Denial of amparo on tuna fishing licenses due to ordinary remediesRechazo de amparo sobre licencias de pesca de atún por existir vías ordinarias

Large\nNormal\nSmall\nConstitutional Chamber Date of Resolution: March 10, 2017 at 09:05 Case File: 17-001434-0007-CO Type of Matter: Amparo Action Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER *170014340007CO* Case File: 17-001434-0007-CO Res. No. 2017003656 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and five minutes on March tenth, two thousand seventeen.

Amparo action processed in case file No. 17-001434-0007-CO, filed by JORGE BARRANTES GAMBOA, identity card No. 0600961276, in his capacity as president of the Asociación de Cámara de Pescadores Artesanales de Puntarenas, and ROBERT NUNES ANN, identity card No. 0801040398, in his capacity as president of the Asociación de la Cámara Nacional de la Industria Palangrega; against the INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA.-

Whereas:

1.- By document received in the Secretariat of the Chamber at 2:18 p.m. on January of 2017, the petitioners file an amparo action against the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura and state: that on November 5, 2014, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 38681 of October 9, 2014, was published in the Official Gazette La Gaceta, establishing a series of measures to regulate the use of tuna in the Costa Rican Pacific Ocean. They add that said Decree establishes several polygons, in which tuna fishing is restricted, such that fishing with purse seine nets (red de cerco) is not permitted, in order to guarantee the conservation of the fishery resource. They add that these polygons were slightly modified from the original proposal, prepared by biologist Moisés Müg and approved by Lic. Antonio Porras Porras. They mention that with the change that was made, the current scenario within the polygons allows for the extraction of a total of 11,854.6 MT and outside of these, 8,547.6 MT of tuna (average extraction capacity for the tuna fleet using purse seine nets in the area where it is allowed to operate). They indicate that the respondent public entity has not implemented a restriction on the extraction of the marine resource, based on its availability, in accordance with the study that approved the regulation itself. They state that the respondent Institute has granted fishing licenses to foreign tuna purse seiners (barcos cerqueros atuneros), considering a net tonnage that is not the real one, but lower than the actual storage capacity of the vessels, despite having information from the Inter-American Tropical Tuna Commission (Comisión Interamericana del Atún Tropical, CIAT) indicating that these fleets have a greater capacity. They claim that the respondent entity has put the effectiveness of the decree and the protection of the natural resource at risk by granting licenses to foreign vessels that extract tuna in the Exclusive Economic Zone (Zona Económica Exclusiva, ZEE). Consequently, they come to the Chamber in protection of the fundamental rights of the members they represent and request that the action be granted, with the legal consequences this entails.

2.- Walter Cruz Sandoval, in his capacity as a.i. executive president of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, reports under oath that the objective of the management and regulation measures contained in Executive Decree 38681 MAG–MINAE corresponds to the need for the Costa Rican State to define zoning where the interaction of the "purse seine" and "longline" fleets for large tuna is limited, thereby avoiding the impact generated by the extraction of biomass carried out by the tuna purse seine fleet, which has a greater technological capacity to capture tuna in relation to the fishing possibilities available to the national longline fleet, which has much less fishing power due to the fishing gear, methods, and technology used. In other words, what the Decree sought regarding the interaction of both fleets fishing for the same resource in waters of our Exclusive Economic Zone (ZEE) was to facilitate the competitiveness of the national longline fleet over the tuna purse seine fleet, by excluding the latter from the polygons established in said Decree. Neither in the Study by Biologist Mug, nor in the official letter of Biologist Porras, is it recorded that the tuna purse seine fleet could only capture 8547.6 MT of tuna in the ZEE of Costa Rica. It is also not true that INCOPESCA is threatening the sustainability of the tuna resource by granting fishing licenses to tuna vessels using purse seine nets, since, as the petitioners rightly point out, in the study by Biologist Mug, it is evident that tuna fishing in Costa Rica is a reflection of the tuna fishery in the Eastern Pacific Ocean (OPO) and this fishery has remained healthy, below the Maximum Sustainable Yield, as indicated in the reports of the Scientific Panel of the Inter-American Tropical Tuna Commission (CIAT) for the assessment of the status of yellowfin tuna, skipjack, and bigeye populations. Again, in relation to the assertion by the petitioners that INCOPESCA has put the effectiveness of the Decree and the protection of the resource at risk by granting licenses to tuna purse seine vessels, it is also pertinent to clarify that, as stated in the preceding paragraphs, the management of tuna fishing in the OPO is conducted within the framework of the CIAT, through the application of the resolutions adopted by that Commission and additionally with the implementation of management measures, fisheries management (ordenamiento pesquero) measures, and its own regulations, such as Executive Decree 38681 MAG-MINAE, and the establishment of conservation measures, such as the protection of sea turtles and the delimitation of a management polygon for the recruitment of juvenile yellowfin tuna and dolphinfish (dorado). It should be noted that this polygon was established based on the information contained in the study by Biologist Mug, but at the initiative of the technical director general of INCOPESCA at that time, Biologist Porras. As long as tuna purse seine vessels are not being authorized to operate in the polygons established in the cited Executive Decree, INCOPESCA is not undermining the purpose for which that Executive Decree was created, nor is it undermining the sustainability of the tuna resource in the OPO; note that, even, the Executive Decree contemplates the possibility of extraordinarily authorizing tuna purse seine vessels, without this mechanism having been activated to date, although it must be clarified that the articles supporting this mechanism in the mentioned Executive Decree have been subject to challenge, and, for this reason, there have been no requests to open the polygon for the entry of tuna purse seine vessels under the conditions established in that Decree. It requests that the action be dismissed.

3.- By document filed in the Secretariat of this Chamber at 1:36 p.m. on February 24, 2017, the petitioners reply to the legal report requested from the respondent authority and reiterate the alleged facts, stating that "in the interest of rational exploitation of fishery resources, maintaining a sustainable development model, enforcing the right to a healthy and ecologically balanced environment, and enforcing the parameters indicated by technical and scientific studies, overfishing outside the polygons (8,547 MT) must not be permitted. Putting the environment in general, and the tuna resource in particular, at risk cannot be justified based on formal aspects that have little to do with the actual situation of the extractive activity." 4.- By document filed in the Secretariat of this Chamber at 1:07 p.m. on March 8, 2017, the petitioner Robert Emil Nunes Ann provides a document titled "Final Report. Results of the work of the commission tasked with recommending, based on technical criteria, a methodology to establish the optimal value and the number of tuna licenses to be granted in our Exclusive Economic Zone. (2017)." 5.- The legal requirements have been observed in the proceedings followed.

Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,

Considering:

I.- Purpose of the action: The petitioners claim that despite the existence of regulations governing tuna fishing, by deviating from these, the respondent entity has jeopardized the effectiveness of the Decree and the protection of the natural resource, since it grants licenses to foreign vessels that extract tuna in the Exclusive Economic Zone.

II.- Proven facts. Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been accredited or because the respondent omitted to refer to them as provided in the initial order:

a. What Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 38681 MAG – MINAE seeks in relation to the interaction of the tuna purse seine (cerco) and longline (palangrera) fleets is to facilitate their competitiveness in the Exclusive Economic Zone. (See legal report).

b. INCOPESCA, when granting licenses to tuna purse seine vessels, has done so based on the framework established by the CIAT, through the application of its resolutions and, additionally, with the implementation of management measures, fisheries management measures, and its own regulations, such as Executive Decree No. 38681 MAG–MINAE and the establishment of protection measures, such as: the protection of sea turtles and the delimitation of a management polygon for the recruitment of juvenile yellowfin tuna and dolphinfish (dorado). (See legal reports).

IV.- Analysis of the case. Even though this Constitutional Court has granted broad protection to the fundamental rights related to this type of matter to ensure their speedy processing and attention, the truth is that from the contrast of the arguments brought to this special jurisdictional venue, in the present case, there are no elements of judgment that would allow this Court to intervene and issue an affirming judgment, as the petitioners intend, because the respondent authority refuted a possible impact on the urgency of the Decree and the natural resource in question. Indeed, the authorities of INCOPESCA not only acknowledged awareness of the described situation by implementing protection measures but also informed the Chamber under oath—warned of the consequences, including criminal ones—that, prior to the filing of this amparo, they adopted management measures, fisheries management measures, and their own regulations, such as Executive Decree No. 38681 MAG–MINAE and the establishment of protection measures. In any case, if the petitioners insist on the existence of some degree of deterioration of the activity being questioned and, even, if they have doubts about the suitable intervention of the authorities involved and obligated to exercise control and oversight of the case, they may raise this before the administrative or jurisdictional authorities so that an investigation may be initiated and what is technically and legally appropriate may be determined. For the foregoing reasons, the amparo must be dismissed.

V.- Different reasons of Magistrate Hernández López regarding the claim for infringement of Article 50 of the Political Constitution.

1. The historical context that at one time motivated the broad intervention of the Chamber in environmental matters has undergone a considerable variation that compels this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of individuals to a healthy and balanced environment, as protected in Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by extensive legal and regulatory production that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies for compliance with what is ordered in the Fundamental Charter—is radically different from the previous one, in which the absence of regulations and state entities with appropriate competence imposed on the Chamber a role as a protagonist, almost unique, in the defense of the aforementioned constitutional right.

2. Today, we find ourselves facing a "dense framework" of environmental regulations—as accurately described by Magistrate Jinesta Lobo in his dissenting vote on this topic—which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of comprehensive legal regulation regarding activities whose impact on the environment was little or not at all regulated, as well as the creation of state bodies with powers of surveillance and control over the effects of human activity on the environment. The second phenomenon is that this increasing juridification—predominantly legislative and regulatory—brings with it the unavoidable entry onto the scene of both administrative justice and ordinary jurisdiction—primarily the administrative-contentious jurisdiction, but also the criminal jurisdiction. In these, in accordance with the importance of environmental law, procedural avenues and inclusive means of standing have been broadly regulated so that individuals may enforce what is established in that broad legal framework related to environmental matters.

3. In this context, it is not legally appropriate, nor from a functional standpoint, for the Constitutional Chamber to displace, or—worse yet—substitute, the ordinary judicial bodies in carrying out their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective compliance with laws and regulations. It is legally improper because in the vast majority of these cases, what is requested is that it interpret and enforce legal and regulatory norms, risking overlapping its competencies with those of other jurisdictional bodies that—they themselves—have been created to execute such tasks; and it is also functionally incorrect because the design of its processes is ill-suited to the complexity present in numerous environmental conflicts that consist of series of technically and legally complex facts and acts. On both issues, there are known examples in which the Chamber has issued a partial or technically incomplete resolution, or unnecessary friction and impact on legal certainty have been generated.

4. As part of the technical aspects I have evaluated, I add the fact that this jurisdiction does not have sentence enforcement judges to allow for adequate follow-up of the judgments—which are generally complex—and sometimes involve the follow-up of remedial plans, among others, with inter-institutional coordination and follow-up lasting months and even years.

5. From this perspective, the decision by this Court to step aside in environmental matters should not be seen as an abandonment of the environmental field, but rather, on the contrary, as its adequate protection in the instance best suited to the nature of its complexity and diversity. Likewise, it should also not be seen as the declining by this instance of its task of protecting the constitutional rights imposed upon it by the Political Constitution and its Organic Law, which, from my point of view, is reserved in this matter for specific cases. It is, instead, an exercise of rearranging the burdens and tasks corresponding to the different state bodies, so that each one of them can fully deploy its work within the scope it has been assigned, as well as the exercise of establishing its own competence, as established in Article 7 of its Organic Law.

6. It is clear that the Chamber does not intend to abandon the work of protecting people's rights in environmental matters to other jurisdictions. It is known that even though every claim for infringement of legal and regulatory norms can be redirected to the constitutional sphere, there are cases whose resolution requires nothing more than the application of the law of the Constitution. The goal, then, is for the Chamber to become a protagonist along with others, so that—among all and each within its own space—the entire variety of situations presented by the protection of the right to a healthy and balanced environment within a society where other equally pressing needs also exist can be covered. With this position, I firmly believe that the citizen loses not a whit of protection, but substantial gains are made in breadth, perspective, and respect for the balance and distribution of powers, the latter being a principle of obligatory consideration, as it governs the constitutional dynamics of any liberal and democratic system like ours.- 7. In line with the above, I maintain that this Chamber should abstain from hearing claims presented for alleged infringement of Article 50 of the Political Constitution, to leave their hearing in the hands of administrative justice and the administrative-contentious jurisdiction. The foregoing is affirmed with a general character, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my opinion, would indeed be better protected by this Chamber and therefore should be heard and resolved by it.- Within such groups of cases, and without this enumeration being considered a closed and definitive list, I can state that the Chamber should reserve for itself the hearing of situations such as, for example, claims for environmental infractions that also directly endanger people's health, or access to or quality of water; cases of gross and direct violations to the environment in which a glaring absence of protection by state authorities is established, provided that the nature of the claim also allows it to be addressed through the amparo instrument as a summary and special procedural mechanism, since I also believe that the amparo should not be "ordinary-ized" to address, even in these cited cases, issues that exceed the capacity to be adequately attended to within it.

8. In the specific case, in accordance with the proven facts, none of the mentioned exceptions are present, and the situation raised falls within those cases in which the intervention of the protection mechanisms of the Administration and ordinary justice proves to be a broader and more complete avenue for the discussed issue, which involves a discussion about a framework of measures and omissions by state authorities surrounding an executive decree, the analysis of which requires evidence, follow-up, and studies that exceed the scope of the amparo. Thus, Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction should have been applied and the action outrightly dismissed; however, since this did not occur, it is now appropriate to dismiss the filed amparo.

VI.- DIFFERENT REASONS OF MAGISTRATE SALAZAR ALVARADO. The undersigned Magistrate dismisses the action for different reasons, which I have subscribed to together with Magistrate Jinesta Lobo on other occasions, and which are the following:

1.- RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS INFRA-CONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH A VAST NORMATIVE FRAMEWORK. Article 50 of the 1949 Constitution, in 1994 (Law No. 7412 of June 3, 1994), underwent a partial reform to introduce into its second paragraph an express and clearly defined fundamental right that "Every person" has to enjoy "a healthy and ecologically balanced environment." This fundamental right, before the 1994 constitutional reform, was broadly developed by a progressive and protective jurisprudence of this Constitutional Court, all based on the existing norms of International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial reform of Article 50 of the Constitution. After the partial reform of Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and prolific infra-constitutional normative framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that "The State shall guarantee, defend, and preserve that right"; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive infra-constitutional normative framework that is translated into various laws, regulations, and executive decrees, which address substantive and formal issues for the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, this sub-constitutional legal system has established an extensive and complex administrative organization to implement the constitutional imperatives and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this block or parameter of legality, created to develop Article 50 of the Constitution, Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) No. 7554 of October 4, 1995, stands out, which, among other aspects, develops and regulates topics of primary importance such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) (Chapter IV), the protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), territorial planning (ordenamiento territorial) and environmental protection (Chapter VI), protected wild areas (Chapter VII), marine, coastal, and wetland resources (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forest and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Chapter XV), environmental administrative organization (Chapter XVII), and the creation of an Environmental Administrative Tribunal for the protection, defense, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI). Also prominent in this dense and vast legislative framework are the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 5, 1996 and its amendments, the Plant Protection Law, No. 7664 of April 8, 1997, the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas, No. 7744 of December 19, 1997, the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, No. 7779 of April 30, 1998, and, more recently, the Law for Integrated Waste Management, No. 8839 of June 24, 2010. On the other hand, even before the partial reform of Article 50 of the Constitution, there already existed sectoral laws for the protection and defense of certain aspects of the environment, such as the Water Law, No. 276 of August 27, 1942 and its amendments, the General Health Law, No. 5395 of October 30, 1973 and its amendments, the Animal Health Law, No. 6243 of May 2, 1978, the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 21, 1992 and its amendments, the Hydrocarbons Law, No. 7399 of May 3, 1994, and the Law on the Rational Use of Energy, No. 7447 of November 3, 1994. The normative framework, at the infra-legal level, is even more extensive, with various executive regulations of those laws and decrees that regulate the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 31849 of May 24, 2004, which is the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), stands out; it regulates, in detail, all aspects of the procedures for Environmental Impact Assessment (Evaluación del Impacto ambiental) of activities, works, and projects, according to predefined categories, to prevent any damage or injury to the environment, its review and environmental viability, its subsequent control and monitoring, complaints, participation mechanisms, the environmental responsible party, compliance and operation guarantees, and a sanctioning regime. Also prominent is Executive Decree No. 34136 of June 20, 2007, which is the Regulations of Procedure of the Environmental Administrative Tribunal (Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo), responsible for hearing and resolving complaints regarding threats of infringement or effective violation of legislation protecting the environment and natural resources, and for establishing compensation for damages or injuries to these.

2.- NEED TO DELINEATE CONSTITUTIONALITY CONTROL AND LEGALITY CONTROL IN MATTERS OF PROTECTION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense normative framework or infra-constitutional legal system that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment contemplated in Article 50 of the Constitution, and that seeks its guarantee, protection, and preservation, obliges this Constitutional Court to have to delineate, in this matter, the sphere of constitutionality control from the sphere of legality control. In the case of the mechanisms or questions of constitutionality, as Title IV of the Law of Constitutional Jurisdiction is called—a concept that encompasses the action of unconstitutionality and the consultation of constitutionality—legislative and judicial—the delineation between constitutionality control and legality control is clear and unequivocal, since, without a doubt, it is the competence of this Constitutional Court to hear and resolve such matters exclusively and exclusively (Articles 10 of the Constitution, 1, 2, subsection b), 73 to 108 of the Law of Constitutional Jurisdiction). Thus, for example, when it is argued that a legal or regulatory norm is unconstitutional for violating Article 50, that is, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the values and principles underlying it. The real problem in the delineation of the respective spheres of control arises concerning the amparo action or process, for several obvious reasons that are the following: a) The cross-cutting nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment that penetrates all layers or strata of the legal system; b) the open texture of constitutional norms, whereby any grievance may appear to have a constitutional nature; and c) the tendency to use the amparo process as a substitute avenue for ordinary jurisdiction. However, some criteria can be established, based on Article 7 of the Law of Constitutional Jurisdiction, which allow the amparo process to be delineated from other ordinary jurisdictional processes. Thus, when, regarding an activity, work, or project, a public authority—administrative entity or body—has intervened by conducting studies, evaluations, reports, or assessments of any nature, by application of the dense and vast infra-constitutional legal system, it is clear that the matter must be referred to ordinary jurisdiction and not constitutional jurisdiction. The same applies when a public authority has failed to comply with the obligations imposed on it, regarding the protection of the environment and natural resources, by the infra-constitutional legal system, whether of a legal or regulatory nature. Under this reasoning, this Constitutional Court must hear and resolve a matter in the amparo process only when no public authority has intervened exercising its oversight or authorization powers, and conduct is being carried out that is potentially or currently harmful to the right to a healthy and ecologically balanced environment; additionally, the violation of that right must be evident, manifest, or easily verifiable—without extensive production or taking of evidence—and, furthermore, must be of great relevance or significance and be serious. If a public authority has breached the obligations and duties developed by the infra-constitutional legal system, the matter should also not be heard by the constitutional jurisdiction, since, in addition to the complaint mechanisms provided in the administrative venue, ordinary jurisdiction, especially the administrative-contentious jurisdiction, has sufficient competence to oversee the material or formal omissions of public entities. From the moment a public authority has intervened, exercising its legal and regulatory competencies, processing a proceeding—a concatenated series of administrative acts—and issuing administrative acts, the matter will be outside the sphere of constitutionality control, as will it be if it breaches or omits its legal and regulatory obligations. The amparo action is, essentially, a summary process governed by simplicity, or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a remedy that must be simple and prompt.

Consequently, when it is necessary to review diverse administrative actions—procedures and formal acts that are translated and materialized into an administrative record (expediente administrativo)—the matter ceases to be subject to amparo, since one must resort to a full cognition proceeding, that is, a proceeding of full knowledge that can only be substantiated before the ordinary jurisdiction. Amparo is not designed to contrast or review technical or legal criteria expressed in light of the sub-constitutional legal system or to evacuate new elements of conviction to contrast those contained in an administrative record that has been processed over long and deliberative periods. The amparo proceeding, ultimately, cannot be converted into an ordinary proceeding of full cognition ("ordinariarlo"), as this denatures and perverts its ends and purposes; hence, when a public authority has intervened by conducting studies, endorsing or homologating expert reports presented by interested parties, rendering reports, issuing administrative resolutions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or, in general, substantiating one or several administrative procedures, the amparo proceeding is not the proper avenue to oversee such actions, but rather the contentious-administrative proceeding. The administrative intervention that can be verified or confirmed is decisive in determining whether the matter lies at the inherently abstract and open level of constitutionality or at the denser level of legality. Nor must this Constitutional Court take cognizance of and resolve the non-compliance with obligations imposed by the legal or regulatory framework, since, for this purpose, there exist powerful and efficient instruments within the administrative sphere (the sanctioning regime, complaints, the Administrative Environmental Tribunal) and, as a last resort, a contentious-administrative jurisdiction whose function is to control the legality of the administrative function (Article 49 of the Constitution), within which material or formal legal or regulatory omissions are included, an ordinary jurisdiction that, now with the new procedural legislation, is more flexible, expeditious, swift, plenary, and universal.

3.- COROLLARY. Based on the foregoing, I consider that this amparo action should have been rejected outright, ad limine litis, because it entails a matter proper to legality control; however, this not having been the case, I consider that it should be declared without merit, without my pronouncing on the merits of the matter, since it falls to the ordinary jurisdiction, in particular the contentious-administrative jurisdiction, to determine whether the administrative actions and conducts displayed (active or omissive) in the sub-lite conform or not, substantially, to the sub-constitutional legal system for the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE RECORD. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be retrieved from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not retrieved within this period will be destroyed, in accordance with the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in the Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore:

The action is DECLARED WITHOUT MERIT. Judge Hernández López and Judge Salazar Alvarado give separate reasons.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

Anamari Garro V.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *GKGJFFTZX4Y61*

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *170014340007CO* Res. Nº 2017003656 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del diez de marzo de dos mil diecisiete .

Recurso de amparo que se tramita en el expediente No. 17-001434-0007-CO, interpuesto por JORGE BARRANTES GAMBOA, cédula de identidad No. 0600961276, en calidad de presidente de la Asociación de Cámara de Pescadores Artesanales de Puntarenas, y ROBERT NUNES ANN, cédula de identidad No. 0801040398 , en calidad de presidente de la Asociación de la Cámara Nacional de la Industria Palangrega; contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE PESCA Y ACUICULTURA.-

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:18 horas de de enero de 2017, los recurrentes interponen recurso de amparo contra el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura y manifiestan: que el 5 de noviembre de 2014 se publicó en el Diario Oficial La Gaceta el Decreto Ejecutivo No. 38681 de 9 de octubre de 2014, en el cual se establecen una serie de medidas para ordenar el aprovechamiento del atún en el océano pacífico costarricense. Agregan que en dicho Decreto se establecen varios polígonos, en los cuales se restringe la pesca de atún, de manera que no se permite pescar con red de cerco, a fin de garantizar la conservación del recurso pesquero. Añaden que estos polígonos fueron ligeramente modificados de la propuesta original, elaborada por el biólogo Moisés Müg y aprobada por el Lic. Antonio Porras Porras. Mencionan que con el cambio que se realizó, el escenario actual dentro de los polígonos permite que se extraiga un total de 11.854,6 TM y fuera de estos 8.547,6 TM de atún (promedio de la capacidad de extracción para la flota atunera que utiliza la red de cerco en la zona que tiene permitido faenar). Indican que el ente público recurrido no ha realizado una restricción a la extracción del recurso marítimo, basado en su disponibilidad, conforme al estudio que aprobó el propio ordenamiento. Expresan que el Instituto accionado ha otorgado licencias de pesca a barcos cerqueros atuneros extranjeros, tomando en cuenta un tonelaje neto que no es el real, sino más bajo al que realmente tiene capacidad de almacenamiento las embarcaciones, a pesar de contar con la información, por parte de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), en cuanto a que estas flotas tienen una capacidad mayor. Alegan que el ente recurrido ha puesto en riesgo la efectividad del decreto y la protección del recurso natural al otorgar las licencias a las embarcaciones extranjeras, que extraen atún en la Zona Económica Exclusiva (ZEE). Por consiguiente, acuden a la Sala en protección de los derechos fundamentales de los asociados a los que representan y solicitan que se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que esto implique.

2.- Informa bajo juramento Walter Cruz Sandoval, en su condición de presidente ejecutivo a.i. del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, que el objetivo de las medidas de ordenamiento y regulación contenidas en el Decreto Ejecutivo 38681 MAG–MINAE, corresponden a la necesidad de que el Estado costarricense defina una zonificación donde se limite la interacción de las flotas “cerquera” y “palangrera” por atún grande y con ello, se evite el impacto que genera la extracción de biomasa que realiza la flota atunera de cerco y que tiene una mayor capacidad tecnológica de capturar el atún en relación con las posibilidades de pesca con que cuenta la flota palangrera nacional, que tiene mucho menor poder de pesca, en razón de los artes y métodos y la tecnología de pesca utilizados. En otros términos, lo que el Decreto pretendió en relación a la interacción de ambas flotas que faenan por un mismo recurso en aguas de nuestra Zona Económica Exclusiva (ZEE), fue facilitar la competitividad de la flota palangrera nacional sobre la flota atunera de cerco, mediante la exclusión de la esta última de los polígonos establecidos en dicho Decreto. Ni en el Estudio del Biólogo Mug, ni en el oficio del Biólogo Porras, se consigna que la flota atunera de cerco solo podría capturar 8547.6 TM de atún en la ZEE de Costa Rica. Tampoco es cierto que el INCOPESCA esté atentando contra la sostenibilidad del recurso atunero, al otorgar las licencias de pesca a embarcaciones atuneras con red de cerco, ya que como bien señalan los petentes, en el estudio del Biólogo Mug, se evidencia que la pesca de atún en Costa Rica es reflejo de la pesquería de atún en el Océano Pacífico Oriental (OPO) y esta pesquería se ha mantenido sana, por debajo del Rendimiento Máximo Sostenible, como se señala en los informes del Panel Científico de la Comisión Interamericana de Atún Tropical (CIAT) para la evaluación del estado de las poblaciones de atún aleta amarilla, barrilete y patudo. Nuevamente, en relación con la aseveración de los petentes de que el INCOPESCA ha puesto en riesgo la efectividad del Decreto y la protección del recurso al otorgar licencias a embarcaciones atuneras de cerco, también es imponente aclarar que como se ha expuesto en los párrafos anteriores, el ordenamiento de la pesca de atún en el OPO es llevado en el marco de la CIAT, mediante la aplicación de las resoluciones adoptadas por esa Comisión y adicionalmente con la implementación de medidas de manejo, de ordenamiento pesquero y de regulaciones propias, como lo es el Decreto Ejecutivo 38681 MAG-MINAE, y el establecimiento de medidas de conservación, tales como la protección de las tortugas marinas y la delimitación de un polígono de manejo para el reclutamiento de juveniles de atún aleta amarilla y de dorado. Cabe señalar que este polígono se estableció con sustento en la información contenida en el estudio del Biólogo Mug, pero a iniciativa del director general técnico del INCOPESCA de ese momento, el Biólogo Porras. Mientras las embarcaciones atuneras de cerco no estén siendo autorizadas a faenar en los polígonos establecidos en el Decreto Ejecutivo citado, el INCOPESCA no está desmejorando la finalidad con que fue creado ese Decreto Ejecutivo, ni está socavando la sostenibilidad del recurso atunero en el OPO, nótese que, inclusive, el Decreto Ejecutivo contempla la posibilidad de autorizar de manera extraordinaria a embarcaciones atuneras de cerco, sin que se haya activado hasta la fecha este mecanismo, aunque se debe aclarar que los artículos que sustentan este mecanismo en el Decreto Ejecutivo en mención, han sido objeto de impugnación y, por ello, es que no ha habido solicitudes de apertura del polígono para la entrada de embarcaciones atuneras de cerco, en las condiciones que establece ese Decreto. Solicita de declare sin lugar el recurso.

3.- Por escrito presentado en la Secretaria de esta Sala a las 13:36 hrs. del 24 de febrero de 2017, los recurrentes replican el informe de ley solicitado a la autoridad recurrida y reiteran los hechos alegados en el sentido de que “en aras de una explotación racional de los recursos pesqueros, de mantener un modelo de desarrollo sostenible, de hacer cumplir el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de hacer cumplir los parámetros señalados por los estudios técnicos y científicos, no debe permitirse la sobrepesca fuera de los polígonos (8.547 TM). Poner en riesgo al ambiente en general y al recurso atunero en particular, no puede justificarse con base en aspectos formales que poco tienen que ver con la situación real de la actividad extractiva”.

4.- Por escrito presentado en la Secretaría de esta Sala a las 13:07 hrs. del 8 de marzo de 2017, el recurrente Robert Emil Nunes Ann, aporta un documento titulado “ Informe final. Resultados del trabajo de la comisión a la que se le encargó la recomendación a partir de criterios técnicos, de una metodología que permita establecer el valor óptimo y la cantidad de Licencias de atún a otorgar en nuestra Zona Económico Exclusiva. (2017)” .

5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso: Acusan los recurrentes que pese a existir normativa que regula la pesca del atún, al apartarse de ésta el ente recurrido ha puesto en riesgo la efectividad del Decreto y la protección del recurso natural, ya que otorga licencias a embarcaciones extranjeras que extraen atún en la Zona Económica Exclusiva.

II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a. Lo que el Decreto Ejecutivo No. 38681 MAG – MINAE pretende en relación a la interacción de la flota atunera de cerco y palangrera, es facilitar su competividad en la Zona Económica Exclusiva. (Véase informe de ley).

b. El INCOPESCA, al otorgar licencias a embarcaciones atuneras de cerco, lo ha hecho con fundamento en el marco establecidopor el CIAT, mediante la aplicación de sus resoluciones y, adicionalmente, con la implementación de las medidas de manejo, de ordenamiento pesquero y de regulaciones propias, como lo es el Decreto Ejecutivo No. 38681MAG–MINAE y el establecimiento de medidas de protección, tales como: la protección de las tortugas marinas y delimitación de un polígono de manejo para el reclutamiento de juveniles de atún aleta amarilla y dorado. (Véanse informes de ley).

IV.- Análisis del caso. Aun cuando este Tribunal Constitucional ha otorgado una amplia tutela a los derechos fundamentales relacionados con este tipo de asuntos y así garantizar su celeridad en el trámite y atención, lo cierto es que del contraste de las argumentaciones traídas a esta sede jurisdiccional especial, en el presente caso, no existen elementos de juicio que permitan a este Tribunal intervenir y dictar una sentencia estimatoria, tal y como lo pretende la parte recurrente, pues la autoridad recurrida desvirtuó una posible afectación a la urgencia del Decreto y del recurso natural en cuestión. En efecto, las autoridades del INCOPESCA, no solamente reconocieron tener conocimiento de la situación descrita al implementar medidas de protección, sino que informaron a la Sala bajo juramento –apercibidas de las consecuencias incluso penales de ello– que, con anterioridad a la interposición de este amparo, adoptaron medidas de manejo, de ordenamiento pesquero y de regulaciones propias, como lo es el Decreto Ejecutivo No. 38681MAG–MINAE y el establecimiento de medidas de protección. En todo caso, si los recurrentes insisten en la existencia de algún grado de desmejoramiento de la actividad que se cuestiona e, inclusive, si tiene duda sobre la idónea intervención de las autoridades involucradas y obligadas a ejercer el control y la fiscalización del caso, así pueden plantearlo a las autoridades administrativas o jurisdiccionales para que se inicie una investigación al respecto y se determine lo que técnica y jurídicamente corresponde. Por lo expuesto, el amparo debe desestimarse.

V.- Razones diferentes de la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre un entramado de medidas y omisiones de autoridades estatales alrededor de un decreto ejecutivo, cuyo análisis requiere prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.

VI.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. El suscrito Magistrado declara sin lugar el recurso por razones diferentes, las cuales he suscrito junto con el Magistrado Jinesta Lobo en otras ocasiones, y que son las siguientes:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimo que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, considero que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarme en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR el recurso. La Magistrada Hernández López y el Magistrado Salazar Alvarado dan razones diferentes.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

Anamari Garro V.

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