Suspension of amparo against decree on new vehicle imports to allow constitutional challengeSuspensión del amparo contra decreto sobre importación de vehículos nuevos para que se plantee acción de inconstitucionalidad

*160156020007CO* Res. No. 2017001160 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and forty minutes on the twenty-seventh of January of two thousand and seventeen.

An amparo appeal processed under case file number 16-015602-0007-CO, filed by JUAN RICARDO AGUSTIN FERNANDEZ RAMIREZ, identification number 0106410299, on behalf of ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSUMIDORES LIBRES DE COSTA RICA, legal identification number 3002315158, against the MINISTER OF FINANCE.

**Whereas:** 1.- Through a brief received by the Chamber on November 7, 2016, the petitioner filed an amparo appeal. He states that Executive Decree No. H-0071-2016 of October 26, 2016, published in Supplement 233 to the Official Gazette La Gaceta No. 205, issued by the Executive Branch, specifically, the addition of "article 2 Bis," violates the fundamental rights of consumers. He states that the decree in question restricts freedom of commerce and the principle of proportionality and reasonableness, as it establishes a prohibition on the importation of new vehicles. He considers that this administrative act violates the principle of legal reserve (principio de reserva legal), given that it prohibits consumers from purchasing the latest model vehicles for a significant part of the year. Additionally, he questions that the act of general scope prevents new vehicle importing agencies from purchasing model year 2018 vehicles during the months of January to August 2017, thereby limiting the possibility of introducing vehicles into the country early. He affirms that the decree also denies consumers the possibility of accessing new models, even though the manufacturing companies have them available up to a year in advance. Likewise, he argues that the new provisions serve not to regulate the timing of importation or the definition of a "new vehicle," but rather are used as a means to achieve greater tax collection. Given the situation, in his view, the contested decree violates the fundamental rights of consumers. Based on the foregoing, he requests that the appeal be granted.

2.- By a resolution issued at 6:25 p.m. on November 8, 2016, the amparo appeal was admitted.

3.- Through a brief received by the Chamber on November 17, 2016, Helio Fallas Venegas provides a sworn statement in his capacity as Minister of Finance, stating that the standing invoked by the petitioner is based on the concept of popular action (acción popular), as he claims to act "…on behalf of all consumers…". He considers that the petitioner does not identify the individuals who are suffering or have suffered a threat or injury to their fundamental rights, and, on the contrary, he invokes this on a severely indeterminate subjective basis. He cites case law. He considers it insufficient for the petitioner to state that he is acting in the name of an amorphous group of consumers; rather, he must specify those affected by the reform introduced by Executive Decree No. 39941-H. On this basis, he raises an objection of lack of standing. Similarly, he considers that Asociación Nacional de Consumidores Libres de Costa Rica lacks standing to appeal based on freedom of commerce, since, according to what its president has stated, said Association is "a duly constituted entity that is non-profit and whose primary purposes include the protection of consumers and users in the country." Therefore, it is improper for a non-profit association to file an appeal alleging a violation of freedom of commerce, as this association is not authorized to act on behalf of new vehicle dealers due to a lack of standing. He explains the functioning of the tax on the ownership of motor vehicles, vessels, and aircraft, as well as the implications of incorporating, into the list of values, the values of vehicles whose year corresponds to 2017 or 2018, using 2015 or 2016 as the starting point. Article 9 of Law No. 7088 of November 30, 1987, which regulates the Tax on the Ownership of Motor Vehicles, Vessels, and Aircraft (LIPVAEA), established in subsection f) that the tax shall be paid on the value of motor vehicles, aircraft, or recreational vessels in the domestic market as of January of each year, according to a list issued by the Executive Branch by decree for each make, year, body type, and style, which—according to that same provision—must be updated each year by the Executive Branch using a valuation index determined by the behavior of the inflation rate (consumer price index calculated by the Dirección General de Estadística y Censos), an annual depreciation rate of ten percent (10%), and the rate of change in the tax burden affecting the importation of each type of vehicle. He specifies how the value of the motor vehicles is determined: the value in question is established by a panel of expert appraisers using a methodology of general scope that adheres to the principles of proportionality, reasonableness, justice, and tax progressivity, with the main criterion being the "tax class" (clase tributaria). This consists of a generic number or code that encompasses different years of the same type of vehicle, in which characteristics such as make, style, body type, engine displacement, fuel type, cab type, drivetrain, transmission, type of extras, type of roof, and the most recent market value of the vehicle are grouped—this last item is called the "reference value" (valor de referencia). A depreciation percentage contained in a table is applied to this reference value, reflecting the loss of value for models whose years fall below the reference value, thereby achieving the assignment of a value to all vehicles of all years that share the same tax class. Consequently, all motor vehicles in the national fleet acquire a value, which is ultimately the tax base (base imponible) used to calculate the amount of tax to be paid from December 1st of each year through the 31st of that same month and year. By virtue of this valuation method, when motor vehicles are nationalized that share similar characteristics with vehicles previously contained in the list of values and which also have one or two years ahead of the current year of commercialization, distortions are generated that affect the values of the motor vehicles, either increasing or decreasing them, according to the price set by the dealership for such vehicles. In this regard, when a new motor vehicle with a higher value than that established by the application of the valuation index is imported, an increase in value would occur for the years below the reference year of those vehicles, also affecting the associated tax class with a higher value than that assigned to the previous year, and, therefore, would produce an increase in the tax payable. On the other hand, in the event that a new vehicle with a lower value than that established through the Valuation Index were imported, a decrease would occur in the values for the years below the reference year value, which would result in values lower than the market value of those vehicles, thereby decreasing the tax. He indicates that another negative effect on the list of values caused by the importation of new vehicles with one or two years' difference relative to the import year lies in the unequal treatment of units introduced in the first days—or months—of the year compared to those brought in by other agencies when the year is already well advanced or in its final stretch, since vehicles introduced in the first days—or months—of the year would have been circulating in the market for a longer time and, consequently, would have a greater loss of value than those that have not circulated or would do so when the year is well advanced. This circumstance would also affect the tax classes, since these were updated at the time the executive decree containing the list was issued, and any units that had not yet been imported would be left out of it and would have to maintain the value throughout the following year until the next update. Another problematic factor is that the single customs declarations (DUAs) for the importation of units one or two years in advance clearly identify the manufacturing year, for example, October 2015, although they indicate model year 2017, generating confusion with the definition of the corresponding year, since units of year 2015 and year 2016 had already been imported, but it is difficult to understand that these are units designed two years in advance and that larger markets in other countries do not have them. Added to the above is the practice of the agencies marketing these new units, imported well in advance, consisting of accepting, as part of the sale price, the unit previously owned by the buyer, to which they assign a price far below what it would receive under normal market conditions. Also occurring is the situation of the buyer who opts to arrange a loan with a financial institution to acquire a new vehicle—year 2017 or 2018—and, due to the described practice, the debt is higher than it should actually be, since the new vehicle's manufacturing year would correspond to 2015 or 2016. He reports that the Dirección de Valoraciones Administrativas y Tributarias requested, through official letter No. DIVAL-118-2015 of November 24, 2015, the opinion of the Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria (AIVEMA) regarding the behavior of one of its members, who, on the occasion of importing new motor vehicles, had requested the updating of a tax class corresponding to model year 2017 vehicles. The Directorate in question stated that both the bill of lading and the invoice indicated that the vehicles in question had been manufactured between September and October 2015, but the model concerned 2017. Because of this, AIVEMA was alerted that the referenced behavior generated an enormous distortion in the vehicle values list. The President of AIVEMA submitted a note on December 4, 2015, to the Dirección General de Tributación recommending the addition of a new article to Directive No. DGT-R-036-2013 of the Dirección General de Tributación and the Dirección General de Aduanas, to allow, in a phased manner, that new units of model year 2018 and subsequent years be imported as of and from September 1, 2017, onward, allowing only one model year ahead of the current calendar year at the time. He affirms that the Dirección de Valoraciones Administrativas y Tributarias held periodic meetings with AIVEMA representatives as part of the process of developing the draft of Executive Decree No. 39941-H, and within the parameters of citizen participation established by Article 174 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT). He acknowledges that the Executive Branch issued Decree No. 39941-H of August 10, 2016, published in Supplement No. 233 to La Gaceta No. 205 of October 26, 2016, effective as of October 26, 2016, which modifies Executive Decree No. 32458-H of June 6, 2005. He rejects that Executive Decree No. 39941-H prohibits the importation of new vehicles during a set period; it only establishes a time limitation on the importation of new vehicles whose model year corresponds to the year following the current calendar year, a limitation that does not contravene the fundamental rights of the consumer. He cites Chamber case law regarding the limits on freedom of commerce. He considers that the regulation does not violate freedom of choice or the principle of legal reserve. He affirms that Article 11 of the General Sales Tax Law (LIGSV) and Article 9 of the LIPVAEA are enabling provisions for the Tax Administration to issue general administrative acts. He believes the petitioner errs in considering that the regulation interferes with commercial relations related to the acquisition of new motor vehicles: the decree does not regulate relations generated by commercial traffic but rather seeks to standardize the calculation procedure for the tax base for the General Sales Tax and the Selective Consumption Tax collected at the customs level, and the value contained in the list of values issued annually by the Ministry of Finance, pursuant to Article 9 of the LIPVAEA. He reiterates that the freedoms of commerce and contract are not unrestricted and are subject to multiple administrative controls. The importation of new vehicles can also be subject to restrictions for the purpose mentioned above. He characterizes the essential content of these freedoms. He notes that the decree does not prevent "environmentally friendly" vehicles from being brought in; it only provides that new units begin to be imported starting September of this year, for the reasons stated. He points out that there are regulations that incentivize the importation of hybrid vehicles. Concerning reasonableness and proportionality, he clarifies the distorting effect of importing new vehicles corresponding to model years 2017 or 2018 or subsequent years, which affect the value of the rest of the vehicles that make up the national fleet. The methodology for calculating the market value of all taxed vehicles applies a mathematical formula or equation that considers the "valuation index" (índice de valuación) established in Article 9 of the LIPVAEA. This methodology has general scope and uses as a tool a generic number or code called a "tax class" (clase tributaria) that encompasses different years of the same type of vehicle, grouping characteristics such as make, style, body type, engine displacement, fuel type, cab type, drivetrain, transmission, type of extras, type of roof, and the most recent value the vehicle has in the market, the latter being called the "reference value" (valor de referencia). A depreciation percentage contained in a table is applied to this reference value, reflecting the loss of value for models whose years fall below the reference value, thereby achieving the assignment of a value to all vehicles of all years that share the same tax class. Consequently, all motor vehicles in the national fleet acquire a value, which is ultimately the tax base (base imponible) used to calculate the amount of tax to be paid from December 1st of each year through the 31st of that same month and year. By virtue of the valuation method, when motor vehicles are nationalized that share similar characteristics with vehicles previously contained in the list of values and which also have one or two years ahead of the current year of commercialization, distortions are generated that affect the values of the motor vehicles, either increasing or decreasing them. In this way, when a new motor vehicle with a higher value than that established by the application of the valuation index is nationalized, an increase in value would occur for the years below the reference year of those vehicles, also affecting the associated tax class with a higher value than that assigned to the previous year, and, consequently, would produce an increase in the tax payable. This means that this increase would also be affecting used vehicles, which, despite their depreciation, would be "artificially revalued" due to the introduction into the list of values of the values of new vehicles from years 2017 or 2018 or subsequent years. In the event that a new vehicle with a lower value than that established through the Valuation Index were imported, a decrease would occur in the values for the years below the reference year value, which would result in values lower than the market value of those vehicles, thereby decreasing the tax. Another negative effect on the list of values caused by the importation of new vehicles with one or two years' difference in their model year relative to the import year lies in the unequal treatment of units introduced in the first days or months of the year compared to those brought in by other agencies when the year is already well advanced or in its final stretch, since vehicles introduced in the first days or months of the year would have been circulating in the market for a longer time and, therefore, would have a greater loss of value than those that have not circulated or would do so when the year is well advanced. This circumstance would also affect the tax classes, since these were updated at the time the executive decree containing the list was issued, and any units that had not yet been imported would be left out of it and would have to maintain the value throughout the following year until the next update. Another problematic factor is that the single customs declarations (DUAs) for the importation of units one or two years in advance clearly identify the manufacturing year, for example, October 2015, although they indicate model year 2017, generating confusion with the definition of the corresponding year, since units of year 2015 and year 2016 had already been imported, but it is difficult to understand that these are units designed two years in advance and that larger markets in other countries do not have them. He considers that the regulation established in the challenged decree ultimately seeks to protect the consumer from a practice that could be harmful, since allowing the entry of vehicles whose manufacturing year is the year of their importation, but which, due to commercial strategies of the distribution agents, have a "model year" corresponding to the following year (2017) or subsequent year (2018) to the current calendar year (2016), violates the right of consumers to truthful information and, therefore, would injure subsection c) of Article 32 of the Law for the Promotion of Competition and Effective Defense of the Consumer, No. 7472 of December 20, 1994, which states that among the rights of the consumer is access to truthful and timely information about the different goods and services, with correct specification of quantity, characteristics, composition, quality, and price. Furthermore, it would imply being a co-participant in the breach of a merchant's obligation, set forth in subsection b) of Article 34 of Law No. 7472, which states that the merchant must sufficiently inform the consumer, in Spanish and in a clear and truthful manner, about the elements that directly influence their consumption decision. Faced with these distortions, his office consulted the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (MEIC) regarding the legal implications “(…) concerning the importation of vehicles manufactured in October 2015 that are entering the country as model year 2017.” He indicates that the Minister of MEIC stated (No. DM-045-16 of January 20, 2016) that the vehicle identification number is a specific and unique code for each manufactured unit, with the tenth digit of this code corresponding to the vehicle’s model year, which does not necessarily coincide with the manufacturing year. Likewise, he indicated that the vehicle's manufacturing year refers to the year it leaves the assembly plants, and the model year has been commercially seen as the introduction of a new vehicle model, which includes a technological or design change. Furthermore, the Minister indicated, based on Article 1 of Executive Decree 29941-H, that the regulator's intention was “…to organize the market and promote transparency so that both the authority and the final consumer have sufficient information about the manufacturing year and the model year, which in any case should coincide, so that the year the vehicle was produced can be known with certainty, and thereby the scope of the technological improvements can be understood, and its depreciation and vehicle registration can be calculated.” He then stated: “In the case at hand, there is a batch of vehicles whose tenth digit indicates model year 2017, which, for the reasons outlined above, would violate consumers' right to truthful, clear, and timely information before making a consumption decision, for several reasons.” Next, this Minister detailed the reasons for this. Subsequently, he stated: “It is clear that the model year is a commercial designation left to the free discretion of manufacturers, unless the State regulates the scope of the model year, as has occurred in other countries. In that sense, it must be understood that for the authority's own purposes, the model year must coincide with the calendar year or manufacturing year. Otherwise, the equity that must prevail in commercial transactions could be put at risk, as well as the safety of all Costa Rican consumers.” The MEIC Minister concluded: “Therefore, we consider it essential that the Ministry of Finance, as the authority responsible for regulating vehicle importation, define the scope of the vehicle's model year, as declared in the tenth digit of the VIN, so that it corresponds to the motor vehicle's manufacturing year, based on the calendar year, without prejudice to the nomenclatures or strategies that importers and distributors may have to differentiate the new vehicle models that feature an innovation in technology or design. The foregoing is essential to avoid distortions that negatively affect the free market with practices that could generate unfair competition among companies, harm to the final consumer due to asymmetric information, harm to the treasury or the consumer in the calculation of depreciation, or uncertainty in determining the year a vehicle was manufactured.” Based on these excerpts, the reporting officer affirms that the decree in question has been based on factual, technical, and legal grounds, thus ruling out an injury to the principles of reasonableness and proportionality. He recalls that the contested decree does not violate the principle of legal reserve, as it does not infringe upon the essential content of any fundamental right. He indicates that there is abundant constitutional case law that allows the Tax Authority to issue regulations that reasonably and soundly limit freedoms. He notes that Article 99 of the Tax Code states that the Tax Administration “(…) may issue general rules for the correct application of tax laws, within the limits set by the relevant legal and regulatory provisions.” This also implies that the Tax Administration may exercise an interpretive competence aimed at implementing and clarifying the law. He cites case law. He states that the decree is the appropriate regulatory instrument to address the difficult circumstances arising in the vehicle market, thus preventing the emergence of further distortions. Regarding citizen participation, he clarifies that the legal provision governing citizen participation in tax matters is Article 174 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios. He explains that the Tax Authority must inform representative entities of general, corporate, or diffuse interests about regulatory projects that affect them. However, this provision yields in the face of reasons of public interest or urgency that have been recorded in the project. In this regard, due to the urgency of avoiding the distortions caused by new vehicles in the values on the list of values, as well as to regulate the entry into the national territory of vehicles with altered VINs, the draft of the questioned decree was exempted from publication. He transcribes the part of the decree that refers to the matter. He points out that the second paragraph of Article 361 of the General Public Administration Law (LGAP) is not applicable to the matter under discussion by express provision of subsection d) of Article 367 of the Ley General de la Administración Pública; the provision also states that in cases of interest or urgency, the process of hearing representative entities of general or corporate interests must not be granted, meaning the Tax Administration has acted in accordance with the law, including, according to Article 361 of the LGAP. He rejects the suspension of the effects of the questioned decree, as the danger in delay (peligro en la mora) and the appearance of good law (aire de buen derecho) were not demonstrated. He requests that the appeal be dismissed.

4.- Through a brief received by the Chamber on November 17, 2016, Luis Guillermo Solís Rivera provides a sworn statement in his capacity as President of the Republic, adhering to the report rendered by the Minister of Finance. He adds that this proceeding concerns a discussion of mere legality, as the petitioner does not demonstrate a threat to fundamental rights. He indicates that the intent is to eliminate Article 1 of Executive Decree No. 39941-H, which would also not be appropriate to resolve through an amparo appeal. He cites Chamber case law regarding the principle of legal reserve in tax matters. He believes the legislature enabled the Tax Administration to establish the procedure for determining the value upon which import taxes for new and used vehicles will be levied, as set forth in Article 11 of the General Sales Tax Law and Article 9 of the Law on the Tax on the Ownership of Motor Vehicles, Vessels, and Aircraft. Regarding the freedoms of contract, commerce, and choice, he considers that the essential content of those rights remains intact, as the commerce of new motor vehicles has not been limited, but rather a regulation has been established based on the need to organize said activity for the benefit of the general interest. The provisions were issued to safeguard the fair collection of tax derived from the importation of vehicles. He reiterates the arguments of the Minister of Finance. He requests that the appeal be dismissed.

5.- Through a brief received by the Chamber on December 5, 2016, the petitioner replies to the reports of the respondent authorities. He indicates that the prohibition on the importation of new vehicles is based on the false premise that it is the only means to achieve greater tax collection. He considers that what is reasonable and appropriate is to modify the calculation methodology for the tax base of the taxes in question. He believes the measure is counterproductive, as it turns a lawful commercial operation into a prohibited one, to the detriment of tax revenues from the importation of more recent vehicles, which are also safer for consumers and have a lower environmental impact. He believes the measure contradicts the international commitments assumed by the State on environmental matters. Furthermore, it prevents the exercise of fundamental rights to lawful and legitimate commercial relations. He refers to the United Nations Guidelines for Consumer Protection. He interprets that these guidelines seek the prohibition of any measure aimed at preventing consumer prices from being as low as possible and that consumers may, in a real and effective manner, choose the product of their interest and convenience, from the widest possible range.

6.- The legal requirements have been observed in the proceedings followed.

Magistrate Rueda Leal writes the opinion; and, **Considering:** **Sole Considering.** The petitioner alleges that article 2 bis, added to Executive Decree No. 32458-H by means of Executive Decree No. 39941-H, restricts freedom of commerce, injures consumer rights, the principle of legal reserve (principio de reserva de ley), and the principle of proportionality and reasonableness, insofar as it establishes a prohibition on the importation of new vehicles.

As the petitioner himself states, this general-scope regulation is self-executing, as it is effective from its enactment without the need for individual application acts or further regulations to make it effective.

Accordingly, pursuant to Article 48 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), the processing of this remedy (recurso) is hereby suspended in order to grant the appellant (recurrente) a period of fifteen business days, counted from the notification of this resolution, to file an unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) against the referenced provision (Articles 73 and following of the Constitutional Jurisdiction Law). Thus, as prescribed by the same article, if they fail to do so, the case file will be archived.

Por tanto:

The issuance of the judgment in this amparo proceeding is reserved, and the appellant is granted a period of fifteen business days, counted from the notification of this resolution, to file an unconstitutionality action against Executive Decree No. 39941-H (Decreto Ejecutivo No. 39941-H).

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *7ENXKQ1W6ZY61*

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *160156020007CO* Res. Nº 2017001160 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cuarenta minutos del veintisiete de enero de dos mil diecisiete .

Recurso de amparo que se tramita en el expediente 16-015602-0007-CO, interpuesto por JUAN RICARDO AGUSTIN FERNANDEZ RAMIREZ, cédula de identidad No. 0106410299, a favor de ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSUMIDORES LIBRES DE COSTA RICA, cédula jurídica No. 3002315158, contra el MINISTRO DE HACIENDA.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Sala el 7 de noviembre de 2016, el accionante interpone un recurso de amparo. Manifiesta que el Decreto Ejecutivo No. H-0071-2016 de 26 de octubre de 2016, publicado en el Alcance 233 del Diario Oficial La Gaceta No. 205, dictado por el Poder Ejecutivo, específicamente, la adición del "artículo 2 Bis", resulta violatorio de los derechos fundamentales de los consumidores. Manifiesta que el decreto en cuestión, restringe la libertad de comercio, el principio de proporcionalidad y razonabilidad, en tanto establece una prohibición para la importación de vehículos nuevos. Considera que dicho acto administrativo infringe el principio de reserva legal, dado que prohíbe a los consumidores comprar vehículos último modelo, durante gran parte del año. Adicionalmente, cuestiona que el acto de alcance general impida a las agencias importadoras de vehículos nuevos adquirir vehículos modelo 2018, en los meses de enero a agosto de 2017, limitando con esto la posibilidad de introducir con antelación al país los vehículos. Afirma que el decreto niega, además, a los consumidores la posibilidad de acceder a los nuevos modelos, pese a que las casas fabricantes los tienen disponibles, hasta con un año de anterioridad. De igual forma, sostiene que las nuevas disposiciones no sirven para regular el momento de la importación, ni la definición de "vehículo nuevo", sino, más bien, se utilizan como medio para alcanzar una mayor recaudación fiscal. Así las cosas, en su criterio, el decreto impugnado violenta los derechos fundamentales de los consumidores. Por lo expuesto, solicita que se declare con lugar el recurso.

2.- Por resolución de las 18:25 horas del 8 de noviembre de 2016, se dio curso al amparo.

3.- Por escrito recibido en la Sala el 17 de noviembre de 2016, informa bajo juramento Helio Fallas Venegas, en su condición de Ministro de Hacienda, que la legitimación invocada por el recurrente se basa en la figura de la acción popular, pues dice actuar “…en favor de todos los consumidores…”. Estima que no individualiza a las personas que sufren o han sufrido la amenaza o la lesión en sus derechos fundamentales y, por el contrario, su invocación la efectúa desde una grave base de indeterminación subjetiva. Cita jurisprudencia. Considera que no basta con que el accionante exprese que actúa en nombre de un grupo amorfo de consumidores, sino que debe concretar los afectados por la reforma introducida por el Decreto Ejecutivo N° 39941-H. A partir de ello, esgrime una excepción de falta de legitimación. Igualmente, considera que Asociación Nacional de Consumidores Libres de Costa Rica, carece de legitimación para recurrir con fundamento en la libertad de comercio, toda vez que de acuerdo a lo manifestado por su presidente, dicha Asociación es “una entidad debidamente constituida que no persigue ánimo de lucro y que tiene entre sus principales fines la protección a los consumidores y usuarios del país ”. Por ello, resulta improcedente que una asociación que no persigue el lucro interponga un recurso acusando violación a la libertad de comercio, al no encontrarse legitimada dicha asociación para recurrir en representación de los comerciantes de los vehículos nuevos por carecer de legitimación. Explica el funcionamiento del impuesto sobre la propiedad de los vehículos automotores, embarcaciones y aeronaves, así como las implicaciones de incorporar a la lista de valores, los valores de vehículos cuyo año corresponde al año 2017 o al año 2018, tomando como punto de partida los años 2015 o 2016. El artículo 9 de la Ley N° 7088 del 30 de noviembre de 1987, que regula el Impuesto sobre la Propiedad de Vehículos Automotores, Embarcaciones y Aeronaves (LIPVAEA), estableció en el inciso f) que el impuesto se pagará sobre el valor que tengan en el mercado interno, en enero de cada año, los vehículos, las aeronaves o las embarcaciones de recreo, según la lista que el Poder Ejecutivo emitirá por decreto para cada marca, año, carrocería y estilo, el cual –según esa misma disposición- debe ser actualizado cada año por el Poder Ejecutivo con un índice de valuación determinado por el comportamiento de la tasa de inflación (índice de precios al consumidor que calcula la Dirección General de Estadística y Censos), una tasa de depreciación anual del diez por ciento (10 %) y la tasa de variación de la carga tributaria que afecta la importación de cada tipo de vehículo. Especifica cómo se determina el valor de los vehículos automotores: el valor en mención es establecido por un cuerpo de peritos que utilizan una metodología de alcance general, que responde a los principios de proporcionalidad, razonabilidad, justicia y progresividad tributaria, y que tiene como criterio principal la “clase tributaria”. Esta consiste en un número genérico o código que abarca diferentes años de un mismo tipo de vehículo, en el que se reúnen características tales como marca, estilo, carrocería, centimetraje, combustible, cabina, tracción, transmisión, tipo de extras, tipo de techo y el valor más reciente que el vehículo tenga en el mercado –esto último se denomina “valor de referencia”. A este valor de referencia se aplica un porcentaje de depreciación que está contenido en una tabla y que refleja la pérdida de valor para aquellos modelos cuyos años estén por debajo del valor de referencia, logrando con ello la asignación de un valor a todos los vehículos de todos los años que compartan una misma clase tributaria. En consecuencia, todos los vehículos automotores de la flotilla nacional adquieren un valor, el cual es en última instancia la base imponible con la que se calcula el monto del impuesto a pagar a partir del 1° de diciembre de cada año y hasta el 31 de ese mismo mes y año. En virtud de este método de valoración, cuando se nacionalizan vehículos automotores que comparten características similares con vehículos que están previamente contenidos en la lista de valores y que, además, tienen uno o dos años por delante del año actual de comercialización, se generan distorsiones que afectan los valores de los vehículos automotores, ya sea incrementándolos o disminuyéndolos, de acuerdo con el precio que haya fijado la agencia distribuidora de tales vehículos. En este sentido, al ingresar un nuevo vehículo automotor con un valor mayor al establecido mediante la aplicación del índice de valuación, se produciría un incremento en el valor para los años inferiores al de referencia de esos vehículos, afectando también la clase tributaria aparejada con un valor mayor al asignado al año anterior y, por ende, produciría un aumento en el impuesto a pagar. Por su parte, en el caso de que ingresara un nuevo vehículo con un valor menor al establecido a través del Índice de Valuación, se producirá una disminución en los valores de los años inferiores al valor del año de referencia que darían como resultado valores inferiores al valor de mercado de esos vehículos, disminuyendo con ello el impuesto. Indica que otro efecto negativo en la lista de valores que produce la importación de vehículos nuevos con uno o dos años de diferencia respecto del año de importación, radica en el tratamiento desigual de las unidades que fueran introducidas los primeros días -o meses- del año con respecto a las internadas por otras agencias cuando el año ya vaya muy avanzado o se esté en la recta final del mismo, ya que los vehículos introducidos los primeros días -o meses- del año tendrán un mayor tiempo circulando en el mercado y, por consiguiente, una pérdida de valor mayor que las que no han circulado o lo harían cuando el año vaya muy avanzado. Esta circunstancia igualmente afectaría las clases tributarias, toda vez que estas se actualizaron al momento de promulgación del decreto ejecutivo que contenga la lista y quedarían fuera de ella aquellas unidades que aún no hubieran ingresado y que deberán mantener el valor por todo el curso del año siguiente hasta la nueva actualización. Otro factor problemático es que los DUA -declaraciones únicas de aduanas- de importación de las unidades con uno o dos años de antelación tienen bien identificado, como año de fabricación, por ejemplo octubre 2015, aunque indican como modelo el año 2017, generando confusión con la definición del año que les corresponde, pues ya habían ingresado unidades año 2015 y año 2016, pero es difícil entender que sean unidades diseñadas con dos años de antelación y que mercados más grandes de otros países no cuenten con ellas. A lo expuesto se une la práctica que tienen las agencias comercializadoras de esas unidades nuevas, introducidas con bastante antelación, consistente en recibir, como parte del precio de venta, la unidad que fuera propiedad del comprador, a la que le asignan un precio muy por debajo del que recibiría en condiciones normales de mercado. También acaece la situación del comprador que opta por convenir un préstamo con una entidad financiera para adquirir un vehículo nuevo –año 2017 o 2018- y, a causa de la práctica descrita, la acreencia resulta mayor a lo que en realidad debería ser, pues el año de fabricación del vehículo nuevo correspondería al 2015 o al 2016. Refiere que la Dirección de Valoraciones Administrativas y Tributarias requirió mediante oficio N° DIVAL-118-2015 del 24 de noviembre de 2015 a la Asociación de Importadores de Vehículos y Maquinaria (AIVEMA), criterio respecto al comportamiento de un asociado de dicha organización, quien, con ocasión de la importación de vehículos automotores nuevos, había solicitado la actualización de una clase tributaria, correspondiente a vehículos modelo 2017. La Dirección en cuestión expresó que, tanto en el conocimiento de embarque como en la factura, se expresaba que los vehículos en cuestión habían sido fabricados entre setiembre y octubre de 2015, pero el modelo concernía a 2017. A causa de esto, se alertó a AIVEMA que el comportamiento de referencia generaba una distorsión enorme en la lista de valores de vehículos. El Presidente de AIVEMA presentó el 4 de diciembre de 2015 una nota a la Dirección General de Tributación en la que recomendaba adicionar un nuevo articulado a la Directriz N° DGT-R-036-2013 de la Dirección General de Tributación y la Dirección General de Aduanas, para que permitiera en forma escalonada que hasta y a partir del primero de setiembre 2017 y años siguientes ingresaran unidades nuevas modelos 2018, admitiendo un solo año modelo adelantado al año calendario vigente en su momento. Afirma que la Dirección de Valoraciones Administrativas y Tributarias procedió a celebrar reuniones periódicas con personeros de AIVEMA, como parte del proceso de formación del proyecto de Decreto Ejecutivo N° 39941-H, y dentro de los parámetros de la participación ciudadana que establece el ordinal 174 del Código de Normas y Procedimientos Tributario (CNPT). Reconoce que el Poder Ejecutivo emitió el Decreto N° 39941-H del 10 de agosto de 2016, publicado en el alcance N° 233 a La Gaceta N° 205 del 26 de octubre de 2016, vigente a partid del 26 de octubre de 2016, y que modifica el Decreto Ejecutivo N° 32458-H del 6 de junio de 2005. Rechaza que el Decreto Ejecutivo N° 39941-H prohíba la importación de vehículos nuevos durante un plazo establecido; únicamente establece una limitación en el tiempo a la importación de los vehículos nuevos cuyo año modelo corresponda al año siguiente del año calendario vigente, limitación que no contraviene los derechos fundamentales del consumidor. Cita jurisprudencia de la Sala en cuanto a los límites a la libertad de comercio. Considera que la norma no transgrede la libertad de elección ni el de reserva de ley. Afirma que el ordinal 11 de la Ley del Impuesto General sobre las Ventas (LIGSV) y el 9 de la de la LIPVAEA son normas autorizantes para que la Administración Tributaria dicte actos administrativos generales. Estima que el recurrente yerra al considerar que la norma interfiere en las relaciones comerciales relacionadas con la adquisición de los vehículos automotores nuevos: el decreto no regula las relaciones generadas por el tráfico mercantil, sino que procura uniformar el procedimiento de cálculo de la base imponible para los Impuestos General sobre las Ventas y Selectivo de Consumo que se cobran a nivel aduanero y el valor contenido en la lista de valores que anualmente dicta el Ministerio de Hacienda, según el artículo 9 de la LIPVAEA. Reitera que las libertades de comercio y de contratación no son irrestrictas y que están sometidas a múltiples controles de carácter administrativo. La importación de vehículos nuevos también puede ser sometida a restricciones, con la finalidad apuntada anteriormente. Caracteriza el contenido esencial de dichas libertades. Acota que el decreto no impide que se traigan vehículos “amigables con el ambiente”, únicamente refiere que las unidades nuevas comiencen a ser importadas a partir de setiembre de este año, por los motivos señalados. Apunta que hay regulación que incentiva la importación de vehículos híbridos. Atinente a la razonabilidad y proporcionalidad, aclara el efecto distorsionador de la importación de vehículos nuevos correspondientes a modelos 2017 o 2018 o subsiguientes que afectan el valor del resto de los vehículos que conforman la flotilla nacional. La metodología de cálculo del valor de mercado de todos los vehículos gravados aplica una fórmula matemática o ecuación, que considera el “índice de valuación” establecido en el artículo 9 de la LIPVAEA. Dicha metodología posee alcance general y tiene como herramienta un número también genérico o código llamado “clase tributaria” que abarca diferente años de un mismo tipo de vehículo, en el que se reúnen características tales como marca, estilo, carrocería, centimetraje, combustible, cabina, tracción, transmisión, tipo de extras, tipo de techo y el valor más reciente que el vehículo tenga en el mercado, esto último se denomina “valor de referencia”. A este valor de referencia se aplica un porcentaje de depreciación que está contenido en una tabla y que refleja la pérdida de valor para aquellos modelos cuyos años estén por debajo del valor de referencia, logrando con ello la asignación de un valor a todos los vehículos de todos los años que compartan una misma clase tributaria. En consecuencia, todos los vehículos automotores de la flotilla nacional adquieren un valor, el cual es en última instancia la base imponible con la que se calcula el monto del impuesto a pagar a partir del 1° de diciembre de cada año y hasta el 31 de ese mismo mes y año. En virtud del método de valoración, cuando se nacionalizan vehículos automotores que comparten características similares con vehículos que están previamente contenidos en la lista de valores, y que además tienen uno o dos años por delante del año actual de comercialización, se generan distorsiones que afectan los valores de los vehículos automotores, ya sea incrementándolos o disminuyéndolos. De esta forma, al nacionalizarse un nuevo vehículo automotor con un valor mayor al establecido mediante la aplicación del índice de valuación, se produciría un incremento en el valor para los años inferiores al de referencia de esos vehículos, afectando también la clase tributaria aparejada con un valor mayor al asignado al año anterior y, por consiguiente, produciría un aumento en el impuesto a pagar. Eso quiere decir que este aumento también estaría afectando a los vehículos usados que, a pesar de su depreciación, se estaría “revalorizando artificialmente” a causa de la introducción en la lista de valores, de los valores de los vehículos nuevos de años 2017 o 2018 o subsiguientes. En el caso de que ingresara un nuevo vehículo con valor menor al establecido a través del Índice de Valuación, se producirá una disminución en los valores de los años inferiores al valor del año de referencia que darían como resultado valores inferiores al valor de mercado de esos vehículos, disminuyendo con ello el impuesto. Otro efecto negativo en la lista de valores que produce la importación de vehículos nuevos con uno o dos años de diferencia en cuanto a su año modelo respecto del año de importación radica en el tratamiento desigual de las unidades que fueran introducidas los primeros días o meses del año con respecto a las internadas por otras agencias cuando el año ya va muy avanzado o se está en la recta final del mismo, ya que los vehículos introducidos los primeros días o meses del año tendrían un mayor tiempo circulando en el mercado y, por lo tanto, una pérdida de valor mayor que las que no han circulado o lo harían cuando el año vaya muy avanzado. Esta circunstancia igualmente afectaría las clases tributarias, toda vez que estas se actualizaron al momento de promulgación del decreto ejecutivo que contenga la lista y quedarían fuera de ella aquellas unidades que aún no hubieran ingresado y que deberán mantener el valor por todo el curso del año siguiente hasta la nueva actualización. Otro factor problemático es que las declaraciones únicas de aduanas de importación de las unidades con uno o dos años de antelación tienen bien identificado, como año de fabricación, por ejemplo octubre 2015, aunque indican como año modelo el año 2017, generando confusión con la definición del año que les corresponde, pues ya habían ingresado unidades año 2015 y año 2016, pero es difícil entender que sean unidades diseñadas con dos años de antelación y que mercados más grandes de otros países no cuenten con ellas. Considera que regulación establecida en el decreto atacado procura, en última instancia, proteger al consumidor de una práctica que pudiera resultar perniciosa, ya que permitir el ingreso de vehículos que tienen como año de fabricación, el año de su importación, pero que, por estrategias comerciales de los agentes distribuidores, el “año modelo” corresponde al año siguiente (2017) o subsiguiente (2018) al año calendario vigente (2016), es vulnerar el derecho de los consumidores a tener información veraz y, por ende, se estaría lesionando el inciso c) del artículo 32 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, N° 7472 del 20 de diciembre de 1994, que señala que, entre los derechos del consumidor, está el acceso a una información, veraz y oportuna, sobre los diferentes bienes y servicios, con especificación correcta de cantidad, características, composición, calidad y precio. Además, implicaría ser copartícipe del incumplimiento de una obligación del comerciante, fijada en el inciso b) del artículo 34 de la Ley N° 7472 que dice que aquel debe informar suficientemente al consumidor, en español y de manera clara y veraz, acerca de los elementos que incidan en forma directa sobre su decisión de consumo. Ante las distorsiones, su despacho consultó al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) respecto de las implicaciones legales “(…) en torno a la importación de vehículos fabricados en octubre de 2015 y que están ingresando al país como modelo 2017.” Indica que el Ministro del MEIC expresó (N° DM-045-16 del 20 de enero de 2016) que el número de identificación del vehículo un código específico y único para cada unidad fabricada, siendo que el décimo dígito de este código corresponde al año modelo del vehículo, el cual no necesariamente coincide con el año de fabricación. Asimismo, señaló que el año de fabricación del vehículo se refiere al año en que sale de las fábricas de ensamblaje y el año modelo comercialmente se ha visto como la introducción de un nuevo modelo del vehículo, en el cual se incluye una reforma tecnológica o en el diseño. Asimismo, el Ministro indicó, con base en el artículo 1 del decreto ejecutivo 29941-H que la intención del regulador era “…ordenar el mercado y promover la transparencia para que tanto la autoridad como el consumidor final tengan información suficiente sobre el año de fabricación y el año modelo que en todo caso deben coincidir, de modo tal que se pueda conocer a ciencia cierta el año en que el vehículo fue producido y de este modo se pueda comprender el alcance de las mejoras tecnológicas, calcular su depreciación y registro del vehículo.” Luego manifestó: “ En el caso que nos ocupa, existe un lote de vehículos cuyo décimo dígito dice ser año modelo 2017, lo que por razones antes esbozadas vulneraría el derecho de los consumidores a la información veraz, clara y oportuna, de previo a tomar una decisión de consumo, por varias razones ” A continuación, dicho Ministro detalló las razones de ello. Posteriomente, manifestó: “ Queda claro que el año modelo es una designación comercial que queda a libre disposición de los fabricantes salvo que el Estado regule los alcances del año modelo como ha ocurrido en otros países. En ese sentido, debe entenderse que para efectos propios de la autoridad, el año modelo año debe coincidir con el año calendario o año de fabricación. De lo contrario, se podría en riesgo la equidad que debe privar en las transacciones comerciales, así como la seguridad de todos los consumidores costarricense. ” El Ministro del MEIC concluyó: “Por ello, consideramos indispensable que el Ministerio de Hacienda como autoridad encargada de regular la importación de vehículos, defina, los alcances del año modelo del vehículo declarado en el décimo dígito del VIN para se corresponda con el año de fabricación del automotor, basado en el año calendario, sin perjuicio de las nomenclaturas o estrategias que tengan tanto los importadores como los distribuidores para diferenciar los modelos de vehículos nuevos que tengan tanto los importadores como los distribuidores para diferenciar los modelos de vehículos nuevos que tengan una innovación en la tecnología o en el diseño. Lo anterior es indispensable para evitar distorsiones que afecten negativamente el libre mercado con prácticas que pudieran generar competencia desleal entre las empresas, afectación al consumidor final por información asimétrica, afectación al fisco o al consumidor en el cálculo de la depreciación o incertidumbre en la determinación del año en que un vehículo fue fabricado. ” Con base en estos extractos, el informante afirma que el decreto discutido ha tenido fundamento en aspectos fácticos, técnicos y jurídicos, por lo que descarta una lesión a principios de razonabilidad y proporcionalidad. Recuerda que el decreto atacado no violenta el principio de reserva legal, ya que no vulnera el contenido esencial de ningún derecho fundamental. Indica que existe abundante jurisprudencia constitucional que permite a la Autoridad Tributaria emitir reglamentaciones que limiten razonable y fundadamente las libertades. Acota que el ordinal 99 del Código Tributario señala que la Administración Tributaria “(…) puede dictar normas generales para los efectos de la aplicación correcta de las leyes tributarias, dentro de los límites fijados por las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes.” Esto implica también que la Administración Tributaria puede ejercer una competencia más bien interpretativa que tiene como finalidad actuar y precisar la ley. Cita jurisprudencia. Manifiesta que el decreto es el instrumento normativo idóneo para regular las difíciles circunstancias que se están presentando en el mercado vehicular, evitando así el surgimiento de más distorsiones. En cuanto a la participación ciudadana, aclara que la norma legal que cubre la participación ciudadana en materia tributaria es el numeral 174 del Código de Normas y Procedimientos Tributario. Explica que la Autoridad Tributaria deberá dar parte a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo o de intereses difusos sobre proyectos normativos que les afecten. Sin embargo, esta disposición cede frente al surgimiento de razones de interés público o de urgencia y que hayan sido consignadas en el proyecto. En este sentido, en virtud de urgencia por evitar las distorsiones que provocaban los vehículos nuevos en los valores de la lista de valores, así como por normar el ingreso al territorio nacional de vehículos que tuvieran el VIN alterado, el proyecto del decreto cuestionado fue dispensado de la publicación. Transcribe la parte del decreto que se refiere al tema. Señala que el párrafo segundo del artículo 361 de la LGAP no es aplicable en el asunto en discusión por disposición expresa del inciso d) del ordinal 367 de la Ley General de la Administración Pública; la norma también señala que en casos de interés o urgencia, el trámite de la audiencia a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo, no debe concederse, por lo que la Administración Tributaria ha actuado apegada a derecho, incluso, según el numeral 361 de la LGAP. Rechaza que se suspendan los efectos del decreto cuestionado, pues no se demostró el peligro en la mora y el aire de buen derecho. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

4.- Por escrito recibido en la Sala el 17 de noviembre de 2016, informa bajo juramento Luis Guillermo Solís Rivera, en su condición Presidente de la República, que se adhiere al informe rendido por el Ministro de Hacienda. Agrega que este proceso tiene por objeto una discusión de mera legalidad, pues el recurrente no demuestra una amenaza a derechos fundamentales. Señala que se pretende suprimir el artículo 1 del Decreto Ejecutivo N° 39941-H, por lo que tampoco correspondería resolverlo a través de un recurso de amparo. Cita jurisprudencia de la Sala en cuanto al principio de reserva legal en materia tributaria. Estima que el legislador habilitó a la Administración Tributaria a establecer el procedimiento para determinar el valor sobre el cual se cobrarán los impuestos a la importación de vehículos nuevos y usados en el artículo 11 de la Ley del Impuesto General de las Ventas y 9 de la Ley del Impuesto sobre la Propiedad de Vehículos Automotores, Embarcaciones y Aeronaves. Atinente a las libertades contractual, de comercio y de elección, considera que el contenido esencial de esos derechos permanece incólume pues no se ha limitado el comercio de automotores nuevos, sino que ha sido establecida una regulación basada en la necesidad de ordenar dicha actividad en beneficio del interés general. Las disposiciones fueron emitidas en resguardo de la justa recaudación del impuesto que se deriva de la importación de vehículos. Reitera argumentos del Ministro de Hacienda. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

5.- Por escrito recibido en la Sala el 5 de diciembre de 2016, el recurrente replica los informes de las autoridades accionadas. Indica que la prohibición a la importación de vehículos nuevos se fundamenta en la falsa premisa de que es el único medio para alcanzar una mayor recaudación fiscal. Considera que lo razonable y adecuado es modificar la metodología de cálculo de la base imponible de los impuestos en cuestión. Estima que la medida es contraproducente ya que convierte una operación comercial lícita en una prohibida, en detrimento de ingresos fiscales por importación de vehículos más recientes, que a su vez sean más seguros para los consumidores y de menor impacto ambiental. Estima que la medida contradice los compromisos internacionales asumidos por el Estado en materia ambiental. Además, impide el ejercicio de derechos fundamentales a las relaciones comerciales lícitas y legítimas. Refiere a las Directrices de las Naciones Unidas para la protección del consumidor. Interpreta que dichas directrices buscan la interdicción de toda medida que procure que los precios a los consumidores no sean los más bajos posibles y que los consumidores, de forma real y efectiva, puedan elegir el producto de su interés y conveniencia, dentro del mayor surtido posible.

6.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

Único.- El recurrente acusa que el artículo 2 bis, adicionado al Decreto Ejecutivo N° 32458-H por medio del Decreto Ejecutivo No. 39941-H, restringe la libertad de comercio, lesiona los derechos de los consumidores, el principio de reserva de ley, y el principio de proporcionalidad y razonabilidad, en tanto establece una prohibición para la importación de vehículos nuevos.

Según expone el propio recurrente, dicha norma de alcance general es autoaplicativa, toda vez que rige desde su promulgación sin necesidad de actos de aplicación individual o normas ulteriores que la hagan efectiva. Así las cosas, de conformidad con el artículo 48, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se procede a suspender la tramitación de este recurso a efectos de otorgar al recurrente un plazo de quince días hábiles contados a partir de la notificación de esta resolución para que interponga acción de inconstitucionalidad contra la norma referida (artículos 73 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). De modo que, según lo preceptuado por el mismo numeral, si no lo hiciere, se archivará el expediente.

Por tanto:

Se reserva el dictado de la sentencia en este proceso de amparo y se otorga al recurrente el plazo de quince días hábiles, contados a partir de la notificación de esta resolución, para que interponga una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No. 39941-H.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *7ENXKQ1W6ZY61*