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Res. 18012-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 13/11/2015
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Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa preceptiva Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: COMERCIO Subtemas:
NO APLICA.
Tema: CONSULTA LEGISLATIVA PRECEPTIVA Subtemas:
NO APLICA.
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones *150162080007CO* Res. Nº 2015-018012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con cincuenta minutos del trece de noviembre de dos mil quince.
Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, referida al proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo Nº 17.246, denominado “LEY DE APROBACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA PARA LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE INVERSIONES”.
Resultando:
1.- Por oficio recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:35 horas del 29 de octubre de 2015, la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa remitió esta consulta en cumplimiento de lo establecido en el inciso a) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, junto con una copia certificada del expediente legislativo.
2.- Por resolución de las 8:20 horas del 30 de octubre de 2015, se tuvo por recibido el expediente legislativo y se trasladó esta consulta, conforme con el turno correspondiente, al Magistrado redactor.
3.- En escrito remitido a este Tribunal el 2 de noviembre de 2015, el Primer Secretario de la Asamblea Legislativa manifestó que el expediente en cuestión consta de 907-1 folios y no como por error se consignó en la certificación que se adjuntó al plantear esta consulta.
4.- En el proceso se han observado las prescripciones de ley y esta resolución se dicta dentro del plazo legal respectivo, que vence el 30 de noviembre de 2015.
Redacta el Magistrado Rueda Leal y,
Considerando:
I.- De previo. La Sala estima oportuno recordar el necesario deslinde que en este tipo de consultas debe hacerse entre los aspectos de oportunidad o conveniencia económica y política que tenga el gobierno de Costa Rica, por un lado, y las cuestiones de constitucionalidad de estos instrumentos internacionales que deben ser revisadas en esta sede, por el otro. En la sentencia número 2007-09469 de las 10:00 horas del 03 de julio de 2007, se indicó:
“(…) este Tribunal Constitucional, por las atribuciones constitucional y legalmente que tiene conferidas, las que se resumen en el fin o propósito de garantizar la supremacía de la Constitución (artículo 10 de la Constitución y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), no tiene competencia para ponderar la oportunidad, conveniencia o mérito de un Tratado de Libre Comercio. Son los órganos constitucionales que tienen a su cargo la dirección política o de gobierno y la responsabilidad de trazar e implementar las principales políticas públicas de carácter social y económico los principales llamados a efectuar esa valoración. Es así, como el Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente y Ministro del sector-, de previo a ejercer la atribución contenida en el artículo 140, inciso 10), de la Constitución de celebrar convenios y tratados públicos, es el que debe efectuar ese análisis. Del mismo modo, la Asamblea Legislativa, en ejercicio de la potestad legislativa -la cual reside en el pueblo y es delegada en ésta por medio del sufragio, artículo 105, párrafo 1°, de la Constitución- es un órgano llamado, antes de ejercer su competencia del artículo 121, inciso 4°, de aprobar o improbar los convenios o tratados públicos, de valorar la oportunidad y conveniencia social, económica y política de un instrumento de esa naturaleza (…)
En suma, a este Tribunal Constitucional le compete, única y exclusivamente, a la luz del texto del Tratado suscrito por el Poder Ejecutivo determinar si existe alguna norma o disposición que violente el Derecho de la Constitución, entendiendo por tal los principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales. Este Tribunal está constitucionalmente inhabilitado e impedido, por la propia distribución de competencias y organización que dispone la Constitución Política, para determinar si un instrumento internacional resulta social, económica y políticamente conveniente y oportuno para el país, puesto que, el objeto de la jurisdicción constitucional, tal y como lo establece el artículo 1° de la ley que la regula, es “(…) garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrado en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (…) Por ello, ante las consultas presentadas, únicamente serán analizados los aspectos que de alguna forma pueden generar dudas de constitucionalidad, dejando claro que todo lo relativo a la conveniencia o no de la aprobación, así como los aspectos económicos que envuelven al Tratado, no son extremos que puedan discutirse en esta vía.” (lo subrayado no corresponde al original).
Este precedente resulta de plena aplicación en este caso, donde tampoco puede emitirse un pronunciamiento que vaya más allá del control de constitucionalidad propio de este Tribunal, ni intervenir en consideraciones de oportunidad política.
Aclarado el punto, lo primero que procede, a efectos de evacuar esta consulta, es verificar los trámites legislativos seguidos en el sub lite, en concordancia con lo que señala el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva, y que, al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero en forma vinculante solo en lo concerniente a los trámites procedimentales (ordinal 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). El proyecto de ley denominado “LEY DE APROBACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA PARA LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE INVERSIONES”, tramitado en el expediente legislativo Nº 17.246, fue sometido a votación en primer debate en la Sesión Plenaria Ordinaria Nº 92 del 27 de octubre de 2015 (ver folios 855 a 907 del tomo IV), por lo que cumple lo dispuesto en el párrafo 1º del artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, a efectos de verificar el procedimiento dado a este proyecto de ley, en el siguiente considerando se formula una síntesis cronológica de su trámite legislativo.
II.- Tramitación del expediente Nº 17.246 en la Asamblea Legislativa. El proyecto de ley denominado “LEY DE APROBACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA PARA LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE INVERSIONES”, que se tramita en el expediente legislativo Nº 17.246, ha seguido el siguiente iter:
1. El 24 de junio de 2007, el Ministro de Comercio Exterior de nuestro país en ese entonces suscribió el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones” (folios 6 al 15 del tomo I).
2. Por oficio LYD 1520-C del 18 de noviembre de 2008, el Ministro de la Presidencia de ese entonces, Rodrigo Arias Sánchez, remitió a la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley denominado “LEY DE APROBACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA PARA LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE INVERSIONES”, para que se le diera el trámite de rigor. Dicho oficio fue recibido en la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 26 de noviembre de 2008 (folio 1 del tomo I).
3. El 26 de noviembre de 2008, el proyecto de ley en cuestión fue enviado a la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y de Comercio Exterior (folio 16 del tomo I).
4. El 6 de mayo de 2009, el Director del Departamento de Archivo, Investigación y Trámite de la Asamblea Legislativa remitió a la Imprenta Nacional el expediente Nº 17.246 para su respectiva publicación (folio 18 del tomo I).
5. El 13 de mayo de 2009, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y de Comercio Exterior recibió este expediente legislativo para su estudio (folio 19 del tomo I).
6. El 13 de mayo de 2009 fue publicado el proyecto de ley del expediente Nº 17.246 en La Gaceta Nº 91 (folio 19 del tomo I).
7. En la sesión ordinaria Nº 6 del 16 de julio de 2009, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior aprobó la moción de remitir este proyecto a conocimiento de una Subcomisión (folios 32 al 44 del tomo I).
8. Por oficios CRI-302-2009, CRI-303-2009 y CRI-313-2009, todos del 31 de agosto de 2009, la Comisión de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior solicitó criterio a los Ministros de Relaciones Exteriores y Culto, de Comercio Exterior y de Hacienda respecto de este expediente (folios 50 al 52 del tomo I).
9. Mediante oficio DGPE-OAT/175-09 del 8 de setiembre de 2009, la Directora General a.i. de Política Exterior contestó la audiencia conferida por la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, según oficio CRI-302-2009, e indicó que no tenía observaciones al respecto, por cuanto la materia de inversiones es propia del Ministerio de Comercio Exterior (folio 60 del tomo I).
10. Por oficio DM-0771-9 del 9 de setiembre de 2009, la Ministra a.i. de Comercio Exterior contestó la audiencia conferida por la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, según oficio CRI-303-2009, indicando que este Ministerio apoyaba la aprobación de este Convenio, ya que busca crear condiciones favorables para las inversiones efectuadas por inversionistas de un país en el territorio del otro, a través de reglas claras que regulan el establecimiento de dichas inversiones en condiciones de previsibilidad, seguridad y transparencia. Destaca que las disposiciones convenidas resultan similares a las contenidas en otros acuerdos para la protección y protección de inversiones vigentes en el país. Busca promover los flujos de inversión entre los países, y en el caso particular de Costa Rica, proteger a los inversionistas nacionales que desarrollen sus actividades en China. Finalmente, menciona que el acuerdo no implica ninguna modificación a la legislación nacional aplicable a la inversión, y no requiere de normativa adicional para su implementación (folios 63 y 64 del tomo I).
11. Por oficio DM-1517-2009 del 10 de setiembre de 2009, la Ministra de Hacienda contestó la audiencia conferida por la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, según oficio CRI-313-2009, señalando que en este Convenio no se analizan temas tributarios propios y atinentes a su actuar, y que este Ministerio no tenía objeción alguna para la aprobación del mismo (folio 65 del tomo I).
12. Por oficio ST-284-2009 I, el 29 de octubre de 2009, la Dirección de Servicios Técnicos remitió a la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior el informe jurídico de este expediente (folios 66 al 102 del tomo I).
13. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 35.800-MP del 1 de marzo de 2010, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 35633-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 1º de marzo de 2010 (folios 103 al 105 del tomo I).
14. En la sesión ordinaria Nº 29 del 4 de marzo de 2010, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior aprobó la moción de convocar a audiencia al Presidente de la Cámara de Industrias y al Ministro de Comercio Exterior (folios 106 al 112 del tomo I).
15. En sesión Nº 30 del 11 de marzo de 2010 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se apersonó Marco Vinicio Ruiz, en su condición de Ministro de Comercio Exterior, para referirse al convenio en cuestión (folios 117 al 134 del tomo I).
16. En sesión Nº 31 del 25 de marzo de 2010 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se apersonaron Martha Castillo y Juan Ramón Rivera, por su orden, Vicepresidenta y Primer Vicepresidente de la Junta Directiva de la Cámara de Industrias (folios 138 al 153 del tomo I).
17. Por oficio LyD-3827-2010-C, remitido a la Asamblea Legislativa el 25 de marzo de 2010, el Ministro de la Presidencia comunicó que por Decreto Ejecutivo 35837-MP del mismo día se retiraba el conocimiento de este proyecto de ley de sesiones extraordinarias (folios 154 a 160 del tomo I).
18. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 35.838-MP del 25 de marzo de 2010, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 35633-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 25 de marzo de 2010 (folios 161 al 168 del tomo I).
19. En sesión Nº 32 del 8 de abril de 2010 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se dispuso solicitar a la subcomisión ampliar el informe rendido a fin de que incorporara lo señalado en las audiencias concedidas (folios 169 al 175 del tomo I).
20. En sesión Nº 35 del 22 de abril de 2010 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se acogió la moción para dispensar la lectura del informe rendido por la Subcomisión y se aprobó el Proyecto Consultado por unanimidad (folios 176 al 192 del tomo I).
21. Mediante oficio DM-0397-10 del 22 de abril de 2010, el Ministro de Comercio Exterior le contestó a la diputada Quirós Quirós en relación con las inquietudes del oficio PAC-PQQ-014-2010, que de conformidad con el párrafo 4 artículo 2 del convenio, el país seguirá exigiendo a los nacionales de China el requisito de contar con visa o un permiso de trabajo, según lo dispone la legislación nacional, ya que no modifica nada en lo relativo a política migratoria. De igual modo, precisó que no todos los convenios de promoción y protección de inversiones incluyen una definición de territorio, por lo que el ámbito de aplicación se sujeta a los límites territoriales de cada Estado definidos en su legislación interna y conforme al derecho internacional (folio 194 del tomo I).
22. El 4 de mayo de 2010, la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior entregó el dictamen afirmativo de mayoría de este proyecto a la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa (folios 212 y 213 del tomo I).
23. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 36.133-MP del 23 de agosto de 2010, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.110-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 23 de agosto de 2010 (folios 217 al 218 del tomo I).
24. En Sesión Plenaria Nº 66 del 26 de agosto de 2010, el Pleno inició la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y dado que el diputado Villalta Florez-Estrada planteó una moción vía 137 para incorporar una cláusula interpretativa, el proyecto fue remitido a la Comisión Dictaminadora (folios 220 a 223 del tomo I).
25. El 31 de agosto de 2010, la Comisión Dictaminadora entregó al Directorio el Primer Informe de Mociones vía 137 relativo al proyecto de ley en estudio, en el cual la moción fue aprobada en sesión extraordinaria Nº 17 del 30 de agosto de 2010 (folios 225, 229 y del 230 al 238 del tomo I).
26. En Sesión Plenaria Nº 68 del 26 de agosto de 2010, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y dado que el diputado Villalta Florez-Estrada planteó una nueva moción vía 137 para incorporar otra cláusula interpretativa, el proyecto fue remitido a la Comisión Dictaminadora (folios 239 a 243 del tomo II).
27. El 13 de setiembre de 2010, la Comisión Dictaminadora entregó al Directorio el Segundo Informe de Mociones vía 137 relativo al proyecto de ley en estudio, en el cual la moción fue desechada en sesión ordinaria Nº 19 del 2 de setiembre de 2010 (folios 246 al 254 del tomo II).
28. Mediante Decreto Ejecutivo Np. 36.300-MP del 2 de diciembre de 2010, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.299-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 2 de diciembre de 2010 (folios 255 al 259 del tomo II).
29. En Sesión Plenaria Nº 122 del 13 de diciembre de 2010, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, se conoció el Segundo Informe de Mociones remitido por la Comisión, y dado que varios diputados plantearon dos nuevas mociones vía 137 para incorporar otras cláusulas interpretativas, el proyecto fue remitido a la Comisión Dictaminadora (folios 260 a 265 del tomo II).
30. El 16 de diciembre de 2010, la Comisión entregó al Directorio el Tercer Informe de Mociones vía 137 relativo al proyecto de ley en estudio, en el cual las dos mociones fueron desechadas en sesión ordinaria Nº 33 del 14 de diciembre de 2010 (folios 267 al 281 del tomo II).
31. En Sesión Plenaria Nº 126 del 17 de enero de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, se conoció el Tercer Informe de Mociones remitido por la Comisión y dado que varios diputados plantearon 9 mociones vía 137, una para que se eliminara el artículo aprobado y otras para incorporar cláusulas interpretativas, el proyecto fue remitido a la Comisión Dictaminadora (folios 284 al 289 del tomo II).
32. El 20 de enero de 2011, la Comisión entregó al Directorio el Cuarto Informe de Mociones vía 137 relativo al proyecto de ley en estudio, en el cual se aprobó la moción que solicitaba eliminar el artículo nuevo aprobado; y las demás 8 mociones fueron desechadas en la sesión ordinaria Nº 33 del 14 de diciembre de 2010 (folios 291 al 316 del tomo II).
33. En Sesión Plenaria Nº 129 del 20 de enero de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, se conoció el Cuarto Informe de Mociones remitido por la Comisión y se anunció la formulación de mociones de reiteración (folios 318 al 323 del tomo II).
34. En Sesión Plenaria Nº 133 del 27 de enero de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y el Presidente indicó, que ese día contabilizaba el primer día para plantear mociones de reiteración (folios 325 al 329 del tomo II).
35. El 31 de enero de 2011, en Sesión Plenaria Nº 134, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y el Presidente indicó, que ese día contabilizaba el segundo día para plantear mociones de reiteración (folios 331 al 335 del tomo II).
36. El 14 de febrero de 2011, en Sesión Plenaria Nº 141, el Pleno dio lectura al Decreto Ejecutivo Nº 36.417-MP del 10 de febrero de 2011, mediante el cual el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el proyecto de ley tramitado en el expediente Nº 17.246 y otros (folios 337 al 350 del tomo II).
37. Mediante Decreto Ejecutivo 36.418-MP del mismo 10 de febrero de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.299-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 14 de febrero de 2011 (folios 351 al 360 del tomo II).
38. El 15 de febrero de 2011, en Sesión Plenaria Nº 142, el Pleno dio lectura al Decreto Ejecutivo Nº 36.425-MP de esa misma fecha, mediante el cual el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el proyecto de ley tramitado en el expediente Nº 17.246 y otros (folios 331 al 372 del tomo II).
39. Mediante Decreto Ejecutivo 36.426-MP del mismo 15 de febrero de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.299-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 15 de febrero de 2011 (folios 375 al 384 del tomo II).
40. En Sesión Plenaria Nº 146 del 22 de febrero de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y el Presidente indicó, que ese día contabilizaba el tercer día para plantear mociones de reiteración (folios 385 al 390 del tomo II).
41. El 24 de febrero de 2011, en Sesión Plenaria Nº 148, el Pleno dio lectura al Decreto Ejecutivo Nº 36.436-MP de esa misma fecha, mediante el cual el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el proyecto de ley tramitado en el expediente Nº 17.246 y otros (folios 392 al 403 del tomo II).
42. Mediante Decreto Ejecutivo 36.449-MP del 3 de marzo de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.449-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 03 de marzo de 2011 (folios 404 al 407 del tomo II).
43. En Sesión Plenaria Nº 161 del 21 de marzo de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y el conocimiento de las mociones de reiteración, las cuales fueron rechazadas (folios 408 al 423 del tomo II).
44. En Sesión Plenaria Nº 162 del 22 de marzo de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y el Presidente anunció que se habían planteado mociones de revisión sobre la votación recaída respecto de las mociones de reiteración, las cuales fueron también rechazadas (folios 424 al 446 del tomo II).
45. El 29 de marzo de 2011, en Sesión Plenaria Nº 166, el Pleno conoció sobre mociones revisión interpuestas contra la votación recaída sobre las mociones de reiteración, y se dispuso su rechazo. Asimismo, se acogió la moción de orden para levantar la sesión antes de la hora establecida en el Reglamento (folios 450 al 481 del tomo III).
46. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 36.525-MP del 7 de abril de 2011, el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 7 de abril de 2011 (folios 483 al 485 del tomo III).
47. Por Decretos Ejecutivos Nos. 36.531-MP del 14 de abril de 2011 y 36.746 del 29 de agosto de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros (folios 502 al 504 y del 516 al 517 del tomo III).
48. El 30 de agosto de 2011, en Sesión Plenaria Nº 62, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y el conocimiento de las mociones de reiteración y su revisión (folios 518 al 550 del tomo III).
49. Por Decreto Ejecutivo Nº 36.885-MP del 7 de diciembre de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros (folios 551 al 553 del tomo III).
50. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 36.887-MP del 12 de diciembre de 2011, el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa ese mismo día (folios 554 al 556 del tomo III).
51. Por Decreto Ejecutivo Nº 36.888-MP del 12 de diciembre de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246; no obstante, mediante Decreto Ejecutivo 36.951-MP del 16 de enero de 2012, el Poder Ejecutivo lo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias. Ese mismo día, por Decreto Ejecutivo Nº 36.960-MP, el Poder Ejecutivo amplió nuevamente la convocatoria en cuestión (folios 557 al 565 del tomo III).
52. Mediante Decreto Ejecutivo 36.962-MP del 17 de enero de 2012, el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el expediente Nº 17.246; sin embargo, ese mismo día, por Decreto Ejecutivo Nº 36.963-MP, el Poder Ejecutivo amplió nuevamente la convocatoria en cuestión (folios 566 al 571 del tomo III).
53. En Sesión Plenaria Nº 171 del 17 de abril de 2012, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y se interpuso una moción vía artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (folios 572 al 578 del tomo III).
54. El 1º de junio de 2012, varios diputados plantearon una moción de extensión del plazo cuatrienal (folios 631 a 633 del tomo III).
55. El 1º de mayo de 2012 y el 9 de mayo de 2013, el entonces diputado Fabio Molina y el diputado Edgardo Araya, respectivamente, solicitaron a la Secretaría del Directorio que se pusiera a despacho y se continuara el trámite de este proyecto de ley (folios 578 y 579 del tomo III).
56. El 21 de mayo de 2013, se hace constar por parte del Director de la Asamblea Legislativa, que el diputado José María Villalta Florez-Estrada había interpuesto 4 mociones de orden a fin de consultar el proyecto a otras instancias (folio 580 del tomo III).
57. Mediante Decreto Ejecutivo 38.734-MP del 27 de noviembre de 2014, el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa para que conociera el expediente Nº 17.246 y otros proyectos; no obstante, por Decreto Ejecutivo Nº 38.779-MP del 18 de diciembre de 2014, el Poder Ejecutivo retiró nuevamente la convocatoria en cuestión (folios 588 al 602 del tomo III).
58. Por Decreto Ejecutivo 38.780-MP del 18 de diciembre de 2014, el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa para que conociera el expediente Nº 17.246 y otros proyectos; mediante Decreto Ejecutivo Nº 38.841-MP del 26 de enero de 2015, el Poder Ejecutivo retiró nuevamente la convocatoria en cuestión; sin embargo, por Decreto Ejecutivo Nº 38842-MP del mismo 26 de enero de 2015, realizó la convocatoria respectiva para que fuese conocido en sesiones extraordinarias (folios 603 al 615 del tomo III).
59. Por Decreto Ejecutivo Nº 38.846-MP del 27 de enero de 2015, el Poder Ejecutivo retiró de la corriente legislativa el expediente Nº 17.246 y otros proyectos; mediante Decreto Ejecutivo Nº 38.847-MP del 27 de enero de 2015, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria realizada por Decreto Ejecutivo Nº 38734-MP; sin embargo, por Decreto Ejecutivo Nº 38853-MP del 2 de febrero de 2015, retiró la convocatoria en cuestión (folios 636 al 629 del tomo III).
60. Mediante Sesión Plenaria Nº 044 del 27 de julio de 2015, el Pleno aprobó la moción de orden para prorrogar el plazo cuatrienal de este proyecto de ley planteada desde el 1º de junio de 2012 (folios 631 a 640 del tomo III).
61. Por Decreto Ejecutivo Nº 39.120-MP del 6 de agosto de 2015, el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa para que conociera el expediente Nº 17.246 y otros proyectos (folios 668 al 670 del tomo III).
62. Por Sesión Plenaria Ordinaria Nº 052 del 10 de agosto de 2015, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y se conocieron mociones de reiteración y revisión (folios 671 al 712 del tomo III).
63. En oficio PAC-JF-080-15/16 del 13 de agosto de 2015, el Jefe de Fracción del PAC le solicitó criterio respecto de una moción planteada en este expediente al Ministro de Comercio Exterior, al Ministro de la Presidencia y al Ministro de Relaciones Exteriores, en relación con el inciso 2 (b) del artículo 9 “Resolución de diferencias entre inversionistas y una Parte Contratante”, para que se exigiera una manifestación específica de consentimiento por parte del Estado costarricense, por medio del respectivo acuerdo o compromiso arbitral. Lo anterior, en concordancia con lo establecido en el artículo 25, párrafo 1 del Convenio del CIADI y el artículo II de la Convención de Nueva York (folios 713 y 714 del tomo IV).
64. Mediante oficio DVMP-LPM-0212-2015 del 20 de agosto de 2015, el Viceministro de la Presidencia, en referencia al oficio PAC-JF-080-15/16 del 13 de agosto de 2015, contestó que la pretendida moción de establecer una enmienda, supondría desde el punto de vita político, un percance diplomático con la contraparte del Tratado, pues tal disposición existe por haber abogado en tal sentido, específicamente la delegación costarricense. Desde el punto de vista jurídico, lo consideró un exceso en el derecho de enmienda, ya que su aprobación desvirtuaría el espíritu original que fue darle la opción a los inversionistas de dirimir sus controversias con los Estados parte, a su elección, ya sea ante la jurisdicción ordinaria o ante una sede arbitral predeterminada en el convenio. Indicó que el consentimiento previo lo estaría otorgando el Estado al suscribir y aprobar este Convenio (folios 715 y 716 del tomo IV).
65. Por Decreto Ejecutivo Nº 39.170-MP del 24 de agosto de 2015, el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa para que conociera el expediente Nº 17.246 (folios 717 y 718 del tomo IV).
66. En Sesión Plenaria Ordinaria Nº 091 del 26 de octubre de 2015, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, aprobó la moción de posposición y alteración del orden del día y desechó las mociones de orden planteadas para consultar a otras instituciones y las respectivas mociones de revisión (folios 721 a 819 del tomo III).
67. El 27 de octubre de 2015, en Sesión Plenaria Ordinaria Nº 092, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, con el conocimiento de mociones de orden planteadas para consultar a otras instituciones y las respectivas mociones de revisión que fueron rechazadas. Asimismo, aprobó en primer debate el proyecto con 36 votos a favor y 9 en contra (folios 820 al 907 del tomo IV).
68. El 29 de octubre de 2015, el Directorio de la Asamblea Legislativa remitió a la Sala Constitucional la Consulta Legislativa Preceptiva de este proyecto, y solicitó especial pronunciamiento de la constitucionalidad de los numerales 8 y 9 del acuerdo, dada la discusión planteada en el Plenario Legislativo (folio 907-2 del legajo certificado del expediente remitido).
69. El 2 de noviembre de 2015, la Comisión Permanente Especial de Redacción recibió el expediente Nº 17.246 de la Secretaría del Directorio (folio 908 del legajo certificado del expediente remitido).
70. En Sesión Ordinaria Nº 14 del 2 de noviembre de 2015, la Comisión Permanente Especial de Redacción aprobó la redacción final del proyecto de ley del expediente 17.246 (folios 922 al 927 del legajo certificado del expediente remitido).
71. El 2 de noviembre de 2015, la Comisión Permanente Especial de Redacción entregó a la Secretaría del Directorio la redacción final del expediente Nº 17.246 (folios 928 al 937 del legajo certificado del expediente remitido).
III.- Sobre el procedimiento legislativo en el caso concreto. De conformidad con lo establecido en el artículo 101 de la ley que rige esta Jurisdicción, este Tribunal revisó el procedimiento legislativo para la tramitación del proyecto denominado “Ley de Aprobación del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones” y no determinó que se hubiera producido durante su trámite, vicio alguno de relevancia constitucional en el procedimiento. Del repaso inicial del expediente legislativo se observa que el proyecto de ley por medio del cual fue remitido el tratado a conocimiento de la Asamblea Legislativa, carece de la firma del Presidente de la República (ver folio 13 del expediente remitido). En efecto, se consigna únicamente la firma del Ministro de Comercio Exterior. Sin embargo, la Sala estima necesario recordar los propios precedentes constitucionales dictados en ese sentido. Específicamente, en sentencia número 1998-03387 de las 16:36 horas del 26 de mayo de 1998, esta Sala dispuso que:
“(…) menester es recordar que el ordinal 123 ibídem señala que durante las sesiones ordinarias, la iniciativa en la formación de las leyes corresponde a cualquiera de los miembros de la Asamblea Legislativa y del Poder Ejecutivo, "por medio de los Ministros de Gobierno". Similar redacción tiene el artículo 113 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, al indicar que todo proyecto de ley debe estar firmado "por el diputado o los diputados que lo inicien o lo acojan; o por el Ministro de Gobierno correspondiente, cuando el proyecto sea de iniciativa del Poder Ejecutivo".
El derecho de iniciativa se resume en la facultad constitucional que asiste al Poder Ejecutivo de excitar el procedimiento parlamentario. Esa potestad engloba a todos los instrumentos jurídicos de los que el Ejecutivo está dotado para participar indirectamente en la formación de las leyes –incluyendo el envío de proyectos de ley a la Asamblea Legislativa y la convocatoria de ésta a sesiones extraordinarias–. En la medida en que cualquiera de dichos instrumentos sea ejercitado en la forma y tiempo previstos en la Constitución o en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, cabe afirmar que el derecho de iniciativa se manifiesta y habilita el procedimiento parlamentario para el caso concreto.
En el sub examine, existe una nota de remisión mediante la que el Ministro de la Presidencia somete el proyecto al conocimiento de la Asamblea, destacando que éste es de "iniciativa del Poder Ejecutivo" (folio 1). En segundo término, y como se dijo arriba, el propio documento lleva calzada la rúbrica del Ministro de Relaciones Exteriores, quien –para el caso– es el Ministro del ramo a que el proyecto corresponde (folio 9). En tercer lugar, fechado y recibido en la Asamblea Legislativa el 11 de marzo de 1998, consta también el decreto de ampliación de la convocatoria a sesiones extraordinarias para conocer de los asuntos que allí se enumera –entre los cuales está el que aquí nos concierne–, y que sí presenta la firma del Presidente de la República (ver folios 10-13). Finalmente, el proyecto de ley fue sometido a la Secretaría de la Asamblea el 16 de marzo (ver sello a folio 1), es decir, cinco días después del decreto precitado. Así las cosas, los diversos factores recién enumerados –tomados en su conjunto y a la luz de los artículos 123 y 140 inciso 5 de la Constitución, y 113 del Reglamento de la Asamblea Legislativa de previa mención– permiten arribar a la conclusión de que, no obstante la comentada ausencia de la firma del Presidente de la República en el proyecto de ley de interés, el derecho de iniciativa ha sido ejercido de manera suficiente para dar paso al trámite legislativo” (lo destacado no es del original) En consecuencia, estima la Sala que siguiendo la línea jurisprudencial emitida por este órgano, el defecto apuntado (falta de firma por parte de la Presidenta de la República en el proyecto de ley remitido a la Asamblea Legislativa) no da pie a un vicio invalidante del procedimiento, toda vez que en el expediente legislativo se constataron otros factores provenientes del mismo Poder Ejecutivo que, considerados en su conjunto, permiten sostener que el derecho de iniciativa ha sido ejercido de manera suficiente. Aclarado el punto, es preciso iniciar diciendo que este tratado fue suscrito por el Ministro de Comercio Exterior, Marco Vinicio Ruiz Gutiérrez, quien se encontraba legitimado para proceder de tal forma en virtud de lo dispuesto en el numeral 2, incisos b) y d), de la Ley Nº 7638 del 30 de octubre de 1996, por la cual se creó el Ministerio de Comercio Exterior y Promotora de Comercio Exterior, y lo señalado por el Tribunal Constitucional en la sentencia Nº 2002-8190 de las 11:12 horas de 23 de agosto de 2002, que indica:
“(…) IV.- Suscripción del Tratado. Esta Sala estima que la firma del Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y Canadá por parte del Ministro de Comercio Exterior, sin el concurso del Presidente de la República, no es contrario al Derecho de la Constitución. De la lectura del artículo 140 inciso 10) se desprende que la firma de los tratados internacionales es una atribución del Poder Ejecutivo, entendido como el órgano colegiado compuesto por el Presidente y el Ministro del Ramo. No obstante, la misma Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada mediante Ley número 7615 de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y seis, en su artículo 7° dispone en lo conducente: “ARTICULO 7.- Plenos poderes. 1.- Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: a) Si se presentan los adecuados plenos poderes, o b) Si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados, o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes.(...)”. En el presente caso, estamos ante la situación descrita en el inciso b) del párrafo 2° antes transcrito, al referirse a “otras circunstancias” que demuestren la voluntad del Estado de hacerse representar por un determinado funcionario. Ello por cuanto la Ley número 7638 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y seis da al Ministro de Comercio Exterior la competencia suficiente para negociar y suscribir sin el concurso de quien ejerza la Presidencia de la República, convenios como el traído en consulta, aun sin contar con una carta de plenos poderes. En lo que interesa, dicta el artículo 2°:“ARTICULO 2.- Atribuciones. Las atribuciones del Ministerio de Comercio Exterior serán:(...) b) Dirigir las negociaciones comerciales y de inversión, bilaterales y multilaterales, incluido lo relacionado con Centroamérica, y suscribir tratados y convenios sobre esas materias. Mediante acuerdo, el Poder Ejecutivo, podrá autorizar que los tratados y convenios, así como sus modificaciones, sean firmados por los jerarcas de otros ministerios o entidades públicas del Estado que tengan competencia legal específica sobre la materia objeto del tratado o convenio. (...) d) Representar al país en la Organización Mundial del Comercio y en los demás foros comerciales internacionales donde se discutan tratados, convenios y, en general, temas de comercio e inversión (...)”. Por otra parte, en sentencia número 6224-94, de las nueve horas del once de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, esta Sala consideró que el hecho de que el Presidente de la República participe con su voluntad de etapas procedimentales posteriores: sanción y depósito del Tratado, permite subsanar cualquier vicio que existiese en la efectiva representación que haya ostentado el Ministro. A lo anterior podemos agregar que el Presidente tiene otras dos oportunidades más para invocar su eventual disconformidad con el proyecto: en el momento de su presentación a la Asamblea Legislativa y en la convocatoria a sesiones extraordinarias, momentos en los cuáles podría hacer valer sus atribuciones constitucionales. Si en la especie fue el Ministro de Comercio Exterior quien suscribió el convenio cuya aprobación se discute, ello no implica cualquier vicio de inconstitucionalidad (…)” (el énfasis no pertenece al original).
En consecuencia, no se constata ningún vicio de incosntitucionalidad en su suscripción. Asimismo, el proyecto fue debidamente publicado en el Alcance de La Gaceta Nº 91 del 13 de mayo de 2009 (http://www.gaceta.go.cr/pub/2009/05/13/COMP_13_05_2009.html#_Toc229904176). Posteriormente, fue remitido a la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, que asignó el caso para estudio a una Subcomisión. Se concedieron las audiencias facultativas que se estimaron pertinentes: al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Comercio Exterior y al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Asimismo, fueron recibidos en dos sesiones de la Comisión, el Ministro de Comercio Exterior y dos representantes de la Cámara de Industrias. Luego, por unanimidad, el proyecto en cuestión fue aprobado en la sesión ordinaria Nº 35 del 22 de abril de 2010 de la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, que entregó el dictamen afirmativo de mayoría de este proyecto a la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 4 de mayo de 2010. Una vez remitido el dictamen, se inició su discusión en Plenario, algunas ocasiones durante sesiones ordinarias y otras en períodos extraordinarios convocados por el Poder Ejecutivo. Se rindieron cuatro informes de mociones vía 137, varias mociones de orden, reiteración y revisión durante su tramitación. Al respecto, procede advertir que en Sesión Plenaria Nº 66 del 26 de agosto de 2010, durante la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, el diputado Villalta Florez-Estrada planteó la moción vía 137 Nº 202-17 (1-37), para incorporar una cláusula interpretativa –a folio 228 del tomo I- que indicaba:
“ARTÍCULO NUEVO:
La República de Costa Rica interpreta el inciso 4) del artículo 2 denominado “Promoción y Protección de la Inversión” en el sentido de que los trabajadores nacionales de la otra Parte a los que se otorgue permisos de trabajo en el territorio nacional gozarán de todas las garantías y derechos sociales establecidos en el ordenamiento jurídico costarricense.” Dicha moción fue inicialmente aprobada por la Comisión Dictaminadora en sesión extraordinaria Nº 17 del 30 de agosto de 2010, y comunicado así al Plenario en su Primer Informe de Mociones. No obstante, posteriormente fue planteada por parte del diputado Chacón González la moción Nº 5-35 (4-137), en la que solicitó eliminar el artículo nuevo aprobado, lo cual fue acogido por la Comisión Dictaminadora en su sesión ordinaria Nº 35 del 18 de enero de 2011 (ver folio 311 del tomo II); así conocido por el Plenario en Sesión Plenaria Nº 129 del 20 de enero de 2011. De manera que, actualmente, el texto del proyecto de ley sometido a consulta, no cuenta con ninguna cláusula interpretativa y mantiene incólume el acuerdo suscrito por el Poder Ejecutivo de Costa Rica con el Gobierno de la República Popular de China. Por otro lado, esta Sala que previo al acaecimiento del plazo cuatrienal en este proyecto de ley, se verifica que la prórroga del proyecto fue solicitada el 1º de junio de 2012, la cual fue aprobada en la Sesión Plenaria Nº 044 del 27 de julio de 2015, de lo cual se hace una explicación particular en el considerando siguiente. Finalmente y luego de discutir varias mociones de fondo, de orden, revisión y reiteración, el proyecto en estudio fue aprobado en primer debate por 36 diputados a favor y 9 en contra, en la Sesión Plenaria Ordinaria Nº 092 del 27 de octubre de 2015, momento a partir del cual se ordenó su remisión a efectos de ser consultado preceptivamente ante esta jurisdicción.
IV.- Sobre el plazo de caducidad de los proyectos legislativos. El proyecto sometido a estudio, inició su trámite legislativo el 26 de noviembre de 2008, cuando el Poder Ejecutivo presentó a conocimiento de la Asamblea Legislativa este proyecto.
Según consta en folios 631 al 633 del tomo III del expediente legislativo No. 17.246, el 1º de junio de 2012 se planteó la moción de solicitud de prórroga del plazo cuatrienal dispuesto en el numeral 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En Sesión Plenaria No. 044 del 27 de julio de 2015, folio 640 de ese tomo, el Pleno aprobó dicha moción de orden y por 42 diputados dispuso la prórroga del plazo cuatrienal de este proyecto de ley. Al respecto, es importante precisar lo que este Tribunal señaló recientemente en la sentencia Nº 2015-12250 de las 11:30 horas del 7 de agosto de 2015 en relación con el plazo de caducidad de los procesos legislativos parlamentarios:
“Para tener claro el instituto de la caducidad en el procedimiento parlamentario es necesario hacer algunas precisiones de carácter general. En primer lugar, en buena tesis de principio, sobre todo en los regímenes parlamentarios, cada vez que finaliza una legislatura –periodo que va desde que se instaura hasta que se disuelve- todos los asuntos pendientes se tienen por fenecidos, es decir, se estaría ante la caducidad del trabajo parlamentario no ultimado por la Cámara. Según esta postura, para seguirlos conociendo en la próxima legislatura, deben iniciar de nuevo todos los trámites. Empero, nuestro Derecho Parlamentario contiene una norma que regula el instituto de la “puesta a despacho”, la que racionaliza, ordena y maximiza el trabajo parlamentario, toda vez que permite que un asunto que quedó pendiente en la legislatura - periodo de un año que va del 1° de mayo al 30 de abril del año siguiente- que termina, pueda continuar con los trámites que le falta en la siguiente, siempre y cuando se recurra a este instituto por parte de un (a) diputado (a) o del Poder Ejecutivo. No otra cosa puede desprenderse del numeral 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (en adelante RAL), cuando establece que en “(…) todo estos casos, tales asuntos seguirán los trámites que aún les falten”. Ahora bien, la “puesta a despacho” no es un instituto que permita prolongar ad infinitum un asunto que se encuentra en la corriente legislativa, toda vez que si han pasado cuatro años calendario a partir de iniciación, se tiene el proyecto de ley como no presentado y, sin más trámite, se ordena el archivo, salvo que la Asamblea conceda un nuevo plazo por votación de los dos tercios del total de sus miembros, siempre que la moción se presente ante del vencimiento del plazo. En segundo término, no hay que perder de vista en este análisis que el numeral 119, que regula la caducidad en el procedimiento parlamentario, es una norma de carácter general y, por ende, no se aplica para aquellos casos en los cuales hay una norma especial, que regula el tema de otra forma, en clara aplicación de los principios de interpretación y aplicación de las normas jurídicas de que la Lex specialis derogat legi generali y que Lex posterior generalis non derogat legi priori speciali. En efecto, en el Reglamento de la Asamblea Legislativa (RAL) encontramos normas que regulan el asunto de la caducidad en el procedimiento parlamentario de manera distinta. Así, por ejemplo, tenemos el inciso c) del artículo 96, que establece, en relación con los informes de las comisiones especiales investigadoras, que si finalizado el periodo constitucional –agrego, que va del 1 de mayo de un año al 30 de abril del cuarto año a partir del siguiente; y que no debe confundirse con la legislatura- en que se llevó a cabo la investigación no se hubiese votado el informe respectivo, el mismo solo puede ser conocido y discutido, únicamente, en la primera legislatura del periodo constitucional siguiente, sin que sea procedente una nueva prórroga; en caso de no votarse, el presidente de la Asamblea Legislativa debe de ordenar el archivo del expediente. Otro caso que prevé el RAL, es el archivo de las disposiciones pendiente en su artículo 206. En este supuesto, se regula aquellos asuntos cuyo acto final parlamentario no se expresa en un decreto legislativo, sino en un acuerdo legislativo de conformidad con los incisos 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 16, 21, 22, 23 y 24 del numeral 124 constitucional. En tales supuestos, el RAL obliga al presidente de la Asamblea Legislativa a archivar, sin más trámite y sin recurso alguno las proposiciones pendientes de resolución, una vez transcurrido cuatro meses después de su presentación. “De igual manera se procederá en cuanto a las comisiones especiales originadas en proposiciones cuyo dictamen o informe no se hubiere producido en el término que, imperativamente, deberá fijarse al hacerse su designación”. Esta norma es un importantísimo instrumento procesal para “limpiar” el orden del día del Plenario y para compeler a los (as) diputados (as) que integran las comisiones especiales a rendir el informe dentro del plazo fijado por el Plenario o, en su defecto, por el RAL, salvo que pidan la prórroga del plazo al presidente de la Asamblea Legislativa. Por último, como una acotación al margen, debe resaltarse que en el caso del trámite de las reformas parciales a la Constitución Política hay una norma especial, no en cuanto al instituto de la caducidad, sino en relación con “la puesta a despacho”, pues dichos asuntos no requieren de ese impulso procesal, sino que este deviene directamente de la Constitución, así lo definió este Tribunal cuando expresó que “(…) los proyectos de reformas constitucionales no tienen que ser puestos a despacho para ser conocidos por la Comisión…” (véase el voto n.° 6674-93 de las diez horas con quince minutos del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y tres).
Tampoco se puede dejar de lado en este estudio, el hacer una breve referencia histórica del instituto de la caducidad para tener claro los alcances actuales de la normativa que lo consagra, lo regula y desarrolla. Como es bien sabido, antes de la ordenación del RAL mediante acuerdo legislativo n.° 2883 de 9 de marzo de 1994, este instituto estaba regulado en el numeral 99 del RAL. Después del acuerdo legislativo n.° 2354 de 24 de setiembre de 1984 y antes de su redacción actual mediante acuerdo legislativo n.° 5020 de 9 de noviembre de 1999-, se establecía lo siguiente:
“Artículo 99.- Los asuntos pendientes de resolución al finalizar una legislatura, podrán estudiarse en la siguiente a iniciativa del Poder Ejecutivo o los diputados. En todos estos casos, tales asuntos seguirán los trámites que aún le falten. Pasados dos años, a partir de su iniciación se tendrán por no presentados y, sin más trámite, se ordenará archivarlos. No obstante, la Asamblea podrá conceder un plazo bienal por votación de los dos tercios del toral de sus miembros, siempre que la moción correspondiente se presente antes del vencimiento del plazo.
El plazo señalado en el párrafo anterior no tendrá efecto cuando los proyectos de ley hayan sido dictaminados por la Comisión respectiva o el diputado proponente forme parte de la Asamblea.
El Presidente ordenará, sin más trámite y sin recurso alguno, las proposiciones pendientes de resolución una vez transcurrido cuatro meses después de su presentación. De igual manera se procederá en cuanto a las comisiones especiales originadas en proposiciones cuyo dictamen o informe no se hubiere producido en el término que, imperativamente, deberá fijársele al hacer su designación”.
De lo anterior se extraen tres conclusiones preliminares. La primera, que el instituto de la caducidad relativo a los actos parlamentarios finales que se expresaban en un decreto legislativo o en un acuerdo legislativo se regulan en una misma norma. La segunda, que claramente el primer y segundo párrafo se referían a proyectos de ley, mención que se omite en el numeral 119 del RAL, pues con base en la ordenación que se hizo de este, se ubica dentro de los títulos y capítulos que regulan esta materia, es decir, su mención resultaría redundante. La tercera, se confirma que en el numeral 206 se regula la caducidad de los acuerdos legislativos.
Otro aspecto a aclarar es: ¿qué pasó con todos los proyectos de ley que estaban dictaminados o cuyo proponentes eran miembros del Parlamento pero que tenían más de cuatro año al momento de la reforma del artículo 119 del RAL? Del estudio del expediente legislativo del acuerdo legislativo n.° 5020 se extrae la respuesta. Al respecto tenemos lo siguiente:
“Artículo 119. Caducidad de los asuntos. El trámite de los expedientes legislativos caducará pasados dos años a partir de su iniciación. Vencido ese plazo se tendrán como no presentados y, sin más trámite, se ordenará su archivo”. Cabe destacar que dicha moción variaba el plazo de caducidad de 1 a 2 años, pero eliminaba la posibilidad de prórroga. Asimismo, durante dicha sesión, únicamente el diputado Sibaja Granados hizo una alusión muy corta al tema en cuestión. Al respecto expresó:
“Sobre la caducidad de los asuntos, me gustaría ahondar más en la inquietud, sobre el derecho de iniciativa de un diputado el 30 de noviembre y el archivo de los asuntos el 1° de mayo, de un cambio de legislatura; sobre eso tengo reserva que ya he manifestado”. (Véase el acta n.° 2 de la Comisión Especial del 15 de junio de 1999).
“Básicamente, este era el debate que se había levantado con anterioridad en la Comisión, porque los años con prórroga equivalían a los cuatro y aquí, lo que se está haciendo es manteniendo los cuatro años calendario y con la nueva legislatura, con el cambio del periodo Constitucional, se limpia la agenda. (Véase el acta n° 4 de la Comisión Especial del 28 de junio de 1999).
“En la parte de la caducidad, me surge otra inquietud y es que un proyecto en corriente legislativa se tiene por caduco cuatro años calendario a partir de su iniciación. He estado meditando en relación con eso, porque eventualmente podría generar algunos problemas hacia futuro para diputados que presentaron su proyecto –del todo no se conocieron- y se les archiva.
Puede ser que alguien argumente que esto violenta la iniciativa del Diputado de que un proyecto que presente se conozca eventualmente en el Pleno, ya sea para aprobarlo o rechazarlo”. (Véase el acta 72 del Plenario del 30 de setiembre de 1999).
“Tenemos un asunto delicado que debe la Presidencia tomarlo en cuenta, en el texto actualizado con las mociones incorporadas, el artículo 119 debería tener un transitorio, porque la interpretación de las Asambleas anteriores es que las reformas al Reglamento rigen a partir de que son votadas y publicadas. Esta redacción archivaría asuntos que no estoy tan convencido que la Asamblea debe archivar.
Sólo por poner un ejemplo, me parece un mala señal que el día que publica el cambio de opinión de las y los costarricenses en referencia con el Parlamento Centroamericano, hoy mismo vayamos a adoptar una norma que lo archiva.
En la acelerada discusión y redacción de mociones que tuvimos, no contemplamos un transitorio que regulara este tipo de acciones.
Indistintamente que se tenga dictamen afirmativo o negativo; de minoría o unánime, al publicarse esta reforma se archiva un importante número de asuntos, incluido asuntos que tienen más de cuatro años, que por lo menos a mí no me parece oportuno, por ejemplo, que archivemos el Convenio y ratificación del parlamento centroamericano. Sé que el acuerdo de los Jefes de Fracción es votarlo, pero hago esta observación porque me parece importante que se valore antes de votar en definitiva los expedientes”. (Véase acta n.° 91 del Plenario de 8 de noviembre de 1999).
Continuó el diputado Sibaja Granados, en esa misma sesión, por medio del razonamiento del voto de la siguiente manera:
“Me parece que el párrafo del artículo 119 debe llamar la atención de las diputadas y los diputados; dice: ‘…en todos estos casos tales asuntos seguirán los trámites aún le falten cuatro años calendario, a partir de su iniciación. Se tendrán como no presentados, y sin más trámite de ordenará su archivo…’ Hay otros asuntos que una vez publicada esa reforma, van a pasar al archivo, y me parece que no era propio que así sucediera. Hay asuntos que sólo puede replantear el Poder Ejecutivo, y en otros casos hay asuntos en los que puede tener interés el Poder Ejecutivo y que le está vedada su iniciativa.
Varios expedientes legislativos de reelección presidencial –por ejemplo- quedan archivados.
La iniciativa para aumentar el número de diputados y para crear las circunscripciones electorales, debe ser también debidamente archivado.
En este sentido considero que no haber introducido un transitorio que nos hubiera permitido ver con claridad cuáles y qué materias y asuntos estábamos archivando, me parece un gran error. Vamos a atrasar el trámite de asuntos que tenían ya suficiente madurez política, que tenían muchos años de tratar de ser consensuados y ahorita estamos cercenando la oportunidad de viabilizarlos parlamentariamente y deberán archivarse, de conformidad con el artículo 119”.
“Aunque subsanable –me parece en el caso del artículo 119 ‘caducidad de los asuntos- se debió agregar como se señaló en algún momento, un transitorio en este artículo por cuanto la modificación del reglamento requiere de una sola votación y es inmediata su aplicación. Así que me parece que hay proyectos, que están en este momento en discusión el caso del INS y otros proyectos que podrían perfectamente quedar fuera de discusión, por aplicársele el artículo 119 de caducidad de los asuntos”. (Véase el acta n.° 92 del Plenario de 9 de noviembre de 1999).
“f) En cuanto a la caducidad de expedientes: todos los expedientes que hayan excedido el plazo previsto en el artículo 119, serán automáticamente archivados. No obstante, los interesados podrán, en un plazo máximo de quince días, indicar cuales de los asuntos archivados, desean que se sometan al procedimiento previsto en el párrafo final del artículo 119”. (Véase el acta de la sesión n.° 93 del Plenario del 10 de noviembre de 1999). Ahora bien, la decisión de presidente de la Asamblea Legislativa fue apelada por diputado Vargas García, apelación que fue acogida por el Plenario y, por consiguiente, se dispuso que no estaban en aplicación las medidas transitorias de la aplicación del RAL (véase la citada acta de la sesión n.° 93 del Plenario).
De lo antes expuesto, quedan claro lo siguiente: Primero, la reforma al RAL fundió en el plazo cuatrienal el plazo bianual y su prórroga que establecía el RAL como plazo de caducidad de los proyectos de ley, permitiendo únicamente una prórroga adicional. Segundo, la entrada en vigencia de la reforma al RAL tiene como efecto inmediato que todos los proyectos de ley, cuyo plazo era superior a cuatro años desde su presentación, automáticamente quedaban archivados. Tercero, gracias a una resolución de la Presidencia de la Asamblea Legislativa, los (as) diputados (as) podían solicitar al Plenario, en el plazo de quince días, la prórroga de los cuatro años de los proyectos de ley que estaban en la corriente legislativa en ese momento, siempre y cuando el Pleno, mediante mayoría calificada de dos tercios, la autorizara. Cuarto, que la resolución del presidente de la Asamblea Legislativa fue revocada a causa de la apelación presentada por el diputado Vargas García. Así las cosas, y en respuesta a la interrogante planteada, todos aquellos proyectos de ley que al momento de entrada en vigencia de la reforma del RAL tenían más de cuatro años desde su presentación, automáticamente se archivaron. En efecto, según el Listado de Archivados, documento interno del Departamento de Archivo de la Asamblea Legislativa, entre el 9 de noviembre de 1999 –fecha de entrada en vigencia la reforma- y el 9 de marzo del 2000, se archivaron 179 proyectos de ley.
Establecido lo anterior, la interrogante que corresponde responder ahora es a partir de cuándo se inicia el plazo de caducidad de un proyecto de ley que fue aprobado por la Asamblea Legislativa y, por ende, se expresó en un decreto legislativo el que, a su vez, fue vetado por el Poder Ejecutivo…
... Por consiguiente, la interposición del veto ejecutivo no altera el cómputo normal del tiempo para aplicarle las reglas parlamentarias sobre la caducidad de los proyectos de ley, por lo que, en estos casos, si el plazo está por vencerse lo que corresponde es: primero, que se presente la moción de prórroga antes del vencimiento del plazo; segundo, que dentro de un plazo razonable el presidente de la Asamblea Legislativa la someta a votación. Así las cosas, si hay vencimiento del plazo de caducidad, las “puestas a despacho”, meras providencias que impulsan el procedimiento parlamentario, así como cualquier otro trámite que se realice, sea en comisión, en una comisión permanente con potestad legislativa plena o en el Plenario, no pueden convalidar ni sanear este tipo de vicio, toda vez que estamos en presencia de un vicio esencial del procedimiento parlamentario por doble partida. En primer lugar, el artículo 199, párrafo primero, del RAL es claro, preciso y conciso en el sentido de que acaecido el plazo, “(…) sin más trámite se ordenará su archivo”. En esta dirección, es importante traer a colación el aforismo jurídico “de que no debemos distinguir donde la ley no distingue” o de aquel que “cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu”. (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234). En este caso, para el archivo del expediente legislativo no se requiere de ningún acto del Parlamento, pues es el cumplimiento del plazo que archiva el expediente legislativo de forma automática. Incluso, la práctica parlamentaria es que quien firma el auto de archivo el expediente es un funcionario administrativo de la Asamblea Legislativa, sea el secretario de la Secretaría del Directorio Legislativo. En segundo término, solo es posible conocer un proyecto de ley después de estar cuatro años en la corriente legislativa desde su presentación, sí y solo sí la Cámara, por una mayoría calificada de dos tercios del total de los miembros, otorga un nuevo plazo. En este caso concreto, la voluntad reforzada del Pleno necesariamente tiene que ser expresa, y no es posible deducirla de trámites legislativos posteriores del proyecto de ley después de vencido el plazo de caducidad. En pocas palabras, si no hay una moción de prórroga aprobada por el Plenario, todos los trámites y actos que se realicen en relación con el expediente legislativo son absolutamente nulos; desde la óptica jurídica, se tienen por inexistentes.”(Lo destacado no corresponde al original).
De este modo, la Sala precisó los alcances del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa para todo proceso parlamentario, sin que exista para este caso una norma de carácter especial que excluya de dichos términos al objeto de estudio. De modo que se procederá a verificar, si este proyecto se ajusta a tales condiciones.
Como ya se indicó, 5 meses antes del acaecimiento del plazo cuatrienal dispuesto en el numeral 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa que vencía el 28 de noviembre de 2012, el 1º de junio de 2012 se planteó una moción de orden para la prórroga de dicho plazo. De manera que se cumplió con el presupuesto de tal disposición. Sin embargo, no fue sino hasta en la Sesión Plenaria No. 044 del 27 de julio de 2015, que el Pleno se aprobó dicha moción de orden, disponiendo la prórroga del plazo cuatrienal del proyecto de ley. Tal actuación se dio 2 años y 6 meses después de formulada la moción de prórroga, lo que constituye una demora irrazonable y desproporcionado, pues según el precedente de cita, no bastaba con la simple solicitud de prórroga previo al acaecimiento del plazo, sino que, además, el Plenario está en la obligación de emitir un pronunciamiento expreso dentro de un plazo razonable, situación que en el sub examine no se dio. No obstante lo anterior, por razones de seguridad jurídica y dada la evidencia de una costumbre legislativa que había sido avalada por esta Sala en casos anteriores, esta Sala dimensionó la sentencia 2015-12250 en el siguiente sentido:
“Se dimensionan los efectos de esta sentencia hacia futuro de la siguiente manera: a) El vicio de inconstitucionalidad encontrado en esta acciones no afecta las leyes vigentes que adolezcan del mismo y b) la caducidad cuatrienal se aplicará a los proyectos de ley presentados a la Asamblea Legislativa a partir de la publicación de la reseña en el Diario Oficial La Gaceta…” La reseña de la acción en cuestión sobre la que recayó tal pronunciamiento fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 186 del 24 de setiembre de 2015. Ahora bien, según se acreditó anteriormente, el proyecto de ley objeto de esta consulta fue presentado a la Asamblea Legislativa el 28 de noviembre de 2008, esto es, con anterioridad a la mencionada publicación, por ello el vicio detectado no afecta este proyecto.
Así las cosas, no se advierte en el trámite dado a este proyecto de ley, infracción alguna a las normas y principios constitucionales, por lo que corresponde de seguido entrar a conocer el fondo de la iniciativa.
V.- Sobre el fondo del Proyecto de ley sometido a consulta. Finalmente, en cuanto al fondo de la consulta y una vez examinado el contenido del proyecto de “Ley de Aprobación del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones”, la Sala no advierte ninguna vulneración de las disposiciones constitucionales a causa de la aprobación del convenio aludido.
Según la exposición de motivos, el Tratado constituye el marco jurídico aplicable a las inversiones que se produzcan entre China y Costa Rica. Incorpora disposiciones relativas a definiciones, promoción y protección de la inversión, tratamiento de la inversión, expropiación, compensación por daños y pérdidas, transferencias, subrogación, resolución de diferencias entre Partes Contratantes, resolución de diferencias entre inversionistas y una Parte Contratante, otras obligaciones, aplicación, consultas y entrada en vigencia, duración y terminación; las cuales son muy similares a las ya incorporadas en otros acuerdos de la misma naturaleza suscritos por Costa Rica. Su principal objetivo es crear condiciones favorables para las inversiones efectuadas por inversionistas de una Parte Contratante en el territorio de la otra Parte Contratante y estimular la iniciativa de negocios de los inversionistas, intensificando la cooperación entre ambos países sobre una base de equidad y beneficios mutuos, lo cual se enmarca dentro de la política de comercio exterior de nuestro país. China es considerada por el Poder Ejecutivo, un socio estratégico para Costa Rica desde el punto de vista comercial dentro del mercado asiático; y en tal sentido, lo estiman una balanza comercial favorable para el país, dado el volumen de exportaciones costarricenses en los últimos años de al menos 169 productos diferentes; y de las importaciones de miles de productos. Se estima que este convenio creará condiciones favorables que permitirían aumentar los flujos del comercio de bienes, servicios y la inversión entre ambos países, en un marco jurídico que garantice un clima de inversión bajo condiciones de previsibilidad, seguridad y transparencia.
El convenio en cuestión consta de 13 artículos. En el primero de ellos se incorporan las definiciones respectivas a efectos de interpretar y aplicar el acuerdo en cuestión (esencialmente el concepto de inversión, inversionista y utilidades). El numeral 2 contempla la promoción que se hace en el Convenio para que cada Parte Contratante incentive a los inversionistas de la otra Parte a efectuar inversiones en su territorio, bajo condiciones de seguridad, y sometido a sus leyes y regulaciones. En el artículo 3, se dispone el tratamiento que deben recibir las inversiones de los inversionistas, basados en un trato justo y equitativo, de conformidad con los principios universalmente aceptados del derecho internacional y reconociendo un trato no menos favorable que el otorgado a las inversiones y actividades asociadas de sus propios inversionistas. La disposición Nº 4 regula lo relativo a la expropiación, estableciendo que ninguna Parte Contratante expropiará, nacionalizará o tomará medidas similares en contra de las inversiones de inversionistas de la otra Parte Contratante en su territorio, salvo que se adopten por un interés público, bajo un procedimiento legal interno, sin discriminación y mediante una compensación que deberá ser equivalente al valor justo de mercado de las inversiones expropiadas inmediatamente antes que la expropiación tome lugar o que la inminente expropiación sea del conocimiento público, lo que ocurra primero. El valor será determinado de conformidad con las leyes y regulaciones de cada Parte Contratante. A efectos de compensar eventuales daños y pérdidas, el numeral 5 del Acuerdo dispone que los inversionistas recibirán un trato no menos favorable que el nacional o los de cualquier tercer Estado. En el artículo 6, se garantiza la transferencia de las inversiones y utilidades obtenidas, y en el ordinal 7, lo relativo a la subrogación. El numeral 8 contempla los mecanismos para la resolución de controversias entre las Partes, estableciendo que, en primera instancia, para resolver cualquier diferencia entre las Partes Contratantes relativas a la aplicación de este Convenio se utilizará la consulta a través del canal diplomático. Si la controversia no es resuelta en 6 meses, a solicitud de cualquier Parte Contratante se someterá el asunto a un tribunal de arbitraje ad hoc. Este último estará conformado por 3 árbitros (dos designados por cada Estado Parte, y el tercero, deberá ser electo en conjunto por ambos países y será un nacional de un Tercer Estado que mantenga relaciones diplomáticas con ambas Partes Contratantes y que ejercerá como Presidente del Tribunal de Arbitraje). Si no se logra un acuerdo en la elección durante un plazo determinado, se invitará al Presidente de la Corte Internacional de Justicia a efectuar las designaciones que sean necesarias. Es un Tribunal que determinará su propio procedimiento y cuyas decisiones se adoptarán por mayoría de votos. Su laudo será vinculante y definitivo para ambas Partes. Por su parte, el numeral 9 regula lo relativo a la resolución de controversias entre los inversionistas y el Estado donde se invierta. Según esta disposición, en primera instancia se procurará una solución amigable, si ello no fuese posible, dentro de los 6 meses de la notificación que se realice por escrito, el inversionista la someterá bajo su elección: 1) ante el tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; o 2) ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, a condición de que la Parte Contratante involucrada en la diferencia podrá requerir al inversionista interesado cumplir con procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI. Una vez que el inversionista haya sometido la diferencia al tribunal competente de la Parte Contratante interesada o al CIADI, la selección de uno de los dos procedimientos será considerada definitiva. El laudo arbitral será definitivo y vinculante para ambas partes. El numeral 10 establece que este acuerdo no afectará la decisión que adopten los Estados Partes de concederse en un futuro, un trato más favorable que el previsto en este convenio. Asimismo, la vigencia del Acuerdo aplicará a la inversión que se haya efectuado antes o después de la suscripción de este Convenio; sin embargo, no aplicará a las diferencias surgidas antes de su entrada en vigencia (artículo 11). Este instrumento contempla las consultas respectivas a efectos de implementar este Acuerdo (artículo 12) y en el numeral 13, se dispone, que el Acuerdo entrará en vigencia el primer día del mes siguiente a la fecha en que ambas Partes Contratantes hayan notificado por escrito que sus respectivos procedimientos legales internos han sido cumplidos y, en principio, permanecerá vigente por un período de diez años. Con respecto a inversiones o compromisos de inversión efectuados antes de la fecha en que sea efectiva la terminación de este Acuerdo, se indica que lo dispuesto en los artículos 1 al 12 inclusive permanecerá en vigencia por un período de diez años desde dicha fecha de terminación.
Tales disposiciones son muy similares a otros instrumentos internacionales ya suscritos por nuestro país. En el tema de la inversión, por ejemplo, en cuanto a otorgar el genérico compromiso de trato nacional y la reiteración de los acuerdos bilaterales que puedan existir entre cualquiera de las Partes en materia de protección recíproca de inversiones, podemos citar el Acuerdo entre la República de Costa Rica y la Confederación Suiza para la promoción y la protección recíproca de inversiones, aprobado mediante Ley Nº 8218 del 8 de marzo de 2002; el Tratado de Libre Comercio entre los Estados AELC y los Estados Centroamericanos, suscrito en Trondheim, Reino de Noruega, aprobado mediante Ley N° 9232 del 3 de abril de 2014; el Tratado de Libre Comercio entre la República de Costa Rica y la República de Singapur, aprobado mediante Ley Nº 9123 del 2 de abril de 2013, y el Acuerdo entre el Gobierno del Estado de Qatar y el Gobierno de la República de Costa Rica para la promoción y protección recíproca de inversiones, aprobado por Ley Nº 9099 del 21 de enero de 2013, entre otros. Ahora bien, se considera conveniente referirse separadamente en cuanto a los mecanismos de solución de controversias entre los Estados Parte, así como entre inversionista y Estado Parte.
VI.- Sobre la Solución de Controversias entre los Estados Parte Contratantes. Como ya se supra indicó, el Convenio de marras dispone en el numeral 8, los mecanismos para la resolución de controversias entre los Estados Partes, estableciendo, en primera instancia, que para cualquier diferencia entre las Partes Contratantes relativas a la aplicación de este Convenio se utilizará la consulta a través del canal diplomático. Y que en caso de que esta no fuese resuelta en 6 meses, será someterá bajo solicitud de cualquier Parte Contratante, a un tribunal de arbitraje ad hoc. Este último, se reitera, estará conformado por 3 árbitros (dos designados por cada Estado Parte, y el tercero, deberá ser electo en conjunto por ambos países y será un nacional de un Tercer Estado que mantenga relaciones diplomáticas con ambas Partes Contratantes y que ejercerá como Presidente del Tribunal de Arbitraje). Si no se llega a un acuerdo en la elección durante el plazo ya determinado, se invita al Presidente de la Corte Internacional de Justicia a efectuar las designaciones que sean necesarias. Se confiere a este Tribunal la determinación de su propio procedimiento y sus decisiones se adoptarán por mayoría de votos. Su laudo será vinculante y definitivo para ambas Partes. Es importante precisar, que prácticamente en idéntico sentido, Costa Rica suscribió el Acuerdo entre el Gobierno del Estado de Qatar y el Gobierno de la República de Costa Rica para la promoción y protección recíproca de inversiones, aprobado por Ley Nº 9099 del 21 de enero de 2013, el cual en el artículo 9 dispone:
“ARTÍCULO 9 SOLUCIÓN DE DISPUTAS ENTRE LAS PARTES CONTRATANTES (1) Las dos Partes Contratantes procurarán, de buena fe y con cooperación mutua, alcanzar una solución rápida y justa de cualquier disputa que surja entre ellas concerniente a la interpretación o ejecución de este Acuerdo. En este sentido, las dos Partes acuerdan iniciar negociaciones directas objetivas para alcanzar dicha solución. Si el desacuerdo no ha sido solucionado dentro de un periodo de seis meses desde la fecha en que el asunto fue elevado por cualquier Parte Contratante, este podrá someterse a solicitud de cualquier Parte Contratante a un Tribunal Arbitral compuesto por tres miembros.
(2) Dentro del periodo de dos meses desde la fecha de recibo de dicha solicitud, cada Parte Contratante designará un árbitro y los dos árbitros designados designarán, dentro de un periodo de dos meses y con la aprobación de ambas Partes Contratantes, a un nacional de tercer país como Presidente del Tribunal.
(3) Si dentro de los periodos especificados en el párrafo (2) de este Artículo, las designaciones necesarias no han sido realizadas, cada Parte Contratante podrá, en ausencia de cualquier otro acuerdo; invitar al Presidente de la Corte Internacional de Justicia para realizar cualquier designación necesaria. Si por cualquier otra causa no puede cumplir con dicha función, el Vicepresidente será invitado a realizar las designaciones necesarias. Si el Vicepresidente es un nacional de cualquier Parte Contratante o si él no puede cumplir también con dicha función, el Miembro de la Corte Internacional de Justicia que le sigue en antigüedad que no sea un nacional de cualquier Parte Contratante será invitado a realizar las designaciones necesarias.
(4) El Tribunal Arbitral alcanzará su decisión por mayoría de votos. Dichas decisiones serán definitivas y vinculantes para ambas Partes Contratantes. El Tribunal Arbitral basará su decisión en las disposiciones relevantes de este Acuerdo y de conformidad con el derecho internacional. Cada Parte Contratante asumirá el costo de su miembro del tribunal y de su representación en los procedimientos arbitrales; el costo del Presidente y los costos remanentes serán asumidos en partes iguales por las Partes Contratantes. El Tribunal Arbitral determinará sus reglas de procedimiento, salvo que las Partes Contratantes acuerden lo contrario.” Dicho instrumento internacional cuando fue revisado por este Tribunal en sentencia Nº 2012-14067 de las 14:50 horas del 9 de octubre de 2012, declaró que no se advertía en su texto vicio de inconstitucionalidad alguno, y sobre este aspecto en particular reiteró lo señalado por la Sala también en la sentencia Nº 2001-12006, al indicar:
“Luego de analizado el contenido del articulado contenido en el acuerdo consultado, este Tribunal Constitucional estima que el mismo resulta, sustancialmente, conforme con los preceptos, valores y principios fundamentales del Derecho de la Constitución. Nótese, que dicho tratado bilateral suscrito entre los Gobiernos de Qatar y de Costa -de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50, párrafo primero, de la Constitución Política-, busca promover nuevas oportunidades de comercio y de inversión en el país mediante la inserción en nuevos mercados, el establecimiento de nuevas empresas que permitan la diversificación de la oferta de bienes y servicios, la transferencia tecnológica y, consecuentemente, el desarrollo económico. Lo anterior, cabe destacar, dentro de un contexto y clima de inversión favorable, estable, seguro y transparente. Asimismo, resulta menester apuntar que las normas contenidas en el acuerdo bajo estudio son similares a las incorporadas en otros acuerdos de inversión vigentes y suscritos entre Costa Rica y otros países, los cuales, a su vez, fueron analizados por esta Sala, no encontrándose, en tales oportunidades, vicio alguno de inconstitucionalidad. En ese sentido, pueden consultarse las Sentencias Nos. 4726-1997 de las 15:18 hrs. de 20 de agosto de 1997; 1202-1999 de las 09:00 hrs. de 19 de febrero de 1999; 1270-2000 de las 16:05 hrs. de 8 de febrero de 2000; 9740-2000 de las 09:11 hrs. de 3 de noviembre de 2000; 9910-2000 de las 15:21 hrs. de 7 de noviembre de 2000; 9987-2000 de las 14:46 hrs. de 8 de noviembre de 2000; 10092-2000 de las 14:46 hrs. de 16 de noviembre de 2000; 10093-2000 de las 14:47 hrs. de 16 de noviembre de 2000; 12006-2001 de las 09:28 hrs. de 23 de noviembre de 2001 y 12494-2001 de las 15:02 hrs. de 12 de diciembre de 2001, referentes, respectivamente, a los acuerdos para la promoción y protección recíproca de las inversiones suscritos por Costa Rica con Francia, España, China, Paraguay, Reino de los Países Bajos, República Checa, Argentina, Venezuela, Confederación Suiza y Corea. Particularmente, resulta oportuno hacer alusión a lo señalado por este órgano jurisdiccional en la supra citada Sentencia Nº 12006-2001 de las 09:28 hrs. de 23 de noviembre de 2001, al analizar, por el fondo, el llamado “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y la Confederación Suiza para la promoción y protección recíproca de las inversiones”. En dicha ocasión, se estimó, de modo expreso, lo siguiente: …
“…Por su parte, en el numeral décimo se regula lo relativo a la solución de controversias entre las Partes Contratantes para lo cual se indica que cualquier disputa entre las Partes Contratantes relativa a la interpretación o aplicación de este Acuerdo será solucionada en la medida de lo posible por medio de consulta o canales diplomáticos y en caso de que la disputa no se solucione en un plazo determinado, a solicitud de cualquier Parte Contratante, se deberá someter a un Tribunal Arbitral ad hoc de conformidad con las disposiciones contenidas en el propio Acuerdo. En el artículo décimo primero del acuerdo expresamente se prevee la posibilidad de que las Partes Contratantes o sus inversionistas, utilicen las reglas económicas establecidas que les sean más favorables. Por su parte, el numeral décimo segundo indica lo relativo a la entrada en vigor del Acuerdo así como su plazo de permanencia que será de diez años y continuará en adelante indefinidamente a menos de que se presente una notificación escrita de denuncia seis meses antes de la expiración del período. En caso de la presentación oficial para la denuncia del acuerdo, las disposiciones de los artículos 1 a 11 continuarán siendo efectivas por un período adicional de diez años para las inversiones efectuadas antes de que la notificación oficial fuera efectuada. Finalmente, indica que ese acuerdo sustituye al "Acuerdo entre la República de Costa Rica y la Confederación Suiza para la Protección y Promoción de Inversiones, que entró en vigencia el dieciocho de agosto de mil novecientos sesenta y seis.(«) VII.- Conclusión.- («) En cuanto al fondo de las normas contenidas en el proyecto examinado, tampoco se observa quebranto constitucional alguno, por lo que procede evacuar la consulta en este sentido («)”.
Bajo tal orden de consideraciones, este Tribunal estima que el contenido del Acuerdo entre el Gobierno del Estado de Qatar y el Gobierno de la República de Costa Rica para la promoción y protección recíproca de inversiones, se encuentra, sin duda alguna, acorde con nuestra Carta Fundamental.” Así las cosas, dirimir el conflicto respecto de la implementación del Convenio entre los Estados Parte en los términos negociados, no ha constituido para este Tribunal un vicio de inconstitucionalidad.
VII.- Sobre la Solución de Controversias entre el inversionista y los Estados Parte Contratantes. Lo relativo a este tema ha sido objeto de diversos pronunciamientos y precisiones, por lo cual resulta necesario analizar lo dispuesto en este Convenio en particular. El numeral 9 dispone al efecto:
“ARTÍCULO 9 RESOLUCIÓN DE DIFERENCIAS ENTRE INVERSIONISTAS Y UNA PARTE CONTRATANTE 1. Cualquier diferencia legal relacionada con este Acuerdo entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante, se notificará por escrito por el inversionista a la Parte Contratante en la diferencia. En la medida de lo posible, la diferencia se resolverá amigablemente por medio de negociaciones entre las partes en diferencia.
2. Si la diferencia no puede ser resuelta por medio de negociaciones dentro de los seis meses desde la fecha de la notificación escrita según el Párrafo 1, ésta será sometida bajo la elección del inversionista:
(a) al tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; (b) al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, firmada en Washington el 18 de marzo de 1965, a condición de que la Parte Contratante involucrada en la diferencia podrá requerir al inversionista interesado cumplir con procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI.
Una vez que el inversionista haya sometido la diferencia al tribunal competente de la Parte Contratante interesada o al CIADI, la selección de uno de los dos procedimientos será definitiva.
3. El laudo arbitral se basará en la legislación de la Parte Contratante en la diferencia incluyendo sus reglas sobre conflicto de leyes, las disposiciones de este Acuerdo así como los principios universalmente aceptados del derecho internacional.
4. El laudo arbitral será definitivo y vinculante para ambas partes en la diferencia. Ambas Partes Contratantes se comprometerán a aplicar el laudo.” Nótese de lo trascrito y de lo señalado en el considerando IV, que el acuerdo en estudio dispone que se procurará, en principio, una solución amigable entre el inversionista y el Estado Parte sujeto de la diferencia. Sin embargo, se advierte que si ello no fuese posible, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación por escrito de la controversia en cuestión, el inversionista tiene dos opciones: 1) Acudir ante el tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; o, 2) Dirigirse al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) conforme al Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados. En este último caso, sin embargo, la Parte Contratante involucrada en la diferencia puede obligar al inversionista interesado a cumplir con los procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento del diferendo ante el CIADI. Asimismo, prescribe que una vez que el inversionista haya sometido la diferencia al tribunal competente de la Parte Contratante interesada o al CIADI, la selección de uno de los dos procedimientos será considerada definitiva, y el laudo arbitral será definitivo y vinculante para ambas partes. De manera que, el inversionista puede optar por acudir a la vía ordinaria del Estado Contratante donde realiza su inversión; o en su defecto, acudir al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, para lo cual deberá cumplir con los procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI. De manera que no se impone un arbitraje de carácter forzoso para el inversionista, sino optativo para este. Al respecto no se advierte inconstitucionalidad alguna, tal como también se dijo en otro asunto similar, la sentencia Nº 2014-4192 relativa al Tratado de Libre Comercio con Colombia:
“VIII. Como se indicó por parte del Departamento de Servicios Técnicos el proyecto contiene disposiciones que son repetición de otras ya incluidas en otros tratados de libre comercio lo cual sucede también en relación con el tema de la solución de controversias, En este punto se presentan cláusulas similares a las que esta Sala ya ha analizado y desde tal perspectiva cabe afirmar que el proyecto de Tratado de libre Comercio con la Republica de Colombia no recoge por una parte un procedimiento de arbitraje que tenga carácter forzoso para nuestro país pues -como se aprecia en la cláusula 2.17- el citado proceso de arbitraje se regula a través del Convenio de CIADI, de manera que sobre este punto resulta aplicable el artículo 26 de esta última normativa.” En razón de lo anterior, tampoco se aprecia en el sub judice, la existencia de un vicio de inconstitucionalidad.
VIII.-Conclusión. Expuesto lo anterior y que este Convenio se llevó a cabo en concordancia con principios y normas del Derecho Internacional que respetan nuestro ordenamiento jurídico; bajo los términos señalados, la Sala no encuentra objeciones de índole constitucional, de fondo o forma, al proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo Nº 17.246.
IX.- Nota de los Magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal, con redacción del segundo.
En ocasiones anteriores, hemos suscrito redacciones separadas en relación con lo dispuesto por la Sala, en cuanto al mecanismo para solucionar controversias entre un Inversionista y el Estado Parte Contratante en convenios de similar naturaleza a la del sub examine (ver al efecto las sentencias Nos. 2013-2296, 2013-5013 y 2014-4192), toda vez que hemos señalado, que si bien de conformidad con el artículo 26 del Convenio del CIADI “(…) Un Estado Contratante podrá exigir el agotamiento previo de sus vías administrativas o judiciales, como condición a su consentimiento al arbitraje conforme a este Convenio”; a ello se debe agregar, que Costa Rica al momento de aprobar tal Convenio por Ley número 7332 de 30 de marzo de 1993, determinó una declaración interpretativa al numeral 26 y una reserva al ordinal 42 del CIADI. En el sub judice, interesa la primera, la cual dice:
“DECLARACION INTERPRETATIVA AL ARTICULO 26:
Que solo se podrá recurrir al procedimiento de arbitraje dispuesto por el Convenio para la Solución de controversias relativas a inversiones, cuando previamente se haya hecho agotamiento de todos los medios locales existentes ya sean de tipo administrativo o judicial.” Tales disposiciones, respecto de las cuales a la fecha no tenemos duda alguna de constitucionalidad, pues compartimos el criterio vertido en la sentencia número 1993-1079 de las 14:48 horas de 2 de marzo de 1993, no implica que Costa Rica, una vez que haya agotado la sede jurisdiccional interna, no pueda someter el asunto a arbitraje en los términos del CIADI. Lo anterior por cuanto en tales casos no se estaría reabriendo una causa fallada con autoridad de cosa juzgada, sino que la verdadera cosa juzgada solo se llega a producir cuando se agota la fase del arbitraje internacional en los términos del CIADI.
En este sentido, hay que recordar el valor de las declaraciones interpretativas. Como es bien sabido, la declaración interpretativa tiene como objeto aclarar el sentido de una cláusula de un tratado internacional cuando es oscura o el texto ofrece diversas opciones posibles, siempre y cuando no desvirtúe el objeto original del convenio. La Comisión de Derecho Internacional de la Organización de Naciones Unidas las define como: "Una declaración unilateral, cualquiera [que] sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado o por una organización internacional, con el objeto de precisar o aclarar el sentido o el alcance que ese Estado o esa organización internacional atribuye al tratado o algunas de sus disposiciones". (Véase Comisión de Derecho Internacional, 51 periodo de sesiones, 3 de mayo-23 de julio de 1999, Nueva York, Naciones Unidas, 1999, p. 194). Las declaraciones interpretativas de este tipo, a diferencia de las reservas, no tienen por objeto excluir o modificar los efectos jurídicos de un tratado. Como bien se señala en el Manual de Tratados de la Organización de Naciones Unidas, preparado por la Sección de Tratados de su Oficina de Asuntos Jurídicos, tanto las declaraciones obligatorias como las facultativas son jurídicamente vinculantes para los sujetos de Derecho internacional declarantes. De ahí que las declaraciones interpretativas sí impongan obligaciones jurídicas a los declarantes en el ámbito internacional. Por otra parte, en este asunto no podemos dejar de lado las reglas de interpretación de los tratados internacionales. En este ámbito, este Tribunal ha expresado lo siguiente:
“a) El Tratado debe ser interpretado de acuerdo con el sentido razonable del objeto que regula, b) El objeto, en sí mismo, debe ser igualmente razonable; es decir, que sea adecuado y no inconsistente con los principios generalmente reconocidos; c) Se presume que las partes coinciden en los efectos del Tratado, de manera que las partes coinciden en los efectos de Tratado, de manera que no es admisible la interpretación que vuelva sin sentido o ineficaz a una estipulación, o al mismo tratado, Ch) Toda interpretación debe estar dirigida a hacer la operación del Tratado, consistente con la buena fe”. (El subrayado es nuestro). Voto 123-93.
De interpretarse que primero deben agotarse las vías internas y que una vez que haya cosa juzgada material, es imposible acudir al arbitraje internacional, simple y llanamente se estaría haciendo ineficaz no solo el convenio consultado en cuanto a este extremo, sino el propio CIADI, todo lo cual vulnera tanto las reglas de interpretación de los tratados, como principios básicos del derecho internacional público, que regentan la interpretación y aplicación de los tratados, en particular el de la buena fe.
De ahí que hemos optado por una interpretación diferente, en el sentido de que en virtud de la cláusula interpretativa al artículo 26 del CIADI, la autoridad de cosa juzgada, cuya determinación en el caso concreto es un tema de legalidad, solo se da cuando se agota la vía del arbitraje internacional si se ha optado por esta vía para la solución de un conflicto.
Al respecto, se debe advertir que el parámetro de control de constitucionalidad, según el artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no solo se encuentra compuesto por las normas de la Ley Fundamental, sino también por “los principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica”. Ergo, todas las fuentes jurídicas, principios y derechos citados, que comprenden tanto principios constitucionales como otros del Derecho Internacional o Comunitario, en el ejercicio del control de constitucionalidad, deben aplicarse de modo armónico, de forma tal que sus contenidos protectores se optimicen de la mejor manera posible y no se afecte el contenido esencial de ninguno de ellos.
Precisamente, uno de los principios fundamentales del derecho internacional, recogido en el numeral 27 de la Convención de Viena sobre los Tratados, consiste en que ningún Estado puede invocar su ordenamiento jurídico interno para desligarse o incumplir una obligación derivada de un convenio internacional.
Asimismo, el principio de derecho internacional effet utile exige del Estado, en la interpretación y aplicación de los Tratados, y de aquellos no autoaplicables (non-self executing), la obligación de estimular a todos los órganos del aparato estatal para que se generen efectos duraderos en el orden interno de acuerdo con las obligaciones internacionales adquiridas, de modo que se deben tomar las medidas necesarias en todo su conjunto, para asegurar que los términos de un acuerdo internacional tengan efectos en armonía con el derecho interno. A esto siguen los mecanismos de cooperación entre los Estados y organizaciones internacionales, y de seguimiento sobre la compatibilidad de la legislación interna con la de los convenios internacionales.
En igual sentido, los principios de pacta sunt servanda y bona fides determinan que los tratados deben ser cumplidos tal y como se consagran de buena fe, por cuanto la obligatoriedad del tratado entre las partes les impone establecer políticas tendentes a su adecuado cumplimiento.
Los principios anteriores obligan a una interpretación del derecho interno, incluida por supuesto la Constitución y de las normas de los tratados suscritos por Costa Rica, a la luz del principio de coherentia, en virtud del cual, ante dos enunciados, uno de una norma de un tratado internacional y otra de una del derecho interno, en la medida de lo posible, no debe atribuírseles un significado que produzca una incompatibilidad entre ellas. La exigencia de coherencia es una consecuencia lógica de los principios de pacta sunt servanda, bona fides y effet utile a los que ya hemos hecho referencia. Si los Estados se comprometen en el orden internacional, es porque tienen la voluntad de cumplir las obligaciones contraídas y es deber de los Estados y sus órganos internos adoptar todas las medidas requeridas, includo aquellas de carácter interpretativo, para adaptar el ordenamiento interno de manera que se alcance el objetivo perseguido en el convenio internacional ratificado.
Así las cosas, la conclusión de que dada la declaración interpretativa al artículo 26, ningún asunto con cosa juzgada material podría ser sometido a arbitraje, implicaría, ni más ni menos, que vaciar de contenido el arbitraje internacional según los compromisos adquiridos por el país a través del CIADI y todos los tratados posteriores que a él han remitido, lo que a su vez supone una flagrante violación a los mencionados principios del derecho internacional, que forman parte del parámetro de control de constitucional y pondría al país en un situación muy comprometida frente a la comunidad internacional. Por lo demás, tal interpretación sería contraria al propio bloque de constitucionalidad, toda vez que no pondera los citados principios del derecho internacional público.
Por tales razones, el Tribunal Constitucional, en ejercicio del control de constitucionalidad, tiene el deber de armonizar las obligaciones derivadas de la Constitución Política y el Derecho Internacional, todo ello en la medida que el razonamiento técnico jurídico preciso y fundado en el bloque de constitucionalidad así lo permita, de manera que los contenidos protectores de las diversas fuentes se optimicen de la mejor manera posible, eso sí sin que eso afecte el contenido esencial de ninguno derecho fundamental.
Ciertamente, en el plano interno, el derecho constitucional tiene prioridad sobre el internacional; sin embargo, en el plano externo, lo anterior no justifica el incumplimiento unilateral de un Estado de una obligación convencional vinculante, lo que irremediablemente acarrearía responsabilidad para el Estado que incumple por tratarse de la violación del derecho internacional, y solo tendría la posibilidad complicada de proceder con la regulación de la nulidad, terminación o suspensión de la aplicación de los tratados conforme a la Parte V de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
De ahí que el juez constitucional, antes de someter al país a situaciones tan complejas, primeramente tenga el deber de interpretar de manera conciliatoria los instrumentos inmersos en un conflicto derecho interno-derecho internacional, y solo en caso de que no sea jurídicamente plausible una interpretación armoniosa o que irremediablemente se vacíe de su contenido esencial a un derecho constitucional, tendría preponderancia el derecho interno, tesis que en lo fundamental es seguida por reconocidos internacionalistas como Thomas Buergenthal, Hector Gross Espiell, Claudio Grosman y Harold G. Maier. Esta aproximación o modo de análisis a este tipo de situación se justifica aún más puesto que el parámetro de constitucionalidad incluye, según se explicó supra, los principios del derecho internacional o comunitario como dispone el artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
A mayor abundamiento, el criterio de otros tribunales internacionales explica nuestra posición.
Por ejemplo, la Corte Permanente de Justicia Internacional (CPJI), en el caso de las “zonas francas” (CPJI, Ser. A/B, No. 46, p.167), dijo: “Francia no puede apoyarse en su propia legislación para limitar el alcance de sus obligaciones internacionales”; igualmente se pueden citar las sentencias arbitrales en los asuntos “Montijo” (26/7/1875) y “Georges Pinson” (19/10/28). Además, la CPIJ, en el caso de los nacionales polacos de Dantzig (1932) que habían pasado en este mismo carácter a Polonia, respecto a un acuerdo celebrado entre dos sujetos de Derecho Internacional (CPJI, Ser. A/B, No. 44, p. 24), dijo: “… puede fácilmente admitirse que, según un principio bien establecido de Derecho Internacional, el acuerdo, siendo un tratado internacional, no puede, como tal, crear directamente derechos y obligaciones para particulares. Pero no puede negarse que el objeto mismo de un acuerdo internacional, conforme a la intención de las partes contratantes, puede ser la adopción por las partes contratantes, de algunas reglas definidas que creen derechos y obligaciones para los individuos y sean susceptibles de ser aplicadas por los tribunales nacionales.” En adición señaló: “Un Estado no puede invocar contra otro su propia Constitución con miras a evadir obligaciones que le incumba por el Derecho Internacional”. Por su parte, el CPJI en el asunto del intercambio de poblaciones griegas y turcas expresó: “Un Estado que ha contraído válidamente obligaciones internacionales está obligado a introducir en su legislación las modificaciones que sean necesarias para asegurar la ejecución de los compromisos asumidos” (CPJI, Serie B, núm. 10, p. 20). En igual sentido, en el caso del estatuto jurídico de Groenlandia Oriental, la CPJI juzgó una declaración hecha por el ministro de Relaciones Exteriores al ministro de Dinamarca. La Corte dijo que dicha declaración obligaba a Noruega, a pesar de que este Estado aducía que su ministro había sobrepasado sus poderes constitucionales (CPJI, Serie A/B, núm. 46, p. 170). También, la Corte Internacional de Justicia, en su opinión consultiva en el asunto “Aplicabilidad de la obligación de arbitraje en virtud de la sección 21 del acuerdo de 26 de junio de 1947 relativo a la Sede de la Organización de las Naciones Unidas (1988), dispuso: “Bastaría recordar el principio básico de que el Derecho Internacional prevalece sobre el Derecho Interno. Este principio fue avalado por decisiones tan antiguas como la sentencia arbitral de 14 de septiembre de 1872 en el asunto Alabama entre Gran Bretaña y los EE.UU., y ha sido frecuentemente citado desde entonces, por ejemplo en el asunto de las Comunidades greco-húngaras en el que la Corte Permanente de Justicia Internacional afirmó que: “es un principio de derecho internacional universalmente aceptado el que en las relaciones entre potencias que son partes de un tratado, la normas de derecho interno no pueden prevalecer sobre las del tratado” (ICJ Reports-CIJ Recueil, 1988).
La postura que estamos siguiendo tiene una ventaja adicional, en la medida que el Tribunal Constitucional ejerce una función preventiva ante eventuales responsabilidades internacionales que pudieran exigírsele al Estado costarricense por incumplir obligaciones internacionales derivadas de un instrumento internacional.
Ahora bien, el convenio objeto de esta consulta, en el numeral 9 dispone expresamente:
“ARTÍCULO 9 RESOLUCIÓN DE DIFERENCIAS ENTRE INVERSIONISTAS Y UNA PARTE CONTRATANTE 1. Cualquier diferencia legal relacionada con este Acuerdo entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante, se notificará por escrito por el inversionista a la Parte Contratante en la diferencia. En la medida de lo posible, la diferencia se resolverá amigablemente por medio de negociaciones entre las partes en diferencia.
2. Si la diferencia no puede ser resuelta por medio de negociaciones dentro de los seis meses desde la fecha de la notificación escrita según el Párrafo 1, ésta será sometida bajo la elección del inversionista:
(a) al tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; (b) al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, firmada en Washington el 18 de marzo de 1965, a condición de que la Parte Contratante involucrada en la diferencia podrá requerir al inversionista interesado cumplir con procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI.
Una vez que el inversionista haya sometido la diferencia al tribunal competente de la Parte Contratante interesada o al CIADI, la selección de uno de los dos procedimientos será definitiva.
3. El laudo arbitral se basará en la legislación de la Parte Contratante en la diferencia incluyendo sus reglas sobre conflicto de leyes, las disposiciones de este Acuerdo así como los principios universalmente aceptados del derecho internacional.
4. El laudo arbitral será definitivo y vinculante para ambas partes en la diferencia. Ambas Partes Contratantes se comprometerán a aplicar el laudo.” De la norma citada concluimos, que el inversionista puede escoger entre acudir a los Tribunales de la Parte Contratante, o dirigirse al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) conforme al Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, firmado en Washington el 18 de marzo de 1965.
Sin embargo, cuando el inversionista opta por someter la diferencia al CIADI, el Estado tiene derecho a exigirle que de previo agote todos los medios locales existentes ya sean de tipo administrativo o judicial, en aplicación de la citada declaración interpretativa al artículo 26 del Convenio del CIADI, formulada por el propio gobierno de Costa Rica.
X.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ En el precedente que se cita en la opinión consultiva, sostuve lo siguiente:
“Para tener claro el instituto de la caducidad en el procedimiento parlamentario es necesario hacer algunas precisiones de carácter general. En primer lugar, en buena tesis de principio, sobre todo en los regímenes parlamentarios, cada vez que finaliza una legislatura –periodo que va desde que se instaura hasta que se disuelve- todos los asuntos pendientes se tienen por fenecidos, es decir, se estaría ante la caducidad del trabajo parlamentario no ultimado por la Cámara. Según esta postura, para seguirlos conociendo en la próxima legislatura, deben iniciar de nuevo todos los trámites. Empero, nuestro Derecho Parlamentario contiene una norma que regula el instituto de la “puesta a despacho”, la que racionaliza, ordena y maximiza el trabajo parlamentario, toda vez que permite que un asunto que quedó pendiente en la legislatura - periodo de un año que va del 1° de mayo al 30 de abril del año siguiente- que termina, pueda continuar con los trámites que le falta en la siguiente, siempre y cuando se recurra a este instituto por parte de un (a) diputado (a) o del Poder Ejecutivo”.
Ahora bien, por razones de seguridad jurídica los asuntos que se encuentran en la corriente legislativa no pueden estar en esta de forma indefinida. De ahí la necesidad de que haya un instituto parlamentario como el que comentamos. Cuando tal situación ocurre, además de lesionar este importante principio constitucional, se afecta el principio democrático o del pluralismo político, toda vez que los órdenes del día de los distintos órganos parlamentarios –preparatorios, mixtos o decisorios- se atiborran de proyectos de ley o de acuerdo que no están en sintonía con la oferta electoral que resultó vencedora en las elecciones democráticas. Lo cual tiene un efecto perverso, y es que el nuevo gobierno, el que goza de una amplia legitimidad democrática, cuya oferta electoral ha sido avalada por el Soberano, no puede traducir en decisiones políticas fundamentales –entiéndase leyes de la República o en acuerdos legislativos-, aquellas propuestas que recibieron el respaldo popular. Debe, pues, la fracción de Gobierno entablar una negociación política para alterar el orden del día con el fin de que su agenda tenga la prioridad que el Soberano le dio en unas elecciones libres, periódicas y disputadas –tarea que no es nada fácil-; con lo que también se produce otro efecto perverso que distorsiona el principio del pluralismo político, en especial la regla de la mayoría (véanse los artículos 119 y 138 de la Constitución Política) como es la sobrevaloración de la minorías, cosa muy distinta del principio del respeto de las minorías (véase el artículo 95, inciso 6, constitucional). De ahí la necesidad de que haya un plazo razonable para que los asuntos permanezcan en la agenda parlamentaria, de ahí también la necesidad que las reglas de caducidad dispuestas en el Estatuto Parlamentario, se observen de forma rigurosa, pues, de lo contrario, se incurre en un vicio esencial del procedimiento parlamentario, el cual es parámetro de constitucionalidad (véase el numeral 73, inciso 3, de nuestra Ley de la Jurisdicción Constitucional). Agregado a lo anterior, está el hecho de que cuando ha operado la caducidad, sea por el acaecimiento del plazo o porque la noción de orden que se presentó antes de su vencimiento no se votó en un plazo razonable, la Asamblea Legislativa carece de competencia para aprobar un proyecto de ley que, jurídicamente, debe de estar archivado.
Por tanto:
Se evacua esta consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad, en el sentido de que con motivo del trámite del proyecto de ley denominado “Ley de Aprobación del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones”, expediente legislativo Nº 17.246, no se ha producido ningún vicio sustancial de forma ni de fondo. Los Magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal ponen nota en cuanto al arbitraje. Los Magistrados Jinesta Lobo, Hernández López y Hernández Gutiérrez dan razones diferentes en cuanto al tema del arbitraje. El Magistrado Jinesta Lobo y Hernández Gutiérrez dan razones diferentes en cuanto a si la caducidad del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa es un vicio esencial o no del procedimiento legislativo. El Magistrado Castillo Víquez y las Magistradas Hernández López y Garro Vargas ponen notas separadas. Comuníquese.
Ernesto Jinesta Lobo Presidente a.i.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Anamari Garro V.
Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernández G.
Voto No. 18012-2015.
RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO, HERNÁNDEZ LÓPEZ Y HERNÁNDEZ GUTIERREZ EN CUANTO AL TEMA DEL ARBITRAJE Los Magistrados Jinesta Lobo, Hernández López y Hernández Gutiérrez dan razones diferentes, con redacción del primero, en cuanto al tema del arbitraje, que son las siguientes:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
Considerando:
Este Convenio de 18 de marzo de 1965 fue aprobado por la Asamblea Legislativa, en aplicación del artículo 7° de la Constitución Política, mediante la Ley No. 7332 de 30 de marzo de 1993. Este instrumento del Derecho Internacional en su Capítulo II, artículo 26 establece, expresamente, lo siguiente “(…) Un Estado Contratante podrá exigir el agotamiento previo de sus vías administrativas o judiciales, como condición a su consentimiento al arbitraje conforme a este Convenio”. Esta norma del Convenio del CIADI es lo suficientemente clara y contundente para aclarar que el arbitraje para resolver un conflicto entre un inversionista y el Estado costarricense no es obligatorio, por el contrario le otorga una clara facultad al Estado demandado por el inversionista para exigir que, previamente, se discuta el diferendo surgido en la sede administrativa o en la vía jurisdiccional interna. Es menester resaltar que al momento de la aprobación legislativa del Convenio del CIADI por la Asamblea Legislativa se introdujo la siguiente cláusula interpretativa al numeral 26: “Que solo se podrá recurrir al procedimiento de arbitraje dispuesto por el Convenio para la Solución de controversias relativas a inversiones, cuando previamente se haya hecho agotamiento de todos los medios locales existentes ya sean de tipo administrativo o judicial”. Por su parte, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 1079-93 de las 14:48 hrs. de 2 de marzo de 1993, al evacuar la consulta preceptiva sobre el proyecto de ley que aprobaría el Convenio del CIADI, estimó en la parte dispositiva que “(…) no se encuentran vicios de inconstitucionalidad en su contenido ni en la declaración interpretativa sobre el artículo 26 (…)”. Cabe agregar que aunque podría dudarse de la constitucionalidad de la cláusula interpretativa introducida por la Asamblea Legislativa, en cuanto, prácticamente, le impone la obligación al Estado de discutir el asunto en las vías internas, es lo cierto que el artículo 26 del Convenio del CIADI, resulta absolutamente constitucional, puesto que, le concede al Estado una facultad al señalar que “Un Estado Contratante podrá exigir (…)”, con lo cual le deja abierta la opción de acudir a las vías internas –administrativas y jurisdiccionales- o al arbitraje internacional.
Si el Estado demandado en una controversia con un inversionista, establece, facultativamente, como condición acudir a la sede jurisdiccional interna y en ésta se dicta una sentencia con autoridad de cosa juzgada material no podrá acudirse a la sede arbitral, por cuanto el artículo 42, párrafo 2°, de la Constitución Política que está por sobre el Tratado de Libre Comercio, dispone que “Se prohíbe reabrir (…) juicios fallados con autoridad de cosa juzgada, salvo cuando proceda el recurso de revisión”. Consecuentemente, en tal hipótesis el único escenario de discusión entre el inversionista y el Estado costarricense lo constituye el recurso extraordinario interno de revisión, según las causales que pauta el ordenamiento jurídico. Distinto sería cuando, el Estado costarricense decide, facultativamente, discutir solo el asunto en la vía administrativa o bien en la judicial pero estando en esta última decide libremente otorgar su consentimiento para acudir a un panel arbitral, puesto que, en tales supuestos no existe aún sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada y el artículo 43 constitucional habilita a cualquier persona –incluido el Estado- para terminar sus diferencias patrimoniales mediante árbitros “(…) aún habiendo litigio pendiente”.
Ernesto Jinesta L.
Nancy Hernández L. José Paulino Hernández G.
Voto No. 18012-2015 RAZONES DIFERENTES MAGISTRADOS JINESTA LOBO Y HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ EN TORNO AL ARTÍCULO 119 DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.
Los Magistrados Jinesta Lobo y Hernández Gutiérrez, dan razones diferentes en cuanto a si la caducidad del artículo 119 del Reglamento Legislativo es un vicio esencial o no del procedimiento legislativo, que son las siguientes:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
I.- INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA DE LOS VICIOS ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN ARAS DE LA VIGENCIA PLENA DE LOS PRINCIPIOS DEL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO DE DIVISIÓN E INDEPENDENCIA DE PODERES. Para disponer la nulidad por inconstitucionalidad de un trámite legislativo, debe estarse ante un vicio esencial del procedimiento legislativo. Lo anterior queda absolutamente ratificado cuando el numeral 73, inciso c), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se refiere a tal categoría con la expresión de “requisito o trámite sustancial”. El vicio esencial es uno de carácter relevante, significativo y de cierta entidad o importancia, por cuanto, de lo contrario, se caería en el yerro de la “nulidad por la nulidad”. Qué vicio es o no esencial es una cuestión que le compete a un Tribunal Constitucional definir casuísticamente, dado que, no existe un instrumento normativo que establezca un elenco abierto o cerrado. De lo anteriormente señalado se desprende, con claridad meridiana, que también, hay vicios no esenciales, sea irrelevantes, insustanciales, no significativos o de poca importancia. Tales vicios no esenciales, no pueden llevar a un Tribunal Constitucional a reputarlos como esenciales, por cuanto, se incurre en el equívoco de la “nulidad por la nulidad misma” que resulta contrario al principio general de conservación de los actos o de las conductas, por imperativo, a su vez, de los principios de eficacia, eficiencia, razonabilidad y proporcionalidad. Ningún Tribunal, Corte o Sala Constitucional puede tenerse como un contralor irrestricto y omnímodo de los yerros cometidos durante la sustanciación del procedimiento legislativo, eso sería erigir ese órgano en una especie de instancia parlamentaria que no resulta congruente con el principio ancilar del Estado Constitucional de Derecho de la separación de funciones. Ciertamente, el órgano encargado de la supremacía constitucional debe señalar los vicios esenciales o relevantes que lesionan el bloque de constitucionalidad, integrado en la materia por la Constitución y el respectivo reglamento legislativo, empero ante los vicios no esenciales debe permanecer incólume la doctrina de los “interna corporis”, en el sentido que existen una serie de actuaciones o conductas durante el procedimiento legislativo que no deben ser objeto de fiscalización por un Tribunal Constitucional. Lo anterior, resulta indispensable en aras de garantizar el principio de separación de funciones y de reconocerle al Poder Legislativo una esfera de independencia contemplada constitucionalmente, así como los espacios constitucionales necesarios para ejercer su libertad de configuración del ordenamiento jurídico. Un Tribunal Constitucional que erige la infracción de cualquier norma reglamentaria legislativa en vicio esencial, incurre en el error de la “nulidad por la nulidad” y fomenta la “judicialización de la política”. Tratándose de vicios no esenciales, todo Tribunal, Sala o Corte Constitucional deben asumir el principio de la auto-contención, para dejar que operen los principios esenciales del Estado Constitucional de Derecho de división e independencia de poderes.
II.- VICIO ESENCIAL ES EL DE TAL ENTIDAD QUE VIOLENTA LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO O LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Ciertamente, resulta muy difícil establecer a priori un elenco de vicios esenciales, empero desde nuestra perspectiva, habrá vicio esencial del procedimiento legislativo cuando, además de violentarse una norma constitucional o reglamentaria legislativa en la materia, se infrinja un principio general del Derecho parlamentario, tales como el democrático en sus diversas manifestaciones como el pluralismo, representatividad y la participación, el de publicidad o transparencia, protección de las minorías, etc. Asimismo, habrá vicio esencial cuando se infringen derechos de los parlamentarios, considerados individualmente o en grupo (v. gr. de enmienda).
III.- INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 119 DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA NO ES UN VICIO ESENCIAL SINO SUBSANABLE. Uno de los puntos medulares de la presente consulta de constitucionalidad es si la caducidad contemplada en el artículo 119 del RAL, una vez operada, enerva la posibilidad de la Asamblea Legislativa de retomar un proyecto de ley, convirtiéndose su inobservancia en un vicio esencial o sustancial. En primero término, resulta menester señalar que es completamente inconveniente que este Tribunal Constitucional, vía consulta legislativa, se convierta en un contralor de los plazos de caducidad contemplados en el RAL, como si se tratara de una instancia parlamentaria absolutamente inédita. De otra parte, uno de las cuestiones fundamentales a dilucidar, para determinar su entidad, es si tal vicio resulta subsanable o no. En nuestro criterio, si operada la caducidad y de manera sobrevenida una mayoría calificada de la Asamblea Legislativa decide retomar un proyecto de ley, se produce una subsanación de cualquier vicio, por cuanto, se trata de un grupo parlamentario más que significativo que expresa su voluntad en tal sentido. En el caso particular, la moción de prorroga se aprobó, ciertamente, después de contabilizados los 4 años del plazo de caducidad, no obstante lo fue por una mayoría legislativa calificada, con lo que se tiene por subsanado. Es evidente que no se ha violentado ningún principio del Derecho parlamentario o derecho alguno de los diputados, como para calificar el vicio de esencial.
Ernesto Jinesta L. José Paulino Hernández G.
Revisados los argumentos por el Magistrado redactor, dentro de esta Consulta Preceptiva de Constitucionalidad y constatada la existencia de una nota, que firmo en conjunto con dos compañeros Magistrados, en la que se expresa mi posición respecto del tema del arbitraje, renuncio a mi nota separada dispuesta para este caso.- Nancy Hernández López NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS, EXP. 15-16208 Esta nota versa sobre las disposiciones del tratado sometido a consulta, denominado “Acuerdo entre el gobierno de la República de Costa Rica y el gobierno de la República Popular de China para la promoción y protección de inversiones” (en adelante, TBI o tratado), que se refieren a controversias “entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante, en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante” (artículo 9) y no a las relativas a controversias entre las Partes Contratantes (cfr. artículo 8). Naturalmente, en el análisis se dejarán de lado los aspectos de conveniencia y oportunidad. Aquí las disposiciones serán vistas desde ángulo jurídico.
Debe recordarse que un TBI es un tratado suscrito entre Estados, por tanto, el inversionista no es Parte Contratante. Pero un TBI suele otorgar el derecho al inversionista de accionar contra el Estado del que no es nacional y en cuyo territorio realiza la inversión. En principio, un TBI es sinalagmático, no porque el Estado –sobre la base de ese instrumento– pueda demandar al inversionista, sino porque los inversionistas de ambos Estados pueden demandar al Estado en cuyo territorio realizan la inversión.
Ahora bien, en vista de la abismal asimetría económica existente entre las Partes Contratantes del presente TBI y entre los potenciales inversionistas nacionales de éstas, probablemente el artículo 9 será utilizado en controversias en las que el demando será el Estado de Costa Rica. Por eso el tema reviste particular importancia.
Corresponde determinar si el TBI sometido a consulta señala la obligatoriedad de acudir a un tribunal arbitral del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (en adelante, CIADI) cuando surja una controversia entre un inversionista y el Estado. Para eso se analizarán las disposiciones del TBI y del Convenio CIADI aplicables a ambos Estados y, luego, se examinará la situación del Estado de Costa Rica en particular. Finalmente, se hará una referencia a las relaciones entre las instancias domésticas y un tribunal arbitral del CIADI.
La obligación para los Estados partes del TBI de someterse al arbitraje En primer término, se desglosarán las normas sustantivas aplicables y los cánones hermenéuticos que deben utilizarse para interpretarlas. Luego, a partir de esas normas, se deducirá lo relativo al consentimiento –piedra angular de todo arbitraje–. Finalmente, se determinará si es o no obligatorio para un Estado acudir al CIADI y, si lo es, bajo qué condiciones.
A. Marco de normas sustantivas y cánones hermenéuticos La norma del TBI sobre la solución de controversias entre un Estado y un inversionista dispone:
“Artículo 9.
1. Cualquier diferencia legal relacionada con este Acuerdo entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante, se notificará por escrito por el inversionista a la Parte Contratante en la diferencia. En la medida de lo posible, la diferencia se resolverá amigablemente por medio de negociaciones entre las partes en diferencia.
2. Si la diferencia no puede ser resuelta por medio de negociaciones dentro de los seis meses desde la fecha de la notificación escrita según el Párrafo 1, ésta será sometida bajo la elección del inversionista:
(a) al tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; (b) al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, firmada en Washington el 18 de marzo de 1965, a condición de que la Parte Contratante involucrada en la diferencia podrá requerir al inversionista interesado cumplir con procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI”. (El destacado no es del original).
En vista de que esa norma hace un reenvío al Convenio CIADI (aprobado mediante la Ley 7332, vigente a partir del 16 de abril de 1993), es preciso tener presente lo que este instrumento establece respecto del consentimiento.
El artículo 25 del Convenio CIADI, en lo que interesa, dice:
“Artículo 25.1.- La jurisdicción del Centro se extenderá a las diferencias de naturaleza jurídica que surjan directamente de una inversión entre un Estado Contratante (…) y el nacional de otro estado Contratante y que las partes hayan consentido por escrito en someter al Centro. El consentimiento dado por las partes no podrá ser unilateralmente retirado (…). 4.- Los Estados Contratantes podrán, al ratificar, aceptar o aprobar este Convenio o en cualquier momento ulterior, notificar al Centro la clase o clases de diferencias que aceptarían someter, o no, a su jurisdicción. El Secretario General transmitirá inmediatamente dicha notificación a todos los Estados Contratantes. Esta notificación no se entenderá que constituye el consentimiento a que se refiere el apartado (1) anterior”. (El destacado no es del original).
Por otro lado, el artículo 26 del Convenio CIADI se refiere también al consentimiento:
“Artículo 26.- Salvo estipulación en contrario, el consentimiento de las partes al procedimiento de arbitraje conforme a este Convenio se considerará como consentimiento a dicho arbitraje con exclusión de cualquier otro recurso. Un Estado Contratante podrá exigir el agotamiento previo de sus vías administrativas o judiciales, como condición a su consentimiento al arbitraje conforme a este Convenio”. (El destacado no es del original).
Para interpretar adecuadamente esas disposiciones quizá no es obligatorio, en sentido estricto, acudir a las reglas que recoge la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (aprobada mediante la Ley 7615, vigente a partir del 29 de agosto de 1996) (en adelante, CVDT), en razón de que tanto su suscripción como su aprobación son posteriores a las correspondientes del Convenio CIADI. No obstante, sobre todo porque –como es sabido– esa Convención es fruto de una labor de codificación de normas de derecho consuetudinario, es procedente y razonable tenerla presente.
“Artículo 31. Regla general de interpretación.
1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. 2. Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos: a) todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado: b) todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado.
3. Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta: a) todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones: b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado: c) toda forma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes.
4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes”.
“Artículo 32. Medios de interpretación complementarios. Se podrán acudir a medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido resultante de la aplicación del artículo 31, o para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con el artículo 31: a) deje ambiguo u oscuro el sentido; o b) conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable”. (El destacado no es del original).
Por eso, conviene recordar la génesis del Convenio CIADI:
“El Convenio fue elaborado por los Directores Ejecutivos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (el Banco Mundial). El 18 de marzo de 1965, los Directores Ejecutivos sometieron el Convenio, con un Informe adjunto, a los gobiernos miembros del Banco Mundial para su consideración con vistas a la firma y ratificación del Convenio” (Convenio CIADI, Reglamento y Reglas, Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, Washington D.C., CIADI/15, 2006, p. 5).
Entonces, a tenor de los artículos 31.3.b y 32.a de la CVDT, lo señalado en ese Informe da luz sobre las normas del Convenio CIADI. En este informe, respecto del consentimiento, indica lo siguiente:
“23. El consentimiento de las partes es la piedra angular en que descansa la jurisdicción del Centro. El consentimiento a la jurisdicción debe darse por escrito y una vez dado no puede ser revocado unilateralmente (Artículo 25(1)).
24. El consentimiento de las partes debe existir en el momento en que se presenta la solicitud al Centro (Artículos 28(3) y 36(3)), pero el convenio no especifica en forma alguna el momento en que debe darse el consentimiento. El consentimiento puede darse, por ejemplo, en las cláusulas de un contrato de inversión, que disponga la sumisión al Centro de las diferencias futuras que puedan surgir de ese contrato, o en compromiso entre las partes respecto a una diferencia que haya surgido. El convenio tampoco exige que el consentimiento de ambas partes se haga constar en un mismo instrumento. Así, un Estado receptor pudiera ofrecer en su legislación sobre promoción de inversiones, que se someterán a la jurisdicción del Centro las diferencias producidas con motivo de ciertas clases de inversiones, y el inversionista puede prestar su consentimiento mediante aceptación por escrito de la oferta”.
B. El consentimiento según el Convenio CIADI Ha quedado de manifiesto cuál es el plexo normativo que rige el consentimiento para acudir al tribunal arbitral del CIADI: artículo 9 del TBI, artículos 25 y 26 del Convenio CIADI; los cánones de interpretación (artículo 31 y 32 de la CVDT); y las disposiciones que tienen el carácter de medios complementarios de interpretación de las normas sustantivas (puntos 23 y 24 del Informe de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial que fue sometido a los Estados en el momento de la suscripción del Convenio CIADI). Sobre la base de esas normas y disposiciones es posible afirmar lo siguiente:
C.La obligatoriedad de acudir al CIADI según el presente TBI Corresponde analizar el artículo 9 del TBI, arriba citado, para determinar si establece una obligación para las Partes Contratantes de acudir a un tribunal arbitral del CIADI, cuando surja una controversia con un inversionista. Para ello será útil examinar la estructura de la norma, los momentos procesales que ésta prevé y luego enunciar algunos corolarios.
Si resulta que este TBI es sinalagmático, parece absurdo analizar en epígrafe aparte la obligación del Estado de Costa Rica de someterse al arbitraje. No obstante, como se verá, es del todo pertinente hacerlo, pues respecto de este Estado no basta analizar el artículo 9 del TBI a la luz del Convenio CIADI como tal. Es preciso tomar en cuenta la norma interpretativa introducida por la Asamblea Legislativa al aprobar dicho Convenio.
El agotamiento de los recursos internos como condición de consentimiento Conviene transcribir de nuevo el artículo del CIADI el artículo 26 del Convenio CIADI:
“Artículo 26.- Salvo estipulación en contrario, el consentimiento de las partes al procedimiento de arbitraje conforme a este Convenio se considerará como consentimiento a dicho arbitraje con exclusión de cualquier otro recurso. Un Estado Contratante podrá exigir el agotamiento previo de sus vías administrativas o judiciales, como condición a su consentimiento al arbitraje conforme a este Convenio”. (El destacado no es del original).
La importancia de esta disposición radica en que la Asamblea Legislativa, al aprobar el Convenio CIADI, introdujo una norma interpretativa relativa a ese artículo, que dice:
“Declaración interpretativa al artículo 26: Que sólo se podrá recurrir al procedimiento de arbitraje dispuesto por el Convenio para la Solución de controversias relativas a inversiones, cuando previamente se haya hecho agotamiento de todos los medios locales existentes ya sean de tipo administrativo o judicial”. (El destacado no es del original).
La norma interpretativa convierte en obligación para el propio Estado de Costa Rica lo que la norma interpretada establece como una facultad. Es decir, el Estado soberana y legítimamente se obligó a sí mismo –en realidad a quienes ejercieran el Poder y la representación del Estado– a exigir al inversionista que agote los recursos internos, antes de solicitar el sometimiento a un arbitraje del CIADI. El artículo 26 del Convenio había dejado esto sólo como una posibilidad: si el Estado lo desea, “podrá exigir el agotamiento de sus vías…”. La norma interpretativa dice: el Estado “sólo podrá recurrir al procedimiento de arbitraje (…) cuando previamente se haya hecho agotamiento de todos los medios locales…”. Por tanto, no importa cuál de las opciones mencionadas en el epígrafe anterior utilice para otorgar su consentimiento –I.B.2.a), I.B.2.b)–, el Estado de Costa Rica deberá siempre exigir al inversionista el previo agotamiento de las vías internas. Esa obligación impuesta por el Estado para sí tiene efectos, sobre todo, ad intra.
B. La ratio de agotar los recursos internos Ciertamente, podría decirse que el artículo 26 del CIADI, y mucho más la correspondiente norma interpretativa, contradice la lógica interna del arbitraje de inversión, que es utilizado, entre otras razones, apelando a su celeridad y autonomía de las partes. Sin embargo, quizá la ratio de ese artículo 26 es que el CIADI no se convierta en una instancia de asuntos que fácilmente pueden ser resueltos en las instancias domésticas. Acaso también que la tramitación en esas instancias sea la ocasión de que se realicen negociaciones que terminen en una conciliación. De hecho, esta última es una posibilidad que puede darse y de hecho no pocas veces se da incluso durante el trámite del arbitraje (cfr. https://icsid.worldbank.org/apps/ICSIDWEB/resources/Documents/ICSID%20Web%20Stats%202015-2%20(Spanish).pdf, pp. 12 y 15). Además estimo que, en el actual contexto costarricense, hay otro motivo que puede añadirse: ofrecer al inversionista la posibilidad de ver satisfechas sus pretensiones, sin necesidad de acudir a un medio que, indubitablemente, es más oneroso. Esto puede afirmarse sobre todo porque, tal como es reconocido internacionalmente, y es de dominio común, este país cuenta –en general– con altos niveles de independencia y calidad de la judicatura y ha introducido recientemente reformas procesales que buscan elevar la eficiencia en la administración de justicia.
Nótese que ni el artículo 26 del Convenio CIADI ni la norma interpretativa establecen la obligación de agotar los recursos internos dentro de un periodo concreto; pero corresponde que éstos se tramiten con celeridad. Con otras palabras, la norma cobra sentido sólo si las vías internas se agotan en un plazo razonable.
C.La antinomia entre el artículo 9.2.b) del TBI y la norma interpretativa Al comparar el artículo 9.2.b) del TBI, el artículo 26 del Convenio CIADI y la norma interpretativa de ese artículo 26, se advierte que hay una identidad sustancial entre los dos primeros artículos. Eso significa que, sobre este punto, el TBI es contrario a la expresa obligación que el Estado se impuso para sí, en la norma interpretativa, al aprobar el Convenio CIADI.
1. Términos de la antinomia y su superación El artículo 9.2.b) TBI dice: “podrá” exigir al inversionista agotar los recursos internos; la norma interpretativa indica: “deberá” exigir. Surge la interrogante sobre cuál de las normas prima: si la que interpreta el Convenio CIADI o la del TBI. La cuestión no es de fácil solución pues, desde el ángulo interno, las dos disposiciones pertenecen a instrumentos que tienen (el TBI lo tendría, obviamente, una vez ratificado) idéntico rango: el supralegal, a tenor del artículo 7 de la Constitución. Por otro lado, ciertamente el TBI es posterior, pero no hay entre ambas una relación de especialidad en sentido estricto. No obstante, podría afirmarse que entre ellas se da una cierta y peculiar relación de dependencia, pues el TBI remite al Convenio CIADI: es decir, el artículo 9.2.b) del TBI no es autónomo ni autosubsistente sino dependiente de la previa existencia del Convenio CIADI. Además, la norma interpretativa participa de la fuerza y rango de la norma interpretada, esto es, del Convenio CIADI mismo, pues fue introducida en uno de los actos sustanciales para el perfeccionamiento jurídico del tratado y su plena incorporación al derecho interno: la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa; y así fue debidamente notificado en el acto de ratificación. De manera que el Convenio CIADI y la norma interpretativa funcionan, en cierto modo, como el instrumento marco del capítulo de controversias del TBI: desde el punto de vista operativo, hay una dependencia de éste, porque lo dicho por el TBI no podría hacerse efectivo sin la existencia del Convenio CIADI. Entonces, no por razones de especialidad ni de jerarquía formal, sino de la peculiar relación entre ambas normas, no es posible –al menos para efectos internos, y diría que también externos, como luego explicaré– dejar de aplicar la norma interpretativa, pese a que el artículo 9.2.b) del TBI otorga al Estado la facultad –y no la obligación– de exigir al inversionista el agotamiento de los recursos internos. Esto aconseja realizar una labor hermenéutica sobre esta norma que supere la antinomia apuntada.
2. Posible escenario de contradicción con la norma interpretativa Es oportuno preguntase qué sucede si, una vez aprobado y ratificado este TBI, surge una controversia y el Estado –invocando el artículo 9.2.b) del TBI– no establece la condición suspensiva ya mencionada (no exige al inversionista que agote los recursos internos, de previo a acudir al CIADI).
a. Soluciones desde el ángulo del tribunal arbitral Desde el ángulo de un tribunal arbitral del CIADI, al resolver su propia competencia, se podrían defender dos posiciones excluyentes. Por un lado, podría considerarse válida la conducta del Estado, pues la norma interpretativa no constituye en sí misma el instrumento de consentimiento. Ya se dijo que el artículo 25 del Convenio CIADI exige que el consentimiento se realice en un instrumento distinto del Convenio mismo. Si se ha dicho que el artículo 26 no es parte del consentimiento, entonces tampoco lo sería la norma que lo interpreta. Además, como el consentimiento es la base del arbitraje y el TBI contiene en la oferta de consentimiento estatal o el consentimiento bajo condición (como se quiera considerar), que es perfeccionado con la aceptación del inversionista y su concomitante solicitud de arbitraje al CIADI, el tribunal arbitral podría estimar que deberá primar el artículo 9.2.b) del TBI y no la norma interpretativa del artículo 26 del CIADI.
Sin embargo, el argumento contrario también podría tenerse por válido. Debe partirse de que uno de los requisitos de la jurisdicción bajo el Convenio CIADI es que el Estado Parte en la controversia sea un Estado Parte de dicho Convenio. Tal condición la adquiere el Estado al aprobar y ratificar ese tratado. El Estado de Costa Rica sujetó su ratificación del Convenio CIADI a la norma interpretativa sobre el artículo 26, por lo que ésta es parte integrante del consentimiento para ser Estado Parte del Convenio CIADI. De manera que, aunque el TBI disponga otra cosa, como el consentimiento para ser Estado Parte del Convenio CIADI es un requisito del Convenio mismo para ser parte en el arbitraje, no podría obviarse la existencia de aquella norma que configura dicho consentimiento (el necesario para ser Estado Parte del CIADI). Es decir, deberá entenderse que el consentimiento otorgado en este TBI está modulado, condicionado, determinado, delimitado, por el que se otorgó para ser Estado Parte del Convenio CIADI. Así, el tribunal arbitral podrá declarar que la norma interpretativa –introducida por el Estado de Costa Rica al aprobar y ratificar el Convenio CIADI– es del todo relevante, pues delimita radical y originariamente todo consentimiento que dicho Estado otorgue de modo posterior a dicha ratificación. Eso por cuanto no sería lógico que la eficacia de la norma interpretativa estuviere condicionada o pudiese ser neutralizada por la propia voluntad del Estado, mediante actos posteriores que no revistan la solemnidad de la aprobación y la ratificación del Convenio CIADI. Tampoco si se trata de actos como la aprobación de un TBI que, como se dijo, tiene una inobjetable dependencia operativa respecto del Convenio CIADI. Por lo anterior, el tribunal arbitral se declararía incompetente hasta que el Estado ejercite su obligación –nacida en esa norma interpretativa mencionada– de establecer la condición suspensiva y hasta que, en efecto, se agoten los recurso internos.
b. Solución desde el Derecho interno costarricense Ahora bien, desde la perspectiva del Derecho interno, no parece que el Estado pueda sustraerse de los efectos de la norma interpretativa, sin que surja la correspondiente responsabilidad ad intra. Por eso estimo que el artículo 9.2.b) del TBI debe leerse en consonancia con la norma interpretativa del artículo 26 del Convenio CIADI. Si un inversionista costarricense tiene una controversia con la República Popular de China, y desea someter el asunto al CIADI, el Estado podrá o no exigirle que agote los recursos internos. En el caso contrario, la República de Costa Rica siempre deberá exigírselo al inversionista chino. En suma, cuando el Estado involucrado en la controversia sea Costa Rica, el artículo 9.2.b) del TBI que dice “podrá requerir”, deberá interpretarse como “deberá”.
Otro aspecto medular consiste en dilucidar cuál es la relación entre las vías internas y el CIADI. Un tribunal del CIADI no es un órgano privado sino que surge de un Convenio, es decir, de un instrumento de Derecho Internacional Público. Es un órgano jurisdiccional regido por el Derecho Internacional, cuyas decisiones son, por voluntad de las partes, vinculantes. El tribunal arbitral no es una cuarta instancia. Tampoco es, en sentido estricto, una instancia de revisión de lo dicho por los órganos domésticos, aunque seguramente tomará eso en cuenta, tanto como las normas nacionales.
El TBI tiene una disposición sobre el ámbito de la competencia del tribunal:
“Artículo 9.1. Cualquier diferencia legal relacionada con este Acuerdo entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante”.
Esa norma es muy amplia, porque de algún modo podría incluir asuntos relativos a diferencias contractuales y no las que tienen que ver directamente con el TBI.
Por otro lado, respecto del derecho aplicable, establece:
“Artículo 9.3. El laudo arbitral se basará en la legislación de la Parte Contratante en la diferencia incluyendo sus reglas sobre conflicto de leyes, las disposiciones de este Acuerdo así como los principios universalmente aceptados del Derecho Internacional”.
Lo que corresponde al tribunal arbitral es fijar la responsabilidad del Estado respecto de las obligaciones contraídas por éste con el inversionista, en el marco del TBI, en relación con una inversión. Para eso, como dice ese artículo 9.3 del TBI, aplicará la legislación de la Parte Contratante, el TBI y los principios de Derecho Internacional. La responsabilidad internacional que se le atribuya al Estado por parte del tribunal arbitral no tiene por qué neutralizar aquella que las instancias internas han declarado previamente respecto del inversionista o del mismo Estado, si fuera del caso.
Considero que en lo señalado en el artículo 9.3 del TBI debe incluirse el Convenio CIADI, tanto porque es derecho de la Parte Contratante como porque lo exige la lógica del artículo 9.2.b) del TBI. Por eso, lo dicho en el epígrafe anterior sobre el sometimiento del Estado de Costa Rica a la jurisdicción de un tribunal arbitral del CIADI quedaría incompleto si no se subrayara la importancia de la reserva que el Estado de Costa Rica introdujo al momento de la suscripción y, como tal, fue asumida en el acto de ratificación del Convenio CIADI. Dicha reserva dice:
“Reserva al artículo 42. Que el Tribunal Arbitral falle de acuerdo con la Legislación Nacional vigente al momento de la conclusión del Acuerdo que generó la inversión, a menos que las partes convengan otra cosa”. (El destacado no es del original).
La norma objeto de la reserva dispone:
Artículo 42. 1.- El Tribunal decidirá la diferencia de acuerdo con las normas de derecho acordadas por las partes. A falta de acuerdo, el Tribunal aplicará la legislación del Estado que sea parte en la diferencia, incluyendo sus normas de derecho internacional privado, y aquellas normas de derecho internacional que pudieren ser aplicables. 2.- El Tribunal no podrá eximirse de fallar so pretexto de silencio u obscuridad de la ley. 3.- Las disposiciones de los precedentes apartados de este Artículo no impedirán al Tribunal, si las partes así lo acuerdan, decidir la diferencia ex aequo et bono.
Esa reserva debe ser tomada en cuenta en toda controversia entre el Estado de Costa Rica y un inversionista que se ventile ante un tribunal del CIADI, no sólo en las que se susciten respecto de inversiones realizadas al amparo de este TBI. Puede afirmarse de esta reserva lo que se dijo de la norma interpretativa ya mencionada: El Estado de Costa Rica sujetó su ratificación del Convenio CIADI a esta reserva, por lo que ésta debe tenerse como parte integrante del consentimiento para ser Estado Parte del Convenio. Y, como el consentimiento para ser Parte del Convenio CIADI es un requisito del Convenio mismo para ser parte en el arbitraje, el tribunal arbitral no podrá obviar la existencia de esta reserva, que configura ese consentimiento y sus efectos. De esta manera, esa reserva constituye la salvaguarda más clara de todo el régimen jurídico en materia laboral y ambiental del Estado de Costa Rica, para asuntos sometidos ante la jurisdicción del CIADI.
Por otro lado, el contenido de la reserva del artículo 42 del Convenio CIADI debe leerse en conexión con la reserva que el Estado de Costa Rica estableció al artículo 27 de la Convención de Viena de Derecho de los Tratados. Dicho artículo y su correspondiente reserva señalan:
“Artículo 27.- El Derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46”. (El destacado no es del original).
“Reserva: La delegación de Costa Rica interpreta que el presente artículo se refiere al derecho secundario, no así a las disposiciones de la Constitución Política”. (El destacado no es del original).
Sobre este punto, indubitablemente deberá aplicarse la CVDT, porque es anterior al presente TBI.
Por lo demás, muchas disposiciones contenidas en las normas de Derecho interno, referidas a materia laboral y ambiental, también lo están en tratados internacionales debidamente ratificados y, por eso, están incorporados al Derecho interno. Entonces, si el Estado los invoca, el tribunal arbitral seguramente los tendrá en consideración.
Ahora bien, desde el ángulo estrictamente jurídico, no es un despropósito que la Asamblea Legislativa establezca normas interpretativas al presente TBI. Esto por varias razones. La primera, porque se está en la fase en la que pueden ser interpuestas válidamente (aunque eso, en principio, exigiría la correspondiente notificación a la otra Parte Contratante). La segunda, porque el TBI no prevé, como si lo hacen otros instrumentos internacionales (Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos, artículo 10.22.3 y Tratado de Libre Comercio de América del Norte, artículo 1131), que las partes retomen la interpretación del tratado. La tercera, porque tan importante es la inversión extranjera, que es motor de un desarrollo –que debe ser integral–, como lo es la protección de lo más preciado que como nación tenemos: las personas –que son el fin de ese desarrollo– y nuestros recursos naturales –que, junto con la seguridad jurídica y la estabilidad política, convierten al país en un destino atractivo para dicha inversión–. La cuarta, porque en el presente TBI –amén de la abismal asimetría económica ya señalada– la otra Parte Contratante tiene una matriz lingüística y jurídico-cultural completamente diversa a la nuestra, lo que no puede ser soslayado ni calificarse de banal para efectos jurídicos. Pero, naturalmente, desde el punto de vista político, la conveniencia de establecer normas interpretativas a un tratado es un asunto que compete exclusivamente al Parlamento.
No obstante, sobre la base de lo anteriormente expuesto sobre la reserva al artículo 42 del Convenio CIADI en conjunción con la reserva del artículo 27 de la CVDT, en el contexto de la aplicación del presente TBI, como he dicho, existe una salvaguarda de todo el régimen jurídico en materia laboral y ambiental del Estado de Costa Rica.
Finalmente, es preciso recordar que un TBI no limita per se la soberanía regulatoria del Estado, pero mediante un TBI un Estado sí que puede limitársela a sí mismo, dependiendo de qué cláusulas introduzca para atraer la inversión. Y más importante aún es tener presente que el Estado también puede limitarse el ejercicio de esa soberanía regulatoria a través de una ley o en un contrato con el inversionista. Por tanto, el peligro que algunos señalan respecto de la protección de la normativa interna en áreas estratégicas y sensibles, puede ser debidamente afrontado en el momento de establecer alguno de esos otros instrumentos complementarios. De ahí la importancia de que el Estado siempre realice, desde el punto de vista jurídico, una responsable política de atracción de inversiones.
Conclusiones
Anamari Garro Vargas Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Sala Constitucional Clase de asunto: Consulta legislativa preceptiva Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: COMERCIO Subtemas:
NO APLICA.
Tema: CONSULTA LEGISLATIVA PRECEPTIVA Subtemas:
NO APLICA.
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones *150162080007CO* Res. Nº 2015-018012 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con cincuenta minutos del trece de noviembre de dos mil quince.
Consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad formulada por el Directorio de la Asamblea Legislativa, referida al proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo Nº 17.246, denominado “LEY DE APROBACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA PARA LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE INVERSIONES”.
Resultando:
1.- Por oficio recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:35 horas del 29 de octubre de 2015, la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa remitió esta consulta en cumplimiento de lo establecido en el inciso a) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, junto con una copia certificada del expediente legislativo.
2.- Por resolución de las 8:20 horas del 30 de octubre de 2015, se tuvo por recibido el expediente legislativo y se trasladó esta consulta, conforme con el turno correspondiente, al Magistrado redactor.
3.- En escrito remitido a este Tribunal el 2 de noviembre de 2015, el Primer Secretario de la Asamblea Legislativa manifestó que el expediente en cuestión consta de 907-1 folios y no como por error se consignó en la certificación que se adjuntó al plantear esta consulta.
4.- En el proceso se han observado las prescripciones de ley y esta resolución se dicta dentro del plazo legal respectivo, que vence el 30 de noviembre de 2015.
Redacta el Magistrado Rueda Leal y,
Considerando:
I.- De previo. La Sala estima oportuno recordar el necesario deslinde que en este tipo de consultas debe hacerse entre los aspectos de oportunidad o conveniencia económica y política que tenga el gobierno de Costa Rica, por un lado, y las cuestiones de constitucionalidad de estos instrumentos internacionales que deben ser revisadas en esta sede, por el otro. En la sentencia número 2007-09469 de las 10:00 horas del 03 de julio de 2007, se indicó:
“(…) este Tribunal Constitucional, por las atribuciones constitucional y legalmente que tiene conferidas, las que se resumen en el fin o propósito de garantizar la supremacía de la Constitución (artículo 10 de la Constitución y 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), no tiene competencia para ponderar la oportunidad, conveniencia o mérito de un Tratado de Libre Comercio. Son los órganos constitucionales que tienen a su cargo la dirección política o de gobierno y la responsabilidad de trazar e implementar las principales políticas públicas de carácter social y económico los principales llamados a efectuar esa valoración. Es así, como el Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente y Ministro del sector-, de previo a ejercer la atribución contenida en el artículo 140, inciso 10), de la Constitución de celebrar convenios y tratados públicos, es el que debe efectuar ese análisis. Del mismo modo, la Asamblea Legislativa, en ejercicio de la potestad legislativa -la cual reside en el pueblo y es delegada en ésta por medio del sufragio, artículo 105, párrafo 1°, de la Constitución- es un órgano llamado, antes de ejercer su competencia del artículo 121, inciso 4°, de aprobar o improbar los convenios o tratados públicos, de valorar la oportunidad y conveniencia social, económica y política de un instrumento de esa naturaleza (…)
En suma, a este Tribunal Constitucional le compete, única y exclusivamente, a la luz del texto del Tratado suscrito por el Poder Ejecutivo determinar si existe alguna norma o disposición que violente el Derecho de la Constitución, entendiendo por tal los principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales. Este Tribunal está constitucionalmente inhabilitado e impedido, por la propia distribución de competencias y organización que dispone la Constitución Política, para determinar si un instrumento internacional resulta social, económica y políticamente conveniente y oportuno para el país, puesto que, el objeto de la jurisdicción constitucional, tal y como lo establece el artículo 1° de la ley que la regula, es “(…) garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrado en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (…) Por ello, ante las consultas presentadas, únicamente serán analizados los aspectos que de alguna forma pueden generar dudas de constitucionalidad, dejando claro que todo lo relativo a la conveniencia o no de la aprobación, así como los aspectos económicos que envuelven al Tratado, no son extremos que puedan discutirse en esta vía.” (lo subrayado no corresponde al original).
Este precedente resulta de plena aplicación en este caso, donde tampoco puede emitirse un pronunciamiento que vaya más allá del control de constitucionalidad propio de este Tribunal, ni intervenir en consideraciones de oportunidad política.
Aclarado el punto, lo primero que procede, a efectos de evacuar esta consulta, es verificar los trámites legislativos seguidos en el sub lite, en concordancia con lo que señala el artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al disponer que la consulta deberá hacerse después de aprobado el proyecto en primer debate y antes de la aprobación definitiva, y que, al evacuarla, la Sala dictaminará sobre cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional, pero en forma vinculante solo en lo concerniente a los trámites procedimentales (ordinal 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). El proyecto de ley denominado “LEY DE APROBACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA PARA LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE INVERSIONES”, tramitado en el expediente legislativo Nº 17.246, fue sometido a votación en primer debate en la Sesión Plenaria Ordinaria Nº 92 del 27 de octubre de 2015 (ver folios 855 a 907 del tomo IV), por lo que cumple lo dispuesto en el párrafo 1º del artículo 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, a efectos de verificar el procedimiento dado a este proyecto de ley, en el siguiente considerando se formula una síntesis cronológica de su trámite legislativo.
II.- Tramitación del expediente Nº 17.246 en la Asamblea Legislativa. El proyecto de ley denominado “LEY DE APROBACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA PARA LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE INVERSIONES”, que se tramita en el expediente legislativo Nº 17.246, ha seguido el siguiente iter:
1. El 24 de junio de 2007, el Ministro de Comercio Exterior de nuestro país en ese entonces suscribió el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones” (folios 6 al 15 del tomo I).
2. Por oficio LYD 1520-C del 18 de noviembre de 2008, el Ministro de la Presidencia de ese entonces, Rodrigo Arias Sánchez, remitió a la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley denominado “LEY DE APROBACIÓN DEL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA PARA LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE INVERSIONES”, para que se le diera el trámite de rigor. Dicho oficio fue recibido en la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 26 de noviembre de 2008 (folio 1 del tomo I).
3. El 26 de noviembre de 2008, el proyecto de ley en cuestión fue enviado a la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y de Comercio Exterior (folio 16 del tomo I).
4. El 6 de mayo de 2009, el Director del Departamento de Archivo, Investigación y Trámite de la Asamblea Legislativa remitió a la Imprenta Nacional el expediente Nº 17.246 para su respectiva publicación (folio 18 del tomo I).
5. El 13 de mayo de 2009, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y de Comercio Exterior recibió este expediente legislativo para su estudio (folio 19 del tomo I).
6. El 13 de mayo de 2009 fue publicado el proyecto de ley del expediente Nº 17.246 en La Gaceta Nº 91 (folio 19 del tomo I).
7. En la sesión ordinaria Nº 6 del 16 de julio de 2009, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior aprobó la moción de remitir este proyecto a conocimiento de una Subcomisión (folios 32 al 44 del tomo I).
8. Por oficios CRI-302-2009, CRI-303-2009 y CRI-313-2009, todos del 31 de agosto de 2009, la Comisión de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior solicitó criterio a los Ministros de Relaciones Exteriores y Culto, de Comercio Exterior y de Hacienda respecto de este expediente (folios 50 al 52 del tomo I).
9. Mediante oficio DGPE-OAT/175-09 del 8 de setiembre de 2009, la Directora General a.i. de Política Exterior contestó la audiencia conferida por la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, según oficio CRI-302-2009, e indicó que no tenía observaciones al respecto, por cuanto la materia de inversiones es propia del Ministerio de Comercio Exterior (folio 60 del tomo I).
10. Por oficio DM-0771-9 del 9 de setiembre de 2009, la Ministra a.i. de Comercio Exterior contestó la audiencia conferida por la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, según oficio CRI-303-2009, indicando que este Ministerio apoyaba la aprobación de este Convenio, ya que busca crear condiciones favorables para las inversiones efectuadas por inversionistas de un país en el territorio del otro, a través de reglas claras que regulan el establecimiento de dichas inversiones en condiciones de previsibilidad, seguridad y transparencia. Destaca que las disposiciones convenidas resultan similares a las contenidas en otros acuerdos para la protección y protección de inversiones vigentes en el país. Busca promover los flujos de inversión entre los países, y en el caso particular de Costa Rica, proteger a los inversionistas nacionales que desarrollen sus actividades en China. Finalmente, menciona que el acuerdo no implica ninguna modificación a la legislación nacional aplicable a la inversión, y no requiere de normativa adicional para su implementación (folios 63 y 64 del tomo I).
11. Por oficio DM-1517-2009 del 10 de setiembre de 2009, la Ministra de Hacienda contestó la audiencia conferida por la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, según oficio CRI-313-2009, señalando que en este Convenio no se analizan temas tributarios propios y atinentes a su actuar, y que este Ministerio no tenía objeción alguna para la aprobación del mismo (folio 65 del tomo I).
12. Por oficio ST-284-2009 I, el 29 de octubre de 2009, la Dirección de Servicios Técnicos remitió a la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior el informe jurídico de este expediente (folios 66 al 102 del tomo I).
13. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 35.800-MP del 1 de marzo de 2010, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 35633-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 1º de marzo de 2010 (folios 103 al 105 del tomo I).
14. En la sesión ordinaria Nº 29 del 4 de marzo de 2010, la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior aprobó la moción de convocar a audiencia al Presidente de la Cámara de Industrias y al Ministro de Comercio Exterior (folios 106 al 112 del tomo I).
15. En sesión Nº 30 del 11 de marzo de 2010 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se apersonó Marco Vinicio Ruiz, en su condición de Ministro de Comercio Exterior, para referirse al convenio en cuestión (folios 117 al 134 del tomo I).
16. En sesión Nº 31 del 25 de marzo de 2010 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se apersonaron Martha Castillo y Juan Ramón Rivera, por su orden, Vicepresidenta y Primer Vicepresidente de la Junta Directiva de la Cámara de Industrias (folios 138 al 153 del tomo I).
17. Por oficio LyD-3827-2010-C, remitido a la Asamblea Legislativa el 25 de marzo de 2010, el Ministro de la Presidencia comunicó que por Decreto Ejecutivo 35837-MP del mismo día se retiraba el conocimiento de este proyecto de ley de sesiones extraordinarias (folios 154 a 160 del tomo I).
18. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 35.838-MP del 25 de marzo de 2010, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 35633-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 25 de marzo de 2010 (folios 161 al 168 del tomo I).
19. En sesión Nº 32 del 8 de abril de 2010 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se dispuso solicitar a la subcomisión ampliar el informe rendido a fin de que incorporara lo señalado en las audiencias concedidas (folios 169 al 175 del tomo I).
20. En sesión Nº 35 del 22 de abril de 2010 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, se acogió la moción para dispensar la lectura del informe rendido por la Subcomisión y se aprobó el Proyecto Consultado por unanimidad (folios 176 al 192 del tomo I).
21. Mediante oficio DM-0397-10 del 22 de abril de 2010, el Ministro de Comercio Exterior le contestó a la diputada Quirós Quirós en relación con las inquietudes del oficio PAC-PQQ-014-2010, que de conformidad con el párrafo 4 artículo 2 del convenio, el país seguirá exigiendo a los nacionales de China el requisito de contar con visa o un permiso de trabajo, según lo dispone la legislación nacional, ya que no modifica nada en lo relativo a política migratoria. De igual modo, precisó que no todos los convenios de promoción y protección de inversiones incluyen una definición de territorio, por lo que el ámbito de aplicación se sujeta a los límites territoriales de cada Estado definidos en su legislación interna y conforme al derecho internacional (folio 194 del tomo I).
22. El 4 de mayo de 2010, la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior entregó el dictamen afirmativo de mayoría de este proyecto a la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa (folios 212 y 213 del tomo I).
23. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 36.133-MP del 23 de agosto de 2010, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.110-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 23 de agosto de 2010 (folios 217 al 218 del tomo I).
24. En Sesión Plenaria Nº 66 del 26 de agosto de 2010, el Pleno inició la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y dado que el diputado Villalta Florez-Estrada planteó una moción vía 137 para incorporar una cláusula interpretativa, el proyecto fue remitido a la Comisión Dictaminadora (folios 220 a 223 del tomo I).
25. El 31 de agosto de 2010, la Comisión Dictaminadora entregó al Directorio el Primer Informe de Mociones vía 137 relativo al proyecto de ley en estudio, en el cual la moción fue aprobada en sesión extraordinaria Nº 17 del 30 de agosto de 2010 (folios 225, 229 y del 230 al 238 del tomo I).
26. En Sesión Plenaria Nº 68 del 26 de agosto de 2010, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y dado que el diputado Villalta Florez-Estrada planteó una nueva moción vía 137 para incorporar otra cláusula interpretativa, el proyecto fue remitido a la Comisión Dictaminadora (folios 239 a 243 del tomo II).
27. El 13 de setiembre de 2010, la Comisión Dictaminadora entregó al Directorio el Segundo Informe de Mociones vía 137 relativo al proyecto de ley en estudio, en el cual la moción fue desechada en sesión ordinaria Nº 19 del 2 de setiembre de 2010 (folios 246 al 254 del tomo II).
28. Mediante Decreto Ejecutivo Np. 36.300-MP del 2 de diciembre de 2010, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.299-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 2 de diciembre de 2010 (folios 255 al 259 del tomo II).
29. En Sesión Plenaria Nº 122 del 13 de diciembre de 2010, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, se conoció el Segundo Informe de Mociones remitido por la Comisión, y dado que varios diputados plantearon dos nuevas mociones vía 137 para incorporar otras cláusulas interpretativas, el proyecto fue remitido a la Comisión Dictaminadora (folios 260 a 265 del tomo II).
30. El 16 de diciembre de 2010, la Comisión entregó al Directorio el Tercer Informe de Mociones vía 137 relativo al proyecto de ley en estudio, en el cual las dos mociones fueron desechadas en sesión ordinaria Nº 33 del 14 de diciembre de 2010 (folios 267 al 281 del tomo II).
31. En Sesión Plenaria Nº 126 del 17 de enero de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, se conoció el Tercer Informe de Mociones remitido por la Comisión y dado que varios diputados plantearon 9 mociones vía 137, una para que se eliminara el artículo aprobado y otras para incorporar cláusulas interpretativas, el proyecto fue remitido a la Comisión Dictaminadora (folios 284 al 289 del tomo II).
32. El 20 de enero de 2011, la Comisión entregó al Directorio el Cuarto Informe de Mociones vía 137 relativo al proyecto de ley en estudio, en el cual se aprobó la moción que solicitaba eliminar el artículo nuevo aprobado; y las demás 8 mociones fueron desechadas en la sesión ordinaria Nº 33 del 14 de diciembre de 2010 (folios 291 al 316 del tomo II).
33. En Sesión Plenaria Nº 129 del 20 de enero de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, se conoció el Cuarto Informe de Mociones remitido por la Comisión y se anunció la formulación de mociones de reiteración (folios 318 al 323 del tomo II).
34. En Sesión Plenaria Nº 133 del 27 de enero de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y el Presidente indicó, que ese día contabilizaba el primer día para plantear mociones de reiteración (folios 325 al 329 del tomo II).
35. El 31 de enero de 2011, en Sesión Plenaria Nº 134, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y el Presidente indicó, que ese día contabilizaba el segundo día para plantear mociones de reiteración (folios 331 al 335 del tomo II).
36. El 14 de febrero de 2011, en Sesión Plenaria Nº 141, el Pleno dio lectura al Decreto Ejecutivo Nº 36.417-MP del 10 de febrero de 2011, mediante el cual el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el proyecto de ley tramitado en el expediente Nº 17.246 y otros (folios 337 al 350 del tomo II).
37. Mediante Decreto Ejecutivo 36.418-MP del mismo 10 de febrero de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.299-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 14 de febrero de 2011 (folios 351 al 360 del tomo II).
38. El 15 de febrero de 2011, en Sesión Plenaria Nº 142, el Pleno dio lectura al Decreto Ejecutivo Nº 36.425-MP de esa misma fecha, mediante el cual el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el proyecto de ley tramitado en el expediente Nº 17.246 y otros (folios 331 al 372 del tomo II).
39. Mediante Decreto Ejecutivo 36.426-MP del mismo 15 de febrero de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.299-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el mismo 15 de febrero de 2011 (folios 375 al 384 del tomo II).
40. En Sesión Plenaria Nº 146 del 22 de febrero de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y el Presidente indicó, que ese día contabilizaba el tercer día para plantear mociones de reiteración (folios 385 al 390 del tomo II).
41. El 24 de febrero de 2011, en Sesión Plenaria Nº 148, el Pleno dio lectura al Decreto Ejecutivo Nº 36.436-MP de esa misma fecha, mediante el cual el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el proyecto de ley tramitado en el expediente Nº 17.246 y otros (folios 392 al 403 del tomo II).
42. Mediante Decreto Ejecutivo 36.449-MP del 3 de marzo de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa realizada por Decreto Ejecutivo Nº 36.449-MP, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 03 de marzo de 2011 (folios 404 al 407 del tomo II).
43. En Sesión Plenaria Nº 161 del 21 de marzo de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio y el conocimiento de las mociones de reiteración, las cuales fueron rechazadas (folios 408 al 423 del tomo II).
44. En Sesión Plenaria Nº 162 del 22 de marzo de 2011, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y el Presidente anunció que se habían planteado mociones de revisión sobre la votación recaída respecto de las mociones de reiteración, las cuales fueron también rechazadas (folios 424 al 446 del tomo II).
45. El 29 de marzo de 2011, en Sesión Plenaria Nº 166, el Pleno conoció sobre mociones revisión interpuestas contra la votación recaída sobre las mociones de reiteración, y se dispuso su rechazo. Asimismo, se acogió la moción de orden para levantar la sesión antes de la hora establecida en el Reglamento (folios 450 al 481 del tomo III).
46. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 36.525-MP del 7 de abril de 2011, el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 7 de abril de 2011 (folios 483 al 485 del tomo III).
47. Por Decretos Ejecutivos Nos. 36.531-MP del 14 de abril de 2011 y 36.746 del 29 de agosto de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros (folios 502 al 504 y del 516 al 517 del tomo III).
48. El 30 de agosto de 2011, en Sesión Plenaria Nº 62, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y el conocimiento de las mociones de reiteración y su revisión (folios 518 al 550 del tomo III).
49. Por Decreto Ejecutivo Nº 36.885-MP del 7 de diciembre de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246, entre otros (folios 551 al 553 del tomo III).
50. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 36.887-MP del 12 de diciembre de 2011, el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el expediente Nº 17.246, entre otros. Dicho decreto fue puesto en conocimiento de la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa ese mismo día (folios 554 al 556 del tomo III).
51. Por Decreto Ejecutivo Nº 36.888-MP del 12 de diciembre de 2011, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa, a fin de que se conociera el expediente Nº 17.246; no obstante, mediante Decreto Ejecutivo 36.951-MP del 16 de enero de 2012, el Poder Ejecutivo lo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias. Ese mismo día, por Decreto Ejecutivo Nº 36.960-MP, el Poder Ejecutivo amplió nuevamente la convocatoria en cuestión (folios 557 al 565 del tomo III).
52. Mediante Decreto Ejecutivo 36.962-MP del 17 de enero de 2012, el Poder Ejecutivo retiró del conocimiento de sesiones extraordinarias el expediente Nº 17.246; sin embargo, ese mismo día, por Decreto Ejecutivo Nº 36.963-MP, el Poder Ejecutivo amplió nuevamente la convocatoria en cuestión (folios 566 al 571 del tomo III).
53. En Sesión Plenaria Nº 171 del 17 de abril de 2012, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y se interpuso una moción vía artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (folios 572 al 578 del tomo III).
54. El 1º de junio de 2012, varios diputados plantearon una moción de extensión del plazo cuatrienal (folios 631 a 633 del tomo III).
55. El 1º de mayo de 2012 y el 9 de mayo de 2013, el entonces diputado Fabio Molina y el diputado Edgardo Araya, respectivamente, solicitaron a la Secretaría del Directorio que se pusiera a despacho y se continuara el trámite de este proyecto de ley (folios 578 y 579 del tomo III).
56. El 21 de mayo de 2013, se hace constar por parte del Director de la Asamblea Legislativa, que el diputado José María Villalta Florez-Estrada había interpuesto 4 mociones de orden a fin de consultar el proyecto a otras instancias (folio 580 del tomo III).
57. Mediante Decreto Ejecutivo 38.734-MP del 27 de noviembre de 2014, el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa para que conociera el expediente Nº 17.246 y otros proyectos; no obstante, por Decreto Ejecutivo Nº 38.779-MP del 18 de diciembre de 2014, el Poder Ejecutivo retiró nuevamente la convocatoria en cuestión (folios 588 al 602 del tomo III).
58. Por Decreto Ejecutivo 38.780-MP del 18 de diciembre de 2014, el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa para que conociera el expediente Nº 17.246 y otros proyectos; mediante Decreto Ejecutivo Nº 38.841-MP del 26 de enero de 2015, el Poder Ejecutivo retiró nuevamente la convocatoria en cuestión; sin embargo, por Decreto Ejecutivo Nº 38842-MP del mismo 26 de enero de 2015, realizó la convocatoria respectiva para que fuese conocido en sesiones extraordinarias (folios 603 al 615 del tomo III).
59. Por Decreto Ejecutivo Nº 38.846-MP del 27 de enero de 2015, el Poder Ejecutivo retiró de la corriente legislativa el expediente Nº 17.246 y otros proyectos; mediante Decreto Ejecutivo Nº 38.847-MP del 27 de enero de 2015, el Poder Ejecutivo amplió la convocatoria realizada por Decreto Ejecutivo Nº 38734-MP; sin embargo, por Decreto Ejecutivo Nº 38853-MP del 2 de febrero de 2015, retiró la convocatoria en cuestión (folios 636 al 629 del tomo III).
60. Mediante Sesión Plenaria Nº 044 del 27 de julio de 2015, el Pleno aprobó la moción de orden para prorrogar el plazo cuatrienal de este proyecto de ley planteada desde el 1º de junio de 2012 (folios 631 a 640 del tomo III).
61. Por Decreto Ejecutivo Nº 39.120-MP del 6 de agosto de 2015, el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa para que conociera el expediente Nº 17.246 y otros proyectos (folios 668 al 670 del tomo III).
62. Por Sesión Plenaria Ordinaria Nº 052 del 10 de agosto de 2015, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, y se conocieron mociones de reiteración y revisión (folios 671 al 712 del tomo III).
63. En oficio PAC-JF-080-15/16 del 13 de agosto de 2015, el Jefe de Fracción del PAC le solicitó criterio respecto de una moción planteada en este expediente al Ministro de Comercio Exterior, al Ministro de la Presidencia y al Ministro de Relaciones Exteriores, en relación con el inciso 2 (b) del artículo 9 “Resolución de diferencias entre inversionistas y una Parte Contratante”, para que se exigiera una manifestación específica de consentimiento por parte del Estado costarricense, por medio del respectivo acuerdo o compromiso arbitral. Lo anterior, en concordancia con lo establecido en el artículo 25, párrafo 1 del Convenio del CIADI y el artículo II de la Convención de Nueva York (folios 713 y 714 del tomo IV).
64. Mediante oficio DVMP-LPM-0212-2015 del 20 de agosto de 2015, el Viceministro de la Presidencia, en referencia al oficio PAC-JF-080-15/16 del 13 de agosto de 2015, contestó que la pretendida moción de establecer una enmienda, supondría desde el punto de vita político, un percance diplomático con la contraparte del Tratado, pues tal disposición existe por haber abogado en tal sentido, específicamente la delegación costarricense. Desde el punto de vista jurídico, lo consideró un exceso en el derecho de enmienda, ya que su aprobación desvirtuaría el espíritu original que fue darle la opción a los inversionistas de dirimir sus controversias con los Estados parte, a su elección, ya sea ante la jurisdicción ordinaria o ante una sede arbitral predeterminada en el convenio. Indicó que el consentimiento previo lo estaría otorgando el Estado al suscribir y aprobar este Convenio (folios 715 y 716 del tomo IV).
65. Por Decreto Ejecutivo Nº 39.170-MP del 24 de agosto de 2015, el Poder Ejecutivo convocó a sesiones extraordinarias a la Asamblea Legislativa para que conociera el expediente Nº 17.246 (folios 717 y 718 del tomo IV).
66. En Sesión Plenaria Ordinaria Nº 091 del 26 de octubre de 2015, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, aprobó la moción de posposición y alteración del orden del día y desechó las mociones de orden planteadas para consultar a otras instituciones y las respectivas mociones de revisión (folios 721 a 819 del tomo III).
67. El 27 de octubre de 2015, en Sesión Plenaria Ordinaria Nº 092, el Pleno continuó la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, con el conocimiento de mociones de orden planteadas para consultar a otras instituciones y las respectivas mociones de revisión que fueron rechazadas. Asimismo, aprobó en primer debate el proyecto con 36 votos a favor y 9 en contra (folios 820 al 907 del tomo IV).
68. El 29 de octubre de 2015, el Directorio de la Asamblea Legislativa remitió a la Sala Constitucional la Consulta Legislativa Preceptiva de este proyecto, y solicitó especial pronunciamiento de la constitucionalidad de los numerales 8 y 9 del acuerdo, dada la discusión planteada en el Plenario Legislativo (folio 907-2 del legajo certificado del expediente remitido).
69. El 2 de noviembre de 2015, la Comisión Permanente Especial de Redacción recibió el expediente Nº 17.246 de la Secretaría del Directorio (folio 908 del legajo certificado del expediente remitido).
70. En Sesión Ordinaria Nº 14 del 2 de noviembre de 2015, la Comisión Permanente Especial de Redacción aprobó la redacción final del proyecto de ley del expediente 17.246 (folios 922 al 927 del legajo certificado del expediente remitido).
71. El 2 de noviembre de 2015, la Comisión Permanente Especial de Redacción entregó a la Secretaría del Directorio la redacción final del expediente Nº 17.246 (folios 928 al 937 del legajo certificado del expediente remitido).
III.- Sobre el procedimiento legislativo en el caso concreto. De conformidad con lo establecido en el artículo 101 de la ley que rige esta Jurisdicción, este Tribunal revisó el procedimiento legislativo para la tramitación del proyecto denominado “Ley de Aprobación del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones” y no determinó que se hubiera producido durante su trámite, vicio alguno de relevancia constitucional en el procedimiento. Del repaso inicial del expediente legislativo se observa que el proyecto de ley por medio del cual fue remitido el tratado a conocimiento de la Asamblea Legislativa, carece de la firma del Presidente de la República (ver folio 13 del expediente remitido). En efecto, se consigna únicamente la firma del Ministro de Comercio Exterior. Sin embargo, la Sala estima necesario recordar los propios precedentes constitucionales dictados en ese sentido. Específicamente, en sentencia número 1998-03387 de las 16:36 horas del 26 de mayo de 1998, esta Sala dispuso que:
“(…) menester es recordar que el ordinal 123 ibídem señala que durante las sesiones ordinarias, la iniciativa en la formación de las leyes corresponde a cualquiera de los miembros de la Asamblea Legislativa y del Poder Ejecutivo, "por medio de los Ministros de Gobierno". Similar redacción tiene el artículo 113 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, al indicar que todo proyecto de ley debe estar firmado "por el diputado o los diputados que lo inicien o lo acojan; o por el Ministro de Gobierno correspondiente, cuando el proyecto sea de iniciativa del Poder Ejecutivo".
El derecho de iniciativa se resume en la facultad constitucional que asiste al Poder Ejecutivo de excitar el procedimiento parlamentario. Esa potestad engloba a todos los instrumentos jurídicos de los que el Ejecutivo está dotado para participar indirectamente en la formación de las leyes –incluyendo el envío de proyectos de ley a la Asamblea Legislativa y la convocatoria de ésta a sesiones extraordinarias–. En la medida en que cualquiera de dichos instrumentos sea ejercitado en la forma y tiempo previstos en la Constitución o en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, cabe afirmar que el derecho de iniciativa se manifiesta y habilita el procedimiento parlamentario para el caso concreto.
En el sub examine, existe una nota de remisión mediante la que el Ministro de la Presidencia somete el proyecto al conocimiento de la Asamblea, destacando que éste es de "iniciativa del Poder Ejecutivo" (folio 1). En segundo término, y como se dijo arriba, el propio documento lleva calzada la rúbrica del Ministro de Relaciones Exteriores, quien –para el caso– es el Ministro del ramo a que el proyecto corresponde (folio 9). En tercer lugar, fechado y recibido en la Asamblea Legislativa el 11 de marzo de 1998, consta también el decreto de ampliación de la convocatoria a sesiones extraordinarias para conocer de los asuntos que allí se enumera –entre los cuales está el que aquí nos concierne–, y que sí presenta la firma del Presidente de la República (ver folios 10-13). Finalmente, el proyecto de ley fue sometido a la Secretaría de la Asamblea el 16 de marzo (ver sello a folio 1), es decir, cinco días después del decreto precitado. Así las cosas, los diversos factores recién enumerados –tomados en su conjunto y a la luz de los artículos 123 y 140 inciso 5 de la Constitución, y 113 del Reglamento de la Asamblea Legislativa de previa mención– permiten arribar a la conclusión de que, no obstante la comentada ausencia de la firma del Presidente de la República en el proyecto de ley de interés, el derecho de iniciativa ha sido ejercido de manera suficiente para dar paso al trámite legislativo” (lo destacado no es del original) En consecuencia, estima la Sala que siguiendo la línea jurisprudencial emitida por este órgano, el defecto apuntado (falta de firma por parte de la Presidenta de la República en el proyecto de ley remitido a la Asamblea Legislativa) no da pie a un vicio invalidante del procedimiento, toda vez que en el expediente legislativo se constataron otros factores provenientes del mismo Poder Ejecutivo que, considerados en su conjunto, permiten sostener que el derecho de iniciativa ha sido ejercido de manera suficiente. Aclarado el punto, es preciso iniciar diciendo que este tratado fue suscrito por el Ministro de Comercio Exterior, Marco Vinicio Ruiz Gutiérrez, quien se encontraba legitimado para proceder de tal forma en virtud de lo dispuesto en el numeral 2, incisos b) y d), de la Ley Nº 7638 del 30 de octubre de 1996, por la cual se creó el Ministerio de Comercio Exterior y Promotora de Comercio Exterior, y lo señalado por el Tribunal Constitucional en la sentencia Nº 2002-8190 de las 11:12 horas de 23 de agosto de 2002, que indica:
“(…) IV.- Suscripción del Tratado. Esta Sala estima que la firma del Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y Canadá por parte del Ministro de Comercio Exterior, sin el concurso del Presidente de la República, no es contrario al Derecho de la Constitución. De la lectura del artículo 140 inciso 10) se desprende que la firma de los tratados internacionales es una atribución del Poder Ejecutivo, entendido como el órgano colegiado compuesto por el Presidente y el Ministro del Ramo. No obstante, la misma Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada mediante Ley número 7615 de veinticuatro de julio de mil novecientos noventa y seis, en su artículo 7° dispone en lo conducente: “ARTICULO 7.- Plenos poderes. 1.- Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado, o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: a) Si se presentan los adecuados plenos poderes, o b) Si se deduce de la práctica seguida por los Estados interesados, o de otras circunstancias, que la intención de esos Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes.(...)”. En el presente caso, estamos ante la situación descrita en el inciso b) del párrafo 2° antes transcrito, al referirse a “otras circunstancias” que demuestren la voluntad del Estado de hacerse representar por un determinado funcionario. Ello por cuanto la Ley número 7638 de treinta de octubre de mil novecientos noventa y seis da al Ministro de Comercio Exterior la competencia suficiente para negociar y suscribir sin el concurso de quien ejerza la Presidencia de la República, convenios como el traído en consulta, aun sin contar con una carta de plenos poderes. En lo que interesa, dicta el artículo 2°:“ARTICULO 2.- Atribuciones. Las atribuciones del Ministerio de Comercio Exterior serán:(...) b) Dirigir las negociaciones comerciales y de inversión, bilaterales y multilaterales, incluido lo relacionado con Centroamérica, y suscribir tratados y convenios sobre esas materias. Mediante acuerdo, el Poder Ejecutivo, podrá autorizar que los tratados y convenios, así como sus modificaciones, sean firmados por los jerarcas de otros ministerios o entidades públicas del Estado que tengan competencia legal específica sobre la materia objeto del tratado o convenio. (...) d) Representar al país en la Organización Mundial del Comercio y en los demás foros comerciales internacionales donde se discutan tratados, convenios y, en general, temas de comercio e inversión (...)”. Por otra parte, en sentencia número 6224-94, de las nueve horas del once de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, esta Sala consideró que el hecho de que el Presidente de la República participe con su voluntad de etapas procedimentales posteriores: sanción y depósito del Tratado, permite subsanar cualquier vicio que existiese en la efectiva representación que haya ostentado el Ministro. A lo anterior podemos agregar que el Presidente tiene otras dos oportunidades más para invocar su eventual disconformidad con el proyecto: en el momento de su presentación a la Asamblea Legislativa y en la convocatoria a sesiones extraordinarias, momentos en los cuáles podría hacer valer sus atribuciones constitucionales. Si en la especie fue el Ministro de Comercio Exterior quien suscribió el convenio cuya aprobación se discute, ello no implica cualquier vicio de inconstitucionalidad (…)” (el énfasis no pertenece al original).
En consecuencia, no se constata ningún vicio de incosntitucionalidad en su suscripción. Asimismo, el proyecto fue debidamente publicado en el Alcance de La Gaceta Nº 91 del 13 de mayo de 2009 (http://www.gaceta.go.cr/pub/2009/05/13/COMP_13_05_2009.html#_Toc229904176). Posteriormente, fue remitido a la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, que asignó el caso para estudio a una Subcomisión. Se concedieron las audiencias facultativas que se estimaron pertinentes: al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Comercio Exterior y al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Asimismo, fueron recibidos en dos sesiones de la Comisión, el Ministro de Comercio Exterior y dos representantes de la Cámara de Industrias. Luego, por unanimidad, el proyecto en cuestión fue aprobado en la sesión ordinaria Nº 35 del 22 de abril de 2010 de la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, que entregó el dictamen afirmativo de mayoría de este proyecto a la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 4 de mayo de 2010. Una vez remitido el dictamen, se inició su discusión en Plenario, algunas ocasiones durante sesiones ordinarias y otras en períodos extraordinarios convocados por el Poder Ejecutivo. Se rindieron cuatro informes de mociones vía 137, varias mociones de orden, reiteración y revisión durante su tramitación. Al respecto, procede advertir que en Sesión Plenaria Nº 66 del 26 de agosto de 2010, durante la discusión de fondo del proyecto de ley en estudio, el diputado Villalta Florez-Estrada planteó la moción vía 137 Nº 202-17 (1-37), para incorporar una cláusula interpretativa –a folio 228 del tomo I- que indicaba:
“ARTÍCULO NUEVO:
La República de Costa Rica interpreta el inciso 4) del artículo 2 denominado “Promoción y Protección de la Inversión” en el sentido de que los trabajadores nacionales de la otra Parte a los que se otorgue permisos de trabajo en el territorio nacional gozarán de todas las garantías y derechos sociales establecidos en el ordenamiento jurídico costarricense.” Dicha moción fue inicialmente aprobada por la Comisión Dictaminadora en sesión extraordinaria Nº 17 del 30 de agosto de 2010, y comunicado así al Plenario en su Primer Informe de Mociones. No obstante, posteriormente fue planteada por parte del diputado Chacón González la moción Nº 5-35 (4-137), en la que solicitó eliminar el artículo nuevo aprobado, lo cual fue acogido por la Comisión Dictaminadora en su sesión ordinaria Nº 35 del 18 de enero de 2011 (ver folio 311 del tomo II); así conocido por el Plenario en Sesión Plenaria Nº 129 del 20 de enero de 2011. De manera que, actualmente, el texto del proyecto de ley sometido a consulta, no cuenta con ninguna cláusula interpretativa y mantiene incólume el acuerdo suscrito por el Poder Ejecutivo de Costa Rica con el Gobierno de la República Popular de China. Por otro lado, esta Sala que previo al acaecimiento del plazo cuatrienal en este proyecto de ley, se verifica que la prórroga del proyecto fue solicitada el 1º de junio de 2012, la cual fue aprobada en la Sesión Plenaria Nº 044 del 27 de julio de 2015, de lo cual se hace una explicación particular en el considerando siguiente. Finalmente y luego de discutir varias mociones de fondo, de orden, revisión y reiteración, el proyecto en estudio fue aprobado en primer debate por 36 diputados a favor y 9 en contra, en la Sesión Plenaria Ordinaria Nº 092 del 27 de octubre de 2015, momento a partir del cual se ordenó su remisión a efectos de ser consultado preceptivamente ante esta jurisdicción.
IV.- Sobre el plazo de caducidad de los proyectos legislativos. El proyecto sometido a estudio, inició su trámite legislativo el 26 de noviembre de 2008, cuando el Poder Ejecutivo presentó a conocimiento de la Asamblea Legislativa este proyecto.
Según consta en folios 631 al 633 del tomo III del expediente legislativo No. 17.246, el 1º de junio de 2012 se planteó la moción de solicitud de prórroga del plazo cuatrienal dispuesto en el numeral 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En Sesión Plenaria No. 044 del 27 de julio de 2015, folio 640 de ese tomo, el Pleno aprobó dicha moción de orden y por 42 diputados dispuso la prórroga del plazo cuatrienal de este proyecto de ley. Al respecto, es importante precisar lo que este Tribunal señaló recientemente en la sentencia Nº 2015-12250 de las 11:30 horas del 7 de agosto de 2015 en relación con el plazo de caducidad de los procesos legislativos parlamentarios:
“Para tener claro el instituto de la caducidad en el procedimiento parlamentario es necesario hacer algunas precisiones de carácter general. En primer lugar, en buena tesis de principio, sobre todo en los regímenes parlamentarios, cada vez que finaliza una legislatura –periodo que va desde que se instaura hasta que se disuelve- todos los asuntos pendientes se tienen por fenecidos, es decir, se estaría ante la caducidad del trabajo parlamentario no ultimado por la Cámara. Según esta postura, para seguirlos conociendo en la próxima legislatura, deben iniciar de nuevo todos los trámites. Empero, nuestro Derecho Parlamentario contiene una norma que regula el instituto de la “puesta a despacho”, la que racionaliza, ordena y maximiza el trabajo parlamentario, toda vez que permite que un asunto que quedó pendiente en la legislatura - periodo de un año que va del 1° de mayo al 30 de abril del año siguiente- que termina, pueda continuar con los trámites que le falta en la siguiente, siempre y cuando se recurra a este instituto por parte de un (a) diputado (a) o del Poder Ejecutivo. No otra cosa puede desprenderse del numeral 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (en adelante RAL), cuando establece que en “(…) todo estos casos, tales asuntos seguirán los trámites que aún les falten”. Ahora bien, la “puesta a despacho” no es un instituto que permita prolongar ad infinitum un asunto que se encuentra en la corriente legislativa, toda vez que si han pasado cuatro años calendario a partir de iniciación, se tiene el proyecto de ley como no presentado y, sin más trámite, se ordena el archivo, salvo que la Asamblea conceda un nuevo plazo por votación de los dos tercios del total de sus miembros, siempre que la moción se presente ante del vencimiento del plazo. En segundo término, no hay que perder de vista en este análisis que el numeral 119, que regula la caducidad en el procedimiento parlamentario, es una norma de carácter general y, por ende, no se aplica para aquellos casos en los cuales hay una norma especial, que regula el tema de otra forma, en clara aplicación de los principios de interpretación y aplicación de las normas jurídicas de que la Lex specialis derogat legi generali y que Lex posterior generalis non derogat legi priori speciali. En efecto, en el Reglamento de la Asamblea Legislativa (RAL) encontramos normas que regulan el asunto de la caducidad en el procedimiento parlamentario de manera distinta. Así, por ejemplo, tenemos el inciso c) del artículo 96, que establece, en relación con los informes de las comisiones especiales investigadoras, que si finalizado el periodo constitucional –agrego, que va del 1 de mayo de un año al 30 de abril del cuarto año a partir del siguiente; y que no debe confundirse con la legislatura- en que se llevó a cabo la investigación no se hubiese votado el informe respectivo, el mismo solo puede ser conocido y discutido, únicamente, en la primera legislatura del periodo constitucional siguiente, sin que sea procedente una nueva prórroga; en caso de no votarse, el presidente de la Asamblea Legislativa debe de ordenar el archivo del expediente. Otro caso que prevé el RAL, es el archivo de las disposiciones pendiente en su artículo 206. En este supuesto, se regula aquellos asuntos cuyo acto final parlamentario no se expresa en un decreto legislativo, sino en un acuerdo legislativo de conformidad con los incisos 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 16, 21, 22, 23 y 24 del numeral 124 constitucional. En tales supuestos, el RAL obliga al presidente de la Asamblea Legislativa a archivar, sin más trámite y sin recurso alguno las proposiciones pendientes de resolución, una vez transcurrido cuatro meses después de su presentación. “De igual manera se procederá en cuanto a las comisiones especiales originadas en proposiciones cuyo dictamen o informe no se hubiere producido en el término que, imperativamente, deberá fijarse al hacerse su designación”. Esta norma es un importantísimo instrumento procesal para “limpiar” el orden del día del Plenario y para compeler a los (as) diputados (as) que integran las comisiones especiales a rendir el informe dentro del plazo fijado por el Plenario o, en su defecto, por el RAL, salvo que pidan la prórroga del plazo al presidente de la Asamblea Legislativa. Por último, como una acotación al margen, debe resaltarse que en el caso del trámite de las reformas parciales a la Constitución Política hay una norma especial, no en cuanto al instituto de la caducidad, sino en relación con “la puesta a despacho”, pues dichos asuntos no requieren de ese impulso procesal, sino que este deviene directamente de la Constitución, así lo definió este Tribunal cuando expresó que “(…) los proyectos de reformas constitucionales no tienen que ser puestos a despacho para ser conocidos por la Comisión…” (véase el voto n.° 6674-93 de las diez horas con quince minutos del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y tres).
Tampoco se puede dejar de lado en este estudio, el hacer una breve referencia histórica del instituto de la caducidad para tener claro los alcances actuales de la normativa que lo consagra, lo regula y desarrolla. Como es bien sabido, antes de la ordenación del RAL mediante acuerdo legislativo n.° 2883 de 9 de marzo de 1994, este instituto estaba regulado en el numeral 99 del RAL. Después del acuerdo legislativo n.° 2354 de 24 de setiembre de 1984 y antes de su redacción actual mediante acuerdo legislativo n.° 5020 de 9 de noviembre de 1999-, se establecía lo siguiente:
“Artículo 99.- Los asuntos pendientes de resolución al finalizar una legislatura, podrán estudiarse en la siguiente a iniciativa del Poder Ejecutivo o los diputados. En todos estos casos, tales asuntos seguirán los trámites que aún le falten. Pasados dos años, a partir de su iniciación se tendrán por no presentados y, sin más trámite, se ordenará archivarlos. No obstante, la Asamblea podrá conceder un plazo bienal por votación de los dos tercios del toral de sus miembros, siempre que la moción correspondiente se presente antes del vencimiento del plazo.
El plazo señalado en el párrafo anterior no tendrá efecto cuando los proyectos de ley hayan sido dictaminados por la Comisión respectiva o el diputado proponente forme parte de la Asamblea.
El Presidente ordenará, sin más trámite y sin recurso alguno, las proposiciones pendientes de resolución una vez transcurrido cuatro meses después de su presentación. De igual manera se procederá en cuanto a las comisiones especiales originadas en proposiciones cuyo dictamen o informe no se hubiere producido en el término que, imperativamente, deberá fijársele al hacer su designación”.
De lo anterior se extraen tres conclusiones preliminares. La primera, que el instituto de la caducidad relativo a los actos parlamentarios finales que se expresaban en un decreto legislativo o en un acuerdo legislativo se regulan en una misma norma. La segunda, que claramente el primer y segundo párrafo se referían a proyectos de ley, mención que se omite en el numeral 119 del RAL, pues con base en la ordenación que se hizo de este, se ubica dentro de los títulos y capítulos que regulan esta materia, es decir, su mención resultaría redundante. La tercera, se confirma que en el numeral 206 se regula la caducidad de los acuerdos legislativos.
Otro aspecto a aclarar es: ¿qué pasó con todos los proyectos de ley que estaban dictaminados o cuyo proponentes eran miembros del Parlamento pero que tenían más de cuatro año al momento de la reforma del artículo 119 del RAL? Del estudio del expediente legislativo del acuerdo legislativo n.° 5020 se extrae la respuesta. Al respecto tenemos lo siguiente:
“Artículo 119. Caducidad de los asuntos. El trámite de los expedientes legislativos caducará pasados dos años a partir de su iniciación. Vencido ese plazo se tendrán como no presentados y, sin más trámite, se ordenará su archivo”. Cabe destacar que dicha moción variaba el plazo de caducidad de 1 a 2 años, pero eliminaba la posibilidad de prórroga. Asimismo, durante dicha sesión, únicamente el diputado Sibaja Granados hizo una alusión muy corta al tema en cuestión. Al respecto expresó:
“Sobre la caducidad de los asuntos, me gustaría ahondar más en la inquietud, sobre el derecho de iniciativa de un diputado el 30 de noviembre y el archivo de los asuntos el 1° de mayo, de un cambio de legislatura; sobre eso tengo reserva que ya he manifestado”. (Véase el acta n.° 2 de la Comisión Especial del 15 de junio de 1999).
“Básicamente, este era el debate que se había levantado con anterioridad en la Comisión, porque los años con prórroga equivalían a los cuatro y aquí, lo que se está haciendo es manteniendo los cuatro años calendario y con la nueva legislatura, con el cambio del periodo Constitucional, se limpia la agenda. (Véase el acta n° 4 de la Comisión Especial del 28 de junio de 1999).
“En la parte de la caducidad, me surge otra inquietud y es que un proyecto en corriente legislativa se tiene por caduco cuatro años calendario a partir de su iniciación. He estado meditando en relación con eso, porque eventualmente podría generar algunos problemas hacia futuro para diputados que presentaron su proyecto –del todo no se conocieron- y se les archiva.
Puede ser que alguien argumente que esto violenta la iniciativa del Diputado de que un proyecto que presente se conozca eventualmente en el Pleno, ya sea para aprobarlo o rechazarlo”. (Véase el acta 72 del Plenario del 30 de setiembre de 1999).
“Tenemos un asunto delicado que debe la Presidencia tomarlo en cuenta, en el texto actualizado con las mociones incorporadas, el artículo 119 debería tener un transitorio, porque la interpretación de las Asambleas anteriores es que las reformas al Reglamento rigen a partir de que son votadas y publicadas. Esta redacción archivaría asuntos que no estoy tan convencido que la Asamblea debe archivar.
Sólo por poner un ejemplo, me parece un mala señal que el día que publica el cambio de opinión de las y los costarricenses en referencia con el Parlamento Centroamericano, hoy mismo vayamos a adoptar una norma que lo archiva.
En la acelerada discusión y redacción de mociones que tuvimos, no contemplamos un transitorio que regulara este tipo de acciones.
Indistintamente que se tenga dictamen afirmativo o negativo; de minoría o unánime, al publicarse esta reforma se archiva un importante número de asuntos, incluido asuntos que tienen más de cuatro años, que por lo menos a mí no me parece oportuno, por ejemplo, que archivemos el Convenio y ratificación del parlamento centroamericano. Sé que el acuerdo de los Jefes de Fracción es votarlo, pero hago esta observación porque me parece importante que se valore antes de votar en definitiva los expedientes”. (Véase acta n.° 91 del Plenario de 8 de noviembre de 1999).
Continuó el diputado Sibaja Granados, en esa misma sesión, por medio del razonamiento del voto de la siguiente manera:
“Me parece que el párrafo del artículo 119 debe llamar la atención de las diputadas y los diputados; dice: ‘…en todos estos casos tales asuntos seguirán los trámites aún le falten cuatro años calendario, a partir de su iniciación. Se tendrán como no presentados, y sin más trámite de ordenará su archivo…’ Hay otros asuntos que una vez publicada esa reforma, van a pasar al archivo, y me parece que no era propio que así sucediera. Hay asuntos que sólo puede replantear el Poder Ejecutivo, y en otros casos hay asuntos en los que puede tener interés el Poder Ejecutivo y que le está vedada su iniciativa.
Varios expedientes legislativos de reelección presidencial –por ejemplo- quedan archivados.
La iniciativa para aumentar el número de diputados y para crear las circunscripciones electorales, debe ser también debidamente archivado.
En este sentido considero que no haber introducido un transitorio que nos hubiera permitido ver con claridad cuáles y qué materias y asuntos estábamos archivando, me parece un gran error. Vamos a atrasar el trámite de asuntos que tenían ya suficiente madurez política, que tenían muchos años de tratar de ser consensuados y ahorita estamos cercenando la oportunidad de viabilizarlos parlamentariamente y deberán archivarse, de conformidad con el artículo 119”.
“Aunque subsanable –me parece en el caso del artículo 119 ‘caducidad de los asuntos- se debió agregar como se señaló en algún momento, un transitorio en este artículo por cuanto la modificación del reglamento requiere de una sola votación y es inmediata su aplicación. Así que me parece que hay proyectos, que están en este momento en discusión el caso del INS y otros proyectos que podrían perfectamente quedar fuera de discusión, por aplicársele el artículo 119 de caducidad de los asuntos”. (Véase el acta n.° 92 del Plenario de 9 de noviembre de 1999).
“f) En cuanto a la caducidad de expedientes: todos los expedientes que hayan excedido el plazo previsto en el artículo 119, serán automáticamente archivados. No obstante, los interesados podrán, en un plazo máximo de quince días, indicar cuales de los asuntos archivados, desean que se sometan al procedimiento previsto en el párrafo final del artículo 119”. (Véase el acta de la sesión n.° 93 del Plenario del 10 de noviembre de 1999). Ahora bien, la decisión de presidente de la Asamblea Legislativa fue apelada por diputado Vargas García, apelación que fue acogida por el Plenario y, por consiguiente, se dispuso que no estaban en aplicación las medidas transitorias de la aplicación del RAL (véase la citada acta de la sesión n.° 93 del Plenario).
De lo antes expuesto, quedan claro lo siguiente: Primero, la reforma al RAL fundió en el plazo cuatrienal el plazo bianual y su prórroga que establecía el RAL como plazo de caducidad de los proyectos de ley, permitiendo únicamente una prórroga adicional. Segundo, la entrada en vigencia de la reforma al RAL tiene como efecto inmediato que todos los proyectos de ley, cuyo plazo era superior a cuatro años desde su presentación, automáticamente quedaban archivados. Tercero, gracias a una resolución de la Presidencia de la Asamblea Legislativa, los (as) diputados (as) podían solicitar al Plenario, en el plazo de quince días, la prórroga de los cuatro años de los proyectos de ley que estaban en la corriente legislativa en ese momento, siempre y cuando el Pleno, mediante mayoría calificada de dos tercios, la autorizara. Cuarto, que la resolución del presidente de la Asamblea Legislativa fue revocada a causa de la apelación presentada por el diputado Vargas García. Así las cosas, y en respuesta a la interrogante planteada, todos aquellos proyectos de ley que al momento de entrada en vigencia de la reforma del RAL tenían más de cuatro años desde su presentación, automáticamente se archivaron. En efecto, según el Listado de Archivados, documento interno del Departamento de Archivo de la Asamblea Legislativa, entre el 9 de noviembre de 1999 –fecha de entrada en vigencia la reforma- y el 9 de marzo del 2000, se archivaron 179 proyectos de ley.
Establecido lo anterior, la interrogante que corresponde responder ahora es a partir de cuándo se inicia el plazo de caducidad de un proyecto de ley que fue aprobado por la Asamblea Legislativa y, por ende, se expresó en un decreto legislativo el que, a su vez, fue vetado por el Poder Ejecutivo…
... Por consiguiente, la interposición del veto ejecutivo no altera el cómputo normal del tiempo para aplicarle las reglas parlamentarias sobre la caducidad de los proyectos de ley, por lo que, en estos casos, si el plazo está por vencerse lo que corresponde es: primero, que se presente la moción de prórroga antes del vencimiento del plazo; segundo, que dentro de un plazo razonable el presidente de la Asamblea Legislativa la someta a votación. Así las cosas, si hay vencimiento del plazo de caducidad, las “puestas a despacho”, meras providencias que impulsan el procedimiento parlamentario, así como cualquier otro trámite que se realice, sea en comisión, en una comisión permanente con potestad legislativa plena o en el Plenario, no pueden convalidar ni sanear este tipo de vicio, toda vez que estamos en presencia de un vicio esencial del procedimiento parlamentario por doble partida. En primer lugar, el artículo 199, párrafo primero, del RAL es claro, preciso y conciso en el sentido de que acaecido el plazo, “(…) sin más trámite se ordenará su archivo”. En esta dirección, es importante traer a colación el aforismo jurídico “de que no debemos distinguir donde la ley no distingue” o de aquel que “cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu”. (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234). En este caso, para el archivo del expediente legislativo no se requiere de ningún acto del Parlamento, pues es el cumplimiento del plazo que archiva el expediente legislativo de forma automática. Incluso, la práctica parlamentaria es que quien firma el auto de archivo el expediente es un funcionario administrativo de la Asamblea Legislativa, sea el secretario de la Secretaría del Directorio Legislativo. En segundo término, solo es posible conocer un proyecto de ley después de estar cuatro años en la corriente legislativa desde su presentación, sí y solo sí la Cámara, por una mayoría calificada de dos tercios del total de los miembros, otorga un nuevo plazo. En este caso concreto, la voluntad reforzada del Pleno necesariamente tiene que ser expresa, y no es posible deducirla de trámites legislativos posteriores del proyecto de ley después de vencido el plazo de caducidad. En pocas palabras, si no hay una moción de prórroga aprobada por el Plenario, todos los trámites y actos que se realicen en relación con el expediente legislativo son absolutamente nulos; desde la óptica jurídica, se tienen por inexistentes.”(Lo destacado no corresponde al original).
De este modo, la Sala precisó los alcances del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa para todo proceso parlamentario, sin que exista para este caso una norma de carácter especial que excluya de dichos términos al objeto de estudio. De modo que se procederá a verificar, si este proyecto se ajusta a tales condiciones.
Como ya se indicó, 5 meses antes del acaecimiento del plazo cuatrienal dispuesto en el numeral 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa que vencía el 28 de noviembre de 2012, el 1º de junio de 2012 se planteó una moción de orden para la prórroga de dicho plazo. De manera que se cumplió con el presupuesto de tal disposición. Sin embargo, no fue sino hasta en la Sesión Plenaria No. 044 del 27 de julio de 2015, que el Pleno se aprobó dicha moción de orden, disponiendo la prórroga del plazo cuatrienal del proyecto de ley. Tal actuación se dio 2 años y 6 meses después de formulada la moción de prórroga, lo que constituye una demora irrazonable y desproporcionado, pues según el precedente de cita, no bastaba con la simple solicitud de prórroga previo al acaecimiento del plazo, sino que, además, el Plenario está en la obligación de emitir un pronunciamiento expreso dentro de un plazo razonable, situación que en el sub examine no se dio. No obstante lo anterior, por razones de seguridad jurídica y dada la evidencia de una costumbre legislativa que había sido avalada por esta Sala en casos anteriores, esta Sala dimensionó la sentencia 2015-12250 en el siguiente sentido:
“Se dimensionan los efectos de esta sentencia hacia futuro de la siguiente manera: a) El vicio de inconstitucionalidad encontrado en esta acciones no afecta las leyes vigentes que adolezcan del mismo y b) la caducidad cuatrienal se aplicará a los proyectos de ley presentados a la Asamblea Legislativa a partir de la publicación de la reseña en el Diario Oficial La Gaceta…” La reseña de la acción en cuestión sobre la que recayó tal pronunciamiento fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 186 del 24 de setiembre de 2015. Ahora bien, según se acreditó anteriormente, el proyecto de ley objeto de esta consulta fue presentado a la Asamblea Legislativa el 28 de noviembre de 2008, esto es, con anterioridad a la mencionada publicación, por ello el vicio detectado no afecta este proyecto.
Así las cosas, no se advierte en el trámite dado a este proyecto de ley, infracción alguna a las normas y principios constitucionales, por lo que corresponde de seguido entrar a conocer el fondo de la iniciativa.
V.- Sobre el fondo del Proyecto de ley sometido a consulta. Finalmente, en cuanto al fondo de la consulta y una vez examinado el contenido del proyecto de “Ley de Aprobación del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones”, la Sala no advierte ninguna vulneración de las disposiciones constitucionales a causa de la aprobación del convenio aludido.
Según la exposición de motivos, el Tratado constituye el marco jurídico aplicable a las inversiones que se produzcan entre China y Costa Rica. Incorpora disposiciones relativas a definiciones, promoción y protección de la inversión, tratamiento de la inversión, expropiación, compensación por daños y pérdidas, transferencias, subrogación, resolución de diferencias entre Partes Contratantes, resolución de diferencias entre inversionistas y una Parte Contratante, otras obligaciones, aplicación, consultas y entrada en vigencia, duración y terminación; las cuales son muy similares a las ya incorporadas en otros acuerdos de la misma naturaleza suscritos por Costa Rica. Su principal objetivo es crear condiciones favorables para las inversiones efectuadas por inversionistas de una Parte Contratante en el territorio de la otra Parte Contratante y estimular la iniciativa de negocios de los inversionistas, intensificando la cooperación entre ambos países sobre una base de equidad y beneficios mutuos, lo cual se enmarca dentro de la política de comercio exterior de nuestro país. China es considerada por el Poder Ejecutivo, un socio estratégico para Costa Rica desde el punto de vista comercial dentro del mercado asiático; y en tal sentido, lo estiman una balanza comercial favorable para el país, dado el volumen de exportaciones costarricenses en los últimos años de al menos 169 productos diferentes; y de las importaciones de miles de productos. Se estima que este convenio creará condiciones favorables que permitirían aumentar los flujos del comercio de bienes, servicios y la inversión entre ambos países, en un marco jurídico que garantice un clima de inversión bajo condiciones de previsibilidad, seguridad y transparencia.
El convenio en cuestión consta de 13 artículos. En el primero de ellos se incorporan las definiciones respectivas a efectos de interpretar y aplicar el acuerdo en cuestión (esencialmente el concepto de inversión, inversionista y utilidades). El numeral 2 contempla la promoción que se hace en el Convenio para que cada Parte Contratante incentive a los inversionistas de la otra Parte a efectuar inversiones en su territorio, bajo condiciones de seguridad, y sometido a sus leyes y regulaciones. En el artículo 3, se dispone el tratamiento que deben recibir las inversiones de los inversionistas, basados en un trato justo y equitativo, de conformidad con los principios universalmente aceptados del derecho internacional y reconociendo un trato no menos favorable que el otorgado a las inversiones y actividades asociadas de sus propios inversionistas. La disposición Nº 4 regula lo relativo a la expropiación, estableciendo que ninguna Parte Contratante expropiará, nacionalizará o tomará medidas similares en contra de las inversiones de inversionistas de la otra Parte Contratante en su territorio, salvo que se adopten por un interés público, bajo un procedimiento legal interno, sin discriminación y mediante una compensación que deberá ser equivalente al valor justo de mercado de las inversiones expropiadas inmediatamente antes que la expropiación tome lugar o que la inminente expropiación sea del conocimiento público, lo que ocurra primero. El valor será determinado de conformidad con las leyes y regulaciones de cada Parte Contratante. A efectos de compensar eventuales daños y pérdidas, el numeral 5 del Acuerdo dispone que los inversionistas recibirán un trato no menos favorable que el nacional o los de cualquier tercer Estado. En el artículo 6, se garantiza la transferencia de las inversiones y utilidades obtenidas, y en el ordinal 7, lo relativo a la subrogación. El numeral 8 contempla los mecanismos para la resolución de controversias entre las Partes, estableciendo que, en primera instancia, para resolver cualquier diferencia entre las Partes Contratantes relativas a la aplicación de este Convenio se utilizará la consulta a través del canal diplomático. Si la controversia no es resuelta en 6 meses, a solicitud de cualquier Parte Contratante se someterá el asunto a un tribunal de arbitraje ad hoc. Este último estará conformado por 3 árbitros (dos designados por cada Estado Parte, y el tercero, deberá ser electo en conjunto por ambos países y será un nacional de un Tercer Estado que mantenga relaciones diplomáticas con ambas Partes Contratantes y que ejercerá como Presidente del Tribunal de Arbitraje). Si no se logra un acuerdo en la elección durante un plazo determinado, se invitará al Presidente de la Corte Internacional de Justicia a efectuar las designaciones que sean necesarias. Es un Tribunal que determinará su propio procedimiento y cuyas decisiones se adoptarán por mayoría de votos. Su laudo será vinculante y definitivo para ambas Partes. Por su parte, el numeral 9 regula lo relativo a la resolución de controversias entre los inversionistas y el Estado donde se invierta. Según esta disposición, en primera instancia se procurará una solución amigable, si ello no fuese posible, dentro de los 6 meses de la notificación que se realice por escrito, el inversionista la someterá bajo su elección: 1) ante el tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; o 2) ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, a condición de que la Parte Contratante involucrada en la diferencia podrá requerir al inversionista interesado cumplir con procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI. Una vez que el inversionista haya sometido la diferencia al tribunal competente de la Parte Contratante interesada o al CIADI, la selección de uno de los dos procedimientos será considerada definitiva. El laudo arbitral será definitivo y vinculante para ambas partes. El numeral 10 establece que este acuerdo no afectará la decisión que adopten los Estados Partes de concederse en un futuro, un trato más favorable que el previsto en este convenio. Asimismo, la vigencia del Acuerdo aplicará a la inversión que se haya efectuado antes o después de la suscripción de este Convenio; sin embargo, no aplicará a las diferencias surgidas antes de su entrada en vigencia (artículo 11). Este instrumento contempla las consultas respectivas a efectos de implementar este Acuerdo (artículo 12) y en el numeral 13, se dispone, que el Acuerdo entrará en vigencia el primer día del mes siguiente a la fecha en que ambas Partes Contratantes hayan notificado por escrito que sus respectivos procedimientos legales internos han sido cumplidos y, en principio, permanecerá vigente por un período de diez años. Con respecto a inversiones o compromisos de inversión efectuados antes de la fecha en que sea efectiva la terminación de este Acuerdo, se indica que lo dispuesto en los artículos 1 al 12 inclusive permanecerá en vigencia por un período de diez años desde dicha fecha de terminación.
Tales disposiciones son muy similares a otros instrumentos internacionales ya suscritos por nuestro país. En el tema de la inversión, por ejemplo, en cuanto a otorgar el genérico compromiso de trato nacional y la reiteración de los acuerdos bilaterales que puedan existir entre cualquiera de las Partes en materia de protección recíproca de inversiones, podemos citar el Acuerdo entre la República de Costa Rica y la Confederación Suiza para la promoción y la protección recíproca de inversiones, aprobado mediante Ley Nº 8218 del 8 de marzo de 2002; el Tratado de Libre Comercio entre los Estados AELC y los Estados Centroamericanos, suscrito en Trondheim, Reino de Noruega, aprobado mediante Ley N° 9232 del 3 de abril de 2014; el Tratado de Libre Comercio entre la República de Costa Rica y la República de Singapur, aprobado mediante Ley Nº 9123 del 2 de abril de 2013, y el Acuerdo entre el Gobierno del Estado de Qatar y el Gobierno de la República de Costa Rica para la promoción y protección recíproca de inversiones, aprobado por Ley Nº 9099 del 21 de enero de 2013, entre otros. Ahora bien, se considera conveniente referirse separadamente en cuanto a los mecanismos de solución de controversias entre los Estados Parte, así como entre inversionista y Estado Parte.
VI.- Sobre la Solución de Controversias entre los Estados Parte Contratantes. Como ya se supra indicó, el Convenio de marras dispone en el numeral 8, los mecanismos para la resolución de controversias entre los Estados Partes, estableciendo, en primera instancia, que para cualquier diferencia entre las Partes Contratantes relativas a la aplicación de este Convenio se utilizará la consulta a través del canal diplomático. Y que en caso de que esta no fuese resuelta en 6 meses, será someterá bajo solicitud de cualquier Parte Contratante, a un tribunal de arbitraje ad hoc. Este último, se reitera, estará conformado por 3 árbitros (dos designados por cada Estado Parte, y el tercero, deberá ser electo en conjunto por ambos países y será un nacional de un Tercer Estado que mantenga relaciones diplomáticas con ambas Partes Contratantes y que ejercerá como Presidente del Tribunal de Arbitraje). Si no se llega a un acuerdo en la elección durante el plazo ya determinado, se invita al Presidente de la Corte Internacional de Justicia a efectuar las designaciones que sean necesarias. Se confiere a este Tribunal la determinación de su propio procedimiento y sus decisiones se adoptarán por mayoría de votos. Su laudo será vinculante y definitivo para ambas Partes. Es importante precisar, que prácticamente en idéntico sentido, Costa Rica suscribió el Acuerdo entre el Gobierno del Estado de Qatar y el Gobierno de la República de Costa Rica para la promoción y protección recíproca de inversiones, aprobado por Ley Nº 9099 del 21 de enero de 2013, el cual en el artículo 9 dispone:
“ARTÍCULO 9 SOLUCIÓN DE DISPUTAS ENTRE LAS PARTES CONTRATANTES (1) Las dos Partes Contratantes procurarán, de buena fe y con cooperación mutua, alcanzar una solución rápida y justa de cualquier disputa que surja entre ellas concerniente a la interpretación o ejecución de este Acuerdo. En este sentido, las dos Partes acuerdan iniciar negociaciones directas objetivas para alcanzar dicha solución. Si el desacuerdo no ha sido solucionado dentro de un periodo de seis meses desde la fecha en que el asunto fue elevado por cualquier Parte Contratante, este podrá someterse a solicitud de cualquier Parte Contratante a un Tribunal Arbitral compuesto por tres miembros.
(2) Dentro del periodo de dos meses desde la fecha de recibo de dicha solicitud, cada Parte Contratante designará un árbitro y los dos árbitros designados designarán, dentro de un periodo de dos meses y con la aprobación de ambas Partes Contratantes, a un nacional de tercer país como Presidente del Tribunal.
(3) Si dentro de los periodos especificados en el párrafo (2) de este Artículo, las designaciones necesarias no han sido realizadas, cada Parte Contratante podrá, en ausencia de cualquier otro acuerdo; invitar al Presidente de la Corte Internacional de Justicia para realizar cualquier designación necesaria. Si por cualquier otra causa no puede cumplir con dicha función, el Vicepresidente será invitado a realizar las designaciones necesarias. Si el Vicepresidente es un nacional de cualquier Parte Contratante o si él no puede cumplir también con dicha función, el Miembro de la Corte Internacional de Justicia que le sigue en antigüedad que no sea un nacional de cualquier Parte Contratante será invitado a realizar las designaciones necesarias.
(4) El Tribunal Arbitral alcanzará su decisión por mayoría de votos. Dichas decisiones serán definitivas y vinculantes para ambas Partes Contratantes. El Tribunal Arbitral basará su decisión en las disposiciones relevantes de este Acuerdo y de conformidad con el derecho internacional. Cada Parte Contratante asumirá el costo de su miembro del tribunal y de su representación en los procedimientos arbitrales; el costo del Presidente y los costos remanentes serán asumidos en partes iguales por las Partes Contratantes. El Tribunal Arbitral determinará sus reglas de procedimiento, salvo que las Partes Contratantes acuerden lo contrario.” Dicho instrumento internacional cuando fue revisado por este Tribunal en sentencia Nº 2012-14067 de las 14:50 horas del 9 de octubre de 2012, declaró que no se advertía en su texto vicio de inconstitucionalidad alguno, y sobre este aspecto en particular reiteró lo señalado por la Sala también en la sentencia Nº 2001-12006, al indicar:
“Luego de analizado el contenido del articulado contenido en el acuerdo consultado, este Tribunal Constitucional estima que el mismo resulta, sustancialmente, conforme con los preceptos, valores y principios fundamentales del Derecho de la Constitución. Nótese, que dicho tratado bilateral suscrito entre los Gobiernos de Qatar y de Costa -de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50, párrafo primero, de la Constitución Política-, busca promover nuevas oportunidades de comercio y de inversión en el país mediante la inserción en nuevos mercados, el establecimiento de nuevas empresas que permitan la diversificación de la oferta de bienes y servicios, la transferencia tecnológica y, consecuentemente, el desarrollo económico. Lo anterior, cabe destacar, dentro de un contexto y clima de inversión favorable, estable, seguro y transparente. Asimismo, resulta menester apuntar que las normas contenidas en el acuerdo bajo estudio son similares a las incorporadas en otros acuerdos de inversión vigentes y suscritos entre Costa Rica y otros países, los cuales, a su vez, fueron analizados por esta Sala, no encontrándose, en tales oportunidades, vicio alguno de inconstitucionalidad. En ese sentido, pueden consultarse las Sentencias Nos. 4726-1997 de las 15:18 hrs. de 20 de agosto de 1997; 1202-1999 de las 09:00 hrs. de 19 de febrero de 1999; 1270-2000 de las 16:05 hrs. de 8 de febrero de 2000; 9740-2000 de las 09:11 hrs. de 3 de noviembre de 2000; 9910-2000 de las 15:21 hrs. de 7 de noviembre de 2000; 9987-2000 de las 14:46 hrs. de 8 de noviembre de 2000; 10092-2000 de las 14:46 hrs. de 16 de noviembre de 2000; 10093-2000 de las 14:47 hrs. de 16 de noviembre de 2000; 12006-2001 de las 09:28 hrs. de 23 de noviembre de 2001 y 12494-2001 de las 15:02 hrs. de 12 de diciembre de 2001, referentes, respectivamente, a los acuerdos para la promoción y protección recíproca de las inversiones suscritos por Costa Rica con Francia, España, China, Paraguay, Reino de los Países Bajos, República Checa, Argentina, Venezuela, Confederación Suiza y Corea. Particularmente, resulta oportuno hacer alusión a lo señalado por este órgano jurisdiccional en la supra citada Sentencia Nº 12006-2001 de las 09:28 hrs. de 23 de noviembre de 2001, al analizar, por el fondo, el llamado “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y la Confederación Suiza para la promoción y protección recíproca de las inversiones”. En dicha ocasión, se estimó, de modo expreso, lo siguiente: …
“…Por su parte, en el numeral décimo se regula lo relativo a la solución de controversias entre las Partes Contratantes para lo cual se indica que cualquier disputa entre las Partes Contratantes relativa a la interpretación o aplicación de este Acuerdo será solucionada en la medida de lo posible por medio de consulta o canales diplomáticos y en caso de que la disputa no se solucione en un plazo determinado, a solicitud de cualquier Parte Contratante, se deberá someter a un Tribunal Arbitral ad hoc de conformidad con las disposiciones contenidas en el propio Acuerdo. En el artículo décimo primero del acuerdo expresamente se prevee la posibilidad de que las Partes Contratantes o sus inversionistas, utilicen las reglas económicas establecidas que les sean más favorables. Por su parte, el numeral décimo segundo indica lo relativo a la entrada en vigor del Acuerdo así como su plazo de permanencia que será de diez años y continuará en adelante indefinidamente a menos de que se presente una notificación escrita de denuncia seis meses antes de la expiración del período. En caso de la presentación oficial para la denuncia del acuerdo, las disposiciones de los artículos 1 a 11 continuarán siendo efectivas por un período adicional de diez años para las inversiones efectuadas antes de que la notificación oficial fuera efectuada. Finalmente, indica que ese acuerdo sustituye al "Acuerdo entre la República de Costa Rica y la Confederación Suiza para la Protección y Promoción de Inversiones, que entró en vigencia el dieciocho de agosto de mil novecientos sesenta y seis.(«) VII.- Conclusión.- («) En cuanto al fondo de las normas contenidas en el proyecto examinado, tampoco se observa quebranto constitucional alguno, por lo que procede evacuar la consulta en este sentido («)”.
Bajo tal orden de consideraciones, este Tribunal estima que el contenido del Acuerdo entre el Gobierno del Estado de Qatar y el Gobierno de la República de Costa Rica para la promoción y protección recíproca de inversiones, se encuentra, sin duda alguna, acorde con nuestra Carta Fundamental.” Así las cosas, dirimir el conflicto respecto de la implementación del Convenio entre los Estados Parte en los términos negociados, no ha constituido para este Tribunal un vicio de inconstitucionalidad.
VII.- Sobre la Solución de Controversias entre el inversionista y los Estados Parte Contratantes. Lo relativo a este tema ha sido objeto de diversos pronunciamientos y precisiones, por lo cual resulta necesario analizar lo dispuesto en este Convenio en particular. El numeral 9 dispone al efecto:
“ARTÍCULO 9 RESOLUCIÓN DE DIFERENCIAS ENTRE INVERSIONISTAS Y UNA PARTE CONTRATANTE 1. Cualquier diferencia legal relacionada con este Acuerdo entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante, se notificará por escrito por el inversionista a la Parte Contratante en la diferencia. En la medida de lo posible, la diferencia se resolverá amigablemente por medio de negociaciones entre las partes en diferencia.
2. Si la diferencia no puede ser resuelta por medio de negociaciones dentro de los seis meses desde la fecha de la notificación escrita según el Párrafo 1, ésta será sometida bajo la elección del inversionista:
(a) al tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; (b) al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, firmada en Washington el 18 de marzo de 1965, a condición de que la Parte Contratante involucrada en la diferencia podrá requerir al inversionista interesado cumplir con procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI.
Una vez que el inversionista haya sometido la diferencia al tribunal competente de la Parte Contratante interesada o al CIADI, la selección de uno de los dos procedimientos será definitiva.
3. El laudo arbitral se basará en la legislación de la Parte Contratante en la diferencia incluyendo sus reglas sobre conflicto de leyes, las disposiciones de este Acuerdo así como los principios universalmente aceptados del derecho internacional.
4. El laudo arbitral será definitivo y vinculante para ambas partes en la diferencia. Ambas Partes Contratantes se comprometerán a aplicar el laudo.” Nótese de lo trascrito y de lo señalado en el considerando IV, que el acuerdo en estudio dispone que se procurará, en principio, una solución amigable entre el inversionista y el Estado Parte sujeto de la diferencia. Sin embargo, se advierte que si ello no fuese posible, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación por escrito de la controversia en cuestión, el inversionista tiene dos opciones: 1) Acudir ante el tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; o, 2) Dirigirse al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) conforme al Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados. En este último caso, sin embargo, la Parte Contratante involucrada en la diferencia puede obligar al inversionista interesado a cumplir con los procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento del diferendo ante el CIADI. Asimismo, prescribe que una vez que el inversionista haya sometido la diferencia al tribunal competente de la Parte Contratante interesada o al CIADI, la selección de uno de los dos procedimientos será considerada definitiva, y el laudo arbitral será definitivo y vinculante para ambas partes. De manera que, el inversionista puede optar por acudir a la vía ordinaria del Estado Contratante donde realiza su inversión; o en su defecto, acudir al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, para lo cual deberá cumplir con los procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI. De manera que no se impone un arbitraje de carácter forzoso para el inversionista, sino optativo para este. Al respecto no se advierte inconstitucionalidad alguna, tal como también se dijo en otro asunto similar, la sentencia Nº 2014-4192 relativa al Tratado de Libre Comercio con Colombia:
“VIII. Como se indicó por parte del Departamento de Servicios Técnicos el proyecto contiene disposiciones que son repetición de otras ya incluidas en otros tratados de libre comercio lo cual sucede también en relación con el tema de la solución de controversias, En este punto se presentan cláusulas similares a las que esta Sala ya ha analizado y desde tal perspectiva cabe afirmar que el proyecto de Tratado de libre Comercio con la Republica de Colombia no recoge por una parte un procedimiento de arbitraje que tenga carácter forzoso para nuestro país pues -como se aprecia en la cláusula 2.17- el citado proceso de arbitraje se regula a través del Convenio de CIADI, de manera que sobre este punto resulta aplicable el artículo 26 de esta última normativa.” En razón de lo anterior, tampoco se aprecia en el sub judice, la existencia de un vicio de inconstitucionalidad.
VIII.-Conclusión. Expuesto lo anterior y que este Convenio se llevó a cabo en concordancia con principios y normas del Derecho Internacional que respetan nuestro ordenamiento jurídico; bajo los términos señalados, la Sala no encuentra objeciones de índole constitucional, de fondo o forma, al proyecto de ley tramitado en el expediente legislativo Nº 17.246.
IX.- Nota de los Magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal, con redacción del segundo.
En ocasiones anteriores, hemos suscrito redacciones separadas en relación con lo dispuesto por la Sala, en cuanto al mecanismo para solucionar controversias entre un Inversionista y el Estado Parte Contratante en convenios de similar naturaleza a la del sub examine (ver al efecto las sentencias Nos. 2013-2296, 2013-5013 y 2014-4192), toda vez que hemos señalado, que si bien de conformidad con el artículo 26 del Convenio del CIADI “(…) Un Estado Contratante podrá exigir el agotamiento previo de sus vías administrativas o judiciales, como condición a su consentimiento al arbitraje conforme a este Convenio”; a ello se debe agregar, que Costa Rica al momento de aprobar tal Convenio por Ley número 7332 de 30 de marzo de 1993, determinó una declaración interpretativa al numeral 26 y una reserva al ordinal 42 del CIADI. En el sub judice, interesa la primera, la cual dice:
“DECLARACION INTERPRETATIVA AL ARTICULO 26:
Que solo se podrá recurrir al procedimiento de arbitraje dispuesto por el Convenio para la Solución de controversias relativas a inversiones, cuando previamente se haya hecho agotamiento de todos los medios locales existentes ya sean de tipo administrativo o judicial.” Tales disposiciones, respecto de las cuales a la fecha no tenemos duda alguna de constitucionalidad, pues compartimos el criterio vertido en la sentencia número 1993-1079 de las 14:48 horas de 2 de marzo de 1993, no implica que Costa Rica, una vez que haya agotado la sede jurisdiccional interna, no pueda someter el asunto a arbitraje en los términos del CIADI. Lo anterior por cuanto en tales casos no se estaría reabriendo una causa fallada con autoridad de cosa juzgada, sino que la verdadera cosa juzgada solo se llega a producir cuando se agota la fase del arbitraje internacional en los términos del CIADI.
En este sentido, hay que recordar el valor de las declaraciones interpretativas. Como es bien sabido, la declaración interpretativa tiene como objeto aclarar el sentido de una cláusula de un tratado internacional cuando es oscura o el texto ofrece diversas opciones posibles, siempre y cuando no desvirtúe el objeto original del convenio. La Comisión de Derecho Internacional de la Organización de Naciones Unidas las define como: "Una declaración unilateral, cualquiera [que] sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado o por una organización internacional, con el objeto de precisar o aclarar el sentido o el alcance que ese Estado o esa organización internacional atribuye al tratado o algunas de sus disposiciones". (Véase Comisión de Derecho Internacional, 51 periodo de sesiones, 3 de mayo-23 de julio de 1999, Nueva York, Naciones Unidas, 1999, p. 194). Las declaraciones interpretativas de este tipo, a diferencia de las reservas, no tienen por objeto excluir o modificar los efectos jurídicos de un tratado. Como bien se señala en el Manual de Tratados de la Organización de Naciones Unidas, preparado por la Sección de Tratados de su Oficina de Asuntos Jurídicos, tanto las declaraciones obligatorias como las facultativas son jurídicamente vinculantes para los sujetos de Derecho internacional declarantes. De ahí que las declaraciones interpretativas sí impongan obligaciones jurídicas a los declarantes en el ámbito internacional. Por otra parte, en este asunto no podemos dejar de lado las reglas de interpretación de los tratados internacionales. En este ámbito, este Tribunal ha expresado lo siguiente:
“a) El Tratado debe ser interpretado de acuerdo con el sentido razonable del objeto que regula, b) El objeto, en sí mismo, debe ser igualmente razonable; es decir, que sea adecuado y no inconsistente con los principios generalmente reconocidos; c) Se presume que las partes coinciden en los efectos del Tratado, de manera que las partes coinciden en los efectos de Tratado, de manera que no es admisible la interpretación que vuelva sin sentido o ineficaz a una estipulación, o al mismo tratado, Ch) Toda interpretación debe estar dirigida a hacer la operación del Tratado, consistente con la buena fe”. (El subrayado es nuestro). Voto 123-93.
De interpretarse que primero deben agotarse las vías internas y que una vez que haya cosa juzgada material, es imposible acudir al arbitraje internacional, simple y llanamente se estaría haciendo ineficaz no solo el convenio consultado en cuanto a este extremo, sino el propio CIADI, todo lo cual vulnera tanto las reglas de interpretación de los tratados, como principios básicos del derecho internacional público, que regentan la interpretación y aplicación de los tratados, en particular el de la buena fe.
De ahí que hemos optado por una interpretación diferente, en el sentido de que en virtud de la cláusula interpretativa al artículo 26 del CIADI, la autoridad de cosa juzgada, cuya determinación en el caso concreto es un tema de legalidad, solo se da cuando se agota la vía del arbitraje internacional si se ha optado por esta vía para la solución de un conflicto.
Al respecto, se debe advertir que el parámetro de control de constitucionalidad, según el artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no solo se encuentra compuesto por las normas de la Ley Fundamental, sino también por “los principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica”. Ergo, todas las fuentes jurídicas, principios y derechos citados, que comprenden tanto principios constitucionales como otros del Derecho Internacional o Comunitario, en el ejercicio del control de constitucionalidad, deben aplicarse de modo armónico, de forma tal que sus contenidos protectores se optimicen de la mejor manera posible y no se afecte el contenido esencial de ninguno de ellos.
Precisamente, uno de los principios fundamentales del derecho internacional, recogido en el numeral 27 de la Convención de Viena sobre los Tratados, consiste en que ningún Estado puede invocar su ordenamiento jurídico interno para desligarse o incumplir una obligación derivada de un convenio internacional.
Asimismo, el principio de derecho internacional effet utile exige del Estado, en la interpretación y aplicación de los Tratados, y de aquellos no autoaplicables (non-self executing), la obligación de estimular a todos los órganos del aparato estatal para que se generen efectos duraderos en el orden interno de acuerdo con las obligaciones internacionales adquiridas, de modo que se deben tomar las medidas necesarias en todo su conjunto, para asegurar que los términos de un acuerdo internacional tengan efectos en armonía con el derecho interno. A esto siguen los mecanismos de cooperación entre los Estados y organizaciones internacionales, y de seguimiento sobre la compatibilidad de la legislación interna con la de los convenios internacionales.
En igual sentido, los principios de pacta sunt servanda y bona fides determinan que los tratados deben ser cumplidos tal y como se consagran de buena fe, por cuanto la obligatoriedad del tratado entre las partes les impone establecer políticas tendentes a su adecuado cumplimiento.
Los principios anteriores obligan a una interpretación del derecho interno, incluida por supuesto la Constitución y de las normas de los tratados suscritos por Costa Rica, a la luz del principio de coherentia, en virtud del cual, ante dos enunciados, uno de una norma de un tratado internacional y otra de una del derecho interno, en la medida de lo posible, no debe atribuírseles un significado que produzca una incompatibilidad entre ellas. La exigencia de coherencia es una consecuencia lógica de los principios de pacta sunt servanda, bona fides y effet utile a los que ya hemos hecho referencia. Si los Estados se comprometen en el orden internacional, es porque tienen la voluntad de cumplir las obligaciones contraídas y es deber de los Estados y sus órganos internos adoptar todas las medidas requeridas, includo aquellas de carácter interpretativo, para adaptar el ordenamiento interno de manera que se alcance el objetivo perseguido en el convenio internacional ratificado.
Así las cosas, la conclusión de que dada la declaración interpretativa al artículo 26, ningún asunto con cosa juzgada material podría ser sometido a arbitraje, implicaría, ni más ni menos, que vaciar de contenido el arbitraje internacional según los compromisos adquiridos por el país a través del CIADI y todos los tratados posteriores que a él han remitido, lo que a su vez supone una flagrante violación a los mencionados principios del derecho internacional, que forman parte del parámetro de control de constitucional y pondría al país en un situación muy comprometida frente a la comunidad internacional. Por lo demás, tal interpretación sería contraria al propio bloque de constitucionalidad, toda vez que no pondera los citados principios del derecho internacional público.
Por tales razones, el Tribunal Constitucional, en ejercicio del control de constitucionalidad, tiene el deber de armonizar las obligaciones derivadas de la Constitución Política y el Derecho Internacional, todo ello en la medida que el razonamiento técnico jurídico preciso y fundado en el bloque de constitucionalidad así lo permita, de manera que los contenidos protectores de las diversas fuentes se optimicen de la mejor manera posible, eso sí sin que eso afecte el contenido esencial de ninguno derecho fundamental.
Ciertamente, en el plano interno, el derecho constitucional tiene prioridad sobre el internacional; sin embargo, en el plano externo, lo anterior no justifica el incumplimiento unilateral de un Estado de una obligación convencional vinculante, lo que irremediablemente acarrearía responsabilidad para el Estado que incumple por tratarse de la violación del derecho internacional, y solo tendría la posibilidad complicada de proceder con la regulación de la nulidad, terminación o suspensión de la aplicación de los tratados conforme a la Parte V de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
De ahí que el juez constitucional, antes de someter al país a situaciones tan complejas, primeramente tenga el deber de interpretar de manera conciliatoria los instrumentos inmersos en un conflicto derecho interno-derecho internacional, y solo en caso de que no sea jurídicamente plausible una interpretación armoniosa o que irremediablemente se vacíe de su contenido esencial a un derecho constitucional, tendría preponderancia el derecho interno, tesis que en lo fundamental es seguida por reconocidos internacionalistas como Thomas Buergenthal, Hector Gross Espiell, Claudio Grosman y Harold G. Maier. Esta aproximación o modo de análisis a este tipo de situación se justifica aún más puesto que el parámetro de constitucionalidad incluye, según se explicó supra, los principios del derecho internacional o comunitario como dispone el artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
A mayor abundamiento, el criterio de otros tribunales internacionales explica nuestra posición.
Por ejemplo, la Corte Permanente de Justicia Internacional (CPJI), en el caso de las “zonas francas” (CPJI, Ser. A/B, No. 46, p.167), dijo: “Francia no puede apoyarse en su propia legislación para limitar el alcance de sus obligaciones internacionales”; igualmente se pueden citar las sentencias arbitrales en los asuntos “Montijo” (26/7/1875) y “Georges Pinson” (19/10/28). Además, la CPIJ, en el caso de los nacionales polacos de Dantzig (1932) que habían pasado en este mismo carácter a Polonia, respecto a un acuerdo celebrado entre dos sujetos de Derecho Internacional (CPJI, Ser. A/B, No. 44, p. 24), dijo: “… puede fácilmente admitirse que, según un principio bien establecido de Derecho Internacional, el acuerdo, siendo un tratado internacional, no puede, como tal, crear directamente derechos y obligaciones para particulares. Pero no puede negarse que el objeto mismo de un acuerdo internacional, conforme a la intención de las partes contratantes, puede ser la adopción por las partes contratantes, de algunas reglas definidas que creen derechos y obligaciones para los individuos y sean susceptibles de ser aplicadas por los tribunales nacionales.” En adición señaló: “Un Estado no puede invocar contra otro su propia Constitución con miras a evadir obligaciones que le incumba por el Derecho Internacional”. Por su parte, el CPJI en el asunto del intercambio de poblaciones griegas y turcas expresó: “Un Estado que ha contraído válidamente obligaciones internacionales está obligado a introducir en su legislación las modificaciones que sean necesarias para asegurar la ejecución de los compromisos asumidos” (CPJI, Serie B, núm. 10, p. 20). En igual sentido, en el caso del estatuto jurídico de Groenlandia Oriental, la CPJI juzgó una declaración hecha por el ministro de Relaciones Exteriores al ministro de Dinamarca. La Corte dijo que dicha declaración obligaba a Noruega, a pesar de que este Estado aducía que su ministro había sobrepasado sus poderes constitucionales (CPJI, Serie A/B, núm. 46, p. 170). También, la Corte Internacional de Justicia, en su opinión consultiva en el asunto “Aplicabilidad de la obligación de arbitraje en virtud de la sección 21 del acuerdo de 26 de junio de 1947 relativo a la Sede de la Organización de las Naciones Unidas (1988), dispuso: “Bastaría recordar el principio básico de que el Derecho Internacional prevalece sobre el Derecho Interno. Este principio fue avalado por decisiones tan antiguas como la sentencia arbitral de 14 de septiembre de 1872 en el asunto Alabama entre Gran Bretaña y los EE.UU., y ha sido frecuentemente citado desde entonces, por ejemplo en el asunto de las Comunidades greco-húngaras en el que la Corte Permanente de Justicia Internacional afirmó que: “es un principio de derecho internacional universalmente aceptado el que en las relaciones entre potencias que son partes de un tratado, la normas de derecho interno no pueden prevalecer sobre las del tratado” (ICJ Reports-CIJ Recueil, 1988).
La postura que estamos siguiendo tiene una ventaja adicional, en la medida que el Tribunal Constitucional ejerce una función preventiva ante eventuales responsabilidades internacionales que pudieran exigírsele al Estado costarricense por incumplir obligaciones internacionales derivadas de un instrumento internacional.
Ahora bien, el convenio objeto de esta consulta, en el numeral 9 dispone expresamente:
“ARTÍCULO 9 RESOLUCIÓN DE DIFERENCIAS ENTRE INVERSIONISTAS Y UNA PARTE CONTRATANTE 1. Cualquier diferencia legal relacionada con este Acuerdo entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante, se notificará por escrito por el inversionista a la Parte Contratante en la diferencia. En la medida de lo posible, la diferencia se resolverá amigablemente por medio de negociaciones entre las partes en diferencia.
2. Si la diferencia no puede ser resuelta por medio de negociaciones dentro de los seis meses desde la fecha de la notificación escrita según el Párrafo 1, ésta será sometida bajo la elección del inversionista:
(a) al tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; (b) al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, firmada en Washington el 18 de marzo de 1965, a condición de que la Parte Contratante involucrada en la diferencia podrá requerir al inversionista interesado cumplir con procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI.
Una vez que el inversionista haya sometido la diferencia al tribunal competente de la Parte Contratante interesada o al CIADI, la selección de uno de los dos procedimientos será definitiva.
3. El laudo arbitral se basará en la legislación de la Parte Contratante en la diferencia incluyendo sus reglas sobre conflicto de leyes, las disposiciones de este Acuerdo así como los principios universalmente aceptados del derecho internacional.
4. El laudo arbitral será definitivo y vinculante para ambas partes en la diferencia. Ambas Partes Contratantes se comprometerán a aplicar el laudo.” De la norma citada concluimos, que el inversionista puede escoger entre acudir a los Tribunales de la Parte Contratante, o dirigirse al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) conforme al Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, firmado en Washington el 18 de marzo de 1965.
Sin embargo, cuando el inversionista opta por someter la diferencia al CIADI, el Estado tiene derecho a exigirle que de previo agote todos los medios locales existentes ya sean de tipo administrativo o judicial, en aplicación de la citada declaración interpretativa al artículo 26 del Convenio del CIADI, formulada por el propio gobierno de Costa Rica.
X.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ En el precedente que se cita en la opinión consultiva, sostuve lo siguiente:
“Para tener claro el instituto de la caducidad en el procedimiento parlamentario es necesario hacer algunas precisiones de carácter general. En primer lugar, en buena tesis de principio, sobre todo en los regímenes parlamentarios, cada vez que finaliza una legislatura –periodo que va desde que se instaura hasta que se disuelve- todos los asuntos pendientes se tienen por fenecidos, es decir, se estaría ante la caducidad del trabajo parlamentario no ultimado por la Cámara. Según esta postura, para seguirlos conociendo en la próxima legislatura, deben iniciar de nuevo todos los trámites. Empero, nuestro Derecho Parlamentario contiene una norma que regula el instituto de la “puesta a despacho”, la que racionaliza, ordena y maximiza el trabajo parlamentario, toda vez que permite que un asunto que quedó pendiente en la legislatura - periodo de un año que va del 1° de mayo al 30 de abril del año siguiente- que termina, pueda continuar con los trámites que le falta en la siguiente, siempre y cuando se recurra a este instituto por parte de un (a) diputado (a) o del Poder Ejecutivo”.
Ahora bien, por razones de seguridad jurídica los asuntos que se encuentran en la corriente legislativa no pueden estar en esta de forma indefinida. De ahí la necesidad de que haya un instituto parlamentario como el que comentamos. Cuando tal situación ocurre, además de lesionar este importante principio constitucional, se afecta el principio democrático o del pluralismo político, toda vez que los órdenes del día de los distintos órganos parlamentarios –preparatorios, mixtos o decisorios- se atiborran de proyectos de ley o de acuerdo que no están en sintonía con la oferta electoral que resultó vencedora en las elecciones democráticas. Lo cual tiene un efecto perverso, y es que el nuevo gobierno, el que goza de una amplia legitimidad democrática, cuya oferta electoral ha sido avalada por el Soberano, no puede traducir en decisiones políticas fundamentales –entiéndase leyes de la República o en acuerdos legislativos-, aquellas propuestas que recibieron el respaldo popular. Debe, pues, la fracción de Gobierno entablar una negociación política para alterar el orden del día con el fin de que su agenda tenga la prioridad que el Soberano le dio en unas elecciones libres, periódicas y disputadas –tarea que no es nada fácil-; con lo que también se produce otro efecto perverso que distorsiona el principio del pluralismo político, en especial la regla de la mayoría (véanse los artículos 119 y 138 de la Constitución Política) como es la sobrevaloración de la minorías, cosa muy distinta del principio del respeto de las minorías (véase el artículo 95, inciso 6, constitucional). De ahí la necesidad de que haya un plazo razonable para que los asuntos permanezcan en la agenda parlamentaria, de ahí también la necesidad que las reglas de caducidad dispuestas en el Estatuto Parlamentario, se observen de forma rigurosa, pues, de lo contrario, se incurre en un vicio esencial del procedimiento parlamentario, el cual es parámetro de constitucionalidad (véase el numeral 73, inciso 3, de nuestra Ley de la Jurisdicción Constitucional). Agregado a lo anterior, está el hecho de que cuando ha operado la caducidad, sea por el acaecimiento del plazo o porque la noción de orden que se presentó antes de su vencimiento no se votó en un plazo razonable, la Asamblea Legislativa carece de competencia para aprobar un proyecto de ley que, jurídicamente, debe de estar archivado.
Por tanto:
Se evacua esta consulta legislativa preceptiva de constitucionalidad, en el sentido de que con motivo del trámite del proyecto de ley denominado “Ley de Aprobación del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular de China para la Promoción y Protección de Inversiones”, expediente legislativo Nº 17.246, no se ha producido ningún vicio sustancial de forma ni de fondo. Los Magistrados Castillo Víquez y Rueda Leal ponen nota en cuanto al arbitraje. Los Magistrados Jinesta Lobo, Hernández López y Hernández Gutiérrez dan razones diferentes en cuanto al tema del arbitraje. El Magistrado Jinesta Lobo y Hernández Gutiérrez dan razones diferentes en cuanto a si la caducidad del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa es un vicio esencial o no del procedimiento legislativo. El Magistrado Castillo Víquez y las Magistradas Hernández López y Garro Vargas ponen notas separadas. Comuníquese.
Ernesto Jinesta Lobo Presidente a.i.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Anamari Garro V.
Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernández G.
Voto No. 18012-2015.
RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO, HERNÁNDEZ LÓPEZ Y HERNÁNDEZ GUTIERREZ EN CUANTO AL TEMA DEL ARBITRAJE Los Magistrados Jinesta Lobo, Hernández López y Hernández Gutiérrez dan razones diferentes, con redacción del primero, en cuanto al tema del arbitraje, que son las siguientes:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
Considerando:
Este Convenio de 18 de marzo de 1965 fue aprobado por la Asamblea Legislativa, en aplicación del artículo 7° de la Constitución Política, mediante la Ley No. 7332 de 30 de marzo de 1993. Este instrumento del Derecho Internacional en su Capítulo II, artículo 26 establece, expresamente, lo siguiente “(…) Un Estado Contratante podrá exigir el agotamiento previo de sus vías administrativas o judiciales, como condición a su consentimiento al arbitraje conforme a este Convenio”. Esta norma del Convenio del CIADI es lo suficientemente clara y contundente para aclarar que el arbitraje para resolver un conflicto entre un inversionista y el Estado costarricense no es obligatorio, por el contrario le otorga una clara facultad al Estado demandado por el inversionista para exigir que, previamente, se discuta el diferendo surgido en la sede administrativa o en la vía jurisdiccional interna. Es menester resaltar que al momento de la aprobación legislativa del Convenio del CIADI por la Asamblea Legislativa se introdujo la siguiente cláusula interpretativa al numeral 26: “Que solo se podrá recurrir al procedimiento de arbitraje dispuesto por el Convenio para la Solución de controversias relativas a inversiones, cuando previamente se haya hecho agotamiento de todos los medios locales existentes ya sean de tipo administrativo o judicial”. Por su parte, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 1079-93 de las 14:48 hrs. de 2 de marzo de 1993, al evacuar la consulta preceptiva sobre el proyecto de ley que aprobaría el Convenio del CIADI, estimó en la parte dispositiva que “(…) no se encuentran vicios de inconstitucionalidad en su contenido ni en la declaración interpretativa sobre el artículo 26 (…)”. Cabe agregar que aunque podría dudarse de la constitucionalidad de la cláusula interpretativa introducida por la Asamblea Legislativa, en cuanto, prácticamente, le impone la obligación al Estado de discutir el asunto en las vías internas, es lo cierto que el artículo 26 del Convenio del CIADI, resulta absolutamente constitucional, puesto que, le concede al Estado una facultad al señalar que “Un Estado Contratante podrá exigir (…)”, con lo cual le deja abierta la opción de acudir a las vías internas –administrativas y jurisdiccionales- o al arbitraje internacional.
Si el Estado demandado en una controversia con un inversionista, establece, facultativamente, como condición acudir a la sede jurisdiccional interna y en ésta se dicta una sentencia con autoridad de cosa juzgada material no podrá acudirse a la sede arbitral, por cuanto el artículo 42, párrafo 2°, de la Constitución Política que está por sobre el Tratado de Libre Comercio, dispone que “Se prohíbe reabrir (…) juicios fallados con autoridad de cosa juzgada, salvo cuando proceda el recurso de revisión”. Consecuentemente, en tal hipótesis el único escenario de discusión entre el inversionista y el Estado costarricense lo constituye el recurso extraordinario interno de revisión, según las causales que pauta el ordenamiento jurídico. Distinto sería cuando, el Estado costarricense decide, facultativamente, discutir solo el asunto en la vía administrativa o bien en la judicial pero estando en esta última decide libremente otorgar su consentimiento para acudir a un panel arbitral, puesto que, en tales supuestos no existe aún sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada y el artículo 43 constitucional habilita a cualquier persona –incluido el Estado- para terminar sus diferencias patrimoniales mediante árbitros “(…) aún habiendo litigio pendiente”.
Ernesto Jinesta L.
Nancy Hernández L. José Paulino Hernández G.
Voto No. 18012-2015 RAZONES DIFERENTES MAGISTRADOS JINESTA LOBO Y HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ EN TORNO AL ARTÍCULO 119 DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.
Los Magistrados Jinesta Lobo y Hernández Gutiérrez, dan razones diferentes en cuanto a si la caducidad del artículo 119 del Reglamento Legislativo es un vicio esencial o no del procedimiento legislativo, que son las siguientes:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
CONSIDERANDO:
I.- INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA DE LOS VICIOS ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO EN ARAS DE LA VIGENCIA PLENA DE LOS PRINCIPIOS DEL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO DE DIVISIÓN E INDEPENDENCIA DE PODERES. Para disponer la nulidad por inconstitucionalidad de un trámite legislativo, debe estarse ante un vicio esencial del procedimiento legislativo. Lo anterior queda absolutamente ratificado cuando el numeral 73, inciso c), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se refiere a tal categoría con la expresión de “requisito o trámite sustancial”. El vicio esencial es uno de carácter relevante, significativo y de cierta entidad o importancia, por cuanto, de lo contrario, se caería en el yerro de la “nulidad por la nulidad”. Qué vicio es o no esencial es una cuestión que le compete a un Tribunal Constitucional definir casuísticamente, dado que, no existe un instrumento normativo que establezca un elenco abierto o cerrado. De lo anteriormente señalado se desprende, con claridad meridiana, que también, hay vicios no esenciales, sea irrelevantes, insustanciales, no significativos o de poca importancia. Tales vicios no esenciales, no pueden llevar a un Tribunal Constitucional a reputarlos como esenciales, por cuanto, se incurre en el equívoco de la “nulidad por la nulidad misma” que resulta contrario al principio general de conservación de los actos o de las conductas, por imperativo, a su vez, de los principios de eficacia, eficiencia, razonabilidad y proporcionalidad. Ningún Tribunal, Corte o Sala Constitucional puede tenerse como un contralor irrestricto y omnímodo de los yerros cometidos durante la sustanciación del procedimiento legislativo, eso sería erigir ese órgano en una especie de instancia parlamentaria que no resulta congruente con el principio ancilar del Estado Constitucional de Derecho de la separación de funciones. Ciertamente, el órgano encargado de la supremacía constitucional debe señalar los vicios esenciales o relevantes que lesionan el bloque de constitucionalidad, integrado en la materia por la Constitución y el respectivo reglamento legislativo, empero ante los vicios no esenciales debe permanecer incólume la doctrina de los “interna corporis”, en el sentido que existen una serie de actuaciones o conductas durante el procedimiento legislativo que no deben ser objeto de fiscalización por un Tribunal Constitucional. Lo anterior, resulta indispensable en aras de garantizar el principio de separación de funciones y de reconocerle al Poder Legislativo una esfera de independencia contemplada constitucionalmente, así como los espacios constitucionales necesarios para ejercer su libertad de configuración del ordenamiento jurídico. Un Tribunal Constitucional que erige la infracción de cualquier norma reglamentaria legislativa en vicio esencial, incurre en el error de la “nulidad por la nulidad” y fomenta la “judicialización de la política”. Tratándose de vicios no esenciales, todo Tribunal, Sala o Corte Constitucional deben asumir el principio de la auto-contención, para dejar que operen los principios esenciales del Estado Constitucional de Derecho de división e independencia de poderes.
II.- VICIO ESENCIAL ES EL DE TAL ENTIDAD QUE VIOLENTA LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO O LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. Ciertamente, resulta muy difícil establecer a priori un elenco de vicios esenciales, empero desde nuestra perspectiva, habrá vicio esencial del procedimiento legislativo cuando, además de violentarse una norma constitucional o reglamentaria legislativa en la materia, se infrinja un principio general del Derecho parlamentario, tales como el democrático en sus diversas manifestaciones como el pluralismo, representatividad y la participación, el de publicidad o transparencia, protección de las minorías, etc. Asimismo, habrá vicio esencial cuando se infringen derechos de los parlamentarios, considerados individualmente o en grupo (v. gr. de enmienda).
III.- INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 119 DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA NO ES UN VICIO ESENCIAL SINO SUBSANABLE. Uno de los puntos medulares de la presente consulta de constitucionalidad es si la caducidad contemplada en el artículo 119 del RAL, una vez operada, enerva la posibilidad de la Asamblea Legislativa de retomar un proyecto de ley, convirtiéndose su inobservancia en un vicio esencial o sustancial. En primero término, resulta menester señalar que es completamente inconveniente que este Tribunal Constitucional, vía consulta legislativa, se convierta en un contralor de los plazos de caducidad contemplados en el RAL, como si se tratara de una instancia parlamentaria absolutamente inédita. De otra parte, uno de las cuestiones fundamentales a dilucidar, para determinar su entidad, es si tal vicio resulta subsanable o no. En nuestro criterio, si operada la caducidad y de manera sobrevenida una mayoría calificada de la Asamblea Legislativa decide retomar un proyecto de ley, se produce una subsanación de cualquier vicio, por cuanto, se trata de un grupo parlamentario más que significativo que expresa su voluntad en tal sentido. En el caso particular, la moción de prorroga se aprobó, ciertamente, después de contabilizados los 4 años del plazo de caducidad, no obstante lo fue por una mayoría legislativa calificada, con lo que se tiene por subsanado. Es evidente que no se ha violentado ningún principio del Derecho parlamentario o derecho alguno de los diputados, como para calificar el vicio de esencial.
Ernesto Jinesta L. José Paulino Hernández G.
Revisados los argumentos por el Magistrado redactor, dentro de esta Consulta Preceptiva de Constitucionalidad y constatada la existencia de una nota, que firmo en conjunto con dos compañeros Magistrados, en la que se expresa mi posición respecto del tema del arbitraje, renuncio a mi nota separada dispuesta para este caso.- Nancy Hernández López NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS, EXP. 15-16208 Esta nota versa sobre las disposiciones del tratado sometido a consulta, denominado “Acuerdo entre el gobierno de la República de Costa Rica y el gobierno de la República Popular de China para la promoción y protección de inversiones” (en adelante, TBI o tratado), que se refieren a controversias “entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante, en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante” (artículo 9) y no a las relativas a controversias entre las Partes Contratantes (cfr. artículo 8). Naturalmente, en el análisis se dejarán de lado los aspectos de conveniencia y oportunidad. Aquí las disposiciones serán vistas desde ángulo jurídico.
Debe recordarse que un TBI es un tratado suscrito entre Estados, por tanto, el inversionista no es Parte Contratante. Pero un TBI suele otorgar el derecho al inversionista de accionar contra el Estado del que no es nacional y en cuyo territorio realiza la inversión. En principio, un TBI es sinalagmático, no porque el Estado –sobre la base de ese instrumento– pueda demandar al inversionista, sino porque los inversionistas de ambos Estados pueden demandar al Estado en cuyo territorio realizan la inversión.
Ahora bien, en vista de la abismal asimetría económica existente entre las Partes Contratantes del presente TBI y entre los potenciales inversionistas nacionales de éstas, probablemente el artículo 9 será utilizado en controversias en las que el demando será el Estado de Costa Rica. Por eso el tema reviste particular importancia.
Corresponde determinar si el TBI sometido a consulta señala la obligatoriedad de acudir a un tribunal arbitral del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (en adelante, CIADI) cuando surja una controversia entre un inversionista y el Estado. Para eso se analizarán las disposiciones del TBI y del Convenio CIADI aplicables a ambos Estados y, luego, se examinará la situación del Estado de Costa Rica en particular. Finalmente, se hará una referencia a las relaciones entre las instancias domésticas y un tribunal arbitral del CIADI.
La obligación para los Estados partes del TBI de someterse al arbitraje En primer término, se desglosarán las normas sustantivas aplicables y los cánones hermenéuticos que deben utilizarse para interpretarlas. Luego, a partir de esas normas, se deducirá lo relativo al consentimiento –piedra angular de todo arbitraje–. Finalmente, se determinará si es o no obligatorio para un Estado acudir al CIADI y, si lo es, bajo qué condiciones.
A. Marco de normas sustantivas y cánones hermenéuticos La norma del TBI sobre la solución de controversias entre un Estado y un inversionista dispone:
“Artículo 9.
1. Cualquier diferencia legal relacionada con este Acuerdo entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante, se notificará por escrito por el inversionista a la Parte Contratante en la diferencia. En la medida de lo posible, la diferencia se resolverá amigablemente por medio de negociaciones entre las partes en diferencia.
2. Si la diferencia no puede ser resuelta por medio de negociaciones dentro de los seis meses desde la fecha de la notificación escrita según el Párrafo 1, ésta será sometida bajo la elección del inversionista:
(a) al tribunal competente de la Parte Contratante que es parte de la diferencia; (b) al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) bajo el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados, firmada en Washington el 18 de marzo de 1965, a condición de que la Parte Contratante involucrada en la diferencia podrá requerir al inversionista interesado cumplir con procedimientos domésticos especificados por las leyes y regulaciones de esa Parte Contratante antes del sometimiento al CIADI”. (El destacado no es del original).
En vista de que esa norma hace un reenvío al Convenio CIADI (aprobado mediante la Ley 7332, vigente a partir del 16 de abril de 1993), es preciso tener presente lo que este instrumento establece respecto del consentimiento.
El artículo 25 del Convenio CIADI, en lo que interesa, dice:
“Artículo 25.1.- La jurisdicción del Centro se extenderá a las diferencias de naturaleza jurídica que surjan directamente de una inversión entre un Estado Contratante (…) y el nacional de otro estado Contratante y que las partes hayan consentido por escrito en someter al Centro. El consentimiento dado por las partes no podrá ser unilateralmente retirado (…). 4.- Los Estados Contratantes podrán, al ratificar, aceptar o aprobar este Convenio o en cualquier momento ulterior, notificar al Centro la clase o clases de diferencias que aceptarían someter, o no, a su jurisdicción. El Secretario General transmitirá inmediatamente dicha notificación a todos los Estados Contratantes. Esta notificación no se entenderá que constituye el consentimiento a que se refiere el apartado (1) anterior”. (El destacado no es del original).
Por otro lado, el artículo 26 del Convenio CIADI se refiere también al consentimiento:
“Artículo 26.- Salvo estipulación en contrario, el consentimiento de las partes al procedimiento de arbitraje conforme a este Convenio se considerará como consentimiento a dicho arbitraje con exclusión de cualquier otro recurso. Un Estado Contratante podrá exigir el agotamiento previo de sus vías administrativas o judiciales, como condición a su consentimiento al arbitraje conforme a este Convenio”. (El destacado no es del original).
Para interpretar adecuadamente esas disposiciones quizá no es obligatorio, en sentido estricto, acudir a las reglas que recoge la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (aprobada mediante la Ley 7615, vigente a partir del 29 de agosto de 1996) (en adelante, CVDT), en razón de que tanto su suscripción como su aprobación son posteriores a las correspondientes del Convenio CIADI. No obstante, sobre todo porque –como es sabido– esa Convención es fruto de una labor de codificación de normas de derecho consuetudinario, es procedente y razonable tenerla presente.
“Artículo 31. Regla general de interpretación.
1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. 2. Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos: a) todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado: b) todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado.
3. Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta: a) todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones: b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado: c) toda forma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes.
4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes”.
“Artículo 32. Medios de interpretación complementarios. Se podrán acudir a medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido resultante de la aplicación del artículo 31, o para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con el artículo 31: a) deje ambiguo u oscuro el sentido; o b) conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable”. (El destacado no es del original).
Por eso, conviene recordar la génesis del Convenio CIADI:
“El Convenio fue elaborado por los Directores Ejecutivos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (el Banco Mundial). El 18 de marzo de 1965, los Directores Ejecutivos sometieron el Convenio, con un Informe adjunto, a los gobiernos miembros del Banco Mundial para su consideración con vistas a la firma y ratificación del Convenio” (Convenio CIADI, Reglamento y Reglas, Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, Washington D.C., CIADI/15, 2006, p. 5).
Entonces, a tenor de los artículos 31.3.b y 32.a de la CVDT, lo señalado en ese Informe da luz sobre las normas del Convenio CIADI. En este informe, respecto del consentimiento, indica lo siguiente:
“23. El consentimiento de las partes es la piedra angular en que descansa la jurisdicción del Centro. El consentimiento a la jurisdicción debe darse por escrito y una vez dado no puede ser revocado unilateralmente (Artículo 25(1)).
24. El consentimiento de las partes debe existir en el momento en que se presenta la solicitud al Centro (Artículos 28(3) y 36(3)), pero el convenio no especifica en forma alguna el momento en que debe darse el consentimiento. El consentimiento puede darse, por ejemplo, en las cláusulas de un contrato de inversión, que disponga la sumisión al Centro de las diferencias futuras que puedan surgir de ese contrato, o en compromiso entre las partes respecto a una diferencia que haya surgido. El convenio tampoco exige que el consentimiento de ambas partes se haga constar en un mismo instrumento. Así, un Estado receptor pudiera ofrecer en su legislación sobre promoción de inversiones, que se someterán a la jurisdicción del Centro las diferencias producidas con motivo de ciertas clases de inversiones, y el inversionista puede prestar su consentimiento mediante aceptación por escrito de la oferta”.
B. El consentimiento según el Convenio CIADI Ha quedado de manifiesto cuál es el plexo normativo que rige el consentimiento para acudir al tribunal arbitral del CIADI: artículo 9 del TBI, artículos 25 y 26 del Convenio CIADI; los cánones de interpretación (artículo 31 y 32 de la CVDT); y las disposiciones que tienen el carácter de medios complementarios de interpretación de las normas sustantivas (puntos 23 y 24 del Informe de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial que fue sometido a los Estados en el momento de la suscripción del Convenio CIADI). Sobre la base de esas normas y disposiciones es posible afirmar lo siguiente:
C.La obligatoriedad de acudir al CIADI según el presente TBI Corresponde analizar el artículo 9 del TBI, arriba citado, para determinar si establece una obligación para las Partes Contratantes de acudir a un tribunal arbitral del CIADI, cuando surja una controversia con un inversionista. Para ello será útil examinar la estructura de la norma, los momentos procesales que ésta prevé y luego enunciar algunos corolarios.
Si resulta que este TBI es sinalagmático, parece absurdo analizar en epígrafe aparte la obligación del Estado de Costa Rica de someterse al arbitraje. No obstante, como se verá, es del todo pertinente hacerlo, pues respecto de este Estado no basta analizar el artículo 9 del TBI a la luz del Convenio CIADI como tal. Es preciso tomar en cuenta la norma interpretativa introducida por la Asamblea Legislativa al aprobar dicho Convenio.
El agotamiento de los recursos internos como condición de consentimiento Conviene transcribir de nuevo el artículo del CIADI el artículo 26 del Convenio CIADI:
“Artículo 26.- Salvo estipulación en contrario, el consentimiento de las partes al procedimiento de arbitraje conforme a este Convenio se considerará como consentimiento a dicho arbitraje con exclusión de cualquier otro recurso. Un Estado Contratante podrá exigir el agotamiento previo de sus vías administrativas o judiciales, como condición a su consentimiento al arbitraje conforme a este Convenio”. (El destacado no es del original).
La importancia de esta disposición radica en que la Asamblea Legislativa, al aprobar el Convenio CIADI, introdujo una norma interpretativa relativa a ese artículo, que dice:
“Declaración interpretativa al artículo 26: Que sólo se podrá recurrir al procedimiento de arbitraje dispuesto por el Convenio para la Solución de controversias relativas a inversiones, cuando previamente se haya hecho agotamiento de todos los medios locales existentes ya sean de tipo administrativo o judicial”. (El destacado no es del original).
La norma interpretativa convierte en obligación para el propio Estado de Costa Rica lo que la norma interpretada establece como una facultad. Es decir, el Estado soberana y legítimamente se obligó a sí mismo –en realidad a quienes ejercieran el Poder y la representación del Estado– a exigir al inversionista que agote los recursos internos, antes de solicitar el sometimiento a un arbitraje del CIADI. El artículo 26 del Convenio había dejado esto sólo como una posibilidad: si el Estado lo desea, “podrá exigir el agotamiento de sus vías…”. La norma interpretativa dice: el Estado “sólo podrá recurrir al procedimiento de arbitraje (…) cuando previamente se haya hecho agotamiento de todos los medios locales…”. Por tanto, no importa cuál de las opciones mencionadas en el epígrafe anterior utilice para otorgar su consentimiento –I.B.2.a), I.B.2.b)–, el Estado de Costa Rica deberá siempre exigir al inversionista el previo agotamiento de las vías internas. Esa obligación impuesta por el Estado para sí tiene efectos, sobre todo, ad intra.
B. La ratio de agotar los recursos internos Ciertamente, podría decirse que el artículo 26 del CIADI, y mucho más la correspondiente norma interpretativa, contradice la lógica interna del arbitraje de inversión, que es utilizado, entre otras razones, apelando a su celeridad y autonomía de las partes. Sin embargo, quizá la ratio de ese artículo 26 es que el CIADI no se convierta en una instancia de asuntos que fácilmente pueden ser resueltos en las instancias domésticas. Acaso también que la tramitación en esas instancias sea la ocasión de que se realicen negociaciones que terminen en una conciliación. De hecho, esta última es una posibilidad que puede darse y de hecho no pocas veces se da incluso durante el trámite del arbitraje (cfr. https://icsid.worldbank.org/apps/ICSIDWEB/resources/Documents/ICSID%20Web%20Stats%202015-2%20(Spanish).pdf, pp. 12 y 15). Además estimo que, en el actual contexto costarricense, hay otro motivo que puede añadirse: ofrecer al inversionista la posibilidad de ver satisfechas sus pretensiones, sin necesidad de acudir a un medio que, indubitablemente, es más oneroso. Esto puede afirmarse sobre todo porque, tal como es reconocido internacionalmente, y es de dominio común, este país cuenta –en general– con altos niveles de independencia y calidad de la judicatura y ha introducido recientemente reformas procesales que buscan elevar la eficiencia en la administración de justicia.
Nótese que ni el artículo 26 del Convenio CIADI ni la norma interpretativa establecen la obligación de agotar los recursos internos dentro de un periodo concreto; pero corresponde que éstos se tramiten con celeridad. Con otras palabras, la norma cobra sentido sólo si las vías internas se agotan en un plazo razonable.
C.La antinomia entre el artículo 9.2.b) del TBI y la norma interpretativa Al comparar el artículo 9.2.b) del TBI, el artículo 26 del Convenio CIADI y la norma interpretativa de ese artículo 26, se advierte que hay una identidad sustancial entre los dos primeros artículos. Eso significa que, sobre este punto, el TBI es contrario a la expresa obligación que el Estado se impuso para sí, en la norma interpretativa, al aprobar el Convenio CIADI.
1. Términos de la antinomia y su superación El artículo 9.2.b) TBI dice: “podrá” exigir al inversionista agotar los recursos internos; la norma interpretativa indica: “deberá” exigir. Surge la interrogante sobre cuál de las normas prima: si la que interpreta el Convenio CIADI o la del TBI. La cuestión no es de fácil solución pues, desde el ángulo interno, las dos disposiciones pertenecen a instrumentos que tienen (el TBI lo tendría, obviamente, una vez ratificado) idéntico rango: el supralegal, a tenor del artículo 7 de la Constitución. Por otro lado, ciertamente el TBI es posterior, pero no hay entre ambas una relación de especialidad en sentido estricto. No obstante, podría afirmarse que entre ellas se da una cierta y peculiar relación de dependencia, pues el TBI remite al Convenio CIADI: es decir, el artículo 9.2.b) del TBI no es autónomo ni autosubsistente sino dependiente de la previa existencia del Convenio CIADI. Además, la norma interpretativa participa de la fuerza y rango de la norma interpretada, esto es, del Convenio CIADI mismo, pues fue introducida en uno de los actos sustanciales para el perfeccionamiento jurídico del tratado y su plena incorporación al derecho interno: la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa; y así fue debidamente notificado en el acto de ratificación. De manera que el Convenio CIADI y la norma interpretativa funcionan, en cierto modo, como el instrumento marco del capítulo de controversias del TBI: desde el punto de vista operativo, hay una dependencia de éste, porque lo dicho por el TBI no podría hacerse efectivo sin la existencia del Convenio CIADI. Entonces, no por razones de especialidad ni de jerarquía formal, sino de la peculiar relación entre ambas normas, no es posible –al menos para efectos internos, y diría que también externos, como luego explicaré– dejar de aplicar la norma interpretativa, pese a que el artículo 9.2.b) del TBI otorga al Estado la facultad –y no la obligación– de exigir al inversionista el agotamiento de los recursos internos. Esto aconseja realizar una labor hermenéutica sobre esta norma que supere la antinomia apuntada.
2. Posible escenario de contradicción con la norma interpretativa Es oportuno preguntase qué sucede si, una vez aprobado y ratificado este TBI, surge una controversia y el Estado –invocando el artículo 9.2.b) del TBI– no establece la condición suspensiva ya mencionada (no exige al inversionista que agote los recursos internos, de previo a acudir al CIADI).
a. Soluciones desde el ángulo del tribunal arbitral Desde el ángulo de un tribunal arbitral del CIADI, al resolver su propia competencia, se podrían defender dos posiciones excluyentes. Por un lado, podría considerarse válida la conducta del Estado, pues la norma interpretativa no constituye en sí misma el instrumento de consentimiento. Ya se dijo que el artículo 25 del Convenio CIADI exige que el consentimiento se realice en un instrumento distinto del Convenio mismo. Si se ha dicho que el artículo 26 no es parte del consentimiento, entonces tampoco lo sería la norma que lo interpreta. Además, como el consentimiento es la base del arbitraje y el TBI contiene en la oferta de consentimiento estatal o el consentimiento bajo condición (como se quiera considerar), que es perfeccionado con la aceptación del inversionista y su concomitante solicitud de arbitraje al CIADI, el tribunal arbitral podría estimar que deberá primar el artículo 9.2.b) del TBI y no la norma interpretativa del artículo 26 del CIADI.
Sin embargo, el argumento contrario también podría tenerse por válido. Debe partirse de que uno de los requisitos de la jurisdicción bajo el Convenio CIADI es que el Estado Parte en la controversia sea un Estado Parte de dicho Convenio. Tal condición la adquiere el Estado al aprobar y ratificar ese tratado. El Estado de Costa Rica sujetó su ratificación del Convenio CIADI a la norma interpretativa sobre el artículo 26, por lo que ésta es parte integrante del consentimiento para ser Estado Parte del Convenio CIADI. De manera que, aunque el TBI disponga otra cosa, como el consentimiento para ser Estado Parte del Convenio CIADI es un requisito del Convenio mismo para ser parte en el arbitraje, no podría obviarse la existencia de aquella norma que configura dicho consentimiento (el necesario para ser Estado Parte del CIADI). Es decir, deberá entenderse que el consentimiento otorgado en este TBI está modulado, condicionado, determinado, delimitado, por el que se otorgó para ser Estado Parte del Convenio CIADI. Así, el tribunal arbitral podrá declarar que la norma interpretativa –introducida por el Estado de Costa Rica al aprobar y ratificar el Convenio CIADI– es del todo relevante, pues delimita radical y originariamente todo consentimiento que dicho Estado otorgue de modo posterior a dicha ratificación. Eso por cuanto no sería lógico que la eficacia de la norma interpretativa estuviere condicionada o pudiese ser neutralizada por la propia voluntad del Estado, mediante actos posteriores que no revistan la solemnidad de la aprobación y la ratificación del Convenio CIADI. Tampoco si se trata de actos como la aprobación de un TBI que, como se dijo, tiene una inobjetable dependencia operativa respecto del Convenio CIADI. Por lo anterior, el tribunal arbitral se declararía incompetente hasta que el Estado ejercite su obligación –nacida en esa norma interpretativa mencionada– de establecer la condición suspensiva y hasta que, en efecto, se agoten los recurso internos.
b. Solución desde el Derecho interno costarricense Ahora bien, desde la perspectiva del Derecho interno, no parece que el Estado pueda sustraerse de los efectos de la norma interpretativa, sin que surja la correspondiente responsabilidad ad intra. Por eso estimo que el artículo 9.2.b) del TBI debe leerse en consonancia con la norma interpretativa del artículo 26 del Convenio CIADI. Si un inversionista costarricense tiene una controversia con la República Popular de China, y desea someter el asunto al CIADI, el Estado podrá o no exigirle que agote los recursos internos. En el caso contrario, la República de Costa Rica siempre deberá exigírselo al inversionista chino. En suma, cuando el Estado involucrado en la controversia sea Costa Rica, el artículo 9.2.b) del TBI que dice “podrá requerir”, deberá interpretarse como “deberá”.
Otro aspecto medular consiste en dilucidar cuál es la relación entre las vías internas y el CIADI. Un tribunal del CIADI no es un órgano privado sino que surge de un Convenio, es decir, de un instrumento de Derecho Internacional Público. Es un órgano jurisdiccional regido por el Derecho Internacional, cuyas decisiones son, por voluntad de las partes, vinculantes. El tribunal arbitral no es una cuarta instancia. Tampoco es, en sentido estricto, una instancia de revisión de lo dicho por los órganos domésticos, aunque seguramente tomará eso en cuenta, tanto como las normas nacionales.
El TBI tiene una disposición sobre el ámbito de la competencia del tribunal:
“Artículo 9.1. Cualquier diferencia legal relacionada con este Acuerdo entre un inversionista de una Parte Contratante y la otra Parte Contratante en relación con una inversión en el territorio de la otra Parte Contratante”.
Esa norma es muy amplia, porque de algún modo podría incluir asuntos relativos a diferencias contractuales y no las que tienen que ver directamente con el TBI.
Por otro lado, respecto del derecho aplicable, establece:
“Artículo 9.3. El laudo arbitral se basará en la legislación de la Parte Contratante en la diferencia incluyendo sus reglas sobre conflicto de leyes, las disposiciones de este Acuerdo así como los principios universalmente aceptados del Derecho Internacional”.
Lo que corresponde al tribunal arbitral es fijar la responsabilidad del Estado respecto de las obligaciones contraídas por éste con el inversionista, en el marco del TBI, en relación con una inversión. Para eso, como dice ese artículo 9.3 del TBI, aplicará la legislación de la Parte Contratante, el TBI y los principios de Derecho Internacional. La responsabilidad internacional que se le atribuya al Estado por parte del tribunal arbitral no tiene por qué neutralizar aquella que las instancias internas han declarado previamente respecto del inversionista o del mismo Estado, si fuera del caso.
Considero que en lo señalado en el artículo 9.3 del TBI debe incluirse el Convenio CIADI, tanto porque es derecho de la Parte Contratante como porque lo exige la lógica del artículo 9.2.b) del TBI. Por eso, lo dicho en el epígrafe anterior sobre el sometimiento del Estado de Costa Rica a la jurisdicción de un tribunal arbitral del CIADI quedaría incompleto si no se subrayara la importancia de la reserva que el Estado de Costa Rica introdujo al momento de la suscripción y, como tal, fue asumida en el acto de ratificación del Convenio CIADI. Dicha reserva dice:
“Reserva al artículo 42. Que el Tribunal Arbitral falle de acuerdo con la Legislación Nacional vigente al momento de la conclusión del Acuerdo que generó la inversión, a menos que las partes convengan otra cosa”. (El destacado no es del original).
La norma objeto de la reserva dispone:
Artículo 42. 1.- El Tribunal decidirá la diferencia de acuerdo con las normas de derecho acordadas por las partes. A falta de acuerdo, el Tribunal aplicará la legislación del Estado que sea parte en la diferencia, incluyendo sus normas de derecho internacional privado, y aquellas normas de derecho internacional que pudieren ser aplicables. 2.- El Tribunal no podrá eximirse de fallar so pretexto de silencio u obscuridad de la ley. 3.- Las disposiciones de los precedentes apartados de este Artículo no impedirán al Tribunal, si las partes así lo acuerdan, decidir la diferencia ex aequo et bono.
Esa reserva debe ser tomada en cuenta en toda controversia entre el Estado de Costa Rica y un inversionista que se ventile ante un tribunal del CIADI, no sólo en las que se susciten respecto de inversiones realizadas al amparo de este TBI. Puede afirmarse de esta reserva lo que se dijo de la norma interpretativa ya mencionada: El Estado de Costa Rica sujetó su ratificación del Convenio CIADI a esta reserva, por lo que ésta debe tenerse como parte integrante del consentimiento para ser Estado Parte del Convenio. Y, como el consentimiento para ser Parte del Convenio CIADI es un requisito del Convenio mismo para ser parte en el arbitraje, el tribunal arbitral no podrá obviar la existencia de esta reserva, que configura ese consentimiento y sus efectos. De esta manera, esa reserva constituye la salvaguarda más clara de todo el régimen jurídico en materia laboral y ambiental del Estado de Costa Rica, para asuntos sometidos ante la jurisdicción del CIADI.
Por otro lado, el contenido de la reserva del artículo 42 del Convenio CIADI debe leerse en conexión con la reserva que el Estado de Costa Rica estableció al artículo 27 de la Convención de Viena de Derecho de los Tratados. Dicho artículo y su correspondiente reserva señalan:
“Artículo 27.- El Derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46”. (El destacado no es del original).
“Reserva: La delegación de Costa Rica interpreta que el presente artículo se refiere al derecho secundario, no así a las disposiciones de la Constitución Política”. (El destacado no es del original).
Sobre este punto, indubitablemente deberá aplicarse la CVDT, porque es anterior al presente TBI.
Por lo demás, muchas disposiciones contenidas en las normas de Derecho interno, referidas a materia laboral y ambiental, también lo están en tratados internacionales debidamente ratificados y, por eso, están incorporados al Derecho interno. Entonces, si el Estado los invoca, el tribunal arbitral seguramente los tendrá en consideración.
Ahora bien, desde el ángulo estrictamente jurídico, no es un despropósito que la Asamblea Legislativa establezca normas interpretativas al presente TBI. Esto por varias razones. La primera, porque se está en la fase en la que pueden ser interpuestas válidamente (aunque eso, en principio, exigiría la correspondiente notificación a la otra Parte Contratante). La segunda, porque el TBI no prevé, como si lo hacen otros instrumentos internacionales (Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos, artículo 10.22.3 y Tratado de Libre Comercio de América del Norte, artículo 1131), que las partes retomen la interpretación del tratado. La tercera, porque tan importante es la inversión extranjera, que es motor de un desarrollo –que debe ser integral–, como lo es la protección de lo más preciado que como nación tenemos: las personas –que son el fin de ese desarrollo– y nuestros recursos naturales –que, junto con la seguridad jurídica y la estabilidad política, convierten al país en un destino atractivo para dicha inversión–. La cuarta, porque en el presente TBI –amén de la abismal asimetría económica ya señalada– la otra Parte Contratante tiene una matriz lingüística y jurídico-cultural completamente diversa a la nuestra, lo que no puede ser soslayado ni calificarse de banal para efectos jurídicos. Pero, naturalmente, desde el punto de vista político, la conveniencia de establecer normas interpretativas a un tratado es un asunto que compete exclusivamente al Parlamento.
No obstante, sobre la base de lo anteriormente expuesto sobre la reserva al artículo 42 del Convenio CIADI en conjunción con la reserva del artículo 27 de la CVDT, en el contexto de la aplicación del presente TBI, como he dicho, existe una salvaguarda de todo el régimen jurídico en materia laboral y ambiental del Estado de Costa Rica.
Finalmente, es preciso recordar que un TBI no limita per se la soberanía regulatoria del Estado, pero mediante un TBI un Estado sí que puede limitársela a sí mismo, dependiendo de qué cláusulas introduzca para atraer la inversión. Y más importante aún es tener presente que el Estado también puede limitarse el ejercicio de esa soberanía regulatoria a través de una ley o en un contrato con el inversionista. Por tanto, el peligro que algunos señalan respecto de la protección de la normativa interna en áreas estratégicas y sensibles, puede ser debidamente afrontado en el momento de establecer alguno de esos otros instrumentos complementarios. De ahí la importancia de que el Estado siempre realice, desde el punto de vista jurídico, una responsable política de atracción de inversiones.
Conclusiones
Anamari Garro Vargas Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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