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Res. 10297-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 22/07/2016
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*160018820007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintidos de julio de dos mil dieciseis .
Recurso de amparo promovido por LIGIA ROXANA SÁNCHEZ BOZA, mayor, portadora de la cédula de identidad No. 104191351; contra la MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN, la SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA), el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE) y la COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS (CNE).
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Hernandez Gutierrez; y,
CONSIDERANDO:
Reclama la recurrente que por oficio D1-1573-2011, SETENA y MINAE aprobaron el “Proyecto Concesión de Cantera para la Extracción de Materiales” a la empresa Hacienda San Rafael HSR S.A; acusa que con la aprobación de esa concesión, se reabrió un antiguo tajo, en una zona que, según informes de la Comisión Nacional de Emergencia de 1994, es un área de alta inestabilidad donde se podría generar una avalancha aguas abajo. Añade que desde el 2011 la Comisión Nacional de Emergencia enfatizó el riesgo de deslizamiento ante la Municipalidad de La Unión; no obstante, ninguna de las autoridades recurridas ha solventado el problema. Aduce que la Municipalidad de La Unión carece de planes para alertar y capacitar a la población en riesgo, y que no hay ningún funcionario responsable que atienda sus solicitudes de información. Alega que el plan de gestión ambiental presentado por la empresa concesionaria es deficiente, lleno de lagunas, no contiene aspectos relevantes como los efectos acumulativos sobre el uso de suelo, la falta de determinación del daño ambiental y los efectos en el entorno por ser una zona agrícola y no industrial, emisiones de polvo y ruido en la salud de las personas, y lo relacionado la estabilidad de los taludes; empero, la autoridad municipal ha omitido ordenar su actualización.
Agrega que no existe ninguna claridad sobre cuáles son las autoridades que fiscalizarán los efectos de la extracción y que existe una total ausencia de información transparente a la comunidad de San Rafael.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todas las personas, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. El Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, por lo que tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
Esta Sala ya se ha pronunciado sobre las competencias de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y, propiamente, sobre los instrumentos de evaluación que le corresponde autorizar. Al respecto, se ha indicado lo siguiente:
“(…) IV. SOBRE LA EXIGENCIA DE UN ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Este Tribunal en reiteradas ocasiones (al efecto ver sentencia No. 2004-9927) ha referido que las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una valoración del impacto en el ambiente que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el medio, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones.
De conformidad con el Reglamento citado, que es decreto No. 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC publicado el 28 de junio del 2004, y que reformó el decreto ejecutivo No. 25705-MINAE, la evaluación del impacto ambiental abarca tres fases: a) una evaluación ambiental inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la relevancia del impacto, de este análisis previo se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación según corresponda. El estudio de impacto ambiental es un documento de naturaleza u orden técnico de carácter interdisciplinario, que constituye un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar, y corregir los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio; y c) el control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.
Sin embargo, de conformidad con la naturaleza y efectos que pueda producir una actividad, la administración puede evaluar dicho impacto también a través del Plan de Gestión Ambiental, el cual también es un instrumento de la Evaluación de Impacto Ambiental y es un documento que contiene el conjunto de alternativas, modificaciones y medidas destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad. Una vez utilizados dichos instrumentos, en el caso en que sean procedentes, es que SETENA determina la viabilidad ambiental de un proyecto. Esta viabilidad, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.
Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite.
V.SOBRE LA COMPETENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA AMBIENTAL.- Ahora bien, de conformidad con lo expuesto y en atención al caso sometido a estudio, se debe delimitar lo que compete dilucidar a esta Sala. En repetidas ocasiones, este Tribunal ha indicado que el papel del juez constitucional no puede extenderse al punto en que se convierta en un verificador de los criterios técnicos vertidos por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que debe limitarse a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política, de asumir una actuación responsable y oportuna respecto a la protección del ambiente. Se ha sostenido también (ver sentencia No. 2005-16957), que la procedencia del recurso de amparo está condicionada no sólo a que se acredite la existencia de una perturbación o amenaza a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país.
Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, toda vez que es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece. Ejemplo de ello, es precisamente el determinar si en una actividad determinada SETENA debió o no, solicitar un Estudio de Impacto Ambiental o un Plan de Gestión Ambiental. En ese caso, se trata de un hecho o circunstancia que no cabe ventilar aquí, ya que en primer término, no se trata de una amenaza cierta e inminente al ambiente, sino de una mera suposición, y segundo, a este Tribunal no le compete valorar y determinar si SETENA debió solicitar un Estudio de Impacto Ambiental en vez de acreditar el FEAP o solicitar un Plan de Gestión Ambiental, y si su evaluación se ajusta a los requerimientos legales, precisamente por no tratarse este Tribunal de una jurisdicción técnica u ordinaria a la cual le corresponda verificarlo.
Ante esta situación, no resulta procedente que la Sala vierta pronunciamiento alguno (positivo o negativo) en estos casos, porque para dilucidar si ha habido infracción o no de derechos fundamentales, primero se debe resolver dicho conflicto en el plano de la legalidad. (…)” Sentencia No. 2007-017206 de las 15:59 hrs. de 27 de noviembre de 2007.
En el sub lite, la recurrente reclama las siguientes conductas en relación a la aprobación del “Proyecto Concesión de Cantera para la Extracción de Materiales” a la empresa Hacienda San Rafael HSR S.A: a) acusa que con la aprobación de esa concesión, se reabrió un antiguo tajo, en una zona que, según informes de la Comisión Nacional de Emergencia de 1994, es un área de alta inestabilidad donde se podría generar una avalancha aguas abajo; b) que desde el 2011 la Comisión Nacional de Emergencia enfatizó el riesgo de deslizamiento ante la Municipalidad de La Unión; sin embargo, ninguna de las autoridades recurridas ha solventado el problema; c) que la Municipalidad de La Unión carece de planes para alertar y capacitar a la población en riesgo, y que no hay ningún funcionario responsable que atienda sus solicitudes de información; d) que el plan de gestión ambiental presentado por la empresa concesionaria es deficiente, lleno de lagunas, no contiene aspectos relevantes como los efectos acumulativos sobre el uso de suelo, la falta de determinación del daño ambiental y los efectos en el entorno por ser una zona agrícola y no industrial, emisiones de polvo y ruido en la salud de las personas, y lo relacionado la estabilidad de los taludes; empero, la autoridad municipal ha omitido ordenar su actualización, y; e) que no existe ninguna claridad sobre cuáles son las autoridades que fiscalizarán los efectos de la extracción y que existe una total ausencia de información transparente a la comunidad de San Rafael.
En lo que a este extremo atañe, este Tribunal tiene por debidamente acreditado que, en diciembre de 1980, ocurrió un deslizamiento en la margen derecha del río Chiquito, el cual represó el río desencadenando una avalancha que derivó en daños a infraestructura de esta ciudad y poblaciones adyacentes. Dicho río nace en las faldas del volcán Irazú y aguas abajo atraviesa Tres Ríos de noreste a suroeste con un cauce sumamente angosto con taludes elevados e inestables que lo hacen proclive a taponearse con facilidad ante caída de materiales de su ladera derecha. Dicho deslizamiento está activo y bajo vigilancia de la CNE y de la Dirección de Geología y Minas del MINAE. Ante ello, SETENA considera que en virtud que este deslizamiento expone a la ciudad de Tres Ríos, es importante implementar mecanismos y prácticas que le disminuyan la masa y pendientes, ya que, eventos naturales tales como erupción del volcán Irazú, exceso de lluvia o terremoto, bajo las condiciones actuales serían disparadores de caída de materiales en altos volúmenes al río Chiquito y de eventuales represamientos y avalanchas (informe).
En el mismo sentido, el Jefe del Registro Nacional Minero por oficio No. DGM-RNM-985-2015, señaló que “si bien es cierto, la estabilización de deslizamientos es un trabajo relativamente complejo, una concesión minera con un adecuado programa de explotación, puede coadyuvar en mitigar los riesgos e impactos ocasionados por un deslizamiento. Esto se lograría mediante la estabilización de taludes y en caso de un movimiento de masa mayor, podrá ayudar a evitar un taponamiento del río, tal y como sucede con el Río Reventado en el área de deslizamiento Banderillas.” Sobre ese particular, del oficio de la Comisión Nacional de Emergencias DPM-INF-852-2011 se colige que “debe evaluarse exhaustivamente por medio de un estudio integral y si es viable medidas correctivas en el área, y establecer acciones tales como: monitoreo, control del movimiento utilizando (GPS), limpieza del cauce”. Por otra parte, del oficio No. DEA-513-2016-SETENA, que desprende que el proyecto reclamado procura “ la remoción de la masa, hasta alcanzar una geometría adecuada del lecho y de la ladera, que implica trasladar el material para una escombrera en algún lugar posiblemente alejado, a procesarlo y comercializarlo para cubrir los costos de esta estabilización”. Así las cosas, contrario a lo alegado por la recurrente, la reapertura reclamada, lejos de agravar la situación, procura la solución del problema.
En este extremo, sostiene la recurrente que la Comisión Nacional de Emergencias ha enfatizado el riesgo del deslizamiento; empero, acusa de que ninguna de las autoridades recurridas ha solucionado el riesgo (memorial de interposición). Pese a lo alegado, este Tribunal comprobó que las autoridades recurridas han realizado diversas actuaciones con el fin de velar por que el riesgo se minimice, ya que, como se indicó en el anteriormente, la solución es la remoción de la masa para estabilizar el deslizamiento (los autos). Aunado a lo anterior, consta que desde vieja data, la Comisión Nacional de Emergencias indicó que era necesario implementar un sistema de alerta temprana que involucre a las comunidades de las partes bajas de la microcuenca del río y a las organizaciones sociales y se recomendó que se evaluara, exhaustivamente, la situación para determinar si era viable el uso de medidas correctivas en el área y establecer acciones como limpieza del cause (informe).
Igualmente, se constató que el 8 de diciembre anterior , la Comisión Nacional de Emergencias celebró una reunión con representantes de la Municipalidad de La Unión, la Secretaria Técnica Nacional Ambiental y el Ministerio del Ambiente, para señalar los riesgos del deslizamiento de río Chiquito y establecer medidas de prevención (los autos). Aunado a lo anterior, según se colige del oficio de la Municipalidad de la Unión, No. MLU-INSP-054-2016 de 19 de febrero de 2016 , al momento en que se interpuso este proceso de amparo, no existía extracción de material en la concesión, pues, como bien se indicó en la inspección que realizó la Dirección de Geología y Minas de 23 de ese mismo mes , a ese momento, el proyecto se encontraba en la fase pre-operativa de conformidad con el plan aprobado (los autos). Por todo lo anterior, estima la Sala que las autoridades recurridas han vigilado y procurado controlar el riesgo de deslizamiento, así como salvaguardar la seguridad de las comunidades aledañas por medio de aprobación de la concesión, la cual pretende estabilizar la ladera, de la mismo forma que ha sido tratado el Deslizamiento Banderillas, en la margen izquierda del río Reventado en San Blas de Cartago, donde operan desde hace varios años, concesiones mineras que aprovechan los materiales del deslizamiento mediante un plan de limpieza del río, drenando el sitio en la parte superior de la maza y monitoreando su velocidad.
La recurrente alega que la Municipalidad de La Unión carece de planes de alerta y capacitación para la población en riesgo y de un funcionario que responda las inquietudes de los pobladores de las comunidades en riesgo (memorial de interposición). Se demostró que contrario a lo que se aduce, la Municipalidad conformó una Comisión Local de Emergencias presidida por el Vicealcalde, que procura asumió la conformación de comités distritales, para la adecuada capacitación y monitoreo de la zona (informe). Aunado a lo anterior, se verificó que esa Comisión, ha coordinado con la Comisión Nacional de Emergencias, la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica, y recientemente con los representantes de la empresa concesionaria, a fin de garantizar que los trabajos que se vayan a realizar cumplan con las exigencias institucionales. A mayor abundamiento, el Jefe de Patentes y Inspector General Municipal, todos de la Municipalidad de La Unión, indicaron que la recurrente no había interpuesto ninguna gestión y la Encargada de la Plataforma de Servicios de la Municipalidad de la Unión, señaló que la única gestión planteada por la recurrente consistió en una carta dirigida a la Dirección de Desarrollo y Control Urbano sobre un lote inscrito en el folio real 3-158765.
Reclama la recurrente que el plan de gestión ambiental es deficiente, y carece de actualización. Al respecto, es preciso enfatizar que este Tribunal no es una instancia técnica a la cual le competa verificar si el estudio de impacto ambiental preparado para el caso concreto es técnicamente correcto, por cuanto, evidentemente, se requiere de conocimientos técnicos y científicos que no son propios de la función jurisdiccional de este Tribunal Constitucional. Tampoco corresponde fiscalizar de propia cuenta los supuestos problemas ambientales aducidos, todo lo cual debe ser planteado ante las autoridades competentes en la materia. E, igualmente, no procede que este Tribunal investigue el funcionamiento general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. En el caso bajo estudio, se limita a verificar que la actividad cuestionada cuente con los permisos y la fiscalización técnica que corresponda por parte de las autoridades competentes en la materia, siendo que, efectivamente, se determinó que la concesionaria cuenta con viabilidad ambiental.
Tampoco, consta que se haya presentado ninguna denuncia o gestión ante esa Secretaría, con lo que pueda atribuírseles alguna omisión ilegítima. Asimismo, consta que con ocasión de este proceso, el 9 de febrero de 2016, el Departamento de Auditoria y Seguimiento Ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental realizó una inspección, en la que se determinó que no había iniciado el proceso de extracción, que el concesionario carecía del permiso de funcionamiento del Ministerio de Salud, que contaba con la garantía ambiental vigente, y que no se encontraron incumplimientos. Y por último, se en el Estudio de Impacto Ambiental se proponen medidas de mitigación para los posibles problemas relacionados con la desestabilización del deslizamiento y las afectaciones a las comunidades aledañas. De otra parte, según afirmó el Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier momento se puede realizar la actuación del plan de gestión ambiental, habida cuenta que el ambiente es cambiante y que algunas condiciones originales cambian o aparecen otras nuevas, para garantizar que las medidas ambientales dispuestas, sean lo más eficientemente posibles parar tratar los impactos ambientales (informe).
En último lugar, aduce el recurrente que no existe claridad sobre cuáles son las autoridades que fiscalizarán los efectos de la extracción. Al respecto, bajo juramento todas las autoridades recurridas aseguraron que continuará la fiscalización de la concesión conforme avance el proceso pre-operativo y operativo, ya que ni siquiera ha iniciado la extracción de material.
XI.RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO Y SALAZAR ALVARADO EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 50 CONSTITUCIONAL, con redacción del primero. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso, en relación con el artículo 50 constitucional, por razones diferentes que son las siguientes:
En el caso de recursos por cestiones ambientales sostengo como línea general que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Pero también he advertido que mi planteamiento no impide reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro tales casos de excepción pues se hace referencia a la existencia de una amenaza a la integridad y salud de las personas por el eventual peligro de que se produzcan deslizamientos que causarían lesiones a la integridad de las personas o sus viviendas, de modo que en esta situación concuerdo con la mayoría en que este Tribunal debe conocer y decidir sobre el fondo de este caso, tal y como se ha hecho.
XIII- CONCLUSIÓN. Como corolario de lo expuesto, se descarta que las autoridades recurridas hayan lesionado los derechos fundamentales alegados por la recurrente, y corresponde declarar sin lugar el recurso de amparo. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado dan razones diferentes en relación con el artículo 50 constitucional. La Magistrada Hernández López pone nota.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado dan razones diferentes en relación con el artículo 50 constitucional. La Magistrada Hernández López pone nota.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
*LGDRNZZE2DC61*
*160018820007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del veintidos de julio de dos mil dieciseis .
Recurso de amparo promovido por LIGIA ROXANA SÁNCHEZ BOZA, mayor, portadora de la cédula de identidad No. 104191351; contra la MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN, la SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA), el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE) y la COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS (CNE).
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Hernandez Gutierrez; y,
CONSIDERANDO:
Reclama la recurrente que por oficio D1-1573-2011, SETENA y MINAE aprobaron el “Proyecto Concesión de Cantera para la Extracción de Materiales” a la empresa Hacienda San Rafael HSR S.A; acusa que con la aprobación de esa concesión, se reabrió un antiguo tajo, en una zona que, según informes de la Comisión Nacional de Emergencia de 1994, es un área de alta inestabilidad donde se podría generar una avalancha aguas abajo. Añade que desde el 2011 la Comisión Nacional de Emergencia enfatizó el riesgo de deslizamiento ante la Municipalidad de La Unión; no obstante, ninguna de las autoridades recurridas ha solventado el problema. Aduce que la Municipalidad de La Unión carece de planes para alertar y capacitar a la población en riesgo, y que no hay ningún funcionario responsable que atienda sus solicitudes de información. Alega que el plan de gestión ambiental presentado por la empresa concesionaria es deficiente, lleno de lagunas, no contiene aspectos relevantes como los efectos acumulativos sobre el uso de suelo, la falta de determinación del daño ambiental y los efectos en el entorno por ser una zona agrícola y no industrial, emisiones de polvo y ruido en la salud de las personas, y lo relacionado la estabilidad de los taludes; empero, la autoridad municipal ha omitido ordenar su actualización.
Agrega que no existe ninguna claridad sobre cuáles son las autoridades que fiscalizarán los efectos de la extracción y que existe una total ausencia de información transparente a la comunidad de San Rafael.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todas las personas, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. El Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, por lo que tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.
Esta Sala ya se ha pronunciado sobre las competencias de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y, propiamente, sobre los instrumentos de evaluación que le corresponde autorizar. Al respecto, se ha indicado lo siguiente:
“(…) IV. SOBRE LA EXIGENCIA DE UN ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL. Este Tribunal en reiteradas ocasiones (al efecto ver sentencia No. 2004-9927) ha referido que las normas dirigidas a proteger al ambiente deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio evaluables, el impacto de estos elementos requiere de un análisis y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una valoración del impacto en el ambiente que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el medio, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones.
De conformidad con el Reglamento citado, que es decreto No. 31849- MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC publicado el 28 de junio del 2004, y que reformó el decreto ejecutivo No. 25705-MINAE, la evaluación del impacto ambiental abarca tres fases: a) una evaluación ambiental inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la relevancia del impacto, de este análisis previo se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación según corresponda. El estudio de impacto ambiental es un documento de naturaleza u orden técnico de carácter interdisciplinario, que constituye un instrumento de análisis del ambiente, que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización y que está destinado a predecir, identificar, valorar, y corregir los impactos ambientales que determinadas acciones puedan causar sobre el medio y a definir la viabilidad (licencia) ambiental del proyecto, obra o actividad objeto del estudio; y c) el control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.
Sin embargo, de conformidad con la naturaleza y efectos que pueda producir una actividad, la administración puede evaluar dicho impacto también a través del Plan de Gestión Ambiental, el cual también es un instrumento de la Evaluación de Impacto Ambiental y es un documento que contiene el conjunto de alternativas, modificaciones y medidas destinadas a prevenir, mitigar, corregir, compensar o restaurar los riesgos o impactos ambientales del proyecto, obra o actividad. Una vez utilizados dichos instrumentos, en el caso en que sean procedentes, es que SETENA determina la viabilidad ambiental de un proyecto. Esta viabilidad, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar.
Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite.
V.SOBRE LA COMPETENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA AMBIENTAL.- Ahora bien, de conformidad con lo expuesto y en atención al caso sometido a estudio, se debe delimitar lo que compete dilucidar a esta Sala. En repetidas ocasiones, este Tribunal ha indicado que el papel del juez constitucional no puede extenderse al punto en que se convierta en un verificador de los criterios técnicos vertidos por las autoridades administrativas en materia ambiental, sino que debe limitarse a constatar si las dependencias estatales competentes han cumplido la obligación que les impone el artículo 50 de la Constitución Política, de asumir una actuación responsable y oportuna respecto a la protección del ambiente. Se ha sostenido también (ver sentencia No. 2005-16957), que la procedencia del recurso de amparo está condicionada no sólo a que se acredite la existencia de una perturbación o amenaza a uno o más de los derechos o garantías contemplados en la Carta Política o en los instrumentos internacionales de derechos humanos suscritos por el país.
Esta última circunstancia pone de relieve el carácter eminentemente sumario del proceso de amparo, cuya tramitación no se aviene bien con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar -con carácter declarativo- si existen en realidad o no derechos de rango infra constitucional que las partes citen como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, toda vez que es evidente que esa es una competencia de la que esta Sala carece. Ejemplo de ello, es precisamente el determinar si en una actividad determinada SETENA debió o no, solicitar un Estudio de Impacto Ambiental o un Plan de Gestión Ambiental. En ese caso, se trata de un hecho o circunstancia que no cabe ventilar aquí, ya que en primer término, no se trata de una amenaza cierta e inminente al ambiente, sino de una mera suposición, y segundo, a este Tribunal no le compete valorar y determinar si SETENA debió solicitar un Estudio de Impacto Ambiental en vez de acreditar el FEAP o solicitar un Plan de Gestión Ambiental, y si su evaluación se ajusta a los requerimientos legales, precisamente por no tratarse este Tribunal de una jurisdicción técnica u ordinaria a la cual le corresponda verificarlo.
Ante esta situación, no resulta procedente que la Sala vierta pronunciamiento alguno (positivo o negativo) en estos casos, porque para dilucidar si ha habido infracción o no de derechos fundamentales, primero se debe resolver dicho conflicto en el plano de la legalidad. (…)” Sentencia No. 2007-017206 de las 15:59 hrs. de 27 de noviembre de 2007.
En el sub lite, la recurrente reclama las siguientes conductas en relación a la aprobación del “Proyecto Concesión de Cantera para la Extracción de Materiales” a la empresa Hacienda San Rafael HSR S.A: a) acusa que con la aprobación de esa concesión, se reabrió un antiguo tajo, en una zona que, según informes de la Comisión Nacional de Emergencia de 1994, es un área de alta inestabilidad donde se podría generar una avalancha aguas abajo; b) que desde el 2011 la Comisión Nacional de Emergencia enfatizó el riesgo de deslizamiento ante la Municipalidad de La Unión; sin embargo, ninguna de las autoridades recurridas ha solventado el problema; c) que la Municipalidad de La Unión carece de planes para alertar y capacitar a la población en riesgo, y que no hay ningún funcionario responsable que atienda sus solicitudes de información; d) que el plan de gestión ambiental presentado por la empresa concesionaria es deficiente, lleno de lagunas, no contiene aspectos relevantes como los efectos acumulativos sobre el uso de suelo, la falta de determinación del daño ambiental y los efectos en el entorno por ser una zona agrícola y no industrial, emisiones de polvo y ruido en la salud de las personas, y lo relacionado la estabilidad de los taludes; empero, la autoridad municipal ha omitido ordenar su actualización, y; e) que no existe ninguna claridad sobre cuáles son las autoridades que fiscalizarán los efectos de la extracción y que existe una total ausencia de información transparente a la comunidad de San Rafael.
En lo que a este extremo atañe, este Tribunal tiene por debidamente acreditado que, en diciembre de 1980, ocurrió un deslizamiento en la margen derecha del río Chiquito, el cual represó el río desencadenando una avalancha que derivó en daños a infraestructura de esta ciudad y poblaciones adyacentes. Dicho río nace en las faldas del volcán Irazú y aguas abajo atraviesa Tres Ríos de noreste a suroeste con un cauce sumamente angosto con taludes elevados e inestables que lo hacen proclive a taponearse con facilidad ante caída de materiales de su ladera derecha. Dicho deslizamiento está activo y bajo vigilancia de la CNE y de la Dirección de Geología y Minas del MINAE. Ante ello, SETENA considera que en virtud que este deslizamiento expone a la ciudad de Tres Ríos, es importante implementar mecanismos y prácticas que le disminuyan la masa y pendientes, ya que, eventos naturales tales como erupción del volcán Irazú, exceso de lluvia o terremoto, bajo las condiciones actuales serían disparadores de caída de materiales en altos volúmenes al río Chiquito y de eventuales represamientos y avalanchas (informe).
En el mismo sentido, el Jefe del Registro Nacional Minero por oficio No. DGM-RNM-985-2015, señaló que “si bien es cierto, la estabilización de deslizamientos es un trabajo relativamente complejo, una concesión minera con un adecuado programa de explotación, puede coadyuvar en mitigar los riesgos e impactos ocasionados por un deslizamiento. Esto se lograría mediante la estabilización de taludes y en caso de un movimiento de masa mayor, podrá ayudar a evitar un taponamiento del río, tal y como sucede con el Río Reventado en el área de deslizamiento Banderillas.” Sobre ese particular, del oficio de la Comisión Nacional de Emergencias DPM-INF-852-2011 se colige que “debe evaluarse exhaustivamente por medio de un estudio integral y si es viable medidas correctivas en el área, y establecer acciones tales como: monitoreo, control del movimiento utilizando (GPS), limpieza del cauce”. Por otra parte, del oficio No. DEA-513-2016-SETENA, que desprende que el proyecto reclamado procura “ la remoción de la masa, hasta alcanzar una geometría adecuada del lecho y de la ladera, que implica trasladar el material para una escombrera en algún lugar posiblemente alejado, a procesarlo y comercializarlo para cubrir los costos de esta estabilización”. Así las cosas, contrario a lo alegado por la recurrente, la reapertura reclamada, lejos de agravar la situación, procura la solución del problema.
En este extremo, sostiene la recurrente que la Comisión Nacional de Emergencias ha enfatizado el riesgo del deslizamiento; empero, acusa de que ninguna de las autoridades recurridas ha solucionado el riesgo (memorial de interposición). Pese a lo alegado, este Tribunal comprobó que las autoridades recurridas han realizado diversas actuaciones con el fin de velar por que el riesgo se minimice, ya que, como se indicó en el anteriormente, la solución es la remoción de la masa para estabilizar el deslizamiento (los autos). Aunado a lo anterior, consta que desde vieja data, la Comisión Nacional de Emergencias indicó que era necesario implementar un sistema de alerta temprana que involucre a las comunidades de las partes bajas de la microcuenca del río y a las organizaciones sociales y se recomendó que se evaluara, exhaustivamente, la situación para determinar si era viable el uso de medidas correctivas en el área y establecer acciones como limpieza del cause (informe).
Igualmente, se constató que el 8 de diciembre anterior , la Comisión Nacional de Emergencias celebró una reunión con representantes de la Municipalidad de La Unión, la Secretaria Técnica Nacional Ambiental y el Ministerio del Ambiente, para señalar los riesgos del deslizamiento de río Chiquito y establecer medidas de prevención (los autos). Aunado a lo anterior, según se colige del oficio de la Municipalidad de la Unión, No. MLU-INSP-054-2016 de 19 de febrero de 2016 , al momento en que se interpuso este proceso de amparo, no existía extracción de material en la concesión, pues, como bien se indicó en la inspección que realizó la Dirección de Geología y Minas de 23 de ese mismo mes , a ese momento, el proyecto se encontraba en la fase pre-operativa de conformidad con el plan aprobado (los autos). Por todo lo anterior, estima la Sala que las autoridades recurridas han vigilado y procurado controlar el riesgo de deslizamiento, así como salvaguardar la seguridad de las comunidades aledañas por medio de aprobación de la concesión, la cual pretende estabilizar la ladera, de la mismo forma que ha sido tratado el Deslizamiento Banderillas, en la margen izquierda del río Reventado en San Blas de Cartago, donde operan desde hace varios años, concesiones mineras que aprovechan los materiales del deslizamiento mediante un plan de limpieza del río, drenando el sitio en la parte superior de la maza y monitoreando su velocidad.
La recurrente alega que la Municipalidad de La Unión carece de planes de alerta y capacitación para la población en riesgo y de un funcionario que responda las inquietudes de los pobladores de las comunidades en riesgo (memorial de interposición). Se demostró que contrario a lo que se aduce, la Municipalidad conformó una Comisión Local de Emergencias presidida por el Vicealcalde, que procura asumió la conformación de comités distritales, para la adecuada capacitación y monitoreo de la zona (informe). Aunado a lo anterior, se verificó que esa Comisión, ha coordinado con la Comisión Nacional de Emergencias, la Escuela Centroamericana de Geología de la Universidad de Costa Rica, y recientemente con los representantes de la empresa concesionaria, a fin de garantizar que los trabajos que se vayan a realizar cumplan con las exigencias institucionales. A mayor abundamiento, el Jefe de Patentes y Inspector General Municipal, todos de la Municipalidad de La Unión, indicaron que la recurrente no había interpuesto ninguna gestión y la Encargada de la Plataforma de Servicios de la Municipalidad de la Unión, señaló que la única gestión planteada por la recurrente consistió en una carta dirigida a la Dirección de Desarrollo y Control Urbano sobre un lote inscrito en el folio real 3-158765.
Reclama la recurrente que el plan de gestión ambiental es deficiente, y carece de actualización. Al respecto, es preciso enfatizar que este Tribunal no es una instancia técnica a la cual le competa verificar si el estudio de impacto ambiental preparado para el caso concreto es técnicamente correcto, por cuanto, evidentemente, se requiere de conocimientos técnicos y científicos que no son propios de la función jurisdiccional de este Tribunal Constitucional. Tampoco corresponde fiscalizar de propia cuenta los supuestos problemas ambientales aducidos, todo lo cual debe ser planteado ante las autoridades competentes en la materia. E, igualmente, no procede que este Tribunal investigue el funcionamiento general de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. En el caso bajo estudio, se limita a verificar que la actividad cuestionada cuente con los permisos y la fiscalización técnica que corresponda por parte de las autoridades competentes en la materia, siendo que, efectivamente, se determinó que la concesionaria cuenta con viabilidad ambiental.
Tampoco, consta que se haya presentado ninguna denuncia o gestión ante esa Secretaría, con lo que pueda atribuírseles alguna omisión ilegítima. Asimismo, consta que con ocasión de este proceso, el 9 de febrero de 2016, el Departamento de Auditoria y Seguimiento Ambiental de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental realizó una inspección, en la que se determinó que no había iniciado el proceso de extracción, que el concesionario carecía del permiso de funcionamiento del Ministerio de Salud, que contaba con la garantía ambiental vigente, y que no se encontraron incumplimientos. Y por último, se en el Estudio de Impacto Ambiental se proponen medidas de mitigación para los posibles problemas relacionados con la desestabilización del deslizamiento y las afectaciones a las comunidades aledañas. De otra parte, según afirmó el Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier momento se puede realizar la actuación del plan de gestión ambiental, habida cuenta que el ambiente es cambiante y que algunas condiciones originales cambian o aparecen otras nuevas, para garantizar que las medidas ambientales dispuestas, sean lo más eficientemente posibles parar tratar los impactos ambientales (informe).
En último lugar, aduce el recurrente que no existe claridad sobre cuáles son las autoridades que fiscalizarán los efectos de la extracción. Al respecto, bajo juramento todas las autoridades recurridas aseguraron que continuará la fiscalización de la concesión conforme avance el proceso pre-operativo y operativo, ya que ni siquiera ha iniciado la extracción de material.
XI.RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO Y SALAZAR ALVARADO EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 50 CONSTITUCIONAL, con redacción del primero. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso, en relación con el artículo 50 constitucional, por razones diferentes que son las siguientes:
En el caso de recursos por cestiones ambientales sostengo como línea general que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Pero también he advertido que mi planteamiento no impide reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
En el caso concreto, se observa que la situación planteada se ubica dentro tales casos de excepción pues se hace referencia a la existencia de una amenaza a la integridad y salud de las personas por el eventual peligro de que se produzcan deslizamientos que causarían lesiones a la integridad de las personas o sus viviendas, de modo que en esta situación concuerdo con la mayoría en que este Tribunal debe conocer y decidir sobre el fondo de este caso, tal y como se ha hecho.
XIII- CONCLUSIÓN. Como corolario de lo expuesto, se descarta que las autoridades recurridas hayan lesionado los derechos fundamentales alegados por la recurrente, y corresponde declarar sin lugar el recurso de amparo. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado dan razones diferentes en relación con el artículo 50 constitucional. La Magistrada Hernández López pone nota.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado dan razones diferentes en relación con el artículo 50 constitucional. La Magistrada Hernández López pone nota.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
*LGDRNZZE2DC61*
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