Fishing Licenses and Use of Live BaitLicencias de pesca y uso de carnada viva

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven fifty on veintisiete de abril de dos mil dieciséis.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, seeking a declaration that Agreement number ADJIP 280-2014, entitled “Management Measures for the Use of Live Bait by the Commercial and Sport-Fishing Fleet in the Costa Rican Pacific Ocean,” is unconstitutional because he considers it contrary to Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as well as to the precautionary principle (principio precautorio) and the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental). The representative of the Procuraduría General de la República and the representative of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) also participated in the proceedings.

Background:

1. 1By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 14:41 on 24 de noviembre del 2014, the petitioner requests, in summary, that Agreement number ADJIP 280-2014, entitled “Management Measures for the Use of Live Bait by the Commercial and Sport-Fishing Fleet in the Costa Rican Pacific Ocean,” be declared unconstitutional because he considers it contrary to Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as well as to the precautionary principle and the principle of non-regression in environmental matters. The provision is challenged insofar as it establishes that vessels holding commercial licenses for small-scale fishing, medium-scale fishing, advanced fishing, and tourist fishing, as well as vessels or natural persons engaged in sport fishing that use live bait in their own fishing operations, will not require a live-bait fishing license. He argues that this means that if a vessel obtained a license to fish for anything whatsoever, it automatically has free rein to catch and use live bait, whereas this was not the case before the agreement, since previously everyone needed a prior, specific license identifying the permitted species.The regulatory change allows fishing while leaving dozens of marine species considered live bait freely available for capture (without the need for a license), subject only to the condition that this type of bait be intended “for their own fishing operations”; but therein lies the danger that the new provision and marine biodiversity may be abused without any license whatsoever. He further complains that the challenged agreement is not supported by scientific and technical studies justifying the change in criterion and shedding light on the actual availability of live bait among the species that may be exploited, which he considers a clear regression from the existing restriction and a violation of the principle of objectivity (principio de objetividad) and the principle of progressivity (principio de progresividad). From an environmental standpoint, the threat materializes because the directive approved by INCOPESCA places marine ecosystems (live bait of different species) in a harmful situation characterized by clear regression and lack of protection, since it entails returning to a state of lesser regulation.If regulation and oversight were previously deficient, particularly with respect to a resource that is not the exclusive property of one group but instead forms part of the biodiversity belonging to all Costa Ricans, the amendment now disregards the rights of present and future generations. Finally, he asserts that the challenged directive is not supported by studies concerning interactions with sea turtles, particularly their migratory routes, and that because turtles are not coastal species, the measures proposed here threaten to affect them directly, as the practice of longline fishing (palangre) did at the beginning of 2013, when the mortality of these chelonians increased. This is despite Costa Rica’s obligation to comply with resolutions COP2/2004/R1 and COP3/2006R2 of the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, which requires the State to reduce the effects of incidental fishing (pesca incidental) on all species of sea turtles.
2. 2To establish his standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, he states that it arises from the defense of diffuse interests (intereses difusos) referred to in the second paragraph of Article 75 of the Law governing this Jurisdiction, because the matter concerns the defense and protection of the environment.
3. 3By ruling issued at 13:35 on 25 de noviembre del 2014 (appearing at folio 13 of the digital case file), the action was admitted for processing, and the Procuraduría General de la República and the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) were granted a hearing.
4. 4The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 244, 245, and 246 of the Boletín Judicial on 18, 19 y 22 de diciembre del 2014 (folio 74 of the digital case file).
5. 5The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report. It states that, REGARDING STANDING (LEGITIMACIÓN): The plaintiff has standing to bring this action pursuant to Article 75, second paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law, which authorizes actions for the protection of diffuse interests (intereses difusos). Furthermore, Article 50, second paragraph, of the Constitution recognizes the existence of a diffuse interest in protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment. BAITFISHING REQUIRES A LICENSE. REGARDING PELAGIC, SPORT, AND TOURIST FISHING: The Ley de Pesca y Acuicultura, N.° 8436 de 1 de marzo de 2005, specifically section 102 thereof, clearly establishes that fishing, in any of the lawful forms practiced in the country, is an activity that is, in principle, subject to obtaining a fishing license (licencia de pesca) for each vessel.It should also be noted that, pursuant to Article 5, the legal definition of fishing activity (actividad pesquera) includes activity conducted for scientific, academic, commercial, or aquaculture purposes, as well as the processes of extracting, transporting, and marketing aquatic fishery resources; a related industry (industria afín) means the industrial processing of those resources. The only circumstance in which the Law allows fishing without a license is what is known as fishing for domestic consumption (pesca para consumo doméstico), which is not conducted for profit, is undertaken for personal subsistence, and may be carried out only in small vessels—or from shore—using rods or handlines. This type of fishing must nevertheless comply with closed seasons (vedas), maximum catch quotas (cuotas máximas de captura), and all other rules of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.This is the rule established by Articles 77 and 78 of the Ley de Pesca y Acuicultura. It bears emphasizing, however, that in all other cases the Law requires a license in order to lawfully engage in fishing. In other words, under Article 102 of the Ley de Pesca y Acuicultura, it may be stated that no person who lacks a fishing license may lawfully engage in what is known as baitfishing (pesca para carnada). Fishing is understood as defined by law in Article 2.33 of the Ley de Pesca y Acuicultura, namely, the act of capturing, hunting, and extracting aquatic animals. It must likewise be noted that the Ley de Pesca y Acuicultura authorizes various forms of commercial fishing (pesca comercial) involving the use of bait, including live bait. In this regard, it should first be observed that the Ley de Pesca y Acuicultura expressly authorizes longline fishing (pesca con palangre). That is, the Law empowers the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura to issue licenses for fishing with a longline or mainline (línea larga o línea madre)—a line to which baited hooks are attached.The Law provides that this type of baited-mainline fishing—longlining—may be authorized only for nationally flagged and registered vessels and for fishing pelagic and demersal species (especies pelágicas y demersales). In addition, the Law provides that this type of longline fishing may be authorized only for licensees approved for what is known as Advanced Commercial Fishing (Pesca Comercial Avanzada), which is conducted by mechanical means aboard a vessel with the autonomy to operate more than forty nautical miles offshore. Licensees engaged in medium-scale fishing (pesca de mediana escala), meaning fishing conducted in vessels with the autonomy to travel up to a maximum of 40 nautical miles, may also use longlines. It should therefore be noted that pelagic species are those whose ecological niche lies in the upper portion of the water column, normally in the open sea, whereas demersal species are those that inhabit the seabed.(See Article 2 of the Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura, Decreto Ejecutivo N.° 36782 de 24 de mayo de 2011.) It should next be noted that, in sport fishing (pesca deportiva), the Law authorizes the use of appropriate personal fishing tackle (aparejos de pesca personal). Article 68 of the Reglamento specifies that, in the case of sport fishing for large pelagic species, only naturally sourced live or dead bait may be authorized, on circle hooks with monofilament leaders (anzuelos circulares con reinal de monofilamento)—fishing line with a baited hook at its end, using either natural or artificial bait—or trolling (curricán), which consists of towing individual lines with natural or artificial bait from a vessel. (See Artes, Métodos e implementos de Pesca. Mar Viva, 2014.) With respect to tourist fishing (pesca turística), Article 79 of the Law once again authorizes the use of appropriate personal fishing tackle.Section 62, paragraph, of the implementing regulations specifies that, in principle, the sale of tourist services in offshore or oceanic, inland, jurisdictional waters and in the exclusive economic zone (zona económica exclusiva) must be conducted using handlines, rods, and reels—all with bait—which are the most selective fishing methods because they make it easy to select which fish will be retained and which will be released. Section 67 of the implementing regulations nevertheless authorizes the use of a circle hook with a monofilament leader, as well as trolling with bait, for tourist fishing for large pelagic species. It should be noted that Article 76 of the Law declares the sport fishing of the following large pelagic species to be of tourism interest: sailfish (Istiophorus albidius), blue marlin (Makaira nigrioans), black marlin (Makaira indica), striped marlin (Tetrapturas audaz), and tarpon (Melaops atlanticus).Accordingly, the Ley de Pesca y Acuicultura must be understood to authorize and regulate various forms of fishing with dead and live bait. It should further be observed that Article 3 of the Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva—approved by agreement N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014—issued pursuant to Article 5.b of the Ley del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura—does not allow a person without a fishing license nevertheless to fish freely for bait, which those same Medidas de ordenamiento define as small-sized species used in longlining or drift fishing (floteo), or on rods or handlines, for the purpose of facilitating the capture of other, larger species of commercial interest. On the contrary, the regulatory provision under discussion initially confines itself to reiterating what is implicit in the Ley de Pesca y Acuicultura: commercial baitfishing for marketing and sale requires a license, without prejudice to Article 66 of the Ley de Pesca y Acuicultura, which requires a special license to fish for sardines to be used as bait.That same Article 3 of the 2014 Medidas de ordenamiento, moreover, merely establishes that fishing licenses involving the use of live or dead bait—namely, pelagic, sport, and tourist fishing licenses—authorize their holders to catch the corresponding bait. In other words, the corresponding commercial fishing license is required to catch bait. It is important to clarify that the 2014 Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva do not amend the regime established by the Medidas de ordenamiento para el establecimiento de acuerdos que permiten regular las actividades de la Pesca Comercial y la Pesca Turística—agreement AJDIP-476-2008 de 18 de diciembre de 2008—insofar as those 2008 measures likewise established that the corresponding commercial fishing license issued by the Instituto was required to catch any type of bait. Thus, the only differences between the 2014 measures and the 2008 measures are, first, that the latter established an obligation for the Instituto to specify in the corresponding commercial fishing license the various bait species authorized for extraction.Second, it should be noted that the 2014 Medidas de ordenamiento introduced the requirement that commercial baitfishing—namely, catching bait for subsequent sale—be subject to a license, although this requirement had in any event already been imposed by the Law. Nevertheless, it should be clarified that the foregoing does not mean that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura has lost its authority to regulate baitfishing in each case. THE INSTITUTO RETAINS ITS AUTHORITY TO REGULATE BAITFISHING: Again, Article 3 of the Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva—approved by agreement N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014—issued pursuant to Article 5.b of the Ley del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura—does not allow a person without a fishing license nevertheless to fish freely for bait. It must likewise be emphasized that the 2014 Medidas de ordenamiento in no way mean that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura has lost its authority to regulate baitfishing.Indeed, it should first be stressed that Article 1 of those Medidas de ordenamiento clearly establishes that the fishing operations (faenas de pesca) of the national fishing fleet—namely, the fleet that uses longlines as fishing gear (arte de pesca)—must continue to comply with the regulations established by agreement of the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Accordingly, it must be emphasized that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura may regulate and establish zones within Costa Rican jurisdictional waters in which fishing for and storing live bait in live wells (viveros) are prohibited. It may likewise establish closed seasons. In fact, it should be noted that the 2014 Medidas de ordenamiento established zones in which the Commercial Fleet is prohibited from fishing for and storing live bait in Golfo Dulce, Golfo de Nicoya, and Golfo de Papagayo.This prohibition does not include sport or tourist fishing. Furthermore, section 5 of the Medidas de ordenamiento establishes an exclusion zone (zona de exclusión) on the Costa Pacífica—extending from an imaginary line parallel to the coast, beginning at the high-tide line and continuing 30 miles offshore—in which the use of a longline with live bait as fishing gear is prohibited. This provision also authorizes bait that has been extracted to be kept in live wells, but only outside the exclusion zone—from the high-tide line to 30 miles offshore. It should also be noted that the Medidas de ordenamiento preserve the Instituto’s authority to impose release obligations in cases involving the incidental catch (pesca incidental) of protected species or species subject to a closed season, especially pelagic species. The Medidas de ordenamiento also ensure that the Instituto retains its authority to inspect landings (descargas) by the commercial, tourist, and sport-fishing fleets, in addition to establishing a maximum permitted limit for incidental catch.It is also highly relevant to note that the 2014 Medidas de ordenamiento expressly contain a list of small species that may not be used as bait. This list may be amended by agreement of the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Therefore, it is clear that the 2014 Medidas de ordenamiento do not in any way impair the jurisdiction or authority of the Instituto Costarricense de Pesca Acuicultura to plan fisheries development or the responsible use of aquatic resources. These powers are granted to it under Article 3 of the Ley de Pesca y Acuicultura.

Nor does it entail any diminution of the Instituto’s powers to control and regulate baitfish fishing (pesca de carnada) or to adopt measures concerning marine fauna (fauna marina). These powers are conferred upon the Instituto by Article 5 of its enabling law (Ley de creación). On the contrary, it must be emphasized that the agreement reiterates and clearly establishes that, under the Ley de Pesca y Acuicultura, except for fishing for domestic consumption, baitfish may not be caught without a fishing license (licencia de pesca). This, of course, means that the Costa Rican State may regulate, whenever the relevant technical studies so determine, the measures necessary to ensure that the harvesting (extracción) of fish for bait is conducted within the framework of the reasonable use (aprovechamiento razonable) and conservation of the living resources (recursos vivos) of its jurisdictional waters (aguas jurisdiccionales).

Doctrine of Article 61 of the Convention on the Law of the Sea (Convención sobre el Derecho del Mar). Regarding the scope of the obligations of the Costa Rican State to ensure the conservation of living marine resources (recursos vivos marinos), it is appropriate to cite the holding in voto N.° 10540-2013 of 3:50 p.m. on 7 de agosto de 2013: Consequently, there are no grounds for asserting that Article 3, second paragraph, of the Management Measures for the Use of Live Bait by the Commercial and Sport-Fishing Fleet in the Costa Rican Pacific Ocean (Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense)—hereinafter, Medidas de ordenamiento para el uso de carnada vida—agreement N.° AJDIP-280-2014 of 8 de agosto de 2014 of the Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, has reduced the level of protection afforded to the living marine resources found in Costa Rican jurisdictional waters.

CONCLUSION: Based on the foregoing, this Advisory Body (Órgano Asesor) concludes that there are no grounds for declaring Article 3, second paragraph, of the Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense—hereinafter, Medidas de ordenamiento para el uso de carnada vida—agreement N.° AJDIP-280-2014 of 8 de agosto de 2014 of the Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, unconstitutional.

1. 6Gustavo Meneses Castro, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, submits his report and states, in summary, that the challenged provision not only has technical support but was also subjected to the legality controls established by the legal system. It is a regulatory resolution, not a directive. Based on the practices and observations of the fishing sectors that use live bait, it was necessary to regulate the species that may be used as live bait. This does not mean that those who may use live bait do not require a fishing license; quite the contrary, they do require one. What is regulated is that they do not require a fishing license specifically granted for that purpose, since they already hold a specially granted and regulated fishing license that includes live bait. The principle of non-regression is not violated because the provision instead restricts the species that may be used as live bait. He requests that the action be dismissed (folio 77 et seq.).
2. 7By decision issued at 10:43 hours on 02 de febrero del 2015, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) were deemed submitted. In addition, the intervention in support (coadyuvancia) of the Executive Director of the Federación Costarricense de Pesca Turística (FECOP), and of Edgardo Vinicio Araya Sibaja, was admitted. The intervention of the President of the Asociación Centro de Rescate de Especies Marinas Amenazadas was denied (folio 171, digital case file).
3. 8Manuel Enrique Ramírez Guier, in his capacity as Executive Director of the Federación Costarricense de Pesca Turística FECOP, states that he is seeking to intervene in support of the respondent (coadyuvancia pasiva), indicating, in summary, that the action should not be understood as challenging all the provisions of the resolution, because it contains provisions unrelated to live bait and instead concerning the protection of sailfish. Furthermore, although the capture of live bait by the commercial fleet is a significant problem, the situation is entirely different for the tourism and sport-fishing fleet because the quantities used are very small, and species of no commercial importance are selected, all of them adults. The provision should therefore allow the tourism and sport-fishing fleet to capture live bait under the stated conditions (folio 44 of the electronic case file).
4. 9Edgardo Vinicio Araya Sibaja states that he is seeking to intervene in support of the claimant (coadyuvancia activa), arguing, in summary, that the challenged rules should not have been amended because the amendment seeks to deregulate a practice with harmful consequences for the environment. Failing to move toward greater protection, just like retreating from the protection already established, conflicts with the national Constitution and treaties under international law (folio 069 of the electronic case file).
5. 10The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently grounded in clear principles and rules, as well as in the case law of this Court.
6. 11The statutory requirements have been complied with in these proceedings.

Justice Ulate Chacón drafts the decision; and,

Whereas:

I.Subject matter of the challenge.- The claimant challenges the second paragraph of Article 3 of the Management Measures for the Use of Live Bait by the Commercial and Sport-Fishing Fleet in the Costa Rican Pacific Ocean (Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense), resolution N.° AJDIP-280-2014 of 8 de agosto de 2014, issued by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Specifically, the provision challenged by the claimant establishes that vessels holding commercial licenses for small-scale fishing, medium-scale fishing, advanced fishing, and tourism fishing, as well as persons engaged in sport fishing—and who use live bait for their own fishing operations—will not require, in addition to the license they already hold, a special fishing license for live bait. It reads verbatim:

Previous provision (2008) Resolution N.° AJDIP-476-2008 of 18 de diciembre de 2008 Current provision (2014) Resolution N.° AJDIP-280-2014 of 8 de agosto de 2014 Article 3.- Fishing for any type of bait requires the corresponding license from INCOPESCA. The scientific names of the bait species authorized for harvesting, as well as the approved fishing gear, shall be specified in the fishing license.

For purposes of this resolution, the following definitions apply:

Commercial fishing: Fishing activity carried out to obtain economic benefits from the sale at port of the fishery products caught.

Sport fishing: Fishing activity carried out on a nonprofit basis for purposes of sport, diversion, pleasure, recreation, tourism, or leisure.

Tourism fishing: Fishing activity carried out by Costa Rican or foreign natural persons for the purpose of capturing fishery resources in inland waters, jurisdictional waters, or the exclusive economic zone, using personal fishing gear appropriate for that purpose, for commercial and exclusively tourism-related purposes, on a permanent basis.

Live bait: Small-sized species used on surface longlines for the purpose of facilitating the capture of larger species of commercial interest.

Article 3.- Vessels engaged in the commercial fishing of live bait for marketing or sale must hold the corresponding commercial fishing license granted by INCOPESCA.

Vessels holding commercial licenses for small-scale fishing, medium-scale fishing, advanced fishing, and tourism fishing shall not require a fishing license for live bait; nor shall vessels or natural persons engaged in sport fishing who use live bait in their own fishing operations.

The claimant considers that this provision violates the Constitution insofar as it would entail regression in the level of protection afforded to marine species. He argues that the new resolution N.° AJDIP-280-2014 automatically permits unrestricted bait fishing because it grants the Instituto no regulatory authority, thereby leaving unregulated a situation that had previously been regulated, without any scientific basis. The former rules protected live bait in order to prevent its unrestricted use. Now, if a vessel has obtained a license authorizing it to fish for anything whatsoever, it automatically has free rein to fish for live bait. He considers all of this to violate the principles of non-regression, progressive realization, precaution, scientific substantiation or protection, and the right to a healthy and ecologically balanced environment.

II.The claimant’s standing in this case.- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the requirements determining the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality has been invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article; that is, when the nature of the provision precludes individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.

The possibility of appearing in defense of “diffuse interests” applies to interests held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, physical characteristic, ethnic origin, personal or ideological orientation, consumption of a particular product, and so forth. In these cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, proper management of public expenditure, and the right to health, among others. Moreover, the Constitutional Chamber’s enumeration is not exhaustive. Based on the foregoing, it is clear that the claimant has sufficient standing to seek a declaration that the challenged provisions are unconstitutional, without needing a prior matter to serve as the basis for this action.

This is because he appears in defense of a diffuse interest—namely, the right to the environment—and therefore has full standing to bring a direct action under paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. This is indeed a matter whose constitutionality may properly be reviewed through these proceedings. In addition, the claimants complied with the requirements set forth in Articles 78 and 79 of the governing procedural law. In conclusion, this action is admissible, and its subject matter and merits must therefore be addressed immediately.

III.Protection of hydrobiological resources (recursos hidrobiológicos).- On previous occasions (see decisions 2013-010540 and 2004-010484), this Chamber has addressed the State’s obligation to provide adequate protection for its vast areas of territorial sea, exclusive economic zone, and inland waters. It has stated that, on the one hand, the State has an unavoidable duty to safeguard the preservation of the environment. This necessarily includes adopting the measures required to prevent harm to marine and aquatic ecosystems generally, protect the species of living organisms inhabiting those environments, prevent pollution of the seas and inland waters, and respond vigorously to actions that threaten the integrity of the aquatic environment. The Chamber understands that the general purpose underlying the Ley de Pesca y Acuicultura is, on the one hand, to protect an ecosystem essential to the survival of the biosphere.

At the same time, however, it recognizes that fishing and aquaculture are lawful economic activities of great importance to the population’s food security and generate substantial benefits for those engaged in them and for the country, but that, because of the fragility and importance of the environment in which they are conducted, they must be subject to strict regulation. It is also based on the need to protect public assets, particularly the hydrobiological resources belonging to the Nation as public property. Accordingly, the State is responsible for ensuring the rational exploitation of marine resources in harmony with the environment. In view of the foregoing, the claimant’s arguments will now be examined.

IV.Merits.- IV.- Merits.- As follows from the foregoing, this action requires an examination of whether the second paragraph of Article 3 of Agreement N.° AJDIP-280-2014 of August 8, 2014, issued by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, following the amendment made in 2014, violates the principles of non-regression, progressivity, precaution, objective or scientific protection, and the right to a healthy and ecologically balanced environment. In the petitioner’s view, it does because this new agreement automatically permits unrestricted bait fishing, leaving unregulated a situation that had previously been regulated, without any scientific basis, such that now, if a vessel obtained a license to fish for any species whatsoever, it automatically has free rein to fish for live bait. The Procuraduría General de la República, for its part, states in its report that there are no grounds for declaring the provision unconstitutional, because the agreement reiterates and clearly establishes that, under the Ley de Pesca y Acuicultura—with the exception of fishing for domestic consumption—it is not possible to fish for bait without a fishing license.

The petitioner’s interpretation is therefore erroneous, because what the provision states is that fishers do not require, in addition to the license they already hold, a special license to fish for live bait. In this Chamber’s view, this action must be dismissed for the following reasons.

First, under our legal system, all fishing activity requires a license, and the challenged provision does not alter that requirement. The only change made by that provision is that persons who already hold a commercial fishing license—small- and medium-scale, advanced, tourism, or sport—do not require an additional special license for live-bait fishing. Thus, it is not actually the case that unrestricted live-bait fishing is now permitted; rather, no license in addition to the fishing license is required for that purpose. Under the applicable legislation, and as explained by the Procuraduría General de la República in its report, every natural or legal person, whether Costa Rican or foreign, who engages in fishing activity under the categories authorized by the Law must obtain a fishing license for each vessel. The only circumstance in which the Law permits fishing without a license is what is known as fishing for domestic consumption, which is not conducted for profit, is intended for personal subsistence, and may be carried out only from small vessels—or from land—using rods or handlines.

Pursuant to Article 102 of the Ley de Pesca y Acuicultura, it may be stated that anyone who does not hold a fishing license may not lawfully engage in what is known as bait fishing. The challenged provision establishes that fishing licenses involving the use of live or dead bait—namely, pelagic, sport, and tourism fishing licenses—authorize the license holder to fish for the corresponding bait. In other words, the applicable commercial fishing license is required in order to fish for bait. This provision does not permit a person without a fishing license to fish freely using bait. Rather, a person who already holds a fishing license does not require a different license to fish using bait, provided that such bait is not expressly prohibited by law or regulation, as is the case under Article 58 thereof (“Article 58. Live-bait fishing for the capture of large pelagic species for purposes of sale to third parties is prohibited, except for those species authorized by the Implementing Authority, in the areas and using the fishing methods and gear determined by that Authority, for which purpose it shall issue the corresponding fishing licenses based on technical criteria.”).

Accordingly, it cannot be asserted that there has been any violation of the principle of non-regression in environmental matters, under which the adoption of measures that reduce protection of the right to the environment is prohibited. In this case, as stated above, the measure has not reduced environmental protection. Although it is true that, under the challenged agreement, a certain type of license—live-bait fishing—would no longer be required, live-bait fishing is not left entirely unregulated or unrestricted—which could constitute a violation of the principles of progressivity and non-regression in environmental matters—but instead does not require a license in addition to the fishing license. The latter is the instrument through which INCOPESCA establishes, in each case, restrictions on live-bait fishing, as detailed in the following paragraph.

Second, regardless of any amendment to an agreement, the statutory powers granted to INCOPESCA remain paramount. The Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura – INCOPESCA – (Ley No. 7384 of March 16, 1994) and the Ley de Pesca y Acuicultura (No. 8436 of March 1, 2005) establish the instruments necessary to promote development of the fishing sector. INCOPESCA is responsible for coordinating the fishing and aquaculture sector; promoting and regulating the development of fishing, marine hunting, aquaculture, and research; and promoting the conservation, harvesting, and sustainable use of marine and aquaculture biological resources, in order to ensure the rational harvesting of fishing resources, guarantee sustainable development, and prevent pollution (2). In addition to promoting the harvesting of fishing resources, its mission includes stabilizing prices and conserving species in order to achieve the greatest social benefit (3).

Among its other powers (5), INCOPESCA is responsible for proposing a national program for the development of fishing and aquaculture; regulating the supply of fishery production intended for human consumption in domestic markets and of raw materials for domestic industry; establishing fishing and aquaculture training centers; maintaining a registry of aquaculturists, fishers, carriers, receivers, processing plants, fish markets, and exporters, as well as a registry of prices for products and by-products; and establishing the number of licenses and the regulations governing them, as well as the technical limitations to be imposed on them, following a study of existing marine resources. It is likewise responsible for issuing, suspending, and canceling permits for fishing, marine hunting, and vessel construction. It is responsible for regulating the periods and areas of fishing closures (vedas), encouraging the consumption and industrial processing of caught or artificially cultivated products, and promoting the creation of port areas intended for fishing, aquaculture facilities, and related activities, such as the sale of their products.

Finally, it is responsible for regulating and administering subsidies allocated by the State to the sector. The purpose of the Ley de Pesca y Acuicultura (No. 8436), for its part, is to promote and regulate fishing and aquaculture activities throughout their various stages: capture, extraction, processing, transportation, sale, and sustainable use of aquatic species, while ensuring the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources through methods that guarantee their sustainable development (Article 1). It contains a series of definitions essential to the preparation of the Plan de Desarrollo Pesquero y Acuícola. Fishing activity and the fishing industry are declared to be of public utility and social interest, and the promotion of that productive activity is declared to be of national interest (see Articles 1 through 5 of the Ley de Pesca y Acuicultura).

Thus, the challenged provision does not mean that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura has lost its powers to regulate bait fishing. See the provisions of Articles 1° and 2.b of the Ley de Pesca y Acuicultura:

“Article 1.- The purpose of this Law is to promote and regulate fishing and aquaculture activities throughout the various stages of capture, extraction, processing, transportation, sale, and sustainable use of aquatic species. The conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources shall be guaranteed through suitable and appropriate methods that ensure their continued availability for use by present and future generations and govern relations among the various persons or actors associated with the activity.” (underlining not in the original) The Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura may regulate and establish, within Costa Rican jurisdictional waters, areas in which fishing and the storage of live bait in holding tanks are prohibited. It may likewise order fishing closures. For example, section 5 of the challenged regulations establishes an exclusion zone on the Pacific Coast that prohibits the use of longlines or mainlines with live bait as fishing gear.

The 2014 Management Measures expressly contain a list of small species that may not be used as bait. The challenged agreement reiterates and clearly establishes that, under the Ley de Pesca y Acuicultura and its implementing regulation, with the exception of fishing for domestic consumption, live bait may not be caught without a fishing license, provided that it is used in operations inherent to the fishing activity.

Third, the limitations and regulations governing authorization of bait fishing are contained in the Ley de Pesca y Acuicultura and its implementing regulation; the fact that the challenged agreement does not state them cannot be construed to mean that unrestricted live-bait fishing is permitted. For example, the Ley de Pesca y Acuicultura expressly authorizes longline fishing (palangre)—a longline or mainline to which baited hooks are attached. This type of fishing may be authorized only for nationally flagged and registered vessels and for fishing pelagic and demersal species (Article 62 of the Ley de Pesca). It may be authorized only for licensees permitted to engage in what is known as Advanced Commercial Fishing (Pesca Comercial Avanzada), meaning fishing conducted by mechanical means aboard a vessel with the autonomy to operate more than forty nautical miles offshore. Article 58 of the Reglamento prohibits live-bait fishing for the capture of large pelagic species for purposes of sale to third parties, except for species authorized by the Implementing Authority, in the areas and using the fishing methods and gear determined by that Authority, for which purpose it shall issue the corresponding fishing licenses based on technical criteria.

Article 68 of the Reglamento specifies that, in the case of sport fishing for large pelagic species, only live or dead bait of natural origin may be authorized, using circle hooks with monofilament leaders (reinal de monofilamento)—a fishing line with a baited hook at its end, using either natural or artificial bait—or trolling (curricán), which consists of towing single lines with natural or artificial bait from a vessel. In the case of tourism fishing, Article 79 of the Law again authorizes the use of appropriate personal fishing tackle. Section 67 of the implementing regulation, however, authorizes the use of circle hooks with monofilament leaders, as well as trolling with bait, when tourism fishing for large pelagic species is involved.

Fourth, the challenged provision establishes that no additional license is required, but a fishing license (licencia de pesca) is still required, under the terms and subject to the prohibition established in Article 58 of the aforementioned Regulations. It must be understood that, for such fishing license to include the possibility of live-bait fishing (pesca de carnada viva), INCOPESCA must specifically assess and regulate live-bait fishing. This is consistent with Article 2.20 of the Ley de Pesca y Acuicultura, which provides that each license shall establish its own terms and conditions for the extraction and sustainable use of marine, fisheries, and hydrobiological resources in marine and inland waters. This is also consistent with Article 5.b and g of the Ley de Incopesca, which establishes the following functions of the Institute: regulating the fishing and hunting of marine species in waters under national jurisdiction, in accordance with Article 6 of the Constitución Política; and establishing the number of licenses and the regulations governing them, as well as the technical limitations to be imposed upon them, following a study of existing marine resources. Accordingly, in view of these powers, it is lawful to establish technical conditions, particularly regarding the use of live bait, when granting fishing licenses for the activities indicated above.

Fifth and finally, regarding the argument that the challenged directive is not supported by studies on interactions with sea turtles and that the measures proposed herein threaten to affect them directly due to the lack of restrictions on live bait, that argument is unfounded for the reasons stated, since it is not true that live-bait fishing is left entirely unregulated. In this regard, pursuant to the aforementioned statutory and regulatory authority, INCOPESCA must consider and assess, in each fishing license it grants, restrictions on the use of live bait, taking into account, among other criteria, the potential impact on the entire marine ecosystem, including turtles.

V.Conclusion.- The petitioner (accionante) has incorrectly interpreted the challenged regulations. They must not be interpreted in isolation, but rather in a manner consistent with the Ley de Pesca y Acuicultura and, of course, with constitutional law (Derecho de la Constitución). Thus, the second paragraph of Article 3 of the Management Measures for the Use of Live Bait by the Commercial and Sport-Fishing Fleet in the Costa Rican Pacific Ocean, resolution N.° AJDIP-280-2014 of 8 de agosto de 2014, issued by the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, which provides that “Vessels holding commercial licenses for small-scale fishing, medium-scale fishing, advanced fishing, and tourist fishing, as well as vessels or natural persons engaged in sport fishing that use live bait for their own fishing operations, shall not require a live-bait fishing license,” does not violate the principles of non-regression (no regresión), progressivity (progresividad), precaution (precautorio), objective scientific substantiation (objetivación o tutela científica), or the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado).

This is because it must be understood that, although the challenged provision eliminated a second fishing license specifically for live bait, this does not mean that the activity is left entirely unregulated, since INCOPESCA regulates the applicable conditions in the license it grants, as authorized by law and its regulations. There is no regression, provided that the provision is interpreted—and implemented by INCOPESCA—to require that the technical conditions governing the use of live bait be expressly stated in the respective fishing license as a management measure (medida de ordenamiento). In the same administrative act (acto administrativo) granting the fishing license, INCOPESCA must specifically address the terms and conditions governing fishing with live bait, as provided in art.2.20 of the Ley de Pesca y Acuicultura and Articles 5.b and g of its regulations. Accordingly, no unconstitutionality is found, and this action must therefore be dismissed, as it hereby is, subject to the interpretation stated herein.-

VI. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, such items must be retrieved from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is DISMISSED, provided that the provision is interpreted to require INCOPESCA to regulate the technical conditions governing the use of live bait when granting the fishing licenses applicable under the law or its regulations.

Fernando Cruz C.

Acting President Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo Salazar A. Rosa María Albdenour G.

Enrique Ulate Ch. Jose Paulino Hernández G.

ecuberoj/802/FCC

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cincuenta minutos de veintisiete de abril de dos mil dieciséis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, para que se declare inconstitucional el Acuerdo número ADJIP 280-2014, denominado “Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense”, por estimarlo contrario a los Artículos 50 y 89 de la Constitución Política, así como al principio precautorio y el principio de no regresión en materia ambiental. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, y el representante del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA).

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:41 horas del 24 de noviembre del 2014, el accionante solicita en resumen que se declare la inconstitucionalidad del Acuerdo número ADJIP 280-2014, denominado “Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense”, por estimarlo contrario a los Artículos 50 y 89 de la Constitución Política, así como al principio precautorio y el principio de no regresión en materia ambiental. La norma se impugna en cuanto establece que no requerirán de licencia de pesca para carnada viva las embarcaciones con licencia comercial de pesca pequeña escala, pesca mediana escala, pesca avanzada y pesca turística, así como las embarcaciones o personas físicas que se dediquen a la pesca deportiva y que utilicen carnada viva para ser utilizadas en sus propias faenas de pesca.Alega que lo anterior significa que si una embarcación obtuvo una licencia para pescar lo que fuere, automáticamente, tiene vía libre para pescar y usar carnada viva, lo cual antes del acuerdo no funcionaba así, pues anteriormente, todos necesitaban una licencia previa y específica en cuanto a las especies permitidas. Con el cambio normativo se permite pescar, dejando decenas de especies de vida marina consideradas como carnada viva a la libre (sin necesidad de licencia) para su captura, condicionando todo a que este tipo de carnada sea destinada “para las propias faenas”, pero ahí es donde está el peligro de poder abusar de la norma nueva y de la biodiversidad marina sin licencia alguna. Asimismo, reclama que el acuerdo impugnado no está sustentado en estudios científicos y técnicos para hacer el cambio de criterio, que arrojen luz sobre la situación real de la disponibilidad de carnada viva de las especies que pueden ser explotadas, lo cual considera una clara regresión a la restricción existente, al principio de objetividad y al principio de progresividad.Desde el punto de vista ambiental, la amenaza se concreta en el hecho de que la directriz aprobada por INCOPESCA coloca a los ecosistemas marinos (carnada viva de diferentes especies) en una situación lesiva, de clara regresión y de desprotección, pues supone regresar a un estado de menor regulación. Si antes la regulación y el control eran deficientes, especialmente, tratándose de un recurso que no es propiedad exclusiva de un grupo, sino que forma parte de la biodiversidad propiedad de todos los costarricenses, ahora con la modificación existe un irrespeto a los derechos de las presentes y futuras generaciones. Finalmente, asegura que la directriz impugnada no se sustenta en estudios de interacción con tortugas marinas, en especial rutas migratorias, y dado que las tortugas no son costeras, las medidas aquí planteadas amenazan con afectarla directamente, como afectó la práctica de palangre al principio del 2013, con un aumento de mortalidad de estos quelonios.Lo anterior, pese a que Costa Rica esta obligada a respetar las resoluciones COP2/2004/R1 y COP3/2006R2 de la Convención Interamericana para la Protección de la Tortuga Marina que requiere que el Estado reduzca los efectos de la pesca incidental sobre todas las especias de tortugas marinas.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene de proviene de la defensa de intereses difusos a que se refiere el párrafo segundo del Artículo 75 de la Ley que rige a esta Jurisdicción, por tratarse de la defensa y protección del ambiente.
3. 3Por resolución de las 13:35 horas del 25 de noviembre del 2014 (visible a folio 13 del expediente digital), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, y al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA).
4. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 244, 245 y 246 del Boletín Judicial, de los días 18, 19 y 22 de diciembre del 2014 (folio 74 del expediente digital).
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que EN ORDEN A LA LEGITIMACION: Al actor se encontraría legitimado para la presentación de esta acción por lo dispuesto en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que autoriza la acción para la defensa de intereses difusos. Luego, debe indicarse que el artículo 50, párrafo segundo, de la Constitución reconoce la existencia de un interés difuso en la protección del derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. LA PESCA DE CARNADA REQUIERE LICENCIA. EN ORDEN A LA PESCA PELAGICA, DEPORTIVA Y TURISTICA: En la Ley de Pesca y Acuicultura, N.° 8436 de 1 de marzo de 2005, específicamente, en su numeral 102, se establece con toda claridad que la actividad de pesca, en cualquiera de las modalidades legítimas en el país, es una actividad sujeta, en principio, a la obtención de una licencia de pesca para cada embarcación.Luego, debe señalarse que, de acuerdo con el artículo 5, la definición legal de actividad pesquera comprende la que se practica con fines científicos, académicos, comerciales o de acuicultura, así como los procesos de extracción, transporte y comercialización de los recursos acuáticos pesqueros; por industria afín se entienden los procesos de industrialización de dichos recursos. El único supuesto en que la Ley permite la pesca sin licencia es la llamada pesca para consumo doméstico que no tiene finalidad de lucro y es para subsistencia propia y solamente se puede realizar en embarcaciones pequeñas – o desde tierra – mediante el uso de cañas o cuerdas de mano. Este tipo de pesca, sin embargo, debe respetar las vedas, cuotas máximas de captura y demás normas del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Doctrina de los artículos 77 y 78 de la Ley de Pesca y Acuicultura. Pero, se insiste, en todos los demás casos la Ley exige una licencia para practicar legítimamente la actividad pesquera.Es decir que al amparo de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de Pesca y Acuicultura, se puede afirmar que ninguna persona que no tenga licencia de pesca puede, legítimamente, realizar la llamada pesca para carnada. Se entiende por pesca lo que dice su definición legal, prevista en el artículo 2.33 de la Ley de Pesca y Acuicultura, sea el acto de capturar, cazar y extraer animales acuáticos. Asimismo, es necesario señalar que la Ley de Pesca y Acuicultura autoriza distintas formas de pesca comercial que implican el uso de carnada, incluyendo la carnada viva. En este sentido, debe advertirse, en primer lugar, que la Ley de Pesca y Acuicultura, de forma expresa, autoriza la pesca con palangre. Es decir que la Ley habilita al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura para expedir licencias en orden a practicar la pesca con línea larga o línea madre – línea a la que se colocan anzuelos con carnada-.La Ley dispone que este tipo de pesca con línea madre encarnada – palangre – pueda ser autorizada únicamente a las embarcaciones de bandera y registro nacionales y para la pesca de especies pelágicas y demersales Además, la Ley dispone que este tipo de pesca con palangre sea autorizada únicamente a los licenciatarios autorizados para la denominada Pesca Comercial Avanzada, que es aquella que se realiza por medios mecánicos, a bordo de una embarcación con autonomía para faenar superior a las cuarenta millas náuticas. Además, los licenciatarios para la pesca de mediana escala, sea aquella que se realiza en embarcaciones con autonomía para navegar hasta un máximo de 40 millas náuticas, pueden utilizar la palangre. Tómese nota, entonces, que por especies pelágicas se entienden aquellas especies cuyo nicho ecológico está comprendido en la parte superior de la columna de agua, normalmente en mar abierto y por demersales se tratarían de aquellas especies que habitan en el fondo marino.(Ver artículo 2 del Reglamento a la Ley de Pesca y Acuicultura, Decreto Ejecutivo N.° 36782 de 24 de mayo de 2011) Luego debe señalarse que en la pesca deportiva, la Ley autoriza que se utilicen los aparejos de pesca personal apropiados. El artículo 68 del Reglamento precisa que en el caso de la pesca deportiva de grandes pelágicos, se puede autorizar únicamente el uso de carnada viva o muerta de origen natural, en anzuelos circulares con reinal de monofilamento – sedal de pesca con un anzuelo cebado en su extremo, que puede ser de carnada natural o artificial-, o el curricán que consiste en el remolque de líneas sencillas, con carnada natural o artificial, desde una embarcación. (Ver Artes, Métodos e implementos de Pesca. Mar Viva, 2014) De otro lado, en el supuesto de la pesca turística, el artículo 79 de la Ley autoriza nuevamente a utilizar los aparejos de pesca personal apropiados. El numeral 62, párrafo del reglamento ejecutivo, precisa que, en principio, la venta de los servicios turísticos en aguas marinas exteriores u oceánicas, continentales, jurisdiccionales y en la zona económica exclusiva, deberá realizarse con cuerdas de mano, cañas y carretes – todos con carnada -, los cuales son los métodos de pesca más selectivos pues permiten seleccionar con facilidad los peces que se van a retener y los que se van a liberar.El numeral 67 del reglamento ejecutivo, sin embargo, autoriza el uso del anzuelo circular con reinal de monofilamento, así como el curricán con carnada, para cuando se trate de la pesca turística de grandes pelágicos. Tómese nota de que el artículo 76 de la Ley declara de interés turístico deportivo le pesca de los siguientes grandes pelágicos: el pez vela (Istiophorus albidius), marlin azul (Makaira nigrioans), marlin negro (Makaira indica), marlin rallado (Tetrapturas audaz) y sábalo (Melaops atlanticus). Así las cosas, debe entenderse que la Ley de Pesca y Acuicultura autoriza y regula distintas modalidades de pesca con carnada muerta y viva. Luego, debe advertirse que el artículo 3 de las Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva – aprobadas por acuerdo N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014 – dictadas en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 5.b de la Ley del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura –, no permite que una persona sin licencia de pesca pueda, no obstante, pescar libremente para carnada – entendida ésta, según las mismas Medidas de ordenamiento, como especies de tallas pequeñas que se utilizan en el palangre o floteo, en cañas o cuerdas de mano con el objeto de propiciar la captura de otras especies de interés comercial de mayor tamaño - Por el contrario, la disposición de ordenamiento comentada se ha circunscrito, en un primer momento, a reiterar lo establecido implícitamente en la Ley de Pesca y Acuicultura en el sentido de que la pesca comercial de carnada para su comercialización y venta requiere de licencia, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 66 de la Ley de Pesca y Acuicultura que exige una licencia especial para pescar sardina para carnada-.Del otro lado, ese mismo artículo 3 de las Medidas de ordenamiento del año 2014, se ha limitado a establecer que las licencias de pesca que implican el uso de carnada viva o muerta; sea la pelágica, la deportiva y la turística; se encuentran autorizadas para pescar la respectiva carnada. Dicho en otros términos, se requiere la respectiva licencia de pesca comercial para pescar carnada. Ahora bien, es importante puntualizar las Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva del año 2014, no modifican el régimen las Medidas de ordenamiento para el establecimiento de acuerdos que permiten regular las actividades de la Pesca Comercial y la Pesca Turística- acuerdo AJDIP-476-2008 de 18 de diciembre de 2008 – en el sentido de que estas medidas del año 2008 igual establecían que para pescar cualquier tipo de carnada se requería la respectiva licencia de pesca comercial expedida por el Instituto.Los únicos cambios, pues, entre las medidas del año 2014 y las del año 2008 consisten, de un lado, en que bajo éstas, se establecía una obligación del Instituto de consignar en la respectiva licencia comercial de pesca las distintas especies de carnada autorizadas para ser extraídas. Y de otro extremo, debe percatarse que las Medidas de ordenamiento del 2014 innovan en cuanto someten la pesca comercial de carnada – sea pescar carnada para su venta posterior – a una licencia, lo cual en todo caso ya habría venido impuesto por la Ley. No obstante, debe acotarse que lo anterior no implica que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura haya perdido sus potestades para regular la pesca para carnada en cada caso. EL INSTITUTO CONSERVA SUS POTESTADES PARA REGULAR LA PESCA DE CARNADA: Nuevamente, el artículo 3 de las Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva – aprobadas por acuerdo N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014 – dictadas en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 5.b de la Ley del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura –, no permite que una persona sin licencia de pesca pueda, no obstante, pescar libremente para carnada, Asimismo, se hace necesario remarcar que las Medidas de ordenamiento de 2014, no implican, de ningún modo, que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura haya perdido sus potestades para regular la pesca de carnada.En efecto, debe subrayarse, en primer lugar, que el artículo 1 de esas Medidas de ordenamiento claramente establece que las faenas de pesca de la flota pesquera nacional – sea que utiliza el palangre como instrumento de pesca – debe seguir las regulaciones del acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Así las cosas, debe enfatizarse que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura puede regular y establecer en aguas jurisdiccionales costarricenses zonas de prohibición para la pesca y almacenamiento de carnada viva en viveros. Igualmente puede decretar vedas. De hecho, debe notarse que las Medidas de ordenamiento de 2014 han establecido zonas de prohibición para la pesca y almacenamiento de carnada viva por parte de la Flota comercial en el Golfo Dulce, Golfo de Nicoya y Golfo de Papagayo. Esta prohibición no incluye la pesca deportiva ni la turística: De otro lado, el numeral 5 de las Medidas de ordenamiento establecen una zona de exclusión en la Costa Pacífica – que se extiende a partir de una línea imaginaria paralela a la costa a partir de la línea de pleamar hasta las 30 millas aguas afuera – que impide la utilización de la palangre o línea larga con carnada viva como arte de pesca.Además esta disposición autoriza conservar en viveros la carnada extraída pero solo fuera de la zona de exclusión - de la línea de pleamar hasta las 30 millas aguas afuera -: Asimismo, conviene comentar que las Medidas de ordenamiento conservan las potestades del Instituto para imponer obligaciones de liberación en caso de pesca incidental de peces protegidos o vedados, especialmente pelágicos. También las Medidas de ordenamiento se aseguran de conservar las potestades del Instituto para inspeccionar las descargas de la flota comercial, turística y deportiva, amén de establecer un límite máximo permitido para la pesca incidental. Resulta también muy relevante acotar que las Medidas de ordenamiento de 2014 contienen, de forma expresa, una lista de las especies pequeñas que no pueden ser utilizadas para carnada. Esta lista puede ser enmendada por acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura: Ergo, es claro que las Medidas de ordenamiento del año 2014 no enervan, de ninguna forma, las competencias ni potestades del Instituto Costarricense de Pesca Acuicultura para planificar el desarrollo pesquero ni el aprovechamiento responsable de los recursos acuáticos.Competencias que la Ley de Pesca y Acuicultura le otorgan en su artículo 3. Tampoco implica una desmejora de las potestades del Instituto para controlar y regular la pesca de carnada ni para dictar las medidas tendientes a la fauna marina. Atribuciones que le otorga su Ley de creación al Instituto en su numeral 5. Por el contrario debe insistirse en que el acuerdo reitera y establece, con claridad, que bajo la Ley de Pesca y Acuicultura, excepción hecha de la pesca para consumo doméstico, no es posible pescar carnada sin contar con una licencia de pesca. Esto por supuesto, implica que el Estado costarricense puede regular, cuando así lo determinen los estudios técnicos del caso, las medidas que sean necesarias para garantizar que la extracción de peces para carnada se realice en el marco de un aprovechamiento razonable y conservación de los recursos vivos de sus aguas jurisdiccionales. Doctrina del artículo 61 de la Convención sobre el Derecho del Mar.Sobre el alcance de las obligaciones del Estado costarricense, en orden a garantizar la conservación de los recursos vivos marinos, conviene citar lo dicho en el voto N.° 10540-2013 de las 3:50 horas del 7 de agosto de 2013: En consecuencia, no se encuentra mérito para afirmar que el artículo 3 de párrafo segundo, de las Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense – de aquí en adelante Medidas de ordenamiento para el uso de carnada vida -, acuerdo N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014 de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, hayan disminuido el nivel de protección de los recursos vivos marinos que existen en aguas jurisdiccionales costarricenses. CONCLUSION: Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor concluye que no se encuentra mérito para declarar la inconstitucionalidad del artículo 3 de párrafo segundo, de las Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense – de aquí en adelante Medidas de ordenamiento para el uso de carnada vida -, acuerdo N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014 de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.
6. 6Rinde su informe Gustavo Meneses Castro, en su calidad de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, y señala en resumen que la norma impugnada no solo cuenta con el aporte técnico sino que se sometió a los controles de legalidad que determina el ordenamiento jurídico. Se trata de un acuerdo reglamentario, no de una directriz. De la práctica y observaciones de los sectores de pesca que utilizan carnada viva, se debía regular las especies que se pueden utilizar como carnada viva. No es que quienes puedan utilizar carnada viva no requieran licencia de pesca, todo lo contrario, si la requieren, siendo que lo que se regula es que no requieren una licencia de pesca especialmente otorgada para este propósito, ya que ellos poseen licencia de pesca especialmente otorgada y regulada, y se les incluye la carnada viva. No se vulnera el principio de no regresión ya que más bien restringe las especies que pueden ser utilizadas como carnada viva. Solicita rechazar la acción (folio 77 y siguientes).
7. 7Mediante resolución de las 10:43 horas del 02 de febrero del 2015 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, y Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA). Además, se admitió la coadyuvancia del Director Ejecutivo de la Federación Costarricense de Pesca Turística (FECOP), y Edgardo Vinicio Araya Sibaja. Se rechazó la coadyuvancia de la Presidenta de la Asociación Centro de Rescate de Especies Marinas Amenazadas (folio 171 expediente digital).
8. 8Manifiesta Manuel Enrique Ramírez Guier, en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación Costarricense de Pesca Turística FECOP, a interponer coadyuvancia pasiva, indicando en resumen que la acción no debe entenderse contra toda la normativa del acuerdo, pues esta contiene disposiciones no relacionadas con carnada viva, sino con la protección del pez vela. Por otra parte, si bien la captura de carnada viva por parte de la flota comercial es un problema importante, para la flota turística y deportiva la situación es completamente diferente, debido a que las cantidades utilizadas son muy pocas, además se escogen especies que no tienen importancia comercial, todos en estado adulto. Por ello la norma debe considerar permitir la captura de carnada viva bajo las condiciones dichas a la flota turística y deportiva (folio 44 del
9. 9Manifiesta Edgardo Vinicio Araya Sibaja, que presenta coadyuvancia activa, en resumen que la normativa cuestionada no debió ser modificada pues pretende desregular una práctica con consecuencias perjudiciales para el ambiente. El hecho de no avanzar hacia una mayor protección, de igual manera que retroceder en lo ya establecido, representa roces con la constitución nacional y tratados de derecho internacional (folio 069 del expediente electrónico).
10. 10Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
11. 11En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando:

I.Objeto de la impugnación.- El accionante impugna el párrafo segundo del artículo 3 de las Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense, acuerdo N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014, emitido por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Específicamente, la norma que cuestiona el actor establece que las embarcaciones con licencia comercial de pesca a pequeña escala, mediana escala, pesca avanzada y pesca turística, así como las personas que se dedican a la pesca deportiva – y que utilicen carnada viva para su propia faena – no requerirán, además de la licencia que ya tienen, una licencia especial de pesca para carnada viva. Literalmente:

Norma anterior (2008) Acuerdo N.° AJDIP-476-2008 de 18 de diciembre de 2008 Norma actual (2014) Acuerdo N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014 Artículo 3º-Para la pesca de cualquier tipo de carnada se requiere la respectiva licencia por parte del INCOPESCA. El nombre científico de las especies de carnada autorizadas para ser extraídas así como las artes de pesca aprobadas estarán definidas en la licencia de pesca.

Para efectos de este acuerdo se considera:

Pesca comercial: Aquella actividad pesquera que se realiza para obtener beneficios económicos producto de la venta en puerto de los productos pesqueros capturados.

Pesca deportiva: Aquella actividad pesquera que se realiza sin fines de lucro y con propósito de deporte, distracción, placer, recreo, turismo o pasatiempo.

Pesca turística: actividad pesquera que realizan personas físicas nacionales o extranjeras, con el fin de capturar, con un aparejo de pesca personal apropiado para el efecto, recursos acuáticos pesqueros en aguas continentales, jurisdiccionales o en la zona económica exclusiva, con fines comerciales y propósitos exclusivamente turísticos, llevados a cabo de forma permanente.

Carnada viva: Especies de tallas pequeñas que se utilizan en el palangre a flote con el objeto de propiciar la captura de otras especies de interés comercial de mayor tamaño.

Artículo 3º-Las embarcaciones que se dediquen a la pesca comercial de carnada viva para su comercialización o venta, deberán contar con la respectiva licencia de pesca comercial otorgada por el INCOPESCA.

No requerirán de licencia de pesca para carnada viva las embarcaciones con licencia comercial de pesca pequeña escala, pesca mediana escala, pesca avanzada y pesca turística; así como las embarcaciones o personas físicas que se dediquen a la pesca deportiva y que utilicen carnada viva, para ser utilizada en sus propias faenas de pesca.

El actor estima que esta disposición violenta la Constitución en el tanto implicaría una regresión en el nivel de protección de las especies marinas. Señala que el nuevo acuerdo N.° AJDIP-280-2014 automáticamente permite la libre pesca de carnada pues no conlleva ninguna potestad de regulación del Instituto, dejando a la libre una situación que ya estaba regulada, sin existir fundamento científico. La normativa anterior mantenía en protección la carnada viva, con el propósito de evitar que esta se usara sin restricciones. Ahora, si una embarcación obtuvo su licencia para poder pescar lo que fuere, automáticamente tiene vía libre para pescar carnada viva. Todo lo cual considera violatorio de los principios de no regresión, progresividad, precautorio, objetivación o tutela científica y derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

II.Sobre la legitimación del accionante en este caso.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. La posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos.

Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés difuso, como lo es el derecho al ambiente, por lo que los actores se encuentran perfectamente legitimados para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, los actores cumplieron los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

III.Sobre la protección de los recursos hidrobiológicos.- Esta Sala en oportunidades anteriores (véase los votos 2013-010540 y 2004-010484) se ha referido a la obligación del Estado de tutelar en forma adecuada sus inmensos espacios de mar territorial, de zona económica exclusiva, así como sus aguas internas. Se ha indicado que, por un lado, tiene un deber ineludible de velar por la preservación del medio ambiente, y ello por supuesto incluye la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar daños en los ecosistemas marítimos y acuáticos en general, proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, así como reaccionar con energía ante las actuaciones que atenten contra la integridad del medio ambiente acuático. Entiende la Sala que el espíritu que anima en general la Ley de Pesca y Acuicultura es, por un lado, tutelar un ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera.

Pero al mismo tiempo, reconocer que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación. Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos. En consecuencia, corresponde al Estado velar por la explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente. En vista de lo anterior, se procede a continuación a examinar los argumentos del accionante.

IV.Sobre el fondo.- IV.- Sobre el fondo.- Tal como se desprende de lo anterior, corresponde en esta acción examinar si el párrafo segundo del artículo 3 del acuerdo N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014, emitido por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, luego de la modificación sufrida en el año 2014, resulta violatorio de los principios de no regresión, progresividad, precautorio, objetivación o tutela científica y derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En criterio del accionante ello es así por cuanto, este nuevo acuerdo automáticamente permite la libre pesca de carnada, dejando a la libre una situación que ya estaba regulada, sin existir fundamento científico, siendo que ahora, si una embarcación obtuvo su licencia para poder pescar lo que fuere, automáticamente tiene vía libre para pescar carnada viva. Por su parte en su informe la Procuraduría General de la República indica que no se encuentra mérito para declarar la inconstitucionalidad, pues el acuerdo reitera y establece, con claridad, que bajo la Ley de Pesca y Acuicultura (excepción hecha de la pesca para consumo doméstico), no es posible pescar carnada sin contar con una licencia de pesca, siendo errónea la interpretación del accionante pues lo que la norma hace es indicar que no se requiere, además de la licencia que ya tienen, una licencia especial de pescar de carnada viva. Para esta Sala, esta acción debe desestimarse, con fundamento en las siguientes razones.

En primer lugar, en nuestro Ordenamiento Jurídico toda actividad pesquera requiere de licencia, y eso no es modificado por la norma impugnada. Lo único que dicha norma cambió es que, para quienes ya tienen licencia de pesca comercial (pequeña y mediana escala, avanzada, turística y deportiva) no se requiere de otra licencia especial para la pesca de carnada viva. Así que no se trata en realidad de que ahora se permite la libre pesca de carnada viva, sino que para ello, no se requiere otra licencia adicional a la licencia de pesca. Conforme a la normativa legal, y según lo expone la Procuraduría General de la República en su informe, toda persona física o jurídica, costarricense o extranjera, que se dedique a la actividad pesquera según las modalidades autorizadas en la Ley, requerirá de licencia de pesca para cada embarcación. El único supuesto en que la Ley permite la pesca sin licencia es la llamada pesca para consumo doméstico que no tiene finalidad de lucro y es para subsistencia propia y solamente se puede realizar en embarcaciones pequeñas – o desde tierra – mediante el uso de cañas o cuerdas de mano.

Al amparo de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de Pesca y Acuicultura, se puede afirmar que quien no tenga licencia de pesca no puede, legítimamente, realizar la llamada pesca para carnada. La norma cuestionada lo que establece es que las licencias de pesca que implican el uso de carnada viva o muerta (sea la pelágica, la deportiva y la turística) se encuentran autorizadas para pescar la respectiva carnada. Dicho en otros términos, se requiere la respectiva licencia de pesca comercial para pescar carnada. Esta norma no permite que una persona sin licencia de pesca pueda pescar libremente con carnada. Sino que ya teniendo licencia de pesca, no requiere de otra licencia diferente para pescar con carnada, con la salvedad de que esta no se encuentre expresamente prohibida, sea en la ley o en el reglamento, como es el caso del artículo 58 de este (“Artículo 58. Se prohíbe la pesca de carnada viva para la captura de grandes pelágicos con fines de comercialización a terceros, excepto aquellas especies autorizadas por la Autoridad Ejecutora, en las zonas, y con los métodos y artes de pesca que ésta determine, para lo cual emitirá las licencias de pesca correspondientes, sustentada en criterios técnicos.”).

En este sentido, no se puede afirmar que exista violación alguna al principio de no regresión en materia ambiental, según el cual, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protección del derecho al ambiente. En este caso, tal como se dijo, no se trata de una medida que haya disminuido la protección al ambiente, pues aunque es cierto que, según el acuerdo impugnado, ya no se exigiría cierto tipo de licencia (pesca con carnada viva), es lo cierto que la pesca con carnada viva, no es que queda sin regulación o restricción alguna –en cuyo caso sí se podría tener por violado el principio de progresividad y no regresión en materia ambiental- sino que, no se requiere otra licencia adicional a la licencia de pesca. Siendo esta última el instrumento donde INCOPESCA procede a establecer las restricciones, en cada caso, sobre la pesca con carnada viva, según se detalla en el párrafo siguiente.

En segundo lugar, por más que haya variado un acuerdo, por encima de ello están las facultades legales otorgadas al INCOPESCA. Con la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura – INCOPESCA – (Ley No. 7384 del 16 de marzo de 1994) y la Ley de Pesca y Acuicultura (No. 8436 del 1 de marzo del 2005), se crean los instrumentos necesarios para impulsar el desarrollo del sector pesquero. Le corresponde al INCOPESCA coordinar el sector pesquero y de acuacultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuicultura y la investigación, así como la conservación, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura, a fin de garantizar un aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, garantizar el desarrollo sostenible y evitar la contaminación (2). Además de fomentar el aprovechamiento pesquero, tiene como misión la estabilización de los precios y la conservación de las especies para alcanzar el más alto beneficio social (3).

Entre otras atribuciones (5), le corresponde al INCOPESCA, proponer un programa nacional para el desarrollo de la pesca y la acuicultura, regular el abastecimiento de la producción pesquera, destinada al consumo humano de los mercados internos y la materia prima para la industria nacional, establecer centros de capacitación en pesquería y acuicultura, llevar un registro de acuacultores, pescadores, trasportistas, recibidores, plantas procesadoras, pescaderías y exportadores, así como el registro de precios de productos y subproductos. Establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han de imponer a éstas, previo estudio de los recursos marinos existentes. Igualmente, extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones. Le corresponde regular los períodos y áreas de las vedas, fomentar el consumo e industrialización de productos pescados o cultivados artificialmente, y promover la creación e zonas portuarias destinadas a la pesca e instalaciones acuícolas, y actividades conexas, tales como la comercialización de sus productos.

En fin, le corresponde regular y manejar los subsidios que asigne el Estado al sector. Por otra parte, la Ley de Pesca y Acuicultura (No. 8436), tiene por objeto fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en sus distintas etapas: captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas, garantizando la conservación, protección y desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, mediante métodos que garanticen su desarrollo sostenible (artículo 1). Contiene una serie de definiciones indispensables para la elaboración del Plan de Desarrollo Pesquero y Acuícola. Se declara de utilidad pública e interés social la actividad pesquera y su industria, y de interés nacional el fomento de esa actividad productiva (ver artículos 1 al 5 de la Ley de Pesca y Acuicultura). Así que, lo indicado en la norma impugnada, no significa que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura haya perdido sus potestades para regular la pesca de carnada.

Véase lo que establece el artículo 1° y 2.b de la Ley de Pesca y Acuicultura “Artículo 1.- La presente Ley tiene por objeto fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en las diferentes etapas, correspondientes a la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas. Se garantizan la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, mediante métodos adecuados y aptos que aseguren su permanencia para el uso de las generaciones actuales y futuras y para las relaciones entre los diversos sujetos o agentes vinculados con la actividad.” (subrayado no corresponde al original) El Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura puede regular y establecer en aguas jurisdiccionales costarricenses zonas de prohibición para la pesca y almacenamiento de carnada viva en viveros. Igualmente puede decretar vedas.

Por ejemplo, el numeral 5 de la normativa impugnada, establece una zona de exclusión en la Costa Pacífica que impide la utilización de la palangre o línea larga con carnada viva como arte de pesca. Las Medidas de ordenamiento de 2014 contienen, de forma expresa, una lista de las especies pequeñas que no pueden ser utilizadas para carnada. El acuerdo impugnado reitera y establece, con claridad, que bajo la Ley de Pesca y Acuicultura y su reglamento, excepción hecha de la pesca para consumo doméstico, no es posible pescar carnada viva sin contar con una licencia de pesca, siempre que la misma sea utilizada en faenas propias de la actividad pesquera.

En tercer lugar, las limitaciones y regulaciones para autorizar la pesca de carnada, se encuentran en la Ley de Pesca y Acuicultura y su reglamento, no pudiendo interpretarse que como el acuerdo impugnado no lo indica, entonces existe libre pesca de carnada viva. Así por ejemplo, la Ley de Pesca y Acuicultura, de forma expresa, autoriza la pesca con palangre (línea larga o línea madre a la que se colocan anzuelos con carnada). Este tipo de pesca pueda ser autorizada únicamente a las embarcaciones de bandera y registro nacionales y para la pesca de especies pelágicas y demersales (art.62 de Ley de Pesca). Únicamente a los licenciatarios autorizados para la denominada Pesca Comercial Avanzada, que es aquella que se realiza por medios mecánicos, a bordo de una embarcación con autonomía para faenar superior a las cuarenta millas náuticas. El artículo 58 del Reglamento establece la prohibición de la pesca de carnada viva para la captura de grandes pelágicos con fines de comercialización a terceros (excepto aquellas especies autorizadas por la Autoridad Ejecutora, en las zonas, y con los métodos y artes de pesca que ésta determine, para lo cual emitirá las licencias de pesca correspondientes, sustentada en criterios técnicos.).

El artículo 68 del Reglamento precisa que en el caso de la pesca deportiva de grandes pelágicos, se puede autorizar únicamente el uso de carnada viva o muerta de origen natural, en anzuelos circulares con reinal de monofilamento – sedal de pesca con un anzuelo cebado en su extremo, que puede ser de carnada natural o artificial-, o el curricán que consiste en el remolque de líneas sencillas, con carnada natural o artificial, desde una embarcación. En el supuesto de la pesca turística, el artículo 79 de la Ley autoriza nuevamente a utilizar los aparejos de pesca personal apropiados. El numeral 67 del reglamento ejecutivo, sin embargo, autoriza el uso del anzuelo circular con reinal de monofilamento, así como el curricán con carnada, para cuando se trate de la pesca turística de grandes pelágicos.

En cuarto lugar, la norma impugnada lo que establece es que no se requiere de otra licencia adicional, pero siempre requiere licencia de pesca, en los términos y con la prohibición que establece el artículo 58 del Reglamento mencionado supra. Debiendo entenderse que, para que esa licencia de pesca incluya la posibilidad de pesca de carnada viva, el INCOPESCA debe analizar y controlar, en concreto, la pesca de carnada viva. Ello en concordancia con lo establecido en el artículo 2.20 de la Ley de Pesca y Acuicultura cuando indica que cada licencia establecerá los términos y condiciones en cada una, la extracción y el aprovechamiento sostenible de recursos marinos, pesqueros e hidrobiológicos en aguas marinas y continentales. Además del artículo 5.b y g de la Ley de Incopesca, donde se dispone como funciones del Instituto: controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política; y establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han de imponer a éstas, previo estudio de los recursos marinos existentes. Por ende es legítimo, en aprecio de las atribuciones, el establecimiento de las condiciones técnicas, particularmente el uso de carnada viva, al otorgar las licencias de pesca en las actividades arriba indicadas.

En quinto lugar, finalmente en cuanto al argumento de que la directriz impugnada no se sustenta en estudios de interacción con tortugas marinas, y las medidas aquí planteadas amenazan con afectarlas directamente, por la falta de restricciones con la carnada viva, dicho argumento carece de sustento por las razones dichas, ya que no es cierto que la actividad de pesca de carnada viva quede sin regulación alguna. En este sentido, INCOPESCA, según las competencias legales y reglamentarias dichas, deberá considerar y valorar, en cada licencia de pesca que otorgue, las restricciones al uso de carnada viva, tomando en cuenta, entre otros criterios, la posible afectación a todo el ecosistema marino, en cuenta, las tortugas.

V.Conclusión.- El accionante realiza una errónea interpretación de la normativa impugnada. Esta no debe interpretarse de forma aislada, sino en sentido conforme con lo establecido en la Ley de Pesca y Acuicultura, y por supuesto, con el Derecho de la Constitución. Así no se encuentra que el párrafo segundo del artículo 3 de las Medidas de ordenamiento para el uso de carnada viva para la flota pesquera comercial y de pesca deportiva en el Océano Pacífico Costarricense, acuerdo N.° AJDIP-280-2014 de 8 de agosto de 2014, emitido por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, cuando dispone que “No requerirán de licencia de pesca para carnada viva las embarcaciones con licencia comercial de pesca pequeña escala, pesca mediana escala, pesca avanzada y pesca turística; así como las embarcaciones o personas físicas que se dediquen a la pesca deportiva y que utilicen carnada viva, para ser utilizada en sus propias faenas de pesca”, sea violatoria de los principios de no regresión, progresividad, precautorio, objetivación o tutela científica y derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Ello por cuanto debe entenderse que, si bien la norma impugnada eliminó una segunda licencia de pesca, especial para la carnada viva, ello no significa que esa actividad quede sin regulación alguna, porque INCOPESCA, en la licencia que otorga, regula las condiciones, lo cual está facultado por la Ley y su reglamento. No hay regresión, siempre y cuando se interprete, y así se ejecute por parte de INCOPESCA, que las condiciones técnicas para el uso de carnada viva deberán estar expresamente señaladas en la respectiva licencia de pesca (medida de ordenamiento). En el mismo acto administrativo en que se otorga la licencia de pesca, debe el INCOPESCA referirse en concreto a los términos y condiciones para la pesca con carnada viva, tal como lo dispone el art.2.20 de la Ley de Pesca y Acuicultura y en los artículos 5.b y g de su reglamento. Así entonces, no se encuentra inconstitucionalidad alguna, procediendo la desestimatoria de esta acción, tal como en efecto se hace, con la interpretación que se indica.-

VI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara SIN lugar la acción, siempre y cuando se interprete que INCOPESCA debe regular las condiciones técnicas para el uso de carnada viva, al momento de otorgar aquellas licencias de pesca que correspondan según la ley o su reglamento.

Fernando Cruz C.

Presidente a.i.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fdo Salazar A. Rosa María Albdenour G.

Enrique Ulate Ch. Jose Paulino Hernández G.

ecuberoj/802/FCC