens and users of regulated public services. Another point that must be noted is precisely the fact that, as shown in the record of the hearing held on 5 de enero de 2015, the representative of Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Cabécar was able to present his objection without that right being restricted at any time. As the representative of the inhabitants of that reserve, he was able to serve as the liaison between them and the other participants in the cited hearing.
That situation, in turn, will remain unchanged when the next hearing is scheduled, insofar as those persons with standing (legitimados) under Article 36 of Ley 7593 may appear at it. This very issue has already been addressed by this Chamber in decision 2012-06413 de las 16:07 horas del 16 de mayo de 2012, in which, as relevant here, it stated that it is the opinion of this Chamber “…that, in matters directly connected with the interests of these peoples, principally those that have adverse effects on their members generally (decisión #1999-4489 de las 11:33 horas del 11 de junio de 1999), means of communication must be established with them, based on the understanding that the Asociaciones de Desarrollo Integral are the principal representative bodies of the various Indigenous communities (sentencias #2003-03485 de las 14:07 horas del 2 de mayo de 2003 y #2006-14545 de las 10:30 horas del 29 de setiembre del 2006).” Consistent with the applicable regulations currently in force (Article 36 of Ley 7593) and with the rulings of Sala Constitucional, the Indigenous Cabécar community in the areas of Quetzal, Grano de Oro, and the communities surrounding alto de Chirripó is represented by Asociación de Desarrollo Integral de Reserva Indígena de Cabécar de Chirripó, Turrialba de Cartago; accordingly, that Asociación is the principal channel of communication between Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and the Indigenous Cabécar community in the area.
Another relevant consideration is that Costa Rica has various ethnic groups and, therefore, requiring the Administration to provide an interpreter at every public hearing—and, moreover, requiring that person to be an official interpreter of the Cabécar dialect—would impose an obligation that is not established in any rule. Nevertheless, it emphasizes that ARESEP has never restricted the right to public participation (participación ciudadana), insofar as representatives of those groups or any citizen may appear at the convened hearings to submit their objections or statements in support (coadyuvancias), as Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Cabécar has done.
Justice Hernández G. authors the opinion, and,
Whereas:
The petitioners (recurrentes) contend that ARESEP convened a public hearing to present the proposed rate review submitted by Madriz y Mata S. A. regarding route No. 359, described as “Turrialba - Grano de Oro and return,” which is used, among others, by residents of the Reserva Indígena Cabécar living in Grano de Oro, Quetzal, and the communities surrounding alto del Chirripó. Specifically, they claim that the distance between the locations designated for the hearing—scheduled for 27 de octubre de 2015—and the Indigenous settlements prevents those communities from participating effectively. They further contend that 95% of the population of those Indigenous communities speaks the Cabécar language and that the fact that the case file (expediente) concerning the proposed rates is entirely in Spanish therefore constitutes an obstacle to their genuine participation. Accordingly, the relief sought (pretensión) by Diputado Redondo Poveda and the other petitioners is an order requiring ARESEP to establish an appropriate procedure in the native language, under conditions enabling them to understand the implications of the rate-setting determination (fijación tarifaria).
Although the majority of this Constitutional Court has recently held that challenges concerning the means of guaranteeing the right to public participation (derecho de participación ciudadana) in various matters are, as a matter of principle, issues that must be brought before the ordinary courts (jurisdicción ordinaria) (see, for example, Votos Nos. 2014-002735 de las 9:15 hrs. del 28 de febrero de 2014, 2014-005627 de las 14:30 horas de 30 de abril de 2014, 2014-006773 de las 11:41 horas de 16 de mayo de 2014, 2014-012005 de las 14:05 horas de 23 de julio de 2014), the fact remains that, in this matter, given that the protected population is Indigenous—that is, a vulnerable minority group—and considering the nature of their allegations, amparo is deemed the appropriate means of protecting them. For this reason, the Court proceeds to examine the merits of the claims raised.
The following facts are deemed duly proven and relevant to the determination of this matter:
In the opinion of this Constitutional Court, pursuant to Convention No. 169 of the International Labour Organization, approved by Ley No. 7316, published in La Gaceta No. 234 de 4 de diciembre de 1992, a suitable mechanism must be guaranteed for Indigenous communities to participate in matters that directly affect them. Indeed, the fundamental principle of that Convention is the full and effective participation of Indigenous and tribal peoples at every level of decision-making processes concerning them. Article 4 of the instrument in question requires governments to adopt such special measures as may be necessary to safeguard the persons, institutions, property, labor, cultures, and environment of the peoples concerned. On several occasions, the Chamber has recognized the need to take into account the particular characteristics of Indigenous groups remaining within their own territories when interpreting and applying the various rules comprising the legal system (ordenamiento jurídico).
Accordingly, our Constitución Política must be interpreted and applied in a manner that permits and facilitates the independent life and development of the ethnic minorities living in Costa Rica, subject only to the same human rights limitations imposed on the conduct of all persons. The provisions of international instruments and ordinary legislation must likewise be implemented in this manner when applied to Indigenous peoples. For its part, Article 6 of the aforementioned Convention provides, insofar as relevant, as follows: “Article 6. 1. In applying the provisions of this Convention, governments shall: (a) Consult the peoples concerned, through appropriate procedures and particularly through their representative institutions, whenever consideration is being given to legislative or administrative measures that may affect them directly;...” Under this provision, any legislative or administrative measure that may directly affect the peoples concerned must be submitted to consultation with them.
According to the definition in Article 1 of Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, that provision applies to residents of Indigenous reserves who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity (see, to similar effect, judgments 2014015855 de las nueve horas veinte minutos del veintiséis de setiembre de dos mil catorce and 2012007613 de las nueve horas cinco minutos del ocho de junio de dos mil doce, among many others).
Likewise, Article 6.1(b) of this body of law expressly provides that, in applying its provisions, governments shall: “(b) establish means by which the peoples concerned may participate freely, to at least the same extent as other sectors of the population, and at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programs which concern them;”. More specifically, regarding comprehension in legal proceedings, Article 12 ibidem expressly provides: “The peoples concerned shall be safeguarded against the abuse of their rights and shall be able to take legal proceedings, either individually or through their representative bodies, for the effective protection of those rights. Measures shall be taken to ensure that members of these peoples can understand and be understood in legal proceedings, where necessary through the provision of interpretation or by other effective means.” (Emphasis not in the original.) It must be stressed that the framework of ILO Convention 169 imposes on the signatory States, on the one hand, a commitment to broadly promote conditions allowing Indigenous and tribal peoples to develop in a manner that respects ethnic and cultural diversity, ensures the spaces of autonomy required for that purpose, and proceeds within a framework of equality.
On the other hand, it imposes the duty of consultation established in provision 6.1(a), transcribed above, regarding legislative or administrative measures that may directly affect those peoples. This is without overlooking that, in this context, prior consultation constitutes a mandatory procedure in the specific circumstances identified above, through which Indigenous and tribal peoples are afforded one of the clearest forms of democratic participation.
With regard to the claim asserted in the appeal, it is appropriate to recall the elements that consultation with indigenous peoples (consulta a los pueblos), provided for in the aforementioned Article 6 of ILO Convention #169, must meet, and how they have been understood by the Inter-American Court of Human Rights in its precedents. In this regard, in its judgment on the merits and reparations of 27 June 2012, issued in the case of Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku v. Ecuador, the Court stated:
“… The Court has established that, to guarantee the effective participation of the members of an indigenous people or community in development or investment plans within its territory, the State has a duty to consult actively and in an informed manner with that community, in accordance with its customs and traditions, within a framework of ongoing communication between the parties. In addition, consultations must be conducted in good faith, through culturally appropriate procedures, and must be aimed at reaching an agreement. Likewise, the people or community must be consulted, in accordance with its own traditions, during the initial stages of the development or investment plan, and not only when the need arises to obtain the community’s approval, if applicable. The State must also ensure that the members of the people or community are aware of the potential benefits and risks, so that they may assess whether to accept the proposed development or investment plan. Lastly, the consultation must take into account the people’s or community’s traditional decision-making methods. Failure to comply with this obligation, or conducting the consultation without observing its essential characteristics, engages the international responsibility of the States.
It must therefore be determined how and to what extent the State was required to guarantee Pueblo Sarayaku’s right to consultation (derecho a la consulta), and whether the acts of the concessionaire company, which the State characterized as forms of ‘socialization’ or efforts to seek ‘understanding,’ satisfy the minimum criteria and essential requirements of a valid consultation process with indigenous communities and peoples concerning their rights to communal property (propiedad comunal) and cultural identity (identidad cultural). For this purpose, the facts must be analyzed by reviewing some of the essential elements of the right to consultation, taking into account Inter-American regulations and case law, State practice, and the development of international law. The analysis shall proceed in the following order: (a) the prior nature of the consultation; (b) good faith and the objective of reaching an agreement; (c) appropriate and accessible consultation; (d) the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental); and (e) informed consultation.
It is necessary to clarify that it is the duty of the State—and not of indigenous peoples—to demonstrate effectively, in the specific case, that all aspects of the right to prior consultation (derecho a la consulta previa) were effectively guaranteed.
· The consultation must be conducted in advance As regards the time at which the consultation must take place, Article 15.2 of ILO Convention No. 169 states that ‘governments shall establish or maintain procedures through which they shall consult the peoples concerned, with a view to ascertaining whether and to what extent their interests would be prejudiced, before undertaking or authorizing any program for the exploration or exploitation of resources pertaining to their lands.’ In this regard, this Court has observed that consultation must take place, in accordance with the indigenous people’s own traditions, during the initial stages of the development or investment plan, and not only when the need arises to obtain the community’s approval, if applicable, because early notice provides adequate time for internal discussion within the communities and for an appropriate response to the State.
In this regard, when examining a complaint alleging Colombia’s failure to comply with ILO Convention No. 169, the ILO Committee of Experts established that the requirement of prior consultation means that it must be conducted before adopting the measure or carrying out the project likely to affect the communities, including legislative measures, and that the affected communities must be involved in the process as early as possible. Where consultation precedes the adoption of a legislative measure, indigenous peoples must be consulted in advance throughout all stages of the legislative process, and such consultations must not be restricted to proposals.
The laws and national case law of several countries in the region have also addressed the prior nature of consultation.
Having established that the State was required to conduct a prior consultation process concerning the impacts and subsequent decisions arising from the aforementioned oil exploration contract, at least since 1998 (supra para. 172), the State should have guaranteed Pueblo Sarayaku’s participation and, consequently, ensured that no acts implementing the aforementioned concession were carried out within its territory without prior consultation.
In this regard, it has not been disputed that the State did not conduct any form of consultation with Sarayaku, at any stage of the implementation of the oil exploration activities, through Sarayaku’s own institutions and representative bodies. In particular, the Pueblo was not consulted before heliports were constructed, trails were cut, explosives were planted, or areas of high value to its culture and worldview were destroyed.
· Good faith and the objective of reaching an agreement Under the provisions of ILO Convention No. 169, consultations must be ‘carried out […] in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of achieving agreement or consent to the proposed measures.’ Furthermore, consultation must not be reduced to a mere formality; instead, it must be conceived as ‘a genuine instrument of participation,’ ‘which must serve the ultimate objective of establishing a dialogue between the parties based on principles of mutual trust and respect, with a view to reaching consensus between them.’ In this regard, establishing ‘a climate of mutual trust’ is inherent in every consultation with indigenous communities, and good faith requires the absence of any form of coercion by the State or by agents or third parties acting with its authorization or acquiescence. Moreover, good-faith consultation is itself incompatible with practices such as attempts to undermine the social cohesion of the affected communities, whether through the corruption of community leaders, the establishment of parallel leadership structures, or negotiations with individual members of the communities that are contrary to international standards.
Similarly, the laws and national case law of States in the region have addressed this good-faith requirement.” Thus, as provided in Article 6 of ILO Convention 169, it is clear that a prior consultation process must be established to permit indigenous peoples to participate in any measure affecting their collective rights (derechos colectivos). That provision clearly defines when consultation must take place, establishes that it must be prior, and specifies the requirements it must meet, including good faith and the provision of information, among others. However, with respect to the public consultation (consulta pública) applicable to public utilities (Servicios Públicos) in our country, it must be clarified that this is not a hearing or consultation under the terms set forth in Article 6 of the aforementioned Convention; rather, it is a hearing through which the parties involved and potentially affected will be heard, thereby guaranteeing their full participation in the proceeding conducted in this regard by the respondent authority.
Nevertheless, this Chamber considers that the requirements established in the cited CIDH precedent must be adapted to the public hearing procedure (procedimiento de audiencia pública) provided for by law, so that public consultation in our country must establish a common foundation for respectful intercultural dialogue, ensuring that the actions of the administration—in this case, ARESEP—are carried out in full observance of the guarantees afforded to all interested parties and that they are provided in advance with transparent, high-quality information so that they may express their views and influence the decision to be adopted.
PURPOSE OF THE APPEAL. The claim asserted by Deputy Redondo Poveda and the other appellants seeks an order requiring ARESEP to establish an appropriate procedure, in the native language and under conditions that make it possible to understand the scope of the rate-setting process (fijación tarifaria). In light of the facts underlying the appeal and its purpose, it is clear that this is not the consultation provided for in Article 6 of ILO Convention #169. Rather, what is at issue and sought is the creation of mechanisms guaranteeing the effective participation of the indigenous population in a public hearing. ARESEP states in its report that the procedure it followed is the one provided for in Article 36 of its Regulatory Law, which states: “… Persons interested in filing an objection supported by technical studies who lack the financial resources necessary for that purpose may request that Aresep assign them a technical or professional expert duly accredited before that entity to perform such work.
This shall be charged to the budget of the Regulatory Authority. Likewise, the Regulatory Authority for Public Utilities is empowered to establish regional offices in other areas of the country, in accordance with its capabilities and needs.” (The entire article was amended in this manner by Article 41, subsection g), of Ley 8660 of 8/8/2008, published in Alcance 31 of La Gaceta 156 of 13/8/2008). The appellants raise essentially two objections of constitutional significance to that procedure: first, that a language barrier prevents them from participating in the hearing; and second, concerning the location designated for the hearing. Each of these objections must be examined separately.
Precisely as part of the guarantee of citizen participation (participación ciudadana) in the aforementioned public hearing (audiencia pública), which must be maintained throughout the proceeding conducted by ARESEP, the petitioners alleged the existence of a language barrier because the case file (expediente) for the tariff proposal (propuesta tarifaria) was entirely in Spanish, although, as alleged, most residents of the Cabécar Indigenous communities do not speak that language. There is no dispute that all the documentation comprising the record of the proposal under discussion is in Spanish. In this regard, the General Regulator argued, first, that representatives of the Cabécar community had already participated, through the Asociación de Desarrollo Integral Indígena Cabécar, on 5 de enero de 2015, to consider the tariff proposal at issue, at which time they submitted their objection.
In that connection, he explained that the application had been denied by the Transportation Superintendency, but that, because of the challenge filed by the concessionaire company concerning that decision, the proceeding was remanded to an earlier stage. Thus, in his view, the community’s participation was guaranteed through the central representative body of the Indigenous communities, which, in any event, may again submit their objection now that the proceeding has continued. It was further argued that a legal mechanism exists to guarantee citizen participation in these proceedings, namely the technical expert (perito técnico), whose appointment is provided for in Article 36 of Ley No. 7593, a mechanism that the petitioners have not used. Finally, it was alleged that requiring an interpreter to be present at every public hearing, or requiring the case file to be made available in different dialects, would impose burdensome measures on the Administration.
VIII.This Chamber finds that, as part of the commitment to participatory democracy (democracia participativa) discussed in the preceding recitals (considerandos), the greatest possible number of persons who may be affected by the application submitted to the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos must be allowed to express their views regarding the tariff increase affecting them. Accordingly, first, ARESEP must hold the hearing referred to in Article 36 of Ley 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), ensuring in advance, and particularly in this case for Indigenous peoples, a series of minimum requirements that make it possible for them to participate in those consultation forums. This consultation must not be exhausted through a mere formality; rather, it must be conceived as “a genuine instrument of participation,” in which the respondent authority (autoridad recurrida) must eliminate any existing barriers and establish common ground for intercultural dialogue that respects diversity and is based on the principle of trust.
In that dialogue, it must ensure that the power asymmetries between those who wield State authority—meaning those responsible for a public service, such as health, education, or justice—and the community are addressed. Accordingly, efforts must be made to equalize those conditions or asymmetries so that the dialogue takes place under certain standards of respect, coordination, information, good faith, and transparency, and so that the matter under consultation can be reported or communicated to the community, enabling it to express an opinion and influence the outcome of the decision sought to be adopted. Furthermore, it must be a process through which the participating minorities can be informed and express their views, clearly understand the purpose of their participation and how they might use the hearing to their benefit, and even file a complaint where appropriate. In this regard, the final paragraph of Article 36 of Ley 7539 must be taken into account insofar as it refers to the appointment of a “technical or professional expert” (“perito técnico o profesional”), which in the present case could involve the use of an official interpreter or translator.
A literal translation of the language of the Indigenous populations cannot be made; rather, interpretation of their languages is required because a hearing such as the one described is intended precisely to hear the parties, and consequently a literal translation would serve no purpose, in addition to the costs that it might entail. The point is not to translate into the native language the respective technical documents and studies prepared in Spanish, but rather to enable the hearing to be conducted orally. For that purpose, the respondent authority must coordinate in advance and in a timely manner all relevant arrangements so that the participants may, in this case, have an official interpreter or translator through whom their effective participation in the hearing will be guaranteed by allowing them to fully understand the tariff proposal and effectively present their objections during that proceeding.
Although it is true that, in the case under review, the aforementioned Indigenous groups do not appear to have requested—from the respondent authority before filing this appeal for constitutional relief (amparo)—the use of that safeguard, whether an official interpreter or translator, for the cited public hearing, the fact remains that the respondent authority is obligated to coordinate in advance and in a timely manner all necessary arrangements to provide such interpretation under the terms stated above, thereby eliminating any potential barriers that would prevent the aforementioned minority group from understanding and participating. In addition, the respondent authority must assess the possible involvement of professionals from other disciplines, such as anthropologists, sociologists, or social workers, and institutions such as the Defensoría de los Habitantes, the Instituto Nacional de la Mujer, and the public universities, when required by the community’s circumstances and the needs of the hearing.
This may enable the Indigenous community to better understand the situation and to make itself understood much more effectively at the respective hearing, thereby helping the consultation produce a useful result for the community. All of this will be reflected in appropriate mediation between the technical proposal and the manner in which it will be communicated to the community and the consultation results returned to it, as well as in fuller or more effective participation and in the acquisition of knowledge, information, understanding, and awareness of the scope of the setting of tariffs (fijación de tarifas)—in this case, at the hearing concerning the tariff increase for route 359, described as Turrialba-Grano de Oro and vice versa. For the foregoing reasons, the appeal must be granted on this issue.
The petitioners alleged that the long distances between the locations designated for the public hearing and the Indigenous settlements constitute a limitation on the right to citizen participation. In this regard, it was established that two venues had been designated for the hearing at issue—which, as noted, was suspended by the interim measure (medida cautelar) ordered in the sub lite proceedings—one at the beginning of the concessioned route at the Escuela Jenaro Bonilla Aguilar, located in Turrialba Centro, and the other at the Salón Comunal de Grano de Oro, in the center of that locality, because it is the route’s final point, as established by the report. Although it is true that, in determining where those hearings would be held, the respondent authority considered several factors, such as population centers, the number of users, the population of each area, and the distances between the various communities that might be affected, so that the distance would not be excessive in relation to the points where the service is provided, it is also true that the respondent authority itself has acknowledged the access and transportation limitations faced by some Indigenous residents, specifically, in this case, those of the Reserva Cabécar.
On this point, this Chamber likewise finds that, although this situation cannot be attributed to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, in determining the location and time it must take into account the approximate distance those residents must travel to attend the hearings, the time required to travel from their homes to the hearing location, and the return trip to their homes, so that these factors do not become an obstacle of such magnitude that they prevent or unreasonably hinder the participation in that hearing of the communities affected by the adjustment. Precisely to guarantee the broadest possible participation, two specific venues were designated at the beginning and end of the route, which has a length of 42,5 kilometers according to the tariff schedule (pliego tarifario); in addition, however, a suitable time must also be determined, as stated above. Accordingly, the appeal must also be granted on this issue.
As a corollary to the foregoing, the appeal must be granted. Consequently, the respondent authority must establish a specific procedure for holding the public hearing concerning the tariff adjustment (reajuste tarifario) being processed under expediente No. ET-130-2014, through which the protected population will be guaranteed full participation by eliminating any existing barriers and establishing common ground for intercultural dialogue that respects diversity and allows them to fully understand the tariff proposal and effectively present their objections during that proceeding. As a minimum requirement, an official interpreter or translator of the Cabécar language must therefore be appointed for the oral proceeding discussed herein, in accordance with the specifications set forth in the preceding recitals. The foregoing does not preclude the possible involvement, where necessary for that proceeding, of professionals from other disciplines or other types of institutions, as stated in Considerando VIII of this judgment.
Finally, with respect to the distances between the locations designated for holding the public hearing and the Indigenous settlements, the appeal is also granted, because in determining the location and time the respondent authority must consider the approximate distance those residents must travel to attend the hearings, the time required to travel from their homes to the hearing location, and the return trip to their homes, so that these factors do not become an obstacle of such magnitude that they prevent or unreasonably hinder the participation in that hearing of the communities affected by the adjustment.
The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced by new technologies, these must be retrieved from the Court within a maximum period of 30 business days counted from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.
THEREFORE:
The petition is granted. Dennis Meléndez Howell, in his capacity as Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, or whoever holds that office, is ordered to coordinate the necessary measures so that, in the rate-adjustment proceeding (procedimiento de ajuste tarifario) being processed under case file No. ET-130-2014, an official interpreter or translator of the Cabécar language is appointed and made available to the petitioners before the hearing, thereby ensuring the effective participation of that indigenous population in the proceeding, without prejudice to engaging professionals from other disciplines or other institutions, if necessary, as explained in the reasoning section. He is warned that failure to comply with said order could constitute the offense of disobedience and that, pursuant to Article 71 of the Ley la Jurisdicción Constitucional, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding (recurso de amparo), which that person must comply with or enforce, and fails to comply with or enforce it, shall be sentenced to imprisonment for three months to two years, or to twenty to sixty fine-days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.
The Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the events underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). Dennis Meléndez Howell, in his capacity as Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, or whoever holds that office, shall be personally notified. Justice Rueda Leal concurs in granting the petition, although for different reasons, but adds that the information concerning the hearing in question, which ARESEP must provide before it is held, would have to be explained in detail to the indigenous community in its Cabécar language through its representative bodies.
Fernando Cruz C Acting President Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jose P. Hernández G. Enrique Ulate Ch.
15-15743 Justice Rueda Leal concurs in granting the petition, although for different reasons, but adds that the information concerning the hearing in question, which ARESEP must provide before it is held, would have to be explained in detail to the indigenous community in its Cabécar language through its representative bodies.
I.I must clarify, first, that irrespective of the indigenous status of the protected party, the undersigned does recognize that matters alleging a violation of the principle of citizen participation (principio de participación ciudadana) may be protected through amparo in this jurisdiction because they are matters of constitutional significance.
On the basis of the democratic principle of citizen participation established in Article 9 of the Constitution, this Court has protected citizens’ right to participate actively in decisions concerning matters of general or collective interest. Indeed, this Court has repeatedly stated that the democratic principle acquires its true dimension through the concept of participatory democracy—that is, active and full popular participation.
The hearing provided for as part of the process for setting service rates and prices, conducted before ARESEP, constitutes a specific implementation of the aforementioned democratic principle of citizen participation.
Moreover, the aforementioned hearing also acquires constitutional significance because it is closely connected to the protection of consumer rights, established in the final paragraph of Article 46 of the Constitución Política, and to the principle of good faith (principio de la buena fe). In particular, the cited constitutional provision establishes the consumer’s right to receive adequate and truthful information.
It is appropriate to recall that this Chamber has repeatedly held that the Constitution is characterized by its supremacy and direct and immediate effect, and therefore the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding upon all Public Authorities. In judgment number 1992-3194 at 16 hours on 27 de octubre de 1992, this Chamber stated:
“(...) The Constitución Política, according to the unanimous contemporary understanding of it, is not only ‘supreme’ as the criterion for the validity of itself and the rest of the legal system, but is also a body of legally binding fundamental rules and principles, which are therefore enforceable in and of themselves against all public authorities, as well as private persons, without requiring other rules or acts to develop them or render them applicable—except in exceptional qualified cases in which their application is impossible without such rules or acts—with the consequence that both administrative and judicial authorities have the power and duty to apply Constitutional Law directly in its fullest sense, even in the absence of a lower-ranking rule or by declining to apply rules that conflict with it.”
Meanwhile, in judgment number 1995-1185 at 14:33 hours on 2 de marzo de 1995, this Chamber reiterated:
“If the Constitución Política possesses supreme normative status, it must effectively shape and condition the validity and effectiveness of every lower or subordinate rule, and it serves as the standard for determining whether the actions of any public authority and even private persons are legitimate. The principle of constitutional supremacy, in the Costa Rican case, is not only expressly enshrined in Article 10, but is also very clearly supplemented with respect to the body responsible for maintaining or preserving it, as we shall analyze below. What we have explained thus far centers on the fact that the Constitution has direct effect and is binding without the intermediation of any other rule. It is for this reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Constitución Política. If this were not so, the entire argument concerning the hierarchy of constitutional rules, principles, and values would become an untenable fantasy. It would be mere science fiction, an abstraction in which two legal worlds simultaneously exist on different planes without communication between them.
More specifically, the importance of the aforementioned public hearing (audiencia pública) for the adequate protection of users is reflected in Article 36 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicas, which ‘expressly’ establishes the obligation to hold a public hearing when that entity must decide applications for the ordinary setting of public-service rates and prices—including, explicitly, paid public transportation of passengers—under Article 5 of the cited Law:
“Article 5.- Functions For the public services defined in this Article, the Autoridad Reguladora shall set prices and rates; it shall also ensure compliance with standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal service provision, pursuant to Article 25 of this Law. The aforementioned public services are:
...f) Any means of paid public transportation of passengers, except air transportation...” This is a concrete manifestation of the principle of citizen participation. However, for this hearing to fulfill those purposes, this Court has also stated that it:
...must be held before the administrative decision is made, thereby constituting a manifestation of the democratic principle. Consequently, such hearings do not merely constitute part of a procedure that must be scheduled as a formality, such that it may be arranged in a manner that nullifies the exercise of the right it is intended to protect by being held under conditions that reduce it to a mere formality incapable of achieving the objectives it is intended to accomplish in protecting the right to information and citizen participation; although, admittedly, neither should it become an obstacle to the timely resolution of the application.” (Judgment number 2004- 12242 at 14:28 hours on 29 de octubre de 2004; emphasis not in the original.)
Thus, the calling of the hearing and the manner in which it is publicized are highly important to the effective exercise of the principle, guarantee, and fundamental right to deliberative participation (participación deliberativa) (participatory and deliberative democracy). Merely calling a hearing is insufficient; what matters is that it be conducted on terms that allow consumers to truly understand what to expect—that is, that they be placed in a position enabling them to assess the magnitude of a measure’s impact and identify the elements supporting it, while also having a reasonable period in which to analyze that measure and knowing the time and place in which the hearing will be held, which in all cases must be reasonable (e.g., a hearing held in a remote location would be unreasonable). Otherwise, the hearing becomes a meaningless formality.
II.In the case of a rate-adjustment proceeding for the public transportation service provided in an Indigenous community, in addition to the conditions set forth in the preceding recital, ARESEP must satisfy another series of requirements that guarantee the rights of the Indigenous population. ILO Convention No. 169, entitled “Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,” incorporated into the Costa Rican legal system through Law No. 7316 of 3 de noviembre de 1992, established special protection for Indigenous peoples, their culture, ancestral knowledge, and traditions, among the many other elements that make up their roots and origins. With regard to that Convention, adopted by the International Labour Organization (ILO) at its LXXVI Conference held in Geneva, Switzerland, on 27 de junio de 1989, this Court, since Judgment No. 1992-3003, issued in connection with the mandatory constitutional review (consulta preceptiva de constitucionalidad) submitted regarding the “Bill Approving the ‘Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,’” has clearly established that said international instrument, being legally enforceable, provides for a series of rights, freedoms, and economic, social, and cultural conditions intended not only to strengthen the dignity and essential attributes of Indigenous persons as human beings, but also to provide them with specific means by which their status as human beings may be fully realized, taking into account the disadvantaged, and at times even exploited and mistreated, conditions in which the Indigenous peoples of many nations live.
It was emphasized that these communities, particularly where they constitute a minority, suffer repression and the abandonment of their own traditions and cultures and that, in the field of human rights, it was therefore necessary to: a) recognize for Indigenous persons, in addition to the full enjoyment of their rights and freedoms as human beings, other legally guaranteed conditions capable of offsetting the inequality and discrimination to which they have historically been subjected, in order to guarantee real and effective equality in all aspects of social life; b) guarantee respect for and preservation of their historical and cultural values, recognizing their distinctive character, subject only to the need to preserve, at the same time, the dignity and fundamental values of every human being now recognized by the civilized world—which means that respect for the traditions, language, religion, and culture in general of those peoples admits only those exceptions necessary to eradicate practices universally regarded as inhumane, such as cannibalism—; and c) recognize for them, without prejudice to the foregoing, the rights and means necessary to obtain free and dignified access to the spiritual and material benefits of the predominant civilization, such as access to education and the official language.
Likewise, Article 6 of Convention 169 established the State’s obligation to guarantee the right of Indigenous peoples to organize and participate actively in decisions that concern them, as well as the obligation to consult them through appropriate procedures and, in particular, through their representative institutions whenever legislative or administrative measures that may directly affect them are contemplated. This provision states:
In applying the provisions of this Convention, governments shall:
2. The consultations carried out in application of this Convention shall be conducted in good faith and in a manner appropriate to the circumstances, with the objective of reaching an agreement or obtaining consent to the proposed measures.” The proceeding intended to establish a rate for a public transportation service whose route lies within Indigenous territory is unquestionably an administrative measure that, before its adoption, must be the subject of consultation, in accordance with the cited provision itself, “through appropriate procedures and in particular through their representative institutions,” “in good faith and in a manner appropriate to the circumstances.” Consequently, it would not be sufficient, as the Majority indicates, to order the General Regulator of the Regulatory Authority for Public Services to make the arrangements necessary so that, in the rate-adjustment proceeding being processed under file No. ET-130-2014, an official interpreter or translator of the Cabécar language is appointed and made available to the petitioners before the hearing, thereby guaranteeing the effective participation of that Indigenous population in the proceeding.
This is because the notice convening that public hearing, published by the respondent authority on 30 de setiembre de 2015 in Digital Supplement No. 75 of La Gaceta, was issued through ordinary means—that is, in a medium difficult for those communities to access—and in Spanish. Accordingly, even though the Majority seeks to guarantee the rights of the Indigenous population by making an interpreter available even before the hearing, the fact remains that the first requirement is to guarantee proper notice; otherwise, they will not attend because they are unaware of the event to be held and its implications. Under these circumstances and in compliance with the provisions of Article 6 of Convention No. 169, the proper course was, in addition to the ordinary notice required by the legal system, to disseminate notice of the hearing in advance, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, and, above all, to explain the scope of the hearing in detail so that, with clear, express, and complete knowledge of the information to be addressed, the Indigenous people would have a genuine opportunity to choose whether to participate and how to do so.
Otherwise, merely having an interpreter appointed and available at ARESEP or during the hearing would allow participation only by those who, for some isolated reason, happened to learn of it and attended; yet even in that event, they would not be guaranteed prior knowledge of the information to be addressed at the hearing so that they could review it sufficiently and prepare their positions in advance—an advantage enjoyed by Spanish speakers—which not only leaves them without an adequate defense but also creates discriminatory differential treatment. For the reasons stated, I grant the petition for relief (recurso), and I find that, beyond the need to provide an interpreter who may be consulted before and during the hearing, ARESEP must disseminate the notice convening that hearing and provide and explain the related information in detail to the Indigenous community in its Cabécar language, through its representative bodies, before the hearing is held; this would constitute an appropriate means under the circumstances, as provided by Article 6 of the Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, ILO 169.
Paúl Rueda L FILE No. 15-015743-0007-CO PROCEEDING: PETITION FOR CONSTITUTIONAL RELIEF (RECURSO DE AMPARO) DECISION No. 2016008181 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours and nine minutes on siete de junio de dos mil dieciséis.
Petition for constitutional relief filed by MARIO GERARDO REDONDO POVEDA, identity card 0105890526, WILFRIDO AGUILAR AGUILAR, identity card 0901010060, GONZALO GARCÍA AGUILAR, identity card 0304580312, BEREGUIAS GARCÍA MADRIGAL, identity card 0305450494, MARIANA DE LOS ÁNGELES CALVO SANABRIA, identity card 0303970520, MARCOS ANTONIO BAÑEZ PAZ, identity card 0304650720, DANILO SEGURA AGUILAR, identity card 0303770606, REINIER GERARDO UMAÑA CALDERÓN, identity card 0303210780, MARÍA ELENA ARIAS JIMÉNEZ, identity card 0303070427, KATERÍN PRISCILLA CAMPOS RETANA, identity card 0304990572, and EMILCE GARCÍA GARCÍA, identity card 0303670416, on behalf of THE RESIDENTS OF THE CABÉCAR INDIGENOUS RESERVE, against the REGULATORY AUTHORITY FOR PUBLIC SERVICES.
Sua sponte proceeding to correct a clerical error; Background:
Justice Hernández Gutiérrez authors the opinion; and,
Whereas:
I.Article 12 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) provides that judgments issued by the Chamber may be clarified or supplemented at the request of a party, if requested within the third day, and sua sponte at any time, including during enforcement proceedings, insofar as necessary to give full effect to the content of the judgment.
II.In this matter, by Decision No. 2016004497, issued at twelve hours and eleven minutes on primero de abril del dos mil dieciséis, the Chamber ordered that the petition be GRANTED. However, the Chamber found sua sponte that, due to a clerical error, a disposition inconsistent with the ratio decidendi actually contained in Judgment No. 2016004497, issued at twelve hours and eleven minutes on primero de abril del dos mil dieciséis, had been recorded in the operative portion within the Costa Rican Judicial Office Management System. Consequently, pursuant to the authority conferred by the aforementioned Article 12 of the Constitutional Jurisdiction Law, the clerical error is hereby corrected sua sponte, and the “Data Record” for Decision 2016004497 contained in the Costa Rican Judicial Office Management System is ordered amended so that it reflects what was actually decided and ordered by this Chamber, as stated in the operative portion of this Judgment. The parties shall be served with notice of this Decision and the aforementioned Decision.—
Therefore:
The clerical error (error material) recorded in the Resolution Data Registry of this Chamber’s Judicial Case Management System, in judgment 2016004497 of doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis, is hereby corrected to read as follows: “The appeal is granted. Dennis Meléndez Howell, in his capacity as General Regulator of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, or whoever holds that office, is ordered to coordinate the necessary arrangements so that, in the rate-adjustment proceeding (procedimiento de ajuste tarifario) being processed under expediente No. ET-130-2014, prior to the hearing, an official Cabécar-language interpreter or translator is appointed and made available to the appellants, thereby ensuring the effective participation of that Indigenous population in the proceeding, without prejudice to engaging professionals from other disciplines or other institutions, if necessary, as set forth in the reasoning section (parte considerativa).
He is warned that failure to comply with said order could constitute the offense of disobedience and that, pursuant to artículo 71 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, any person who receives an order issued in an amparo proceeding (recurso de amparo) that he or she is required to comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years, or by a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the acts underlying this ruling, which shall be quantified in proceedings to enforce the administrative-litigation judgment (ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo). Dennis Meléndez Howell, in his capacity as General Regulator of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, or whoever holds that office, shall be served personally.
Justice Rueda Leal concurs in granting the appeal, albeit for different reasons, but adds that the information concerning the hearing in question, which ARESEP must provide before it is held, would have to be explained in detail to the Indigenous community in its Cabécar language through its representative bodies.” In all other respects, the ruling remains unchanged.
Fernando Castillo V.
Acting President Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
José Paulino Hernández G. Ana María Picado B.
Anamari Garro V. Ricardo Madrigal J.
Revisión del Documento *150157430007CO* Res. Nº2016-004497 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis.- Recurso de amparo interpuesto por MARIO GERARDO REDONDO POVEDA, cédula de identidad 0105890526, WILFRIDO AGUILAR AGUILAR, cédula de identidad 0901010060, GONZALO GARCÍA AGUILAR, cédula de identidad 0304580312, BEREGUIAS GARCÍA MADRIGAL, cédula de identidad 0305450494, MARIANA DE LOS ÁNGELES CALVO SANABRIA, cédula de identidad 0303970520, MARCOS ANTONIO BAÑEZ PAZ, cédula de identidad 0304650720, DANILO SEGURA AGUILAR, cédula de identidad 0303770606, REINIER GERARDO UMAÑA CALDERÓN, cédula de identidad 0303210780, MARÍA ELENA ARIAS JIMÉNEZ, cédula de identidad 0303070427, KATERÍN PRISCILLA CAMPOS RETANA, cédula de identidad 0304990572, EMILCE GARCÍA GARCÍA, cédula de identidad 0303670416, a favor de LOS POBLADORES DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR, contra la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Resultando:
Redacta el Magistrado Hernández G. y,
Considerando:
Los recurrentes aducen que la ARESEP convocó a una audiencia pública para exponer la propuesta de revisión tarifaria planteada por la empresa Madriz y Mata S. A., en relación con la ruta No. 359 descrita como “Turrialba - Grano de Oro y viceversa”, la cual es utilizada, entre otros, por los pobladores de la Reserva Indígena Cabécar que habitan las zonas de Grano de Oro, Quetzal y las comunidades aledañas al alto del Chirripó. En concreto, reclaman que la distancia de los lugares señalados para la audiencia -programada para el 27 de octubre de 2015-, en relación con los asentamientos indígenas, impide la participación efectiva de esas comunidades. Asimismo, aducen que el 95% de la población de esas comunidades indígenas habla la lengua Cabécar, por lo cual el hecho de que el expediente de la propuesta tarifaria se encuentre totalmente en español, constituye en un obstáculo para su participación real, de allí que la pretensión deducida por el señor Diputado Redondo Poveda y demás recurrentes, es para que se ordene a la ARESEP definir un procedimiento adecuado, en la lengua nativa, bajo condiciones que permitan comprender los alcances de la fijación tarifaria.
Si bien, la mayoría de este Tribunal Constitucional, recientemente, ha sostenido que el cuestionamiento sobre las formas para garantizar el derecho de participación ciudadana en diversos temas es, en tesis de principio, un tema que debe ser planteado en la jurisdicción ordinaria (ver, por ejemplo, los Votos Nos. 2014-002735 de las 9:15 hrs. del 28 de febrero de 2014, 2014-005627 de las 14:30 horas de 30 de abril de 2014, 2014-006773 de las 11:41 horas de 16 de mayo de 2014, 2014-012005 de las 14:05 horas de 23 de julio de 2014), lo cierto es que en el presente asunto, considerando que la población tutelada es indígena, es decir un grupo minoritario vulnerable y analizando la naturaleza de sus alegatos, se estima que es el amparo el medio adecuado para tutelarlos. Por esta razón, se entra a conocer el fondo de los extremos planteados.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
En criterio de este Tribunal Constitucional, siguiendo lo dispuesto en el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado mediante Ley No. 7316, publicada en La Gaceta No. 234 de 4 de diciembre de 1992, debe garantizarse un mecanismo idóneo de participación de las comunidades indígenas en aquellos asuntos que inciden, directamente, sobre éstas. En efecto, el citado Convenio tiene como principio fundamental la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas y tribales en todos los niveles de los procesos de toma de decisiones que les conciernen. La normativa en cuestión, en su artículo 4, exige a los gobiernos adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, la cultura y el medio ambiente de los pueblos interesados. En varias oportunidades, la Sala ha reconocido la necesidad de tomar en consideración las características propias de los grupos indígenas que se mantienen en sus propios territorios, a la hora de interpretar y aplicar las distintas normas que conforman el ordenamiento jurídico.
Así, nuestra Constitución Política debe interpretarse y aplicarse de forma que permita y facilite la vida y desarrollo independientes de las minorías étnicas que habitan en Costa Rica, sin otros límites que los mismos derechos humanos que se imponen a la conducta de todas las personas. De la misma forma deben ser desarrolladas las cláusulas de los instrumentos internacionales y de la legislación común al aplicarse a los pueblos indígenas. Por su parte, el artículo 6 del Convenio precitado establece en lo que interesa lo siguiente: "Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;...". Con base en este precepto, cualquier medida legislativa o administrativa que sea susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados debe ser objeto de consulta con ellos.
De acuerdo con la definición que hace el artículo 1 de la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, esa disposición es aplicable a los pobladores de las reservas indígenas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad (ver en similar sentido sentencias 2014015855 de las nueve horas veinte minutos del veintiséis de setiembre de dos mil catorce y 2012007613 de las nueve horas cinco minutos del ocho de junio de dos mil doce, entre muchas otras). Asimismo, el artículo 6.1 inciso b), de este cuerpo normativo establece en forma expresa, que al aplicar las disposiciones de su articulado, los gobiernos deben: “b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;”.
Más, específicamente, en cuanto al tema de la comprensión en los procedimientos legales, el artículo 12 ibidem, dispone en forma expresa que: “Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.” (El énfasis no es del original). Es menester recalcar que del marco del Convenio 169 de la OIT surge para los Estados signatarios, por un lado el compromiso de impulsar de una manera amplia, la promoción de las condiciones que permitan el desarrollo de los pueblos indígenas y tribales de un modo que se respete la diversidad étnica y cultural y se asegure los espacios de autonomía requeridos para ello y se desenvuelva en un marco de igualdad.
Y por otro lado el deber de consulta previsto en el numera 6.1 inciso a) anteriormente transcrito, en relación con las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos. Sin dejar de lado que en este punto esa consulta previa constituye como procedimiento obligatorio en las específicas hipótesis arriba señaladas, por medio del cual se le otorga a los pueblos indígenas y tribales, una de las formas de participación democrática más claras.
Que a propósito de la pretensión deducida en el recurso, es oportuno recordar cuáles son los elementos que debe reunir la consulta a los pueblos, prevista en el citado artículo 6 del Convenio #169 de la OIT, y cómo han sido entendidos por la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos en sus precedentes. En este sentido, en la sentencia de fondo y reparaciones de 27 de junio de 2012, dictada en el caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador, la Corte expresó:
“… La Corte ha establecido que para garantizar la participación efectiva de los integrantes de un pueblo o comunidad indígena en los planes de desarrollo o inversión dentro de su territorio, el Estado tiene el deber de consultar, activamente y de manera informada, con dicha comunidad, según sus costumbres y tradiciones, en el marco de una comunicación constante entre las partes. Además, las consultas deben realizarse de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados y deben tener como fin llegar a un acuerdo. Asimismo, se debe consultar con el pueblo o la comunidad, de conformidad con sus propias tradiciones, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso. Asimismo, el Estado debe asegurarse que los miembros del pueblo o de la comunidad tengan conocimiento de los posibles beneficios y riesgos, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto. Por último, la consulta debe tener en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad para la toma de decisiones. El incumplimiento de esta obligación, o la realización de la consulta sin observar sus características esenciales, comprometen la responsabilidad internacional de los Estados.
Corresponde entonces determinar la forma y sentido en que el Estado tenía la obligación de garantizar el derecho a la consulta del Pueblo Sarayaku y si los actos de la empresa concesionaria, que el Estado señaló como formas de “socialización” o de búsqueda de “entendimiento”, satisfacen los criterios mínimos y requisitos esenciales de un proceso de consulta válida a comunidades y pueblos indígenas en relación con sus derechos a la propiedad comunal y a la identidad cultural. Para ello, corresponde analizar los hechos recapitulando algunos de los elementos esenciales del derecho a la consulta, tomando en cuenta la normativa y jurisprudencia interamericana, la práctica de los Estados y la evolución del Derecho Internacional. El análisis se hará en el siguiente orden: a) el carácter previo de la consulta; b) la buena fe y la finalidad de llegar a un acuerdo; c) la consulta adecuada y accesible; d) el estudio de impacto ambiental, y e) la consulta informada.
Es necesario aclarar que es deber del Estado –y no de los pueblos indígenas– demostrar efectivamente, en el caso concreto, que todas las dimensiones del derecho a la consulta previa fueron efectivamente garantizadas.
· La consulta debe ser realizada con carácter previo En lo que se refiere al momento en que debe efectuarse la consulta, el artículo 15.2 del Convenio Nº 169 de la OIT señala que “los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras”. Sobre el particular, este Tribunal ha observado que se debe consultar, de conformidad con las propias tradiciones del pueblo indígena, en las primeras etapas del plan de desarrollo o inversión y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad, si éste fuera el caso, pues el aviso temprano permite un tiempo adecuado para la discusión interna dentro de las comunidades y para brindar una adecuada respuesta al Estado.
Al respecto, el Comité de Expertos de la OIT ha establecido, al examinar una reclamación en que se alegaba el incumplimiento por Colombia del Convenio Nº 169 de la OIT, que el requisito de consulta previa implica que ésta debe llevarse a cabo antes de tomar la medida o realizar el proyecto que sea susceptible de afectar a las comunidades, incluyendo medidas legislativas y que las comunidades afectadas sean involucradas lo antes posible en el proceso. Cuando se trate de consulta previa a la adopción de una medida legislativa, los pueblos indígenas deberán ser consultados previamente en todas las fases del proceso de producción normativa, y dichas consultas no deben ser restringidas a propuestas.
La normatividad y la jurisprudencia nacional de varios países de la región también se ha referido al carácter previo de la consulta.
Habiendo establecido que el Estado estaba obligado a realizar un proceso de consulta previa en relación con los impactos y decisiones posteriores originados en el referido contrato de exploración petrolera, al menos desde 1998 (supra párr. 172), el Estado debía haber garantizado la participación del Pueblo Sarayaku y, en consecuencia, que no se realizaran actos de ejecución de la referida concesión dentro de su territorio sin consultarle previamente.
En este sentido, no ha sido controvertido que el Estado no realizó alguna forma de consulta con Sarayaku, en ninguna de las fases de ejecución de los actos de exploración petrolera y a través de sus propias instituciones y órganos de representación. En particular, el Pueblo no fue consultado antes de que se construyeran helipuertos, se cavaran trochas, se sembraran explosivos o se destruyeran zonas de alto valor para su cultura y cosmovisión.
· La buena fe y la finalidad de llegar a un acuerdo De acuerdo con las disposiciones del Convenio Nº 169 de la OIT, las consultas deberán ser “llevadas a cabo […] de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas” .
Además, la consulta no debe agotarse en un mero trámite formal, sino que debe concebirse como "un verdadero instrumento de participación” , “que debe responder al objetivo último de establecer un diálogo entre las partes basado en principios de confianza y respeto mutuos, y con miras a alcanzar un consenso entre las mismas". En ese sentido, es inherente a toda consulta con comunidades indígenas, el establecimiento de “un clima de confianza mutua” y la buena fe exige la ausencia de cualquier tipo de coerción por parte del Estado o de agentes o terceros que actúan con su autorización o aquiescencia. Adicionalmente, la misma consulta de buena fe es incompatible con prácticas tales como los intentos de desintegración de la cohesión social de las comunidades afectadas, sea a través de la corrupción de los líderes comunales o del establecimiento de liderazgos paralelos, o por medio de negociaciones con miembros individuales de las comunidades que son contrarias a los estándares internacionales.
Del mismo modo, la normatividad y la jurisprudencia nacional de Estados de la región se han referido a este requisito de buena fe.” Así las cosas según lo previsto en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, queda claro el establecimiento de un proceso de consulta previa para permitir la participación de los pueblos indígenas en toda aquella medida que afecten sus derechos colectivos. Dicha norma define claramente cuándo debe hacerse la consulta, que esta debe ser previa y cuáles son los requisitos que debe contener, tales como la buena fe y la información, entre otros. Ahora bien, en el caso de análisis sobre la consulta pública entendida en nuestro país para los Servicios Públicos, debe aclararse que no estamos en presencia de una audiencia o consulta en los términos referidos por el artículo 6 del Convenio en mención, sino que es una audiencia por medio de la cual se va a permitir escuchar a las partes involucradas y eventualmente afectadas, para garantizar con esto una completa participación de éstos, en el proceso que al respecto lleva a cabo la autoridad recurrida.
Pero, si estima esta Sala que se deben adecuar las exigencias del precedente citado de la CIDH, al procedimiento de audiencia pública, previsto en la ley, de manera que en la Consulta Pública en nuestro país, se deben establecer unas bases comunes sobre las cuales se tenga un diálogo intercultural respetuoso, que garantice que la actuación de la administración en este caso la ARESEP, se lleve a cabo en pleno respeto de las garantías a todos los interesados, permitiéndoles a éstos contar previamente con una información de calidad y transparente, para que puedan opinar e incidir en la decisión que se va a adoptar.
FINALIDAD DEL RECURSO. Que la pretensión deducida por el señor Diputado Redondo Poveda y demás recurrentes, es para que se ordene a la ARESEP definir un procedimiento adecuado, en la lengua nativa, bajo condiciones que permitan comprender los alcances de la fijación tarifaria. Es claro, en atención a los hechos base del recurso y a su finalidad, que no se está en presencia de la consulta prevista en el artículo 6 del Convenio #169 de la OIT. De lo que se trata y lo que se busca es que se creen los instrumentos que garanticen la efectiva participación de la población indígena en una audiencia pública. La ARESEP señala en su informe que el procedimiento por ella seguido, es el previsto en el artículo 36 de su Ley Reguladora, a cuyo tenor: “… Las personas que estén interesadas en interponer una oposición con estudios técnicos y no cuenten con los recursos económicos necesarios para tales efectos, podrán solicitar a la Aresep, la asignación de un perito técnico o profesional que esté debidamente acreditado ante este ente, para que realice dicha labor.
Esto estará a cargo del presupuesto de la Autoridad Reguladora. Asimismo, se faculta a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos para que establezca oficinas regionales en otras zonas del país, conforme a sus posibilidades y necesidades.” (Así reformado, todo el artículo, por el artículo 41, inciso g) de la Ley 8660 de 8/8/2008, publicada en el Alcance 31, a La Gaceta 156 del 13/8/2008). Contra ese procedimiento los recurrentes deducen básicamente dos objeciones de trascendencia constitucional: una, en el sentido que existe una barrera idiomática que les impide participar en la audiencia, y la otra, en cuanto al lugar fijado para su celebración. Procede examinar por separado cada uno de estos reparos.
Precisamente como parte de esa garantía de participación ciudadana dentro de la audiencia pública señalada, que debe mantenerse dentro del proceso llevado a cabo por parte de la ARESEP, los recurrentes adujeron la existencia de una barrera idiomática pues el expediente de la propuesta tarifaria estaba en su totalidad en el idioma español, siendo que, según se alegó, la mayoría de los pobladores de las comunidades indígenas Cabécar no lo hablan. No existe controversia alguna en cuanto a que toda la documentación que conforma el legajo de la propuesta discutida se encuentra en el idioma español. Al respecto, el Regulador General alegó, en primera instancia, que ya hubo participación de representantes de la comunidad Cabécar, a través de la Asociación de Desarrollo Integral Indígena Cabécar, realizada el 5 de enero de 2015 para conocer la propuesta tarifaria en cuestión, oportunidad en la cual presentaron su oposición.
En ese orden, explicó que la solicitud había sido rechazada por la Intendencia de Transporte pero en virtud de la impugnación presentada por la empresa concesionaria sobre lo señalado al respecto, el procedimiento se retrotrajo. De ese modo, en su criterio, se garantizó la participación de la comunidad a través del órgano de representación central de las comunidades indígenas, las que, en todo caso, pueden, nuevamente, presentar su oposición ahora que el procedimiento ha continuado. De otra parte, se adujo que existe un mecanismo legal que permite garantizar la participación ciudadana en estos procedimientos y es el perito técnico cuya designación está establecida en el artículo 36 de la Ley No. 7593, herramienta que no ha sido utilizada por los recurrentes. Finalmente, se alegó que resultan medidas gravosas para la Administración el hecho que se pretenda que en cada audiencia pública se presente un traductor o bien, que el expediente se encuentre disponible en distintos dialectos.
VIII.Estima esta Sala que como parte del compromiso de democracia participativa referido en considerandos anteriores, se debe permitir a la mayor cantidad de personas que se puedan verse afectadas por la solicitud presentada ante la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, para que se refieran al aumento tarifario que les afecta. Así, en primer lugar la ARESEP debe realizar la audiencia referida en el artículo 36 de la Ley 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), garantizándose previa y particularmente en este caso a los pueblos indígenas, una serie de requisitos mininos, que les haga posible su participación en esos espacios de consulta. Esta consulta no debe agotarse en un mero trámite formal, sino que debe concebirse en "un verdadero instrumento de participación”, en el cual la autoridad recurrida eliminará las barreras posibles existentes, establecerá las bases comunes sobre las que se tenga un diálogo intercultural respetuoso de las diversidades y basado en el principio de la confianza, donde deberá garantizar que las asimetrías de poder entre quien tienen el poder en el Estado (entiéndase un servicio público: salud, educación, justicia); y la comunidad.
De esta manera se deberán tratar de equiparar esas condiciones o asimetrías, a efecto de que se haga un diálogo con ciertas pautas de respeto, coordinación, información, buena fe, transparencia y de cara a que lo consultado pueda ser informado o comunicado a la comunidad, y esta esté en condiciones de opinar e incidir en el resultado de la decisión que se busca adoptar. Además, deberá ser un proceso por medio del cual las minorías participantes van a poder estar informadas y van a poder manifestar su criterio, van a tener claro cuál es el objeto de la participación y cómo ellos podrían aprovechar la audiencia en su beneficio e incluso denunciar si fuera del caso. En punto a lo señalado, es menester tomar en cuenta lo referido al párrafo final del artículo 36 de la Ley 7539, en cuanto alude a la asignación de un “perito técnico o profesional”, como podría ser en el presente caso la utilización de un intérprete o traductor oficial, por cuanto no se puede realizar una traducción literal del idioma de las poblaciones indígenas, sino más bien una interpretación de los mismos, debido a que precisamente una audiencia como la señalada, tiene como finalidad la de oír a las partes y en consecuencia la traducción literal no tiene sentido, además de los costos que ello eventualmente podría acarrear.
No se trata de traducir al idioma nativo, los documentos y estudios técnicos respectivos, confeccionados en idioma español, sino que dicha audiencia pueda ser lleva a cabo en forma oral, para lo cual, deberá la autoridad recurrida coordinar de manera previa y oportuna todo lo que corresponda, a efecto de que los participantes en ella puedan contar en este caso con un intérprete o traductor oficial, por medio del cual, se les ha de garantizar su efectiva participación en la audiencia, al permitirles la comprensión integral de la propuesta tarifaria y la intervención efectiva de sus oposiciones durante ese acto. Aunque, ciertamente, no se observa que para el caso en estudio, los grupos indígenas referidos hayan requerido -de previo a la interposición de este amparo ante la autoridad recurrida- la utilización de esa garantía –sea de un intérprete o traductor oficial- para la realización de la audiencia pública de cita, lo cierto es que la autoridad recurrida si se encuentra en la obligación de coordinar de manera previa y oportuna todo lo que corresponda para contar con dicha interpretación en los términos que se han indicado anteriormente, porque con ello se logren eliminar todas aquellas eventuales barrera que imposibiliten la compresión y participación del grupo minoritario referido.
Adicionalmente deberá la autoridad recurrida valorar el posible acompañamiento de profesionales en otras disciplinas tales como antropólogos, sociólogos o trabajadores sociales e instituciones como la Defensoría de los Habitantes, el Instituto Nacional de la Mujer, y las universidades públicas, cuando las circunstancias de la comunidad y las necesidades de la audiencia, así lo requieran. Lo cual puede aportar a la comunidad indígena una mejor comprensión de la situación, así como hacerse entender mucho mejor dentro de audiencia respectiva, y con ello ayudar a que se obtenga un resultado útil en la consulta para la comunidad. Todo ello se va a ver reflejado en una mediación adecuada entre la propuesta técnica en relación con el hecho de cómo se le va a llegar a la comunidad y cómo se devuelve lo consultado, y en una mayor o más idónea participación, en la adquisición del conocimiento, información, comprensión y alcances de la fijación de tarifas –en este caso- en la audiencia para el aumento de la tarifa de la ruta 359, descrita como Turrialba-Grano de Oro y viceversa. Por lo expuesto, en cuanto a este extremo, se impone acoger el recurso en cuanto a este punto.
Los actores adujeron que las largas distancias entre los lugares designados para la celebración de la audiencia pública y los asentamientos indígenas, representan una limitación al derecho de participación ciudadana. Al respecto, quedó acreditado que para la realización de la audiencia en cuestión -la que, como se ha visto, fue suspendida por la medida cautelar dictada en el sub lite- se designaron dos sedes localizadas una al inicio de la ruta concesionada en la Escuela Jenaro Bonilla Aguilar, ubicada en Turrialba Centro y otra en el Salón Comunal de Grano de Oro, en el centro de esa localidad por cuanto esta constituye el punto final de la ruta (según se acredita del informe). Ahora, si bien es cierto que la autoridad recurrida tomó en cuenta varias aspectos a efecto de determinar el lugar donde se realizarían dicha audiencias, tales como los centros de población, el número de usuarios, la población de cada zona, las distancias existentes entre las distintas comunidades que podrían verse afectadas, para que la distancia no fuera excesiva con respecto a los puntos donde es brindado el servicio.
Lo cierto es que según la propia autoridad recurrida ha reconocido las limitaciones de acceso y desplazamiento que tienen algunos pobladores indígenas, en este caso específicamente los de la Reserva Cabécar y es en punto a ello que esta Sala estima igualmente que no es una situación achacarse a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, si deberá tomar en cuenta para la determinación del lugar y la hora, la distancia aproximada que deben recorrer dichos pobladores para asistir a las audiencias de manera y el tiempo que les lleva trasladarse desde sus viviendas hasta el lugar de realización de la audiencia, así como el regreso hacia sus casas, para que ello no sea un obstáculo de tal magnitud que impida o dificulte de forma irrazonable la participación en dicha audiencia de las comunidades afectadas con el ajuste. Precisamente, en aras de garantizar la mayor participación se dispusieron dos sedes concretas, ubicadas al inicio y al final de la ruta, cuya extensión es 42,5 kilómetros según el pliego tarifario, pero además de ello deberá determinarse una hora adecuada como se ha señalado también. En esa medida, el amparo debe ser estimado también en cuanto a este aspecto.
Como corolario de lo expuesto, se impone acoger con lugar el recurso, por lo cual deberá la autoridad aquí recurrida, definir un procedimiento específico para la realización de la audiencia pública de reajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, por medio del cual se le garantice a la población aquí amparada su plena participación, eliminando las barreras posibles existentes, estableciendo las bases comunes sobre las que se tenga un diálogo intercultural respetuoso de las diversidades, que les permita la comprensión integral de la propuesta tarifaria y la intervención efectiva de sus oposiciones durante ese acto, para lo cual se deberá nombrar como requisitos mínimo a un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, en la realización del acto oral -que aquí se refiere- y conforme se ha especificado en los considerandos anteriores. Lo anterior, no obsta para que también pueda recurrirse eventualmente y de ser necesario para ese acto, al acompañamiento de profesionales en otras disciplinas o a otro tipo de instituciones, según se ha señalado en el considerando VIII de esta sentencia.
Finalmente en cuanto a la distancias entre los lugares designados para la celebración de la audiencia pública y los asentamientos indígenas, se dispone estimar el recurso también, ya que deberá tener en cuenta la autoridad recurrida que para la determinación del lugar y la hora, es importante tomar en cuenta la distancia aproximada que deben recorrer dichos pobladores, para asistir a las audiencias de manera y el tiempo que les lleva trasladarse desde sus viviendas hasta el lugar de realización de la audiencia, así como el regreso hacia sus viviendas, para que ello no sea un obstáculo de tal magnitud que impida o dificulte de forma irrazonable la participación en dicha audiencia de las comunidades afectadas con el ajuste.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto, sin perjuicio de acudir a profesionales de otras disciplinas o a otras instituciones, si fuere necesario, según se expuso en la parte considerativa. Se advierte que de no acatar la orden dicha podría incurrir en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, en forma personal. El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos.
Fernando Cruz C Presidente a.i.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Jose P. Hernández G. Enrique Ulate Ch.
15-15743 El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones, pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos.
I.Debo precisar en primer término, que independientemente de la condición indígena de la parte amparada, el suscrito sí reconoce que los asuntos en los que se reclame violación del principio de participación ciudadana sí resultan amparables en esta jurisdicción, por ser un asunto de relevancia constitucional.
A partir del principio democrático de participación ciudadana establecido en el artículo 9 constitucional, este Tribunal ha tutelado el derecho de los ciudadanos a participar de forma activa en la toma de decisiones de interés general o colectivo. Precisamente, este Tribunal, de manera reiterada, ha indicado que en la idea de democracia participativa - de activa y plena participación popular-, adquiere el principio democrático su verdadera dimensión.
La audiencia prevista como parte del proceso de fijación de tasas y precios de los servicios, llevada a cabo ante la ARESEP, significa una concreción del citado principio democrático de participación ciudadana.
Además, la referida audiencia también adquiere relevancia constitucional, porque se encuentra íntimamente ligada a la defensa de los derechos del consumidor, estatuida en el último párrafo del numeral 46 de la Constitución Política, y del principio de la buena fe. En particular, el citado ordinal constitucional dispone el derecho del consumidor a recibir información adecuada y veraz.
Resulta oportuno recordar que esta Sala ha señalado, en forma reiterada, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y eficacia directa e inmediata, por lo que los derechos y garantías que confiere, resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. En sentencia número 1992-3194 de las 16 horas del 27 de octubre de 1992, esta Sala indicó:
“ (...) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunio de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la . consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan, ”
Mientras que, en sentencia número 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, esta Sala reiteró:
“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.. El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política. Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.
De manera más concreta, la relevancia de la citada audiencia pública a los efectos de la adecuada protección a los usuarios se ve reflejada en el artículo 36 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicas, que prevé “expresamente” la obligación de realizar una audiencia pública cuando dicha entidad debe resolver las solicitudes para la fijación ordinaria de tarifas y precios de los servicios públicos -incluido, de la citada Ley:
“Articulo 5.- Funciones En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los se vicios públicos antes mencionados son:
...f) Cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo... ” Se trata de una manifestación concreta del principio de participación ciudadana. Ahora bien, para que esta audiencia cumpla con tales cometidos, también ha señalado este Tribunal, que:
...debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión. "(Sentencia número 2004- 12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre de 2004; el subrayado no corresponde al original.)
De modo que, la convocatoria de la audiencia y la forma en que se difunda tiene mucha importancia para que se produzca un efectivo ejercicio del principio, garantía y derecho fundamenta! a la participación deliberativa (democracia participativa y deliberativa). No basta la mera convocatoria a una audiencia; lo trascendente es que esta se dé en términos en que el consumidor sepa realmente a qué atenerse, esto es, se le coloque en una posición tal que pueda evaluar la magnitud del impacto de una medida e identificar los elementos que la sustentan, a la vez que disponga de un tiempo razonable para analizar dicha medida y conozca las circunstancias de tiempo y espacio en que se va efectuar la audiencia, las que en todo caso deben ser razonables (vrg., irrazonable sería una audiencia en un lugar remoto). De lo contrario, la audiencia deviene en una formalidad sin sentido.
II.Tratándose de un procedimiento de ajuste tarifario por el servicio de transporte público que se brinda en una comunidad indígena, además de las condiciones señaladas en el considerando anterior, la ARESEP debe atender a otra serie de requerimientos que garantice los derechos de la población indígena. El Convenio N° 169 de la OIT, denominado “Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”, incorporado al ordenamiento jurídico costarricense mediante Ley N° 7316 del 3 de noviembre de 1992, estableció la especial protección de los indígenas, su cultura, sus conocimientos ancestrales y tradiciones, entre otros tantos elementos que componen sus raíces y orígenes. En relación con ese convenio, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en su LXXVI Conferencia celebrada en Ginebra, Suiza, el 27 de junio de 1989, este Tribunal, desde la sentencia No. 1992-3003 emitida con ocasión de la consulta preceptiva de constitucionalidad formulada respecto del "Proyecto de ley de aprobación del "Convenio Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", ha dejado claramente establecido, que dicho instrumento internacional, al ser jurídicamente exigible, contempla una serie de derechos, libertades y condiciones económicas, sociales y culturales tendentes, destinados no solo a fortalecer la dignidad y atributos esenciales a los indígenas como seres humanos, sino también a proveerles medios específicos para que su condición de seres humanos se realice plenamente, teniendo en cuenta la situación deprimida, a veces incluso enfatizó, que estas comunidades, sobre todo donde constituyen una minoría, sufren la represión y el abandono de sus propias tradiciones y culturas, por lo que, en el campo de los derechos humanos, se debía: a) Reconocer a los indígenas, además de la plenitud de sus derechos y libertades como seres humanos, otras condiciones jurídicamente garantizadas, mediante las cuales se lograra compensar la desigualdad y discriminación a que históricamente han sido sometidos, con el propósito de garantizar la real y efectiva igualdad en todos los aspectos de la vida social; b) Garantizar el respeto y la conservación de sus valores históricos y culturales, reconociendo su peculiaridad, sin otra limitación que la necesidad de preservar, al mismo tiempo, la dignidad y valores fundamentales de todo ser humano reconocidos hoy por eí mundo civilizado -lo cual implica que el respeto a las tradiciones, lengua, religión y en general cultura de esos pueblos solo admite como excepciones las necesarias para erradicar prácticas universalmente consideradas inhumanas, como el canibalismo-; y c) Reconocerles, sin perjuicio de lo anterior, los derechos y medios necesarios para acceder, libre y dignamente a los beneficios espirituales y materiales de la civilización predominante, tales como el acceso a la educación y a la lengua oficial.
Asimismo, el artículo 6 del Convenio 169 contempló la obligación del Estado de garantizar el derecho de los pueblos indígenas a organizarse y participar activamente en la toma de decisiones que les atañen, y la obligación de consultarles mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se previeran medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Esta norma dispone:
Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de b uena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. ” El procedimiento mediante el cual se pretende fijar una tarifa de un servicio de transporte público cuya ruta constituya territorio indígena, sin duda alguna es una medida administrativa que, previo a su adopción, deberá ser consultada, según el propio texto normativo citado, “mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas ”, “de buena fe y de una manera apropiada a las circunstanciasDe manera que no bastaría como indica la Mayoría, con ordenar al Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de Ja lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto.
Esto, por cuanto la publicación de convocatoria de dicha audiencia pública que realizó la autoridad recurrida el 30 de setiembre de 2015 en el Alcance Digital No. 75 de La Gaceta, se hizo en términos ordinarios, o sea en un medio de difícil acceso para esas comunidades y en idioma español. De ahí que, aunque la Mayoría pretenda con la disposición de un intérprete incluso de previo a la audiencia garantizar los derechos de la población indígena, lo cierto es que lo primero que se debe garantizar es una adecuada convocatoria, de lo contrario no asistirán porque desconocen el evento a realizar y los alcances de este. Ante estas circunstancias y en cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 6 del Convenio No. 169, lo procedente era, que además de la convocatoria ordinaria que demanda el ordenamiento jurídico, se difundiera de previo, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, la realización de la misma y sobretodo, explicar con detalle los alcances de la audiencia, a fin de que teniendo conocimiento claro, expreso y completo de la información a tratar, el pueblo indígena tenga la posibilidad real de elegir si participa o no y cómo lo hará.
De lo contrario, con solo tener nombrado y a disposición un intérprete en ARESEP o durante la audiencia, solamente tendrán posibilidades de participar, aquellos que por algún motivo aislado se hubieren enterado y asistieran; pero aun en ese caso, sin garantizarles el conocimiento previo de la información a tratar en la audiencia para poder revisarla suficientemente y poder preparar sus postulados con antelación, ventaja con la que sí cuentan quienes hablan el idioma español, lo cual no solo los coloca en indefensión, sino que genera una diferencia de trato que resulta discriminatoria. En razón de lo expuesto, declaro con lugar el recurso, y estimo que más allá de la necesidad de establecer un intérprete que pueda ser consultado previa y durante la celebración de la audiencia, la ARESEP debe difundir la convocatoria de esa audiencia, brindar y explicar la información relativa a esta con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar, a través de sus órganos representativos, previo a la celebración de la misma, medio que sí resultaría idóneo conforme a las circunstancias, según lo dispone el artículo 6 del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, 169 de la OIT.
Paúl Rueda L RECURSO DE AMPARO RESOLUCIÓN Nº2016008181 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y nueve minutos de siete de junio de dos mil dieciséis.
Recurso de amparo interpuesto por MARIO GERARDO REDONDO POVEDA, cédula de identidad 0105890526, WILFRIDO AGUILAR AGUILAR, cédula de identidad 0901010060, GONZALO GARCÍA AGUILAR, cédula de identidad 0304580312, BEREGUIAS GARCÍA MADRIGAL, cédula de identidad 0305450494, MARIANA DE LOS ÁNGELES CALVO SANABRIA, cédula de identidad 0303970520, MARCOS ANTONIO BAÑEZ PAZ, cédula de identidad 0304650720, DANILO SEGURA AGUILAR, cédula de identidad 0303770606, REINIER GERARDO UMAÑA CALDERÓN, cédula de identidad 0303210780, MARÍA ELENA ARIAS JIMÉNEZ, cédula de identidad 0303070427, KATERÍN PRISCILLA CAMPOS RETANA, cédula de identidad 0304990572, EMILCE GARCÍA GARCÍA, cédula de identidad 0303670416, a favor de LOS POBLADORES DE LA RESERVA INDÍGENA CABÉCAR, contra la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Gestión de oficio de corrección de error material;
Resultando:
Redacta el Magistrado Hernández Gutiérrez; y,
Considerando:
I.El artículo 12 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que las sentencias que dicte la Sala podrán ser aclaradas o adicionadas, a petición de parte, si se solicitare dentro del tercer día, y de oficio en cualquier tiempo, incluso en los procedimientos de ejecución, en la medida en que sea necesario para dar cabal cumplimiento al contenido del fallo.
II.En el presente asunto, la Sala por medio de la resolución número 2016004497 de las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis, dispuso declarar CON LUGAR el recurso, sin embargo, de oficio se constató que, por error material, en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales se registró en la parte dispositiva una asignación que no corresponde con la ratio decidendi efectivamente contenida en la sentencia número 2016004497 de las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis. En consecuencia y con fundamento en la facultad conferida por el señalado artículo 12, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se corrige de oficio el error material, y se ordena modificar el “Registro de Datos” de resolución 2016004497, contenido en el Sistema Costarricense de Gestión de Despachos Judiciales, para que éste refleje lo realmente resuelto y ordenado por esta Sala según se indica en la parte dispositiva de esta Sentencia. Notifíquese a las partes esta resolución y la antes citada.-.
Por tanto:
Se corrige el error material consignado en el Registro de Datos de la Resolución del Sistema de Gestión de Despachos Judiciales de esta Sala, de la sentencia 2016004497 de las doce horas once minutos del primero de abril del dos mil dieciséis, para que se lea como se dirá: “Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, coordinar lo necesario para que en el procedimiento de ajuste tarifario que se tramita en el expediente No. ET-130-2014, de previo a la audiencia, se nombre y ponga a disposición de los recurrentes, un intérprete o traductor oficial de la lengua Cabécar, de modo que se garantice la efectiva participación de esa población indígena en el acto, sin perjuicio de acudir a profesionales de otras disciplinas o a otras instituciones, si fuere necesario, según se expuso en la parte considerativa.
Se advierte que de no acatar la orden dicha podría incurrir en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a Dennis Meléndez Howell, en su condición de Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, o a quien ocupe su cargo, en forma personal. El Magistrado Rueda Leal coincide con la estimatoria del recurso bajo otras razones pero agrega que la información relativa a la audiencia en cuestión que deberá dar ARESEP previo a la celebración de la misma tendría que ser explicada con detalle a la comunidad indígena en su idioma cabécar a través de sus órganos representativos.”. Por lo demás queda incólume lo resuelto.
Fernando Castillo V.
Presidente a.i.
Paul Rueda L. Nancy Hernández L.
José Paulino Hernández G. Ana María Picado B.
Anamari Garro V. Ricardo Madrigal J.
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