Municipal Moratorium on Pineapple Production Without Legal BasisMoratoria municipal a la producción piñera sin sustento legal

*160091920007CO* Decision No. 2016011545 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven thirty-one on twelve August two thousand sixteen.

Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under case number 16-009192-0007-CO, filed by [Nombre 001], identity card [Valor 001], on behalf of [Nombre 002], against the MUNICIPAL COUNCIL OF LOS CHILES.

Findings:

1. In a filing received by the Secretariat of the Chamber at 16:27 on 13 July 2016, the petitioner filed an amparo proceeding against the President of the Municipal Council of Los Chiles and stated that the organization she represents brings together most pineapple producers and exporters throughout the country, including those in the canton of Los Chiles, Province of Alajuela. She asserts that the farms belonging to the members of that Chamber operate in accordance with the technical and environmental requirements imposed by the legal system for that type of activity and, consequently, use the most modern agricultural practices in pineapple production. She adds that pineapple-producing farms in that canton are currently certified nationally and internationally by firms specializing in social and environmental matters, following compliance with numerous environmental protocols. In view of the foregoing, she challenges agreement number III, subsection c), adopted at ordinary session N° 15 of the respondent Council, held on five July two thousand sixteen, because that municipal decision abruptly and without any basis in an applicable legal provision declared a five-year moratorium on the issuance of municipal permits and authorizations and zoning-compliance certificates (certificados de uso conforme) for the construction and establishment of pineapple farms in the canton of Los Chiles.

She contends that the alleged environmental violations listed in the recitals of that provision do not exist. She asserts that the environmental reasons offered to justify the measure are based largely on news reports and State of the Nation reports, which are not technical bodies qualified to issue sound opinions on environmental matters. She adds that the most recent report on the subject dates from two thousand eleven, when the environmental conditions in the area were very different, and further alleges that studies concerning pineapple plantations located in other geographic areas were used. She complains that there is likewise no administrative record (expediente administrativo) providing technical or legal support for the challenged measure, nor any technical studies supporting it. She considers that the protected party’s due process rights (debido proceso) were violated because the measure failed to state its reasons.

She further considers that the principles of proportionality, reasonableness, prohibition of arbitrariness (interdicción de la arbitrariedad), statutory reservation (reserva de ley), freedom of enterprise, and the right to property were violated.

2. Heiner Hidalgo Salas, in his capacity as president of the Council of the Municipality of Los Chiles, reports under oath that it is not true that the association represented by the petitioner brings together most pineapple producers and exporters; nor does the petitioner submit any environmental feasibility determination (resolución de viabilidad ambiental) or environmental logs (bitácoras ambientales) supporting the assertion that those represented operate in accordance with the technical and environmental criteria required for the activity or are accredited under international standards. He states that although no record exists regarding the challenged agreement, such agreements do not always require the opening of a record, pursuant to Article 44 of the Municipal Code. He considers that the petitioner’s claim concerns questions of legality relating to an element of the challenged administrative act (acto administrativo) and therefore requests that the proceeding be dismissed.

3. The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Opinion drafted by Justice Castillo Víquez; and,

Considering:

I.Subject matter of the proceeding. The petitioner comes before this Court because she considers that the municipal decision declaring a five-year moratorium on the issuance of municipal permits and authorizations and zoning-compliance certificates for the construction and establishment of pineapple farms in the canton of Los Chiles is improper and infringes the freedom of enterprise, the principle of statutory reservation, and the property rights of the members of the Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña.

II.Proven facts. The following facts are deemed duly established and material to the resolution of this matter, either because they have been proven or because the respondent failed to address them as directed in the initial order:

· By agreement number III, subsection c), adopted at ordinary session N° 15 held on 05 July 2016, the Council of the Municipality of Los Chiles declared a five-year moratorium on the issuance of municipal permits and authorizations and zoning-compliance certificates for the construction and establishment of pineapple farms in the canton of Los Chiles (undisputed fact).

III.Precedent. In a matter similar to the one before us, Voto Nº 2013-0013939, issued at 11:30 on 18 October 2013, this Chamber held:

• 1)that administrative acts, particularly formal ones, must state adequate reasons;
• 2)that such statement of reasons (motivación) is an essential component of the rights to due process and a defense (see Voto Nº 18472-06);
• 3)that the principle prohibiting administrative arbitrariness (interdicción de la arbitrariedad administrativa) serves to constrain public authorities, particularly in the exercise of their discretionary powers, and that administrative acts lacking a statement of reasons violate that principle (see Voto Nº 6078-99 and Nº 14421-04);
• 4)that the authorities responsible for protecting public health and the environment are clearly defined in the national legal system and perform those functions nationally rather than locally;
• 5)that freedom of enterprise and freedom of commerce, as constitutional guarantees, encompass the right of any person to choose, without restrictions beyond those prescribed, the legally permitted commercial or business activity that best serves that person’s interests, and that the exercise of constitutional freedoms may be regulated where collective rights or interests, such as public health and public order, are implicated (see Voto Nº 1994-0000143 and Nº1998-000537);
• 6)that, in matters involving fundamental rights, the principle of statutory reservation requires any limits or restrictions imposed to be reasonable, proportionate, necessary, and suitable, and to be established by the treaty text itself (the conventionality framework composed of human-rights declarations or conventions forming part of public international law, as well as judgments and advisory opinions of the Inter-American Court of Human Rights), the Constitution, or statute; and that, as a corollary of that principle, public administrations may not, without prior statutory authority, limit fundamental rights through regulations or general or specific administrative acts; and
• 7)in conclusion, that freedom of enterprise and commerce, as a fundamental right intrinsically linked by its nature to the rights to work and private property, may be restricted by a provision within the conventionality or constitutional framework and, potentially, by statute, insofar as the relevant restriction is necessary, reasonable, and proportionate.

IV.On that occasion, the Chamber held that the restriction or limitation imposed by an agreement of the Municipal Council on engaging in the agro-industrial business of planting, expanding, exporting, distributing, and marketing pineapples in the canton of Pococí directly and manifestly infringed the constitutional principle of statutory reservation governing restrictions on fundamental rights and therefore violated freedom of enterprise and commerce. The Chamber consequently found a clear failure to provide reasonable grounds for administrative action, as a component of the fundamental rights to due process and a defense and a specific manifestation of the principle prohibiting arbitrariness; and, because the measure limited a fundamental right—the exercise of freedom of commerce and agro-industry—and was imposed through a mere municipal agreement, a flagrant violation of the principle of statutory reservation governing restrictions on fundamental rights. It clarified that the foregoing does not preclude the legislative branch, on the basis of technical and scientific studies, from imposing a similar restriction, in which case the constitutional principles of statutory reservation governing restrictions on fundamental rights, prohibition of arbitrariness, reasonableness, and proportionality—and therefore the freedoms of enterprise and commerce—would be respected.

V.The specific case. In the present matter, the petitioner considers the moratorium agreement adopted by the Municipality of Los Chiles improper because there is no record supporting it and the criteria on which it is based are neither current nor objective. The respondent Municipality, for its part, admits that no record exists concerning the challenged agreement and maintains that such agreements do not always require the opening of a record, pursuant to Article 44 of the Municipal Code. Accordingly, the cited precedent is fully applicable, and because there are no grounds for departing from the position stated on that occasion, the proceeding must be granted on the terms established in the operative portion of this decision.

VI.Additional reasons of Justice Castillo Víquez. There are compelling legal grounds for granting this proceeding. First, it cannot be disregarded that freedom of enterprise, in addition to being a fundamental right, is an essential element of the market-economy model chosen by the Constituent Assembly. Regarding the essential content of a fundamental right, legal scholarship has identified several components.

The first is a person’s right to choose and pursue a particular economic activity, provided that it does not violate public order or accepted standards of morality or harm third parties. Therefore, the State may not prevent a person from engaging in a particular economic activity, although it may establish certain requirements for reasons of public order. Nor may it compel a person or group of persons to engage in a specific economic activity.

The second element forming part of freedom of commerce is a person’s right to organize the enterprise and plan its activities in the manner best suited to that person’s interests. Subject to the exceptions imposed by labor legislation concerning labor inspections and occupational hazards, commercial legislation, and, in certain cases, requirements imposed for reasons of public order that particular professionals provide services within the enterprise—for example, the pharmacist in charge of a pharmacy—the owners of the enterprise are entirely free to determine all matters relating to its operation. “It entails the ability to make decisions freely regarding forms of organization, the name, location, form of internal governance (‘corporate governance’), and all other aspects of the enterprise’s organization and internal affairs.” The third is the right of persons to obtain an economic benefit (profit), or at least to obtain the resources necessary for subsistence (principle of self-sufficiency).

In this case, it must be clear that it is the person who bears the economic risk; therefore, the State is under no duty to ensure every entrepreneur a reasonable profit from their economic activities. It is, however, required to refrain from conduct that causes a business to be unable to obtain an economic benefit. The Full Court, at its session of 6 de mayo de 1974, stated that price-setting by the Administration is subject to the following limitation:

“…That price-setting, when ruinous or loss-producing, may have the unlawful result of placing a business under conditions that prevent it from carrying on its activities, which would in turn constitute a serious impairment of the freedom of industry and commerce guaranteed by Article 46 of the Political Constitution….” The fourth component of the essential content (contenido esencial) of this freedom is businesses’ free access to the market. Businesses have the right to access it, without prejudice to the conditions imposed by the State for reasons of public order (orden público). Free competition (libre competencia) entails the free circulation of goods, free access to the market, and equality between buyers and sellers.

One controversial issue is whether the freedom to set prices forms part of the essential content of freedom of commerce. In this regard, the Constitutional Chamber has deemed price controls legitimate.

“With respect to this matter, and specifically regarding State control over product prices, in judgment No.2757-93 at 14:45 hours on 15 de junio de 1993, the Chamber stated that the concept of ‘public interest’ or ‘public order’ encompasses the measures adopted by the State to ensure, among other things, its economic organization; that intervention measures include legal rules controlling the prices of consumer goods; that regulating those prices does not affect the economic principle of the ‘market economy,’ nor does it infringe freedom of enterprise, freedom of commerce, or private property; rather, regulation guarantees uniformity in the basic conditions governing the exercise of those rights; that the State’s authority to set such prices necessarily entails a limitation on freedom, but that limitation is reasonable because it is intended to fulfill the provisions of Article 50 of the Constitution; and that mechanisms for controlling production and the distribution of wealth are guided by the principles of reasonableness and proportionality, which serve as parameters of constitutionality” (Constitutional Chamber, 1995-3120).

Although State price controls are constitutionally permissible, in our view they must be the exception rather than the rule. In addition, certain conditions must be met:

a. The authority must be conferred by a formal statute (Ley formal).

b. The price-setting must be temporary, except where it concerns the goods and services specified in point d.

c. The entrepreneur must be guaranteed a reasonable return.

d. It must concern essential goods or public-service rates.

Freedom of commerce also entails freedom to manage a business, that is, freedom to conduct business activities: “(…) freedom to make decisions and compete in a free market. This category must include matters such as freedom of production (volume, quality, etc.), freedom of investment (or divestment or closure), freedom to adopt a commercial policy or strategy—a matter closely related to freedom of pricing—freedom of advertising (provided it is not misleading), freedom of distribution and sale, freedom of fair competition, and freedom of contract (whether or not to enter into contracts); in this way, the entrepreneur brings to bear all of their talents and those of the people around them to develop the business.” Lastly, the essential content of freedom of commerce includes a person’s right to advertise the goods and services they produce or provide. Particularly in contemporary societies, businesses’ use of advertising is simultaneously an economic activity and a fundamental instrument for them in a market economy and, therefore, a component of the essential content of freedom of commerce. Nevertheless, certain types of advertising may be prohibited for reasons of public order, as could occur with advertising for smoking.

That said, municipalities lack jurisdiction to prohibit a particular lawful economic activity within their territories or to declare fixed-term or indefinite moratoria. That jurisdiction belongs to the State, since the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución)—its values, principles, and rules—is clear and precise in providing that the legal regime governing civil liberties (libertades públicas) is reserved to statute. In the case before us, no legal rule having the force of statute authorizes the respondent municipality to prohibit pineapple cultivation within its territory or to declare an indefinite moratorium on cultivating that product. Its conduct is therefore arbitrary and, consequently, contrary to the legal system.

The principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) is an essential prerequisite of the social and democratic State governed by the rule of law. The statutory reservation regarding civil liberties represents a triumph of liberal thought. It was not without reason that Article 4 of the Declaration of the Rights of the Citizen established the principle of statutory reservation.

Our Political Constitution contains no express provision establishing in every case that the regulation of civil liberties falls to the ordinary legislature. At most, Article 28 of the Fundamental Charter, which establishes the principle of liberty—everything not prohibited is permitted—provides that private actions that do not harm morality or public order or cause injury to third parties are beyond the reach of the law. Under this provision, the legislature has limited authority when regulating civil liberties. First, it may not prohibit those actions of private persons that do not harm morality or public order or cause injury to third parties. Its authority is directed toward regulating relations among individuals arising from the exercise of civil liberties, as occurs through Codes and statutes, since private rights must also be regulated because solutions must be established for conflicts arising from their exercise, even within the sphere of freedom of contract (autonomía de la voluntad). (See Full Court, extraordinary session of 30 de setiembre de 1982).

Furthermore, restrictions on freedom must be directed toward satisfying a compelling public interest (interés público imperativo) in order to be lawful. As the Constitutional Chamber correctly held in judgments Nos. 3173-93 and 3550-92:

“Public order, morality, and the rights of third parties must be interpreted and applied rigorously, without license to extend them beyond their specific meaning; this, in turn, must be considered in light of the pro-liberty principle (principio pro libertate), which, together with the pro-person principle (principio pro homine), constitutes the core of human-rights doctrine. Under the former, everything favoring freedom must be interpreted broadly and everything limiting it narrowly; under the latter, the law must always be interpreted and applied in the manner most favorable to the human person. Accordingly, the public order, morality, and third-party rights that permit at least the law to regulate private actions must be interpreted and applied in such a way that, in the first case, there are serious threats to public order, understood as the integrity and survival of the State’s fundamental elements; or as ‘…the body of principles that, on the one hand, concern the organization and operation of the State and, on the other, contribute to protecting human rights and the interests of the community, in a fair balance that makes peace and well-being in social coexistence possible (Full Court, extraordinary session of 26 de agosto de 1982).’” In our country, the legal regime governing fundamental rights and freedoms is subject to statutory reservation.

As the Constitutional Court has held, this principle has constitutional status (Article 39 of the Constitution) (see judgment No. 3173-93); statutory status (Articles 19 and 124 of the General Law of Public Administration. “1. The legal regime governing constitutional rights shall be reserved to statute, without prejudice to the corresponding implementing regulations. 2. Autonomous regulations on this subject are prohibited.” “Regulations, circulars, instructions, and other general administrative provisions may not establish penalties or impose levies, fees, fines, or other burdens”); and recognition in both constitutional and administrative case law. The Constitutional Chamber has stated that four corollaries follow from this principle:

“a) First, the ‘statutory reservation’ principle itself, from which it follows that fundamental rights and freedoms may be regulated and, where appropriate, restricted only by a formal statute enacted by the Legislative Branch through the procedure established in the Constitution for the enactment of statutes, all, of course, insofar as the nature and legal regime of those rights and freedoms permit and within the applicable constitutional limitations; b) Second, that only the implementing regulations (reglamentos ejecutivos) of those statutes may elaborate upon their provisions, it being understood that they may neither increase the established restrictions nor create restrictions not established therein, and that they must rigorously respect their ‘essential content’; c) Third, that a statute could not validly delegate, even to implementing regulations and much less to autonomous regulations or other rules or acts of lower rank, the determination of regulations or restrictions that only the statute itself is authorized to impose, from which a further essential consequence follows; d) Finally, that all administrative activity in this area is necessarily rule-bound, and the Administration may not be granted discretionary powers because doing so would plainly constitute an abandonment of the statutory reservation itself.” (See judgment No. 3173-93).

In that same decision, the Constitutional Chamber was categorical in stating that the State’s power to regulate private actions that do harm morality or public order, or impair the equal or superior rights of third parties, is legislative power, thereby excluding decrees or regulations issued by the Executive Branch, autonomous regulations issued by that Branch or by decentralized entities, and any other rule of equal or lower rank.

Furthermore, the challenged resolution itself constitutes a certain, real, effective, and imminent threat to the appellants’ fundamental rights; accordingly, the amparo proceeding (amparo) is proper (see this Court’s decisions Nos. 295-95 and 049-2000), since it is logical to assume that there would be no point in their seeking municipal authorization to exercise their freedom of enterprise when a municipal resolution has declared an indefinite moratorium on the activity in the canton. They know in advance that their application will be denied because of the challenged resolution. This amparo is therefore proper.

Lastly, if there is harm to the right to the environment, health, the right to potable-water service, and other fundamental rights of the population, it is the central-government authorities that have the authority to prohibit the economic activity, not the local government. In other words, the municipality has a duty to authorize the economic activity, subject to or conditional upon the competent national authorities determining that it does not infringe the inhabitants of the canton’s right to the environment, health, and potable-water service.

Ergo, based on the doctrine cited, I have no alternative but to grant the application for amparo (recurso de amparo) with all its consequences, as is hereby done.

VII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

This Chamber must advise the petitioner that, if any paper documents, as well as objects or evidence stored on any additional device or on electronic, computer, magnetic, optical, or telematic media or produced using new technologies, have been submitted, they must be retrieved from the Clerk’s Office within 30 business days after receipt of notice of this judgment; otherwise, all such materials shall be destroyed in accordance with the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session No. 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session No. 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The application is granted and, consequently, resolution number III, subsection c), from ordinary session N° 15 held on 05 de julio de 2016 is annulled. Through that resolution, the Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declared a five-year moratorium on the issuance of municipal permits and authorizations and certificates of conforming use (certificados de uso conforme) for the construction and establishment of pineapple farms in that canton. The Concejo Municipal is ordered to refrain from engaging in the conduct that warranted granting this amparo. This is subject to the warning that anyone who receives an order issued by this Chamber that must be obeyed or enforced shall be sentenced to imprisonment for 3 months to two years or a fine of 20 to 60 days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. The Municipalidad de Los Chiles is ordered to pay damages and costs, which shall be assessed during the enforcement phase of the judgment before the administrative-litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). Justice Castillo provides additional reasons. Justice Rueda Leal provides separate reasons. Justice Hernández López adds a note. Justice Cruz Castro dissents and would deny the application.

Ernesto Jinesta L.

Chief Justice Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jose Paulino Hernández G.

Separate Note of Justice Hernández López I have joined the majority opinion based on the following considerations:

I understand that the Municipalidades, as local governments, have the authority to administer the interests of their canton and that this entails an ongoing tension with the fundamental rights of those subject to their administration. They have the power to make affirmative or negative decisions regarding the acts that the law has assigned to them, such as issuing certificates of conforming use and granting municipal permits and authorizations. Such acts may, in practice, even significantly restrict the exercise of constitutional rights, such as freedom of commerce (which cannot be exercised without a business license (patente)) or the right to private property (as when construction permits are denied, construction setbacks (retiros en construcción) are required, or minimum areas are imposed for lot segregations (segregaciones de lotes), among many others). The difference in this case is that the challenged resolution exceeds those statutory administrative powers by declaring, without any legal or constitutional basis authorizing it to do so, a general—that is, total—moratorium prohibiting pineapple-growing activity within the territory of Los Chiles.

For the reasons stated in the majority opinion and the precedents cited, in a liberal, unitary state such as our country, prohibitory and restrictive measures of general scope of this kind are not only reserved for formal legislation enacted by the Asamblea Legislativa, but even that body may not adopt them freely; rather, it must act in accordance with the provisions of Article 28 of the Constitution, a genuine barrier against arbitrary exercises of power, including democratic power.

Apart from the foregoing, it is clear that, in exercising their powers, the municipalidades retain the right and obligation to seek the closure of one or more economic activities—including pineapple cultivation—before the appropriate authorities, or to deny a business license or land-use permit (permiso de uso de suelo), for example, where technical studies justify the measure, such as in cases of risks to or adverse effects on health, water sources, aquifers, and so forth.

In that regard, from my perspective, the municipalidades not only have full authority but also an obligation to safeguard the health of their inhabitants and, in specific cases, must act to defend those interests, always, of course, within the framework of the law.

Nancy Hernández López Case file 16-009192-0007-CO DISSENTING OPINION OF JUSTICE CRUZ CASTRO: In this case, I am inclined to issue a dissenting opinion and would deny the application for the reasons set forth below: The petitioner, in his capacity as representative of the Asociación de la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, challenges the municipal resolution issued by the Municipalidad de Los Chiles. He contends that the municipality’s decision to declare a five-year moratorium on the issuance of municipal permits and authorizations and certificates of conforming use for the construction and establishment of pineapple farms in the canton of Los Chiles is improper and infringes freedom of enterprise, the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), and the property rights of the members of the Cámara represented.

As was established in the record through resolution number III, subsection c), from ordinary session N° 15 held on 05 de julio de 2016, the Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declared a five-year moratorium on the issuance of municipal permits and authorizations and certificates of conforming use for the construction and establishment of pineapple farms in the canton of Los Chiles, stating: “1. A five-year moratorium is hereby declared on the issuance of municipal permits and authorizations and certificates of conforming use for the construction and establishment of pineapple farms in the canton of Los Chiles. 2. From this time forward, the Administration, through the Unidad de Gestión Ambiental, shall coordinate with the competent entities and other interested parties to conduct the necessary studies, particularly hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos), to determine the cumulative social and environmental impact of existing pineapple farms so that it may be determined whether expansion of the crop is environmentally sustainable. 3.

The Municipalidad shall prepare an inventory of the pineapple farms in operation upon the entry into force of this resolution. 4. The Gobierno Local shall coordinate with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the Ministerio de Salud to monitor the handling of agrochemicals near water-supply wells. 5. The Municipalidad shall coordinate with the Servicio Nacional de Salud Animal and the Servicio Fitosanitario del Estado to address the infestation of stomoxyscalcirrans flies, or stable flies. 6. The Municipalidad shall convene an interinstitutional commission, with the participation of educational centers and the community, responsible for overseeing compliance with environmental regulations and this resolution. Rights acquired before the entry into force of this resolution shall not be affected. This resolution shall take effect upon publication. Finally Approved by unanimous decision, with five affirmative votes from council members Heiner Hidalgo Salas, Carlos Luis Bonilla Arana, Olivier Gamboa Rodríguez, Alberto Montalbán Chamorro, and Yerlin del Cannen Díaz Mena.” All of this was based on the protection of natural resources.

In view of this situation, I consider the amparo inadmissible for the following reasons:

1- It should be noted that no act of individual application is yet being challenged. The application is filed by an association in defense of its members, but in general terms. It must be recalled that amparo proceedings have been established solely to provide timely protection against violations of or imminent threats to fundamental rights and freedoms. Accordingly, their admissibility is generally conditional not only upon proof of interference—or threatened interference—with one or more of the rights or guarantees recognized in the Political Constitution or the international human-rights instruments signed by the country, but also upon the alleged harm constituting a direct and gross threat to or violation of those rights whose urgent nature makes it impossible to await the effectiveness of ordinary judicial remedies. This means that not every alleged violation of one of those rights is appropriate for consideration in this forum. Thus, because there is no specific act of individual application in which the alleged fundamental-rights violations may be observed, the filing of this application is premature.

2- Challenges to municipal resolutions belong before the ordinary courts for review of legality, rather than before this constitutional jurisdiction. If the petitioner considers that the challenged resolution lacks certain essential elements, he must raise that claim through ordinary proceedings, since that avenue is available for challenging a municipal resolution (see judgments number 2010-003990 of nine hours and seventeen minutes on veintiséis de febrero del dos mil diez and number 2010-000413 of fourteen hours and seven minutes on ocho de enero del dos mil diez).

3- From a constitutional perspective, the challenged municipal resolution is grounded in municipal powers concerning urban planning and environmental matters. In other words, in order to fulfill their obligations concerning the defense and protection of the environment and the precautionary principle (principio precautorio), local governments may indeed impose restrictions on certain activities carried out in the canton. On previous occasions, this Chamber has encountered cases in which public entities declared “moratoriums” on certain concessions and/or permits that they were under no obligation to grant, for environmental reasons. In this regard, Decreto 35982-MINAET should be recalled, under which the national moratorium on mining was declared by decree rather than by statute. On one occasion when this Chamber examined that decree, it held that:

“I.- The Presidencia de la República and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, through Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET of 29 de abril de 2010, declared “(…) a nationwide moratorium, for an indefinite period, on open-pit metallic gold mining activities within the national territory (…)” (appearing at folio 9). That provision was amended through Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET of 8 de mayo de 2010, whereby the aforementioned public authorities ordered that the measure be extended to all metallic gold mining activities within the national territory. Efrén Arauz Centeno considers that decision to infringe his right to work, protected by Article 56 of the Constitución Política. In the view of this Sala Constitucional, the appellant’s case, as presented, does not involve any threat to or infringement of fundamental rights, for two basic reasons. First, as the protected party stated in the petition for constitutional relief (recurso de amparo), the concession application he submitted to the Dirección General de Geología y Minas is still being processed; therefore, the petitioner holds no real property right enforceable against the Administration, since, pursuant to Article 14 of the Código de Minería, such right is deemed acquired as of the date on which it is registered in the Registro Nacional Minero.

Accordingly, it cannot be found that the Decree disregarded any vested legal status (situación jurídica consolidada) in his favor. Furthermore, the order does not infringe the right to work, because it must be understood that the mere filing of an application creates no expectation that a mining concession will be granted, since the State is under no obligation to grant it. Because these are public-domain assets (bienes demaniales), their identification, exploitation, exploration, and the obtaining of benefits from mineral resources by private-law persons are feasible only insofar as the public interest so requires. It falls to the competent authorities to assess, in light of technical criteria as well as considerations of expediency and advisability, whether the requirements have been met for granting the concession, denying it, or even imposing a moratorium such as the one challenged in these proceedings.

If the protected party believes that those criteria were assessed incorrectly or do not provide sufficient support for a measure such as the one adopted, he must challenge them before the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), not before this Court. Undoubtedly, doing so through constitutional relief proceedings would exceed their summary nature, as well as the jurisdiction of this Tribunal, as established by the Law and the Constitución Política itself. Based on the foregoing considerations, the petition for constitutional relief is inadmissible and must be so declared.” (Judgment Nº 2010-012144 of dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez).

Likewise, other types of moratoria imposed by local governments are known, such as moratoria on the granting of licenses for the construction of telecommunications towers in the canton of Carillo (see decision Nº 2011-015288 of dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once), and on the granting of licenses or permits for the installation and operation of games or slot machines in the canton of Montes de Oca (see decision 2006-02902 of ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). It is therefore understood that persons who apply for a concession—or, as in this case, a permit—have no right to have it granted; rather, the competent public entity—in this case, the Municipalidad—may deny it. For the same reasons that a Municipalidad may adopt a zoning plan (plan regulador) and establish urban-planning restrictions, local governments may, in this particular case, determine in advance that certain types of permits will be denied on environmental grounds, in application of the precautionary principle (principio precautorio), provided that the decision is duly reasoned, as stated.

4- It should be noted that, in this case, the challenged resolution was based on technical studies conducted by both the Universidad Nacional and the Universidad de Costa Rica. It should also be noted that the moratorium is temporary, unlike other cases heard by this Sala in which the moratorium—understood as a prohibition preventing private parties from obtaining municipal authorization to undertake certain types of activities—was unlimited in duration (see, for example, decision no. 10176-2011 of ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once, which was an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) upheld against the phrase in Transitorio 1° of the Acuerdo del Concejo de Belén, from ordinary session No. 16-2007 of 13 de marzo de 2007, Article 5, solely insofar as it states: “for as long as necessary”); in this case, the municipal moratorium is temporary.

Although the resolution states that the moratorium may be extended indefinitely, it is understood that this is due to uncertainty regarding the environmental impact that would result from continuing pineapple cultivation and to the precautionary principle applicable in this field. In that regard, it should be recalled what this Sala has understood the precautionary principle, or “principle of prudent avoidance,” to mean—a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 and 2005-12039 of this Tribunal, which is based on Article 15 of the Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, of mil novecientos noventa y dos: it refers to the necessary action and effect of preventing in advance possible damage to the constituent elements of the environment. It therefore advocates implementing measures aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources—that is, adopting all precautionary measures necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health.

Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or an objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned, because subsequent enforcement is ineffective in this field, given that biological effects are irreversible in most cases; punishment may have moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment. This principle applies in this case, especially considering the history of environmental harm caused by pineapple cultivation in areas such as Pococí, Guácimo and Siquirres, according to complaints processed before the Defensoría de los Habitantes concerning the contamination of water for human consumption through the application of agrochemicals in pineapple cultivation and the proliferation of stable flies in cantons where pineapple cultivation has expanded.

5- There are many indications and studies concerning the harm that pineapple cultivation causes to communities near growing areas. The institutional response is very slow: according to press reports, the Tribunal Ambiental Administrativo has forty-four cases involving environmental challenges to pineapple cultivation; the oldest dates from 2001, and it has not yet concluded them with a judgment. Meanwhile, such serious environmental harm continues to await a response. Most of those cases relate to adverse effects on water resources, encroachment into protected areas, land-use change (cambio de uso de suelos), serious damage to wetlands, or damage to springs (nacientes)1. The Instituto de Acueductos y Alcantarillados has invested more than three million dollars in supplying water to several Caribbean communities (Milano, La Francia, El Cairo and Luisiana) that lack access to water because their sources were contaminated by pineapple cultivation. 2 Business activity cannot cause such serious harm to the residents of the various communities; for this reason, they require intervention by the local government.

These are extremely serious effects on various communities and cannot form part of the right to freedom of enterprise and private initiative. Residents living near pineapple-growing areas suffer compounded neglect: the institutions do not intervene, and if they do, they fail to resolve the matter; second, if the local government intervenes to defend residents’ fundamental rights, its intervention is unconstitutional, according to the majority decision.

6- I find it striking that the Ministerio de Salud has taken no action in the face of a serious threat to the aquifers that supply water to the communities. This passivity does not appear to honor the fundamental duties that the Ministerio must discharge.

7- In view of the threats to the environment, health, and access to water, the local government has standing to impose a temporary measure allowing the effects of an agro-export activity that could harm community residents to be assessed. A business activity cannot be conducted if it may cause serious social and individual harm. In this case, there is potential harm to third parties—here, the entire community—which justifies temporary oversight to reduce the risk of environmental or health-related harm. In balancing the interests at stake, the seriousness of the threats justifies a transitional measure that prevents serious harm to residents by temporarily restricting freedom of enterprise.

8- It is important to take into account the harmful consequences caused by pineapple cultivation, as denounced by the Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza in the following statement:

Uncontrolled growth of pineapple monoculture has serious environmental and social consequences for Costa Rica.

Whereas (Considerando) 1. The institutions of the Costa Rican State have a constitutional obligation to protect the rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment; likewise, citizens have the right to demand such protection (Article 50 of the Constitución Política de la República de Costa Rica).

2. Article 11 of the Ley de Biodiversidad establishes the obligation and responsibility of State institutions to apply the precautionary principle for the purpose of protecting the environment and preventing its degradation whenever there may be loss of biodiversity or a risk or threat of serious or imminent harm to it.

3. For more than 10 years, Costa Rica has experienced an exponential increase in the expansion of large-scale pineapple monocultures for export in the Huetar Norte, Huetar Atlántica and Brunca regions, making our country the world’s leading pineapple producer. According to CANAPEP data, from 2001 to 2011 the economic growth of the activity was 388 %, with exports increasing from 148,5 million dollars to 725 million dollars. However, SEPSA figures indicate that growth in cultivated area was only 230%, increasing from 13.500 hectares in 2001 to 45.000 hectares in 2011. In this regard, the Decimoséptimo Informe Estado de la Nación indicates that the data on cultivated area show certain disparities. This is due to the general weakness of agricultural statistics, which are based on producers’ estimates rather than official administrative records.

4. The principal concerns associated with an expansion of pineapple cultivation without adequate control mechanisms relate to the sedimentation and contamination of rivers, streams, springs (manantiales), and groundwater (aguas subterráneas); deforestation (deforestación) and forest loss; erosion (erosión); land-use changes (cambios en uso el suelo) and the isolation of wildlife (fauna silvestre); contamination by agrochemicals (agroquímicos) of the wells and aqueducts used by communities for their consumption; the generation of fly infestations that attack livestock and other domestic animals; the exposure of nearby populations and male and female workers to dust and the agrochemicals used; the displacement of farmers and livestock producers; the transformation of areas containing food crops into monoculture areas for agribusiness and export; the failure to respect the labor rights of male and female workers; as well as the lack of adequate occupational health conditions.

5. Whereas the Decimoséptimo Informe del Estado de la Nación states that the pineapple industry continues to stand out because of its growth and high degree of conflict, and that academic and environmental sectors have warned of the severe environmental implications of its development in the country. In 2009, the Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) was processing 36 complaints against pineapple companies in San Carlos, Los Chiles, Miramar, Buenos Aires, Guápiles, Siquirres, and Guácimo. In 2009, the TAA intervened in twenty-five plantations that had been reported; the packing plant of the company Del Monte was temporarily closed, and the installation of a treatment plant was ordered to prevent contamination of the río El Destierro and its tributary streams.

6. Whereas the country is recording the highest levels of agrochemical imports in its history, as well as the highest per-capita use, according to the Instituto Regional de Sustancias Tóxicas (IRET) of the Universidad Nacional (UNA), making it urgent to adopt measures to promote and encourage organic agriculture (agricultura orgánica), as well as other agroforestry and/or agroecological alternatives (alternativas de combinación agroforestal y/o agroecológicas).

7. Whereas the paper “Nivel de cumplimiento de decisiones judiciales en materia ambiental relativas a la protección del recurso hídrico,” prepared by Boeglin for the decimosexto Informe del Estado de la Nación, reports that despite studies conducted since 1996 by the Laboratorio Nacional de Aguas del AyA and subsequent studies (1999-2004) conducted in association with IRET (UNA) concerning the high vulnerability of the aquifers (acuíferos) in Siquirres (2004), pineapple cultivation proceeded without any preventive planning or mitigation measures (medidas de mitigación). The contamination of those aquifers, declared harmful by AyA and the Ministerio de Salud for the communities’ consumption of potable water (agua potable) in July 2007, was also examined by the Sala Constitucional (Resoluciones No. 2009-9040 sobre el acuífero del Cairo de Siquirres y No. 2009-9041 sobre el acueducto rural de Milano y No. 2009-11218 sobre acuíferos en Milano de Siquirres). In these three rulings, the State entities are unequivocally found liable, and studies are requested from AyA and SENARA.

Since July 2007, more than 6000 people in Siquirres have been supplied with water from tanker trucks by AyA at a cost of 27.000 dollars per month, without any of the legal actions announced by the authorities against the polluting companies having been initiated and without the government having taken measures to resolve the problem.

8. Whereas the Asamblea de Naciones Unidas, at its session No. 64/292 of July 2010, recognized that access to water is a fundamental human right necessary for the full enjoyment of other human rights. Enjoyment of that right requires water of adequate quality.

9. The Experta Independiente de Naciones Unidas para el cumplimiento del Derecho Humano al Agua, Catarina de Alburquenque, expressed in the report on her visit to Costa Rica in 2009 her concern regarding the use of Bromacil, Diurón, and other pesticides (plaguicidas) on agricultural operations, particularly tropical pineapple plantations, noting that those products have been linked to various forms of cancer when consumed in large quantities over an extended period.

10. The rapid expansion of this monoculture lacks adequate planning and oversight by the public institutions responsible for ensuring the proper development of productive activities, namely the Ministerio de Agricultura y Ganadería, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Ministerio de Salud, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; this increases its harmful impacts.

11. Some local governments have had to adopt measures in response to the problem, such as the Consejo Municipal del cantón de Pococí, which unanimously proclaimed its first moratorium (moratoria) to halt the expansion of pineapple cultivation. Furthermore, on April 27, the Concejo Municipal de Guácimo extended for two more years the moratorium on pineapple cultivation that it had issued four years earlier, citing the serious environmental impacts caused by the activity and the danger it poses to the health of the ecosystems and the canton’s inhabitants. It was also established that all water resources (recurso hídrico) in the area would be protected and allocated for human consumption.

Resolves (Acuerda):

To urge the institutions of the Costa Rican State, particularly the Ministerio de Salud, the Ministerio de Agricultura y Ganadería, and the Ministerio de Ambiente, Energía y Mares, to comply with the mandates to which they are obligated to respond both under rulings of the Sala Constitucional and under their own legal framework, specifically with respect to the harm that pineapple cultivation is causing to health, the environment, and communities.

To request that the Consejo Presidencial Ambiental assess the situation of pineapple plantations and the effects they are having on the health, environment, and socioeconomic conditions of neighboring populations, with a view toward taking concrete action, such as imposing a national moratorium and establishing greater regulation and oversight of those activities.

To support the member organizations of the Comité Nacional UICN in their efforts to ensure that the pineapple industry in the country is properly regulated and supervised, in order to prevent the harm it is causing to neighboring communities and to secure the right to a dignified life, a healthy environment, health, and water of adequate quantity and quality.

To invite scientific institutions, local organizations, producer associations, and the transnational companies engaged in pineapple cultivation to seek appropriate technical and agronomic solutions that will make it possible to replace polluting and greenhouse-gas-emitting practices (prácticas productivas contaminantes y emisoras GEI) with practices that are friendly to the environment and people, in keeping with the environmental agenda that has so greatly characterized and positioned Costa Rica internationally and, specifically, with the Carbono Neutral initiatives.

1. Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA). PRESERVE PLANET PRETOMA Fundación Bandera Ecológica (FBE) Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU). TERRA NOSTRA Universidad para la Cooperación Internacional (UCI) Sociedad Mesoamericana de Biología de la Conservación Corredor Biológico Talamanca.Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (APR) This statement cites a series of studies and policy assessments concerning an activity that, although it creates employment for communities, has troubling and, in some cases, very serious environmental effects. The grounds for this statement justify a moratorium that would allow the serious environmental effects caused by the pineapple industry to be evaluated. In balancing the interests at stake (ponderación de bienes)—the health of the inhabitants, protection of the environment and access to water, on the one hand, and freedom of enterprise and commerce, on the other—the latter must yield, because this is in fact a very serious situation arising not from intuition, but from a series of scientific reports that so conclude.

In conclusion, given that no individual implementing act (acto de aplicación individual) yet exists, the filing of this constitutional appeal (recurso) is premature; challenges to municipal resolutions do not fall within constitutional jurisdiction but must instead be raised in ordinary proceedings (vía ordinaria); local governments have been vested with sufficient constitutional and statutory authority to impose restrictions on the exercise of certain fundamental rights, such as freedom of enterprise and private property; and the challenged resolution is adequately supported. I therefore dissent in this case and, contrary to the majority’s view, consider that this appeal should be dismissed and that the appellant should be directed, if the appellant so chooses, to pursue the ordinary legality proceedings (vía de la legalidad) to present the relevant arguments.

Furthermore, given the threats and harmful effects that pineapple cultivation poses to health and the environment, communities have full legal and political standing (legitimidad legal y política) to enact temporary preventive measures to ensure that their citizens are not harmed by an agricultural export activity that causes damage and threats to biodiversity.

Fernando Cruz C.

Justice Rueda Leal provides separate reasons.

In my dissenting opinion (voto particular) issued in sentencia No. 2013-13939, cited by the Majority, I maintained that a restriction on a fundamental right, such as freedom of enterprise in this case, had to be duly and previously supported by updated technical studies relevant to the sector that would be affected by the moratorium in question. I also stated on that occasion that its reasonableness was likewise subject to a specified term and that it could not be imposed indefinitely.

In the case under review (sub examine), although the moratorium was imposed for a specified term (5 years), I agree with the Majority that the technical studies supporting the municipal resolution imposing a moratorium on pineapple production in the canton of Los Chiles are unsuitable, since they are outdated, dating from 2006, 2009, 2010, and 2011, and do not directly address the particular circumstances of that community.

In addition to the legal basis, at ordinary session No. 15 held on July 5, 2016, the Concejo Municipal de Los Chiles justified the restriction in question on the basis of the following background:

“SIXTH. - With respect to the expansion of pineapple cultivation, it should be noted that, according to the results of technical studies conducted by the Universidad Nacional and the Universidad de Costa Rica, there still: ‘(…) persists contamination by pesticides used in pineapple cultivation in the Milano aqueduct in Siquirres. During the period 2003-2011, concentrations of between 2,5 and measured 4,5 ug/L of bromacil and 0,2, ug/L of triadimefon were recorded in the aqueduct’s intake tank’ ‘1.-… -As Mauricio Álvarez explains regarding these studies, ‘the compound most frequently found in the samples was bromacil, an herbicide used in pineapple cultivation to control weeds; its use in Europe was prohibited because of the high level of groundwater contamination. In Costa Rica, the presence of this product in aquifers is not regulated; however, it is an obligation of the State and a basic right not to permit any degree of contamination’ ‘2.’” In this regard, note that the data provided concern pineapple plantations in Siquirres.

In any event, even if it were accepted as probable that such herbicide was also used by pineapple plantations in Los Chiles, it has not been shown that the more burdensome measure adopted—namely, in the case under examination, the absolute prohibition imposed—constitutes the only possible means of protecting health and the environment. Indeed, merely by way of example, the municipal authorities could have chosen to require prior health permits from the health authorities and to subject pineapple companies to periodic inspections, all for the purpose of safeguarding the health of municipal residents and the environment in a balanced manner that also took into account the rights of the affected business owners.

In another section, the resolution continues by stating: “It is also reported that the Office of the Comptroller General of the Republic found citrus, pineapple, sugarcane, rice, root, and tuber crops on lands adjoining the Caño Negro and Térraba-Sierpe wetlands, with the associated risk of pesticide runoff, soil erosion, and sediment transport into those sites…. Pineapple cultivation and expansion have caused serious harm to the country’s biodiversity; reference may be made to the wetland declared a World Heritage Site by the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) since 2007, which has been affected by sediment generated by this type of production and carried by rivers to that location, thereby affecting the animal and plant species that depend on this wetland, as well as the communities engaged in ecotourism activities around this Refuge. The wetland is also affected by drainage carried out illegally so that, once the land has dried, pineapple may be planted.” (Emphasis not in the original).

Regarding this point, a moratorium justified on the basis of the cited reasoning would not only encompass pineapple plantations but, for reasons of argumentative consistency, would also have to be extended to all production of citrus fruits, sugarcane, roots, and tubers; thus, a moratorium on all such agricultural activities in Los Chiles would cause exorbitant, wholly unreasonable and disproportionate economic harm in a typically agricultural area where employment opportunities are scarce. Moreover, the assertions concerning the Caño Negro and Térraba-Sierpe wetlands likewise find no support in specific studies establishing that pineapple plantations in Los Chiles caused that problem.

The municipal resolution later states: “In this regard, the XVIII Report on the State of the Nation mentions how ‘(...) the expansion primarily of pineapple, rice, sugarcane, and African oil palm crops has entailed encroachment upon protected areas surrounding rivers and streams, as well as violations of the Ley Forestal (TAA. 20l2b).’ It further adds that the most notable case in recent years concerns pineapple crops, which: ‘cause direct problems through their decomposition and indirect problems through the application of burn-down herbicides, such as paraquat, to desiccate the crop residue. Moreover, the stable fly (Stomoxyscalcitrans) proliferates in the crop residue, causing serious harm to livestock farming in areas adjacent to the plantations. According to Senasa data published in the press, cases of harm caused by this insect increased by 68% between 2009 and 2011….’” Note that these findings are the result of events that occurred in 2009 and 2011. Five years later, there is no evidence—at least in this case file—showing that such irregularity continues unchanged or that the pineapple plantations in Los Chiles remain in that condition.

The resolution in question also states: “Álvaro Álvarez, a livestock farmer from the country’s Zona Norte, recounts that the first problem that began to emerge as a result of pineapple fields was the proliferation of pineapple flies because they feed on the blood of cattle: ‘(...) if the animal is not treated with the appropriate feed, and in time, then the animal dies. In dairy cattle, 40 to 50% of production is lost’.... He also explains that the use of agrochemicals by pineapple companies causes cows to miscarry, become ill with stomach ailments, and even die.” Again, the pineapple plantations to which he refers are not identified; moreover, this is a statement by a person engaged in livestock farming, unaccompanied by any technical study substantiating it.

The challenged resolution continues: “…Conversely, the benefits of new agroecological approaches, which are intended to create a balance in the interaction between the biophysical environment and social and economic development, are not recognized. All of this has harmed organic agriculture, whose already limited area has continued to shrink. Many male and female farmers who have INDER plots intended for subsistence consumption have found it necessary, as a result of their economically impoverished condition, to lease them to pineapple companies backed by Costa Rican, Mexican, and Colombian capital, which resell the produce to megacorporations. Communities have been directly affected by this crop and its expansion, including students at schools and secondary schools in these areas, who have been harmed by chemical spraying, foul odors, and the emergence of the Stomoxyscalcitrans fly. Such is the case of Escuela El Jobo, in Los Chiles, which was affected by the arrival of a pineapple company in 2008.

According to Lorena Zúñiga, the school’s principal, a request was submitted to the Ministry of Health in 2008 for an inspection of that pineapple plantation, and by 2010 they had still not received the results. Something similar occurred at the Asilo de Ancianos de Pital, harming the health of older adults.” It is not reasonable to maintain that such a criterion remains valid after several years during which it has not been determined whether current technological advances have or have not overcome that situation. The reference to a complaint filed in 2008 that had not been resolved by 2010 is striking, given that its outcome has not been ascertained despite the years that have elapsed, meaning that it is not actually known whether the allegations were ultimately confirmed.

It likewise states: “Now then, with regard to land-use planning (ordenamiento territorial), it should be noted that the Fourteenth Report on the State of the Nation emphasized that our country is approaching a critical threshold in environmental management relating to land-use planning; according to that report, the situation is critical, explaining: ‘There is tension arising from increased competition for the use of land and natural resources (…). Therefore, the balance between economic development and environmental protection is increasingly fragile, and a contentious boundary appears to be forming between them, not only because of the tensions, but also because inadequate environmental management may have negative consequences for sustainable development (p.217).’ This same report presents the results of the analysis conducted in 2006, which emphasize: ‘(...) the lack of genuine regulation of the environmental impacts of land use; the vulnerability of conservation gains; and the critical state of the availability and quality of natural resources that the country has long taken for granted, the uncontrolled use of which also jeopardizes equitable access by the population’ (Informe XIV Estado de la Nación, pág. 218).

In response, residents of the areas of La Curia, Ticabán, Guácimo, Pocora, among other places, have organized to draw attention to the mismanagement of land for pineapple production, the proliferation of flies, deforestation, and the improper disposal of waste from this production and, consequently, the contamination of water, air, and soil; this demonstrates the actual impact on the lives of communities near these pineapple-producing areas. Specifically in the Zona Norte, since 2010 the authorities have been monitoring the various problems associated with pineapple cultivation and the manner in which the Caño Negro wetland is adversely affected; the Environmental Administrative Tribunal reported: ‘Tree felling, encroachment upon protected areas, land-use change (cambio de uso del suelo), harm to the lagoon and its fauna, construction affecting biological corridors, and an expansion of pineapple-related activity are part of the long list of environmental problems exerting intense pressure on the Caño Negro Wetland and its surroundings, as verified by the Environmental Tribunal.

During the first inspection alone, the TAA identified five pineapple plantations or tracts of land prepared for pineapple planting near Caño Negro, but these are only part of the large number of farms being devoted to this activity in the area. Two quarries on the Frío and La Muerte rivers were also inspected, as were several farms where trees were found to have been cut without permits. In the case of pineapple plantations, the problem is that they are being developed in one of the area’s tropical rainforest regions, reducing flora and fauna habitats by fragmenting and eliminating vegetation and leaving only small islets of tree cover (cobertura arbórea), which prevent the integration of natural biological corridors and have fragmented those sites. Some of these sites were previously used for rice cultivation and therefore consist of land with fairly (sic) high moisture levels whose nature has not been defined in terms of its possible status as a wetland.’” Once again, those findings date from 2010, and the cited cases concern other locations in the Los Chiles area.

The Municipality itself acknowledges this situation, having stated immediately thereafter: “This situation, despite the absence of more recent scientific data, may be presumed to have worsened following the intensification of the climate crisis afflicting the Planet.” (Emphasis not in the original). In this regard, it must be stressed that much more than an assumption is required to validly restrict the exercise of a fundamental right; an allusion to a general consequence, detached from the context of the community in question, is insufficient to justify prohibiting a particular economic activity. For that purpose, I reiterate, current technical studies specifically concerning the canton of Los Chiles are required.

Now, unlike the Majority, I consider that municipalities may indeed adopt measures to safeguard the environment, even if doing so entails limiting another right, provided that such measures are duly substantiated.

Accordingly, I clarify that my opinion in the sub judice would have been different had the municipal resolution in question been based on current technical studies establishing the alleged harm to the environment and public health. When potential problems involving pollution and harm to health arise, it is evident that, by virtue of the principle of interinstitutional cooperation (principio de cooperación interinstitucional), both the municipality, in defense of its residents, and the health authorities, without prejudice to other entities, are obligated to act in a coordinated manner so that, within their respective spheres of authority, such problems may be prevented or remedied. The protection of the environment and public health unquestionably constitutes a matter of community interest; therefore, municipalities cannot disregard their duty to safeguard these constitutional interests within their respective local jurisdictions, although this does not preclude interaction with other nationally competent entities and bodies.

Thus, the Municipality could have initiated preliminary investigations into the pineapple-producing companies in Los Chiles to determine whether the situations alleged in other cantons were also occurring in its canton and, on that basis, adopt such measures as it deemed appropriate, which could potentially include imposing a moratorium, depending on the extent of the harm or threat. Consequently, I clarify that I joined the operative portion (parte dispositiva) of this judgment with the understanding that the warning not to repeat the conduct that gave rise to this judgment does not mean that the Municipalidad de Los Chiles is barred from imposing another moratorium on pineapple production; rather, to do so, it is required first to obtain updated technical studies. Thus, if such a basis existed, the respondent municipal corporation could establish specific proceedings against pineapple-producing companies that caused harm to health or the environment and could even impose a moratorium commensurate with the extent of the threat or harm to those constitutional interests.

Nevertheless, although this freedom of enterprise may validly be restricted through a moratorium if significant harm to health or to a healthy and ecologically balanced environment were demonstrated, it is no less true that such a measure must be subject to a defined term and periodic reviews, since the circumstances that justify a measure of such magnitude at a particular time may well change over time, whether because new scientific discoveries are made or because pineapple production techniques change. In the sub examine, although the moratorium was imposed for a term of 5 years, it is no less true that it lacks the indispensable updated technical basis that could justify restricting the fundamental rights of the amparo petitioners (amparados). Consequently, it is on the basis of these considerations that I rule in favor of this action, clearly without prejudice to the respondent authority’s ability to adopt various measures in the future, including a moratorium subject to a defined term, if current technical studies demonstrate specific threats or harm in the canton of Los Chiles caused by pineapple-producing companies.

Paul Rueda L.

------------------------- 1 See the weekly newspaper Universidad, 23 de febrero del 2016, p. 4, article entitled: “Cases against Pineapple-Producing Companies Languish, Stalled in the Environmental Tribunal.” 2 Weekly newspaper Universidad. Op. cit., p. 5.

*160091920007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y treinta y uno minutos de doce de agosto de dos mil dieciséis.

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 16-009192-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 001], a favor de [Nombre 002], contra CONCEJO MUNICIPAL DE LOS CHILES.

Resultando:

1. Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:27 horas del 13 de julio de 2016, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Presidente del Concejo Municipal de Los Chiles, y manifiesta que su representada agrupa a la mayoría de los productores y exportadores de piña de todo el país, incluidos los del cantón de Los Chiles de la Provincia de Alajuela. Asegura que las fincas de los asociados a esa Cámara funcionan conforme a los requisitos técnicos y ambientales exigidos por el ordenamiento jurídico para la operación de ese tipo de actividad y, en consecuencia, utilizan las más modernas prácticas agrícolas en la producción de la piña. Añade que, en la actualidad, las fincas productoras de piña en ese cantón se encuentran certificadas en el nivel nacional e internacional por firmas especializadas en temas sociales y ambientales, previo cumplimiento de una gran cantidad de protocolos ambientales.

Dado lo anterior, cuestiona el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15 del Concejo accionado, celebrada el cinco de julio de dos mil dieciséis, puesto que, intempestivamente y sin fundamento en alguna norma aplicable del ordenamiento, en esa determinación municipal se declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles. Considera que las supuestas violaciones en materia ambiental que se enumeran en la parte considerativa de dicha disposición no existen. Asevera que las razones ambientales que justifican al acto se fundamentan, en su gran mayoría, en reportajes periodísticos e informes del Estado de la Nación, que no son órganos técnicos para emitir criterios serios en materia ambiental. Agrega que el informe más reciente al respecto data del año dos mil once, cuando la realidad ambiental de la zona era muy diferente, y acusa asimismo que se utilizaron estudios sobre plantaciones piñeras situadas en otras zonas geográficas.

Denuncia que tampoco existe un expediente administrativo que otorgue sustento técnico o jurídico al acto recurrido, ni estudios técnicos que lo respalden. Considera violentado el debido proceso en perjuicio de la parte amparada, por la falta de motivación del acto. Asimismo, estima vulnerados los principios de proporcionalidad, razonabilidad, interdicción de la arbitrariedad, reserva de ley, libertad de empresa y derecho de propiedad.

2. Informa bajo juramento Heiner Hidalgo Salas, en su condición de presidente del Concejo de la Municipalidad de Los Chiles, que no es cierto que la asociación que representa el recurrente agrupe a la mayoría de los productores y exportadores de piña, tampoco presenta ninguna resolución de viabilidad ambiental ni bitácoras ambientales que sustenten su afirmación de que sus representados funcionan conforme a los criterios técnicos y ambientales exigidos para la actividad o que estén acreditados según estándares internacionales. Refiere que si bien no existe un expediente sobre el acuerdo impugnado, lo cierto es que ese tipo de acuerdos no siempre requieren la apertura de un expediente, de conformidad con el artículo 44 del Código Municipal. Considera que el reclamo del recurrente se dirige a aspectos de legalidad sobre un elemento del acto administrativo cuestionado, por lo que solicita se desestime el recurso planteado.

3. En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez ; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. El recurrente acude ante este Tribunal porque considera que determinación municipal de declarar una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles, es improcedente y lesiona la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña.

II.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

· Mediante el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15, celebrada el 05 de julio de 2016, el Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles (hecho no controvertido).

III.Precedente. En un asunto similar al que nos ocupa, Voto Nº 2013-0013939, de las 11:30 horas de 18 de octubre de 2013, esta Sala consideró

• 1)que es indispensable los actos administrativos, especialmente los de carácter formal, sean debidamente motivados,
• 2)que dicha motivación es un componente esencial de los derechos al debido proceso y a la defensa (véase el Voto Nº 18472-06),
• 3)que el principio de la interdicción de la arbitrariedad administrativa es una forma de contención de los poderes públicos y, en particular del ejercicio de sus potestades discrecionales, y que los actos administrativos carentes de motivación infringen dicho principio (véase el Voto Nº 6078-99 y Nº 14421-04),
• 4)que las autoridades competentes en materia de protección a la salud pública y el medio ambiente están claramente definidas en el ordenamiento jurídico nacional, y despliegan dichas funciones a nivel nacional y no local,
• 5)que las libertades de empresa y de comercio como garantías constitucionales consisten en el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial o empresarial legalmente permitida que más convenga a sus intereses; y que el ejercicio de las libertades constitucionales puede ser objeto de regulación, cuando se encuentren de por medio derechos o intereses de la colectividad, como la salud pública y el orden público (véase el Voto Nº 1994-0000143 y Nº1998-000537),
• 6)que en materia de derechos fundamentales, el principio de reserva de ley obliga a que cualquier límite o restricción que se imponga debe ser, además de razonables, proporcionadas y necesarias e idóneas, impuestas por el propio texto convencional (parámetro de convencionalidad conformado por las declaraciones o convenciones sobre derechos humanos que forman parte del derecho internacional público, sentencias y opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), la Constitución o la ley; y que corolario de dicho principio es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos, limitar derechos fundamentales,
• 7)en conclusión, que la libertad de empresa y de comercio como derecho fundamental, íntimamente ligado, por su naturaleza, con el derecho al trabajo y de propiedad privada, es susceptible de ser restringido por una disposición del parámetro de convencionalidad o de constitucionalidad y, eventualmente, por la ley, en el tanto y en el cuanto el límite respectivo sea necesario, razonable y proporcionado.

IV.En esa ocasión, se estimó que la restricción o limitación para ejercer la actividad empresarial agro-industrial de la siembra y expansión, exportación, distribución y comercialización de la piña en el cantón de Pococí, impuesta por un acuerdo del Concejo Municipal, infringe directa y palmariamente el principio constitucional de la reserva de ley en materia de restricción a los derechos fundamentales y, por ende, quebranta la libertad de empresa y comercio. Se constató entonces una infracción evidente a la motivación razonable de toda actuación administrativa, como componente de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y manifestación específica del principio de interdicción de la arbitrariedad; y dado que se trata de una limitación de un derecho fundamental –ejercicio de la libertad de comercio y agro-industria-, y por ser impuesta a través de un simple acuerdo municipal, una flagrante violación al principio de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales.

Se aclaró que lo expuesto no obsta para que el poder legislativo, con sustento en los estudios técnicos y científicos disponga una restricción similar, caso en el cual se respetarían los principios constitucionales de reserva de ley en materia de restricciones a los derechos fundamentales, interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad y, por ende, las libertades de empresa y comercio.

V.Sobre el caso concreto. En el presente asunto, el considera improcedente el acuerdo de moratoria acordado por la Municipalidad de Los Chiles, pues no cuenta con un expediente que respalde dicho acuerdo y los criterios que lo sustentan no son actuales ni objetivos. Por su parte la Municipalidad recurrida admite que no existe un expediente sobre el acuerdo impugnado, y considera que ese tipo de acuerdos no siempre requieren la apertura de un expediente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 del Código Municipal. En ese sentido, el precedente de cita resulta de plena aplicación, y dado que no se encuentran motivos para variar el criterio vertido en dicha ocasión, lo procedente es estimar el recurso en los términos que se establecen en la parte dispositiva de la presente resolución.

VI.Razones adicionales del Magistrado Castillo Víquez. Hay poderosas razones jurídicas para declarar con lugar el presente recurso. En primer término, no se puede desconocer que la libertad de empresa, además de ser un derecho fundamental, es un elemento esencial del modelo de economía de mercado por el que optó el Constituyente. Sobre el contenido esencial de derecho fundamental, la doctrina ha señalado que tiene varios componentes.

El primero es el derecho de la persona de escoger y desarrollar una determinada actividad económica, siempre y cuando esta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Ergo, el Estado no puede impedir que una persona se dedique a una determinada actividad económica, aunque por razones de orden público puede fijar ciertos requisitos. Tampoco le puede imponer a una persona o a un grupo de ellas el dedicarse a una actividad económica específica.

El segundo elemento que forma parte de la libertad de comercio, es el derecho de la persona de organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más convenga a sus intereses. Con las excepciones que impone la legislación laboral en materia de inspección de trabajo, riesgos de trabajo o profesionales, la legislación mercantil y, en algunos casos, donde por razones de orden público se puede exigir que en la empresa presten sus servicios ciertos profesionales, verbigracia: el regente de una farmacia, los propietarios de la empresa son enteramente libres para determinara todos los aspectos relativos a la vida de la empresa. “Supone la capacidad de tomar decisiones libremente sobre las formas de organización, el nombre, el emplazamiento, la forma de gobierno interno (‘corporate governance’) y todos los demás aspectos de la organización y la vida interna de la empresa”.

El tercero es el derecho de las personas a obtener un beneficio económico (lucro), o por lo menos a obtener los recursos para subsistir (principio de autosuficiencia). En este caso, hay que tener claro que es a la persona a quien le corresponde asumir el riesgo económico, por ende, el Estado no está en el deber de asegurar, a todo empresario, un lucro razonable en sus actividades económicas. Sin embargo, si está obligado a abstenerse cuando, con su actividad, provoque que la empresa no obtenga un beneficio económico. La Corte Plena, en sesión del 6 de mayo de 1974, indicó que la fijación de precios, por parte de la Administración, tiene la siguiente limitación:

“…Que la fijación de precios, cuando es ruinosa o deficitaria, puede acarrear como ilegítimo resultado el de poner una empresa en condiciones que le impiden realizar sus actividades, lo cual se traduciría a la vez en un grave menoscabo a la libertad de industria y comercio que garantiza el artículo 46 de la Constitución Política…”.

El cuarto componente de contenido esencial de esta libertad, es el libre acceso de las empresas al mercado. Las empresas tienen el derecho de acceso a él, sin perjuicio de las condiciones que imponga el Estado, por razones de orden público. La libre competencia supone la libre circulación de mercaderías, el libre acceso al mercado y la igualdad entre compradores y vendedores.

Un aspecto polémico es si la libre fijación de precios forma parte o no del contenido esencial de la libertad de comercio. Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado como legítimo el control de precio.

“En relación con este tema y específicamente en cuanto al control de precios de los productos por parte del Estado, en la sentencia No.2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993, la Sala señaló que dentro del concepto de "interés público" u "orden público" se encuentran involucradas las medidas que el Estado adopta con el fin de asegurar, entre otras cosas, su organización económica; que como medidas de intervención se incluyen las normas jurídicas que controlan los precios de los artículos de consumo; que la regulación de esos precios no afecta el principio económico de "la economía de mercado", ni lesiona la libertad de empresa, de comercio o la propiedad privada, antes bien, la regulación representa una garantía de uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos; que la facultad del Estado de fijar esos precios conlleva necesariamente una limitación a la libertad, pero esa limitación es razonable por estar dirigida al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución; que los mecanismos de control de la producción y del reparto de la riqueza, están orientados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que les sirven como parámetros de constitucionalidad” (Sala Constitucional, 1995-3120).

Si bien es constitucionalmente posible el control de precios por parte del Estado, desde nuestro punto de vista, este debe ser la excepción, y no la regla. Además, deben de darse ciertas condiciones:

a. Que la potestad esté autorizada en una Ley formal.

b. Que su fijación sea temporal, cuando no se trata de los bienes y servicios indicados en el punto d.

c. Que se le garantice al empresario una utilidad razonable.

d. Que se trate de bienes de primera necesidad o tarifas de servicios públicos.

La libertad de comercio también conlleva la libertad de dirección de la empresa, es decir, la libertad del ejercicio empresarial: “(…) libertad de tomar decisiones y de competir en un mercado libre. Dentro de este apartado, deben mencionarse cuestiones tales como la libertad de producción (volumen, calidades, etc.), libertad de inversión (o desinversión o cierre), libertad de una política o estrategia comercial –cuestión íntimamente relacionada con la libertad de precios-, libertad de publicidad (no engañosa), libertad de distribución y venta, libertad de competencia leal o libertad contractual (de contratar o no contratar), de esa forma el empresario pone en juego todos sus talentos y el de las personas que lo rodean para desarrollar la empresa”.

Por último, el contenido esencial de la libertad de comercio comprende el derecho de la persona de anunciar los bienes y servicios que produce o presta. La utilización de la publicidad, sobre todo en las sociedades actuales, por parte de las empresas es al mismo tiempo una actividad económica y un instrumento fundamental de estas en una economía de mercado y, por tanto, un componente del contenido esencial de la libertad de comercio. Ahora bien, por razones de orden públicos se pueden prohibir cierto tipo de publicidad, tal y como podría ocurrir con la del fumado.

Dicho lo anterior, las municipalidades no tienen competencia para prohibir una determinada actividad económica lícita en sus territorios o declarar moratorias, definidas o indefinidas. Esa competencia corresponde al Estado, toda vez que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) es claro y preciso, en el sentido de que el régimen de las libertades públicas está reservado a la Ley. En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico.

El principio de reserva de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho. La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.

En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982).

Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

"El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; O como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’".

En nuestro país, el régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de ley. Según lo ha establecido el Tribunal Constitucional, este principio tiene rango constitucional (artículo 39 de la Constitución) (véase el voto n.° 3173-93); rango legal (Artículos 19 y 124 de La Ley General de la Administración Pública. "1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2. Quedan prohibido los reglamentos autónomos en esta materia". "Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general, no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas"), y reconocimiento jurisprudencial, tanto constitucional como administrativo. La Sala Constitucional ha dicho que de este principio se derivan cuatro corolarios:

"a) En primer lugar, el principio mismo de ‘reserva de ley’, del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, par la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’; En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley". (Véase el voto número 3173-93).

En ese mismo fallo, la Sala Constitucional fue categórica al afirmar que la potestad del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de los terceros, es la legislativa, excluyendo así, los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por ese Poder o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior rango.

Por otra parte, el acuerdo impugnado constituye en sí mismo una amenaza cierta, real y efectiva e inminente para los derechos fundamentales de los recurrentes, por lo que sí es procedente el amparo (véanse las resoluciones números 295-95 y 049-2000 de este Tribunal), toda vez que es lógico suponer que para ellos no tiene ningún sentido gestionar una autorización municipal para el ejercicio de su libertad de empresa, cuando hay un acuerdo municipal que decreta una moratoria indefinida de la actividad en el cantón. De antemano saben que será rechazada su solicitud a causa del acuerdo impugnado. De ahí la procedencia de este amparo.

Por último, si hay lesión al derecho al ambiente, a la salud, al derecho al servicio agua potable y a otros derechos fundamentales de la población es a las autoridades del gobierno central a quienes compete prohibir la actividad económica, y no al gobierno local. Dicho de otra forma, la municipalidad está en el deber de autorizar la actividad económica sujeta o condicionada a que las autoridades competentes nacionales determinen que ésta no lesiona el derecho al ambiente, a la salud y derecho al servicio de agua potable de los pobladores del cantón.

Ergo, con fundamento en la doctrina citada, no tengo otra alternativa que declarar con lugar el recurso de amparo en todas sus consecuencias, como en efecto se hace.

VII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Debe prevenir esta Sala a la parte recurrente que de haber aportado algún documentos en papel, así como objetos o pruebas respaldadas por medio de cualquier dispositivo adicional, o por medio de soporte electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho, en un plazo de 30 días hábiles, después de recibida la notificación de esta sentencia, de lo contrario todo ello será destruido de conformidad con lo establecido en el “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, aprobado por la Corte Plena en sesión No. 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión No. 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso y, en consecuencia, se anula el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15, celebrada el 05 de julio de 2016, mediante el cual el Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en dicho cantón. Se le ordena al Concejo Municipal abstenerse de incurrir en las conductas que dieron mérito para acoger el presente amparo. Todo bajo la advertencia de que se impondrá prisión de 3 meses a dos años o 20 a 60 días multa al que recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir impartida por esta Sala, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Los Chiles al pago de los daños y perjuicios, costas que se liquidaran en la fase de ejecución de sentencia de lo contencioso-administrativo. El Magistrado Castillo da razones adicionales. El Magistrado Rueda Leal da razones separadas. La Magistrada Hernández López pone nota. El Magistrado Cruz Castro salva el voto y declara sin lugar el recurso.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jose Paulino Hernández G.

Nota separada de la Magistrada Hernández López He concurrido con el voto de mayoría bajo las siguientes consideraciones:

Tengo claro que las Municipalidades en cuanto gobiernos locales tienen la posibilidad de administrar los intereses de su cantón y que esto implica una continúa tensión con los derechos fundamentales de los administrados; ellas tienen la potestad de tomar decisiones positivas o negativas respecto de los actos que la ley les ha atribuido, por ejemplo emisión de certificados de uso conforme, otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales. Existe incluso la posibilidad de que tales actos signifiquen en la realidad una gravosa limitación del ejercicio de derechos constitucionales como el de comercio (que no puede concretarse sin una patente) o el derecho de propiedad privada (como cuando se niegan permisos de construcción, se exigen retiros en construcción o se imponen áreas mínimas para las segregaciones de lotes, entre otros muchos). La diferencia en este caso, radica en que el acuerdo impugnado excede tales facultades de administración fundadas en la ley, para de decretar, sin sustento jurídico ni constitucional que se lo permita, una moratoria general, es decir, total para prohibir la actividad piñera en el territorio de los chiles.

Por las razones indicadas en el voto de mayoría y en los precedentes citados, en un Estado liberal y unitario como lo es nuestro país, ese tipo de actos prohibitivos y limitativos de alcance general no solo están reservados a la ley formal emitida por la Asamblea Legislativa, sino que, además, ni siquiera ésta puede realizarlos libremente, sino que debe ajustar su actuar a las disposiciones del artículo 28 Constitucional, auténtica barrera contra la arbitrariedad del poder, incluso el democrático.

Fuera de lo anterior, resulta claro que las municipalidades conservan, -en ejercicio de sus potestades-, el derecho y obligación de gestionar la clausura de una o varias actividades económicas (incluida la siembra de piña) -ante las autoridades respectivas-, o a no otorgar una patente o permiso de uso de suelo, por ejemplo, si existen estudios técnicos que justifiquen la medida, vgr. frente al riesgo o afectación a la salud, fuentes de agua, mantos acuíferos, etc.

En ese sentido, desde mi perspectiva, las municipalidades no sólo tienen plena competencia, sino la obligación, de velar por la salud de sus habitantes y deben en casos concretos, actuar en defensa de esos intereses, claro está, siempre dentro del marco de la ley.

Nancy Hernández López VOTO PARTICULAR DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO: En este caso me inclino por un voto particular y declaro sin lugar el recurso por las razones que de seguido expongo: El recurrente en su calidad de representante de la Asociación de la Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Piña, impugna el acuerdo municipal emitido por la Municipalidad de Los Chiles, considera que la determinación municipal de declarar una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles, es improcedente y lesiona la libertad de empresa, el principio de reserva legal y el derecho de propiedad de los agremiados de la Cámara representada.

Tal y como se logró acreditar en autos mediante el acuerdo número III, inciso c), de la sesión ordinaria N° 15, celebrada el 05 de julio de 2016, el Concejo de la Municipalidad de Los Chiles declaró una moratoria de cinco años para el otorgamiento de permisos y autorizaciones municipales, y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles, indicando que: “ 1. Declárese una moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón de Los Chiles. 2. A partir de este momento deberá la Administración, a través de la Unidad de Gestión Ambiental, realizar las coordinaciones con la entidades competentes y demás interesados, con el fin de llevar a cabo los estudios necesarios, especialmente los estudios hidrogeológicos, que permitan determinar el impacto socio ambiental acumulado de las fincas piñeras existentes, de manera que permita definir si es ambientalmente sostenible la expansión del cultivo. 3.

La Municipalidad deberá realizar un inventario de las fincas piñeras que se encuentren en operación a la entrada en vigencia de este acuerdo. 4. El Gobierno Local coordinará con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Ministerio de Salud para la vigilancia del manejo de agroquímicos cerca de los pozos de abastecimiento del recurso hídrico. 5. La Municipalidad coordinará con el Servicio Nacional de Salud Animal y el Servicio Fitosanitario del Estado para la atención de la plaga de la moscas stomoxyscalcirrans o mosca de establo. 6. La Municipalidad convocará a una comisión interinstitucional con participación de los centros educativos y la comunidad que se encargará de velar por la fiscalización del cumplimiento de la normativa ambiental y del presente acuerdo. Los derechos adquiridos de previo a la entrada en vigencia de este acuerdo, no se verán afectados. Dicho acuerdo rige a partir de su publicación.

Aprobado Definitivamente, por decisión unánime, con cinco votos positivos de los regidores, Heiner Hidalgo Salas, Carlos Luis Bonilla Arana, Olivier Gamboa Rodríguez, Alberto Montalbán Chamorro, Yerlin del Cannen Díaz Mena”. Todo ello con fundamento en la defensa de los recursos naturales.

Ante ese panorama considero que el amparo deviene improcedente, por los siguientes argumentos:

1- Nótese que todavía no existe acto alguno de aplicación individual que se esté impugnando. El recurso es presentado por una asociación, en defensa de sus agremiados, pero de forma genérica. Recuérdese que el recurso de amparo ha sido instituido únicamente para brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales; razón por la que, en general, su procedencia está condicionada, no sólo a que se acredite la existencia de una turbación —o amenaza de turbación— a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país, sino también a que el agravio alegado comporte una amenaza o quebranto directo y grosero de aquellos derechos, que por su carácter apremiante no permita esperar a que surtan efecto los remedios jurisdiccionales ordinarios. Esto quiere decir que no toda supuesta vulneración de uno de tales derechos es idónea para ser discutida en esta sede. En este sentido, al no existir acto concreto, alguno, de aplicación individual, donde se observen violentados los derechos fundamentales alegatos, la presentación de este recurso resulta prematura.

2- Corresponde a la vía de la legalidad y no a esta jurisdicción constitucional, la impugnación de los acuerdos municipales. Si el recurrente considera que el acuerdo impugnado carece de ciertos elementos esenciales, ello debe plantearlo en la vía ordinaria, pues para la impugnación de un acuerdo municipal existe esa vía (ver sentencias número 2010-003990 de las nueve horas y diecisiete minutos del veintiséis de febrero del dos mil diez y número 2010-000413 de las catorce horas y siete minutos del ocho de enero del dos mil diez).

3- Desde el punto de vista constitucional el acuerdo municipal impugnado encuentra asidero en las competencias municipales en materia urbanística y ambiental. Es decir, bien pueden los gobiernos locales, en aras de cumplir con sus obligaciones sobre defensa, protección y precaución del ambiente, imponer restricciones a ciertas actividades que se desarrollen en el cantón. Ya en otras oportunidades esta Sala se ha topado con casos en donde los entes públicos declaran “moratorias” en ciertas concesiones y/o permisos, que no están obligados a otorgar, y por razones ambientales. Recuérdese al respecto el Decreto 35982-MINAET donde se declaró, vía decreto y no vía legal, la moratoria nacional para la minería. En una oportunidad en que esta Sala examinó dicho decreto, se estableció que:

“I.- La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Decreto Ejecutivo No. 35982 - MINAET de 29 de abril de 2010, declaró "(…) la moratoria nacional por plazo indefinido para la actividad de minería metálica de oro a cielo abierto en el territorio nacional (…)" (visible a folio 9). Dicha disposición fue modificada por medio del Decreto Ejecutivo No. 36019 - MINAET de 8 de mayo de 2010, mediante el cual las citadas autoridades del poder público ordenaron que se ampliara la medida para toda actividad de minería metálica de oro en el territorio nacional. Efrén Arauz Centeno estima que esa decisión lesiona su derecho al trabajo, tutelado por el artículo 56 de la Constitución Política. En criterio de esta Sala Constitucional, el caso del recurrente tal y como es planteado, no representa problema alguno de amenaza o lesión de derechos fundamentales, esto, por dos razones básicas.

En primer lugar, tal y como lo hizo constar el tutelado en el escrito de interposición del recurso de amparo, la solicitud de concesión que presentó ante la Dirección General de Geología y Minas, se encuentra en trámite, razón por la cual el promovente no ostenta derecho real alguno oponible a la Administración, pues de conformidad con el artículo 14 del Código de Minería, el mismo se tendrá por adquirido desde la fecha en la cual esté inscrito en el Registro Nacional Minero, de tal forma que se descarta que se hubiera desconocido, con el Decreto, alguna situación jurídica consolidada a su favor. De otra parte, lo ordenado tampoco implica una lesión al derecho al trabajo, pues, se debe tener claro que la sola presentación de la solicitud no genera expectativa sobre la posible concesión minera, por cuanto el Estado no está obligado a otorgarla. Al ser bienes demaniales, su reconocimiento, explotación, exploración y la obtención de beneficios de los recursos minerales por parte de sujetos de derecho privado, solamente es viable en la medida que el interés público lo demande.

Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican o no los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso. Si el amparado considera que dichos parámetros fueron valorados de manera errónea o bien no brindan sustento suficiente para una medida como la dispuesta, debe cuestionarlos ante la jurisdicción contencioso administrativa y no ante esta sede. Indudablemente, hacerlo en la vía procesal del amparo excedería su naturaleza sumaria, así como la competencia de este Tribunal, configurada por la Ley y la propia Constitución Política. Bajo este orden de consideraciones, el amparo es improcedente y así debe declararse.” (sentencia Nº 2010-012144 de las dieciséis horas y veintisiete minutos del veinte de julio del dos mil diez).

Asimismo, se conoce de otro tipo de moratorias decretadas por gobiernos locales, tales como al otorgamiento de licencias en materia de construcción de torres de telecomunicaciones en el cantón de Carillo (véase el voto Nº 2011-015288 de las dieciséis horas y veintitrés minutos del ocho de noviembre del dos mil once) y a al otorgamiento de licencias o permisos de instalación y funcionamiento de juegos o máquinas tragamonedas en el cantón de Montes de Oca (véase el voto 2006-02902 de las ocho horas cincuenta y dos minutos del tres de marzo del dos mil seis). De forma tal que se entiende que, quienes solicitan una concesión, o como en este caso un permiso, no tienen derecho a que dicho permiso se les otorgue, sino que el ente público competente –en este caso la Municipalidad- puede denegarlo. Por las mismas razones en que una Municipalidad puede adoptar un plan regulador y establecer limitaciones de tipo urbanístico, en este caso en particular, bien pueden los gobiernos locales determinar de antemano que se negarán cierto tipo de permisos, atendiendo a razones ambientales, en aplicación del principio precautorio, y debidamente fundamentado, según se dice.

4- Nótese que en este caso, el fundamento del acuerdo impugnado se sustentó en estudios técnicos realizados tanto por la Universidad Nacional como por la Universidad de Costa Rica. Asimismo, nótese que la moratoria es temporal, a diferencia de otros casos que ha conocido esta Sala donde la moratoria (entendida como una veda para que particulares accedan al acto de autorización municipal para desarrollar cierto tipo de actividades) ha sido ilimitada en el tiempo (véase por ejemplo el voto no. 10176-2011 de las ocho horas cuarenta minutos del cinco de agosto de dos mil once que fue acción de inconstitucionalidad declarada con lugar en contra de la frase del Transitorio 1° del Acuerdo del Concejo de Belén, de la sesión ordinaria No. 16-2007 del 13 de marzo de 2007, artículo 5, únicamente en cuanto indica: “por el tiempo necesario”), en este caso, la moratoria municipal es temporal. Si bien el acuerdo dice que la moratoria será prorrogable de manera indefinida, se entiende que ello obedece a la incerteza del impacto ambiental que produciría continuar con el cultivo de la piña, y en atención al principio precautorio que opera en esta materia.

Al respecto, recuérdese el significado que esta Sala le ha dado al principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, de mil novecientos noventa y dos, se alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

Principio aplicable en este caso, máxime si se tomen en cuenta los antecedentes de daños ambientales ocasionados por la piña en zonas como Pococí, Guácimo y Siquirres, según denuncias tramitadas ante la Defensoría de los Habitantes referente la contaminación del agua para consumo humano por la aplicación de agroquímicos en el cultivo de la piña y la proliferación de la mosca del establo en los cantones donde se han expandido el cultivo de piña.

5-Existen muchos indicios y estudios sobre los daños que ocasiona el cultivo de la piña en las comunidades cercanas al área de cultivo. La respuesta institucional es muy lenta, según informaciones periodísticas, el Tribunal Ambiental Administrativo tiene cuarenta y cuatro casos relacionados con cuestionamientos ambientales al cultivo de la piña, el más antiguo data del 2001 y aún no los ha terminado con una sentencia. Mientras tanto los daños ambientales tan graves, siguen esperando una respuesta. La mayor parte de esos casos tienen relación con la afectación del recurso hídrico, invasión de áreas protegidas, cambio de uso de suelos, daños graves a humedales o a nacientes1. El Instituto de Acueductos y Alcantarillados ha invertido más de tres millones de dólares, suministrando agua a varias comunidades del Caribe (Milano, La Francia, El Cairo y Luisiana) que no tienen acceso al agua, porque sus fuentes fueron contaminadas por el cultivo de la piña. 2 La actividad empresarial no puede ocasionar un daño tan grave a los ciudadanos de las diversas comunidades, por esta razón requieren la intervención del gobierno local.

Son efectos muy graves sobre diversas comunidades que no puede ser parte del derecho a la libre empresa y a la iniciativa privada. El ciudadano que vive cerca de las áreas de cultivo de piña sufre una postergación agravada: las instituciones no intervienen y si lo hacen, no lo resuelven y en segundo lugar, si el gobierno local interviene en defensa de los derechos fundamentales de los pobladores, su intervención resulta inconstitucional, según lo resuelve el voto de mayoría.

6-Me llama la atención que el Ministerio de Salud no tenga ninguna intervención frente a una grave amenaza sobre los mantos acuíferos que surten de agua a las comunidades. Hay una pasividad que no parece honrar las funciones fundamentales que debe asumir dicho Ministerio.

7- Ante las amenazas al ambiente, a la salud y al acceso al agua, el gobierno local está legitimado para dictar una medida temporal que permita evaluar los efectos de una actividad agroexportadora que podría ser dañina para los habitantes de la comunidad. Una actividad empresarial no puede desarrollarse puede provocar serios daños sociales e individuales. En este caso hay un posible daño a terceros, en este caso, toda la comunidad, que justifica un control temporal para reducir los riesgos de daños medio ambientales o a la salud. En la ponderación de bienes, dada la gravedad de las amenazas, se justifica una medida transitoria que evite graves daños a los ciudadanos, limitando temporalmente la libertad de empresa.

8- Es importante tomar en consideración las consecuencias dañinas que provoca el cultivo de la piña, tal como lo ha denunciado la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, en el siguiente pronunciamiento:

Crecimiento no controlado del monocultivo de piña trae graves consecuencias ambientales y sociales para Costa Rica.

Considerando

1. Que las instituciones del Estado costarricense tienen la obligación constitucional de tutelar el derecho a la salud, a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; de igual manera, la ciudadanía tiene el derecho de exigir dicha tutela (artículo 50 de la Constitución Política de la República de Costa Rica).

2. Que el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad establece la obligación y responsabilidad de las instituciones del Estado de aplicar el principio precautorio, con el propósito de proteger el medio ambiente e impedir su degradación, cuando pueda existir pérdida, peligro o amenaza de daños graves o inminentes a la biodiversidad.

3. Desde hace más de 10 años, Costa Rica ha experimentado un aumento exponencial en la expansión de monocultivos de piña a gran escala para la exportación en la región Huetar Norte, Huetar Atlántica y Brunca, lo cual ha convertido a nuestro país en el principal productor de piña en el mundo. De acuerdo a datos de la CANAPEP del 2001 al 2011 el crecimiento económico de la actividad fue del 388 %, pasando de exportar 148,5 millones de dólares a 725 millones de dólares. Sin embargo las cifras de SEPSA indican que el crecimiento en hectáreas ha sido sólo del 230%, pasando de 13.500 hectáreas en el 2001 a 45.000 hectáreas en el 2011. Al respecto, el Decimoséptimo Informe Estado de la Nación indica que los datos sobre el área de cultivo muestran algunas disparidades. Ello obedece a la debilidad general de las estadísticas agrícolas, que se basan en estimaciones de los productores, y no en registros administrativos oficiales.

4. Las principales preocupaciones asociadas con una expansión sin mecanismos adecuados de control del cultivo de la piña versan sobre la sedimentación y contaminación de los ríos, quebradas, manantiales y aguas subterráneas ; la deforestación y pérdida de bosque; la erosión; los cambios en uso el suelo y aislamiento de la fauna silvestre; la contaminación por agroquímicos de los pozos y acueductos utilizados por las comunidades para su consumo; la generación de plagas de moscas que atacan al ganado y demás animales domésticos; la exposición de las poblaciones cercanas y de los trabajadores y las trabajadoras al polvo y a los agroquímicos utilizados; el desplazamiento de agricultores y ganaderos; la transformación de zonas con cultivos para la alimentación en zonas de monocultivos para la agroindustria y la exportación; el irrespeto a los derechos laborales de los trabajadores y las trabajadoras; así como la carencia de condiciones adecuadas relacionadas con la salud ocupacional.

5. Que el Decimoséptimo Informe del Estado de la Nación señala que la actividad piñera sigue sobresaliendo por su crecimiento y alto grado de conflictividad y que los sectores académicos y ecologista han advertido sobre las severas implicaciones ambientales de su desarrollo en el país. En el 2009 el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) tenía en trámite 36 denuncias contra empresas piñeras en San Carlos, Los Chiles, Miramar, Buenos Aires, Guápiles, Siquirres y Guácimo. En el 2009 el TAA intervino veinticinco plantaciones denunciadas; la planta empacadora de la compañía Del Monte fue clausurada temporalmente y se ordenó la instalación de una planta de tratamiento para evitar la contaminación del río El Destierro y quebradas tributarias.

6. Que el país registra las cantidades más altas de importaciones de agroquímicos en su historia, lo mismo que el uso por habitante, de acuerdo con el Instituto Regional de Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional (UNA), por lo que es urgente tomar medidas para fomentar y estimular la agricultura orgánica, así como otras alternativas de combinación agroforestal y/o agroecológicas.

7. Que la ponencia “Nivel de cumplimiento de decisiones judiciales en materia ambiental relativas a la protección del recurso hídrico” elaborada por Boeglin para el decimosexto Informe del Estado de la Nación, denuncia que pese a estudios realizados desde 1996 por el Laboratorio Nacional de Aguas del AyA y de estudios posteriores (1999-2004) en asocio con el IRET (UNA) sobre la alta vulnerabilidad de los acuíferos en Siquirres (2004), los cultivos de piña se desarrollaron sin ningún tipo de previsión o medidas de mitigación. La contaminación de dichos acuíferos declarada como perjudicial por el AyA y el Ministerio de Salud para el consumo del agua potable de las comunidades en julio del 2007 fue también objeto de estudio de la Sala Constitucional (Resoluciones No. 2009-9040 sobre el acuífero del Cairo de Siquirres y No. 2009-9041 sobre el acueducto rural de Milano y No. 2009-11218 sobre acuíferos en Milano de Siquirres). En estas tres resoluciones se condena de manera irrefutable a las entidades del Estado y se solicitan estudios al AyA y a SENARA.

Desde julio del 2007, más de 6000 personas en Siquirres son abastecidas por agua de cisterna por el AyA a un costo de 27.000 dólares mensuales, sin que se haya iniciado ninguna de las acciones legales anunciadas por las autoridades en contra de las empresas contaminadoras y sin que se hayan tomado medidas por parte del gobierno para solucionar la problemática.

8. Que la Asamblea de Naciones Unidas en su sesión No. 64/292 de julio del 2010, reconoció que el acceso al agua es un derecho humano fundamental y necesario para el pleno disfrute de los otros derechos humanos. Para poder disfrutar de ese derecho se requiere que el agua sea de calidad adecuada.

9. La Experta Independiente de Naciones Unidas para el cumplimiento del Derecho Humano al Agua, Catarina de Alburquenque, expresó en el Informe de su visita a Costa Rica en el 2009, su preocupación al respecto del empleo de Bromacil, Diurón y otros plaguicidas en las explotaciones agrícolas, en especial en las plantaciones de piña tropical, destacando que esos productos han sido relacionados con diversas formas de cáncer en caso de ser consumidos en grandes cantidades durante un período prolongado.

10. La expansión acelerada de este monocultivo carece de una adecuada planificación y control por parte de las instituciones públicas encargadas de velar por el buen desarrollo de las actividades productivas como son el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Ministerio de Salud y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; lo que aumenta sus impactos nocivos.

11. Algunos gobiernos locales han tenido que tomar medidas ante la problemática como el Consejo Municipal del cantón de Pococí que de manera unánime proclamó su primera moratoria para detener el avance del cultivo de la piña. Además el Concejo Municipal de Guácimo ratificó por dos años más el pasado 27 de abril la moratoria que desde hace cuatro años emitió sobre el cultivo de piña, señalando los graves impactos ambientales que conlleva la actividad y el peligro que representa para la salud de los ecosistemas y de las y los habitantes del cantón. Además, se estableció que todo el recurso hídrico de la zona se protegerá y se destinará al consumo humano.

Acuerda:

Instar a las instituciones del Estado costarricense, en particular al Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y al Ministerio de Ambiente, Energía y Mares a que den cumplimiento a los mandatos, que tanto por resolución de la Sala Constitucional, como por su propio marco jurídico, están en la obligación de responder, específicamente, en el caso de las afectaciones a la salud, al ambiente y a las comunidades, que los cultivos de piña están causando.

Solicitar al Consejo Presidencial Ambiental que realice una valoración sobre la situación de las plantaciones de piña y los efectos que está produciendo sobre la salud, el ambiente y la situación socioeconómica de las poblaciones vecinas, con miras a tomar acciones concretas como una moratoria nacional, y mayores regulaciones y control de dichas actividades.

Acompañar a las organizaciones miembros del Comité Nacional UICN en sus esfuerzos porque se regule y fiscalice adecuadamente la actividad piñera en el país, para evitar las afectaciones que está produciendo en las comunidades aledañas y por alcanzar el derecho a una vida digna, a un ambiente sano, a la salud y al agua en cantidad y calidad adecuada.

Invitar a las instituciones científicas, a las organizaciones locales, los gremios de productores y las empresas transnacionales que realizan el cultivo de la piña, a buscar soluciones técnicas y agronómicas adecuadas, que permitan cambiar las prácticas productivas contaminantes y emisoras GEI, por otras amigables con el ambiente y las personas, en consonancia con la agenda ambiental que tanto ha caracterizado y posicionado a Costa Rica en el exterior y específicamente con las iniciativas de Carbono Neutral.

1. Centro de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales (CEDARENA). PRESERVE PLANET PRETOMA Fundación Bandera Ecológica (FBE) Fundación para el Desarrollo Urbano (FUDEU). TERRA NOSTRA Universidad para la Cooperación Internacional (UCI) Sociedad Mesoamericana de Biología de la Conservación Corredor Biológico Talamanca.Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre (APR) Este pronunciamiento cita una serie de estudios y valoraciones políticas sobre una actividad que si bien propicia empleo a las comunidades, sus efectos medioambientales son inquietantes y en algunos casos, muy graves. Los fundamentos de este pronunciamiento justifican unamoratoria que permita evaluar los graves efectos sobre el ambiente que provoca la actividad piñera. En la ponderación de bienes, entre la salud de los habitantes, la tutela del ambiente y el acceso al agua y la libertad de comercio de empresa, debe ceder el segundo, porque en realidad se trata de una situación muy grave, que no se deriva de una intuición, sino de una serie de informes científicos que así lo determinan.

En conclusión, dado que no existe todavía acto de aplicación individual la presentación de este recurso resulta prematura, dado que la impugnación de los acuerdos municipales no es competencia constitucional sino que corresponde alegarse en la vía ordinaria, que los gobiernos locales han sido dotados de competencias constitucionales y legales suficientes como para imponer restricciones al ejercicio de ciertos derechos fundamentales como la libertad de empresa y propiedad privada, y que el acuerdo impugnado encuentra la debida fundamentación, procedo a salvar el voto en este caso y considero, distinto del criterio de la mayoría, que este recurso debe desestimarse, y remitir al recurrente, si a bien lo tiene, acudir a la vía de la legalidad a plantear sus alegatos.

Además, dadas las amenazas y efectos lesivos para la salud y el ambiente que provoca el cultivo de la piña, las comunidades tienen plena legitimidad legal y política para dictar medidas preventivas, temporales, para asegurarse que sus ciudadanos no resultarán perjudicados por una actividad agroexportadora que provoca daños y amenazas sobre la biodiversidad.

Fernando Cruz C.

El Magistrado Rueda Leal da razones separadas.

En mi voto particular emitido en la sentencia No. 2013-13939 que cita la Mayoría, sostuve que una restricción a un derecho fundamental, como en este caso es la libertad de empresa, debía estar debida y previamente sustentada en estudios técnicos actualizados y atinentes al sector que fuere afectado por la moratoria en cuestión. También señalé en dicha oportunidad, que su razonabilidad estaba igualmente sujeta a un plazo determinado y no podía ser establecida de forma indefinida.

En el sub examine, si bien la moratoria fue dictada por un plazo determinado (5 años), comparto el criterio de la Mayoría en cuanto a que los estudios técnicos que dieron sustento al acuerdo municipal de moratoria en la producción piñera en el cantón de los Chiles no resultan idóneos, toda vez que se encuentran desactualizados pues datan de los años 2006, 2009, 2010 y 2011, y no están referidos de modo directo a la situación particular de dicha comunidad.

Aparte del fundamento normativo, en la sesión ordinaria No. 15 celebrada el 5 de julio de 2016, el Concejo Municipal de Los Chiles justificó la restricción en cuestión con base en los siguientes antecedentes:

“SEXTO. - En relación con la expansión piñera, se debe señalar que, según los resultados de los estudios técnicos realizados por la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica, aún: "(…) persiste la contaminación por plaguicidas de la piña en el acueducto de Milano, en Siquirres. En el período 2003-2011 se midieron concentraciones de entre 2,5 y midió 4,5 ug/L de bromacil y 0,2, ug/L de triadimefon en el tanque de captación del acueducto "1.-… -Según expone Mauricio Álvarez respecto a estos estudios que, "el compuesto más frecuente en las muestras fue el bromacil, un herbicida usado en el cultivo de piña para controlar malezas; su uso en Europa fue prohibido por causa de la alta contaminación de aguas subterráneas. En Costa Rica, la presencia de este producto en acuíferos no está regulada; sin embargo, es una obligación del Estado y un derecho básico no permitir ningún grado de contaminación "2.” Al respecto, nótese que los datos brindados corresponden a piñeras de Siquirres.

En todo caso, aun cuando se aceptara como probable que tal herbicida también fuera utilizado por las piñeras en Los Chiles, no se demuestra que la medida más gravosa adoptada, en el sub examine la prohibición absoluta dictada, constituya la única vía posible para tutelar a la salud y el ambiente . En efecto, tan solo a manera de ejemplo, las autoridades municipales pudieron haber optado por requerir de previo permisos sanitarios de las autoridades de salud, así como someter a las empresas piñeras a revisiones periódicas, todo ello con el fin de velar por la salud de los munícipes y el ambiente de un modo ponderado, en el que también se tomaran en cuenta los derechos de los empresarios afectados.

En otro apartado, el acuerdo continúa mencionando: “También se registra que la Contraloría General de la República halló cultivos de cítricos, piña, caña de azúcar, arroz, raíces y tubérculos en terrenos colindantes con los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe, con el riesgo asociado de arrastre de plaguicidas, erosión de suelos y transporte de sedimentos hacia esos sitios…. El cultivo y la expansión piñera han provocado graves daños a la biodiversidad del país, se puede referir el caso del, humedal declarado como Patrimonio de la Humanidad por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) desde el 2007; el cual se ha visto afectado por el sedimento generado por este tipo de producción y que es arrastrado por los ríos hasta llegar a este lugar, afectando con ello a las especies animales y vegetales que dependen de este humedal, así como a las comunidades que desarrollan actividades ecoturísticas en torno a este Refugio. El humedal también se ve afectado por los drenajes que se realizan de forma ilegal, para que una vez seco el terreno, se pueda sembrar la piña.” (El destacado no corresponde al original).

En cuanto a este punto, una moratoria justificada con sustento en la argumentación citada, no solo comprendería a las piñeras, sino que por razones de consistencia argumentativa tendría que hacerse extensiva a toda la producción de cítricos, caña de azúcar, raíces y tubérculos; así, una moratoria de todas esas actividades agrícolas en Los Chiles acarrearía perjuicios económicos exorbitantes, del todo irrazonables y desproporcionados, en una zona típicamente agrícola, donde las fuentes de empleo no abundan. Por lo demás, lo argüido con relación a los humedales de Caño Negro y Térraba-Sierpe tampoco halla soporte en estudios concretos que comprueben el papel de las piñeras en Los Chiles como causantes de tal problema.

El acuerdo municipal refiere más adelante: “En relación con esto, el XVIII lnforme del Estado de la Nación, menciona cómo "(...) la expansión de los cultivos de piña, arroz, caña de azúcar y palma africana principalmente ha implicado la invasión de áreas de protección de ríos y quebradas, e infracciones a la Ley Forestal (TAA. 20l2b)”. Además se añade que el caso más notorio en los años recientes, está relacionado con los cultivos de piña, los cuales: "causan problemas directos, por su descomposición e indirectos, por la aplicación de herbicidas quemantes, como paraquat, para desecar el rastrojo. Además, en el rastrojo prolifera la mosca del establo (Stomoxyscalcitrans), que ocasiona graves daños a la ganadería en áreas aledañas a las plantaciones. Según datos del Senasa publicados en la prensa, los casos de afectación por este insecto aumentaron un 68% entre 2009 y 2011…”. Nótese que estos resultados son producto de lo acontecido en los años 2009 y 2011. Luego de 5 años, no hay prueba (al menos en este expediente) que demuestre que dicha irregularidad continúe igual; ni que las piñeras de los Chiles sigan en tal condición.

El acuerdo de referencia además dice: “Álvaro Álvarez, ganadero de la Zona Norte del país, relata que el primer problema que se empezó a visualizar, producto de los sembradíos de piña, fue la proliferación de las moscas de la piña, debido a que ésta se alimenta de la sangre del ganado: "(...) si el animal no se trata con los alimentos adecuados, y a tiempo, pues el animal se muere. En ganado de leche se pierde de un 40 a un 50% de la producción"... Expone también, que el uso de los agroquímicos que utilizan las empresas piñeras, hacen que las vacas abonen, se enfermen del estómago y hasta mueran.” Nuevamente, no se distinguen las plantaciones de piña a las que se refiere, y, por otro lado, se trata de la manifestación de una persona dedicada a la ganadería, sin que tal declaración venga acompañada de algún estudio técnico que la acredite.

Continúa señalando el acuerdo impugnado: “…En la contraparte, no se reconocen los beneficios de nuevos enfoques agroecológicos, que tienen como objetivo crear un equilibrio en la interacción entre el entorno biofísico y el desarrollo social y económico. Todo ello ha perjudicado a la agricultura orgánica, la cual ha ido reduciendo su ya limitada área. Muchos campesinos y campesinas que tienen parcelas del INDER destinadas para el autoconsumo, se han visto en la necesidad, como resultado de su estado de empobrecimiento económico, de alquilarlas a las empresas piñeras de capital costarricense, mexicano y colombiano, los cuales le revenden la producción a las megaempresas. Las comunidades se han visto afectadas por este cultivo y su expansión de manera directa, incluyendo a las y los estudiantes de escuelas y colegios de estas zonas, perjudicados por los rocíos de los químicos, malos olores y el nacimiento de la mosca Stomoxyscalcitrans.

Tal es el caso de la Escuela El Jobo, en Los Chiles, que se vio afectada por la llegada de una empresa piñera en el 2008. Según expone Lorena Zúñiga, directora del centro educativo, se presentó una solicitud en el 2008, ante el Ministerio de Salud para la revisión de dicha piñera, que para el 2010 aún no habían tenido los resultados. Ocurrió algo similar en el Asilo de Ancianos de Pital, dañando la salud de las y los adultos mayores.” No resulta atendible sostener la vigencia de tal criterio, luego de varios años, en los que no se ha verificado si los avances tecnológicos actualmente han superado o no dicha situación en estos momentos. Llama la atención la referencia a una denuncia formulada en el 2008 y que para el 2010 no había sido resuelta, sin que se haya verificado el resultado de esta a pesar de los años transcurridos, lo que acarrea que en realidad se desconozca si lo acusado ha venido a ser confirmado o no.

Asimismo, cita: “Ahora bien, en cuanto al ordenamiento territorial, cabe destacar que en el Décimocuarto lnforme del Estado de la Nación se destacó que nuestro país se encuentra en una situación límite en materia de gestión ambiental en relación al ordenamiento territorial; según el cual se encuentra en condición crítica, se expone: "Existe una tensión derivada de la mayor competencia por el uso de la tierra y los recursos naturales (…). Por lo tanto, el balance entre desarrollo económico y protección del ambiente es cada vez más frágil y entre ambos parece erigirse una frontera conflictiva, no solo por las tensiones, sino porque una inadecuada gestión ambiental puede tener consecuencias negativas para el desarrollo sostenible (p.217). En este mismo informe, se presentan los resultados del análisis realizados en el 2006, los cuales destacan: "(…) la falta de regulación real sobre los impactos ambientales del uso del territorio; la vulnerabilidad en los logros en la conservación; y la situación límite en la disponibilidad y calidad de recursos naturales que el país ha tenido como certezas por mucho tiempo, y cuyo uso incontrolado también compromete la equidad en su acceso por parte de la población" (Informe XIV Estado de la Nación, pág. 218).

Ante ello, vecinas y vecinos de la zona de La Curia, Ticabán, Guácimo, Pocora entre otros lugares, se han organizado con el objetivo de visualizar el mal manejo de las tierras para la producción piñera, la proliferación de la mosca, la deforestación y el mal uso de los desechos de esta producción y por consecuente, la contaminación del agua, el aire y la tierra; lo que pone en evidencia el impacto real sobre la vida de las comunidades aledañas a estas zonas de producción de piña. Especí?camente en la Zona Norte, ya desde el 2010 las Autoridades se encuentran en vigilancia tras las diferentes problemáticas asociadas al cultivo de la piña y la manera en la que se afecta negativamente el humedal Caño Negro, el Tribunal Ambiental Administrativo comunicó: "Tala, invasión de áreas de protección, cambio de uso del suelo, afectación de la laguna y su fauna, construcciones que afectan los corredores biológicos y una expansión de la actividad piñera son parte de la larga lista de problemas ambientales que están presionando fuertemente el Humedal de Caño Negro y sus alrededores según lo constató el Tribunal Ambiental.

Solo durante la primera inspección, el TAA ubicó cinco piñeras o terrenos preparados para la siembra de piña en las cercanías de Caño Negro, pero esta es solo parte de la gran cantidad de fincas que se están dedicando a esta actividad en esta zona. También se inspeccionaron dos tajos en los ríos Frío y La Muerte, y varias fincas en donde se detectaron cortas de árboles sin permiso. En el caso de las piñeras, el problema es que se están desarrollando en una de las regiones del bosque tropical lluvioso de la zona, reduciendo los hábitats de la flora y fauna al fragmentar y eliminar la vegetación, quedando únicamente pequeños islotes de cobertura arbórea que imposibilita la integración de corredores biológicos naturales y fragmentó esos sitios. Algunos de estos sitios fueron utilizados en el pasado para la siembra de arroz, por lo que son terrenos con bastante (sic) niveles de humedad y cuya naturaleza no está definida en cuanto a la condición de posible humedal.” Tales hallazgos nuevamente corresponden al año 2010, y los casos citados aluden a otros lugares diversos de la zona de los Chiles.

La propia Municipalidad admite tal situación, al haber indicado seguidamente: “Esta situación, a pesar de que no existen datos científicos más actualizados, se puede presumir como agravada tras las agudizaciones de la crisis climática que aqueja al Planeta.”(Lo destacado no corresponde al original). Al respecto, se debe subrayar que se requiere mucho más que una suposición para válidamente limitar el ejercicio de un derecho fundamental; una alusión a una consecuencia general, alejada del contexto de la comunidad de cita, es insuficiente para justificar que se prohíba una determinada actividad económica. Para ello, reitero, se necesitan estudios técnicos y actuales, específicamente referidos al cantón de los Chiles.

Ahora, a diferencia de la Mayoría, estimo que las municipalidades bien pueden dictar medidas para resguardar ambiente, aunque implique una limitación a otro derecho, si cuentan con la debida fundamentación.

Así las cosas, aclaro que distinto hubiera sido mi criterio en el sub judice, si el acuerdo municipal en mención se hubiere fundado en estudios técnicos actuales, a partir de los cuales se hubiere constatado la alegada lesión al ambiente y la salud pública. Cuando se está ante eventuales problemas de contaminación y daño a la salud, resulta evidente que en virtud del principio de cooperación interinstitucional, tanto la municipalidad, en defensa de sus munícipes, como las autoridades de salud, sin perjuicio de otras entidades, tienen la obligación de actuar de manera coordinada para que, dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, se prevenga o solucione tal problemática. Definitivamente, la protección al ambiente y a la salud pública constituyen aspectos propios del interés comunal, de manera que las municipalidades no se pueden abstraer de su deber de velar por dichos bienes constitucionales dentro de sus respectivos ámbitos locales, lo que no obsta la interacción con otro tipo de entidades y órganos de incidencia nacional.

De ahí que bien pudo dicho Municipio incoar investigaciones previas en las empresas piñeras de Los Chiles, a fin de determinar si en su cantón también ocurrían las situaciones alegadas en otros cantones y, con base en ello, adoptar las medidas que estimare pertinentes, lo que eventualmente podría incluir el dictado de una moratoria dependiendo de la magnitud del daño o la amenaza. Por consiguiente, aclaro que suscribí la parte dispositiva de esta sentencia, en el entendido que la advertencia de no volver a incurrir en los hechos que motivaron esta sentencia, no implica que la Municipalidad de Los Chiles esté impedida de volver a dictar una moratoria a la producción de piña, sino que para hacerlo está obligada a contar de previo con estudios técnicos actualizados. Así, si existiera tal fundamento, la corporación municipal recurrida podría establecer procedimientos concretos contra las empresas piñeras que causaren daño a la salud o el ambiente, e incluso dictar una moratoria según la magnitud de la amenaza o daño a dichos bienes constitucionales.

Ahora bien, aun cuando dicha libertad de empresa pueda ser válidamente limitada mediante una moratoria si se demostrare un daño relevante a la salud o al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no menos cierto es que tal medida debe estar sujeta a un plazo determinado y a periódicas revisiones, toda vez que las circunstancias que en un determinado momento justifican una medida de tal calibre, perfectamente pueden variar con el tiempo, ya sea porque se hallan nuevas invenciones científicas, ya sea porque la actividad piñera cambie de técnicas. En el sub examine, la moratoria, si bien fue sujeta a un plazo de 5 años; no menos cierto es que carece del indispensable sustento técnico actualizado que podría justificar una restricción a los derechos fundamentales de los amparados. Por consiguiente, bajo estas consideraciones es que declaro con lugar este asunto, evidentemente, sin perjuicio de que la autoridad recurrida pudiera en el futuro disponer de diversas medidas, incluso una moratoria sujeta a plazo determinado, si estudios técnicos y actuales demostrasen amenazas o lesiones concretas en el cantón de Los Chiles causadas por las piñeras.

Paul Rueda L.

------------------------- 1 Ver semanario Universidad del 23 de febrero del 2016- p. 4- reportaje titulado: “Casos contra piñeras se añejan atorados en Tribunal Ambiental”. 2 Semanario Universidad. Ob. Cit- p. 5.