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Res. 14027-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 30/09/2016
OutcomeResultado
The majority denied the amparo against ICE and Cable Visión, while the dissent would have ordered immediate disclosure of the information requested by the legislative committee.La mayoría rechazó el amparo contra el ICE y Cable Visión, mientras el voto salvado habría ordenado entregar inmediatamente la información solicitada por la comisión legislativa.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber decided an amparo petition filed by legislators against ICE and Cable Visión after they denied the Legislative Committee for Control of Public Revenue and Expenditure access to contracting records, suppliers, awarded amounts, and audit reports concerning the acquisition and operation of Cable Visión. The entities relied on Article 35 of Law 8660, which permits the protection of industrial, commercial, or economic secrets when disclosure could harm the competitive position of the ICE Group. By majority vote, the Chamber denied the petition and left the access restriction in place. Justice Rueda Leal dissented, reasoning that confidentiality had to be supported concretely and thoroughly, could not automatically cover all financial information, and had not been shown to apply because the challenged responses failed to explain how disclosure to a legislative oversight body would reveal secrets capable of impairing ICE’s financial stability or competitiveness. Justice Castillo Víquez concurred in the result for different reasons.La Sala Constitucional resolvió un recurso de amparo interpuesto por diputados contra el ICE y Cable Visión por negar a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos información sobre contrataciones, proveedores, montos adjudicados e informes de auditoría relacionados con la adquisición y operación de Cable Visión. Las entidades justificaron la negativa en el artículo 35 de la Ley 8660, que permite proteger secretos industriales, comerciales o económicos cuando su divulgación pueda perjudicar la posición competitiva del Grupo ICE. Por mayoría, la Sala declaró sin lugar el recurso y mantuvo la restricción de acceso. El magistrado Rueda Leal salvó el voto: estimó que la confidencialidad debía justificarse de manera concreta y profunda, que no podía extenderse automáticamente a toda información financiera y que las respuestas impugnadas no demostraron cómo la entrega a un órgano legislativo de control revelaría secretos capaces de afectar la estabilidad financiera o la competencia del ICE. El magistrado Castillo Víquez agregó razones distintas.
Key excerptExtracto clave
It should therefore be noted that neither ICE’s Executive Presidency nor Cable Visión’s Management provided sufficiently thorough grounds explaining how delivering the information requested by an oversight body of such national importance as the petitioner would entail disclosing industrial, commercial, or economic secrets that could affect the financial stability or competitive capacity of ICE and its companies. As I have already stated, it is not for this jurisdiction to replace the duty to provide reasons that ICE failed to fulfill. In light of the foregoing, I consider that the amparo petition should be granted and that ICE and Cable Visión should be ordered to provide the information requested by the petitioners. The petition is denied. Justice Castillo Víquez files a separate note and gives different reasons. Justice Rueda Leal dissents and would grant the petition, ordering the immediate delivery of the information requested by the petitioners.Nótese entonces que ni la Presidencia Ejecutiva del ICE ni la Gerencia de Cable Visión fundamentaron con la profundidad debida, en qué medida la entrega de la información solicitada por un órgano de control de tanta relevancia nacional como el recurrente, vendría a implicar la divulgación de secretos industriales, comerciales o económicos que afectarían la estabilidad financiera o capacidad de competencia del ICE y sus empresas, respecto lo cual, como ya afirmé, no le compete a esta jurisdicción venir a sustituir el deber de fundamentación omitido por el ICE. En virtud de lo expuesto, considero que el amparo debe ser declarado con lugar, y conminar al ICE y a Cable Visión a entregar la información solicitada por los recurrentes. Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Castillo Víquez pone nota y da razones diferentes. El Magistrado Rueda Leal salva el voto y declara con lugar el recurso, ordenando la entrega inmediata de la información solicitada por los recurrentes.
Pull quotesCitas destacadas
"Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados."
"Public-law organizations—public entities—are called upon to be true glass houses whose interiors all citizens may examine and scrutinize in broad daylight."
Considerando IV
"Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados."
Considerando IV
"La norma solo permite dos exclusiones: la información de interés público que sea "Secreto de Estado", y la que no es de interés público, por ser única o estrictamente de interés privado y protegida ésta, por ende, por el artículo 24 constitucional."
"The provision allows only two exclusions: information of public interest that constitutes a “State Secret,” and information that is not of public interest because it is solely or strictly private and is therefore protected by Article 24 of the Constitution."
Análisis sobre el derecho de acceso a la información
"La norma solo permite dos exclusiones: la información de interés público que sea "Secreto de Estado", y la que no es de interés público, por ser única o estrictamente de interés privado y protegida ésta, por ende, por el artículo 24 constitucional."
Análisis sobre el derecho de acceso a la información
"En consecuencia, insisto en que la aplicación del artículo 35 en mención implica que la confidencialidad de la información de marras debe ser debida y profundamente sustentada en los únicos supuestos establecidos con toda claridad en dicho ordinal."
"Accordingly, I insist that applying the aforementioned Article 35 requires the confidentiality of the information at issue to be properly and thoroughly supported under the only circumstances clearly established in that provision."
Voto salvado
"En consecuencia, insisto en que la aplicación del artículo 35 en mención implica que la confidencialidad de la información de marras debe ser debida y profundamente sustentada en los únicos supuestos establecidos con toda claridad en dicho ordinal."
Voto salvado
"En el caso en cuestión, entratándose del control de incentivos con fondos públicos, su inversión y la sana administración que de ellos debe hacerse, la Asamblea tiene plenas potestades para solicitar la información que considere pertinente para cumplir con el control político correspondiente."
"In the matter at hand, because it concerns oversight of incentives funded with public money, their investment, and their proper administration, the Legislative Assembly has full authority to request the information it considers relevant to perform the corresponding political oversight."
Jurisprudencia citada sobre control legislativo
"En el caso en cuestión, entratándose del control de incentivos con fondos públicos, su inversión y la sana administración que de ellos debe hacerse, la Asamblea tiene plenas potestades para solicitar la información que considere pertinente para cumplir con el control político correspondiente."
Jurisprudencia citada sobre control legislativo
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Decision No. 14027 - 2016 Date of Decision: 30 de Setiembre del 2016 at 09:05 Case File: 16-003175-0007-CO Type of Proceeding: Amparo proceeding (recurso de amparo) Judgment with Dissenting Opinion Relevance Indicators Relevant judgment Related Judgments Content of Interest:
Strategic Topics: Constitución Política, Development of Principles Type of Content: Majority Opinion Branch of Law: 4. GUARANTEE PROCEEDINGS Topic: INFORMATION Subtopics:
CONFIDENTIAL.
LEGISLATIVE COMMITTEE REQUESTS FROM ICE INFORMATION PROTECTED BY ARTICLE 35 OF THE LEY DE FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES Text of the decision *160031750007CO* Case File: 16-003175-0007-CO Decision No. 2016014027 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and five minutes on treinta de setiembre de dos mil dieciseis.
Amparo proceeding filed by Jorge Arguedas Mora, Mario Redondo Poveda, Antonio Álvarez Desanti, Ottón Solís Fallas, Rolando González Ulloa, Otto Guevara Guth, Epsy Campbell Barr, Humberto Vargas Corrales, and Gonzalo Ramírez Ulloa against the Instituto Costarricense de Electricidad and Cable Visión Sociedad Anónima.
Background
Justice Hernandez Gutierrez drafts the opinion; and,
Considerations
I.Regarding the subject matter of the amparo proceeding (recurso). The petitioners allege that, unlawfully and on the grounds that the information is confidential, Grupo ICE and the company Cable Visión Sociedad Anónima have refused to provide information that they consider to be of public interest.
II.The amparo proceeding (amparo) against private-law persons (sujetos de derecho privado). Regarding amparo proceedings against private-law persons, the Chamber’s consistent case law clearly provides that:
“Because of its exceptional nature, the ordinary processing of amparo proceedings against private-law persons requires first examining whether the matter falls within any of the circumstances under which such a proceeding is admissible and—subsequently, if so—determining whether or not the claim has merit.” -judgment number 151-97 of fifteen hours and twenty-seven minutes on 8 de enero de 1997- Article 57 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional provides that this type of proceeding may be brought against the acts or omissions of private-law persons when they act or are required to act in the exercise of public functions or powers, or when, as a matter of law or fact, they occupy a position of power against which ordinary judicial remedies are clearly insufficient or untimely to safeguard the fundamental rights or freedoms referred to in subsection a) of Article 2 of that same Law. In the case under review, the situation brought before the Chamber demonstrates that the respondent private entity—Cable Visión Sociedad Anónima, a Grupo ICE company—may occupy a position of power in relation to the protected persons (personas amparadas), against which ordinary judicial remedies would be untimely in safeguarding the constitutional rights alleged to have been violated, because purported actions by that respondent entity could jeopardize the right of access to information under the terms requested by the petitioners.
For that reason, it is necessary to process the proceeding in order to hear the respondent party’s arguments and thereby determine whether its conduct did in fact involve any overreach affecting any of the constitutionally recognized rights of the protected persons.
1. Through communications from the Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos dated 19 de octubre de 2015, the Presidente Ejecutivo of the Instituto Costarricense de Electricidad, the Departamento de Proveeduría of that institution, and the Gerencia General de Cable Visión were notified of an approved motion requesting various actions from the Contraloría General de la República and requesting from the Proveeduría del ICE and the Gerencia de Cable Visión a list of the contracts awarded by Grupo ICE to that company, including: a) contract number; b) procurement method (figura de contratación); c) subject matter of the contract; d) budget subitems; e) amounts awarded (initial amounts, increases, and extensions); f) natural-person or legal-entity identification number and the names of awardees; g) date of invitation to tender; h) bid-opening date; i) award date; j) whether the purchases were made without observing the principles of administrative procurement (contratación administrativa), and a list of the suppliers from whom such purchases were made (documentation submitted with the respondent authority’s report).
2. Through official letter number 0060-447-2015 from the Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Electricidad, dated 21 de octubre de 2015, the Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos was informed that, pursuant to Article 35 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, access to the information requested by that Commission was restricted (documentation submitted with the respondent authority’s report).
3. Through official letter number 5201-0098-2015 from the Dirección de Proveeduría Institucional de la Gerencia Corporativa de Administración y Finanzas del Instituto Costarricense de Electricidad, dated 22 de octubre de 2015, the Legislative Commission was informed that the Directorate had no information to provide because the Proveeduría does not conduct procurement procedures for the company Cable Visión (documentation submitted with the respondent authority’s report).
4. Through official letter number CVGG-0440-2015 from the Gerencia General de Cable Visión de Costa Rica Sociedad Anónima, dated 27 de octubre de 2015, the Legislative Commission was informed that, pursuant to Article 35 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, the company was required to restrict access to the information requested by the Commission (documentation submitted with the respondent authority’s report).
5. The Contraloría General de la República is conducting special audits concerning the procurement of goods and services, the condition of the CATV network, and the financial condition of the company Cable Visión, which are scheduled for completion on 23 de setiembre, 30 de diciembre, and 23 de noviembre, respectively, all in 2016 (documentation submitted by the Contraloría General de la República).
IV.Regarding the right to information. The Chamber has extensively addressed the definition of the nature, scope, content, holders, and limits of the right of access to information held by public agencies. Particularly instructive on this subject and for the specific case is this Chamber’s judgment number 2003-136, which explains and establishes:
“I.- ADMINISTRATIVE TRANSPARENCY AND PUBLICITY. Within the framework of the Social and Democratic State Governed by the Rule of Law, each and every public entity and body comprising the respective administration must be subject to the implicit constitutional principles of transparency and publicity, which must be the rule governing all administrative action or functions. Collective organizations under Public Law—public entities—are called upon to be true glass houses whose interiors may be openly examined and scrutinized by all persons subject to the administration. Public administrations must create and foster permanent, fluid channels of communication or information exchange with persons subject to the administration and the mass media, in order to encourage greater direct and active participation in public administration and to give effect to the principles of results-based evaluation and accountability now incorporated into our constitutional text (Article 11 of the Constitución Política).
Under this understanding, administrative secrecy or confidentiality is an exception justified only in qualified circumstances when it protects constitutionally significant values and interests. Various mechanisms exist for achieving greater levels of administrative transparency within a given legal system, such as stating the grounds for administrative acts, the means by which they are communicated—publication and notification—the public-information process for drafting regulations and zoning plans, participation in administrative proceedings, administrative procurement procedures, and so forth. Nevertheless, one of the most valuable tools for achieving that objective is the right of access to administrative information.
Article 30 of the Political Constitution guarantees free access to “administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest,” a fundamental right that legal scholarship has termed the right of access to administrative archives and records. However, the more accurate designation is the right of access to administrative information, because access to the physical or virtual media of public administrations is the instrument or mechanism for achieving the intended purpose, namely, enabling members of the public to acquaint themselves with the information held by those administrations. It must be noted that administrative information of public interest sought by a member of the public is not always contained in an administrative case file, archive, or record. The right of access to administrative information is a means of oversight available to members of the public, because it enables them to exercise optimal oversight of legality and of timeliness, appropriateness, or merit and, in general, of the effectiveness and efficiency of the administrative function performed by the various public entities.
Efficient and effective public administrations are those subject to public oversight and scrutiny, but citizen oversight cannot exist without adequate information. Thus, a logical chain can be established among access to administrative information, knowledge and handling of such information, effective or timely citizen oversight, and efficient public administrations. The right of access to administrative information is deeply grounded in a series of principles and values inherent in the Social and Democratic State governed by the rule of law (Estado Social y Democrático de Derecho), which it simultaneously advances. Thus, effective and direct citizen participation in the administration and management of public affairs is inconceivable without a substantial body of information concerning administrative powers and services. Likewise, the democratic principle is strengthened when the various social, economic, and political forces and groups participate actively and on an informed basis in shaping and implementing the public will.
Finally, the right of access to administrative information is an indispensable tool, among many others, for ensuring the full observance of the principles of administrative transparency and publicity. The content of the right of access to administrative information is truly broad and comprises a bundle of powers held by the person exercising it, including the following: a) access to public departments, agencies, offices, and buildings; b) access to physical or automated archives, records, case files, and documents—databases and data files; c) the right of a member of the public to know what stored personal or personally identifiable data affect that person in any way; d) the right of a member of the public to correct or delete such data if they are erroneous, inaccurate, or false; e) the right to know the content of physical or virtual documents and case files; and f) the right to obtain certifications or copies thereof at that person’s own expense.
A clear distinction may be drawn between the right of access to administrative information (a) ad extra—outside—and (b) ad intra—within—an administrative proceeding (procedimiento administrativo). The former is granted to any person or member of the public interested in accessing particular administrative information—uti universi—whereas the latter is granted solely to the interested parties in a specific, particular administrative proceeding—uti singuli. This right is governed by the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), in Chapter Six, entitled “Access to the Case File and Its Constituent Documents,” Title Three of Book Two, Articles 272 through 274. Article 30 of the Political Constitution plainly refers to the ad extra right of access, because it is wholly independent of the existence of an administrative proceeding. This right has not been systematically and coherently developed through legislation, which constitutes a serious and substantial gap in our legal system that has persisted for more than fifty years since the constitutional text entered into force.
Regulation of this right has been fragmented and sector-specific. For example, National Archives System Law No. 7202 of 24 October 1990 governs it with respect to documents of scientific and cultural value held by the public entities and bodies—obligated parties (sujetos pasivos)—that comprise the National Archives System (the Legislative, Judicial, and Executive Branches and other public entities possessing legal personality, as well as documents deposited in private and personal archives subject to the provisions of that statute).
The holder (sujeto activo) of the right enshrined in Article 30 of the Constitution is every person or member of the public; the purpose of the Constituent Assembly was therefore to reduce administrative secrecy to a minimum and expand administrative transparency and publicity. Notwithstanding the foregoing, the constitutional text also provides for privileged institutional access to administrative information, such as that enjoyed by the investigative committees of the Legislative Assembly (Article 121, subsection 23, of the Political Constitution) in exercising their political oversight. It should be noted that privileged institutional access is governed by subconstitutional law (ordenamiento infraconstitucional) in other circumstances, including access by the Office of the Comptroller General of the Republic (Article 13 of Organic Law No. 7428 of 26 August 1994; Article 20, second paragraph, of Law No. 6872 of 17 June 1983 on the Illicit Enrichment of Public Servants, as amended), the Office of the Ombudsperson (Article 12, second paragraph, of Law No. 7319 of 17 November 1992, as amended), the Commission to Promote Competition and the National Consumer Commission (Article 64 of Law No. 7274 of 20 December 1994), the tax administration (Articles 105, 106, and 107 of the Tax Rules and Procedures Code), etc. Regarding the obligated parties under the right of access to administrative information, it must be borne in mind that Article 30 of the Political Constitution guarantees free access to “administrative departments”; consequently, all public entities and their bodies are obligated parties, including those of both the Central Administration—the State or principal public entity—and the decentralized institutional or service-based administration—most autonomous institutions—as well as territorial administration—municipalities—and corporate administration—professional associations and productive or industrial corporations such as the Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, the Instituto del Café, the Junta del Tabaco, the Corporación Arrocera, the Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc. The right of access must also apply, on the obligated side, to public enterprises organized under private-law corporate forms through which a public administration conducts business, industrial, or commercial activities and intervenes in the economy and the market, such as Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., especially when they possess information of public interest.
Lastly, private persons who permanently or temporarily exercise public authority or powers (potestad o competencia pública) by virtue of statutory or contractual authorization (munera pubblica)—such as concessionaires of public services or public works, gestores interesados, notaries, certified public accountants, engineers, architects, surveyors, etc.—may eventually become obligated parties when they manage or possess information—documents—of clear public interest.
Article 30 of the constitutional text refers to free access to “administrative departments,” although unrestricted access to the physical premises of administrative agencies or offices would be useless and insufficient to achieve the objective of having members of the public who are informed and knowledgeable about administrative management. Consequently, a purposive or axiological interpretation (hermenéutica finalista o axiológica) of the constitutional provision must lead to the conclusion that members of the public or other persons may access any information held by the respective public entities and bodies, regardless of its medium, whether documentary—case files, records, archives, data files—electronic or computerized—databases, electronic case files, automated data files, diskettes, compact discs—audiovisual, magnetic audio recording, etc.
With regard to the intrinsic limits on the essential content of the right of access to administrative information (derecho de acceso a la información administrativa), we have the following: 1) The purpose of the right is “information on matters of public interest,” such that when the administrative information sought does not concern a matter of that nature, the right is rendered inapplicable and access cannot be obtained. 2) The second limit is established in the second paragraph of Article 30 of the Constitution, which provides: “State secrets are excepted.” A State secret (secreto de Estado), as a limit on the right of access to administrative information, is subject to statutory reservation (reserva de ley) (Article 19, first paragraph, of the Ley General de la Administración Pública); nevertheless, more than fifty years have elapsed since the Constitution entered into force, and the legislative omission to enact a law on State secrets and classified matters still persists.
This legislative gap has obviously caused serious uncertainty and has fostered the Executive Branch’s contra legem custom of classifying, by executive decree and on a specific and situational basis, certain matters as restricted or classified because, in its view, they constitute State secrets. As regards the scope, extent, and reach of State secrets, legal doctrine uniformly accepts that they encompass matters such as national security (internal or external), national defense against attacks threatening the sovereignty and independence of the State, and foreign relations established between the State and the other subjects of public international law (see Article 284 of the Código Penal, defining the offense of “disclosure of secrets”). It is useful to distinguish between secrecy for objective and substantive reasons (ratione materiae), referring to the three matters identified above (national security, national defense, and foreign relations), and the secrecy imposed on public officials or public servants (ratione personae), who, by reason of the performance of their duties, become aware of certain types of information with respect to which they must maintain a duty of confidentiality and secrecy (see Article 337 of the Código Penal, defining and punishing the offense of “disclosure of secrets”).
State secrets are regulated in the body of applicable law (bloque de legalidad) in a fragmented, scattered, and imprecise manner (e.g., Ley General de Policía No. 7410 of 26 de mayo de 1994, which classifies the reports and documents of the Dirección de Seguridad del Estado as confidential and potentially subject to declaration as State secrets by the Presidente de la República—Article 16—; the Ley General de Aviación Civil with respect to certain decisions of the Consejo Técnico de Aviación Civil—Article 303—; etc.). Because State secrets constitute an exception to the constitutional principles or values of transparency and openness of public authorities and their administration, they must at all times be interpreted and applied restrictively. With regard to the extrinsic limitations or limits on the right of access to administrative information, we have the following:
“Access to public information (acceso a la información pública) held by the Administration has been recognized as a constitutional right in repeated rulings of this Court. Its constitutional foundation lies in Article 30 of the Constitution, and it has also been recognized in treaty law. Thus, fundamental international-law instruments have recognized it as a component of the right to information, which is in turn associated with freedom of expression. Accordingly, Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights states that: “Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek and receive information and opinions (…)”. Similarly, Article 19, subsection 2), of the International Covenant on Civil and Political Rights provides: “2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds (…)” (Underlining added. See also Article IV of the American Declaration of the Rights and Duties of Man). (…)
The right to access public information is sometimes qualified by the subject matter: for example, some areas are excluded from the right (such as State secrets), while, conversely, there are fields in which access must explicitly be promoted (for example, in environmental matters under Principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development).
At present, the right of access to information has also been shaped by the development of new technologies and communications media. This evolution has not gone unnoticed in certain national laws, such as the British Freedom of Information Act or Spain’s Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. The international community in general has also taken note of it. Thus, the Organization of American States (OAS) has repeatedly encouraged its Member States to “…through their respective national legislation and other appropriate means, adopt the measures necessary to facilitate the electronic availability of public information.” (See resolutions AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04), and AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), entitled Access to Public Information: Strengthening Democracy).
Indeed, the OAS has gone so far as to include in its Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa the Administration’s duty to publish annually—and, where possible, electronically or digitally—a report on the performance of its functions (Article 11), as well as the possibility of providing the person concerned with the requested information electronically (Article 15), among other provisions.
Without prejudice to the limits affecting the right of access to public information, which have already been analyzed on various occasions by this Sala, and emphasizing the progressive nature of its development, the Sala recognizes that, in the information society, this right entails an expansion of State obligations, which now extend beyond merely responding to a request for information.
As may be inferred from the cited Model Law and the OAS resolutions, today the Administration is required to inform the person concerned about its actions and progressively to make the information in its possession accessible through the technological means available to it.
In the ideal development of this right toward which the State must strive, information made available to the public authorities’ users on the Administration’s own initiative through electronic means must be complete, current, organized, and accessible, insofar as possible, through commonly used programs or interfaces, without unjustified barriers being imposed. Users have the right to know how administrative information was collected and the source from which it originated. Compliance with these guidelines enhances the instrumental nature of the right of access to public information and, consequently, the exercise of other fundamental rights, such as freedom of the press.
Accordingly, the State must endeavor to make information available to the public in the most current and complete manner possible, while observing limits such as the necessary protection of private data collected by the Administration, pursuant to Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Likewise, when information has been digitized, the formats in which it is provided should facilitate the use of widely used software packages, including free software, since reducing software costs greatly facilitates access to public information. Such measures depend, of course, on financial and technological constraints, because not every Public Administration is capable of providing information in the most optimal manner; moreover, information-security considerations and well-founded technological and budgetary considerations may determine the type of software to be used. Thus, the digitization of public information requires progressive adaptation consistent with the budgetary, technological, and human-resource capabilities of each Administration, lest the digitization of all public information or its delivery in a particular format result in the neglect of other essential aspects of the public service provided to the population at large.
Consequently, standards of reasonableness and proportionality must be applied in this area, although this does not preclude emphasizing at this point the ideal scenario toward which the State must gradually move in order to fully satisfy the fundamental right of access to public information.
Respect for these parameters enables the information to be used effectively by the party concerned (administrado), thereby promoting both informed public participation in government and transparency and oversight of the authorities’ actions. Moreover, proactive action by the Administration in providing information benefits the Administration itself, because as such information is made generally and readily available, it will become unnecessary to submit and respond to individual requests.”
V.On the right of access to information and its relationship to the commercial activity of the Instituto Costarricense de Electricidad. The situation concerning Article 35 of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector. The right of access to information, as recognized according to the preceding recital (considerando), has a special significance when considered in relation to the commercial activity conducted by the Instituto Costarricense de Electricidad within the framework of the telecommunications liberalization process, thereby acquiring a particular dimension that has likewise been recognized as valid by this Constitutional Chamber. It is for this reason that the Chamber has recognized that the statutory provision contained in Article 35 of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities satisfies the formal requirement of subjecting decisions by the authorities of the Instituto Costarricense de Electricidad declaring certain types of information confidential to the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), particularly where, in telecommunications matters, such information affects or is related to the commercial operations conducted by the Instituto and its companies in that field—telecommunications—because it constitutes protection afforded to enable the institution to operate properly within a market in which other competitors exist.
Thus, the Chamber’s case law validates any reasonable and proportionate restriction imposed by ICE on access to requested information concerning the telecommunications sector, precisely because such a restriction is consistent with the cited provision, provided that the information concerns that aspect of the institution’s operations and is declared confidential by the authorities involved. Accordingly, a denial of information based on that provision and under those circumstances is far from illegitimate or contrary to the right of access to information. Thus, in judgment number 2010-8672, reiterated, among others, in judgment number 2015-18209, the Chamber stated:
“There can be no doubt that certain public entities, such as the Instituto Costarricense de Electricidad and the Instituto Nacional de Seguros, which traditionally performed certain functions or provided economic or industrial public services through a de facto or de jure monopoly, have undergone substantial changes in their operations and applicable legal framework. Indeed, that transformation began with the signing of the Central America–United States–Dominican Republic Free Trade Agreement on 5 de agosto de 2004 and its subsequent approval through Referendum Law No. 8622, of 21 de noviembre del 2007. Subsequently, as part of the so-called ‘implementation agenda’ for that multilateral trade agreement, several legislative instruments relevant to achieving the liberalization of sectors such as telecommunications and insurance were enacted, including the General Telecommunications Law, No. 8642 of 30 de junio de 2008, the Insurance Market Regulatory Law, No. 8653 of 22 de julio de 2008, and the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, No. 8660 of 8 de agosto de 2008.
(…) As part of this new body of law, the Law on the Strengthening and Modernization of Entities in the Telecommunications Sector introduced a series of necessary and appropriate compensatory measures to prevent the opening of that sector’s market to free competition from causing serious harm or disadvantages to public entities engaged in that line of business, given their public status and nature as compared with competitors operating under more flexible forms of collective organization under private law. One of the major concerns of the national community, which was reflected and formally embodied in the aforementioned legislative instrument, was to strengthen those public entities and public enterprises so as to prevent their weakening, in light of the historic and leading role they have played in building the national State and meeting national demand. With the endorsement of this Constitutional Court, the legislature considered it neither timely nor advisable for the opening of markets to entail the weakening or even eventual extinction of such public entities.
Therefore, to balance the position of entities subject to the rigid forms of public law, they were granted a series of compensatory provisions and measures, insofar as they conduct business, commercial, or industrial activities, that are natural and expected among private-law entities. In conclusion, this new statutory and jurisprudential framework brought about significant substantive changes in the legal regime governing public entities that provide industrial or commercial services now subject to competition. This transformation, in turn, has implications for the right of access to administrative information or information of public interest enshrined in Article 30 of the Constitution, because if such public entities are to act swiftly and flexibly, they cannot be subjected, without restriction or distinction, to the same provisions governing any public entity that does not engage in commercial, industrial, or business activities of this kind, since doing so would weaken them, which is precisely what was intended to be avoided.
V.CONTENT AND SCOPE OF ARTICLE 35 OF THE LAW ON THE STRENGTHENING AND MODERNIZATION OF ENTITIES IN THE TELECOMMUNICATIONS SECTOR No. 8660 OF 13 DE AGOSTO DE 2008.
As part of the measures mentioned in the preceding section, Article 35 of the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector provided as follows:
“The information that ICE and its companies obtain from their users and customers shall be confidential and may be used and shared only between ICE and its companies for business purposes. Access to such information by third parties is restricted, except when requested by a legally competent authority that substantiates the need for it and uses the appropriate means. Information related to the activities of ICE and its companies that they classify as an industrial, commercial, or economic secret shall be confidential when, for strategic, commercial, and competitive reasons, its disclosure to third parties would be inadvisable.” This legislative provision complies with the principle of statutory reservation (reserva de ley) regarding the establishment of limits on fundamental rights (Derechos fundamentales) (Articles 28 of the Constitution and 19 of the Ley General de la Administración Pública).
It should be noted that the information referred to by the legislative provision is of two types, namely: a) information that ICE and its subsidiaries may obtain from their customers in the course of their commercial relationships, which, by definition, is confidential information insofar as it concerns those customers, who provide it in order to obtain a service; it is even provided, exceptionally, that the competent authority may permit third-party access when the need for such access is justified; and b) information related to the activities of ICE and its subsidiaries that has been classified as covered by industrial, commercial, or economic secrecy (secreto industrial, comercial o económico), when compelling commercial-strategy or marketing reasons and, in general, commercial or free-competition considerations make it inadvisable to disclose such information to third parties because doing so could give its competitors advantages in an open market and cause harm to those entities.
The classification by the entities themselves of particular information is subject to the principles of reasonableness and proportionality in each individual case and, obviously, depending on its nature, may be reviewed by this Chamber. As this Constitutional Court stated in Voto No. 2120-03 of 13:30 hrs. on 14 de marzo de 2003 and in all decisions reiterating it, one of the extrinsic limits on the right of access to administrative information of public interest (Derecho de acceso a la información administrativa de interés público) is Article 24 of the Political Constitution, which, as stated in Voto 2120-2003, guarantees every person a sphere of privacy that is inviolable by all other legal subjects, such that intimate, sensitive, or personally identifiable data that a public entity or body has collected, processed, and stored in its physical or automated files, records, and case files may not be accessed by any person, because doing so would constitute external and unconstitutional intrusion or interference.
Obviously, the foregoing applies with even greater force when an individual subject to the administration (administrado) has provided confidential information to a public administration because it was required in order to obtain a particular result or benefit. In fact, this limitation is closely linked to the first intrinsic limit identified, since, most likely, in such a situation the information sought concerns matters of private rather than public interest. Closely related to this limitation are bank secrecy (secreto bancario) (…) and companies’ industrial, commercial, or economic secrecy concerning certain ideas, products, or industrial processes and their financial, credit, and tax statements (…). Thus, this judgment does not entail a change in precedent, nor does it constitute jurisprudential regression; it simply concerns a different case, with a different factual situation and regulatory framework, which this Court had not previously had an opportunity to analyze.
It must be borne in mind that judicial case law is extremely varied, so each specific case has its own factual and legal predicates, which may go unnoticed by persons untrained in law, but not by this Constitutional Court. This Constitutional Court must determine, on a case-by-case basis, which information held by ICE and its subsidiaries is covered by confidentiality or industrial, commercial, or economic secrecy, as necessarily follows from the responsible exercise of the adjudicative function (función jurisdiccional). Accordingly, there will be cases or situations in which the Court finds that the information is covered by the exception in Article 35 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades del Sector Telecomunicaciones—which is grounded in Section 24 of the Constitution and the doctrine underlying it—and others in which it is not, without this amounting to inconsistencies or contradictory lines of precedent.
In this area, it would be impossible and judicially irresponsible to establish rigid and absolute rules divorced from the case-specific circumstances being adjudicated. It must be borne in mind that ICE and its subsidiaries conduct their industrial and commercial activities subject to ordinary law—civil and commercial law—particularly in a market open to free competition. Article 3° of the Ley General de la Administración Pública has so provided since 1978, stipulating that “Private law shall govern the activities of public entities that, by virtue of their overall regulatory regime and the requirements of their line of business, may be regarded as ordinary industrial or commercial enterprises.” Thus, it is not legally correct to subject such entities to the demands, requirements, and other conditions imposed on public entities that do not engage in ordinary industrial or commercial activities, thereby leaving them weakened and vulnerable to their private-sector competitors (…)”.
Furthermore, specifically regarding Article 35 of the aforementioned law, in the same judgment 2015-18209 the Chamber stated that:
“[A]rticle 35 of Ley 8660 establishes, in accordance with Article 24 of the Political Constitution, that customer and user information is confidential, and further provides for a special regime that authorizes Instituto Costarricense de Electricidad to declare information concerning its activities and those of its subsidiaries confidential, where it has previously been classified as industrial, commercial, or economic secret, ‘when compelling commercial-strategy or marketing reasons and, in general, commercial or free-competition considerations make it inadvisable to disclose it to third parties because doing so could give its competitors advantages in an open market and cause harm to those entities.’ However, as this Court already held in judgment N.2010-0226, at 11:00 on 8 de enero del 2010, regarding the minutes of the Board of Directors of Instituto Costarricense de Electricidad, these are public documents, and if they contain confidential information, the respondent institution has a duty to protect it and limit the right accordingly, as prescribed by Article 35 of Ley N.8660. Nevertheless, this does not justify prior screening of all information on that basis, since the exception is exceptional in nature. Similarly, Voto N.2011-9455 at 8:43 on 22 de julio del 2011 stated:
“This Court considers that the respondent authority is correct in indicating that those financial statements may contain confidential information, particularly under the new context in which Instituto Costarricense de Electricidad currently operates; nevertheless, as the respondent states in the submitted report, information related to the energy sector is indeed publicly accessible. Therefore, as the respondent proceeded to do, in these cases the information must be provided without prior screening, while excluding information considered confidential.” In this regard, this Court has consistently held that no statutory exception applies in this area with respect to energy-sector information (judgments N.2011-6123 at 9:15 on 13 de mayo de 2011 and N.2012-11871 at 16:01 on 28 de agosto de 2012). ICE’s confidential information consists of information concerning those segments of its activities or functions that have been opened to the free market, such as mobile or cellular telephony, data transmission, and internet service; any attempt to extend that confidentiality by analogy to other lines of activity that are not fully open to the free market is immaterial and legally invalid. Article 35 of Ley 8660 provides for the nondisclosure (reserva) of data that could place the Institute at a competitive disadvantage vis-à-vis its competitors…” (emphasis added)
VI.Regarding the specific case. The denial of the requested information. Based on the review of the case file and the report submitted under oath, the Chamber finds it established that the Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Públicos of the Asamblea Legislativa considered and approved a motion to request the intervention of the Contraloría General de la República in various matters related to the Instituto Costarricense de Electricidad, and to request from the Proveeduría of that institution and from the company Cable Visión—an ICE company—information concerning the list of contracts awarded by Grupo ICE to that company, including: a) contract number; b) contracting mechanism; c) subject matter of the contract; d) budget subitems; e) amounts awarded (initial amounts, expansions, and extensions); f) individual or legal-entity identification number and name of the awardees; g) date of invitation to submit bids; h) bid-opening date; i) award date; j) whether the purchases were made without applying the principles of government procurement (contratación administrativa), and the list of suppliers from whom those purchases were made.
The Commission formalized that request for information through letters dated 19 de octubre de 2015, sent to the Presidencia Ejecutiva del ICE, the Dirección de Proveeduría Institucional, and the Gerencia General of Cable Visión, which were answered by each entity or body receiving the request. Thus, the Presidencia Ejecutiva del ICE responded by official letter 0060-447-2015, dated 21 de octubre de 2015, informing the Commission that the Contraloría General de la República had full authority to proceed as the Commission was requesting and, specifically regarding the requested information, stated that, pursuant to article 35 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, such information is restricted because it concerns confidential matters that may be classified as strategic commercial information whose disclosure would be inadvisable.
The Gerencia General de Cable Visión responded in similar terms through official letter number CVGG-0440-2015, dated 27 de octubre de 2015, while the Dirección de Proveeduría Institucional responded to the Commission through official letter 5201-0098-2015, dated 22 de octubre de 2015, stating that no contracting process involving Cable Visión was handled by that office. Accordingly, the various offices contacted by the Legislative Commission provided prompt and timely responses, explaining that they were unable to furnish the requested information. The issue that must therefore be assessed is whether the denial of information communicated by the Presidencia Ejecutiva del ICE and the Gerencia General of its company Cable Visión was lawful or unlawful. In this regard, the case law cited in the preceding recitals (considerandos) clearly establishes the scope of the right of access to information in relation to certain activities of the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies, recognizing the institution’s dual status as both a public institution and a business operating in an open and competitive telecommunications market.
As stated in the preceding recital, that case law defines the institution’s authority to classify as confidential information that, particularly in the telecommunications sector—not the energy sector—constitutes a trade secret, a classification that the institution may make pursuant to the express authorization contained in the aforementioned article 35 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. In this respect, all points covered by the requested information concern the content and particular variables of contracts awarded by the Instituto Costarricense de Electricidad to one of its companies for the development, implementation, and management of projects within Cable Visión’s own field of business, namely Internet, telephone, and television services—that is, telecommunications. Indeed, information concerning the list of contracts awarded to that company, their amounts, dates, budget items, contracting methods, among other matters, relates specifically to the development of Grupo ICE’s telecommunications activities and could reveal sensitive information about the institution’s commercial strategies.
If made public, that information would certainly place those entities at a disadvantage relative to other competitors in the sector. Therefore, based on the aforementioned article 35 and in accordance with the cited case law, the conduct of the respondent authorities in the case under review is far from unlawful, disproportionate, or unreasonable; on the contrary, it is consistent with their legal obligation to prevent the disclosure of sensitive information that could compromise institutional performance in an open-market environment. One of the petitioners points to decreto 35148-MINAET, on the basis of which he considers that the Instituto Costarricense de Electricidad is required to provide the requested information. However, it must be borne in mind that this regulation is subordinate legislation (normativa reglamentaria) and, by its very nature, cannot prevail over the aforementioned article 35 of the cited Law or the case law interpreting it.
Consequently, because it has been established that the Legislative Commission’s request was answered in a timely manner by the various entities involved and that the denial of information was not unlawful, the appropriate disposition is to dismiss the petition, as is hereby ordered.
VII.Separate opinion on different grounds by Justice Castillo Víquez. The matter raised by the petitioners presents several aspects that must be analyzed by this Court. Some concern the petitioners’ standing (legitimación), as they invoke their status as citizens, as members of the Asamblea Legislativa exercising their representative function, and as members of a commission whose powers include, among others, the oversight and supervision of the Public Treasury (Hacienda Pública). It is also necessary to analyze the scope of the public enterprise-public entity (empresa pública-ente público), which operates under a competitive regime in the telecommunications market.
Beginning with the latter issue, as I argued many years ago in a book I published, the public enterprise stands at a crossroads. On the one hand, if it is treated as a public body or entity and is therefore subject to a series of controls and requirements, its prospects for surviving in the market are very limited. On the other hand, if it is freed from all oversight, serious abuses could arise in the use of public funds. There is therefore a need for a fair balance between what a public enterprise-public entity requires to compete on equal terms with other private-sector economic actors and the controls necessary to ensure the proper and efficient use of public funds, based on an elementary principle: wherever public funds go, oversight must follow. Nevertheless, such oversight must reflect the reality faced by the public enterprise; that is, the controls must not constitute an obstacle or impediment that places it at a disadvantage in a competitive market.
Taking the foregoing as the frame of reference, there can be no doubt that it is essential to guarantee that certain strategic information belonging to the public enterprise will not fall into the hands of its competitors; otherwise, its disappearance would only be a matter of time. This means that any request for information relating to financial, banking, industrial, or commercial activity must be analyzed on a case-by-case basis. Furthermore, any denial must be preceded by a reasoned statement objectively and reasonably explaining how the release of that information could adversely affect the enterprise.
It is public and common knowledge that the Instituto Costarricense de Electricidad—a public enterprise-public entity—competes openly in the telecommunications market with other public and private companies and, consequently, must develop both a commercial strategy to promote its services and a business strategy to succeed in the market. Against this backdrop, the majority of this Court finds that the information requested by the petitioners falls within the scope of section 35 of Ley n.° 8660 and that its disclosure to third parties is therefore inadvisable for strategic and competitive reasons. Accordingly, the response provided by the respondent entity does not appear to have violated any fundamental right of the petitioners acting in their capacity as citizens, since it has been established that the requested information relates to the business and commercial activities of the respondent institution in the telecommunications market, which is subject to competition, and the denial of access to that information was not an arbitrary decision.
Nor were the petitioners’ fundamental rights violated on account of their status as members of the Asamblea Legislativa exercising their representative function, because the legal system does not grant them any power or right to access confidential information. This is demonstrated by the fact that they are not included among the exceptions established in sections 34 and 36 of Ley n.° 8660. In this area, a member of the Asamblea Legislativa has no greater rights than an ordinary citizen. Were this not so, a representative would, for example, have access to the sworn financial disclosures of public officials who are legally required to declare their assets, taxpayers’ tax information, information concerning users of state-owned banking services, and so forth. In all these cases, and in others in which the legal system classifies information as confidential, members of the Asamblea Legislativa have no greater rights than the inhabitants of the Republic. Accordingly, this basis for standing is likewise insufficient to obtain access to the information withheld by the respondent entity.
The matter before us entails a significant degree of difficulty in relation to the appellants’ invocation of their status as members of a Special Standing Committee of the Legislative Assembly, as they believe that the denial of information obstructs the performance of that preparatory body’s functions. Framed in this manner, and because the exercise of a constitutional power is at issue, the matter has a constitutional dimension and must be processed as an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) pursuant to Article 73(b) of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). Accordingly, the appellants should file an action of unconstitutionality, which they have standing to do because the proper and efficient use of public funds is at issue and, therefore, there is a diffuse interest (interés difuso) for which no prior case is required. As may be observed, what is affected by the challenged denial is Parliament’s political oversight function, not a fundamental right of a member of Parliament. In a case similar to the one before us, the Court addressed, in judgment 11870-2012, the relationship between constitutional amparo proceedings (proceso constitucional de amparo) and the office-related rights (derechos funcionariales) of members of the Legislative Assembly. In that regard, it stated as follows:
“IV.- The application for amparo (recurso de amparo) and the office-related rights of members of the Legislative Assembly. Before addressing the merits of the matter, it is necessary to determine whether this Court has jurisdiction to examine the challenged matter through constitutional amparo proceedings. As is well known, the objective purpose of an application for amparo is to preserve and restore the enjoyment of the fundamental rights established in the Political Constitution and in the international human-rights instruments applicable in the Republic—other than those protected by the application for habeas corpus (recurso de hábeas corpus). From this perspective, the question we must ask is whether the rights that Parliamentary Law recognizes for members of the Legislative Assembly are eligible for protection through amparo. The matter before us does not concern situations in which a member of the Legislative Assembly suffers a violation of a fundamental right while performing their duties, such as when the member is subjected to discrimination or prevented from exercising freedom of expression, and so forth.
In all such cases, it is evident that an application for amparo is not only admissible but also well-founded, as established by this Court’s doctrine in judgments 2009-011096 and 2009-012229, as well as by that of the Spanish Constitutional Court beginning with STC 44/1.995, which consolidated the trend identified in STC/1.990 toward expanding the review of parliamentary decisions through constitutional amparo, provided that a member of Parliament’s fundamental rights and civil liberties are infringed. This is a different situation: we refer to rights that arise by virtue of holding office, a type of subjective legal position (situación jurídica subjetiva) possessed by a person because they hold a particular office, status activae civitatis. The issue we are examining does not have a single unequivocal answer, although certain propositions of principle may be established. First, the rights a person holds by virtue of being a member of the Legislative Assembly are not eligible for protection through amparo; legal disputes concerning the interpretation, scope, and application of principles, rules, customs, practices, and so forth must be resolved through the procedural channels provided by Costa Rican Parliamentary Law, without prejudice, of course, to this Court’s participation when its intervention is requested to determine their conformity with the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución)—its values, principles, and rules—through constitutional proceedings for the defense of the Constitution, specifically an action of unconstitutionality or a constitutional consultation (consulta de constitucionalidad).
Furthermore, because those rights are not fundamental rights—that is, they are not a proposition of the Political Constitution or of an international human-rights treaty, a human right, from which a fundamental subjective right may be derived—there is all the more reason to support the position that they are not eligible for protection through amparo. To the foregoing we must add another reason: if applications for amparo were admitted in all such cases, the Court would be continually—and inappropriately—addressing legal disputes with political consequences or political disputes clothed in legal garb, which must be resolved within political and parliamentary forums in absolute observance of the acta interna corporis rule and the principle of self-regulation (principio de autonormación), thereby ensuring the proper functioning of institutions. Lastly, it could be argued that, within constitutional jurisdiction, violations of rights arising from parliamentary status must be pursued not through amparo but through an action of unconstitutionality or a constitutional consultation concerning violations of essential steps in parliamentary procedure, as this Court has recognized.
By way of example, in advisory opinion, judgment no. 2008-004569, it held that the arbitrary denial of the right of appeal constitutes an essential defect in parliamentary procedure, because ‘(…) it was not legitimate for the President of the Governing Board to unilaterally reject the appeal filed, thereby producing an essential defect in parliamentary procedure.’ Likewise, in advisory opinion, judgment no. 2007-002901, it was concluded that the summary rejection (rechazo ad portas) of an appeal causes a substantial defect in the special legislative process or procedure: ‘(…) the right of members of the Legislative Assembly to appeal decisions of the chair of the Committee or the Plenary in order to obtain a possible correction of the decision is an essential procedural step, the disregard or infringement of which ineluctably causes a defect of the same nature…’. Accordingly, ‘(…) regardless of whether an appeal filed by any member of the Legislative Assembly is manifestly inadmissible or irrelevant, the fact remains that this right is provided to legislators both in ordinary proceedings and in the special proceeding under review; therefore, the chair of the Committee must adhere to the prescribed procedure and may not issue a summary or ad portas rejection…,’ because ‘(…) the ad portas rejection of the appeals filed, based on the argument of strict adherence to the special procedure and the absence of interpretations by the Chair, flagrantly violated the democratic principle and the rights derived from it, such as representation, political participation, the right of amendment, and respect for minorities, and clearly constitutes a substantial defect in the procedure…’.
Thus, based on the foregoing, the application for amparo filed by the appellant must be denied, as it hereby is.” However, in case law and legal scholarship, the position of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) is not uncontested. Indeed, CALAJEÓN CASTILLA, Eddie, reminds us that, because of the political representative function performed by members of Parliament, the Spanish Constitutional Court has developed the doctrine of “ius in officium.” “Starting from the nature of parliamentarians’ rights, understood as the powers or authorities of the holder recognized by generally shared social convictions, the right of access to representative public office, together with participation in public affairs, is not limited solely to the power to gain access or to be elected; rather, once elected, the person must be able to remain in office and freely exercise the powers entrusted to that office, regarded as ‘ius in officium.’ Deprivation of the office or its powers entails dispossession of the office or alienation of the powers forming part of the socially recognized conception of the right and would therefore distort the nature of that right, render it unrecognizable, and empty it of its essential content.
According to the legally protected interests, rights are not limited to a mere description of those powers but encompass the relevant interests and legally protected interests (bienes jurídicos) associated with them that give them life and justification. In this regard, Article 23.2 of the Spanish Constitution is justified by the representative relationship between voters and elected representatives (Art. 23.1), which the parliamentarian establishes once elected in order to make decisions satisfying the wishes and interests of citizens and forming the political will of the State, which is indispensable to the operation of the democratic system of political will. In summary, therefore, the most relevant interest is undoubtedly the construction of political representation. Consequently, access to representative public office necessarily cannot be confined to mere election; rather, it requires that the parliamentarian, once elected, remain in office and exercise its powers in order to construct the voters’ political representation and adopt the State’s political decisions. Otherwise, the substance of the right would be distorted if that relevant interest were subjected to limitations that rendered those powers impracticable, made their exercise unreasonably difficult, or deprived them of the protection they require.
Other legal interests and protected interests that give life to these powers are citizen participation in public affairs, as required by the principle of citizenship, and the protection of opposition minorities in their relationship with the parliamentary majority and the Government.
The Constitutional Court has interpreted Article 23.2 of the Spanish Constitution 1 to mean that representatives elected by citizens—parliamentarians par excellence—are recognized not only as having the fundamental right of access to public office under equal conditions, but that this right ‘also includes the right to remain in such office, because otherwise the fundamental right would be emptied of its content’ (STC 5/1983, F.J. 3), or, stated negatively, ‘the right not to be removed from the public offices or functions to which they gained access except on grounds and in accordance with procedures established by law’ (STC 10/1983, F.J. 2°); and also the right to ‘perform them in accordance with the provisions of the law …, since otherwise the constitutional provision would lose all effectiveness if, notwithstanding equal access to the public function or office, its exercise could be conditioned or prevented without legal remedy’ (STC 161/1988, F.J. 5).’ “1.2.3.1.3.- The effective exercise of the powers of ius in officium.- In another case, José Lara Alén, Rodrigo Merchante Heras, Francisco Moreno Arenas and José Rieta Viscaya, members of the Cortes of Castilla-La Mancha, filed an action for constitutional protection (demanda de amparo) against the Decision of the Bureau of the Cortes denying admission for processing of the members’ requests for documentation submitted to the Governing Council of the Communities of Castilla-La Mancha; according to the court, “the appellants’ requests for information concerned, in every case, matters that, because they affected an aspect of the administration of the autonomous community, could warrant the attention of the Members ‘for the better performance of their duties’ (art. 12.2 of the Rules of Procedure), and this should have sufficed for the Bureau, having found no formal defect in the submissions, to process them; by failing to so decide, it disregarded their right to perform, without legitimate impediment, the duties conferred upon them by the Rules of Procedure of the Chamber and, consequently, infringed the fundamental right afforded to them by art. 23.3 (sic) of the Constitution” (STC 161/1988, F.J. 9).
And in the case of the action for constitutional protection filed by Gaspar Llamazares Trigo, Manuel García Fonseca, Amalia Maceda Rubio, Noemí Martín Gonzáles, José Antonio Saavedra Rodríguez and Francisco Javier García Valledor, of the Izquierda Unida Parliamentary Group, against the Decision of the Bureau of the General Assembly of the Principality of Asturias that refused to admit the bill introduced by that group to grant the President of the Governing Council the power to dissolve the Assembly, the Constitutional Court, after the corresponding examination, concluded that “given that the Bureau of the General Assembly of the Principality of Asturias refused to admit the Bill promoted by the appellants herein through an assessment of its substance, even though it satisfied all the formalities required by the Rules of Procedure, we can only uphold this action for constitutional protection and find that the Decisions of the Bureau of the General Assembly of the Principality of Asturias challenged herein violated art. 23.2 in relation to art. 23.1 C.E.” (STC 38/1999, F.J. 4).
On this matter, the court reaffirmed its prior case law, holding that “because it is subject to the legal system, particularly the Constitution and the parliamentary Rules of Procedure governing its powers and operation, and in the interest of the aforementioned efficiency of parliamentary work, the Bureau is responsible for verifying the legal regularity and procedural viability of the initiative (STC 205/1990), that is, determining whether the initiative satisfies the formal requirements imposed by parliamentary rules” (STC 38/1999, F.J. 3); in this regard, “in any event, such examination must not supplant the functions vested in the Legislative Assembly, which are constitutionally significant when they consist precisely in the exercise of the legislative function by the representatives of the citizenry, the highest expression of the exercise of popular sovereignty in a democratic State” (STC 38/1999, F.J. 3).
Regarding the interpretation of the content and scope of parliamentarians’ official prerogatives (ius in officium), the court reaffirmed that “since participation in the exercise of that function and the exercise of its accompanying rights and powers, which unquestionably include the right of legislative initiative, constitute a constitutionally significant manifestation of the representative’s official prerogatives, every decision by the Bureau concerning the admissibility and processing of a legislative initiative promoted by a representative of the citizenry affects that representative’s right to exercise public office freely and equally; accordingly, when that right is impaired or curtailed, the participation of citizens in public affairs is likewise impaired and curtailed, thereby violating art. 23.1 and 2 C.E.” (STC 38/1999, F.J. 3).” I also acknowledge that the position I am taking on the basis of this Court’s 2012 precedent departs from the position it adopted in judgment No. 5582-98, in which the majority—with Justice Piza Escalante dissenting, as he favored hearing the matter through a constitutional proceeding for the defense of the Constitution (proceso constitucional de defensa de la Constitución), under artículo 73, inciso b de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, rather than through a proceeding for the protection of rights—accepted the “ius in officium” doctrine, albeit not expressly, by holding as follows:
“V.- The violation of fundamental rights. Following this line of reasoning, the next question is whether the refusal to admit the bill at issue in this action for constitutional protection is capable, as the appellant contends, of violating the right of petition granted to him by artículo 27 de la Constitución. That article guarantees the freedom to petition, individually or collectively, any public official or government entity, and the right to receive a prompt decision. A simple reading of this provision is sufficient to understand that the right of petition set forth therein, which belongs to all persons, does not extend to situations such as the one that brings the appellant before this Chamber; that is, it does not concern legislative initiative, a power whose nature, parameters and legal effects are governed by their own constitutional framework, as already explained.
The Chamber nevertheless recognizes that members of the legislature, as representatives of the people—that is, not merely as organs of the State but rather, as has sometimes been said, as true organs of the people—possess a form of derivative standing (legitimación refleja) in matters of constitutional protection, since it is through them that citizens participate in public affairs; it follows that depriving a member of the legislature of powers held as a representative infringes the rights of all those whom the member represents. Moreover, it affects the member directly and personally, because the member also—in the capacity for which the member was elected—exercises his or her own rights to political participation.
It is from this perspective that this Court is inclined to find a violation of the fundamental right to political participation as a result of the refusal to admit the bill that the appellant, Antonio Alvarez Desanti, attempted to submit to the Office of the Legislative Assembly’s Board of Directors.” I must acknowledge that the position of the Spanish Constitutional Court, like the position formerly maintained by this Court, has substantial support. Nevertheless, from my perspective and following, to some extent, the political question doctrine developed by the Supreme Court of the United States of America, I conclude that, in our system, the “ius in officium” doctrine would have severe practical effects on the functioning of Parliament. Indeed, if we were to accept that all powers inherent in the office of a member of the legislature are subject to protection through an action for constitutional protection, the consequence would be the permanent paralysis of the Legislative Assembly because of the actions for constitutional protection that representatives of the people would file whenever, during the processing and debate of a matter, they alleged a violation of one of their powers.
It should be noted that the powers deriving from the office of a member of the legislature are exercised not only before bodies and entities external to Parliament, but also before its own bodies, which would thrust the Constitutional Court into active participation in parliamentary affairs and, consequently, into deciding political controversies that must be resolved politically. I therefore favor hearing these matters through constitutional proceedings for the defense of the Constitution, specifically as substantial violations of parliamentary procedures pursuant to numeral 73, inciso c, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; and, in external cases—that is, acts by public bodies and entities that obstruct Parliament’s constitutional powers—through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), without excluding, of course, constitutional proceedings concerning conflicts of constitutional jurisdiction (conflictos de competencias constitucionales) when legally appropriate.
Ergo, for the reasons stated, I dismiss the action.
VIII.Justice Rueda Leal dissents and would grant the action, ordering that the information be delivered immediately to the appellants, based on the following considerations. In my dissenting opinion in judgment No. 2016-5108, I considered that this Court must delineate the scope of artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones and must not tolerate the denial of all information relating to the management of public funds merely because mobile telephone and internet services are now open to competition, without further analysis. I take into consideration that, with respect to the management of public funds, disclosure must always be the rule and secrecy the exception. Accordingly, based on the certain and indisputable premise that public enterprises administer public funds, I consider that every inhabitant of this country has, in principle, the right to know how these public resources are managed and to oversee their sound administration; consequently, only by way of exception could it be justified that certain information not be disclosed for a specific period, provided that a thorough and precise argument and explanation are given as to how such disclosure would affect the financial stability or competitive capacity of ICE and its companies.
It should also be observed that, pursuant to numerales 11 y 46 de la Constitución Política, consumers have the right both to know and assess the various elements used to set public-service rates and to verify the proper use made by ICE and any public enterprises of the public funds they administer; in the case under consideration (sub examine), this must be weighed in order to determine the scope of artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. The importance of oversight of public funds has even been recognized by the Chamber for the purpose of establishing the existence of diffuse interests (intereses difusos): “(…) The Chamber considers that the present matter does indeed involve so-called diffuse interests, as defined by its own case law (…) insofar as, by challenging various provisions of the Ley General de la Contratación Administrativa and its Reglamento, the appellant seeks to defend the supreme oversight functions over acts involving the disposition of public funds, because government-procurement procedures involve the State’s financial resources, in the sense previously considered by this Court when it stated that, where public funds are committed: ‘[…], the oversight exercised over them is, without question, a matter of public policy’ (judgment number 2864-92, de las quince horas del nueve de setiembre de mil novecientos noventa y dos) (…)” (see judgment No. 1998-998, reiterated in decisions No. 2012-14531 and No. 2013-6626, among others).
Consequently, I reiterate that although the market rules governing certain public services have changed, the fact remains that ICE continues to be a State-owned public enterprise that administers public funds; therefore, in principle, information concerning its companies must be publicly accessible, pursuant to Article 30 of the Political Constitution in relation to Articles 11 and 46 thereof, as this Court has also repeatedly held in its case law. What is authorized by Article 35 of the Law on the Strengthening and Modernization of Telecommunications Sector Entities, a subconstitutional regulation, constitutes an exception to the aforementioned constitutional rule; accordingly, without a detailed explanation, it cannot be applied to all financial information requested from ICE, as occurred in the sub examine case, in which the petitioner, “the Special Standing Legislative Committee for the Oversight of Public Revenue and Expenditure,” performs functions of the utmost importance and, pursuant to Article 121, subsection 23), of the Political Constitution, has constitutional authority to investigate matters of interest to the Asamblea Legislativa. This Court has broadly recognized such authority in this type of Committee when the subject under investigation concerns the use of public funds. Specifically, Judgment No. 2000-2107 stated as follows:
“The fact that public funds may be affected by the mismanagement or abuse of these tourism incentives within this commercial activity makes it feasible to establish oversight mechanisms that allow them to be audited. Neither the right to privacy, nor the rights that generally comprise a person’s private life and are guaranteed by the Political Constitution, can constitute an insurmountable obstacle to State action aimed at protecting third parties when the sphere of privacy is transcended and those third parties become involved. Therefore, in the case under review, this Chamber understands that, where the administration of public funds is concerned, the respondent Institute and the Asamblea Legislativa have authority to review this type of information and thereby conduct proper oversight of such benefits, pursuant to the corresponding duty of supervision and Article 30 of the Political Constitution, which guarantees free access to public offices for the purpose of obtaining information on matters of public interest.
This provision undoubtedly protects the right to disseminate news to the general public, and its scope includes matters that may be of general significance. The provision permits only two exclusions: information of public interest that constitutes a ‘State Secret,’ and information that is not of public interest because it is solely or strictly of private interest and is therefore protected by Article 24 of the Constitution. In Judgment No. 6776-94, issued at fourteen hours and fifty-seven minutes on November twenty-second, nineteen ninety-four, this Chamber stated:
‘As constitutional-law scholarship recognizes, there is considerable difficulty in clarifying the rights that comprise private life. This is so because it may be examined from the standpoint of the innermost sphere of the individual or, conversely, all fundamental freedoms may be included within it, with the resulting risk that this right may lose its specificity. The right to privacy has positive content that manifests itself in multiple forms, such as the right to one’s image, home, and correspondence. For this Chamber, the right to private life may be defined as the sphere into which no one may intrude. Freedom of private life recognizes an area of activity that belongs to each individual, and the right to privacy limits interference by other persons or public authorities in a person’s private life. This limitation may apply both to the observation and capture of images and documents generally and to the interception or recording of private conversations, as well as to the subsequent dissemination or disclosure of anything captured or obtained without the consent of the person concerned.’ In this Chamber’s view, what was requested by the Asamblea Legislativa, by reason of its nature, does not infringe the right to privacy protected by Article 24 of the Constitution; on the contrary, it clearly seeks to oversee the sound administration of public resources in tourism activities.
In the case at issue, because it concerns the oversight of incentives involving public funds, their investment, and the sound administration required of them, the Asamblea has full authority to request whatever information it considers relevant to carrying out the corresponding political oversight. Accordingly, because the information at issue was voluntarily provided to the respondent Institute, and because forwarding that information to the Asamblea Legislativa is not arbitrary, since the latter is empowered to oversee incentives involving public funds, this application for amparo (recurso de amparo) must be dismissed.” Consequently, I insist that applying the aforementioned Article 35 requires the confidentiality of the information at issue to be duly and thoroughly justified on the basis of the only circumstances clearly established in that provision. Accordingly, it is invalid to extend the confidentiality prescribed by that provision to every ICE activity merely because it concerns financial matters related to the provision of mobile telephone and internet services, without ICE—not this Chamber—first clearly demonstrating to the requester that such accountability would disclose industrial, commercial, or economic secrets that would affect the financial stability or competitive capacity of ICE and its companies to such an extent that consumers’ right to know how public funds are managed and soundly administered must yield.
In the sub judice case, by notices dated October 19, 2015, the Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos informed the Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad, that institution’s Departamento de Proveeduría, and the Gerencia General de Cable Visión that a motion had been approved requiring the Proveeduría del ICE and the Gerencia de Cable Visión to provide a list of the contracts awarded by Grupo ICE to that company, including: a) procurement number; b) procurement method; c) subject matter of the procurement; d) budget subitems; e) amounts awarded (initial amounts, increases, and extensions); f) individual or legal-entity identification number and names of awardees; g) date of invitation to tender; h) bid-opening date; i) award date; and j) whether the purchases were made without following the principles of administrative procurement (contratación administrativa), together with a list of the suppliers from whom such purchases had been made.
As to the Presidente Ejecutivo del Grupo ICE, it was agreed to request the reports prepared by the Auditoría Interna del ICE concerning Cablevisión. Nevertheless, in Official Letter No. 0060-447-2015 of October 21, 2015, the Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Electricidad denied the request made by the Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, relying on the following terse argument: “This Institution in no way objects to the Contraloría General de la República exercising its constitutional powers of oversight over the Public Treasury (Hacienda Pública), as embodied in this case by the investigation, insofar as the company in question forms part of Grupo ICE. Notwithstanding the foregoing, we must draw attention to the provisions of the regulatory framework governing ICE under Law No. 8660, LAW ON THE STRENGTHENING AND MODERNIZATION OF PUBLIC TELECOMMUNICATIONS-SECTOR ENTITIES, insofar as it concerns the handling of confidential information.
Specifically, Article 35 of that Law constitutes not only authority to keep certain information beyond the reach of third parties, but also what we have understood to be a power and duty imposed by the legislature upon the representatives of this Institution in order to prevent the disclosure of information that could be classified as commercially strategic and whose disclosure would therefore be inadvisable, particularly if such disclosure could weaken the strengthening framework granted to the Institution by the legislature in this regard. In view of the foregoing and in compliance with the aforementioned legislation, we are compelled to restrict the members of the Committee over which you preside from accessing the requested information.” Using identical language, in Official Letter No. CVGG-0440-2015 of October 27, 2015, the Gerencia General de Cable Visión de Costa Rica Sociedad Anónima refused to provide information to the Legislative Committee.
Likewise, in Official Letter No. 5201-0098-2015 of October 22, 2015, the Dirección de Proveeduría Institucional de la Gerencia Corporativa de Administración y Finanzas del Instituto Costarricense de Electricidad replied that it did not possess the requested information because the Proveeduría does not conduct Cable Visión’s procurement procedures.
It should therefore be noted that neither the Presidencia Ejecutiva del ICE nor the Gerencia de Cable Visión provided the required degree of substantiation as to how furnishing the information requested by an oversight body of such national importance as the appellant would entail disclosing industrial, commercial, or economic secrets that would affect the financial stability or competitive capacity of ICE and its companies. As I have already stated, it is not for this jurisdiction to replace ICE’s omitted duty to provide reasons. In light of the foregoing, I consider that the amparo must be granted and that ICE and Cable Visión must be ordered to provide the information requested by the appellants.
IX.Documentation submitted to the case file. The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computerized, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, such materials must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from service of this judgment. Otherwise, any material not collected within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at Session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial No. 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at Session No. 43-12, held on May 3, 2012, Article LXXXI.
Por tanto
The application is denied. Magistrate Castillo Víquez submits a separate note setting forth different reasons. Magistrate Rueda Leal dissents and would grant the application, ordering the immediate delivery of the information requested by the appellants.
Ernesto Jinesta L.
President Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Jose Paulino Hernández G.
Carlos Estrada N.
Ricardo Madrigal J.
*RXAPGYNNDLG61* ------------------------- 1 Article 23.2 of the Spanish Constitution states that citizens “also have the right to access public functions and offices under equal conditions, subject to the requirements established by law.” ------------------------- CASE FILE No. 16-003175-0007-CO Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Corte Suprema de Justicia Building, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, streets 19 and 21, avenues 8 and 6 Classification prepared by the SALA CONSTITUCIONAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for a fee is prohibited.
SCIJ of Hacienda SCIJ of the Procuraduría General de la República
Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Constitución Política,Desarrollo de Principios Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA Tema: INFORMACIÓN Subtemas:
CONFIDENCIAL.
COMISIÓN LEGISLATIVA SOLICITA AL ICE INFORMACIÓN PROTEGIDA POR EL ARTÍCULO 35 DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES *160031750007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del treinta de setiembre de dos mil dieciseis .
Recurso de amparo presentado por Jorge Arguedas Mora, Mario Redondo Poveda, Antonio Álvarez Desanti, Ottón Solís Fallas, Rolando González Ulloa, Otto Guevara Guth, Epsy Campbell Barr, Humberto Vargas Corrales y Gonzalo Ramírez Ulloa, contra el Instituto Costarricense de Electricidad y Cable Visión Sociedad Anónima.
Resultando
Redacta el Magistrado Hernandez Gutierrez; y,
Considerando
I.Sobre el objeto del recurso. Aducen los recurrentes que de forma ilegítima y aduciendo confidencialidad de la información, el Grupo ICE y la empresa Cable Visión Sociedad Anónima, deniegan el suministro de información que estiman de interés público.
II.El amparo contra sujetos de derecho privado. En materia de amparo contra sujetos de derecho privado, la reiterada jurisprudencia de la Sala es clara al definir que:
"Por su excepcional naturaleza, el trámite ordinario de los recursos de amparo contra sujetos de derecho privado exige comenzar por examinar si, en la especie, estamos o no ante alguno de los supuestos que lo hacen admisible, para –posteriormente y en caso afirmativo– dilucidar si es estimable o no." -sentencia número 151-97 de las quince horas veintisiete minutos de 8 de enero de 1997- El artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, señala que esta clase de recursos se conceden contra las acciones u omisiones de sujetos de derecho privado cuando éstos actúen o deban actuar en ejercicio de funciones o potestades públicas, o bien, se encuentren, de derecho o de hecho, en una posición de poder frente a la cual los remedios jurisdiccionales comunes resulten claramente insuficientes o tardíos para garantizar los derechos o libertades fundamentales a que se refiere el inciso a) del artículo 2 de la misma Ley.
En el caso bajo estudio, la situación que se pone en conocimiento de la Sala evidencia que el sujeto privado recurrido –Cable Visión Sociedad Anónima, que es una empresa del Grupo ICE- puede asumir una posición de poder frente a las personas amparadas, frente a la cual los remedios jurisdiccionales comunes resultarían tardíos para garantizar los derechos constitucionales que se acusan violentados, toda vez que por supuestas actuaciones de dicha entidad recurrida, pudiere ponerse en riesgo el derecho de acceso a la información en los términos solicitados por los recurrentes. Por ese motivo, se hace necesario tramitar el recurso, a fin escuchar los argumentos de la parte recurrida, y así verificar si efectivamente en su actuación se dio algún exceso que roce con alguno de los derechos constitucionalmente reconocidos a los amparados.
III.Hechos probados. De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como debidamente demostrados los siguientes hechos:
1. Que mediante notas de la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, de 19 de octubre de 2015, se comunica al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad, al Departamento de Proveeduría de dicha institución, y a la Gerencia General de Cable Visión, una moción aprobada para solicitar diversas actuaciones a la Contraloría General de la República, y para requerir información a la Proveeduría del ICE y a la Gerencia de Cable Visión, la lista de las contrataciones adjudicadas por el Grupo ICE a dicha empresa, que incluya: a) número de contratación; b) figura de contratación; c) objeto de contratación; d) subpartidas presupuestarias; e) montos adjudicados (iniciales, ampliaciones y prórrogas); f) cédula física o jurídica y nombre de adjudicatarios; g) fecha de invitación a concursar; h) fecha de apertura de ofertas; i) fecha de adjudicación; j) si las compras fueron realizadas prescindiendo de los principios de contratación administrativa, y suministrar la lista de proveedores a quienes se han realizado dichas compras (documentación aportada con el informe de la autoridad recurrida).
2. Que mediante oficio de la Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Electricidad, número 0060-447-2015, de 21 de octubre de 2015, se responde a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, indicando que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, se restringe el acceso a la información solicitada por dicha Comisión (documentación aportada con el informe de la autoridad recurrida).
3. Que mediante oficio de la Dirección de Proveeduría Institucional de la Gerencia Corporativa de Administración y Finanzas del Instituto Costarricense de Electricidad, número 5201-0098-2015, de 22 de octubre de 2015, se responde a la Comisión Legislativa que dicha Dirección carece de información que aportar, ya que la Proveeduría no conduce procedimientos de contratación de la empresa Cable Visión (documentación aportada con el informe de la autoridad recurrida).
4. Que mediante oficio de la Gerencia General de Cable Visión de Costa Rica Sociedad Anónima, número CVGG-0440-2015, de 27 de octubre de 2015, se responde a la Comisión Legislativa indicándole que en virtud del artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, se ven a obligados a restringir el acceso a la información solicitada por la Comisión (documentación aportada con el informe de la autoridad recurrida).
5. Que la Contraloría General de la República se encuentra realizando auditorías especiales sobre el proceso de adquisición de bienes y servicios, la condición de la red CATV y la condición financiera, todo respecto de la empresa Cable Visión, cuya finalización está prevista para los días 23 de setiembre, 30 de diciembre y 23 de noviembre, respectivamente, fechas todas de 2016 (documentación aportada por la Contraloría General de la República).
IV.Sobre el derecho a la información. La Sala se ha ocupado de manera extensa en la definición de la naturaleza, alcance, contenido, sujetos y límites del derecho y el acceso a la información de las dependencias públicas. Especialmente ilustrativa sobre este tema y para el caso concreto, resulta la sentencia de esta Sala número 2003-136, en la que se desarrolla y establece:
“I.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política).
Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.
El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos.
Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública.
Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados –bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.
Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-. Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo. Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del texto constitucional.
La regulación de este derecho ha sido fragmentada y sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con valor científico y cultural de los entes y órganos públicos –sujetos pasivos- que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad jurídica, así como los depositados en los archivos privados y particulares sometidos a las previsiones de ese cuerpo legal).
El sujeto activo del derecho consagrado en el artículo 30 de la Carta Magna lo es toda persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad administrativas. Independientemente de lo anterior, el texto constitucional prevé, también, un acceso institucional privilegiado a la información administrativa como, por ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política) para el ejercicio de su control político. Debe advertirse que el acceso institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría General de la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de 1994; 20, párrafo 2º, de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de diciembre de 1994), la administración tributaria (artículos 105, 106, y 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc..
En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos”, con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y sus órganos, tanto de la Administración Central –Estado o ente público mayor- como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios –la mayoría de las instituciones autónomas-, territorial –municipalidades- y corporativa –colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso debe hacerse extensivo, pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización colectivas del derecho privado a través de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial, industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como la Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés público.
Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o transitoria una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal o contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos, ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en sujetos pasivos cuando manejan o poseen información –documentos- de un claro interés público.
El texto constitucional en su numeral 30 se refiere al libre acceso a los “departamentos administrativos”, siendo que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de tener administrados informados y conocedores de la gestión administrativa. Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la norma constitucional, debe conducir a concluir que los administrados o las personas pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental –expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático –bases de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos compactos-, audiovisual, magnetofónico, etc..
En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas.
Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos).
El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva. En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes:
“El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…)” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre). (…)
El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que explícitamente se debe promover el acceso (por ejemplo, en materia ambiental según el principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).
En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).
De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.
Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.
Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.
En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.
De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.
Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.
De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.
El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares."
V.Sobre el derecho de acceso a la información y su relación con la actividad comercial del Instituto Costarricense de Electricidad. La situación en torno al artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones. El derecho de acceso a la información, en los términos en que es reconocido según lo señalado en el considerando anterior, guarda una relación especial cuando se considera el mismo respecto del ejercicio mercantil que realiza el Instituto Costarricense de Electricidad en el marco del proceso de apertura de las telecomunicaciones, adquiriendo con base en ello una dimensión particular que ha sido igualmente reconocida como válida por esta Sala Constitucional. Es por tal razón, que la Sala ha reconocido que la previsión normativa del artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas, cumple con la formalidad de revestir con el principio de reserva de ley, las decisiones de las autoridades del Instituto Costarricense de Electricidad que declaran como confidencial cierto tipo de información que, particularmente en el tema de las telecomunicaciones, incida o guarde relación con el giro comercial que el Instituto y sus empresas realizan en ese ámbito –telecomunicaciones-, pues se erige en una protección que se brinda para permitir el adecuado desempeño de la institución dentro de un mercado donde existen otros competidores.
Así, la jurisprudencia de la Sala valida la limitación que razonable y proporcionalmente el ICE aplique al acceso a la información que sobre el sector telecomunicaciones se le solicite, precisamente porque tal limitación se encuentra conforme con la norma de cita, siempre que tal información verse sobre esa variable del ejercicio institucional y se le declare como confidencial por las autoridades involucradas. De tal forma, una denegación de información con base en tal norma y tales supuestos, dista de ser ilegítima o contraria al derecho de acceso a la información. Así, mediante sentencia número 2010-8672, reiterada, entre otras, por sentencia número 2015-18209, señaló la Sala que:
“No cabe la menor duda que algunos entes públicos, tales como el Instituto Costarricense de Electricidad y el Instituto Nacional de Seguros, que, tradicionalmente, ejercieron ciertas funciones o prestaron servicios públicos de carácter económico o industrial a través de un monopolio de hecho o de derecho, se han visto, sustancialmente, modificados en su actuación y régimen jurídico aplicable. En efecto, esa modificación arranca con la suscripción del Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Estados Unidos-República Dominicana el 5 de agosto de 2004 y su posterior aprobación mediante la Ley Referendaria No. 8622, del 21 de noviembre del 2007. Ulteriormente, como parte de la denominada “agenda de implementación” de ese acuerdo multilateral de comercio, fueron dictados varios instrumentos legislativos de relevancia para el logro de la apertura de sectores de actividad como las telecomunicaciones y los seguros, tales como la Ley General de Telecomunicaciones, No. 8642 de 30 de junio de 2008, Ley Reguladora del Mercado de Seguros, No. 8653 de 22 de julio de 2008 y la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, No. 8660 de 8 de agosto de 2008.
(…) Como parte de ese nuevo conjunto normativo, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades del Sector Telecomunicaciones, introdujo una serie de medidas compensatorias necesarias y adecuadas para evitar que la apertura del mercado de ese sector a la libre competencia, le cause a los entes públicos dedicados a ese giro serios perjuicios o desventajas, por su condición y naturaleza pública frente a los competidores que asumen formas de organización colectiva del Derecho privado más flexibles. Una de las grandes preocupaciones de la colectividad nacional que quedó reflejada y cristalizada normativamente en el instrumento legislativo señalado, fue fortalecer a tales entes públicos y empresas públicas para evitar su debilitamiento ante el papel histórico y protagónico que han tenido en la construcción del Estado nacional y la satisfacción de la demanda nacional. El legislador, con el aval de este Tribunal Constitucional, estimó que no resultaba oportuno y conveniente que la apertura de los mercados supusiera un debilitamiento y hasta la eventual extinción de tales entes públicos, de ahí que para equilibrar su posición sometida a las rígidas formas del Derecho Público se le otorgaron una serie de compensaciones y medidas, en el tanto desplieguen una actividad empresarial, mercantil o industrial, las que son naturales y esperables entre sujetos del Derecho privado.
En conclusión, este nuevo entramado normativo y jurisprudencial determinó cambios materiales de importancia en el régimen jurídico de los entes públicos que prestan un servicio industrial o comercial ahora en régimen de competencia. Esta transformación, tiene, a su vez, implicaciones en el derecho de acceso a la información administrativa o de interés público consagrado en el artículo 30 de la Constitución, dado que, si se quiere que tales entes públicos actúen de manera expedita y flexible no se les puede someter, irrestricta o indiscriminadamente, a las mismas disposiciones que rigen para cualquier ente público que no ejercita ese tipo de actividades de carácter comercial, industrial o empresarial, por cuanto, implicaría su debilitamiento que fue, precisamente, lo que se quiso evitar.
V.CONTENIDO Y ALCANCE DEL ARTÍCULO 35 DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR DE TELECOMUNICACIONES No. 8660 DE 13 DE AGOSTO DE 2008.
Como parte de tales medidas mencionadas en el acápite precedente, el artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones, dispuso lo siguiente:
“La información que el ICE y sus empresas obtengan de sus usuarios y clientes, será de carácter confidencial y solo podrá ser utilizada y compartida entre el ICE y sus empresas, para los fines del negocio. Su conocimiento por parte de terceros queda restringido, salvo cuando así lo solicite una autoridad legalmente competente, justificando su necesidad y por los medios respectivos. Es confidencial la información relacionada con las actividades del ICE y sus empresas, calificada por estas como secreto industrial, comercial o económico, cuando, por motivos estratégicos, comerciales y de competencia, no resulte conveniente su divulgación a terceros.” Esta norma legislativa cumple con el principio de reserva de ley en materia de establecimiento de límites a los Derechos fundamentales (artículos 28 de la Constitución y 19 de la Ley General de la Administración Pública). Nótese que la información a la que se refiere la norma legislativa es de dos tipos, a saber: a) La que puedan obtener el ICE y sus subsidiarias, en sus relaciones comerciales, de sus clientes, la que, por definición es información confidencial en tanto atañe a éstos quienes la brindan para obtener un servicio; incluso se prevé, excepcionalmente, que la autoridad competente permita su acceso a terceros cuando se justifique su necesidad; y b) aquella información relacionada con la actividad del ICE y sus empresas subsidiarias que se haya calificado cubierta por el secreto industrial, comercial o económico, cuando razones calificadas de estrategia comercial o de mercadeo y, en general, por razones comerciales o de libre competencia no resulte conveniente divulgarla a terceros, por cuanto, puede otorgarle ventajas a sus competidores en un mercado abierto y acarrearle perjuicios a tales entidades.
La calificación que hacen las propias entidades de una determinada información pasa por los principios de razonabilidad y proporcionalidad en cada caso particular y, obviamente, según la naturaleza de la misma puede ser objeto de control por esta Sala. Tal y como se apuntó por este Tribunal Constitucional desde el Voto No. 2120-03 de las 13:30 hrs. de 14 de marzo de 2003 y todos los que lo reiteran, uno de los límites extrínsecos del Derecho de acceso a la información administrativa de interés público lo es el artículo 24 de la Constitución Política., el que, según se indica en el Voto 2120-2003 le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional.
Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario (…) y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios (…). De modo que la presente sentencia no supone un cambio de criterio, como tampoco una regresión jurisprudencial, simplemente, se trata de un caso diferente con una hipótesis fáctica y un marco normativo diferente, respecto, del que este Tribunal no había tenido, oportunidad de analizar.
Debe tomarse en consideración que el casuismo judicial es sumamente diverso, de manera, que cada caso concreto tiene sus propios presupuestos fácticos y jurídicos, los que pueden pasar inadvertidos para los legos en Derecho no así para este Tribunal Constitucional. La determinación de cuál información que detentan el ICE y sus subsidiarias está cubierta por la confidencialidad, el secreto industrial, comercial o económica, habrá de determinarla este Tribunal Constitucional caso por caso, como necesariamente resulta de un ejercicio responsable de la función jurisdiccional, de manera que habrá casos o situaciones en que el Tribunal estime que la información se encuentra cobijada por la excepción del artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades del Sector Telecomunicaciones -que tiene asidero en el numeral 24 de la Constitución y la doctrina que lo informa- y otras en que no, sin que se trate de inconsistencias o líneas jurisprudenciales contradictorias.
En esta materia resulta imposible y judicialmente irresponsable establecer reglas rígidas y absolutas que se aparten del casuismo del caso concreto que es juzgado. Debe tomarse en consideración que el ICE y sus subsidiarias ejercen su actividad industrial y comercial sometidas al Derecho común u ordinario -civil y mercantil-, más aún en un mercado abierto a la libre competencia, así lo prescribe el artículo 3° de la Ley General de la Administración Pública, desde 1978, al preceptuar que “El derecho privado regulará la actividad de los entes públicos- que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”. De modo que no resulta jurídicamente acertado someter a tales entidades a las exigencias, requisitos y demás condiciones que se demandan de los entes públicos que no desarrollan una actividad industrial o mercantil común para ser debilitados y vulnerados por sus competidores del sector privado (…)”.
A mayor abundamiento, y en concreto sobre el artículo 35 de la ley de cita, en la misma sentencia 2015-18209 señaló la Sala que:
“[E]l artículo 35 de la Ley 8660 establece, de acuerdo con el artículo 24 de la Constitución Política, que es confidencial la información de clientes y usuarios, y además prevé un régimen especial, que faculta al Instituto Costarricense de Electricidad a declarar confidencial información sobre sus actividades y las de sus subsidiarias, previamente calificada como secreto industrial, comercial o económico, “cuando razones calificadas de estrategia comercial o de mercadeo y, en general, por razones comerciales o de libre competencia no resulte conveniente divulgarla a terceros, por cuanto, puede otorgarle ventajas a sus competidores en un mercado abierto y acarrearle perjuicios a tales entidades” Sin embargo, tal y como ya señaló este Tribunal en la sentencia N.2010-0226, de las 11:00 horas del 8 de enero del 2010, refiriéndose a las actas del Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad, se trata de documentos públicos, y si contienen información confidencial, es un deber de la institución recurrida tutelarla y limitar el derecho en este sentido, según lo preceptúa el artículo 35 de la Ley N.8660, sin embargo, ello no justifica un cuestionamiento previo de toda la información bajo dicho supuesto, que resulta excepcional. En similar sentido, el voto N.2011-9455 de las 8:43 horas del 22 de julio del 2011, señaló:
“Considera este Tribunal que lleva razón la autoridad recurrida en indicar que en dichos estados financieros se pueda encontrar información confidencial, máxime bajo el nuevo contexto que opera actualmente el Instituto Costarricense de Electricidad; no obstante, tal y como lo señala el recurrido en el informe aportado, la información relacionada con el sector de energía sí es de acceso público. Por lo tanto, tal y como procedió el recurrido, en estos casos se debe facilitar la información sin cuestionamiento previo, eso sí excluyendo la información que se considere confidencial.” En esa tesitura, es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal en el sentido de que, con relación a la información del sector energía, no opera ninguna excepción legal en esta materia (sentencias N.2011-6123 de las 9:15 horas del 13 de mayo de 2011 y N.2012-11871 de las 16:01 horas del 28 de agosto de 2012). La información confidencial del ICE es aquella respecto de los segmentos de su actividad o función que han sido abiertos al libre mercado, como el caso de la telefonía móvil o celular, la transmisión de datos y el servicio de internet, siendo inconducente y jurídicamente inválido que se pretenda extender, por analogía, a otros renglones de actividad que no están plenamente abiertos al libre mercado. El artículo 35 de la Ley 8660 prevé la reserva de datos que puedan dejar en desventaja competitiva al instituto frente a la competencia…” (énfasis añadidos)
VI.Sobre el caso concreto. La denegatoria de la información solicitada. Del estudio de los autos y del informe rendido bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, conoció y aprobó una moción para requerir la intervención de la Contraloría General de la República en diversos asuntos relacionados con el Instituto Costarricense de Electricidad, y para solicitar a la Proveeduría de dicha institución y a la empresa Cable Visión –empresa del ICE-, información relacionada con la lista de las contrataciones adjudicadas por el Grupo ICE a dicha empresa, y que incluyera: a) número de contratación; b) figura de contratación; c) objeto de contratación; d) subpartidas presupuestarias; e) montos adjudicados (iniciales, ampliaciones y prórrogas); f) cédula física o jurídica y nombre de adjudicatarios; g) fecha de invitación a concursar; h) fecha de apertura de ofertas; i) fecha de adjudicación; j) si las compras fueron realizadas prescindiendo de los principios de contratación administrativa, y suministrar la lista de proveedores a quienes se han realizado dichas compras.
Tal solicitud de información se formalizó por parte de la Comisión mediante notas de 19 de octubre de 2015, enviadas a la Presidencia Ejecutiva del ICE, a la Dirección de Proveeduría Institucional y a la Gerencia General de la empresa Cable Visión, las cuales fueron contestadas por cada entidad u órgano requerido. Así, la Presidencia Ejecutiva del ICE contestó mediante oficio 0060-447-2015, de 21 de octubre de 2015, indicando a la Comisión que la Contraloría General de la República tenía toda la potestad para proceder conforme la Comisión se lo estaba solicitando, y en concreto sobre la información requerida, le manifestó a la Comisión que en virtud del artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, tal información es de carácter restringido, pues se trata de temas confidenciales que pueden identificarse como información estratégica comercial cuya divulgación no resulta conveniente; en similares términos contestó la Gerencia General de Cable Visión mediante oficio número CVGG-0440-2015, de 27 de octubre de 2015, mientras que la Dirección de Proveeduría Institucional, contestó a la comisión mediante oficio 5201-0098-2015, de 22 de octubre de 2015, que en esa instancia no se tramitaba proceso alguno de contratación de la empresa Cable Visión.
De tal forma, las diferentes instancias contactadas por la Comisión Legislativa dieron pronta y oportuna respuesta, comunicando la imposibilidad de suministrar la información requerida, por lo que la valoración que se impone es determinar si la denegación de información manifestada por la Presidencia Ejecutiva del ICE y la Gerencia General de su empresa Cable Visión, es legítima o ilegítima. Sobre el particular, la jurisprudencia de cita en los considerandos precedentes es clara en establecer el contenido del derecho de acceso a la información respecto de determinadas actividades del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas, reconociendo la dualidad que dicha institución tiene en cuanto a institución pública y en cuanto a empresa en un marco de apertura y competencia en el ámbito de las telecomunicaciones, definiendo -tal como se señala en el considerando precedente- la potestad de la institución de definir como confidencial, aquel tipo de información que especialmente en el ámbito de las telecomunicaciones –no de la energía- revistan el carácter de secreto comercial, definición que puede realizar la institución por expreso reconocimiento del referido artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones.
En este sentido, se aprecia que todos los puntos de la información requerida versan sobre el contenido y variables propias de las contrataciones otorgadas por el Instituto Costarricense de Electricidad a una de sus empresas para el desarrollo, implementación y gerenciamiento de proyectos en el ámbito propio de la empresa Cable Visión, cual es el servicio de Internet, telefonía y televisión, es decir, telecomunicaciones. En efecto, la información sobre la lista de contrataciones otorgadas a dicha empresa, el monto de las mismas, las fechas, las partidas presupuestarias, la modalidad de contratación, entre otros, son aspectos propios del desarrollo de la actividad de telecomunicaciones del Grupo ICE que pueden revelar información sensible sobre las estrategias comerciales de la institución, por lo que de hacerse pública la misma, ciertamente se situaría a dichas entidades en un contexto de desventaja respecto de los demás competidores del sector.
De ahí que con base en lo dispuesto por el referido artículo 35, y de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia de cita, la actuación de las autoridades recurridas en el caso bajo estudio dista de ser ilegítima, desproporcionada e irrazonable, sino, por el contrario, ajustada a la obligación legal de evitar la publicación de información sensible que comprometa el desempeño institucional en un contexto de apertura de mercado. Uno de los recurrentes señala la existencia del decreto 35148-MINAET, con base en el cual estima que el Instituto Costarricense de Electricidad tiene la obligación de suministrar la información solicitada; sin embargo, debe tomarse en consideración que dicha normativa es de carácter reglamentario, y por su propia naturaleza carece de la posibilidad de ser oponible al referido artículo 35 de la Ley de cita, y a la jurisprudencia dictada respecto de la misma. En consecuencia, al acreditarse que la solicitud de la Comisión Legislativa fue contestada de forma oportuna por las diferentes entidades involucradas, y que la denegación de información dista de ser ilegítima, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.
VII.Nota con razones diferentes del Magistrado Castillo Víquez. El asunto que plantean los (as) recurrentes presenta una serie de aristas que deben ser analizas por este Tribunal. Unos aspectos están referidos a la legitimación de los (as) recurrentes, pues invocan su condición de ciudadanos (as), de diputados (as), en el ejercicio de la función de representación, y de miembros de una comisión que tiene dentro de sus atribuciones, entre otras, la vigilancia y fiscalización de la Hacienda Pública. Asimismo, es necesario analizar los alcances de la empresa pública- ente público, la que está en un régimen de competencia en el mercado de las telecomunicaciones.
Comenzando por el final, tal y como lo sostuve ya hace muchos años en un libro que publiqué, la empresa pública se encuentra en una encrucijada. Por un lado, si se le trata como un órgano o ente público y, por ende, sujeto a una serie de controles y requerimiento, sus posibilidades de supervivencia en el mercado son muy escasas. Por el otro, si le libera de todo control, se podrían presentar graves abusos con la utilización de los fondos públicos. De ahí la necesidad de que haya un justo equilibrio entre las necesidades que requiere la empresa pública-ente público para competir en igualdad de condiciones con los otros agentes económicos del sector privado y los necesarios controles sobre la utilización correcta y eficiente de los fondos públicos, partiendo de un principio elemental: ahí donde van los fondos públicos debe ir el control. Empero, este tiene que ser acorde con la realidad que enfrenta la empresa pública, es decir, controles que no constituyan un obstáculo o una rémora para que la empresa pública no quede en desventaja en un mercado competitivo.
Adoptando como marco de referencia lo anterior, no cabe duda que es fundamental que a la empresa pública se le garantice que cierta información estratégica no caerá en manos de la competencia, pues de lo contrario, su desaparición será una cuestión de tiempo. Esto conlleva que cualquier solicitud de información atinente a la actividad financiera, bancaria, industrial o comercial debe de ser analizada en caso concreto; además, de que su denegatoria debe ir precedida por una motivación donde se justifique objetiva y razonablemente cómo la liberalización de esa información la podría afectar.
Es público y notorio que el Instituto Costarricense de Electricidad –empresa pública-ente público-, compite abiertamente en el mercado de las telecomunicaciones con otras empresas, públicas y privadas, y, por consiguiente, debe de desarrollar una estrategia comercial para promocionar sus servicios, así como empresarial para tener éxito en el mercado. Frente a este panorama, para la mayoría de este Tribunal, la información que solicitan los (as) recurrentes se encuentra subsumida dentro lo que dispone el numeral 35 de la Ley n.° 8660 y, por ende, por motivos estratégicos y de competencia no resulta conveniente su divulgación a terceros. Por lo tanto, no se denota que con la respuesta dada por la entidad recurrida se haya violado algún derecho fundamental de los (as) recurrentes, actuando en su condición de ciudadanos (as), pues se comprueba que la información solicitada tiene relación con actividades empresariales y comerciales del Instituto recurrido en el mercado de las telecomunicaciones, mercado que está en un régimen de competencia, siendo que no constituye una decisión arbitraria la denegatoria de su entrega.
Tampoco se vulneran los derechos fundamentales de los (as) recurrentes, pues por su condición de diputados (as), en el ejercicio de la función de representación, el ordenamiento jurídico no les otorga ninguna atribución o derecho para acceder a información que tiene el carácter de confidencial, prueba de ello, es que no se encuentran dentro de las excepciones que prevé la Ley n.° 8660 en los numerales 34 y 36. En este ámbito, el (la) diputado (a) no tiene más derechos que el que posee el (la) ciudadano (a) común. Si no fuese así, el (la) representante, a manera de ejemplo, tendría acceso a las declaraciones juradas de los (as) funcionarios público que por imperativo legal deben declarar sus bienes, a la información tributaria de los (as) contribuyentes, a la información de los usuarios de los servicios de la banca estatal, etc. En todos estos casos, y en otros que el ordenamiento jurídico califica a la información con el carácter de confidencial, los (as) diputados (as) no tienen más derecho que los (as) habitantes de la República, de ahí que también, esta legitimación es insuficiente para acceder a la información denegada por la entidad recurrida.
El tema que nos ocupa reviste un importante grado de dificultad en relación con la invocación que hacen los (as) recurrentes al carácter o condición que ostentan como miembros de una Comisión Permanente Especial de la Asamblea Legislativa, pues consideran que la denegatoria de información obstaculiza el ejercicio de las funciones de ese órgano preparatorio. Así planteadas las cosas, y al estar de por medio el ejercicio de una potestad constitucional, el tema tiene un ribete de constitucionalidad, que debe tramitarse como acción de inconstitucionalidad de conformidad con el numeral 73, inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en cuyo caso lo que correspondería es que los (as) recurrentes plantean la acción de inconstitucionalidad, para lo que se encuentran legitimados, toda vez de que está de por medio uso correcto y eficiente de los fondos público y, por ende, hay un interés difuso donde no se requiere de un caso previo. Como puede observarse, lo que se está afectando con el acto denegatorio impugnado es la función de control político que corresponde al Parlamento, y no un derecho fundamental de un (a) parlamentario (a). En un caso cercano al que nos ocupa, el Tribunal se refirió, en la sentencia 11870-2012, a la relación entre el proceso constitucional de amparo y los derechos funcionariales de los (as) diputados (as). Al respecto, se expresó lo siguiente:
“IV.- El recurso de amparo y los derechos funcionariales de los (as) diputados (as). Antes de entrar al fondo del asunto, es necesario determinar si a través del proceso constitucional de garantía de amparo este Tribunal tiene competencia o no para examinar el asunto cuestionado. Como es bien sabido, el recurso de amparo, en su dimensión objetiva, tiene por finalidad el mantener y restablecer el goce de los derechos fundamentales -no garantizados por el recurso de hábeas corpus- establecidos en la Constitución Política y en los instrumentos internacionales de derechos humanos aplicables en la República. Desde esta perspectiva, la interrogante que debemos plantearnos es si los derechos que el Derecho Parlamentario reconoce a los (as) diputados (as) son o no amparables. El tema que nos ocupa no está relacionado con aquellas situaciones en los cuales al (la) diputado (a) se le lesiona un derecho fundamental con motivo del ejercicio de su funciones, piénsese en el caso donde es objeto de una discriminación o cuando se le impide ejerce su libertad de expresión, etc. En todo estos supuestos, es evidente que el recurso de amparo no solo es admisible sino procedente, tal y como lo ha establecido la doctrina de este Tribunal en los votos números 2009-011096 y 2009-012229, así como la del Tribunal Constitucional español a partir de la STC 44/1.995, en la que acrisola la tendencia apuntada en la STC/1.990, en una línea de ampliación del control de las resoluciones parlamentarias mediante el amparo constitucional, siempre que se vulneren derechos fundamentales y libertades públicas de un (a) parlamentario (a).
Se trata de otro supuesto, nos referimos a derechos que emergen o surgen con motivo del cargo, una especie situaciones jurídicas subjetivas que posee la persona por el hecho de desempeñar un determinado puesto, status activae civitatis. El tema que estamos analizando no tiene una respuesta unívoca, aunque sí resulta posible sentar algunas tesis de principio. En primer lugar, los derechos que ostenta la persona por su condición de diputado (a) no son amparables; las controversias jurídicas sobre la interpretación, alcance y aplicación de los principios, normas, costumbres, usos, etc., deben resolverse a través de los cauces procesales que prevé el Derecho parlamentario costarricense, sin perjuicio, claro está, de la participación de este Tribunal cuando se solicite su intervención para determinar su conformidad con el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) por medio de los procesos constitucionales de defensa de la Constitución, concretamente: a través de la acción de inconstitucionalidad o la consulta de constitucionalidad.
Por otra parte, al no tener esos derechos la condición de derechos fundamentales, es decir, una proposición de la Constitución Política o de un tratado internacional sobre derechos humanos (un derecho humano)- de donde se pueda derivar un derecho subjetivo fundamental, razón de más para abogar por la tesis de su no amparabilidad. A lo que venimos puntualizando debemos agregar una razón adicional, que consiste en el hecho de que si admitiera el recurso de amparo, en todos estos casos, estaría el Tribunal abordando de forma permanente – e inconveniente- controversias jurídicas con consecuencias políticas o controversias políticas revestidas de un ropaje jurídico, las cuales deben ser resueltas en las instancias políticas y parlamentaria en absoluto respeto de la regla acta interna corporis y al principio de autonormación, lo que garantiza el buen funcionamiento institucional. Por último, se podría alegar que las violaciones a los derechos que se derivan de la condición de parlamentario (a), en la jurisdicción constitucional, encuentra su cauce, no a través del amparo, sino por medio de la acción de inconstitucionalidad o de la consulta de constitucionalidad en lo referente a la violación a trámites sustanciales del procedimiento parlamentario, tal y como lo ha reconocido este Tribunal, a manera de ejemplo: en la opinión consultiva, voto n.° 2008-004569, en la que consideró que la denegación arbitraria de derecho de apelación constituye un vicio esencial del procedimiento parlamentario que ´(…) no resultó legítimo que le Presidente del Directorio rechazará en forma unilateral el recurso de apelación presentado, con lo cual se produjo un vicio esencial del procedimiento parlamentario ´.
También en la opinión consultiva, voto n.° 2007-002901, se concluyó que el rechazo ad portas del recurso de apelación provoca un vicio sustancial del trámite o del procedimiento legislativo especial ‘(…) el derecho a recurrir de los Diputados de las resoluciones de la presidencia de la Comisión o del Plenario para lograr una eventual rectificación de lo dispuesto es un trámite de carácter sustancial, cuya inobservancia o infracción provoca, ineluctablemente, un vicio de la misma naturaleza…”. Por ello, “(…) independientemente que la apelación interpuesta por algún Diputado sea manifiestamente improcedente o impertinente, lo cierto del caso es que, tanto en los procedimientos ordinarios como en el especial que es objeto de análisis, se prevé ese derecho para los legisladores, siendo que la Presidencia de la Comisión debe apegarse al trámite pautado y no dictar una resolución de rechazo de plano o ad portas…’, pues ‘(…) el rechazo ad portas de las apelaciones interpuestas, con fundamento en el argumento del estricto apego al procedimiento especial y la ausencia de interpretaciones por parte de la Presidencia, quebrantó flagrantemente el principio democrático y los derechos derivados de éste tales como la representación, participación política, derecho de enmienda y respeto de las minorías y se configura, a todas luces, como un vicio sustancial del procedimiento…’. Así las cosas, con base en lo que venimos exponiendo, el recurso de amparo presentado por la recurrente debe ser declarado sin lugar como en efecto se hace”.
Ahora bien, en el ámbito jurisprudencial y doctrinal, la tesis de la Sala Constitucional, no es pacífica. En efecto, CALAJEÓN CASTILLA, Eddie, nos recuerda que a causa de la función de representación política que desempeñan los (as) parlamentarios (as), el Tribunal Constitucional español ha desarrollado la doctrina del “ius in officium”.
“A partir de la naturaleza de los derechos de los parlamentarios, entendidos como las facultades o poderes del titular reconocidas por las convicciones sociales generalmente compartidas, el derecho al acceso a los cargos públicos representativos, unido a la participación en los asuntos públicos, no sólo se limita a la facultad de acceder o a ser elegido, sino que una vez elegido, pueda permanecer o mantenerse en el cargo y pueda ejercer libremente las facultades del mismo que se le han confiado, consideradas como “ius in officium”. La privación del cargo o de las facultades, importa el despojo del cargo o la enajenación de las facultades que forman parte de la imagen del derecho socialmente reconocida, y por tanto, produciría la desnaturalización e irrecognoscibilidad del mismo, vaciándose el contenido esencial del derecho.
De acuerdo a los intereses jurídicamente protegidos, los derechos no se limitan a la mera descripción de dichas facultades sino a la comprensión de los intereses y bienes relevantes relacionados con el mismo que le dan vida y justificación; al respecto, el Artículo 23.2 de la Constitución Española se justifica en la relación de representación entre electores y elegidos (Art. 23.1) que se construye por el parlamentario una vez elegido, para la toma de decisiones que satisfagan los deseos e intereses de los ciudadanos, formando la voluntad política del Estado, indispensable para el funcionamiento del sistema democrático de la voluntad política; por ello, resumiendo el interés más relevante es sin duda la construcción de la representación política. Por ello, necesariamente, el acceso a los cargos públicos representativos no puede quedar en la simple elección, sino que exige la permanencia en el cargo y el ejercicio de las facultades por parte del parlamentario una vez elegido, para construir la representación política de los electores y adoptar las decisiones políticas del Estado; de otra forma, el contenido del derecho quedaría desvirtuado si dicho interés relevante es sometido a limitaciones que los hacen impracticables, los dificultan más allá de lo razonable o se les despoja de la protección que requieren.
Son también intereses y bienes jurídicos que dan vida a estas facultades, la participación ciudadana en los asuntos públicos que exige el principio de ciudadanía, y la protección de las minorías opositoras en su relación con la mayoría parlamentaria y el Gobierno.
El Tribunal Constitucional ha interpretado el Artículo 23.2 de la Constitución Española 1 en el sentido que a los representantes elegidos por los ciudadanos, por antonomasia los parlamentarios, no se les reconozca únicamente el derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a los cargos públicos sino que ‘comprende también el derecho a permanecer en los mismos, porque de otro modo el derecho fundamental quedaría vacío de contenido’ (STC 5/1983, F.J. 3), o en términos negativos ‘el de no ser removidos de los cargos o funciones públicas a los que se accedió si no es por causas y de acuerdo con procedimientos legalmente establecidos’ (STC 10/1983, F.J. 2°); así como además que ‘los desempeñen de conformidad con lo que la ley disponga …, ya que en otro caso la norma constitucional perdería toda eficacia si, respetado el acceso a la función o cargo público en condiciones de igualdad, su ejercicio pudiera ser mediatizado o impedido sin remedio jurídico” (STC 161/1988, F.J. 5)’.
“1.2.3.1.3.- El desempeño efectivo de las facultades del ius in officium .- En otro caso, los diputados de las Cortes de Castilla-La Mancha José Lara Alén, Rodrigo Merchante Heras, Francisco Moreno Arenas y José Rieta Viscaya, presentaron demanda de amparo contra el Acuerdo de Mesa de las Cortes que denegaron admitir a trámite las solicitudes de documentación formuladas por los diputados al Consejo de Gobierno de las Comunidades de Castilla-La Mancha; para el tribunal, “las solicitudes de información de los recurrentes versaron, en todos los casos, sobre asuntos que, por afectar a un aspecto de la gestión de la Administración autonómica, pueden reclamar la atención de los Diputados ‘para el mejor cumplimiento de sus funciones’ (art. 12.2 del Reglamento) y ello debió bastar para que la Mesa, al no apreciar defecto formal en los escritos presentados diera curso a los mismos y al no haberlo así acordado, desconoció el derecho de aquéllos a ejercer, sin traba legítima, las funciones que el Reglamento de la Cámara les atribuye y, en su consecuencia, lesionó el derecho fundamental que a los mismos reconoce el art. 23.3 (sic) de la Constitución’ (STC 161/1988, F.J. 9).
Y en el caso del recurso de amparo interpuesto por Gaspar Llamazares Trigo, Manuel García Fonseca, Amalia Maceda Rubio, Noemí Martín Gonzáles, José Antonio Saavedra Rodríguez y Francisco Javier García Valledor, del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida, contra el Acuerdo de la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias que inadmitió la proposición de ley presentada por dicho grupo para otorgar la facultad al Presidente del Consejo de Gobierno de disolver la junta; el Tribunal Constitucional, luego del examen correspondiente, concluye que ‘a la vista de que la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias ha inadmitido la Proposición de Ley promovida por los aquí recurrentes en amparo mediante un enjuiciamiento sobre su contenido, cuando la misma cumplía con todas las formalidades que el Reglamento le exigía, no nos cabe sino estimar el presente recurso de amparo y considerar que los Acuerdos de la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias aquí impugnados han vulnerado el art. 23.2 en relación con el 23.1 C.E.’ (STC 38/1999, F.J. 4).
Sobre el particular, el tribunal ratificó su anterior doctrina jurisprudencial en el sentido que ‘a la Mesa le compete, por estar sujeta al Ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los Reglamentos parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en aras de la mencionada eficiencia del trabajo parlamentario, verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de la iniciativa (STC 205/1990), esto es, examinar si la iniciativa cumple con los requisitos formales exigidos por la norma parlamentaria’ (STC 38/1999, F.J. 3); en tal sentido, ‘en cualquier caso, dicho examen no debe suplantar las funciones que le corresponden a la Asamblea legislativa, y que gozan de relevancia constitucional cuando consisten, precisamente, en ejercer la función legislativa por los representantes de los ciudadanos, máxima expresión del ejercicio de la soberanía popular en el Estado democrático’ (STC 38/1999, F.J. 3).
En relación a la interpretación del contenido y alcances del ius in officium de los parlamentarios, el tribunal reafirma que ‘puesto que la participación en el ejercicio de dicha función y el desempeño de los derechos y facultades que la acompañan, entre los que indudablemente debe contarse con el derecho a la iniciativa legislativa, constituyen una manifestación constitucionalmente relevante del ius in officium del representante, toda decisión de la Mesa sobre la admisibilidad y tramitación de una iniciativa legislativa promovida por un representante de los ciudadanos afecta a su derecho al libre e igual ejercicio de su cargo público, de forma que, perturbado o coartado éste, se perturba y coarta la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, infringiendo, así pues, el art. 23.1 y 2 C.E.’ (STC 38/1999, F.J. 3)”.
También admito que la posición que estoy siguiendo con base en el precedente del 2012 de este Tribunal, se aleja de la que sostuvo en la sentencia n.° 5582-98, en la que por mayoría, con el voto salvado del magistrado Piza Escalante, quien se decantó por conocer el asunto a través de un proceso constitucional de defensa de la Constitución –artículo 73, inciso b de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, y no por uno de garantías, admitió la doctrina “ius in officium”, aunque no de manera expresa, al establecer lo siguiente:
“V.- La vulneración de derechos fundamentales. En este orden de razones, lo que sigue es saber si la inadmisión del proyecto de ley a que este recurso de amparo se contrae, tiene la virtud, como pretende el recurrente, de infringir el derecho de petición que le reconoce el artículo 27 de la Constitución. Este artículo garantiza la libertad de petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad oficial, y el derecho a obtener pronta resolución. La simple lectura de esta disposición basta para comprender que el derecho de petición allí esbozado, que tienen todas las personas, no alcanza a hipótesis como la que trae al recurrente ante esta Sala, es decir, no se refiere al caso de la iniciativa legislativa, facultad cuya naturaleza, modulación y efectos jurídicos tiene su régimen constitucional propio, como ya se ha explicado.
La Sala admite, sin embargo, que en los diputados, en cuanto representantes populares, es decir, no puros órganos del Estado, sino más bien, como a veces se ha dicho, verdaderos órganos del pueblo, tiene cabida una suerte de legitimación refleja en materia de amparo, puesto que es mediante ellos que los ciudadanos participan en los asuntos públicos; de donde se infiere que el hecho de sustraer al diputado facultades que tiene como representante, lesiona los derechos de todos aquellos que él representa. Pero, además, le afecta a él directa y personalmente, puesto que él también –en la condición para la que ha sido electo- ejercita sus propios derechos a la participación política.
Es en esta perspectiva que este tribunal se inclina por declarar la vulneración del derecho fundamental a la participación política, como resultado de la inadmisión del proyecto de ley que el recurrente, Antonio Alvarez Desanti, intentó depositar en la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa”.
He de reconocer que la postura del Tribunal Constitucional español, al igual que la sostenida por este Tribunal otrora, tiene mucho asidero, empero, desde mi perspectiva, y siguiendo, en cierta medida, la doctrina de la cuestión política desarrollada por la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, concluyo que, en nuestro medio, la doctrina “ ius in officium” tendría efectos prácticos severos sobre el funcionamiento del Parlamento. En efecto, si llegásemos a aceptar que todas las facultades que entrañan el cargo del (de la) diputado (a) son amparables, la consecuencia sería la paralización permanente de la Asamblea Legislativa a causa de los recursos de amparo que plantearían los (as) representantes populares cuando en la tramitación y debate de un asunto invoquen la vulneración a una de sus atribuciones. Nótese que las atribuciones que se derivan del cargo de diputado (a) no sólo se ejerce ante órgano y entes externos al Parlamento, sino ante sus propios órganos, lo que lanzaría al Tribunal Constitucional a participar activamente en el quehacer parlamentario y, por consiguiente, a resolver controversias políticas que deben resolver políticamente.
De ahí que me decanto por conocer estos asuntos a través de los procesos constitucionales de defensa de la Constitución, concretamente como violaciones sustanciales a los trámites parlamentarios de conformidad con el numeral 73, inciso c, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y en el caso externo, es decir, de actos de órganos y entes públicos que obstruyen las atribuciones constitucionales del Parlamento, a través de la acción de inconstitucionalidad, sin descartar, claro está, el proceso constitucional de conflictos de competencias constitucionales cuando jurídicamente corresponda.
Ergo, por las razones apuntadas declaro sin lugar el recurso.
VIII.El Magistrado Rueda Leal salva el voto y declara con lugar el recurso ordenando la entrega inmediata de la información a los recurrentes, con base en las siguientes consideraciones. En mi voto salvado en la sentencia No. 2016-5108, consideré que este Tribunal debe perfilar los alcances de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, y no tolerar la denegatoria de toda información relativa al manejo de los fondos públicos por el mero hecho de que ahora los servicios de telefonía móvil e internet estén abiertos a la competencia, sin mayor profundización. Tomo en consideración que tratándose del manejo de fondos públicos, la regla siempre debe ser la publicidad , y la excepción , el secretismo. Por ello, a partir del presupuesto cierto e indubitable de que las empresas públicas administran fondos públicos, estimo que todo habitante de este país, en principio, tiene el derecho de conocer el manejo de estos recursos públicos y fiscalizar su sana administración, de manera que solo por excepción podría justificarse que por cierto tiempo determinada información no sea divulgada, condicionado esto a que se argumente y explique con profundidad y precisión cómo tal divulgación afectaría la estabilidad financiera o capacidad de competencia del ICE y sus empresas.
Obsérvese, además, que con fundamento en los numerales 11 y 46 de la Constitución Política, los consumidores tienen derecho tanto a conocer y ponderar los diversos elementos utilizados para fijar las tarifas de los servicios públicos, como a verificar el uso adecuado que el ICE y cualesquiera empresas públicas hacen de los fondos públicos que administran, lo que en el sub examine deber ser ponderado a los efectos de precisar los alcances del artículo 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones. La relevancia de la fiscalización de los fondos públicos incluso ha sido reconocida por la Sala con el propósito de afirmar la existencia de intereses difusos: “(…) Estima la Sala que en el presente asunto, efectivamente se está en presencia de los llamados intereses difusos, según lo ha definido su propia jurisprudencia (…) en tanto, con la impugnación de las distintas normas de la Ley General de la Contratación Administrativa y su Reglamento, pretende la defensa de las funciones de fiscalización superior de los actos de disposición de los fondos públicos, puesto que en los procedimientos de la contratación administrativa están de por medio los recursos financieros del Estado, en el sentido que fue considerado con anterioridad por este Tribunal, en que señaló que al comprometerse fondos públicos: "[...], el control que se ejerza sobre ellos es, sin lugar a dudas, un asunto de orden público" (sentencia número 2864-92, de las quince horas del nueve de setiembre de mil novecientos noventa y dos) (…)” (ver sentencia No. 1998-998, reiterada en los votos No. 2012-14531 y No. 2013-6626, entre otros).
Por consiguiente, reitero que aunque hayan cambiado las reglas del mercado atinentes a algunos servicios públicos, lo cierto es que el ICE continúa siendo una empresa pública del Estado que administra fondos públicos, por lo que, en principio, la información relativa a sus empresas debe ser de acceso público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución Política en relación con los numerales 11 y 46 de ese cuerpo normativo, así como lo reiterado por este Tribunal en su jurisprudencia. Lo autorizado por el numeral 35 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades del Sector de Telecomunicaciones, regulación infraconstitucional, consiste en una excepción a la regla constitucional citada, de modo que sin una profusa explicación no puede serle aplicada a toda información financiera solicitada al ICE, como sucede en el sub examine, en donde el petente, “la Comisión Legislativa Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Público” ostenta funciones de la mayor relevancia y, según el numeral 121 inciso 23) de la Constitución Política, tiene potestades constitucionales para investigar asuntos que sean de interés de la Asamblea Legislativa.
Estas potestades han sido ampliamente reconocidas por este Tribunal a este tipo de Comisiones cuando lo investigado se relaciona con el uso de fondos públicos. Precisamente, en sentencia No. 2000-2107 se precisó lo siguiente:
“El hecho de que fondos públicos puedan resultar afectados por el mal manejo o abuso que se haga de estos incentivos turísticos dentro de esta actividad comercial hace factible que se dispongan medios de control que permitan la fiscalizalización de los mismos. No es posible encontrar en el derecho a la intimidad, y en general en los integran la vida privada de la persona, y que garantiza la Constitución Política, un escollo insalvable para la actuación del Estado en protección de terceros, cuando se transciende el ámbito de la privacidad y se les involucra. Por ello, en el caso de estudio, esta Sala entiende, que tratándose de la administración de fondos públicos, el Instituto recurrido y la Asamblea Legislativa tienen potestades para revisar este tipo de información y así poder lograr una fiscalización adecuada de este tipo de beneficios por el deber de vigilancia que ello conlleva, al amparo de lo dispuesto en el artículo 30 de la Carta Política que garantiza el libre acceso a las oficinas públicas con propósito de información sobre asuntos de interés público.
Esta norma, sin duda alguna, tutela el derecho a generar noticia al gran público, entendiéndose comprendida dentro del precepto, aquellos hechos que puedan resultar de trascendencia general. La norma solo permite dos exclusiones: la información de interés público que sea "Secreto de Estado", y la que no es de interés público, por ser única o estrictamente de interés privado y protegida ésta, por ende, por el artículo 24 constitucional. Esta Sala en sentencia No. 6776-94 de las catorce horas y cincuenta y siete minutos del veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, expresó:
"Como lo reconoce la doctrina del Derecho Constitucional existe una gran dificultad en clarificar los derechos que integran la vida privada. Ello es así porque puede examinarse desde un punto de vista intimista o, por el contrario, introducir en ella todas las libertades fundamentales, corriéndose, en consecuencia, el riesgo de que este derecho pierda especificidad. El derecho a la intimidad tiene un contenido positivo que se manifiesta de múltiples formas, como por ejemplo: el derecho a la imagen, al domicilio y a la correspondencia. Para la Sala el derecho a la vida privada se puede definir como la esfera en la cual nadie puede inmiscuirse. La libertad de la vida privada es el reconocimiento de una zona de actividad que es propia de cada uno y el derecho a la intimidad limita la intervención de otras personas o de los poderes públicos en la vida privada de la persona; esta limitación puede manifestarse tanto en la observación y captación de la imagen y documentos en general, como en las escuchas o grabaciones de las conversaciones privadas y en la difusión o divulgación posterior de lo captado u obtenido sin el consentimiento de la persona afectada." A criterio de esta Sala, lo solicitado por la Asamblea Legislativa, en razón de su naturaleza, no lesiona el derecho a la intimidad protegido por el numeral 24 constitucional, antes bien, resulta evidente que persigue controlar la sana administración de los recursos públicos en la actividad turística.
En el caso en cuestión, entratándose del control de incentivos con fondos públicos, su inversión y la sana administración que de ellos debe hacerse, la Asamblea tiene plenas potestades para solicitar la información que considere pertinente para cumplir con el control político correspondiente. Así las cosas, en virtud de que al Instituto recurrido le fue suministrada la información en cuestión voluntariamente, y que además el envío de esa información a la Asamblea Legislativa no resulta arbitrario, por estar ésta facultada a fiscalizar los incentivos tratándose de fondos públicos, el presente recurso debe ser desestimado.” En consecuencia, insisto en que la aplicación del artículo 35 en mención implica que la confidencialidad de la información de marras debe ser debida y profundamente sustentada en los únicos supuestos establecidos con toda claridad en dicho ordinal. En consecuencia, resulta inválido extender la confidencialidad dispuesta en dicha norma a toda actividad del ICE, solo porque esté referida a cuestiones financieras relacionadas con la prestación de servicios de telefonía móvil e internet, sin que de previo y ante el peticionario se dé una clara demostración por parte del ICE -no de esta Sala- que con tal rendición de cuentas se estarían divulgando secretos industriales, comerciales o económicos que vendrían a afectar la estabilidad financiera o capacidad de competencia del ICE y sus empresas, a tal grado que deba ceder el derecho de los consumidores a conocer el manejo de los fondos públicos y su sana administración.
En el sub judice, la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, mediante notas del 19 de octubre de 2015, comunicó al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad, al Departamento de Proveeduría de dicha institución, y a la Gerencia General de Cable Visión, la aprobación de una moción que implicaba requerirles a la Proveeduría del ICE y a la Gerencia de Cable Visión, la lista de las contrataciones adjudicadas por el Grupo ICE a dicha empresa, que incluyera: a) número de contratación; b) figura de contratación; c) objeto de contratación; d) subpartidas presupuestarias; e) montos adjudicados (iniciales, ampliaciones y prórrogas); f) cédula física o jurídica y nombre de adjudicatarios; g) fecha de invitación a concursar; h) fecha de apertura de ofertas; i) fecha de adjudicación; y, j) si las compras fueron realizadas prescindiendo de los principios de contratación administrativa, y suministrar la lista de proveedores a quienes se han realizado dichas compras.
Al Presidente Ejecutivo del Grupo ICE, lo acordado fue solicitarle los informes elaborados por la Auditoría Interna del ICE relacionados con la empresa Cablevisión. No obstante, mediante oficio número 0060-447-2015, de 21 de octubre de 2015, por parte de la Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Electricidad se denegó lo solicitado a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, con base en este lacónico argumento: “Esta Institución no objeta, de ninguna manera, que la Contraloría General de la República ejerza sus competencias constitucionales de fiscalización sobre la Hacienda Pública, en este caso materializadas dichas competencias en la investigación, en tanto la referida empresa forma parte del Grupo ICE. No obstante lo anterior, debemos llamar la atención sobre lo dispuesto por el marco normativo que rige al ICE en la Ley N° 8660 LEY DE FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL SECTOR DE TELECOMUNICACIONES, en Io que se refiere al manejo de la información confidencial.
Concretamente la disposición contenida en el artículo 35 de dicha Ley constituye no solo una facultad para mantener cierta información fuera del alcance de terceros, sino que la hemos entendido como un poder-deber que el legislador le impuso a los representantes de esta Institución, a fin de evitar que se divulgue información que pudiera calificarse como estratégica comercial y que por lo tanto no resulte conveniente su divulgación, especialmente si dicha divulgación pudiera debilitar el régimen de fortalecimiento que el legislador otorgó a la Institución en este aspecto. Visto lo anterior y en cumplimiento de la referida legislación, nos vemos obligados a restringir el acceso a la información solicitada a los miembros de la Comisión que usted preside.” Con idéntica redacción, mediante oficio número CVGG-0440-2015 de 27 de octubre de 2015, la Gerencia General de Cable Visión de Costa Rica Sociedad Anónima, se rehusó a entregarle información a la Comisión Legislativa.
Asimismo, y por oficio número 5201-0098-2015 de 22 de octubre de 2015, la Dirección de Proveeduría Institucional de la Gerencia Corporativa de Administración y Finanzas del Instituto Costarricense de Electricidad respondió que carecía de la información que se solicitaba aportar, ya que la Proveeduría no conduce procedimientos de contratación de la empresa Cable Visión.
Nótese entonces que ni la Presidencia Ejecutiva del ICE ni la Gerencia de Cable Visión fundamentaron con la profundidad debida, en qué medida la entrega de la información solicitada por un órgano de control de tanta relevancia nacional como el recurrente, vendría a implicar la divulgación de secretos industriales, comerciales o económicos que afectarían la estabilidad financiera o capacidad de competencia del ICE y sus empresas, respecto lo cual, como ya afirmé, no le compete a esta jurisdicción venir a sustituir el deber de fundamentación omitido por el ICE. En virtud de lo expuesto, considero que el amparo debe ser declarado con lugar, y conminar al ICE y a Cable Visión a entregar la información solicitada por los recurrentes.
IX.Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Castillo Víquez pone nota y da razones diferentes. El Magistrado Rueda Leal salva el voto y declara con lugar el recurso, ordenando la entrega inmediata de la información solicitada por los recurrentes.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Jose Paulino Hernández G.
Carlos Estrada N.
Ricardo Madrigal J.
*RXAPGYNNDLG61* ------------------------- 1 El Artículo 23.2 de la Constitución Española señala que los ciudadanos “asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”.
------------------------- Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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