Res. 06059-2015 Sala ConstitucionalRes. 06059-2015 Sala Constitucional

Control constitucional: Sentencia desestimatoria Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

006059-15. MORATORIA DE ACTIVIDADES DE TRANSFORMACIÓN TÉCNICA DE RESIDUOS SÓLIDOS ORDINARIOS. Artículo primero del Decreto Ejecutivo No. 38500-S-MINAE. “Moratoria Nacional de las Actividades de Transformación Técnica de Residuos Sólidos Ordinarios” del 11 de junio del 2014.

*140132830007CO* Res. Nº 15-006059 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas treinta y tres minutos del veintinueve de abril del dos mil quince.

Acción de inconstitucionalidad promovida por JUAN RAFAEL MARIN QUIROS, Diputado electo de la Asamblea de Costa Rica, en contra del artículo 1ero. del Decreto Ejecutivo No. 38500-MINAE-“MORATORIA NACIONAL DE LAS ACTIVIDADES DE TRANSFORMACIÒN TÈRMICA DE RESIDUOS SÒLIDOS ORDINARIOS”, del 11 de junio del 2014, publicado en en el Diario Oficial La Gaceta No. 122 del 26 de junio del 2014. Intervienen la Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel en representación de la Procuraduría General de la República; el Dr. Edgar E. Gutiérrez Espeleta en representación del MINISTERIO DE ABIENTE Y ENERGIA, y la Dra. Marielena López Nuñez en representación del Ministerio de Salud.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas veintitrés minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo primero del Decreto Ejecutivo No. 38500-MINAE-“MORATORIA NACIONAL DE LAS ACTIVIDADES DE TRANSFORMACIÒN TÈRMICA DE RESIDUOS SÒLIDOS ORDINARIOS”, de 11 de junio del 2014, por estimarlo contrario a los artículos 11, 50 y 33 de la Constitución Política. Para fundamentar su legitimación señala el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, ya que en virtud de la naturaleza del Decreto, no puede existir lesión individual y directa deducible de actos concretos de aplicación. Alega que el Decreto impugnado es inconstitucional, ya que su articulo primero ordena que no sean ejecutadas las actividades de transformación térmica “hasta tanto no exista por parte de las Autoridades de Ambiente y Salud certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente”, y se garantice que dicha práctica no va contra la Ley para la Gestión Integral de Residuos No 8839.Manifiesta que el Decreto establece una moratoria, sin disponerse un plazo determinado que permita verificar la condición suspensiva a la que se someten las actividades de transformación térmica de residuos. Que al no disponer de un plazo determinado, riñe con el Derecho de la Constitución, particularmente con: a) el principio de seguridad jurídica, ya que quienes se dedican a la actividad no tienen certeza jurídica respecto de la realización de sus actividades; b) el principio de legalidad, al ser un acto propio de abuso de poder de la administración, cuyos efectos podrían ser perennes por la inejecución estatal en la práctica de los estudios científicos y técnicos requeridos; c) Que se trata de una medida cautelar sin finalización cierta, por lo que los sujetos vinculados se encuentran imposibilitados para desarrollar su empresa, sin mediar un acto administrativo o una ley que resuelva definitivamente.Manifiesta que el Decreto impugnado lesiona el derecho a un ambiente sano y el derecho a la salud, ya que según el conocimiento técnico, la transformación térmica de residuos sólidos ordinarios, además de propiciar la producción de energías nuevas, resuelve con agilidad y eficacia el problema de contaminación ambiental, por lo que suspender su transformación térmica, lejos de proteger la integridad del medio ambiente, es un obstáculo que afecta los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Alega que el Decreto Ejecutivo fundamenta la moratoria nacional, en la jerarquización de la gestión integral de residuos según la cual se debe dar priorización a la recuperación de materiales sobre el aprovechamiento energético de los mismos; asimismo, que los procesos de transformación térmica contribuyen, a través de la generación de gases de efecto invernadero, con los procesos de cambio climático y calentamiento global y requieren de una disposición adecuada de los residuos sólidos producto de su proceso ya que contienen sustancias peligrosas.Que en virtud de tales razonamientos, de forma cautelar pero perpetua, de carácter general y nacional, se impone la referida moratoria, a todos los que se dediquen a tal forma de subsistencia, sin individualizarse las empresas y procesos dedicados a esa forma de reciclaje y transformación. Que el referido Decreto Ejecutivo utiliza como fundamento para restringir dicha actividad, el contenido de la Ley No. 8839, la cual no restringe el desarrollo de tales actividades, y que más bien, dispone de un procedimiento para obtener las licencias de explotación y demás trámites de obtención de la viabilidad ambiental. Que al existir un procedimiento para obtener las licencias de explotación en materia de Gestión Integral de Residuos, la moratoria impuesta a las actividades de transformación térmica de residuos sólidos, es un exceso administrativo, pues debe aplicarse la potestad fiscalizadora del Estado, a todas las empresas o personas dedicadas a la actividad que regula el Decreto Ejecutivo, tratándose con diferencia en donde la Ley no lo hace, por lo que se produce una violación al principio de igualdad, siendo lo correcto someter a fiscalización e investigación las empresas o personas dedicadas a la transformación térmica de residuos, y nunca suspender indefinidamente una actividad lícita, puesto que tal acto es una diferencia odiosa e inconstitucional, con el resto de formas de Gestión Integral de Residuos contemplados por la legislación. Por todo lo expuesto solicita que se declare con lugar la acción.
2. 2Por resolución de las quince horas cuarenta minutos del primero de octubre de dos mil catorce, sobre la violación alegada del artículo 50 de la Constitución Política, y en virtud de que considera este Tribunal que hay una colisión entre el Decreto impugnado y los argumentos del accionante sobre cuál es la mejor forma de proteger al ambiente y la salud de las personas; considerando asimismo, que no le corresponde decidir sobre la bondad de una u otra forma de disponer de desechos sólidos, temas de carácter eminentemente técnico, fuera de su competencia, se rechaza de plano la acción en cuanto a este extremo. En relación con la posible infracción al artículo 11 de la Constitución Política, principio de reserva de ley, se le da curso a la acción de inconstitucionalidad. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el Voto y rechazan de plano la acción en todos sus extremos.
3. 3Por resolución de las nueve horas un minutos del seis de octubre del dos mil catorce, se da curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta y se confiere audiencia por quince días a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Salud y al Ministerio de Ambiente y Energía.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas tres minutos del veintiocho de octubre del año dos mil catorce, el señor Edgar E. Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, se presentó a contestar la audiencia conferida y señaló que no se está frente a una norma sin sustento legal. Manifiesta que el Decreto nace del deber de los Ministerios firmantes, de actuar en prevención del riesgo ambiental y la salud humana, anticipándose a eventuales impactos negativos que determinada obra, actividad o proyecta puedan generar. Manifiesta que se trata de una norma técnica, que atiende a la necesidad de establecer una suspensión temporal a la transformación técnica de residuos sólidos ordinarios – siendo que actualmente no cuentan con un cuerpo legal, que permita establecer parámetros sobre los cuales podría operar dicha actividad, como es el caso de las emisiones por ejemplo - hasta que exista normativa que regule tanto la evaluación e instalación, como la operación de este tipo de procesos, que de a las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía y al Ministerio de Salud, certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente, y que se garantice que esa práctica no va en contra de los principios de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.Manifiesta que el accionante confunde el principio de reserva de ley en materia de derechos fundamentales, ya que no se está frente a ese supuesto, ya que mediante dicho Decreto no se limita ningún derecho fundamental, únicamente, se establece la necesidad de decretar la referida moratoria. Manifiesta que el Ministerio de Ambiente y Energía conjuntamente con el Consejo Técnico de Emisiones e Inmisiones, trabajan desde hace 3 años, en la elaboración del decreto de transformación térmica (incineración de residuos) y ha sido necesario el análisis que permita la incorporación de medidas de control de emisiones como dioxinas y furanos, entre otras sustancias de alto riesgo, y criterios técnicos básicos de operación que definan las condiciones de seguridad mínima que debe cumplir una planta de este tipo para que se encuentre en el margen seguro permitido de acuerdo con la tecnología mundial actual. Por ello solicita que se declare sin lugar la acción planteada.
5. 5Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas veintiséis minutos del treinta de octubre del año dos mil catorce, la Licenciada Ana Lorena Brenes Esquivel, en su calidad de Procuradora General de la República contesta la audiencia conferida por la Sala y expresa, que al invocar el accionante el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, no explica cuales son los intereses difusos o colectivos que está defendiendo, omisión que acarrea el rechazo de la acción. A partir del rechazo parcial de la acción en cuanto al artículo 50 de la Constitución Política, no se podría tener como legitimado al accionante, por defensa de intereses difusos ambientales, debiendo proceder al rechazo de la acción por ese motivo. Manifiesta que ante ese riesgo que podrían representar las actividades de transformación térmica de los residuos sólidos, en el ambiente y la salud, ámbitos de indudable alcance constitucional, proceden los Ministerios de Salud y Ambiente y Energía a decretar la moratoria dicha, en aplicación del principio precautorio contenido en la Ley para la Gestión Integral de Residuos, hasta tanto no se tenga certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente, y se garantice que esa práctica no va en contra de los principios de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.Manifiesta que, en los considerandos del Decreto, también se cuestionan las posibles implicaciones que podrían tener dichas actividades, en los procesos previos de disposición de residuos sólidos, así como en su eventual rentabilidad energética. Manifiesta que con anterioridad, la Sala Constitucional ha señalado que no riñe con la Constitución, la posibilidad de decretar moratorias por razones de salud y ambientales vía decreto ejecutivo y en aplicación del principio precautorio (Votos No. 2008-4790, 2004-01923), por lo que se debe tener como constitucional la moratoria decretada sobre las actividades de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios al ser conforme con el principio precautorio. Manifiesta que no habría violación al principio de reserva de ley, en tanto se entienda que la moratoria se dicta en aplicación de dicho principio, que se encuentra establecido por ley – artículo 5to. de la Ley para la Gestión Integral de Residuos - y ha sido reconocido en instrumentos internacionales, y su derivación del artículo 50 constitucional por vía de jurisprudencia constitucional, mediante la cual se ha establecido la posibilidad de posponer actividades o abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, o de suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo, en donde encaja la moratoria dispuesta.Manifiesta que ya la Sala Constitucional estimó que dicho Decreto no violenta el artículo 50 constitucional, al conformarse los postulados del principio precautorio. Sobre el cuestionamiento del accionante de que la moratoria no tenga un plazo establecido que permita verificar la condición suspensiva a la que se somete la transformación térmica de residuos, manifiesta que sí podría existir un eventual roce de constitucionalidad con el principio de seguridad jurídica, al disponerse una moratoria sin mencionar un lapso concreto para la realización de los estudios pertinentes, o la promulgación de la normativa específica que permita dar certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente, y se garantice que esa práctica no va en contra de los principio de la Ley para la Gestión Integral de Residuos (SC Voto 10176-2011). Manifiesta que la Sala podría prevenir al Poder Ejecutivo la fijación de un plazo razonable para la obtención de los estudios técnicos requeridos y/o la elaboración de las normas regulatorias para las actividades de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios, para solventar el eventual roce de constitucionalidad.Por ello manifiesta que la acción de inconstitucionalidad debe ser desestimada por carecer el actor de legitimación para interponerla, y por no contravenir el Decreto el principio de legalidad, no obstante, la falta de un plazo en el artículo 1ero del Decreto, podría acarrear su roce con el principio de seguridad jurídica, recomendándose la prevensión al Poder Ejecutivo para que lo fije razonablemente.
6. 6Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas del treinta de octubre del año dos mil catorce, la Dra. Marielena López Nuñez, en su condición de Ministra de Salud, contesta la audiencia conferida por la Sala y expresa que la moratoria impugnada a través de esta acción, no violenta el principio de reserva de ley, ya que de conformidad con la Ley para la Gestión Integral de Residuos, el Ministerio de Salud debe garantizar la protección de la salud pública y la preservación del medio ambiente, misma Ley que confirió a esa institución, la potestad de reglamentar lo pertinente de acuerdo a su competencia. Manifiesta que actualmente un equipo de funcionarios, integrado por representantes de la Unión Costarricense de Cámaras de la Empresa Privada, Universidad Nacional, RECOPE, Colegio de Químicos, Colegio de Ingenieros Químicos, MINAE, Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Caja Costarricense del Seguro Social, un representante de la Sociedad Civil, de la Municipalidad de San José, Ministerio de Trabajo, Defensoría de los Habitantes, Instituto Costarricense del Café, Consultores Privados, Laboratorios Privados y el Ministerio de Salud, están preparando el Reglamento para el Tratamiento Técnico de Residuos Ordinarios por Co Incineración, a efectos de contar con las regulaciones técnicas para el trámite, operación, instalación, ubicación, fiscalización de los incineradores, controlar la emisión de gases en cuanto a los niveles permisibles de acuerdo a los muestreos que se realicen a efecto de proteger la salud pública, el cual deberá estar concluido en su borrador final próximamente.Manifiesta que mientras se emite ese reglamento, es necesario continuar con la moratoria que, en forma colegiada, se decidió aplicar ante la falta de certeza científica en la efectividad de tecnologías disponibles a la fecha, para disminuir el impacto ambiental de la combustión de toneladas de residuos sólidos por día, moratoria que será revisada una vez que se demuestre, con criterios técnicos y científicos, que las tecnologías que se utilicen en estas actividades, sean eficaces, eficientes y efectivas para proteger el medio ambiente. Por ello solicita que se declare sin lugar la acción planteada.
7. 7El señor Luis Álvarez Hidalgo, actuando de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 inciso b) y 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, con el propósito de garantizar el goce de los derechos contenidos en el artículo 50 de la Constitución Política, y de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 11 de la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo del acto dentro de esta acción de inconstitucionalidad, para que se deseche la acción en contra de un actuar debido y mandado por la propia Constitución, ya que combate lo que considera una acción tuitiva del ambiente y la salud, a la que está compelido el Estado. Solicita que no sea declarado inconstitucional el artículo 1ero del Decreto referido, por violación al artículo 11 de la Constitución Política sobre reserva ley, y manifiesta que es en relación con ese interés difuso reconocido por la jurisprudencia de la Sala, que se encuentra legitimado para coadyuvar, solicitar y argumentar a favor de la norma impugnada.Manifiesta que la norma objeto de la acción es congruente con el marco constitucional que establece el artículo 50, para ejercer un control sobre toda actividad que impacte al ambiente. Manifiesta que no existe la regulación que norme la transformación térmica de residuos ordinarios sólidos, altamente peligrosos como las dioxinas que tienen elevada toxicidad que pueden producir problemas de reproducción y desarrollo, afectar el sistema inmunitario, interferir con hormonas y causar cáncer, producir efectos muta génicos y afectar el ADN, por lo que se puede exponer a un gran riesgo la salud humana y afectar el ambiente. Manifiesta que no resulta ilegítimo que se establezca un sistema de comprobación previo a autorizar la operación de este tipo de industrias. Manifiesta que es legítimo impedir la operación industrial que no cumpla con las normas técnicas en materia de emisiones gaseosas, líquidas y sólidas contaminantes, lo cual sólo puede determinarse mediante prueba técnica que se realice conociendo la naturaleza y subproductos de las reacciones físico-químicas que en ella se producen.
8. 8El señor Rigoberto Blanco Sáenz, como ciudadano que ve su medio ambiente y la integridad de su vida amenazada, solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo del acto dentro de esta acción de inconstitucionalidad. Manifiesta que la normativa permite la emisión de un Decreto que, ante la falta de certeza científica sobre los efectos deletéreos de las tecnologías de transformación térmica de residuos, y ante la posibilidad de daño grave e irreversible a la salud de la población y al medio ambiente, y en forma precautoria, se prohíban hasta que haya evidencia de que esa posibilidad no exista o sea despreciable, de manera legítima y responsable. Manifiesta que siendo esas tecnologías desconocidas en el país y habiendo en la literatura científica médica estudios que relacionan la práctica de la incineración con daños a la salud, como se muestra en el estudio de la CCSS que anexa, la acción tomada por vía del Decreto, se encuentra plenamente justificada y apegada a derecho.Manifiesta que algunos de lo productos de la incineración son compuestos orgánicos persistentes en el ambiente – dioxinas y furanos – es decir, no son biodegradables y una vez formados tienen su efecto letal para siempre. Manifiesta que sí existe un plazo de vigencia de la moratoria, ya que se dice que “…hasta tanto no exista certeza técnica y científica para las autoridades de ambiente y salud…”, de que la actividad no causará impactos a la salud y al ambiente, certeza que deberá ser probada por los mismos interesados cuando proporcionen la información científica que demuestre que sus tecnologías propuestas no causarán tales impactos negativos, sea, la carga de la prueba de la inocuidad deberá quedar demostrada por los interesados, en consecuencia, en el momento en que se proporcione esa evidencia científica de que no se causarán tales impactos, concluiría la moratoria. Manifiesta que en Costa Rica no existe un reglamento – el cual se encuentra en proceso de redacción - que establezca condiciones de funcionamiento seguras y los valores límites para los contaminantes para la incineración. Por lo que solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
9. 9El señor Edgardo Vinicio Araya Sibaja, con fundamento en el artículo 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, se presenta a establecer Gestión de Coadyuvancia Pasiva dentro de esta acción de inconstitucionalidad, con el fin de que sea declarada sin lugar. Manifiesta que su legitimidad encuentra fundamento en el artículo 50 de la Constitución Política, que la otorga a todas las personas para actuar en defensa de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Manifiesta que el Decreto incluye un transitorio que expresa que los derechos adquiridos antes de su publicación serán respetados, por lo que quienes se dediquen actualmente a esa actividad no verán afectada su seguridad jurídica. Que para quienes pretendan desarrollar esa actividad en el futuro, no existen derechos adquiridos sino simples expectativas, y no la podrán desarrollar hasta tanto no se alcance la certeza científica que a la fecha no existe.Manifiesta que es fundamental considerar que las incineradoras utilizan residuos ordinarios, sin embargo, la reacción química producida al momento de la combustión incluye una importante cantidad de sustancias incompatibles con la salud del ambiente y de las personas. Manifiesta que no es posible alegar incumplimiento del principio de legalidad, cuando existe una ley previa a la decisión administrativa que da sustento jurídico a dicha actuación, No. 8839 en la cual el legislador, al momento de crear la ley, considero la incineración como una opción marginal, y que en el artículo 5 inciso e) incluye el principio precautorio como uno de los que fundamentan la gestión de residuos. Manifiesta que, frente a la ausencia de estudios, autorizar actividades de incineración de residuos es potencialmente dañino para la salud y el ambiente, y que una acción amparada en la legalidad y en la constitucionalidad, es detener la actividad hasta tanto no haya certeza científica absoluta para proceder con las autorizaciones.Manifiesta que la ausencia de un plazo expreso en el Decreto no desnaturaliza la figura de la moratoria, cuyo principal sustento es el principio precautorio, de conformidad con el cual, el momento para adoptar decisiones para desarrollar una actividad, es cuando exista certeza científica de los efectos que esta tendrá en el ambiente, momento en que la moratoria perderá su vigencia. Por lo que solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
10. 10Por resolución de las catorce horas y treinta y un minutos del veintiséis de noviembre del dos mil catorce, en virtud de que la defensa de la constitucionalidad de la norma por motivos ambientales carece de interés actual ya que, como se desprende de la sentencia número 2014-016162 de las quince horas cuarenta minutos del uno de octubre del dos mil catorce, y la resolución de las nueve horas y un minuto del seis de octubre del dos mil catorce, a la presente acción de inconstitucionalidad solamente se le dio curso por la posible infracción al principio de reserva de ley, esta Sala rechazó las solicitudes de coadyuvancia pasiva presentadas por los señores Alvarez Hidalgo y Blanco Sáenz, quienes fundamentan sus argumentos en la protección al ambiente. En el caso del señor Araya Sibaja, se constata que el plazo de quince días establecido en el artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional para la admisión de estas intervenciones, inició con la primera publicación del aviso el treinta y uno de octubre del dos mil catorce. De conformidad con lo anterior, dispone esta Sala que lo procedente es aceptar la gestión de coadyuvancia planteada dentro de este asunto.
11. 11Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 210, 211 y 212 del Boletín Judicial, de los días 31 de octubre, 3 y 4 de noviembre del año 2014.
12. 12Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
13. 13En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Hernández López; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad de la acción. Esta acción de inconstitucionalidad se estableció al amparo del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, y fue aceptada en la fase de admisibilidad en tanto se reclamaban entre otras afectaciones al derecho al ambiente que, como es sabido, conlleva una legitimación amplia para su defensa, según se establece en el artículo 50 de la Constitución Política.- No obstante, la Sala en resolución 2014-16162, de las quince horas cuarenta minutos del primero de octubre de dos mil catorce desestimó parcialmente la acción en lo referente al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y ordenó cursar la acción para estudiar los agravios planteados.

II.No obstante lo anterior, luego de una revisión cuidadosa del caso por parte de la Sala, como respuesta a las observaciones realizadas por la Procuraduría General de la República en su informe, se concluye que el órgano asesor de la Sala lleva razón en sus objeciones a la admisibilidad de la acción.- Como bien se señala, la acción la presenta el accionante en calidad de ciudadano y Diputado a la Asamblea Legislativa, en defensa del derecho al ambiente ecológicamente sano y equilibrado, para lo cual se encuentra legitimado según el texto expreso del artículo 50 de la Constitución Política y de otros derechos constitucionales. Empero, la emisión por parte de la Sala de la sentencia número 2014-16162 en la que desechó una posible lesión al artículo 50 de la Carta Fundamental, hace que las condiciones de legitimación del accionante varíen radicalmente en el sentido de que para el resto de los reclamos resulta necesario contar con alguna de las formas de legitimación recogidas en el artículo 75 de la Ley que regula esta jurisdicción, lo cual, en este caso el accionante no cumple, de acuerdo al análisis que se realiza de seguido.

III.Primero, es evidente que no existe ningún asunto previo sino que el accionante se presenta de manera directa, con lo cual se descarta el párrafo primero como fundamento de su actuación. En segundo lugar, el accionante carece de alguna representación de los grupos de personas afectadas por la existencia y aplicación del contenido normativo del decreto impugnado por lo que cabe descartar la existencia de alguna legitimación por intereses corporativos o difusos. Por su parte, tampoco nos encontramos en los supuestos de ausencia de lesión individual y directa, pues las reclamadas afectaciones al principio de legalidad y los derechos a la igualdad y la seguridad jurídica claramente son capaces de producir lesiones a personas o grupos de individuos que serían entonces los legitimados en este caso. Finalmente, no existe en este caso la presencia de intereses de la colectividad en su conjunto, en el sentido que le ha dado esta Sala, a saber aquellos: “… bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores...[el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros]... es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.” (sentencia 2004-9992). Tal situación no se presenta en el caso, ya que, como se indicó, el reclamo es por lesión al principio de igualdad, la igualdad y la seguridad jurídicas, que no se podrían entenderse comprendidos dentro de citada jurisprudencia de la Sala dado que conducirían a la instauración de una acción popular. Por lo anterior, lo que procede es declarar sin lugar la acción. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto.- Los Magistrados Jinesta Lobo y Hernández ponen nota separada.

IV.Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro. Los suscritos Magistrados salvamos el voto y rechazamos de plano la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con las siguientes consideraciones consignadas en la resolución número 2014- 16162 en la que se admitió parcialmente esta acción:

Dado que la posible violación al artículo 50 de la Constitución Política fue descartada, los restantes reclamos del accionante pueden agruparse como variaciones de una sola infracción consistente en el irrespeto al principio de legalidad o regularidad constitucional. Al respecto, en reiteradas ocasiones, esta Sala ha señalado que el determinar si un reglamento o acuerdo contraviene o excede lo establecido en una ley, es -en principio- una discusión que no corresponde ser dilucidada en esta sede constitucional, salvo en aquellos casos en los que se considere que la norma vulnere directamente algún derecho fundamental. En otras palabras, para que prospere una acción de inconstitucionalidad en la que se invoque la vulneración al principio de legalidad y jerarquía de normas, se debe alegar conjuntamente, la violación directa de algún derecho fundamental, pues lo contrario implicaría equiparar los asuntos de constitucionalidad con los asuntos de legalidad, sin que se pueda diferenciar entre una infracción a la Constitución y una infracción de índole legal.

Lo anterior, por cuanto el proceso de acción de inconstitucionalidad tiene por objeto ejercer un control de constitucionalidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico, a fin de determinar que las mismas se encuentren conformes con el Derecho de la Constitución y de esta manera garantizar la supremacía de la Constitución. En ese sentido, todo conflicto entre normas, reglamentos y acuerdos que no involucre de forma directa un derecho fundamental o suponga un problema de constitucionalidad, es ajeno a este tipo control. También ha precisado que el artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa del Estado a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría -a contrapelo del texto constitucional- a los tribunales de esa materia (En este sentido, entre otras, sentencias número 2013-012091, de las nueve horas cinco minutos del trece de setiembre de dos mil trece; 2013-012048, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del once de setiembre de dos mil trece; número 2011-014025, de las quince horas y cuarenta y nueve minutos del diecinueve de octubre del dos mil once; número 2007-00832, de las catorce horas cincuenta minutos del veinticuatro de enero de dos mil siete; y número 14901-2006, de las catorce horas cuarenta y siete minutos del diez de octubre de dos mil seis).

El accionante considera que el Decreto impugnado trata con diferencia donde la ley no lo hace. Estima que, según la Ley para la Gestión Integral de Residuos -especialmente el artículo 31 sobre la viabilidad ambiental-, lo correcto sería someter a fiscalización e investigación las empresas o personas dedicadas a la transformación térmica de residuos y no suspender la actividad; tal acto es una diferencia odiosa e inconstitucional con el resto de las formas de gestión integral de residuos contemplados en la legislación. El reclamo del accionante se da frente a una norma de rango legal -Ley para la Gestión Integral de Residuos- que prescribe, a su juicio, de forma distinta a lo dispuesto en el Decreto impugnado. Para este Tribunal lo correcto es que -dado que no existen otros derechos fundamentales involucrados en estas supuestas infracciones tal y como se resolvió en los Considerandos anteriores- las quejas sean conocidas y resueltas por la jurisdicción ordinaria contenciosa, en apego a lo establecido por la propia Constitución Política. En consecuencia, consideramos que la acción también debe ser rechazada de plano en cuanto a este aspecto.

Por tanto

Se declara sin lugar la acción.- Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y rechazan de plano la acción. Los Magistrados Jinesta Lobo y Hernández López ponen nota separada.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Control constitucional: Sentencia desestimatoria Sentencia con Voto Salvado Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

006059-15. MORATORIA DE ACTIVIDADES DE TRANSFORMACIÓN TÉCNICA DE RESIDUOS SÓLIDOS ORDINARIOS. Artículo primero del Decreto Ejecutivo No. 38500-S-MINAE. “Moratoria Nacional de las Actividades de Transformación Técnica de Residuos Sólidos Ordinarios” del 11 de junio del 2014.

*140132830007CO* Res. Nº 15-006059 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas treinta y tres minutos del veintinueve de abril del dos mil quince.

Acción de inconstitucionalidad promovida por JUAN RAFAEL MARIN QUIROS, Diputado electo de la Asamblea de Costa Rica, en contra del artículo 1ero. del Decreto Ejecutivo No. 38500-MINAE-“MORATORIA NACIONAL DE LAS ACTIVIDADES DE TRANSFORMACIÒN TÈRMICA DE RESIDUOS SÒLIDOS ORDINARIOS”, del 11 de junio del 2014, publicado en en el Diario Oficial La Gaceta No. 122 del 26 de junio del 2014. Intervienen la Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel en representación de la Procuraduría General de la República; el Dr. Edgar E. Gutiérrez Espeleta en representación del MINISTERIO DE ABIENTE Y ENERGIA, y la Dra. Marielena López Nuñez en representación del Ministerio de Salud.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas veintitrés minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo primero del Decreto Ejecutivo No. 38500-MINAE-“MORATORIA NACIONAL DE LAS ACTIVIDADES DE TRANSFORMACIÒN TÈRMICA DE RESIDUOS SÒLIDOS ORDINARIOS”, de 11 de junio del 2014, por estimarlo contrario a los artículos 11, 50 y 33 de la Constitución Política. Para fundamentar su legitimación señala el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, ya que en virtud de la naturaleza del Decreto, no puede existir lesión individual y directa deducible de actos concretos de aplicación. Alega que el Decreto impugnado es inconstitucional, ya que su articulo primero ordena que no sean ejecutadas las actividades de transformación térmica “hasta tanto no exista por parte de las Autoridades de Ambiente y Salud certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente”, y se garantice que dicha práctica no va contra la Ley para la Gestión Integral de Residuos No 8839.Manifiesta que el Decreto establece una moratoria, sin disponerse un plazo determinado que permita verificar la condición suspensiva a la que se someten las actividades de transformación térmica de residuos. Que al no disponer de un plazo determinado, riñe con el Derecho de la Constitución, particularmente con: a) el principio de seguridad jurídica, ya que quienes se dedican a la actividad no tienen certeza jurídica respecto de la realización de sus actividades; b) el principio de legalidad, al ser un acto propio de abuso de poder de la administración, cuyos efectos podrían ser perennes por la inejecución estatal en la práctica de los estudios científicos y técnicos requeridos; c) Que se trata de una medida cautelar sin finalización cierta, por lo que los sujetos vinculados se encuentran imposibilitados para desarrollar su empresa, sin mediar un acto administrativo o una ley que resuelva definitivamente.Manifiesta que el Decreto impugnado lesiona el derecho a un ambiente sano y el derecho a la salud, ya que según el conocimiento técnico, la transformación térmica de residuos sólidos ordinarios, además de propiciar la producción de energías nuevas, resuelve con agilidad y eficacia el problema de contaminación ambiental, por lo que suspender su transformación térmica, lejos de proteger la integridad del medio ambiente, es un obstáculo que afecta los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Alega que el Decreto Ejecutivo fundamenta la moratoria nacional, en la jerarquización de la gestión integral de residuos según la cual se debe dar priorización a la recuperación de materiales sobre el aprovechamiento energético de los mismos; asimismo, que los procesos de transformación térmica contribuyen, a través de la generación de gases de efecto invernadero, con los procesos de cambio climático y calentamiento global y requieren de una disposición adecuada de los residuos sólidos producto de su proceso ya que contienen sustancias peligrosas.Que en virtud de tales razonamientos, de forma cautelar pero perpetua, de carácter general y nacional, se impone la referida moratoria, a todos los que se dediquen a tal forma de subsistencia, sin individualizarse las empresas y procesos dedicados a esa forma de reciclaje y transformación. Que el referido Decreto Ejecutivo utiliza como fundamento para restringir dicha actividad, el contenido de la Ley No. 8839, la cual no restringe el desarrollo de tales actividades, y que más bien, dispone de un procedimiento para obtener las licencias de explotación y demás trámites de obtención de la viabilidad ambiental. Que al existir un procedimiento para obtener las licencias de explotación en materia de Gestión Integral de Residuos, la moratoria impuesta a las actividades de transformación térmica de residuos sólidos, es un exceso administrativo, pues debe aplicarse la potestad fiscalizadora del Estado, a todas las empresas o personas dedicadas a la actividad que regula el Decreto Ejecutivo, tratándose con diferencia en donde la Ley no lo hace, por lo que se produce una violación al principio de igualdad, siendo lo correcto someter a fiscalización e investigación las empresas o personas dedicadas a la transformación térmica de residuos, y nunca suspender indefinidamente una actividad lícita, puesto que tal acto es una diferencia odiosa e inconstitucional, con el resto de formas de Gestión Integral de Residuos contemplados por la legislación. Por todo lo expuesto solicita que se declare con lugar la acción.
2. 2Por resolución de las quince horas cuarenta minutos del primero de octubre de dos mil catorce, sobre la violación alegada del artículo 50 de la Constitución Política, y en virtud de que considera este Tribunal que hay una colisión entre el Decreto impugnado y los argumentos del accionante sobre cuál es la mejor forma de proteger al ambiente y la salud de las personas; considerando asimismo, que no le corresponde decidir sobre la bondad de una u otra forma de disponer de desechos sólidos, temas de carácter eminentemente técnico, fuera de su competencia, se rechaza de plano la acción en cuanto a este extremo. En relación con la posible infracción al artículo 11 de la Constitución Política, principio de reserva de ley, se le da curso a la acción de inconstitucionalidad. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el Voto y rechazan de plano la acción en todos sus extremos.
3. 3Por resolución de las nueve horas un minutos del seis de octubre del dos mil catorce, se da curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta y se confiere audiencia por quince días a la Procuraduría General de la República, al Ministerio de Salud y al Ministerio de Ambiente y Energía.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas tres minutos del veintiocho de octubre del año dos mil catorce, el señor Edgar E. Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, se presentó a contestar la audiencia conferida y señaló que no se está frente a una norma sin sustento legal. Manifiesta que el Decreto nace del deber de los Ministerios firmantes, de actuar en prevención del riesgo ambiental y la salud humana, anticipándose a eventuales impactos negativos que determinada obra, actividad o proyecta puedan generar. Manifiesta que se trata de una norma técnica, que atiende a la necesidad de establecer una suspensión temporal a la transformación técnica de residuos sólidos ordinarios – siendo que actualmente no cuentan con un cuerpo legal, que permita establecer parámetros sobre los cuales podría operar dicha actividad, como es el caso de las emisiones por ejemplo - hasta que exista normativa que regule tanto la evaluación e instalación, como la operación de este tipo de procesos, que de a las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía y al Ministerio de Salud, certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente, y que se garantice que esa práctica no va en contra de los principios de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.Manifiesta que el accionante confunde el principio de reserva de ley en materia de derechos fundamentales, ya que no se está frente a ese supuesto, ya que mediante dicho Decreto no se limita ningún derecho fundamental, únicamente, se establece la necesidad de decretar la referida moratoria. Manifiesta que el Ministerio de Ambiente y Energía conjuntamente con el Consejo Técnico de Emisiones e Inmisiones, trabajan desde hace 3 años, en la elaboración del decreto de transformación térmica (incineración de residuos) y ha sido necesario el análisis que permita la incorporación de medidas de control de emisiones como dioxinas y furanos, entre otras sustancias de alto riesgo, y criterios técnicos básicos de operación que definan las condiciones de seguridad mínima que debe cumplir una planta de este tipo para que se encuentre en el margen seguro permitido de acuerdo con la tecnología mundial actual. Por ello solicita que se declare sin lugar la acción planteada.
5. 5Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas veintiséis minutos del treinta de octubre del año dos mil catorce, la Licenciada Ana Lorena Brenes Esquivel, en su calidad de Procuradora General de la República contesta la audiencia conferida por la Sala y expresa, que al invocar el accionante el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, no explica cuales son los intereses difusos o colectivos que está defendiendo, omisión que acarrea el rechazo de la acción. A partir del rechazo parcial de la acción en cuanto al artículo 50 de la Constitución Política, no se podría tener como legitimado al accionante, por defensa de intereses difusos ambientales, debiendo proceder al rechazo de la acción por ese motivo. Manifiesta que ante ese riesgo que podrían representar las actividades de transformación térmica de los residuos sólidos, en el ambiente y la salud, ámbitos de indudable alcance constitucional, proceden los Ministerios de Salud y Ambiente y Energía a decretar la moratoria dicha, en aplicación del principio precautorio contenido en la Ley para la Gestión Integral de Residuos, hasta tanto no se tenga certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente, y se garantice que esa práctica no va en contra de los principios de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.Manifiesta que, en los considerandos del Decreto, también se cuestionan las posibles implicaciones que podrían tener dichas actividades, en los procesos previos de disposición de residuos sólidos, así como en su eventual rentabilidad energética. Manifiesta que con anterioridad, la Sala Constitucional ha señalado que no riñe con la Constitución, la posibilidad de decretar moratorias por razones de salud y ambientales vía decreto ejecutivo y en aplicación del principio precautorio (Votos No. 2008-4790, 2004-01923), por lo que se debe tener como constitucional la moratoria decretada sobre las actividades de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios al ser conforme con el principio precautorio. Manifiesta que no habría violación al principio de reserva de ley, en tanto se entienda que la moratoria se dicta en aplicación de dicho principio, que se encuentra establecido por ley – artículo 5to. de la Ley para la Gestión Integral de Residuos - y ha sido reconocido en instrumentos internacionales, y su derivación del artículo 50 constitucional por vía de jurisprudencia constitucional, mediante la cual se ha establecido la posibilidad de posponer actividades o abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, o de suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo, en donde encaja la moratoria dispuesta.Manifiesta que ya la Sala Constitucional estimó que dicho Decreto no violenta el artículo 50 constitucional, al conformarse los postulados del principio precautorio. Sobre el cuestionamiento del accionante de que la moratoria no tenga un plazo establecido que permita verificar la condición suspensiva a la que se somete la transformación térmica de residuos, manifiesta que sí podría existir un eventual roce de constitucionalidad con el principio de seguridad jurídica, al disponerse una moratoria sin mencionar un lapso concreto para la realización de los estudios pertinentes, o la promulgación de la normativa específica que permita dar certeza técnica y científica de que dicha actividad no causará impactos a la salud y al ambiente, y se garantice que esa práctica no va en contra de los principio de la Ley para la Gestión Integral de Residuos (SC Voto 10176-2011). Manifiesta que la Sala podría prevenir al Poder Ejecutivo la fijación de un plazo razonable para la obtención de los estudios técnicos requeridos y/o la elaboración de las normas regulatorias para las actividades de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios, para solventar el eventual roce de constitucionalidad.Por ello manifiesta que la acción de inconstitucionalidad debe ser desestimada por carecer el actor de legitimación para interponerla, y por no contravenir el Decreto el principio de legalidad, no obstante, la falta de un plazo en el artículo 1ero del Decreto, podría acarrear su roce con el principio de seguridad jurídica, recomendándose la prevensión al Poder Ejecutivo para que lo fije razonablemente.
6. 6Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas del treinta de octubre del año dos mil catorce, la Dra. Marielena López Nuñez, en su condición de Ministra de Salud, contesta la audiencia conferida por la Sala y expresa que la moratoria impugnada a través de esta acción, no violenta el principio de reserva de ley, ya que de conformidad con la Ley para la Gestión Integral de Residuos, el Ministerio de Salud debe garantizar la protección de la salud pública y la preservación del medio ambiente, misma Ley que confirió a esa institución, la potestad de reglamentar lo pertinente de acuerdo a su competencia. Manifiesta que actualmente un equipo de funcionarios, integrado por representantes de la Unión Costarricense de Cámaras de la Empresa Privada, Universidad Nacional, RECOPE, Colegio de Químicos, Colegio de Ingenieros Químicos, MINAE, Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Caja Costarricense del Seguro Social, un representante de la Sociedad Civil, de la Municipalidad de San José, Ministerio de Trabajo, Defensoría de los Habitantes, Instituto Costarricense del Café, Consultores Privados, Laboratorios Privados y el Ministerio de Salud, están preparando el Reglamento para el Tratamiento Técnico de Residuos Ordinarios por Co Incineración, a efectos de contar con las regulaciones técnicas para el trámite, operación, instalación, ubicación, fiscalización de los incineradores, controlar la emisión de gases en cuanto a los niveles permisibles de acuerdo a los muestreos que se realicen a efecto de proteger la salud pública, el cual deberá estar concluido en su borrador final próximamente.Manifiesta que mientras se emite ese reglamento, es necesario continuar con la moratoria que, en forma colegiada, se decidió aplicar ante la falta de certeza científica en la efectividad de tecnologías disponibles a la fecha, para disminuir el impacto ambiental de la combustión de toneladas de residuos sólidos por día, moratoria que será revisada una vez que se demuestre, con criterios técnicos y científicos, que las tecnologías que se utilicen en estas actividades, sean eficaces, eficientes y efectivas para proteger el medio ambiente. Por ello solicita que se declare sin lugar la acción planteada.
7. 7El señor Luis Álvarez Hidalgo, actuando de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 inciso b) y 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, con el propósito de garantizar el goce de los derechos contenidos en el artículo 50 de la Constitución Política, y de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1) del artículo 11 de la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo del acto dentro de esta acción de inconstitucionalidad, para que se deseche la acción en contra de un actuar debido y mandado por la propia Constitución, ya que combate lo que considera una acción tuitiva del ambiente y la salud, a la que está compelido el Estado. Solicita que no sea declarado inconstitucional el artículo 1ero del Decreto referido, por violación al artículo 11 de la Constitución Política sobre reserva ley, y manifiesta que es en relación con ese interés difuso reconocido por la jurisprudencia de la Sala, que se encuentra legitimado para coadyuvar, solicitar y argumentar a favor de la norma impugnada.Manifiesta que la norma objeto de la acción es congruente con el marco constitucional que establece el artículo 50, para ejercer un control sobre toda actividad que impacte al ambiente. Manifiesta que no existe la regulación que norme la transformación térmica de residuos ordinarios sólidos, altamente peligrosos como las dioxinas que tienen elevada toxicidad que pueden producir problemas de reproducción y desarrollo, afectar el sistema inmunitario, interferir con hormonas y causar cáncer, producir efectos muta génicos y afectar el ADN, por lo que se puede exponer a un gran riesgo la salud humana y afectar el ambiente. Manifiesta que no resulta ilegítimo que se establezca un sistema de comprobación previo a autorizar la operación de este tipo de industrias. Manifiesta que es legítimo impedir la operación industrial que no cumpla con las normas técnicas en materia de emisiones gaseosas, líquidas y sólidas contaminantes, lo cual sólo puede determinarse mediante prueba técnica que se realice conociendo la naturaleza y subproductos de las reacciones físico-químicas que en ella se producen.
8. 8El señor Rigoberto Blanco Sáenz, como ciudadano que ve su medio ambiente y la integridad de su vida amenazada, solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo del acto dentro de esta acción de inconstitucionalidad. Manifiesta que la normativa permite la emisión de un Decreto que, ante la falta de certeza científica sobre los efectos deletéreos de las tecnologías de transformación térmica de residuos, y ante la posibilidad de daño grave e irreversible a la salud de la población y al medio ambiente, y en forma precautoria, se prohíban hasta que haya evidencia de que esa posibilidad no exista o sea despreciable, de manera legítima y responsable. Manifiesta que siendo esas tecnologías desconocidas en el país y habiendo en la literatura científica médica estudios que relacionan la práctica de la incineración con daños a la salud, como se muestra en el estudio de la CCSS que anexa, la acción tomada por vía del Decreto, se encuentra plenamente justificada y apegada a derecho.Manifiesta que algunos de lo productos de la incineración son compuestos orgánicos persistentes en el ambiente – dioxinas y furanos – es decir, no son biodegradables y una vez formados tienen su efecto letal para siempre. Manifiesta que sí existe un plazo de vigencia de la moratoria, ya que se dice que “…hasta tanto no exista certeza técnica y científica para las autoridades de ambiente y salud…”, de que la actividad no causará impactos a la salud y al ambiente, certeza que deberá ser probada por los mismos interesados cuando proporcionen la información científica que demuestre que sus tecnologías propuestas no causarán tales impactos negativos, sea, la carga de la prueba de la inocuidad deberá quedar demostrada por los interesados, en consecuencia, en el momento en que se proporcione esa evidencia científica de que no se causarán tales impactos, concluiría la moratoria. Manifiesta que en Costa Rica no existe un reglamento – el cual se encuentra en proceso de redacción - que establezca condiciones de funcionamiento seguras y los valores límites para los contaminantes para la incineración. Por lo que solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
9. 9El señor Edgardo Vinicio Araya Sibaja, con fundamento en el artículo 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, se presenta a establecer Gestión de Coadyuvancia Pasiva dentro de esta acción de inconstitucionalidad, con el fin de que sea declarada sin lugar. Manifiesta que su legitimidad encuentra fundamento en el artículo 50 de la Constitución Política, que la otorga a todas las personas para actuar en defensa de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Manifiesta que el Decreto incluye un transitorio que expresa que los derechos adquiridos antes de su publicación serán respetados, por lo que quienes se dediquen actualmente a esa actividad no verán afectada su seguridad jurídica. Que para quienes pretendan desarrollar esa actividad en el futuro, no existen derechos adquiridos sino simples expectativas, y no la podrán desarrollar hasta tanto no se alcance la certeza científica que a la fecha no existe.Manifiesta que es fundamental considerar que las incineradoras utilizan residuos ordinarios, sin embargo, la reacción química producida al momento de la combustión incluye una importante cantidad de sustancias incompatibles con la salud del ambiente y de las personas. Manifiesta que no es posible alegar incumplimiento del principio de legalidad, cuando existe una ley previa a la decisión administrativa que da sustento jurídico a dicha actuación, No. 8839 en la cual el legislador, al momento de crear la ley, considero la incineración como una opción marginal, y que en el artículo 5 inciso e) incluye el principio precautorio como uno de los que fundamentan la gestión de residuos. Manifiesta que, frente a la ausencia de estudios, autorizar actividades de incineración de residuos es potencialmente dañino para la salud y el ambiente, y que una acción amparada en la legalidad y en la constitucionalidad, es detener la actividad hasta tanto no haya certeza científica absoluta para proceder con las autorizaciones.Manifiesta que la ausencia de un plazo expreso en el Decreto no desnaturaliza la figura de la moratoria, cuyo principal sustento es el principio precautorio, de conformidad con el cual, el momento para adoptar decisiones para desarrollar una actividad, es cuando exista certeza científica de los efectos que esta tendrá en el ambiente, momento en que la moratoria perderá su vigencia. Por lo que solicita se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
10. 10Por resolución de las catorce horas y treinta y un minutos del veintiséis de noviembre del dos mil catorce, en virtud de que la defensa de la constitucionalidad de la norma por motivos ambientales carece de interés actual ya que, como se desprende de la sentencia número 2014-016162 de las quince horas cuarenta minutos del uno de octubre del dos mil catorce, y la resolución de las nueve horas y un minuto del seis de octubre del dos mil catorce, a la presente acción de inconstitucionalidad solamente se le dio curso por la posible infracción al principio de reserva de ley, esta Sala rechazó las solicitudes de coadyuvancia pasiva presentadas por los señores Alvarez Hidalgo y Blanco Sáenz, quienes fundamentan sus argumentos en la protección al ambiente. En el caso del señor Araya Sibaja, se constata que el plazo de quince días establecido en el artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional para la admisión de estas intervenciones, inició con la primera publicación del aviso el treinta y uno de octubre del dos mil catorce. De conformidad con lo anterior, dispone esta Sala que lo procedente es aceptar la gestión de coadyuvancia planteada dentro de este asunto.
11. 11Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 210, 211 y 212 del Boletín Judicial, de los días 31 de octubre, 3 y 4 de noviembre del año 2014.
12. 12Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
13. 13En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada Hernández López; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad de la acción. Esta acción de inconstitucionalidad se estableció al amparo del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, y fue aceptada en la fase de admisibilidad en tanto se reclamaban entre otras afectaciones al derecho al ambiente que, como es sabido, conlleva una legitimación amplia para su defensa, según se establece en el artículo 50 de la Constitución Política.- No obstante, la Sala en resolución 2014-16162, de las quince horas cuarenta minutos del primero de octubre de dos mil catorce desestimó parcialmente la acción en lo referente al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y ordenó cursar la acción para estudiar los agravios planteados.

II.No obstante lo anterior, luego de una revisión cuidadosa del caso por parte de la Sala, como respuesta a las observaciones realizadas por la Procuraduría General de la República en su informe, se concluye que el órgano asesor de la Sala lleva razón en sus objeciones a la admisibilidad de la acción.- Como bien se señala, la acción la presenta el accionante en calidad de ciudadano y Diputado a la Asamblea Legislativa, en defensa del derecho al ambiente ecológicamente sano y equilibrado, para lo cual se encuentra legitimado según el texto expreso del artículo 50 de la Constitución Política y de otros derechos constitucionales. Empero, la emisión por parte de la Sala de la sentencia número 2014-16162 en la que desechó una posible lesión al artículo 50 de la Carta Fundamental, hace que las condiciones de legitimación del accionante varíen radicalmente en el sentido de que para el resto de los reclamos resulta necesario contar con alguna de las formas de legitimación recogidas en el artículo 75 de la Ley que regula esta jurisdicción, lo cual, en este caso el accionante no cumple, de acuerdo al análisis que se realiza de seguido.

III.Primero, es evidente que no existe ningún asunto previo sino que el accionante se presenta de manera directa, con lo cual se descarta el párrafo primero como fundamento de su actuación. En segundo lugar, el accionante carece de alguna representación de los grupos de personas afectadas por la existencia y aplicación del contenido normativo del decreto impugnado por lo que cabe descartar la existencia de alguna legitimación por intereses corporativos o difusos. Por su parte, tampoco nos encontramos en los supuestos de ausencia de lesión individual y directa, pues las reclamadas afectaciones al principio de legalidad y los derechos a la igualdad y la seguridad jurídica claramente son capaces de producir lesiones a personas o grupos de individuos que serían entonces los legitimados en este caso. Finalmente, no existe en este caso la presencia de intereses de la colectividad en su conjunto, en el sentido que le ha dado esta Sala, a saber aquellos: “… bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores...[el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros]... es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.” (sentencia 2004-9992). Tal situación no se presenta en el caso, ya que, como se indicó, el reclamo es por lesión al principio de igualdad, la igualdad y la seguridad jurídicas, que no se podrían entenderse comprendidos dentro de citada jurisprudencia de la Sala dado que conducirían a la instauración de una acción popular. Por lo anterior, lo que procede es declarar sin lugar la acción. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto.- Los Magistrados Jinesta Lobo y Hernández ponen nota separada.

IV.Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro. Los suscritos Magistrados salvamos el voto y rechazamos de plano la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con las siguientes consideraciones consignadas en la resolución número 2014- 16162 en la que se admitió parcialmente esta acción:

Dado que la posible violación al artículo 50 de la Constitución Política fue descartada, los restantes reclamos del accionante pueden agruparse como variaciones de una sola infracción consistente en el irrespeto al principio de legalidad o regularidad constitucional. Al respecto, en reiteradas ocasiones, esta Sala ha señalado que el determinar si un reglamento o acuerdo contraviene o excede lo establecido en una ley, es -en principio- una discusión que no corresponde ser dilucidada en esta sede constitucional, salvo en aquellos casos en los que se considere que la norma vulnere directamente algún derecho fundamental. En otras palabras, para que prospere una acción de inconstitucionalidad en la que se invoque la vulneración al principio de legalidad y jerarquía de normas, se debe alegar conjuntamente, la violación directa de algún derecho fundamental, pues lo contrario implicaría equiparar los asuntos de constitucionalidad con los asuntos de legalidad, sin que se pueda diferenciar entre una infracción a la Constitución y una infracción de índole legal.

Lo anterior, por cuanto el proceso de acción de inconstitucionalidad tiene por objeto ejercer un control de constitucionalidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico, a fin de determinar que las mismas se encuentren conformes con el Derecho de la Constitución y de esta manera garantizar la supremacía de la Constitución. En ese sentido, todo conflicto entre normas, reglamentos y acuerdos que no involucre de forma directa un derecho fundamental o suponga un problema de constitucionalidad, es ajeno a este tipo control. También ha precisado que el artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa del Estado a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría -a contrapelo del texto constitucional- a los tribunales de esa materia (En este sentido, entre otras, sentencias número 2013-012091, de las nueve horas cinco minutos del trece de setiembre de dos mil trece; 2013-012048, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del once de setiembre de dos mil trece; número 2011-014025, de las quince horas y cuarenta y nueve minutos del diecinueve de octubre del dos mil once; número 2007-00832, de las catorce horas cincuenta minutos del veinticuatro de enero de dos mil siete; y número 14901-2006, de las catorce horas cuarenta y siete minutos del diez de octubre de dos mil seis).

El accionante considera que el Decreto impugnado trata con diferencia donde la ley no lo hace. Estima que, según la Ley para la Gestión Integral de Residuos -especialmente el artículo 31 sobre la viabilidad ambiental-, lo correcto sería someter a fiscalización e investigación las empresas o personas dedicadas a la transformación térmica de residuos y no suspender la actividad; tal acto es una diferencia odiosa e inconstitucional con el resto de las formas de gestión integral de residuos contemplados en la legislación. El reclamo del accionante se da frente a una norma de rango legal -Ley para la Gestión Integral de Residuos- que prescribe, a su juicio, de forma distinta a lo dispuesto en el Decreto impugnado. Para este Tribunal lo correcto es que -dado que no existen otros derechos fundamentales involucrados en estas supuestas infracciones tal y como se resolvió en los Considerandos anteriores- las quejas sean conocidas y resueltas por la jurisdicción ordinaria contenciosa, en apego a lo establecido por la propia Constitución Política. En consecuencia, consideramos que la acción también debe ser rechazada de plano en cuanto a este aspecto.

Por tanto

Se declara sin lugar la acción.- Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y rechazan de plano la acción. Los Magistrados Jinesta Lobo y Hernández López ponen nota separada.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

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