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Res. 09960-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 15/07/2016
OutcomeResultado
The Constitutional Court rules that the bill for the Minamata Convention on Mercury contains no essential procedural defects or unconstitutional provisions.La Sala Constitucional dictamina que el proyecto de ley del Convenio de Minamata sobre el Mercurio no contiene vicios esenciales de procedimiento ni disposiciones inconstitucionales.
SummaryResumen
The Constitutional Court responds to the mandatory legislative consultation on the bill for the 'Minamata Convention on Mercury' (legislative file No. 19,426). The court analyzes the legislative procedure and the treaty's content. Regarding the procedure, the Court concludes that there were no substantial procedural flaws to invalidate it, even though the Committee issued its report before receiving all non-mandatory consultation responses and reconsidered a matter that had already been discussed in the same session. The consultations were discretionary and did not prejudice any rights. On the merits, the convention is found to be consistent with the Constitution, particularly Articles 21 and 50, as it aims to protect human health and the environment from mercury emissions. The Court considers that the obligations assumed do not entail extraordinary financial burdens and respect domestic law. The opinion evacuates the consultation, stating that the bill contains no essential procedural flaws or unconstitutional provisions.La Sala Constitucional evacúa la consulta legislativa preceptiva sobre el proyecto de ley 'Convenio de Minamata sobre el Mercurio' (expediente N° 19.426). El tribunal analiza el procedimiento legislativo seguido y el contenido del convenio. En cuanto al trámite, la Sala concluye que no se produjeron vicios sustanciales que lo invaliden, pese a que la Comisión dictaminó el proyecto antes de recibir todos los informes de consultas no obligatorias y volvió sobre un asunto ya conocido en la misma sesión. Las consultas eran discrecionales y no perjudicaron derechos. Sobre el fondo, el convenio se considera conforme con la Constitución Política, particularmente con los artículos 21 y 50, al buscar proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones de mercurio. La Sala estima que las obligaciones asumidas no implican cargas financieras extraordinarias y respetan el ordenamiento interno. El dictamen evacúa la consulta en el sentido de que el proyecto no contiene vicios esenciales de procedimiento ni disposiciones inconstitucionales.
Key excerptExtracto clave
In accordance with Article 98 of the Law governing this Jurisdiction, this Constitutional Court reviewed the legislative procedure for processing the bill called 'Minamata Convention on Mercury,' finding that no substantial or significant defect has occurred that could invalidate it due to a breach of essential principles such as democratic participation, political representation, respect for minorities, or publicity and transparency. (...) By virtue of the foregoing, the consultation is evacuated in the sense that the bill in question contains no essential procedural defects or invalidating provisions. (...) The consultation is evacuated in the sense that the bill 'Minamata Convention on Mercury,' legislative file No. 19,426, contains no essential procedural defects or unconstitutional provisions.De conformidad con lo establecido en el artículo 98, de la Ley que rige esta Jurisdicción, este Tribunal Constitucional revisó el procedimiento legislativo para la tramitación del proyecto de ley denominado “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, advirtiéndose que no se ha producido algún vicio sustancial o de trascendencia, capaz de invalidarlo por quebranto a principios esenciales, tales como el democrático, de participación, de representación política, respeto de las minorías o de publicidad y transparencia. (...) En mérito de lo expuesto, se evacua la consulta en el sentido de que, el proyecto de ley en cuestión, no contiene vicios esenciales de procedimiento o disposiciones que lo invaliden. (...) Se evacua la consulta en el sentido que el proyecto de ley “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, expediente legislativo N° 19.426, no contiene vicios esenciales de procedimiento, ni disposiciones inconstitucionales.
Pull quotesCitas destacadas
"Lo anterior, lejos de contravenir la Carta Constitucional, por el contrario, es acorde con ésta, en particular, con lo dispuesto en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política, entre otros."
"Far from contravening the Constitution, the foregoing is consistent with it, particularly with the provisions of Articles 21 and 50 of the Constitution, among others."
Considerando VI
"Lo anterior, lejos de contravenir la Carta Constitucional, por el contrario, es acorde con ésta, en particular, con lo dispuesto en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política, entre otros."
Considerando VI
"El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. En estas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento."
"The Executive Power may convene the Legislative Assembly to extraordinary sessions. In these, no matters other than those expressed in the convocation decree shall be heard, except for the appointment of officials that the Assembly must make, or legal reforms that are essential to resolve the matters submitted to its consideration."
Considerando IV
"El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. En estas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento."
Considerando IV
Full documentDocumento completo
*160077430007CO* Decision No. 2016009960 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and twenty minutes on quince de julio de dos mil dieciseis.
Mandatory legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad) submitted by the Directorio de la Asamblea Legislativa concerning the bill “Minamata Convention on Mercury,” legislative file N° 19.426.
Background:
Justice Salazar Alvarado writes the opinion; and,
Considerations:
I.Preliminary matter.- For purposes of responding to the consultation, the first step is to verify the procedures followed in this case, in accordance with article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, which provides that the consultation must be submitted after the bill has been approved in the first debate and before final approval, and that, when responding to it, the Chamber shall issue an opinion on any aspects or grounds it deems relevant from a constitutional standpoint, although its opinion shall be binding only with respect to procedural matters. For the foregoing purposes and in view of the importance of the matter at issue, the following consideration provides a chronological summary of the bill.
II.Processing of the file in the Asamblea Legislativa.- The bill “Minamata Convention on Mercury,” being processed under legislative file N° 19.426, has followed the chronological sequence set forth below:
This mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) is submitted by the Directorio de la Asamblea Legislativa in compliance with Article 10, subsection b), of the Constitución Política and Article 96, subsection a), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in connection with the bill entitled “Minamata Convention on Mercury,” being processed under legislative file N° 19.426, because it concerns the legislative approval of an international treaty. Given that the aforementioned bill was approved on first reading (primer debate) at Plenary Session N° 25, of 9 June 2016, it is appropriate to consider it, pursuant to Article 98, paragraph 1°, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Pursuant to Article 98 of the Law governing this Jurisdiction, this Constitutional Court reviewed the legislative procedure followed in processing the bill entitled “Minamata Convention on Mercury” and found that no substantial or material defect (vicio sustancial o de trascendencia) occurred that could invalidate it due to a breach of essential principles, such as democracy, participation, political representation, respect for minorities, or openness and transparency. In this regard, as shown by the certified copy of legislative file N° 19.426, the “Minamata Convention on Mercury” was signed by the Costa Rican State in the city of Kumamoto, Japan, on 10 October 2013 (folios 2 and 56). The electronic file for the legislative consultation also contains a document sent to this Chamber by Mr. Óscar Omar Monge Castro, Head of the Departamento de Tratados, Límites y Fronteras of the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, stating that Mr.
Álvaro Cedeño Molinari, Costa Rica’s Ambassador to Japan, signed that Convention in the name and on behalf of the Government of the Republic of Costa Rica, an act for which the then President of the Republic, Ms. Laura Chinchilla Miranda, with the countersignature of the Acting Minister of Relaciones Exteriores y Culto, Ms. Gioconda Ubeda Rivera, granted him full powers (Plenos Poderes). Although Article 140, subsection 10), of the Constitución Política indicates that the signing of international treaties is an authority vested in the Executive Branch, understood as the collegiate body composed of the President and the Minister responsible for the relevant portfolio, the Vienna Convention on the Law of Treaties, approved through Ley N° 7615, of 24 July 1996, provides as follows in Article 7° with respect to this matter:
“ARTICLE 7.- Full powers. 1.- For the adoption or authentication of the text of a treaty, or for the purpose of expressing the consent of the State to be bound by a treaty, a person shall be considered as representing a State: a) If that person produces appropriate full powers…”.
Accordingly, that official was authorized to sign the Convention in question on behalf of the Costa Rican State pursuant to the aforementioned article, since he possessed the necessary and sufficient powers to do so. Moreover, this is reinforced by the President of the Republic’s endorsement of the Convention throughout the various stages of the legislative procedure. Indeed, the bill was introduced into the legislative process by the Executive Branch in exercise of its power of legislative initiative (poder de iniciativa), provided for in Article 140, subsection 5), of the Constitución Política (folios 1-77 of the copy of the legislative file). It is likewise established that, through Decreto Ejecutivo N° 38.950-MP, of 7 April 2015 (folios 78 to 80 of the copy of the legislative file); Decreto Ejecutivo N° 39.111-MP, of 30 July 2015 (folios 206 to 212 of the legislative file); Decreto Ejecutivo N° 39.337-MP, of 30 November 2015 (folios 269 to 277 of the copy of the legislative file); Decreto Ejecutivo N° 39.364-MP, of 3 December 2015 (folios 278 to 280 of the copy of the legislative file); Decreto Ejecutivo N° 39.580-MP, of 28 March 2016 (folios 281 and 282 of the copy of the legislative file); Decreto Ejecutivo N° 39.583-MP, of 12 April 2016 (folios 283 to 287 of the copy of the legislative file); Decreto Ejecutivo N° 39.584-MP, of 14 April 2016 (folios 288 to 290 of the copy of the legislative file); and Decreto Ejecutivo N° 39.621-MP, of 18 April 2016 (folios 291 to 294 of the copy of the legislative file), the Executive Branch convened or expanded the call for special sessions (sesiones extraordinarias) so that the Asamblea Legislativa could consider, among other matters, legislative file N° 19.426, or else withdrew it from consideration during Special Sessions of the Legislative Body.
Accordingly, no defect is observed in connection with the signing of the Convention. It was also established that the bill was published in Alcance N° 28 of the Diario Oficial La Gaceta, N° 82, of 29 April 2015 (folios 82 and 83 of the legislative file, as well as at the website address of La Imprenta Nacional, in the format called pdf, http://www.imprentanacional.go.cr/pub/2015/04/29/ALCA28_29_04_2015.pdf). The text of the bill was referred to the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, where, at Ordinary Session N° 4, of 9 July 2015, that Comisión Permanente Especial approved it by the unanimous vote of all eight deputies present, without making any amendments to it.
Nevertheless, although this Chamber finds no irregularity in the processing of the bill in question that would entail nullity because it is contrary to the Constitución Política or to the legislative procedure governed by the Reglamento de la Asamblea Legislativa, which serves as a standard for constitutional review (parámetro de constitucionalidad), certain clarifications are necessary. During the Asamblea Legislativa’s special-session period, the power to initiate legislation is held exclusively by the Executive Branch, pursuant to Article 118 of the Constitution, which authorizes the Executive Branch to convene the Asamblea Legislativa in special session, as reiterated in Article 140, subsection 14), of the Fundamental Law (Norma Fundamental). A call for special sessions empowers the Asamblea Legislativa, during periods of compulsory inactivity, to restore the capacity—which it would not otherwise possess—to exercise its own powers and, specifically, its legislative authority (potestad legislativa); nevertheless, its powers are substantially limited because it depends on the will of the Executive Branch (similarly, Judgment Nº 5582-1998, at 13:36, of 31 July 1998).
In the call for Special Sessions, the powers of the Executive Branch as co-legislator become evident, particularly with respect to governmental initiative or initiative originating outside the legislative body. It is clear that this power to call special sessions is an indispensable means by which the Executive Branch may influence parliamentary work, because during this period the Asamblea Legislativa is prohibited from meeting as of right and may do so only when convened by the Executive Branch. In this regard, the constitutional provision states:
“Article 118.- The Executive Branch may convene the Asamblea Legislativa in special session. During such sessions, no matters other than those specified in the convening decree may be considered, except for appointments of officials that the Asamblea is responsible for making, or statutory amendments that are indispensable to resolving the matters submitted for its consideration.” According to this provision, the Asamblea Legislativa may not consider matters that have not been included in the Convening Decree (Decreto de Convocatoria). This is without prejudice to the powers relating to appointments of officials that the Legislative Branch is responsible for making, or to bills concerning statutory amendments that are indispensable to resolving matters submitted for consideration by the legislative body, as the aforementioned article correctly states. This Chamber has previously had occasion to examine and rule on the scope of the powers entrusted to constitutional bodies during the special-session period. Thus, in Judgment N° 6939-1996, at 9:24, of 20 December 1996, it held:
“VI. THE SPECIAL-SESSION PERIOD. In this regard, it should be noted that the special-session period of the Asamblea Legislativa means the provision allowing it to meet outside the time periods established as regular sessions. Article 118 of the Constitution governs the convening of such sessions, which is the responsibility of the Executive Branch, and provides that during them no matters other than those specified in the convening decree may be considered, except for appointments of officials that the Asamblea Legislativa is responsible for making or statutory amendments that are indispensable to resolving matters submitted for its consideration. This is a discretionary power (potestad de ejercicio discrecional). In connection with the foregoing, it should be clarified that during the special-session period, the Asamblea Legislativa loses only the power to initiate legislation, but not the other functions entrusted to it, among which two are particularly noteworthy: legislating and exercising political oversight (control político).
Pursuant to Article 118 of the Constitution, the intention is that the Plenary consider and vote exclusively on matters included in the Executive Branch’s convening decree; consequently, the Asamblea Legislativa may continue to operate normally in all its other functions and may even reject an Executive Branch bill, refer it to committee, delay it, amend it, and add matters not suggested by the Executive Branch, all of which are inherent in parliamentary dynamics. Nevertheless, it may not amend or entirely replace a proposal with one submitted by a deputy, because the exercise of its authority is conditioned by the convening decree. (…)”.
Thus, for the validity of the procedure for approving bills processed during the period of extraordinary sessions (sesiones extraordinarias), the Executive Branch must have unequivocally convened the Legislative Assembly for that purpose. Indeed, the call to session (convocatoria) determines the matters on which the Legislative Assembly may validly exercise its powers; consequently, all matters not specified in the Convening Decree (Decreto de Convocatoria) are excluded. This certainly entails the partial and temporary subjection of the Legislative Assembly to the will of the Executive Branch, as expressed in the Convening Decree. It must be borne in mind that convening extraordinary sessions is a typically political act and, therefore, the exercise of that authority is discretionary. In this regard, the governmental function, as an activity of political leadership, is ordinarily discretionary and is subject to no significant limitations other than those established in the Political Constitution.
Thus, one of the ways in which the Executive Branch participates in legislative activity is by convening extraordinary sessions through the identification, based on prior planning and scheduling, of bills that are priorities and urgently required for the proper functioning of the Government. Indeed, during extraordinary sessions, Parliament’s agenda is established at its discretion on grounds of political leadership and is formally expressed through the corresponding executive decree (decreto ejecutivo). Because it is a political decision, it enjoys a sphere of discretion intended to safeguard the need to adapt it to the country’s requirements. Accordingly, since it must adapt to national demands, it is a flexible and necessarily mutable decision. The Executive Branch may therefore, at its discretion, expand the decree convening extraordinary sessions or withdraw the bills included in the call.
In doing so, it may rely on the need for the Legislative Assembly to consider and debate bills that the Executive Branch deems priorities in view of the collective interests involved in the proper and sound administration of government. It would be absurd and contrary to the system devised for the Executive Branch to be bound in any manner by one or more convening decrees, since great flexibility must prevail in this area, given the collective needs and requirements on which such decrees are based and which are constantly changing. This position was previously upheld by this Constitutional Court in Judgment Nº 6939-1996, at 9:24 hours, on 20 de diciembre de 1996, when it stated:
“IV. LEGISLATIVE INITIATIVE (INICIATIVA LEGISLATIVA). With respect to the first point, it should be noted that legislative initiative is the introductory or initiating phase of the legislative procedure (procedimiento legislativo), or, stated differently, the power to submit to Parliament a bill concerning a specific matter, with the resulting obligation of the Legislative Assembly to deliberate on it, except where the initiative originates with the Executive Branch and the latter withdraws it during the period of extraordinary sessions. Technically, legislative initiative does not form part of the legislative power (potestad legislativa), although it does constitute an essential operation within the legislative procedure; it is an act that sets the process in motion rather than an act of legislative decision-making, since legislative authority rests exclusively with the Legislative Assembly—articles 105 and 121 subsection 1) of the Political Constitution.
Governmental initiative (iniciativa gubernativa), in turn, refers to the power granted to the Executive Branch pursuant to article 140 subsection 5) of the Political Constitution to introduce bills, a power that it may exercise throughout the legislative term and exclusively during periods of extraordinary sessions—article 123 ibídem. However, the fact that the Executive Branch has exclusive legislative initiative during a particular period of sessions of the Legislative Assembly does not mean that the bills to be debated must also be prepared and drafted exclusively by the Executive Branch. The Executive Branch may convene Parliament to debate a bill that is already pending before the Assembly and was drafted directly by the deputies. In this regard, it should be emphasized that what matters is that the Executive Branch, through the convening decree, determines which matters are of interest to it so that they may be processed and voted on in the Plenary.
It is also important to note that legal scholarship is unanimous that, during this exceptional period, just as the Executive Branch may freely exercise the power to propose—but not necessarily draft—the bills to be processed, it also has the power to withdraw any bills it deems appropriate, without this entailing a violation of any legislative provision or procedure, provided that the bill has not been definitively enacted as a Law of the Republic. Legislative initiative is a typically political act which, by its very nature, may be revoked for entirely discretionary reasons. Accordingly, at its pleasure and discretion, the Executive Branch may modify the ‘agenda,’ that is, the matters it submits for debate by the deputies, either by expanding the call to include new matters or by removing from the list bills that had already been included (…)”.
From what this Chamber stated in the judgment partially transcribed above, it follows that the reservation established in article 118 of the Political Constitution means that the Legislative Assembly may legislate only on bills included in the Convening Decree; the Executive Branch, in turn, has been vested with the authority to determine the importance and advisability of the bills included in that decree, a flexible power exercised in accordance with the Government’s priorities and interests. This Chamber has even upheld the possibility of using an executive decree to withdraw from the call all bills submitted for consideration by the Legislative Assembly, since it would be contradictory and would violate the principle of reasonableness (principio de razonabilidad) if the Executive Branch could not remove from the call matters that had been included in the corresponding decree. Regarding this issue, this Court ruled as follows in Judgment N° 057-98, at 15:36 hours, on 7 de enero de 1998:
“(…) Pursuant to articles 116 and 118 of the Political Constitution, the Legislative Assembly shall meet each year on primero de mayo, even if it has not been convened, and its ordinary sessions (sesiones ordinarias) shall last six months, divided into two periods, from primero de mayo to treinta y uno de julio and from primero de setiembre to treinta de noviembre. The Executive Branch, in turn, may convene the Legislative Assembly for extraordinary sessions, during which no matters other than those specified in the convening decree may be considered, except for the appointment of officials whom the Assembly is responsible for appointing or for statutory amendments (reformas legales) that are indispensable to deciding the matters submitted for its consideration. It is clear that, in the case under review, the Executive Branch’s withdrawal of the bills does not require the extraordinary sessions to be closed, since nothing prevents another call from being issued, as it would fall within the period constitutionally established for that purpose (…)”.
The Government’s political direction requires decisions to be given concrete form by determining the objectives to be achieved. Thus, if the Decree Convening Extraordinary Sessions (Decreto de Convocatoria a las sesiones extraordinarias) constitutes a political act and, consequently, a discretionary act of the Poder Ejecutivo, it may be concluded that the body has broad authority to add or withdraw bills (proyectos de ley) in accordance with national interests and considerations of expediency and advisability. In the case of the bill under review, it was included in the Decretos Ejecutivos convening—or expanding the call of—the Asamblea Legislativa to extraordinary sessions (sesiones extraordinarias). Accordingly, the Asamblea Legislativa was able to deliberate on the bill in question. For its part, the Poder Ejecutivo exercised discretion in convening and withdrawing the call to extraordinary sessions for consideration of the bill in question.
The actions thus taken by the Poder Ejecutivo fall within its constitutionally granted powers, and the exercise of that authority does not violate any constitutional principle, particularly the principles of reasonableness, proportionality, public notice, and legal certainty. This is because the authority of the Poder Ejecutivo consists precisely in the ability to specify which bills may be considered during the extraordinary-session period. The Constitución Política allows the Poder Ejecutivo either to convene the Asamblea Legislativa or not to do so and, in the former case, to convene it for deliberation on the bills proposed by that Branch of the Republic. Thus, in accordance with its governmental priorities, it may decline to convene the Asamblea, suspend the sessions, or modify the terms of the call in accordance with its interests. It is evident that the Government’s priorities may change over time and, if they do, the bills for whose consideration and deliberation it convenes the Asamblea Legislativa may also change.
Any rigidity in this area may hinder the fulfillment of the public interest and the need to regulate certain aspects of national life. For this reason, the Poder Ejecutivo is not restricted from withdrawing bills from extraordinary sessions and, moreover, enjoys relative discretion in managing the legislative agenda. In the case under examination, the bill under review was included in the decrees convening or expanding the call to extraordinary sessions and was placed on the order of business (orden del día) of the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior. Furthermore, when the Poder Ejecutivo, in exercise of its constitutionally granted powers, withdrew bills—including the bill at issue here—the expected and logical consequence was the modification of the established order of business so that the Deputies would consider only those bills that the Government continued to include in its Decreto de Convocatoria.
Moreover, the exercise of this authority by the Poder Ejecutivo is not, strictly speaking, part of the legislative procedures (procedimientos legislativos), but rather concerns a longstanding practice of that Branch that affects the processing of other proceedings. In any event, the bill remained on the legislative agenda during the periods in which the legislative body was convened to consider it during extraordinary sessions; consequently, the Deputies’ opportunities for participation, representation, opposition, and deliberation were not impaired, nor were the principles of public notice and legal certainty, all of which are safeguarded by the legislative procedure (see, to the same effect, Sentencia N° 2006-06732, de las 14:47 horas, del 17de mayo de 2006). Thus, in the processing of expediente N° 19.426, the bill entitled “Minamata Convention on Mercury,” during the extraordinary-session period, the Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior considered it only when the Poder Ejecutivo, through the corresponding Decreto Ejecutivo, convened or expanded the call to those extraordinary sessions and included consideration of this bill in the decree.
Conversely, it ceased considering the bill when the Poder Ejecutivo, also by decree, withdrew it from consideration during the extraordinary sessions of the Asamblea Legislativa. Accordingly, with respect to this point, the legislative procedure presents no constitutional defects (vicios de constitucionalidad).
Another aspect of the legislative procedure that warrants brief examination concerns the consultations (consultas) that the Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior conducted at the time with several public institutions, as well as with private-law entities (sujetos de derecho privado). Indeed, at Sesión Ordinaria N° 2, del 18 de junio de 2015, that Commission approved a motion (moción) to submit the bill for consultation to the Corte Suprema de Justicia, the Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, the Ministerio de Ambiente y Energía, the Ministerio de Salud, and the country’s cement companies. Likewise, at Sesión Ordinaria N° 4, del 9 de julio de 2015, that Commission approved another motion to submit the bill for consultation to the Ministerio de Hacienda. At that same session, however, a procedural motion (moción de orden) was approved for the Commission to return, on its order of business, to consideration of expediente N° 19.426, “Minamata Convention on Mercury,” whereupon the Presidenta de la Comisión submitted the substance of the bill for debate, and it was unanimously approved by the eight Deputies present even though the deadline granted—in accordance with the approved extensions—for submitting some of the requested reports had not yet expired.
Nevertheless, this does not constitute any irregularity that could be regarded as serious in the processing of the bill. It should be noted that the consultations conducted were not mandatory but were undertaken at the discretion of the respective Comisión Legislativa. Their purpose was to obtain the views of certain public or private sectors that might have some interest—in the broad sense—in the bill, which the respective Comisión Legislativa considered appropriate at the time; the legislative body could, however, even dispense with them, either tacitly or expressly. In any event, the reports arising from those consultations could readily be received while the bill was being processed in plenary session (plenario), and the fact that they ultimately might not be submitted could not in any way invalidate the legislative procedure. Thus, it is irrelevant whether the consultations in question received no response—as in this case, where the record contains only the views of the Corte Suprema de Justicia and the Ministerio de Ambiente y Energía regarding the bill—or whether responses were received after the deadline granted for that purpose, or whether the respective Comisión Legislativa ultimately reported the bill out of committee (dictaminó el proyecto) before the period granted to the public institutions or private-law entities to state their views had expired, or even before that period had begun to run, as occurred with the consultation submitted to the Ministerio de Hacienda, because the Comisión Legislativa reported the bill out of committee at the same session in which the consultation was requested; none of this constitutes a defect in the legislative process (trámite legislativo) capable of invalidating it.
Notwithstanding the foregoing, it is necessary to make an additional assessment regarding the ability of the deputies to alter the order of business (orden del día) and reconsider a bill that had already been considered pursuant to the order of business for that session and that, therefore, concerned a stage of the legislative process (trámite legislativo) that had already concluded under the principle of procedural preclusion (preclusión). This occurred with the bill under review, since, at Ordinary Session N° 4, of July 9, 2015, the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior approved a procedural motion (moción de orden) for the Commission to agree to return, in the order of business, to consideration of expediente N° 19.426, “Convenio de Minamata sobre el Mercurio,” which had already been discussed at that same session and whose consideration had been declared concluded, after which the Commission had proceeded to consider other matters.
Thus, the Chair of the Commission submitted the substance of that bill for discussion, and it was approved unanimously by the eight deputies present. Although, initially, the adviser from the Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, Mr. Gustavo Sibaja Rojas, in response to an inquiry from the Chair of the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, verbally stated at Ordinary Session N° 4, of July 9, 2015, that he saw no problem with returning to the order of business and reconsidering a bill that had already been considered at that same session, provided that, as in this case, all the deputies agreed and so decided (folio 179 of the certified copy of the legislative file); subsequently, when issuing the written opinion requested by the Chair of the Commission (folios 190 to 195), that same Department changed its position and concluded that the practice of revisiting matters at the same session in order to consider them again is contrary to the principles of democracy, legal certainty, public access, transparency, procedural preclusion of acts, and reasonableness, and therefore deemed that practice contrary to the Constitución Política.
After analyzing the matter, this Chamber finds that neither position is valid in all cases, since everything depends on the circumstances in which the order of business is altered. This means that each specific case must be assessed to determine whether the aforementioned constitutional principles were in fact infringed and, if so, whether essential steps of the legislative procedure were consequently violated. Upon examining the circumstances under which expediente N° 19.426 was reconsidered at Ordinary Session N° 4, of July 9, 2015, of the Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, this Constitutional Court finds that none of the aforementioned constitutional principles was infringed and, therefore, that there was no essential violation of the legislative procedure for approval of the Convention. The legislative climate surrounding the bill in the Commission, as well as the position of the Ministerio de Ambiente y Energía, was entirely favorable to the bill, and no institution or private-law entity had expressed any objection to it.
While it is true that, according to the order of business for Ordinary Session N° 4, of July 9, 2015, the bill in question had already been considered, it is also true that such consideration had not concluded but had been suspended so that the remainder of the agenda could be addressed, in order to allow time for Mr. Rigoberto Blanco Sáenz, Director of the Dirección de Desarrollo de Servicios de Salud of the Caja Costarricense de Seguro Social, who had been summoned to appear at that session to address the Convention. Accordingly, that item on the Commission’s agenda had not yet been procedurally concluded, and the Commission could therefore properly return to the matter by means of a procedural motion and vote on it, as it in fact did. Not only did all the deputies agree to issue an immediate committee report (dictamen) on that bill, given the urgency for the country of approving the Convention, but there is also no evidence that anyone with an opposing interest was caught by surprise or adversely affected in their interests by the Commission’s approval of the bill.
The Commission’s conduct caused no injury to the interests or rights of the deputies or the public, and there is therefore no reason to conclude that, in this case, an essential step in the legislative procedure concerning the bill in expediente N° 19.426 was violated merely because the Commission unanimously agreed to return to that bill and issue a unanimous favorable committee report. Furthermore, no infringement of the legislators’ rights and powers is apparent, because the bill was considered by the Plenario Legislativo as required, since it concerned an International Convention and therefore could not be delegated to a Comisión Legislativa con Potestad Plena, as established in article 124, paragraph 3, of the Constitución Política, in conjunction with article 121, subsection 4), ibídem. Moreover, the bill under consultation was, at the appropriate time, placed on the agenda by the Poder Ejecutivo for consideration during special sessions (sesiones extraordinarias), as previously explained, in compliance with article 118, of the Constitución Política, and was approved on first reading (primer debate) by the unanimous vote of the forty deputies present, as recorded in the Minutes of Plenary Session N° 25, held on June 9, 2016 (folios 414 to 429 of the copy of the legislative file).
Consequently, this Constitutional Court finds that the procedure for approving the bill entitled “Convenio de Minamata sobre el Mercurio” was not affected by any substantial or consequential defect that would invalidate it due to a breach of essential principles such as democracy, participation, political representation, respect for minorities, or public access and transparency.
V.Observations on the substance of the bill. Before making certain observations regarding the substance of the bill under consultation, it should be borne in mind that, pursuant to article 101, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this Chamber’s advisory opinion shall be binding only insofar as it establishes the existence of unconstitutional procedural steps in the bill under consultation. Furthermore, with respect to the content of the various articles, reference will be made to the most relevant aspects of the Convention without analyzing each and every article, since they are, in principle, considered consistent with the Constitutional Law (Derecho de la Constitución).
On October 10, 2013, the Convention under review was signed in the city of Kumamoto, Japan, in an original comprising authentic texts in Arabic, Chinese, Spanish, French, English, and Russian, for the purpose—as stated in the explanatory statement (exposición de motivos) and in the text of the Agreement itself—of “protecting human health and the environment from emissions and releases of mercury and mercury compounds” (article 1, of the Convention under consultation). Far from contravening the Constitutional Charter, the foregoing is consistent with it, particularly with articles 21 and 50, of the Constitución Política, among others. Likewise, after analyzing the provisions comprising the Convention under consultation, this Constitutional Court finds that, in general and in substance, they are consistent with the fundamental provisions, values, and principles of Constitutional Law.
The provisions contained in the Convention under review—which comprise a total of thirty-five articles, plus five annexes (A, B, C, D and E)—are the standard and customary provisions included in conventions of this nature. Thus, as detailed in legal report N° AL-DEST-IJU-175-2015, prepared by the Departamento de Estudios, Referencias y Servicio Técnicos de la Asamblea Legislativa in connection with the bill being processed under expediente N° 19.426, Articles 1 and 2 of the Convention are general provisions establishing the Convention’s overall objective and definitions of the terms used therein. Articles 3 through 7 establish the commitments of the signatory States regarding the complete elimination of new sources of primary mercury mining (extracción primaria de mercurio) beginning in 2020, a moratorium on existing sources for a specified period, and the prohibition of the use of certain products employed in the manufacture of mercury compounds, as defined in the respective Annexes to the Convention, as well as certain industrial processes that cause mercury emissions (emisiones) or releases (liberaciones); trade in such products is prohibited.
In accordance with the techniques characteristic of International Law, these absolute or time-limited prohibitions provide for exceptions and a special procedure through which an interested Party may claim or request temporary exemptions (exenciones temporales) from those prohibitions. The Convention also provides for obligations of conduct (obligaciones de medios), rather than obligations of result (obligaciones de resultados), which entail a commitment by the Parties to take action without specifying a limit or a particular result. These obligations of conduct include the duty to prepare various national action plans (planes de acción nacional) to progressively reduce or mitigate human factors that are sources of mercury emissions or releases, as well as to provide international cooperation, raise public awareness, and exchange scientific, technical, or relevant information. Other, lesser obligations consist of providing national reports or referring to obligations set forth in other international instruments, such as the Basel instrument on the disposal of hazardous waste (disposición de desechos peligrosos) (Article 11.3.a).
It is important to emphasize that a review of the articles indicates that the Convention imposes no financial obligation on the Parties beyond providing national institutions with resources for the effective fulfillment of the obligations undertaken; on the contrary, it provides developing States with the possibility of accessing resources from the Naciones Unidas environmental trust fund (Article 13 of the Convention). It also provides for technology transfer (transferencia tecnológica) (Article 14 of the Convention) and creates, in addition to the Conference of the Parties (Conferencia de las Partes), a fifteen-member-country Implementation and Compliance Committee (Comité de Aplicación y Cumplimiento), responsible for implementing and verifying compliance with the obligations, and a Secretariat responsible for the administrative functions or those assigned by the Convention to the Director Ejecutivo del Programa para el Medio Ambiente de Naciones Unidas (Articles 15, 23 and 24 of the Convention).
The Convention concludes with the customary law-of-treaties provisions concerning amendments, entry into force, deposit, authentic texts, and annexes (Articles 26 through 35 and Annexes A, B, C, D and E of the Convention), none of which presents any constitutional issue. Regarding the obligations assumed by the State upon signing the Convention, the only provision related to financial matters is Article 13, but all it imposes on the Parties is the obligation to provide their own national bodies, to the extent possible, with the resources necessary to implement the Convention, which is already implicit from the moment those commitments are undertaken. Furthermore, contributing funds to the Mechanism created under the Convention is merely an invitation, not an obligation (Article 13, subsection 12, of the Convention), and developing countries are afforded the possibility of accessing international cooperation funds.
Accordingly, this Chamber considers that the commitments undertaken by the country under this Convention fall within ordinary budgetary planning, since those commitments involve actions that already form part of the ordinary functions of national institutions. As for the obligations of conduct, rather than obligations of result, which entail a commitment by the Parties to take action without specifying a limit or a particular result, they have only the force of guidelines, policy guidance, or, if preferred, programmatic guidance; they impose no liability on the State and cannot serve as the basis for an international claim against the Government. Such is the case with the obligations contained in Articles 12, 14, 16, 17, 18, 19 and 20 of the Convention. In contrast, Articles 3 through 8 of the Convention impose a series of substantive obligations (obligaciones sustantivas) on the Parties.
These obligations or commitments undertaken by the State concern primary mining, the use of products containing mercury compounds, industrial processes, artisanal gold mining (extracción artesanal de oro), and emissions. In this area, the State’s obligations range from prohibiting the authorization of new sources of primary mercury mining to preparing a national plan aimed at decreasing or reducing the presence of mercury. The obligations imposed by the Convention include preparing an inventory of the country’s situation concerning mercury in each of the areas addressed by that international instrument. All these obligations, which are characteristic of conventions of this nature and constitute a legislative technique widely used in International Law to which States may voluntarily submit, not only present no contradiction with Constitutional Law, but are, in fact, entirely consistent with Articles 21 and 50 of the Constitución Política.
Furthermore, an analysis of the commitments undertaken by the Costa Rican State through the signing and legislative approval of the Convention indicates that the actions to be taken in this area are already included within the ordinary powers of the national institutions concerned with the subject and therefore do not require the allocation of additional resources or powers. In short, all obligations imposed by the Convention, such as the complete elimination of mining from new mercury sources, the moratorium on existing sources within a specified period, the prohibition of the use of mercury compounds, and their gradual elimination, are undertaken by the State with full respect for domestic law and national interests, as is characteristic of international conventions of this kind. The Convention also provides temporary exemption clauses (cláusulas temporales de excepción) concerning compliance with obligations relating to manufacturing, use, or the utilization of industrial processes involving mercury, as well as mechanisms for amending and adopting the Convention and its annexes in accordance with the countries’ domestic laws; these are typical and customary provisions under International Law.
Likewise, the provisions concerning ratification, acceptance, approval, or accession (adhesión) to the Convention (Article 30), the inability to enter reservations (reservas) to the Convention (Article 32), and the conditions and time limits for its denunciation (denuncia) (Article 33) are also standard law-of-treaties provisions, and the State’s voluntary submission thereto presents no constitutional conflict. With respect to Annex E of the Convention, which concerns the arbitration and conciliation procedure (procedimiento de arbitraje y conciliación), this Chamber likewise finds no constitutional objection, since these are rules typical of this field of International Law to which States may voluntarily submit, as our country has done by signing the Convention. Lastly, because this Convention in no way entails the assignment or transfer of State powers to a community legal order (ordenamiento jurídico comunitario) (Article 121, subsection 4), of the Constitución Política), its approval in the first and second debates requires only an absolute majority of the votes of the deputies present at the legislative session, pursuant to Article 119 of the Carta Política.
Moreover, consideration of this Convention may not be delegated to a Comisión Legislativa Plena, pursuant to Article 124, third paragraph, of the Constitution. These requirements were satisfied when the Convention was approved in the first debate at Sesión Plenaria Ordinaria N° 25, del 9 de junio de 2016, by the unanimous vote of the forty deputies present.
VIII.Conclusion. In view of the foregoing, the consultation is answered to the effect that the bill in question contains no material procedural defects (vicios esenciales de procedimiento) or provisions that would render it invalid.
Por tanto:
The consultation is answered to the effect that the bill “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, expediente legislativo N° 19.426, contains no material procedural defects or unconstitutional provisions.- Fernando Cruz C.
Acting President Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Aracelly Pacheco S.
Enrique Ulate C.
Jose Paulino Hernández G.
*V3DOYCL2IXQ61* Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
*160077430007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del quince de julio de dos mil dieciseis .
Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, sobre el proyecto de Ley "Convenio de Minamata sobre el Mercurio", expediente legislativo N° 19.426.
Resultando:
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,
Considerando:
I.De previo.- Lo primero que procede, a los efectos de evacuar la consulta, es verificar los trámites seguidos en este caso, en concordancia con lo que señala el artículo 98, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva y que, al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero vinculante sólo en lo que se refiere a los trámites. Para los efectos anteriores y por la importancia del asunto de que se trata, en el siguiente considerando se hará una síntesis cronológica del proyecto de ley.
II.La tramitación del expediente en la Asamblea Legislativa.- El proyecto de Ley "Convenio de Minamata sobre el Mercurio", que se tramita en el
Esta consulta preceptiva de constitucionalidad, se formula por el Directorio de la Asamblea Legislativa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10, inciso b), de la Constitución Política, y 96, inciso a), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en relación con el proyecto de ley “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, que se tramita en expediente legislativo N° 19.426, por tratarse de la aprobación legislativa de un tratado internacional. Dado que el citado proyecto de ley fue aprobado en primer debate en la Sesión Plenaria N° 25, del 9 de junio de 2016, procede su conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98, párrafo 1°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
De conformidad con lo establecido en el artículo 98, de la Ley que rige esta Jurisdicción, este Tribunal Constitucional revisó el procedimiento legislativo para la tramitación del proyecto de ley denominado “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, advirtiéndose que no se ha producido algún vicio sustancial o de trascendencia, capaz de invalidarlo por quebranto a principios esenciales, tales como el democrático, de participación, de representación política, respeto de las minorías o de publicidad y transparencia. Al respecto, según se desprende de la copia certificada del expediente legislativo N° 19.426, el “Convenio de Minamata sobre el Mercurio” fue firmado por el Estado costarricense, en la ciudad de Kumamoto, Japón, el día 10 de octubre de 2013 (folios 2 y 56). Asimismo, obra en el expediente electrónico de la consulta legislativa, documento remitido a esta Sala por el señor Óscar Omar Monge Castro, Jefe del Departamento de Tratados, Límites y Fronteras, del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, en el que consta que el señor Álvaro Cedeño Molinari, Embajador de Costa Rica en Japón, fue quien, a nombre y en representación del Gobierno de la República de Costa Rica, suscribió dicho convenio, acto para el cual, la entonces Presidenta de la República, señora Laura Chinchilla Miranda, con el refrendo de la Ministra a.i. de Relaciones Exteriores y Culto, señora Gioconda Ubeda Rivera, le confirió Plenos Poderes.
Si bien, de la lectura del artículo 140, inciso 10), de la Constitución Política, se desprende que la firma de los tratados internacionales es una atribución del Poder Ejecutivo, entendido como el órgano colegiado compuesto por el Presidente y el Ministro del Ramo, la propia Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada mediante Ley N° 7615, de 24 de julio de 1996, en su artículo 7°, dispone, en relación con este tema:
“ARTÍCULO 7.- Plenos poderes. 1.- Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: a) Si se presentan los adecuados plenos poderes…”.
De modo, que dicho funcionario se encontraba legitimado para proceder a la firma del Convenio en cuestión, en representación del Estado costarricense, en virtud de lo dispuesto en el citado artículo, toda vez que contaba con los poderes necesarios y suficientes para ello. Además, lo anterior se refuerza con el aval que le da el Presidente de la República al Convenio a través de las diversas etapas del procedimiento legislativo. Efectivamente, el proyecto de ley fue presentado ante la corriente legislativa, por parte del Poder Ejecutivo, en ejercicio de su poder de iniciativa, previsto en el artículo 140, inciso 5), de la Constitución Política (folios 1-77 de la copia del expediente legislativo). Asimismo, se acredita que, mediante Decreto Ejecutivo N° 38.950-MP, del 7 de abril de 2015 (folios 78 a 80 de la copia del expediente legislativo); Decreto Ejecutivo N° 39.111-MP, del 30 de julio de 2015 (folios 206 a 212 del 2015 (folios 269 a 277 de la copia del expediente legislativo); Decreto Ejecutivo N° 39.364-MP, del 3 de diciembre de 2015 (folios 278 a 280 de la copia del expediente legislativo); Decreto Ejecutivo N° 39.580-MP, del 28 de marzo de 2016 (folios 281 y 282 de la copia del expediente legislativo); Decreto Ejecutivo N° 39.583-MP, del 12 de abril de 2016 (folios 283 a 287 de la copia del expediente legislativo); Decreto Ejecutivo N° 39.584-MP, del 14 de abril de 2016 (folios 288 a 290 de la copia del expediente legislativo); y Decreto Ejecutivo N° 39.621-MP, del 18 de abril de 2016 (folios 291 a 294 de la copia del expediente legislativo), el Poder Ejecutivo convocó o amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias, a fin de que la Asamblea Legislativa conociera, entre otros, el expediente legislativo N° 19.426, o bien, lo retiró del conocimiento de Sesiones Extraordinarias del Órgano Legislativo.
De modo, que no se observa ningún vicio en relación con la suscripción del Convenio. También, se acreditó que el proyecto de ley fue publicado en el Alcance N° 28, del Diario Oficial La Gaceta, N° 82, de 29 de abril de 2015 (folios 82 y 83 del Nacional, en el formato denominado pdf, http://www.imprentanacional.go.cr/pub/2015/04/29/ALCA28_29_04_2015.pdf). El texto del proyecto fue remitido ante la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, donde, en Sesión Ordinaria N° 4, del 9 de julio de 2015, esa Comisión Permanente Especial, lo aprobó por votación unánime la totalidad de los ocho diputados presentes, sin que se le hiciera modificación alguna.
Sin embargo, aún cuando esta Sala no encuentra, en la tramitación del proyecto de ley en cuestión, irregularidad alguna que implique nulidad por ser contraria a la Constitución Política o al procedimiento legislativo regulado en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, que es parámetro de constitucionalidad, es preciso hacer algunas aclaraciones. Durante el período de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, la iniciativa en la formación de las leyes la ostenta, exclusivamente, el Poder Ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 118, Constitucional, el cual faculta al Poder Ejecutivo para convocar a la Asamblea Legislativa a sesionar en forma extraordinaria, lo cual es reiterado en el artículo 140, inciso 14), de la Norma Fundamental. La convocatoria a sesiones extraordinarias, faculta a la Asamblea Legislativa para restablecer, en los períodos de forzada inactividad, la capacidad -que de otro modo no tendría- para ejercer sus propias competencias y, en concreto, para ejercitar la potestad legislativa; no obstante, sus competencias están sensiblemente limitadas, ya que depende de la voluntad del Poder Ejecutivo (en sentido similar, Sentencia Nº 5582-1998, de las 13:36 horas, del 31 de julio de 1998).
En la convocatoria a Sesiones Extraordinarias, se hacen patentes las potestades del Poder Ejecutivo como colegislador, particularmente, en lo tocante a la iniciativa gubernativa o externa al órgano legislativo. Es claro, que ese poder de convocatoria a sesiones extraordinarias, es un medio indispensable, del Poder Ejecutivo, para incidir en las tareas parlamentarias, pues en este período, la Asamblea Legislativa tiene vedado reunirse de pleno derecho y sólo lo puede hacer, bajo la convocatoria del Ejecutivo. En este sentido, la norma constitucional dispone:
"Artículo 118.- El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. En estas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento".
Según esta norma, la Asamblea Legislativa no puede conocer asuntos que no hayan sido incluidos en el Decreto de Convocatoria. Esto, sin perjuicio de las competencias relacionadas con los nombramientos de funcionarios que corresponda hacer al Poder Legislativo, o proyectos de ley sobre reformas legales que sean indispensables para resolver los asuntos sometidos al conocimiento del órgano legislativo, como bien señala el citado artículo. Esta Sala ya ha tenido ocasión de examinar y pronunciarse con respecto a los alcances de las potestades encomendadas a los órganos constitucionales durante el período de sesiones extraordinarias, Así, en Sentencia N° 6939-1996, de las 9:24 horas, del 20 de diciembre de 1996, consideró:
"VI. DEL PERÍODO DE SESIONES EXTRAORDINARIAS. En este orden de ideas, cabe señalar que por período de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, se entiende la previsión que tiene la misma para reunirse fuera de los plazos establecidos con carácter normal. Es el artículo 118 constitucional, el que regula su convocatoria, correspondiendo al Poder Ejecutivo, de manera que en ellas, no se conocerá de materia distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, con excepción de lo que se trate de nombramientos de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea Legislativa, o de reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento. Se trata de una potestad de ejercicio discrecional. En relación con lo anterior, cabe aclarar que con el período de sesiones extraordinarias, la Asamblea Legislativa únicamente pierde la iniciativa legislativa, pero no las demás funciones a ella encomendadas, entre las que destacan precisamente dos: la de legislar y la de ejercer el control político.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 118 constitucional, se pretende que en Plenario se conozcan y voten exclusivamente los asuntos incluidos en el decreto de convocatoria del Poder Ejecutivo, por lo que la Asamblea Legislativa puede seguir funcionando normalmente en todas sus demás funciones, e inclusive puede rechazar un proyecto de ley del Ejecutivo, enviarlo a comisión, demorarlo, modificarlo, e incluirle asuntos no sugeridos por el Poder Ejecutivo, lo cual es propio de la dinámica del Parlamento. Sin embargo, no puede modificar o sustituir totalmente una propuesta, por la de algún diputado, pues su ejercicio está condicionado por el decreto de convocatoria. (…)".
Así, para la validez del procedimiento de aprobación de los proyectos de ley que se tramitan durante el período de las sesiones extraordinarias, es preciso que el Poder Ejecutivo haya convocado de manera indubitable a la Asamblea Legislativa con ese objeto. En efecto, la convocatoria fija las materias sobre las cuales la Asamblea Legislativa puede desplegar válidamente sus atribuciones, por lo que, en consecuencia, quedan excluidas todas aquellas que no se expresan en el Decreto de Convocatoria. Esto implica, ciertamente, una sujeción parcial y temporal, de la Asamblea Legislativa, a la voluntad del Poder Ejecutivo, manifestada en el Decreto de Convocatoria. No debe perderse de vista, que la convocatoria a sesiones extraordinarias constituye un acto típicamente político; y, por ende, su ejercicio es discrecional. En este sentido, la función gubernamental, como una actividad de dirección política es, normalmente, discrecional, y no tiene mayores límites que los dispuestos en la Constitución Política.
De manera, que una de las formas en que el Ejecutivo participa en la actividad legislativa, es a través de la convocatoria a sesiones extraordinarias, por medio de la definición, en virtud de una planificación y programación previas, de los proyectos de ley prioritarios y urgentes para la buena marcha del Gobierno. En efecto, durante las sesiones extraordinarias, la agenda del Parlamento se define, facultativamente, atendiendo razones de dirección política, y se exterioriza a través del respectivo decreto ejecutivo. Por tratarse de una decisión política, goza de una esfera de discrecionalidad para salvaguardar su necesidad de adaptación a los requerimientos del país. En ese orden de ideas, dado que debe de adaptarse a las exigencias nacionales, se trata, entonces, de una decisión flexible; y, necesariamente, mutable. Por lo tanto, el Poder Ejecutivo puede, discrecionalmente, ampliar el decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias, o bien, retirar los proyectos convocados.
Para ello, puede basarse en la necesidad de que la Asamblea Legislativa conozca y discuta sobre los proyectos que el Poder Ejecutivo considere prioritarios en atención a los intereses colectivos para una correcta y sana gestión de gobierno. Resultaría absurdo y contrario al sistema ideado, que el Poder Ejecutivo, de alguna manera, quede sujeto a uno o varios decretos de convocatoria, pues en esta materia debe imperar una gran flexibilidad, en atención a las necesidades y a los requerimientos de carácter colectivo que le sirven de sustento y que están en constante mutación. Esta posición ya fue sostenida anteriormente por esta Tribunal Constitucional en Sentencia Nº 6939-1996, de las 9:24 horas, del 20 de diciembre de 1996, oportunidad en la que dijo:
"IV. DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA. Respecto del primer punto, cabe señalar que la iniciativa legislativa es la fase introductoria o iniciadora del procedimiento legislativo, o dicho de otro modo, es la facultad de someter a un Parlamento un proyecto de ley sobre una cuestión determinada, con la consiguiente obligación de la Asamblea Legislativa de deliberar sobre él, salvo el caso de que, cuando la iniciativa proceda del Poder Ejecutivo, éste lo retire durante el período de sesiones extraordinarias. Técnicamente, la iniciativa no integra la potestad legislativa, aunque sí constituye una operación esencial dentro del procedimiento legislativo; se trata de un acto de impulso y no de un acto de decisión legislativa, en tanto la competencia legislativa reside exclusivamente en la Asamblea Legislativa -artículos 105 y 121 inciso 1) de la Constitución Política-. Por su parte, la iniciativa gubernativa se refiere a la facultad que se da al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 140 inciso 5) de la Constitución Política, para promover proyectos de ley, facultad que puede ejercer durante toda la legislatura, y con exclusividad en los períodos de sesiones extraordinarios -artículo 123 ibídem-.
Sin embargo, el que corresponda al Poder Ejecutivo la iniciativa legislativa en exclusiva para un período determinado de sesiones de la Asamblea Legislativa, no quiere decir que la preparación y elaboración de los proyectos a discutir deban ser elaborados también en exclusiva por el Poder Ejecutivo, el mismo puede convocar al Parlamento para que discuta de algún proyecto que ya está en trámite en la Asamblea y que haya sido elaborado directamente por los diputados. En este sentido, cabe recalcar, que lo que interesa es que, mediante el decreto de convocatoria, sea el Poder Ejecutivo quien defina qué asuntos son de su interés, para que se tramiten y voten en el Plenario. Asimismo, es importante señalar que la doctrina es unánime en cuanto durante este período excepcional, el Poder Ejecutivo, así como dispone libremente de la facultad de proponer (no elaborar) los proyectos de ley que se tramitarán, así tiene la facultad para retirar los que considere, sin que ello implique violación a disposición o procedimiento legislativo alguno, siempre y cuando el mismo no haya sido definitivamente aprobado como Ley de la República.
La iniciativa legislativa es un acto típicamente político, que por su propia naturaleza, es revocable por razones enteramente discrecionales, motivo por el cual, a su antojo y voluntad, el Poder Ejecutivo puede modificar la "agenda", es decir, los asuntos que somete a discusión de los diputados, sea ampliando la convocatoria incluyendo nuevos asuntos, o eliminando de la lista proyectos ya convocados (…)".
De lo dicho por esta Sala en la sentencia parcialmente transcrita, se colige que la reserva dispuesta en el artículo 118, de la Constitución Política, implica que la Asamblea Legislativa sólo puede legislar sobre los proyectos de ley incluidos en el Decreto de Convocatoria; y, a su vez, se ha reservado al Ejecutivo la determinación de la importancia y conveniencia de los proyectos que se incluyen en dicho decreto, posibilidad que es flexible y atiende a las prioridades e intereses del Gobierno. Incluso, esta Sala ha avalado la posibilidad que mediante decreto ejecutivo se desconvoquen todos los proyectos sometidos a conocimiento de la Asamblea Legislativa, pues sería un contrasentido, que atentaría contra el principio de razonabilidad, que el Ejecutivo no pudiera desconvocar lo que haya sido incluido en el respectivo decreto. Sobre el particular, este Tribunal, en Sentencia N° 057-98, de las 15:36 horas, del 7 de enero de 1998, resolvió lo siguiente:
"(…) De conformidad con lo que establecen los artículos 116 y 118 de la Constitución Política, la Asamblea Legislativa se reunirá cada año el día primero de mayo, aún cuando no haya sido convocada y sus sesiones ordinarias durarán seis meses, divididas en dos períodos, del primero de mayo al treinta y uno de julio y del primero de setiembre al treinta de noviembre. El Poder Ejecutivo, por su parte, podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias, en las que no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables al resolver los asuntos sometidos a su conocimiento. Es claro que en el caso bajo estudio, el retiro de los proyectos de ley por parte del Ejecutivo no implica que deba producirse el cierre de sesiones extraordinarias, por cuanto, nada impide que se vuelva a producir otra convocatoria, por encontrarse dentro del período constitucionalmente dispuesto para ello (…)".
La dirección política del Gobierno, precisa de la concreción de las decisiones, al determinar cuáles son los objetivos por lograr. De allí, que si el Decreto de Convocatoria a las sesiones extraordinarias, constituye un acto político y, en consecuencia, discrecional del Poder Ejecutivo, se puede concluir que el órgano dispone de amplias facultades para agregar o retirar proyectos de ley en atención a los intereses nacionales y a las razones de oportunidad y conveniencia. En el caso del proyecto de ley consultado, éste estaba incluido en los Decretos Ejecutivos de convocatoria -o ampliación de convocatoria- de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. De modo, que la Asamblea Legislativa estaba en la posibilidad de deliberar sobre el proyecto de ley en cuestión. Por su parte, el Poder Ejecutivo hizo un manejo discrecional de las convocatorias y desconvocatorias a sesiones extraordinarias para conocer el proyecto de ley en cuestión.
Lo así actuado por el Poder Ejecutivo, está dentro de las competencias constitucionalmente otorgadas, sin que con el ejercicio de tal facultad se viole algún principio constitucional, en particular, los de razonabilidad, proporcionalidad, publicidad y seguridad jurídica. Esto es así porque, precisamente, la facultad del Poder Ejecutivo consiste en la posibilidad de indicar qué proyectos de ley se pueden conocer durante el período de sesiones extraordinarias. La Constitución Política permite, al Poder Ejecutivo, convocar a la Asamblea Legislativa o no hacerlo, y, en el primero de los casos, es para la deliberación de los proyectos que ese Poder de la República proponga. De modo que puede, de conformidad con sus prioridades gubernamentales, no convocar a la Asamblea, suspender las sesiones o modificar, en atención a sus intereses, los términos de la convocatoria. Resulta evidente que las prioridades del Gobierno pueden mutar con el transcurso del tiempo y si estas se modifican, también pueden variar los proyectos para cuyo conocimiento y deliberación convoca a la Asamblea Legislativa.
Cualquier rigidez en esta materia puede afectar la satisfacción de los intereses generales y la necesidad de regular determinados aspectos de la vida nacional. Por esta razón, el Poder Ejecutivo no está limitado para desconvocar proyectos de ley durante las sesiones extraordinarias y, además, goza de discrecionalidad relativa en el manejo de la agenda parlamentaria. En el caso bajo examen, el proyecto de ley consultado estaba incluido en los decretos de convocatoria o ampliación a sesiones extraordinarias y se encontraba agendado en el orden del día de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior. Por otra parte, ante las desconvocatorias de proyectos de ley por parte del Poder Ejecutivo, en ejercicio de las facultades otorgadas constitucionalmente, incluido el proyecto que aquí interesa, la consecuencia esperable y lógica es la modificación el orden del día previsto y que los Diputados entraran a conocer, únicamente, aquellos proyectos que sí se mantenían por el Gobierno en su Decreto de Convocatoria.
Además, el ejercicio de esta facultad del Ejecutivo, no forma parte, propiamente, de los procedimientos legislativos, sino que se refiere a una práctica inveterada de ese Poder, que afecta el trámite de otros procedimientos. De cualquier modo, el proyecto de ley permaneció en la agenda legislativa, durante los períodos en que convocó al órgano legislativo para su conocimiento durante el período de sesiones extraordinarias, con lo cual no se vieran afectadas las posibilidades de participación, representación, oposición y deliberación de los Diputados, como tampoco los principios de publicidad y seguridad jurídica, aspectos resguardados por el procedimiento legislativo (ver en este mismo sentido la Sentencia N° 2006-06732, de las 14:47 horas, del 17de mayo de 2006). Así, en el caso de la tramitación del expediente N° 19.426, proyecto de ley “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, durante el período de sesiones extraordinarias, la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, sólo lo conoció cuando el Poder Ejecutivo, por medio del respectivo Decreto Ejecutivo, convocó o amplió la convocatoria a dichas sesiones extraordinarias e incluyó, dentro del decreto, el conocimiento de este proyecto de ley.
Por otra parte, cesó en su conocimiento, cuando el Poder Ejecutivo, también por medio de decreto, lo retiró del conocimiento de las sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa. Con lo cual, en lo que respecta a este punto, el procedimiento legislativo no presenta vicios de constitucionalidad.
Otro punto del procedimiento legislativo sobre el que es oportuno hacer un breve examen, es el relativo a las consultas que, en su momento, hizo la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior a varias instituciones públicas, así como también a sujetos de derecho privado. Efectivamente, en Sesión Ordinaria N° 2, del 18 de junio de 2015, la citada Comisión aprobó moción para que el proyecto de ley fuera consultado a la Corte Suprema de Justicia, al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, al Ministerio de Ambiente y Energía, al Ministerio de Salud y a las Cementeras del país. De igual modo, en Sesión Ordinaria N° 4, del 9 de julio de 2015, esa Comisión aprobó otra moción para que se consultara el proyecto de ley al Ministerio de Hacienda. Sin embargo, en esa misma sesión, se aprobó una moción de orden para que la Comisión acordara volver en el orden del día al conocimiento del expediente N° 19.426, “Convenio de Minamata sobre el Mercurio", por lo que la Presidenta de la Comisión sometió a discusión por el fondo dicho proyecto de ley, el cual fue aprobado unánimemente por los ocho diputados presentes, sin haberse vencido aún el plazo otorgado -conforme a las prórrogas acordadas- para rendir algunos de los informes solicitados.
Sin embargo, esto no constituye ninguna irregularidad que pueda considerarse grave en la tramitación del proyecto. Nótese, que las consultas hechas no son obligatorias, sino de decisión discrecional de la respectiva Comisión Legislativa. Su fin es recabar el criterio de determinados sectores públicos o privados que, eventualmente, podrían tener algún interés -en sentido amplio- en el proyecto de ley, lo que, en su momento, la Comisión Legislativa respectiva consideró oportuno, pero de las que podría, incluso, prescindir el órgano legislativo, en forma tácita o expresa. De cualquier modo, los informes de esas consultas bien podrían recibirse durante la tramitación del proyecto en el plenario, sin que el hecho de que, en definitiva, no se evacuen, pueda, de algún modo, invalidar el procedimiento legislativo. De manera tal, que resulta irrelevante si las consultas en cuestión no fueron atendidas -como en este caso en que únicamente constan los criterios de la Corte Suprema de Justicia y del Ministerio de Ambiente y Energía con respecto al proyecto de ley- o si lo fueron vencido el plazo otorgado al efecto o si, finalmente, la Comisión Legislativa respectiva dictaminó el proyecto sin que hubiese vencido el plazo concedido para que las instituciones públicas o los sujetos de derecho privado se pronunciaran al efecto o, incluso, no hubiese ni siquiera empezado a correr dicho plazo, como sucedió con la consulta al Ministerio de Hacienda, pues en la misma sesión en que se solicitó, la Comisión legislativa dictaminó el proyecto de ley, ya que nada de ello constituye un vicio en el trámite legislativo capaz de invalidarlo.
No obstante lo dicho, es necesario hacer una valoración adicional con respecto a la posibilidad de los diputados de variar el orden del día y volver a conocer sobre un proyecto de ley que ya había sido conocido, según el orden del día de esa sesión, y que, por lo tanto, se trata de una fase del trámite legislativo ya precluida. Tal sucedió con el proyecto de ley bajo estudio, ya que en Sesión Ordinaria N° 4, del 9 de julio de 2015, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, aprobó una moción de orden para que la Comisión acuerde volver en el orden del día al conocimiento del expediente N° 19.426, “Convenio de Minamata sobre el Mercurio", que ya había sido discutido en esa misma sesión y cuyo conocimiento se había dado por terminado, pasando al conocimiento de otros asuntos. Así, la Presidenta de la Comisión, sometió a discusión por el fondo dicho proyecto de ley, el cual fue aprobado -unánimemente- por los ocho diputados presentes.
Si bien, en un primer momento, el asesor del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, señor Gustavo Sibaja Rojas, ante consulta de la Presidenta de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, expresó verbalmente, en Sesión Ordinaria N° 4, del 9 de julio de 2015, que no veía problema alguno en volver al orden del día y conocer de nuevo sobre un proyecto de ley sobre el que ya se hubiese conocido en esa misma sesión, siempre que, como en este caso, todos los señores y señoras diputados y diputadas estuvieran de acuerdo y así lo decidiesen (folio 179 de la copia certificada del Presidenta de la Comisión (folios 190 a 195), ese mismo Departamento cambió su criterio y consideró que la práctica de retrotraer asuntos en la misma sesión para volverlos a conocer es contrario a los principios democrático, seguridad jurídica, publicidad, transparencia, preclusión de los actos y razonabilidad, por lo que estima esa práctica contraria a la Constitución Política.
Analizado el asunto, esta Sala estima que ni uno ni otro criterio son válidos, ya que todo depende de las circunstancias en que dicha alteración del orden del día se produce. Esto quiere decir que habrá que valorar cada caso en concreto, a fin de determinar si, efectivamente, se produce o no lesión a los citados principios constitucionales y, en caso afirmativo, a trámites esenciales del procedimiento legislativo, como consecuencia. Del examen de las circunstancias en que se dio la vuelta al conocimiento del expediente N° 19.426, en Sesión Ordinaria N° 4, del 9 de julio de 2015, de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, considera este Tribunal Constitucional que no se produjo lesión alguna a los citados principios constitucionales; y, por ende, tampoco violación esencial al procedimiento legislativo de aprobación del Convenio. El ambiente legislativo que rodeaba al proyecto de ley en Comisión, así como el criterio del Ministerio de Ambiente y Energía, era absolutamente favorable al proyecto de ley, sin que ninguna institución o sujeto de derecho privado haya externado reparo alguno al respecto.
Y si bien es cierto, según el orden del día de la Sesión Ordinaria N° 4, del 9 de julio de 2015, ya se había conocido sobre el proyecto de ley en cuestión, también lo es que dicho conocimiento no había terminado, sino que había sido suspendido para conocer el resto de la agenda, a fin de dar tiempo para que compareciera el señor Rigoberto Blanco Sáenz, Director de la Dirección de Desarrollo de Servicios de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social, a quien se le había citado para audiencia en esa sesión para que se refiriera al Convenio. De manera, que no había precluido aún ese punto de la agenda de la Comisión y, por lo tanto, bien podía, a través de una moción de orden, volver la Comisión sobre el asunto y votarlo, como efectivamente se hizo. No solo todos los señores y señoras diputados y diputadas estuvieron de acuerdo en dictaminar de forma inmediata ese proyecto de ley, dado lo apremiante que resulta para el país la aprobación del Convenio, sino que no existe ningún elemento que indique que hubiese alguien con un interés contrario que se haya visto sorprendido en sus intereses por la aprobación de ese proyecto de ley en Comisión.
No hay ninguna lesión a los intereses y derechos de los diputados ni de la ciudadanía con el proceder de la Comisión, por lo que no existe razón para considerar que, en este caso, se haya dado una violación a un trámite esencial en el procedimiento legislativo en torno al proyecto de ley del expediente N° 19.426 por el hecho de que la Comisión, por unanimidad, haya acordado volver sobre ese proyecto y darle el dictamen unánime afirmativo. Adicionalmente, no se observa infracción a los derechos y potestades de los legisladores, pues el proyecto de ley fue conocido por el Plenario Legislativo como correspondía, por tratarse de un Convenio Internacional; y, por lo tanto, no podía ser delegado en una Comisión Legislativa con Potestad Plena, según lo establece el artículo 124, párrafo 3, de la Constitución Política, en relación con el 121, inciso 4), ibídem. De otra parte, el proyecto de ley en consulta fue convocado, en su momento, por el Poder Ejecutivo, para ser conocido en sesiones extraordinarias, según se relató anteriormente, respetándose lo dispuesto en el artículo 118, de la Constitución Política, y contó, para su aprobación en primer debate, con el voto unánime de los cuarenta diputados y diputadas presentes, según consta en el Acta de la Sesión Plenaria N° 25, llevada a cabo el 9 de junio de 2016 (folios 414 a 429 de la copia del expediente legislativo).
En consecuencia, este Tribunal Constitucional advierte que en el trámite de aprobación del proyecto de ley denominado “Convenio de Minamata sobre el Mercurio” , no se ha producido algún vicio sustancial o de trascendencia que lo invalide, por quebranto a principios esenciales, tales como, el democrático, de participación, de representación política, respeto de las minorías o de publicidad y transparencia.
V.Observaciones en cuanto al fondo del proyecto. De previo a realizar algunas observaciones en cuanto al fondo del proyecto de ley consultado, debe tenerse presente que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el dictamen de esta Sala sólo será vinculante en cuanto establezca la existencia de trámites inconstitucionales del proyecto consultado. Además, en cuanto al contenido de los diversos artículos, se hará referencia a los aspectos más relevantes del Convenio, sin hacer un análisis de todos y cada uno de los artículos, ya que, en principio, se consideran conformes con el Derecho de la Constitución.
El día 10 de octubre de 2013, en original y en textos auténticos en idioma árabe, chino, español, francés, inglés y ruso, fue suscrito en la ciudad de Kumamoto, Japón, el Convenio bajo estudio, con la finalidad -según consta en la exposición de motivos y en el propio texto del Acuerdo-, de “proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones de mercurio y compuestos de mercurio ” (artículo 1, del Convenio consultado). Lo anterior, lejos de contravenir la Carta Constitucional, por el contrario, es acorde con ésta, en particular, con lo dispuesto en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política, entre otros. Asimismo, analizado el contenido del articulado que conforma el Convenio consultado, este Tribunal Constitucional estima que, en términos generales, sustancialmente, es conforme con los preceptos, valores y principios fundamentales del Derecho de la Constitución.
Las normas contenidas en el Convenio bajo estudio -que conforman un total de treinta y cinco artículos, más cinco anexos (A, B, C, D y E)- son las propias y comunes que integran los convenios de esta naturaleza. Así, tal y como se detalla en el informe jurídico N° AL-DEST-IJU-175-2015, elaborado por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicio Técnicos de la Asamblea Legislativa, en relación con el proyecto de ley que se tramita en generales en las que se establecen el objetivo general del Convenio y las definiciones de los términos empleados en él. En los artículos del 3 al 7, se establecen los compromisos de los Estados signatarios para la eliminación total de nuevas fuentes primarias de extracción de mercurio a partir del 2020, la moratoria de las ya existentes por un plazo determinado y la prohibición del uso de determinados productos que se emplean en la fabricación de compuestos de mercurio, definidos en los respectivos Anexos del Convenio, así como de ciertos procesos industriales que causan la emisión o liberación de mercurio, artículos cuyo comercio se prohíbe.
Conforme con la técnica propia del Derecho Internacional, estas prohibiciones absolutas o a plazo determinado, contemplan excepciones y un procedimiento especial para que una Parte interesada pueda acoger o solicitar exenciones temporales con respecto a esas prohibiciones. Se contemplan también obligaciones de medios, no de resultados, que implican el compromiso de las Partes a realizar acciones, sin que se precise un límite o un resultado específico. Como parte de estas obligaciones de medios, se encuentra el deber de elaborar distintos planes de acción nacional para ir reduciendo o mitigando los factores humanos que sean fuente de emisiones o liberación de mercurio, así como el brindar cooperación internacional, concientizar a la población e intercambiar información científica, técnica o relevante. Otras obligaciones menores consisten en brindar informes nacionales o la remisión a obligaciones contempladas en otros instrumentos internacionales, como el de Basilea, sobre disposición de desechos peligrosos (artículo 11.3.a).
Es importante resaltar, que del estudio del articulado, se colige que el Convenio no impone ninguna obligación financiera a las Partes más allá de la dotación a las instituciones nacionales con recursos para el cumplimiento efectivo de las obligaciones asumidas y, por el contrario, prevé la posibilidad de los Estados de acceder a los recursos del Fondo Fiduciario para el medio ambiente de Naciones Unidas para países en desarrollo (artículo 13, del Convenio). Se prevé, asimismo, la transferencia tecnológica (artículo 14, del Convenio) y se crean, además de la Conferencia de las Partes, un Comité de Aplicación y Cumplimiento de quince países miembros, que es el encargado de aplicar y verificar el cumplimiento de las obligaciones, y una Secretaría a cargo de las funciones burocráticas o asignadas por el Convenio al Director Ejecutivo del Programa para el Medio Ambiente de Naciones Unidas (artículos 15, 23 y 24, del Convenio).
Se cierra el Convenio con las usuales regulaciones del derecho de los tratados relativas a enmiendas, entrada en vigor, depósito, textos auténticos y anexos (artículos 26 a 35, y Anexos A, B, C, D y E, del Convenio), todo lo cual no presenta ningún problema de constitucionalidad. En torno a las obligaciones que con la suscripción del Convenio adquiere el Estado, la única norma que se relaciona con el tema financiero, es el artículo 13, pero este lo único que impone a las Partes es la obligación de dotar a sus propios organismos nacionales, en la medida de sus posibilidades, de los recursos necesarios para la implementación del Convenio, lo cual ya está implícito desde el momento en que se adquieren esos compromisos. Por otra parte, la contribución con fondos para el Mecanismo creado en el Convenio, es solo una invitación, no una obligación (artículo 13, inciso 12, del Convenio) y se abre la posibilidad de acceder a los fondos de la cooperación internacional para países en desarrollo.
De manera tal, que esta Sala estima que los compromisos asumidos por el país en este Convenio se enmarcan dentro de la previsión presupuestaria habitual, ya que esos compromisos son acciones que ya figuran dentro del giro ordinario de la institucionalidad nacional. En cuanto a las obligaciones de medios, no de resultados, que implican el compromiso de las Partes a realizar acciones, sin que se precise un límite o un resultado específico, únicamente tienen valor de directriz o de orientación política o, si se quiere, programático, pero no imponen ninguna responsabilidad al Estado y no pueden dar base a una reclamación internacional contra el Gobierno. Tal es el caso de las obligaciones que contienen los artículos 12, 14, 16, 17, 18, 19 y 20, del Convenio. Por el contrario, en los artículos 3 a 8, del Convenio, se impone a las Partes una serie de obligaciones sustantivas. Estas obligaciones o compromisos adquiridos por el Estado están referidos a la extracción primaria en minas, al uso de productos con compuestos de mercurio, a los procesos industriales, a la extracción artesanal de oro y al tema de las emisiones.
En esta materia, las obligaciones del Estado van desde la prohibición de autorizar nuevas fuentes de extracción primaria de mercurio hasta la realización de un plan nacional tendente a la disminución o reducción de la presencia del mercurio. Dentro de estas obligaciones impuestas en el Convenio, está la de hacer un inventario de la situación del país en torno al tema del mercurio en cada uno de las áreas que contempla ese instrumento internacional. Todas estas obligaciones, que son propias de convenios de esta naturaleza y que constituyen una técnica normativa de amplia utilización en el derecho internacional y a las que voluntariamente pueden someterse los Estados, no solo no presentan ninguna contradicción con el Derecho de la Constitución, sino que, más bien, son acordes en todo con lo preceptuado en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política. Además, del análisis de los compromisos que adquiere el Estado costarricense con la firma y aprobación legislativa del Convenio, se colige que las acciones a tomar en esta materia ya están incluidas en las competencias ordinarias de las instituciones nacionales relacionadas con el tema, por lo que no implica la dotación de recursos o competencias adicionales.
En fin, todas las obligaciones impuestas en el Convenio, como la eliminación total de la extracción de nuevas fuentes de mercurio, la moratoria de las ya existentes dentro de un plazo determinado, la prohibición del uso de compuestos de mercurio, así como su paulatina eliminación, las adquiere el Estado pero con total respeto del ordenamiento interno y de los intereses nacionales, lo cual es propio de este tipo de convenios internacionales. El Convenio también contempla cláusulas temporales de excepción del cumplimiento de las obligaciones relativas a la fabricación, uso o utilización de procesos industriales que involucren mercurio, así como mecanismos de enmiendo y adopción del convenio y sus anexos, en consonancia con las legislaciones internas de los países, lo cual son regulaciones típicas y normales en el Derecho Internacional. Asimismo, en cuanto a la ratificación, aceptación, aprobación o adhesión al Convenio (artículo 30), a la imposibilidad de formular reservas al Convenio (artículo 32) y las condiciones y plazos de su denuncia (artículo 33), se trata también de disposiciones comunes del derecho de los tratados, cuyo sometimiento voluntario por parte del Estado no presenta ningún conflicto de constitucionalidad.
En relación con el Anexo E, del Convenio, que trata sobre el procedimiento de arbitraje y conciliación, tampoco encuentra esta Sala reparo alguno de constitucionalidad, ya que se trata de normativa que es típica en esta materia en el Derecho Internacional y a la que voluntariamente se pueden someter los Estados, como lo es el caso de nuestro país al suscribir el Convenio. Por último, dado que este Convenio no implica, de modo alguno, la atribución o transferencia de competencias del Estado a un ordenamiento jurídico comunitario (artículo 121, inciso 4), de la Constitución Política), para su aprobación en primer y segundo debate, basta la mayoría absoluta de votos de los diputados y diputadas presentes en la sesión parlamentaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119, de la Carta Política. Por otra parte, el conocimiento de este Convenio no puede ser delegado en una Comisión Legislativa Plena, de conformidad con lo establecido en el artículo 124, párrafo tercero, Constitucional.
Estos requisitos fueron satisfechos al aprobarse este Convenio en primer debate, en Sesión Plenaria Ordinaria N° 25, del 9 de junio de 2016, por votación unánime de los cuarenta diputados y diputadas presentes.
Por tanto:
Se evacua la consulta en el sentido que el proyecto de ley “Convenio de Minamata sobre el Mercurio”, procedimiento, ni disposiciones inconstitucionales.- Fernando Cruz C.
a.i Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jorge Araya G.
Aracelly Pacheco S.
Enrique Ulate C.
Jose Paulino Hernández G.
*V3DOYCL2IXQ61* Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
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