Disclosure of Public Employees’ Salaries Does Not Violate PrivacyDivulgación de salarios de funcionarios públicos no lesiona la intimidad

Decision No. 2015019330 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten forty-eight on nueve de diciembre del dos mil quince.

Writ of amparo (recurso de amparo) proceeding under expediente número 15-010286-0007-CO, filed by JOHANÁN DAVID LEÓN TORRES, identity card 0401990999, against the CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL and OTTO GUEVARA GUTH, in his capacity as a MEMBER OF THE ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA.

Whereas:

1. 1By a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at 17:40 hours on 15 de julio del 2015, the petitioner filed a writ of amparo against the Caja Costarricense de Seguro Social and Otto Guevara Guth, in his capacity as a Member of the Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, and states that on sábado 11 de julio de 2015, the respondent member of the Partido Movimiento Libertario disseminated, through his Facebook social-network profile, a PDF file (uploaded to the “Google Drive” cloud-storage application) containing detailed payroll information from the Instituto Costarricense de Electricidad, arranged by identity-card number, full name, respective salary amount, and position. He states that Mr. Guevara Guth also disseminated this information to the media, as reported in an article published by the newspaper La Nación on 14 de julio de 2015, entitled “ICE pays miscellaneous workers and laborers up to ¢1,4 million,” in which that newspaper reproduced some of the disclosed data.He notes that, in his capacity as an employee of the Instituto Costarricense de Electricidad, his personal information concerning the salary he receives and the position he holds within the institution, as well as his full name and identity-card number, appears in the aforementioned file without his consent or authorization, such that any third party may access data that he considers to fall within the sphere of his private life, with various potential implications. He states that, although this information is contained in a publicly accessible database (Sistema Centralizado de Recaudación) administered by the Caja Costarricense de Seguro Social, its sole purpose is to provide input to that entity and to enable verification and monitoring of reported salaries and, potentially, to provide information for his own use; however, that database was not created so that his information or that of any worker could be disseminated by third parties, or so that third persons, whether natural or legal, could freely access it without his consent, given the various adverse implications this could have for him.He explains that, contrary to the purpose for which the Sistema Centralizado de Recaudación database exists, the dissemination of his information—which he reiterates he considers strictly private—together with that of the remainder of the payroll, collectively pursues eminently political aims, because it is consistent with creating a favorable media environment for promoting bills such as the Ley de Empleo Público (19.431), which the legislative caucus of the Movimiento Libertario, to which Mr. Guevara belongs, introduced into the legislative process with the aim of modifying the current structure of public-sector salaries and acquired rights (derechos adquiridos). Based on the foregoing, he considers that his fundamental rights to intimacy, privacy, and dignity have been infringed and that his physical integrity, peace of mind, and security were placed at risk by the potential misuse of his data by third persons. He requests that the petition be granted, with the consequences prescribed by law.
2. 2By an order issued at 14:47 hours on 17 de julio de 2015, the Executive President and the Financial Manager, both of the Caja Costarricense de Seguro Social, as well as Otto Guevara Guth, in his capacity as a Member of the Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, were given an opportunity to be heard so that they could submit their respective reports concerning the facts alleged by the petitioner.
3. 3By a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at 16:35 hours on 23 de julio de 2015, María del Rocío Sáenz Madrigal, in her capacity as Executive President of the Caja Costarricense de Seguro Social, reports under oath that, according to official letter No. DSCR-0466-2015, issued by the Director of the Sistema Centralizado de Recaudación of the Caja Costarricense de Seguro Social, official letter No. DSCR-0827-2014, dated 20 de noviembre de 2014, was used to respond to the request submitted by Member Guevara Guth for information concerning the salaries and positions held by each employee of various State entities. She alleges that the request for information submitted by Member Guevara Guth was processed without excessive delay and was also analyzed in light of the public nature of the information requested. She states that the right of access to administrative information (derecho de acceso a la información administrativa), although established as an individual fundamental right, simultaneously fulfills the objective role of an institutional guarantee because it protects constitutional institutions and legal constructs of great importance.Accordingly, the principle of administrative transparency (principio de transparencia administrativa) establishes that every administrative organization has a duty to guarantee the public information relating to the public function. Therefore, when a private party submits a request to the Administration, the appropriate initial step is to examine the public nature of that information, because it is the public character of the requested information that determines whether it may be disclosed. Regarding information regarded as sensitive or private, she explains that the right of third parties to information is subject to a limitation, since only the person who is the data subject may authorize who has access to it. The right to informational self-determination (derecho a la autodeterminación informativa), in turn, is the right of every person to exercise control over information concerning that person contained in public or private records, especially information stored by electronic means.She notes that the Sistema Centralizado de Recaudación has a database containing both public and private information about employers and workers; that information is not generated by the Caja Costarricense de Seguro Social but is supplied by the system’s users and held in the custody of the institution for purposes inherent to its operations. Consequently, the only information that may be disclosed to private parties is information of public interest, subject to prior authorization by the respective Board of Directors or Management. She considers that the petitioner’s fundamental rights have not been violated because the respondent authority has not caused any infringement of the protected party’s right to intimacy or informational self-determination. She asserts that, in extensive case law, the Chamber has recognized that the names, position numbers, gross salaries, and net salaries of public officials do not constitute personal or private data because they serve the aforementioned public interest. Based on the foregoing, she requests that the petition be denied.
4. 4By a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at 14:45 hours on 27 de julio de 2015, Otto Guevara Guth, in his capacity as a Member of the Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, reports under oath that, through official letter No. CPEMD-140-2015, dated 21 de abril de 2015, he requested from the Caja Costarricense de Seguro Social a list of officials at various State institutions—including the Instituto Costarricense de Electricidad—as well as their respective salaries. He adds that, through official letter No. AFCOP-SCCI-0175-2015, dated 05 de junio de 2015, the Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social provided the file containing the list of salaries, names, and identity-card numbers of public officials at various institutions. He considers that his conduct was not unlawful because it was based on the performance of the political oversight function inherent to his office, which he exercised responsibly and with the firm purpose of monitoring the proper use of public funds.He also considers that there was no violation of Ley No. 8968, commonly known as the “Ley de Protección de Datos,” because that law provides for limitations on informational self-determination, establishing circumstances in which the consent of the personal-data subject is not required for the processing of such data and even including sensitive data among those exceptions. Because the information concerns the salary data of public officials, it falls within an exception established in Article 8 of the aforementioned law, since those officials’ aforementioned right to informational self-determination is not absolute, particularly where the limitation has a legitimate justification, such as administrative transparency. Based on the foregoing, he requests that the petition filed be denied.
5. 5By a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at 17:56 on 23 de julio de 2015, Gustavo Picado Chacón, in his capacity as Financial Manager of the Caja Costarricense de Seguro Social, reports under oath that, through memorandum No. CP-EMD-043-2014, dated 20 de agosto de 2014, the respondent Member, in his capacity as Caucus Leader of the Partido Político Movimiento Libertario, requested information concerning the salary and position held by each employee of entities such as the Refinadora Costarricense de Petróleo, the Instituto Costarricense de Electricidad, Radiográfica Costarricense, the Compañía Nacional de Fuerza y Luz, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Consejo Nacional de Producción, and various public universities. He states that, through memorandum No. SDCR-0635-2014, dated 29 de agosto de 2014, the Director of the Sistema Centralizado de Recaudación addressed instruction No. GF-3603-14 concerning the internal referral made by the Gerencia Financiera to the Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación.He states that, through official letter AFCOP-SCCI-0221-2014, dated 20 de noviembre de 2014, the requested information was forwarded to the Director of the Sistema Centralizado de Recaudación, who, by memorandum No. DSCR-0827-2014, forwarded the information to the office of Member Guevara Guth. Separately, he states that the Administration has an obligation to provide public information to the public, without requiring proof of a direct interest or personal harm, by reason of the nature of such information. He considers that the protected party’s fundamental rights have not been violated and therefore requests that the petition be denied.
6. 6The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Salazar Alvarado authored the opinion; and,

Considering:

I.Subject matter of the application (recurso).- The appellant considers that his fundamental rights to intimacy, privacy, and dignity have been violated because a Deputy of the Republic—the respondent herein—disseminated, through the media and on his Facebook social-network profile, a PDF file containing detailed information from the payroll of the Instituto Costarricense de Electricidad, organized by identity-card number, full name, respective salary amount, and position. He considers that this situation violates his right to intimacy.

II.Proven facts (hechos probados). The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter, either because they have been proven or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:

• a)By note No. CP-EMD-043-2014, dated 20 de agosto de 2014, the respondent Deputy, in his capacity as Head of the Legislative Caucus of the Partido Político Movimiento Libertario, requested information from the Caja Costarricense de Seguro Social concerning the salary and position held by each employee of entities such as the Refinadora Costarricense de Petróleo, the Instituto Costarricense de Electricidad, the Radiográfica Costarricense, the Compañía Nacional de Fuerza y Luz, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Consejo Nacional de Producción, and various public universities (see copy of the request submitted by the parties).
• b)By official letter No. DSCR-0827-2014, dated 20 de noviembre de 2014, the Director of the Sistema Centralizado de Recaudación of the respondent institution provided the requested information concerning the salaries and positions held by each employee of various State entities (see copy of the official letter submitted by the parties).
• c)The information provided regarding the positions and salaries of ICE officials corresponds to the records displayed in the query made to the Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), according to the payroll prepared and reported by the employer Instituto Costarricense de Electricidad (see copy of the certification issued by the Head of the Subarea de Control y Calidad de la Información of the CCSS).
• d)In julio de 2015, Deputy Guevara published the aforementioned information on the Facebook social network (see copy of the webpage submitted by the appellant).

III.Access to information concerning the salaries and positions of public officials: In its consistent case law (jurisprudencia), the Chamber has stated, subject to certain exceptions, that the right to information concerning a particular activity, benefit, or right held by a private individual would be restricted by the provisions of Article 24 of the Political Constitution; this is not the case, however, with respect to public officials, because of the evident interest the community has in being duly informed about their activities, whether they perform their duties well or poorly, the benefits that may or may not accompany their appointment, and the rights they obtain as such, particularly when those rights are economic in nature—salaries, whether in cash or in kind, supplements, per diem allowances, and so forth—because when public funds are involved, it is the public in general—or, as users of the service, those who pay through their contributions—who have the right to know how those funds are administered and spent. Accordingly, in judgment number 2014- 004037, issued at eleven hours and two minutes on veintiuno de marzo del dos mil catorce, this Chamber ruled:

“III.- The right of access to public information. Access to public information held by the Administration has been recognized as a constitutional right in the consistent rulings of this Court. Its constitutional foundation lies in Article 30 of the Constitution, and it has also been recognized under treaty law (derecho convencional). Thus, fundamental instruments of international law have recognized it as a component of the right to information, which is in turn associated with freedom of expression. Accordingly, Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights states that ‘Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek and receive information and ideas (…)’. Similarly, Article 19, subsection 2), of the International Covenant on Civil and Political Rights provides: ‘2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds (…)’ (Emphasis added. See also Article IV of the American Declaration of the Rights and Duties of Man).

Within the inter-American system, the American Convention on Human Rights has followed the path established by these instruments and provides in Article 13 (Freedom of Thought and Expression) that ‘1. Everyone has the right to freedom of thought and expression. This right includes freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds, (…)’ (Emphasis added). With respect to this provision, in Claude Reyes et al. v. Chile, the Inter-American Court of Human Rights held:

‘77. With regard to the facts of the present case, the Court considers that Article 13 of the Convention, by expressly providing for the rights to “seek” and “receive” “information,” protects the right of every person to request access to information under State control, subject to the exceptions permitted under the Convention’s system of restrictions. Consequently, that article protects the right of individuals to receive such information and the State’s positive obligation to provide it, so that the person may gain access to and learn that information or receive a reasoned response when, for a reason permitted by the Convention, the State may restrict access to it in the particular case. Such information must be provided without requiring proof of a direct interest in obtaining it or of personal harm, except where a legitimate restriction applies. Providing it to one person may, in turn, allow it to circulate throughout society so that others may learn of it, access it, and assess it.

Thus, the right to freedom of thought and expression includes protection of the right of access to information under State control, which also clearly encompasses the two dimensions—individual and social—of the right to freedom of thought and expression, both of which must be guaranteed simultaneously by the State.’ (Judgment of 19 de septiembre de 2006 of the Inter-American Court of Human Rights. Emphasis added).

The right to access public information is sometimes qualified by the subject matter involved: for example, some areas are excluded from that right (such as State secrets), whereas in other fields access must expressly be promoted (for example, in environmental matters under Principle 10 of the Rio Declaration on Environment and Development).

At present, the right of access to information has also been shaped by the development of new technologies and communication media. This development has not gone unnoticed in certain national legislation, such as the British Freedom of Information Act or Spain’s Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. The international community as a whole has also taken note of it. Thus, the Organization of American States (OAS) has repeatedly encouraged its Member States to ‘…through their respective national legislation and other appropriate means, adopt the necessary measures to facilitate the electronic availability of public information.’ (See resolutions AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04), and AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), entitled Access to Public Information: Strengthening Democracy).

Indeed, the OAS has gone so far as to include in its Model Law on Access to Administrative Information the Administration’s duty to publish annually—and, whenever possible, electronically or digitally—a report on the performance of its functions (Article 11), as well as the possibility of providing the requested information to the citizen electronically (Article 15), among other provisions.

Without prejudice to the limitations affecting the right of access to public information, which this Chamber has examined on various occasions, and emphasizing the progressive nature of its development, the Chamber recognizes that, in the information society, this right entails an expansion of State obligations, which now extend beyond merely responding to a request for information.

As may be inferred from the cited Model Law and the OAS resolutions, the Administration is now required to inform citizens about its actions and progressively make the information in its possession accessible through the technological means available to it.

In the ideal development of this right toward which the State must strive, information made available to citizens proactively through electronic means must be complete, current, orderly, and accessible, insofar as possible, through commonly used programs or interfaces, without imposing unjustified barriers. Users have the right to know how administrative information was collected and the source from which it originated. Compliance with these guidelines enhances the instrumental nature of the right of access to public information and, consequently, the exercise of other fundamental rights, such as freedom of the press.

Accordingly, the State must endeavor to make information available to the public in the most current and complete manner possible, while observing limitations such as the required protection of private data collected by the Administration, pursuant to Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Likewise, when information has been digitized, the formats in which it is supplied should seek to allow the use of widely available software packages, including free and open-source ones, since reducing software costs greatly facilitates access to public information. Such measures depend, of course, on financial and technological constraints, because not every Public Administration is able to provide information in the most optimal manner; moreover, reasons of cybersecurity and well-founded technological and budgetary considerations may determine the type of software to be used. Thus, the digitization of public information requires progressive adaptation in accordance with the budgetary, technological, and human-resource capabilities of each Administration, so that digitizing all public information or providing it in a particular format does not result in neglecting other essential aspects of the public service provided to the general population.

Therefore, criteria of reasonableness and proportionality must be applied in this area, without prejudice to emphasizing from the outset the ideal scenario toward which the State must gradually move in order to fully satisfy the fundamental right of access to public information.

Respect for these parameters enables the information to be used effectively by the regulated party (administrado) and thereby promotes both informed public participation in government and transparency and oversight of the authorities’ actions. Moreover, the Administration’s proactive provision of information benefits the Administration itself because, insofar as such information is made generally and readily available, it will become unnecessary to submit and respond to individual requests.

IV.On reconciling the right to privacy (derecho a la intimidad) with the right of access to public information (derecho de acceso a la información pública). To properly analyze the interests at stake in the sub examine, it must be noted that the information requested by the petitioner involves data that could be considered protected by individuals’ right to privacy.

Recognition of that right is also rooted in constitutional and international law. It is enshrined in Article 24 of the Constitución Política, Article 12 of the Declaración Universal de Derechos Humanos, Article V of the Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Article 17 of the Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, and Article 11 of the Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Accordingly, to decide the case at hand, the rights involved must be balanced in order to arrive at an interpretation that allows both to operate harmoniously. To that end, it is useful to examine how other courts of justice have answered this question.

In the United States, in Department of the Air Force v. Rose, the Supreme Court heard the claim of student editors of a law journal who had requested information from the Department of the Air Force concerning summaries of hearing records involving alleged violations of the Air Force Honor and Ethics Code. The petitioners were denied the information and appealed to the higher courts, where they obtained favorable decisions. The Air Force subsequently petitioned the Supreme Court to reverse the ruling in the petitioners’ favor.

In analyzing the complainant’s arguments, the Supreme Court began from the premise that exceptions to freedom of information (libertad de información) had to be construed narrowly because the purpose of the legislation (the Freedom of Information Act) was to disclose information held by the Administration and thereby expose it to public scrutiny. Thus, exceptions to the principle of maximum disclosure (principio de máxima divulgación) had to be limited and narrowly construed.

The principle of maximum disclosure is not unknown in Latin America. In Claude Reyes et al. v. Chile, the Inter-American Court of Human Rights heard the complaint of a foundation that had requested information from the Chilean Investment Committee regarding a foreign investment project. The requested information concerned the contracts entered into, their amounts, and the identities of the investors—both foreign and domestic—among other matters. The information was not provided to the claimants. Ultimately, the case was decided in their favor. Among the considerations advanced by the Court, the issue of the principle of maximum disclosure and its possible exceptions also arose:

“89. As to the requirements that a restriction in this area must meet, first, such restrictions must be previously established by law as a means of ensuring that they are not left to the discretion of public authorities. Such laws must be enacted ‘for reasons of general interest and for the purpose for which they were established.’ (…)

90. Second, the restriction established by law must serve an objective permitted by the Convención Americana. In this regard, Article 13.2 of the Convention permits restrictions necessary to ensure ‘respect for the rights or reputations of others’ or ‘the protection of national security, public order, or public health or morals.’ 91. Lastly, the restrictions imposed must be necessary in a democratic society, which depends on whether they are directed toward satisfying an imperative public interest. Among several options for achieving that objective, the one that restricts the protected right to the least extent must be chosen. In other words, the restriction must be proportionate to the interest that justifies it and must be conducive to achieving that legitimate objective, interfering as little as possible with the effective exercise of the right.

92. The Court observes that, in a democratic society, it is essential that State authorities be governed by the principle of maximum disclosure, which establishes a presumption that all information is accessible, subject to a limited system of exceptions.” Thus, exceptions must be express, established by law, and narrowly construed.

Another case from the Inter-American jurisdiction is Fontevecchia and D’amico v. Argentina. In that case, the Inter-American Court reviewed the civil judgment entered against the director and editor of an Argentine magazine for publishing two articles referring to the President’s alleged unacknowledged child with a female legislator and to the relationship between them. On that occasion, the Court distinguished between the protection afforded to the privacy of public officials and that afforded to other persons:

“60. The lower threshold of protection afforded to a public official is explained by the fact that the official voluntarily exposes himself or herself to public scrutiny, which may place the official at greater risk of interference with the right to private life. The present case concerned the public official who held the highest elective office in his country, President of the Nation, and who was therefore subject to the greatest degree of public scrutiny, not only regarding his official activities or the performance of his duties, but also regarding matters that could, in principle, relate to his private life but reveal issues of public interest.

61. With regard to matters of public interest, the Court has reaffirmed in its case law the protection of freedom of expression concerning opinions or information on matters in which society has a legitimate interest in remaining informed, in knowing what affects the functioning of the State, or what affects general rights or interests or has significant consequences for society. (…)

62. The information concerning the existence of the child not acknowledged by Mr. M., as well as the latter’s relationship with the child and the child’s mother, constituted the principal cause and a central and inseparable element of the facts published by magazine N., which reported on: a) the transfer of substantial sums of money to those persons by the then President of the Nation; b) the provision of expensive gifts to those persons; and c) the alleged arrangement of economic and political favors for the then husband of Ms. Meza. This information relates to the integrity of public officials and, even without the need to determine whether public funds were used for personal purposes, the transfer of substantial sums and expensive gifts by a President of the Nation, as well as the possible arrangement of favors or interference in a judicial investigation, are matters in which society has a legitimate interest in being informed.” In other words, public officials have a lower threshold of privacy protection because the public interest is at stake, requiring disclosure regarding the proper administration of public funds and the integrity and fitness of State officials.

Another case brought in the United States was Duplantier v. United States. The central issue in that case bears similarities to the matter before this Court. On that occasion, a group of judges filed an appeal (recurso) before the Court of Appeals for the Fifth Circuit, arguing that the Ethics in Government Act of 1978 was unconstitutional because it contained provisions requiring federal judges to submit personal financial disclosures that were available to the public.

In deciding the issue, the Court first held that the fact that judges were appointed—that is, that they did not hold elective office—did not diminish the public interest in knowing about their personal finances because the judges had chosen to accept public office and assume a public responsibility, thereby placing limits on their privacy. The Court found that there was a compelling public interest in disclosure of the data because it ensured the impartiality and honesty of the judicial branch, instilled public confidence in the integrity and neutrality of judges, and, lastly, informed the public about judges’ financial interests so as to prevent conflicts of interest. In conclusion, the public interest was sufficient to subordinate the privacy rights of those subject to the requirement.

For its part, the Tribunal Constitucional de República Dominicana, in decision TC/0042/12 of September 21, 2012, decided a petition for review (recurso de revisión) filed by the Cámara de Diputados against a trial court judgment requiring it to disclose the names and salary amounts of the Chamber’s advisers. The Chamber had disclosed to the requester the number of advisers and the aggregate amount of their compensation but refused to provide their names and salaries because it considered that information personal. The Tribunal Constitucional held:

“The right to public information is highly significant for strengthening democracy because its exercise guarantees transparency and enables citizens to monitor and scrutinize the conduct of the branches of government (…)

Likewise, the purpose of the right of free access to public information is to oversee the use and management of public resources and, consequently, to place obstacles in the way of administrative corruption, a scourge that, as stated in the preambles to the Convención Interamericana contra la Corrupción (dated March 29, 1996) and the Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (dated October 31, 2003), undermines ‘(…) the institutions and values of democracy, ethics, and justice (…)’ The Tribunal Constitucional considers that, although the right to privacy is a fundamental value of the democratic system, as is the protection of personal data, they cannot, as a general rule—although they may exceptionally—restrict the right of free access to public information, because limiting that right would deprive citizens of an essential mechanism for controlling corruption in the Public Administration.

(…)” In Central America, the Constitutional Court of Guatemala heard, in a decision dated November 30, 2013, an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) challenging legal provisions that “…make it mandatory to provide, indiscriminately, information concerning salaries, professional fees, per diem allowances, bonuses, travel expenses, or any financial compensation received by officials, public servants, employees, and advisers working for the State and its agencies.” The applicants argued that the disclosure of such information “…makes it possible for organized crime, ordinary criminals, and gang organizations to target them for extortion, kidnapping, threats, and attacks.” In its decision, the Constitutional Court held:

“In conclusion, the proper interpretation of Article 30 of the Fundamental Law, in light of the pro homine principle and the applicable international human-rights case law and standards, leads to the determination that the aforementioned constitutional provision expressly recognizes that all acts of the administration are public—despite the ambiguity that its heading may create, which in any event has no normative content—as well as the public’s right to access that information, as the holder of national sovereignty, whose possessors are merely its agents. This explains why, in order to exercise that right, citizens need only express their legitimate desire to learn about the organization, operation, and decision-making processes of the government apparatus established to promote their welfare and that of their peers; (…)

In this regard, it must be noted that such amounts are subject to the public interest because of their source: the national treasury, which is funded by the tax burden borne by citizens to finance the State. As previously explained, because the people hold the sovereignty delegated to public authorities, they have the prerogative to access the information administered by those authorities in and for the performance of their duties—in order to verify their effective fulfillment—including the manner in which State resources are spent; the compensation of officials, employees, public servants, and advisers serving the public sector unquestionably constitutes a significant budget item in that respect. This is the turning point that validates the differing regulatory treatment applicable to persons falling within that category, as regards disclosure of their compensation, compared with those employed in the private sector.

It likewise follows that this is not information falling within the constitutionally protected core of personal privacy; and because it does not involve matters of national security or overriding public interests, it is concluded that this type of information does not fall within any of the situations covered by the regime of legitimate restrictions outlined in the preceding recital, which are associated with so-called overriding interests.” Another example of the disclosure of public officials’ salaries occurred in Brazil. The municipality of Sao Paulo disclosed, through an Internet portal, the names, positions, and salaries of the employees of that municipal government. Two precautionary measures (medidas cautelares) had been imposed against the municipality’s decision, and those measures were in turn challenged before the Federal Supreme Court. In a decision dated June 9, 2011, that Court suspended the precautionary measures—thereby permitting disclosure of the data—on the ground that the information was of collective or general interest.

The Court stated that there could be no question of privacy or private life in that case, because the disclosed data concerned public officials acting in that capacity. The primacy of the principle of administrative transparency is one of the highest forms of giving effect to the Republic as a form of government. If, on the one hand, there is a republican manner of administering the State, then, on the other, citizens themselves have the right to see their State administered in a republican manner. The manner in which public affairs are administered takes precedence over the person administering them, and the fact is that this public manner of managing the State apparatus is an essential element of the Brazilian Republic. It is the eye and eyelid of our republican constitutional countenance, the Court stated. Accordingly, denying the primacy of the principle of administrative transparency would, in that case, entail an impermissible impairment of public order.

At the European level, the Court of Justice of the European Union has heard several cases in which it has expressed criteria relevant to deciding the case under consideration (sub examine).

In Volker und Markus Schecke GbR and Hartmut Eifert v. Land Hessen (Joined Cases C‑92/09 and C‑93/09), the Court heard a complaint brought by two recipients of European agricultural subsidies against Land Hessen (Germany) concerning the publication on the Internet of the beneficiary’s name or business name, the municipality in which the beneficiary resides or the postal code, the amount of payments received during the relevant financial year, and the currency of those amounts.

The Court upheld the claim, reasoning that the European Union authorities had failed to carry out a fair balancing (ponderación equilibrada) of the interests at stake:

“It is not disputed that publishing on the Internet the names of the beneficiaries concerned and the specific amounts (…) received by them increases transparency regarding the use of such agricultural aid. Making that information available to the public strengthens public oversight of the use of the amounts concerned and contributes to the optimal use of public funds. (…)

Thus, when fairly balancing the various competing interests, the institutions should have considered whether a more limited publication of identifying information (…) would have been sufficient to achieve the objectives of the European Union legislation at issue in the main proceedings. Specifically, it does not appear that a limitation of that kind, which would protect some of the beneficiaries concerned from interference with their private lives, would prevent citizens from being provided with a sufficiently accurate picture of the aid paid by (…) to enable the objectives of that legislation to be achieved.” On that occasion, the Court did not object to public disclosure of the amount of the aid and the beneficiary’s name; it did, however, find it unlawful, because the interests had not been balanced, for publication to occur without distinctions based on the periods during which the aid was received, its frequency, its type, and so forth.

In Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk and Others (Joined Cases C-465/00, C-138/01 and C-139/01), the Court of Justice heard complaints by several persons concerning the disclosure of data on the income of officials employed by entities subject to the oversight of the Rechnungshof (Court of Auditors). The persons concerned argued that such disclosure violated their right to privacy. The Court stated:

“In this regard, on the one hand, it cannot be denied that, in order to oversee the proper use of public funds, the Rechnungshof and the various parliamentary assemblies need to know the amount of expenditure allocated to human resources in the various public entities. In addition, in a democratic society, taxpayers and the public at large have the right to be informed about the use of public revenue, particularly with respect to personnel expenditure. Such data, compiled in the report, may contribute to public debate on a matter of general interest and therefore serve the public interest.” The Court concluded that there was no conflict between Community Directive 95/46 (on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data) and the national legislation, provided that it was demonstrated that the broad disclosure of the data “…is necessary and appropriate to achieve the objective pursued of properly managing public resources…”.

V.Access to salary information concerning public officials at the national level. The Chamber has repeatedly examined the matter at issue, consistently concluding that the salaries earned by public officials or public servants are public in nature and a matter of general interest because they involve the proper oversight and management of public funds. Thus, in decision number 2013-6023, issued at 15:05 on April 30, 2013, the Chamber held:

“With respect to information concerning salaries earned by public officials or public servants, this Constitutional Chamber, in judgment number 2008-12852, issued at 12:46 hrs. on August 22, 2008, ruled as follows:

‘(…) This Chamber has previously addressed access to public information; thus, in decision number 2007-006100, issued at seventeen hours and four minutes on May eighth, two thousand seven, it held:’” “V.- That said, based on the foregoing, in the specific case under review it is appropriate to determine whether, in response to the petitioner’s request, the Public Services Regulatory Authority is required to provide the employment files (expedientes laborales) of its public officials. In this regard, although, on the one hand, Article 30 of the Political Constitution establishes the guarantee of free access to administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest, except for State secrets, it is also true that, on the other hand, Article 24 of the Constitution guarantees the right to privacy. Providing the personnel file (expediente personal) of an ARESEP official cannot be regarded as a matter of public interest; rather, it is a private matter.

Consequently, unless there is a court order, the respondent Institution is not required to provide such information, since doing so would invade the officials’ private sphere. Accordingly, the employment files of public officials to which the appellant seeks access are considered confidential and therefore may not be made available to a third party to satisfy matters that are not of public interest, except in those cases expressly provided for by law. That circumstance was duly communicated to the appellant, since on the same day that he appeared at ARESEP’s facilities to request the employment files in question, he was informed that they could not be provided because they were confidential. It is therefore evident that he received a response, even though it was not favorable to the claims of the administered party (administrado). This Court has repeatedly accepted such a response as valid, because what matters is that a response be given to the request submitted, not necessarily that the substantive relief sought be granted.

Nevertheless, notwithstanding the foregoing, although access to public officials’ personnel files is prohibited absent the official’s express authorization or a court order, some of the information recorded therein may be requested by any interested person. In other words, even without access to a public official’s personnel file itself, any interested person may request information concerning the type of position held, the duties assigned to that position, the requirements for the position, and whether the official meets them, among other matters. None of these aspects compromises the public official’s right to privacy, because they are matters of public interest.´ (emphasis not in the original).

In the present case, as established by the record, we are faced with a request for information contained in the records of a public entity (Universidad Nacional), and the appellant was partially denied the requested information on the ground that it constituted the officials’ personal information. The record shows that the requested information concerns the professors’ names and the salaries they receive for providing services to UNA through FUNDAUNA. With respect to the foregoing, this Court considers that the requested information is undoubtedly public in nature and of general interest, since it concerns the proper oversight and management of public funds, as well as the relevance of the public services provided through it. In view of what was stated in the decision partially transcribed above, providing the names, positions, and duties of professors at that university—which provides public education—as well as the salaries earned in the performance of those duties, which are tied to public funds, cannot be regarded as the officials’ personal information.

Furthermore, in light of the duty of transparency that must characterize public service, as provided in Article 11 of the Constitution, the Administration may not deny access to information of public interest unless it involves State secrets, confidential data, or data whose disclosure could seriously harm the general interest, none of which has been demonstrated in this case. Consequently, the appeal must be granted (…)” (emphasis not in the original) Additionally, in judgment number 2008- 13951 at 9:20 hrs. on September 19, 2008, this Constitutional Court stated as follows: “(…) The appellant complained that the authorities of Universidad de Costa Rica did not provide him with all the information he requested on April 3, 2008, concerning the salary amounts of several officials of that higher-education institution, because the data were provided in general terms, as set forth in the Institution’s Position Manual, rather than on an individualized basis as he had initially requested.

In this regard, the Rector of Universidad de Costa Rica explained that the information was not provided in full because the officials’ right to privacy was being protected. This Court finds that argument unpersuasive. First, the information requested by A.B.S., in his capacity as Executive Director of the Unit of Rectors of Private Universities of Costa Rica (UNIRE), is of significant public interest because it is inherently connected to the management of public funds. Second, although, as emphasized in the preceding recital (considerando), the right to privacy enshrined in Article 24 of the Political Constitution is an extrinsic limitation on the right of access to administrative information, it cannot be asserted in this case because the requested data are not of a kind that may be classified as sensitive, since they do not constitute the core of the individual’s private sphere; consequently, their disclosure does not entail excessive intrusion.

It follows from the foregoing that the principle of transparency, which must permeate every action of the entities and bodies forming part of a Social and Democratic State governed by the rule of law such as ours, requires that this type of information not be withheld, given that the salaries and supplementary compensation of the officials covered by the request are paid with funds from the public treasury. Consequently, in this case the protected party’s right of access to the institution’s administrative information must be deemed to have been infringed (…)” (emphasis not in the original) As a corollary to the foregoing, the petition for constitutional relief (amparo) under review must be granted, and the respondent authority must be ordered to provide the information requested by the petitioner, as hereby directed.” (To the same effect, rulings 2011-16331 at 2:30 p.m. on November 29, 2011 and 2013-8279 at 9:10 a.m. on June 21, 2013) The need for transparency in public finances may also affect administered parties’ right to privacy.

In the Chamber’s case law, the right to information and access to information has consistently prevailed when disclosure of the data is necessary to ensure the transparency of the public treasury. In judgment number 2120-03 at 1:30 p.m. on March 14, 2013, the Chamber considered a petition for constitutional relief filed against Caja Costarricense de Seguro Social because it had refused to provide the database of beneficiaries of the Non-Contributory Pension Regime, including information such as the beneficiaries’ identity-card numbers, pension amounts, and the reasons for which the pensions were awarded. The Chamber held:

“Within the framework of a Social and Democratic State governed by the rule of law, each and every public entity and body comprising the respective administration must be subject to the implicit constitutional principles of transparency and publicity, which must govern all administrative conduct and functions. Collective organizations under Public Law—public entities—are called upon to be true glass houses whose interiors all administered parties may scrutinize and oversee in broad daylight. Public administrations must create and foster permanent, fluid channels of communication or information exchange with administered parties and the mass media in order to encourage greater direct and active participation in public administration and to give effect to the principles of results-based evaluation and accountability now incorporated into our constitutional text (Article 11 of the Political Constitution).” The disclosure of the requested information, even though it belonged to private individuals, was upheld by the Constitutional Chamber.

When, moreover, the information concerns public officials, and taking into account the Inter-American Court’s holding in the cited case of Fontevecchia and D’amico v. Argentina regarding the threshold of protection afforded to public officials, it must be concluded a fortiori in the case at hand that the information is of public interest and freely accessible.

The foregoing reasoning also applies to a case in which the Chamber granted a petition for constitutional relief brought against Tributación Directa for its refusal to provide the names of the individuals and legal entities delinquent in paying taxes and the amount of their debts. The Chamber stated:

“The requested information is clearly of public interest because it concerns tax delinquency, which affects public finances and, consequently, the satisfaction of collective needs.” (Decision 2010-10982 at 2:57 p.m. on June 22, 2010) This Chamber’s case law advocates transparency in public service. Reference has already been made to the principle of maximum disclosure, supported by the case law of the Inter-American Court and various constitutional courts, and to the international instruments guaranteeing the right to information. A harmonious interpretation of the entire legal system requires consideration of other provisions directly related to the subject. The first of these, an international instrument, is the Inter-American Convention against Corruption. Its preamble states:

“PERSUADED that combating corruption strengthens democratic institutions, prevents distortions in the economy, improprieties in public administration, and the deterioration of social morality; (…)

CONVINCED of the importance of generating awareness among the population of the countries of the region concerning the existence and seriousness of this problem, as well as the need to strengthen civil-society participation in preventing and combating corruption;” (Emphasis added) Thereafter, for the purpose of implementing the objectives stated in the preamble, the Convention provides in its articles:

“Article III Preventive Measures For the purposes set forth in Article II of this Convention, the States Parties agree to consider the applicability of measures, within their own institutional systems, intended to create, maintain, and strengthen: (…)

4. Systems for the disclosure by persons who perform public functions in certain positions as specified by law of their income, assets, and liabilities and, where appropriate, for making such disclosures public.

5. Systems of government hiring and procurement of goods and services that ensure the openness, equity, and efficiency of such systems. (…)

11. Mechanisms to encourage the participation of civil society and nongovernmental organizations in efforts aimed at preventing corruption.” (Emphasis added) In other words, the Convention establishes oversight of the personal finances (including income) of public officials, and the possibility of publishing their financial disclosures, as appropriate mechanisms for combating corruption. Such disclosure, it may be inferred, is intended to foster oversight and transparency through civil participation. Disclosure is also promoted in public-official recruitment systems.

Furthermore, the Convention promotes the creation of mechanisms to encourage civil-society participation. Such participation is of paramount importance because it helps provide transparency, foster oversight of public finances, prevent corruption, and confer legitimacy on the Public Administration.

The national legislature has recognized the importance of transparency in public finances. In addition to Articles 9 and 11 of the Constitution, which establish citizen participation in government and the accountability of the Administration and its officials, the Law on the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Their Personal Data, particularly Article 7 thereof, is relevant:

“Article 7—Free access to information. Information related to the receipt, budgeting, custody, auditing, administration, investment, and expenditure of public funds is in the public interest, as is the information necessary to ensure the effectiveness of this Law with respect to the acts and conduct of public officials. (…)” The cited article gives effect to the constitutional principle of transparency. Information relating to the expenditure of public funds, including the salaries of public officials, is in the public interest. The legislature chose to provide free access to such information as a means of facilitating citizen participation in the oversight of public finances.

Such oversight is possible only if members of the public (administrados) are provided with accurate information concerning public expenditures. In the case at hand, for example, it would be inadequate to provide only information concerning the salary earned by each category of public official, because that would provide only an inaccurate and distorted picture of the actual situation. Indeed, income from other sources (seniority increments, restrictions on outside employment, exclusive-service compensation, employment benefits, etc.) is added to the base salary, and such income may represent a significant portion of an official’s salary.

With the entry into force of the Law on the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Their Personal Data (Law No. 8968), limitations and restrictions were imposed on the disclosure of personal information, compliance with which is an obligation of every citizen and a matter of particular interest to the State, as evidenced by the public-order nature of that law (Article 1). However, the public interest in the information requested by the petitioner—the amount of officials’ salaries—remains unaffected. Such information cannot be classified as restricted-access personal data (dato personal de acceso restringido) (Article 3 of that law), since that type of data is characterized as “being of interest solely to the data subject or to the Public Administration.” In the case of public officials’ salaries, the information transcends the interests of the data subject and the Public Administration, because members of the public also have an interest in knowing the use and destination of the public funds to which they are required to contribute (Article 18 of the Political Constitution).

Indeed, by virtue of the principle of administrative transparency (principio de transparencia administrativa) (which remains effective only if adequate oversight and management of public funds are made possible), the State is obligated to inform the public about how it administers and spends public funds, which entails the public’s right to know the amount of the salaries earned by public officials. The law does not disregard that principle; rather, it establishes it as a guiding principle and boundary of the right to informational self-determination (derecho de autodeterminación informativa). Article 8 states:

“ARTICLE 8.—Exceptions to citizens’ informational self-determination The principles, rights, and guarantees established herein may be limited in a fair and reasonable manner consistent with the principle of administrative transparency when the following purposes are pursued:

(…)

• c)The prevention, prosecution, investigation, detection, and punishment of criminal offenses or breaches of professional ethics.

(…)

• e)The adequate provision of public services.
• f)The effective conduct of the Administration’s ordinary activities by public authorities.” (Emphasis added) Thus, it may be concluded that, under the cited law, the right to informational self-determination does not preclude providing the public with information of public interest, including information concerning the salaries of public officials, since public funds are involved, together with the consequent right of the public to know how those funds are spent. It is clear that providing such information necessarily entails identifying the specific, duly identified official to whom particular compensation is assigned—that is, precisely who receives a particular salary—because a generic reference to a position (e.g., the manager of a state-owned bank receives such compensation) provides an excellent means of concealing cronyism or nepotism behind the administration of public funds. In this matter, the governing maxim must be that citizens have the right to know not only what public funds are spent on, but also on whom they are spent.

Some arguments raised against disclosing public officials’ salaries concern the possibility that such data may be used for criminal activities or to the detriment of officials. It is said, for example, that the circulation of the data makes them more vulnerable to robbery or kidnapping. It is also claimed that the data may be processed by computer-based methods (for example, data mining) to obtain an official’s personal information. For clarification, data mining seeks to identify patterns in information through analytical and statistical procedures. Statistical processing initially entails de-identifying the data, because mass processing can be performed only with homogeneous data—a characteristic incompatible with a personal name, which individualizes the person. The result of the operation may reveal anomalies within the database (for example, the salary does not correspond to the group) or enable predictions (a new official will earn the salary applicable to that official’s group).

Those arguments must be rejected because they would subject the application of the aforementioned rules and constitutional principles to uncertain and random parameters, which would be contrary to their essential purpose. (In this regard, see the European Court of Justice case Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk and Others; see also the case law of the Constitutional Court of Guatemala cited supra.)

It must be emphasized, however, that the purpose of disclosing the aforementioned data is to enable oversight and transparency of public finances. Accordingly, nothing prevents the improper use of such data from giving rise to civil or criminal liability if the data are used to pursue purposes other than those protected by the Constitution and the law. The Law does not protect the abuse of a right, but rather its proper, good-faith exercise. (Articles 21 and 22 of the Civil Code.)

Applying the cited case law and the reasoning set forth above, the Chamber considers that the information requested by the appellant is public in nature, may be requested by members of the public, and, once the request has been made, must be provided by the Administration.” Similarly, in judgment number 2015-002874, issued at nine hours and five minutes on February 27, 2015, this Chamber ruled:

“I.—Subject matter of the petition.—The appellant states that on December 18, 2014, at 12:03 p.m., Jimena Soto, a journalist with CR Hoy, published the following news article: ‘Public Universities Pay Salary Differences of Up to 1000% for Identical Positions.’ She asserts that the article included an exhaustive list of university salaries containing the following information: employer number, employer name, employee name, salary amount, and job description. She alleges that full names and gross salaries were used in that publication, which—in her view—constitutes private information, and therefore considers that her right to privacy was violated.

II.Regarding the matter disputed in the amparo proceeding (amparo). The issue before the Chamber in this petition was analyzed by this Chamber in judgment number 2014-019066, issued at 09:05 hours on November 21, 2014, which held as follows:

"III.- Merits. In its consistent case law, the Chamber has held that the right to information concerning a particular activity, benefit, or right held by a private individual would be restricted by Article 24 of the Political Constitution; however, this is not the case with respect to public officials, given the community’s evident interest in being duly informed about their activities, their good or poor performance in office, the benefits, if any, entailed by their appointment, and the rights they acquire as such, particularly insofar as these are economic in nature—salaries, whether in cash or in kind, bonuses, per diem payments, and so forth—because, when public funds are involved, the public in general—or, as users of the service, those who pay through their contributions—has the right to know how those funds are administered and spent. Furthermore, public officials’ salaries come from funds of the same nature, and therefore the principles of oversight and transparency apply.

Consequently, the information contained in the database concerning the monthly salary, Christmas bonus (aguinaldo), and school-year bonus (salario escolar) earned by public employees does not constitute sensitive or private data. This is intended to enable verification of the proper use of public funds, particularly in budgetary matters, which affect the community as a whole because they involve the State’s management of public funds. Unlike the private-sector regime, in which salary information forms part of the right to privacy, this regime necessarily entails consequences arising from the nature of that relationship and is governed by its own general principles, which are not only different from those of (private) labor law, but are often contrary to them (a view expressed, among others, in judgment No. 2003-014997 at 15:59 hrs. on 17 de diciembre del 2003). Accordingly, the request made by the respondent legislators to the Rector of the Universidad de Costa Rica for information concerning, among other matters, the salary earned by the appellant does not violate any of the appellant’s rights.

It bears repeating that, because the appellant’s salary is paid with funds from the public treasury (erario público), its disclosure is justified under the principles of transparency and financial oversight that the Administration must observe.

IV.Conclusion. In view of the foregoing, because the challenged acts are not deemed to have violated any constitutional provisions or principles to the appellant’s detriment, the appropriate course is to dismiss the amparo proceeding (amparo), as is hereby ordered."

IV.Merits.- The precedents cited above apply to this particular case because, as is evident from official letter CP-EMD-043-2014 dated 20 de agosto del 2014, the information requested by Deputy Otto Guevara Guth, in his capacity as Leader of the Movimiento Libertario legislative caucus, concerns the salaries and positions of public officials, which constitutes public information; therefore, its disclosure does not violate any of the appellant’s rights. As already stated in judgment Nº 2014- 004037 at 11;02 on 21 de marzo de 2014, under the Law on the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Their Personal Data (Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales) (Ley Nº 8968), the right to informational self-determination (autodeterminación informativa) does not preclude providing members of the public with information of public interest, including the salary information of public officials, because public funds are involved and members of the public consequently have the right to know how those funds are spent.

It is clear that providing such information inevitably entails identifying the specific, duly identified official to whom a particular remuneration is assigned—that is, precisely who receives a certain salary—because a generic reference to a position (e.g., the manager of a state-owned bank receives such remuneration) provides an excellent means of concealing cronyism or nepotism behind the administration of public funds. In this area, the governing maxim must be that citizens have the right to know not only what public funds are spent on, but also on whom they are spent. In turn, the fact that this information was published on the respondent’s Facebook page, which is a social network, and in nationally circulated news media likewise does not infringe any constitutional right, because these are means of communication and, as stated above, the published information is public in nature and is physically held by administrative offices.

Thus, the respondent herein, as a user of the network and/or as a citizen, has the right to express his opinions freely, and therefore a social network such as Facebook, or a news outlet, not only provides information but also serves as a channel for expression. It should be noted that the right to information is intended to foster free public opinion and promote democratic pluralism. Curtailing the latter ultimately weakens the democratic system. However, if the appellant believes that the information published by the respondent Deputy is inaccurate, he must raise that claim, should he deem it appropriate, through the corresponding administrative or judicial proceedings. Accordingly, the appropriate course is to deny the appeal, as is hereby ordered.

V. NOTE BY JUSTICE CRUZ CASTRO

The principle of transparency applies in all cases in which public funds are spent or in which there is a duty to contribute financially to the State, as occurs with tax obligations; it likewise applies when private parties receive public funds or collect public funds pursuant to a concession. In such cases, the rule applicable to salaries paid with state funds must also apply, without exception, to the cases just mentioned, even when private-law entities are involved. Opacity cannot be justified on the basis of the parties involved, but rather must be assessed according to the public nature of the activity undertaken and the funds administered by private parties. Private entities may also exercise power that is clearly of public interest and must comply with the principles of transparency and the exclusion of opacity, as befits a constitutional state governed by the rule of law (estado constitucional de derecho).

Por tanto:

The appeal is denied. Justice Jinesta Lobo provides additional reasons. Justices Cruz Castro and Hernández Gutiérrez file separate notes.

Ernesto Jinesta L.

President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernández G.

File #15-010286-0007-CO Johanán D. León Torres v. CCSS and another.

Decision # 2015019330 at 10.48 on 09.XII.2015 Note by Justice HERNANDEZ GUTIÉRREZ

I.As I stated when deciding cases #12-016855-0007-CO, and #13-004098-0007-CO, I generally agree with the majority opinion regarding the public nature of the activities performed by the appellant public servants (bank management, in the first case) and the source of the financial resources used to pay their income. However, I must add the following qualification and clarification: It is true that the salary, wages, or stipend in question is paid with public resources and that, insofar as each member of the public contributes toward paying it, each has an interest in knowing how those funds are invested, used, or employed. In other words, salary expenditures charged against a public budget, as objective data concerning the remuneration or payment assigned to public positions or offices (presidencies, management positions, department heads, etc.), whether elected or not, are data accessible to all, insofar as all contribute to supporting public obligations.

However, it is also true that the details of an individual’s salary become private once the salary enters that person’s estate and cease to be public. The origin and destination of the resources must not be confused with their acquisition and enjoyment. In this regard, I believe that salary-related information must be provided objectively by specifying the salary assigned to the position (management, presidency, or corresponding public position); the bonuses, categories, components, or items (per diem payments, exclusive dedication, occupational restriction, seniority increments, professional-career incentives, etc.) comprising the assigned salary; how each amount is calculated or how the right to receive a particular amount (a seniority increment, for example) is acquired; and the applicable percentage, if any.

II.The manner in which the State budget is administered and spent is, in general, more important than the name of each individual public servant or worker entitled to a proportional share as salary. Oversight by society as a whole, as well as by the competent bodies, depends on the former and not on exposing the latter. Today, transparency makes anything that is not rendered visible appear suspicious. The right to public information, freedom of communication, and the need to contribute to or participate in some manner in the marketplace of ideas make any degree of distance appear incompatible with transparency and therefore compel its elimination. Yet this hypervisibility, which requires everything to be exposed, lays the individual bare and turns the person into a kind of commodity, while subjecting that person to unnecessary risks and insecurity. Faced with this pressure imposed by treating exposure as an absolute value, and with demands to create symmetrical relationships, it is necessary to weigh the added value that certain data may have within the body of information intended for circulation.

Anonymizing the data does not deprive the right to information and communication of its essential content. Put another way, hyperinformation and hypercommunication neither improve the desired oversight and scrutiny nor help reduce expenditure or make public administration more efficient. Instead, they risk compromising the impartiality and objectivity of a measured analysis of the issue.

III.The principle of balancing (principio de ponderación) requires the various constitutional values or interests involved to be weighed. In a case such as this, the individual, personal harm must be weighed against the general or social benefit arising from the disclosure by name of the specific person receiving a particular salary, as well as the extent to which that information may contribute to the public debate under way. This exercise makes it possible to determine whether publication without the person’s name would suffice to achieve the general public objectives pursued regarding the proper public management of resources. In our opinion, upon making that assessment—which the respondent Administration did not make in this case—we conclude that disclosing the names of each and every public servant does not expand the substance of the right and freedom of information and communication; therefore, such information must always be omitted.

JOSE PAULINO HERNANDEZ G.

Case: 15-010286-0007-CO Decision 19330-2015 ADDITIONAL REASONS OF JUSTICE JINESTA LOBO Having reviewed judgment No. 2015-19330 at 10:48 hrs. on 9 de diciembre de 2015, I consider it unnecessary to rely on reasons additional to or different from those stated in this Court’s majority opinion. I find that the recitals (considerandos) of that judgment set forth the reasons why the amparo proceeding must be dismissed.

Ernesto Jinesta L.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y cuarenta y ocho minutos del nueve de diciembre del dos mil quince.

Recurso de amparo que se tramita en por JOHANÁN DAVID LEÓN TORRES, cédula de identidad 0401990999, contra la CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL y OTTO GUEVARA GUTH, en su condición de DIPUTADO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:40 horas del 15 de julio del 2015, la parte recurrente interpone recurso de amparo contra la Caja Costarricense de Seguro Social y Otto Guevara Guth, en su condición de Diputado de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, y manifiesta que el sábado 11 de julio de 2015, el recurrido Diputado del Partido Movimiento Libertario, difundió a través de su perfil de la red social Facebook, un archivo en formato PDF (cargado en la aplicación de almacenamiento en la nube “Google Drive”), que contiene información detallada de la planilla del Instituto Costarricense de Electricidad, ordenada por cédula, nombre completo, monto de salario respectivo y puesto. Indica que, además, el señor Guevara Guth difundió dicha información a los medios de comunicación, tal como se afirma en una publicación del diario La Nación del 14 de julio de 2015, titulada "ICE paga a misceláneos y peones hasta ¢1,4 millones", en la cual, ese periódico reproduce parte de los datos difundidos.Señala que en su condición de trabajador del Instituto Costarricense de Electricidad, la información personal relativa al salario que recibe y el puesto que desempeña dentro de la institución, así como su nombre completo y cédula, aparecen incluidos dentro del archivo mencionado, sin su consentimiento o autorización alguna, de forma que cualquier tercero puede acceder a estos datos que considera corresponden a la esfera de su vida privada, con diversas implicaciones posibles. Manifiesta que aunque esa información se encuentra en una base de datos de acceso público (Sistema Centralizado de Recaudación) administrada por la Caja Costarricense de Seguro Social, ésta únicamente tiene como fin el suministro de insumos para dicha entidad, así como para su verificación y control de los salarios reportados y, eventualmente, para uso informativo de su persona; pero dicha base de datos no fue creada para que su información ni la de ninguna persona trabajadora fuera difundida por terceros ni para que terceras personas (físicas o jurídicas) puedan tener acceso libre a ésta sin su consentimiento, con las diversas implicaciones que esto puede tener en su contra.Explica que contrario al fin para el que existe la base de datos del Sistema Centralizado de Recaudación, la difusión de su información -que reitera considera estrictamente privada-, junto a la del resto de la planilla, persigue de conjunto fines eminentemente políticos, pues va en consonancia a generar un ambiente mediático favorable a impulsar proyectos como el de Ley de Empleo Público (19.431), que la fracción legislativa del Movimiento Libertario, al que pertenece el señor Guevara, introdujo en la corriente legislativa con el objetivo de modificar la actual estructura de salarios públicos y derechos adquiridos. Con base en lo anterior, estima lesionados sus derechos fundamentales a la intimidad, privacidad y dignidad; así como que se puso en riesgo su integridad, tranquilidad y seguridad ante un posible uso indebido de sus datos por parte de terceras personas. Solicita que se declare con lugar el recurso con las consecuencias de ley.
2. 2Por resolución de las 14:47 horas del 17 de julio de 2015, se concede audiencia al Presidente Ejecutivo y al Gerente Financiero, ambos de la Caja Costarricense de Seguro Social; así como a Otto Guevara Guth, en su condición de Diputado de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, para que rindan el informe respectivo, en relación a los hechos expuestos por la parte recurrente.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala al ser las 16:35 horas del 23 de julio de 2015, informa bajo juramento María del Rocío Sáenz Madrigal, en su condición de Presidenta Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, que según el oficio No. DSCR-0466-2015, emitido por el Director del Sistema Centralizado de Recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social, mediante el oficio No. DSCR-0827-2014, de fecha 20 de noviembre de 2014, se procedió a dar respuesta a la solicitud planteada por el Diputado Guevara Guth, en cuanto a la entrega de información referente a los salarios y puestos que desempeñan cada uno de los empleados de distintas entidades estatales. Alega que el trámite de solicitud de información presentado por el Diputado Guevara Guth, fue tramitado sin dilaciones excesivas, y además, fue analizado a la luz de la naturaleza de la información pública que se solicitada.Indica que el derecho de acceso a la información administrativa, si bien se encuentra configurado como un derecho fundamental individual, igualmente cumple, de forma simultánea, el rol objetivo de una garantía institucional, puesto que protege institutos e instituciones constitucionales de gran relevancia. Así las cosas, el principio de transparencia administrativa establece que existe el deber de toda organización administrativa de garantizar a los administrados la información relacionada con la función pública. Por ende, ante la solicitud planteada por un particular a la Administración, lo propio, en un primer momento, es hacer un examen sobre la naturaleza pública de esa información, por cuanto, es dicho carácter público que reviste la información solicitada la que delimita si la misma puede ser entregada o no. En cuanto a la información que es considerada como sensible o de índole privada, explica que existe un límite al derecho a la información de terceros, toda vez que sólo la persona titular de dichos datos puede autorizar quién tiene acceso a la misma.Por su parte, el derecho a la autodeterminación informativa, es el derecho de toda persona para ejercer el control sobre la información que le concierne, contenida en registros públicos o privados; especialmente almacenados mediante medios informáticos. Señala que el Sistema Centralizado de Recaudación posee una base de datos, en la cual consta información tanto pública como privada, de patronos y trabajadores; dicha información no es generada por la Caja Costarricense de Seguro Social, sino que es suministrada por los usuarios del sistema, y custodiada por la institución, para los fines propios de su funcionamiento. Por lo tanto, la información que podría ser entregada a particulares es únicamente la que posee un interés público, previa autorización de la Junta Directiva o Gerencia respectiva. Estima que no se han violentado los derechos fundamentales del recurrente, ya que la autoridad recurrida no ha generado ninguna afectación al derecho a la intimidad y a la autodeterminación de la información del amparado.Acusa que la Sala ha reconocido, en abundante jurisprudencia, que el nombre, el número de puesto ocupado, el salario bruto y el salario neto de los funcionarios públicos no constituyen un dato personal o privado, ya que responden al ya mencionado interés público. Por lo expuesto, solicita se declare sin lugar el recurso.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala al ser las 14:45 horas del 27 de julio de 2015, informa bajo juramento Otto Guevara Guth, en su condición de Diputado de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, que mediante el oficio No. CPEMD-140-2015, de fecha 21 de abril de 2015, solicitó a la Caja Costarricense de Seguro Social, el listado de funcionarios en distintas instituciones del Estado –dentro de las cuales se encontraba el Instituto Costarricense de Electricidad-, así como sus respectivos salarios. Agrega que mediante el oficio No. AFCOP-SCCI-0175-2015, de fecha 05 de junio de 2015, la Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social, facilitó el archivo donde consta el listado de salarios, nombres y cédulas de los funcionarios públicos de distintas instituciones. Estima que no existe ilegitimidad en su actuación, ya que se fundamenta en el cumplimiento de la función de control político, propia de su cargo, la cual ha ejercido de forma responsable y con el firme propósito de controlar el uso adecuado de los fondos públicos.Además, considera que no existe vulneración a lo establecido en la Ley No. 8968, comúnmente conocida como “Ley de Protección de Datos”, pues dicha norma contempla las limitaciones a la autodeterminación informativa, previéndose supuestos bajo los cuales no se requiere contar con el consentimiento del titular de los datos personales para su tratamiento, incorporándose, incluso, dentro de dichas excepciones, los datos sensibles. Al tratase de datos salariales de funcionarios públicos, se establece como una excepción establecida en el artículo 8 de la citada ley, por cuanto el ya mencionado derecho a la autodeterminación informativa de dichos funcionarios no es absoluto, y menos aún, cuando la limitación tiene una justa causa, como lo es la transparencia administrativa. Por lo expuesto, solicita se declare sin lugar el recurso interpuesto.
5. 5Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala al ser las 17:56 el 23 de julio de 2015, informa bajo juramento Gustavo Picado Chacón, en su condición de Gerente Financiero de la Caja Costarricense de Seguro Social, que mediante nota No. CP-EMD-043-2014, de fecha 20 de agosto de 2014, el Diputado recurrido, en su condición de Jefe de Fracción del Partido Político Movimiento Libertario, solicitó información referente al salario y al puesto que desempeña cada uno de los empleados de entidades como la Refinadora Costarricense de Petróleo, el Instituto Costarricense de Electricidad, la Radiográfica Costarricense, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Consejo Nacional de Producción y distintas universidades públicas. Indica que mediante la nota No. SDCR-0635-2014, de fecha 29 de agosto de 2014, el Director del Sistema Centralizado de Recaudación atiende la instrucción No. GF-3603-14, referente al traslado interno que realiza la Gerencia Financiera a la Dirección del Sistema Centralizado de Recaudación.Indica que, mediante el oficio AFCOP-SCCI-0221-2014, de fecha 20 de noviembre de 2014, se remite al Director del Sistema Centralizado de Recaudación la información requerida, el cual, por nota No. DSCR-0827-2014, remite la información al despacho del Diputado Guevara Guth. En otro orden de ideas, manifiesta que la Administración tiene la obligación de rendir información pública a los administrados, sin necesidad de acreditar un interés directo o una afectación personal, en razón de la naturaleza que ostenta tal información. Considera que no se han violentado los derechos fundamentales del amparado, por lo que solicita se declare sin lugar el recurso.
6. 6En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso.- La parte recurrente estima lesionados sus derechos fundamentales a la intimidad, privacidad y dignidad, ya que un Diputado de la República –aquí recurrido- difundió a través de los medios de comunicación y en su perfil de la red social Facebook, un archivo en formato PDF, que contiene información detallada de la planilla del Instituto Costarricense de Electricidad, ordenada por cédula, nombre completo, monto de salario respectivo y puesto.Considera que tal situación lesiona su derecho a la intimidad.

II- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

• a)Mediante nota No. CP-EMD-043-2014, de fecha 20 de agosto de 2014, el Diputado recurrido, en su condición de Jefe de Fracción del Partido Político Movimiento Libertario, solicitó información a la Caja Costarricense de Seguro Social referente al salario y al puesto que desempeña cada uno de los empleados de entidades como la Refinadora Costarricense de Petróleo, el Instituto Costarricense de Electricidad, la Radiográfica Costarricense, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Consejo Nacional de Producción y distintas universidades públicas (ver copia de la gestión aportada por las partes).
• b)Por oficio No. DSCR-0827-2014, de fecha 20 de noviembre de 2014, el Director del Sistema Centralizado de Recaudación de la Institución recurrida, entregó la información solicitada referente a los salarios y puestos que desempeñan cada uno de los empleados de distintas entidades estatales (ver copia del oficio aportado por las partes).
• c)La información de los puestos y salario de funcionarios del ICE entregados corresponden a los registros mostrados en la consulta realizada al Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), según la planilla confeccionda y preportada por el patrono Instituto Costarricense de Eliectricidad (ver copia de la certificación extendida por el Jefe Sugárea Contol y calidad de la información de la CCSS) d) En el mes de julio de 2015, el Diputado Guevara publicó en la red social facebook la supra indicada información (ver copia de la página electrónica aportada por el recurrente).

III.Sobre el acceso a la información relacionada con salarios y puestos de funcionarios públicos: La Sala, en reiterada jurisprudencia ha indicado, con algunas excepciones, que el derecho a la información sobre determinada actividad, ventaja o derecho que un particular ostente estaría vedado por lo dispuesto en el artículo 24, de la Constitución Política; sin embargo, ello no sucede en cuanto al funcionario público, por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informado de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica -salarios, en dinero o en especie, pluses, dietas, etcétera- pues en tratándose de fondos públicos, son los administradores en general -o como usuarios del servicio los que pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos. Es así, como mediante sentencia número 2014- 004037 de las once horas y dos minutos del veintiuno de marzo del dos mil catorce, esta Sala resolvió:

"III.-Sobre el derecho de acceso a la información pública. El acceso a la información pública que se encuentra en manos de la Administración ha sido reconocido como derecho constitucional en reiterados fallos de este Tribunal. Su raigambre constitucional se encuentra en el artículo 30 de la Constitución, amén que también ha recibido reconocimiento en el derecho convencional. De esta forma, instrumentos básicos del Derecho Internacional lo han reconocido como un componente del derecho de información que se encuentra a su vez asociado a la libertad de expresión. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos señala en su artículo 19 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones (…)”. De la misma manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos indica en el artículo 19 inciso 2): “2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole (…)” (El subrayado es agregado. Véase asimismo el artículo IV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).

En el ámbito interamericano, la Convención Americana sobre Derechos Humanos ha seguido el camino trazado por estos instrumentos y establecido en el artículo 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión) que “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, (..)” (El subrayado es agregado). En cuanto a esta norma, en el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció:

“77. En lo que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción.

Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea.” (Sentencia del 19 de septiembre de 2006 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El subrayado es agregado).

El derecho a acceder a la información pública se encuentra matizado en ocasiones por la materia: por ejemplo, hay áreas que se encuentran excluidas del derecho (verbigracia, los secretos de Estado) y, por el contrario, campos en los que explícitamente se debe promover el acceso (por ejemplo, en materia ambiental según el principio 10 de la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo).

En la actualidad, el derecho de acceso a la información también se ha visto moldeado por el desarrollo de las nuevas tecnologías y los medios de comunicación. Dicha evolución no ha pasado desapercibida para algunas legislaciones nacionales, como el Freedom of Information Act británico o la española Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. La comunidad internacional en general también ha hecho reparo en él. Así, la Organización de Estados Americanos (OEA) ha alentado en múltiples ocasiones a sus Estados Miembros a que “…a través de su respectiva legislación nacional y otros medios apropiados, adopten las medidas necesarias para facilitar la disponibilidad electrónica de la información pública.” (Véanse las resoluciones AG/RES. 2418 (XXXVIII-O/08), AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04) y AG/RES. 1932 (XXXIII-O/03), tituladas Acceso a la Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia).

De hecho, la OEA ha llegado a incluir en su Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa el deber de la Administración de publicar anualmente y cuando sea posible en forma electrónica o digital, un informe sobre el desarrollo de sus funciones (artículo 11) y la posibilidad de entregar al administrado la información solicitada de forma electrónica (artículo 15), entre otros.

Sin perjuicio de los límites que afectan al derecho de acceso a la información pública, ya analizados en diferentes ocasiones por esta Sala, y haciendo hincapié en el carácter progresivo de su desarrollo, la Sala reconoce que tal derecho conlleva en la sociedad de la información una ampliación de las obligaciones estatales, las que ahora van más allá de la simple respuesta a una solicitud de información.

Como se puede inferir de la Ley Modelo citada y las resoluciones de la OEA, hoy en día, la Administración está obligada a informar al administrado acerca de sus actuaciones y progresivamente hacer accesible la información que se encuentra en su poder mediante los medios tecnológicos que tenga a su alcance.

En este desarrollo ideal del derecho al cual el Estado debe aspirar a que la información que sea puesta de oficio al alcance de los administrados por vías informáticas, debe ser completa, actual, ordenada, accesible, en la medida de lo posible, mediante programas o interfases de uso común, sin que se impongan barreras injustificadas. El usuario tiene derecho a saber cómo ha sido recolectada la información administrativa y la fuente de la que proviene. El cumplimiento de estos lineamientos permite que se potencie el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública y, en consecuencia, el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la libertad de prensa.

De este modo, el Estado debe procurar poner a disposición del público, la información de la manera más actual y completa posible, eso sí observando límites como el requerido resguardo de aquellos datos privados que son recopilados por la Administración, conforme a la Ley 8968, Protección de la Persona frente al tratamiento de sus datos personales.

Asimismo, cuando la información se encuentra digitalizada, los formatos en que se suministren deben procurar la aplicación de paquetes informáticos de uso muy común, incluso aquellos libres pues la disminución de costos por software facilita enormemente el acceso a la información pública. Tales medidas dependen, claro está, de condicionantes financieras y tecnológicas, toda vez que no toda Administración Pública está posibilitada para suministrar la información de la manera más óptima, amén que razones de seguridad informática, de fundada conveniencia tecnológica y presupuestaria pueden determinar el tipo de software por utilizar. Así, la digitalización de la información pública demanda una adaptación progresiva acorde a las posibilidades presupuestarias, tecnológicas y de recursos humanos de cada Administración, no sea que por digitalizar toda la información pública o entregarla en un determinado formato, se descuiden otros aspectos esenciales del servicio público que se brinda a la población en general.

De manera que criterios de razonabilidad y proporcionalidad deben ser aplicados en esta materia, lo que no obsta para subrayar desde ya el escenario ideal al que el Estado debe acercarse paulatinamente a fin de satisfacer de modo pleno el derecho fundamental al acceso a la información pública.

El respeto a estos parámetros posibilita que la información sea utilizada de manera efectiva por el administrado y, con ello, se fomenta tanto la participación informada de las personas en el gobierno, como la transparencia y control de las actuaciones de las autoridades. Más aún, la actuación proactiva de la Administración en el suministro de la información redunda en su beneficio, pues conforme esta sea puesta a disposición de manera general y accesible, se tornará innecesario plantear y responder solicitudes particulares.

IV.Sobre la conjugación del derecho a la intimidad con el derecho de acceso a la información pública. Para realizar un análisis adecuado de los intereses que se encuentran en juego en el sub examine es necesario señalar que la información solicitada por el accionante involucra datos que podrían considerarse protegidos por el derecho a la intimidad de las personas.

El reconocimiento de dicho derecho también es de raigambre constitucional e internacional. Se encuentra en el artículo 24 de la Constitución Política, el artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo V de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

De manera que, para la resolución del caso de marras, es menester realizar un balance de los derechos involucrados con el fin de arribar a una interpretación que permita el desenvolvimiento armonioso de ambos. A tal efecto, no está de más estudiar la manera en la que otros tribunales de justicia han respondido dicha pregunta.

En Estados Unidos, la Corte Suprema conoció en el caso Department of the Air Force v. Rose el reclamo de estudiantes editores de una revista de derecho que requirieron información al Departamento de la Fuerza Aérea sobre los resúmenes de los registros de audiencias en que se conocieron acusaciones de infracción al Código de Honor y Ética de la Fuerza Aérea. La información les fue negada a los petentes, quienes acudieron a las instancias superiores, donde obtuvieron resultados favorables. Posteriormente, la Fuerza Aérea acudió a la Corte Suprema con el fin de revertir el pronunciamiento que favorecía a los petentes.

Al analizar los argumentos del quejoso, la Corte Suprema partió del supuesto de que las excepciones a la libertad de información debían ser interpretadas de manera restrictiva, pues el propósito de la normativa (Ley de la libertad de información o Freedom of Information Act) era divulgar la información que se encuentra en posesión de la Administración y, con ello, abrirla al escrutinio público. De esta forma, las excepciones al principio de máxima divulgación debían ser limitadas y restringidas.

El principio de máxima divulgación no es desconocido en Latinoamérica. En el caso Claude Reyes y otros v. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos conoció la queja de una fundación que había requerido información al Comité de Inversiones chileno sobre un proyecto de inversión extranjera. La información solicitada versaba sobre los contratos suscritos, el monto de los mismos, la identidad de los inversionistas (tanto extranjeros, como nacionales), entre otros. La información no fue proporcionada a los demandantes. Al final, el caso fue resuelto a favor de los demandantes. Entre las consideraciones esgrimidas por la Corte, también surgió el tema del principio de máxima divulgación y sus posibles excepciones:

“89. En cuanto a los requisitos que debe cumplir una restricción en esta materia, en primer término deben estar previamente fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público. Dichas leyes deben dictarse “por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. (…)

90. En segundo lugar, la restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana. Al respecto, el artículo 13.2 de la Convención permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar “el respeto a los derechos o a la reputación de los demás” o “la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”.

91. Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aquélla que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de ese legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho.

92. La Corte observa que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones.” Así, se tiene que las excepciones deben ser expresas, legales e interpretadas de manera restrictiva.

Otro caso de la jurisdicción interamericana es el Fontevecchia y D’amico v. Argentina. En él, la Corte Interamericana conoció la condena civil impuesta en contra del director y editor de una revista argentina por la publicación de dos artículos en los que hacían referencia a la existencia de un hijo no reconocido del presidente con una diputada, y a la relación entre ellos. En dicha ocasión, la Corte diferenció entre la protección la intimidad de los funcionarios públicos y la del resto de las personas:

“60. El diferente umbral de protección del funcionario público se explica porque se expone voluntariamente al escrutinio de la sociedad, lo cual lo puede llevar a un mayor riesgo de sufrir afectaciones a su derecho a la vida privada. En el presente caso se trataba del funcionario público que ostentaba el más alto cargo electivo de su país, Presidente de la Nación y, por ello, estaba sujeto al mayor escrutinio social, no solo sobre sus actividades oficiales o el ejercicio de sus funciones sino también sobre aspectos que, en principio, podrían estar vinculados a su vida privada pero que revelan asuntos de interés público.

61. En cuanto al carácter de interés público, en su jurisprudencia la Corte ha reafirmado la protección a la libertad de expresión respecto de las opiniones o informaciones sobre asuntos en los cuales la sociedad tiene un legítimo interés de mantenerse informada, de conocer lo que incide sobre el funcionamiento del Estado, o afecta derechos o intereses generales o le acarrea consecuencias importantes. (…)

62. La información relativa a la existencia del hijo no reconocido por el señor M., así como la relación de este último con el niño y con su madre constituían la causa principal y un elemento central e inseparable de los hechos publicados por la revista N. que informaban sobre: a) la disposición de cuantiosas sumas de dinero hacia esas personas por parte del entonces Presidente de la Nación; b) la entrega a dichas personas de regalos costosos, y c) la presunta existencia de gestiones y favores económicos y políticos al entonces esposo de la señora Meza. Dicha información se relaciona con la integridad de los funcionarios y, aún sin necesidad de determinar si se hizo uso de fondos públicos para fines personales, la disposición de sumas cuantiosas y regalos costosos por parte de un Presidente de la Nación, así como con la eventual existencia de gestiones o interferencias en una investigación judicial, son cuestiones sobre las cuales existe un legítimo interés social en conocerlas.” En otras palabras, el umbral de protección de la privacidad de los funcionarios públicos es menor por encontrarse de por medio el interés público, el cual demanda conocer la adecuada administración de fondos públicos y la integridad e idoneidad de los funcionarios estatales.

Otro caso que se presentó en Estados Unidos fue el Duplantier v. United States. El punto medular de dicho caso refleja similitudes con el que se conoce en esta sede. En esa ocasión, un grupo de jueces planteó recurso ante la Corte de Apelaciones del Quinto Circuito por considerar que la Ley de Ética en el Gobierno de 1978 era inconstitucional al contener disposiciones que obligaban a los jueces federales a presentar una declaración financiera personal que era disponible al público.

Al resolver la cuestión se afirmó, en primer lugar, que el hecho de que los jueces fueran nombrados -es decir, que no tratara de un cargo de elección popular- no incidía en el interés público de conocer sus finanzas personales, pues los jueces habían elegido aceptar el puesto público y asumir una responsabilidad pública, lo que ponía límites a su privacidad. La Corte estimó que existía un interés público que compelía a la divulgación de los datos, pues ello aseguraba la imparcialidad y honestidad de la rama judicial, instilaba confianza en el público acerca de la integridad y neutralidad de los jueces y, por último, informaba al público sobre los intereses económicos de los jueces para evitar los conflictos de intereses. En conclusión, el interés público era suficiente para subordinar el derecho a la privacidad de los obligados.

Por su parte, el Tribunal Constitucional de República Dominicana resolvió en su decisión TC/0042/12 del 21 de septiembre de 2012 un recurso de revisión incoado por la Cámara de Diputados en contra de una sentencia de primera instancia que la obligaba a comunicar el nombre y el monto de los salarios de los asesores de dicha Cámara. La Cámara había comunicado al solicitante el número de asesores y el monto global de las remuneraciones, pero se negó a indicar el nombre y el salario por considerar esa información personal. El Tribunal Constitucional consideró:

“El derecho a la información pública tiene una gran relevancia para el fortalecimiento de la democracia, ya que su ejercicio garantiza la transparencia y permite a los ciudadanos controlar y fiscalizar el comportamiento de los Poderes Públicos (…)

Asimismo, el derecho al libre acceso a la información pública tiene como finalidad controlar el uso y manejo de los recursos públicos y, en consecuencia , ponerle obstáculos a la corrupción administrativa, flagelo que, según se hace constar en el preámbulo de la Convención Interamericana contra la Corrupción (de fecha 29 de marzo de 1996) y el de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (de fecha 31 de octubre de 2003), socava “(…) las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia (…)” El Tribunal Constitucional considera que, aunque el derecho a la intimidad es un valor fundamental del sistema democrático, al igual que la protección a los datos personales , no puede n , de manera general, aunque sí excepcionalmente, restringir el derecho de libre acceso a la información pública, ya que limitarlo despojaría a la ciudadanía de un mecanismo esencial para el control de la corrupción en la Administración Pública.

(…)” En Centroamérica, la Corte Constitucional de Guatemala conoció en resolución del 30 de noviembre de 2013 una acción de inconstitucionalidad contra disposiciones legales que “…hacen obligatorio que se proporcione indiscriminadamente información relativa a salarios, honorarios, dietas, bonos, viáticos o cualquier remuneración económica que perciban los funcionarios, servidores públicos, empleados y asesores que laboren en el Estado y sus dependencias.” Los accionantes consideraron que la entrega de esa información “…propicia para que el crimen organizado, la delincuencia común y las estructuras de maras estén en la posibilidad de hacerlos objeto de extorsiones, secuestros, amenazas y atentados.” En su decisión, la Corte Constitucional estimó:

“En conclusión, la apropiada exégesis del artículo 30 de la Ley Fundamental, a la luz del principio pro homine y de la jurisprudencia y estándares internacionales en materia de derechos humanos aplicables, conduce a establecer que el referido precepto constitucional encierra el reconocimiento equívoco que puede propiciar su epígrafe, que en todo caso carece de contenido normativo–; así como del derecho de la población de acceder a esa información, como titular de la soberanía nacional, de la que sus poseedores son sólo mandatarios. Ello explica que para ejercerlo el ciudadano no tenga más que manifestar su legítima voluntad de conocer la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones del aparato gubernamental destinado a procurar su bienestar y el de sus pares; (…)

Sobre el particular es necesario apuntar que tales cantidades están sujetas al interés público por razón de su origen, que es el erario nacional, formado a partir de la carga tributaria absorbida por los ciudadanos para el sostenimiento financiero del Estado. Como ya se explicó antes, siendo la población la detentadora de la soberanía delegada en el poder público, cuenta con la prerrogativa de acceder a la información administrada por éste en y para el ejercicio de sus funciones –a fin de verificar su eficaz cumplimiento–, incluyendo la manera en la que se invierten los recursos estatales; las remuneraciones de los funcionarios, empleados, servidores y asesores a disposición del sector público constituyen, sin duda, un rubro importante en ese sentido. En esto radica el punto de inflexión que valida el trato normativo diferenciado que atañe a las personas que pertenecen a esa categorización, en cuanto a la publicidad de sus remuneraciones, respecto a aquellas que están adscritos a relaciones de trabajo en la iniciativa privada.

Asimismo, de ello se extrae que no se trata de un dato comprendido dentro del núcleo de intimidad personal protegido constitucionalmente; y dado que tampoco comporta cuestiones de seguridad nacional o intereses públicos superiores, se concluye que ese tipo de información no encuadra dentro de ninguno de los supuestos del régimen de limitaciones legítimas delineado en al apartado considerativo precedente, asociados a los denominados intereses preponderantes.” Otro ejemplo de divulgación de los salarios de funcionarios públicos se dio en Brasil. La municipalidad de Sao Paulo reveló a través de un portal de Internet el nombre, puesto y salario de los empleados de esa alcaldía. En contra de la decisión de la municipalidad se habían impuesto dos medidas cautelares, las cuales fueron impugnadas a su vez ante el Supremo Tribunal Federal. En una decisión del 9 de junio de 2011, dicho Tribunal suspende las medidas cautelares –permitiendo con ello la divulgación de los datos- por considerar que la información constituye interés colectivo o general.

No cabe, dice el Tribunal, hablar de intimidad o de vida privada en ese caso, pues los datos objeto de divulgación se refieren a agentes públicos en su condición de tales. La prevalencia del principio de publicidad administrativa es una de las formas más elevadas de concretizar la República en cuanto forma de gobierno. Si, por un lado, hay un modo republicano de administrar el Estado, por otro, la propia ciudadanía tiene el derecho de ver su Estado republicanamente administrado. La manera como se administra la cosa pública prevalece sobre el sujeto que administra y el hecho es que ese modo público de gerenciar el aparato estatal es el elemento esencial de la República Brasileña. Son el ojo y el párpado de nuestra fisonomía constitucional republicana, indica el Tribunal. Por ello, negar la preponderancia del principio de publicidad administrativa implicaría, en su caso, una situación inadmisible de lesión al orden público.

En el ámbito europeo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha conocido varios casos en los que ha expresado criterios relevantes para la resolución del sub examine.

En el caso Volker und Markus Schecke GbR y Hartmut Eifert v. Land Hessen (asuntos acumulados C‑92/09 y C‑93/09), el Tribunal conoció la queja de dos beneficiarios de subsidios agrícolas europeos contra el Land Hessen (Alemania) por publicar en Internet el nombre o razón social del beneficiario, el municipio en el que reside o el código postal, el importe de los pagos durante el ejercicio financiero correspondiente y la moneda de esos importes.

El Tribunal declaró con lugar la demanda arguyendo que las autoridades de la Unión Europea no habían realizado una ponderación equilibrada de los intereses en juego:

“No se discute que la publicación en Internet de los datos nominales de los beneficiarios afectados y de los importes específicos (…) percibidos por ellos permite aumentar la transparencia en lo que respecta a la utilización de tales ayudas agrícolas. Poner a disposición del público esa información refuerza el control público sobre la utilización de las cantidades de que se trata y contribuye a la utilización óptima de los fondos públicos. (…)

Así pues, a la hora de ponderar equilibradamente los diversos intereses en conflicto, las instituciones hubieran debido analizar la cuestión de si una publicación de datos nominales limitada (…) habría bastado o no para alcanzar los objetivos de la normativa de la Unión controvertida en los litigios principales. Concretamente, no parece que una limitación de esa índole, que protegería de una injerencia en su vida privada a algunos de los beneficiarios afectados, impida ofrecer a los ciudadanos una imagen de las ayudas abonadas por (…) lo bastante fiel como para permitir que se alcancen los objetivos de dicha normativa.” En dicha ocasión, el Tribunal no se opuso a que se revelara públicamente el monto de la ayuda y el nombre del beneficiario; sin embargo, sí consideró contrario a derecho, por falta de ponderación de los intereses, que la publicación se realizara sin establecer distinciones en función de los periodos de recepción de ayuda, su frecuencia, el tipo, etc.

En el caso Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk y otros (asuntos acumulados C-465/00, C-138/01 y C-139/01), el Tribunal de Justicia conoció el reclamo de varias personas por la divulgación de datos sobre los ingresos de funcionarios de entidades sujetas al control del Rechnungshof (Tribunal de Cuentas). Los afectados argüían que dicha divulgación iba en contra del derecho a su intimidad. El Tribunal manifestó:

“A este respecto, por una parte, no se puede negar que para controlar la buena utilización de los fondos públicos, el Rechnungshof y las distintas asambleas parlamentarias necesitan conocer el importe de los gastos afectados a los recursos humanos en las distintas entidades públicas. A ello se suma, en una sociedad democrática, el derecho de los contribuyentes y de la opinión pública en general a ser informados de la utilización de los ingresos públicos, especialmente en materia de gastos de personal. Tales datos, reunidos en el informe, pueden contribuir al debate público relativo a una cuestión de interés general y sirven, por tanto, al interés público.” El Tribunal concluyó que no había oposición entre la Directiva 95/46 comunitaria (relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos) y la normativa nacional siempre que se demostrara que la amplia divulgación de los datos “…es necesaria y apropiada para lograr el objetivo de buena gestión de los recursos públicos perseguido…”.

V.Sobre el acceso a la información salarial de funcionarios públicos en el ámbito nacional. En repetidas ocasiones la Sala ha analizado el tema en cuestión, llegando reiteradamente a la conclusión de que el salario que devengan los funcionarios o servidores públicos es de naturaleza pública e interés general, por involucrar el adecuado control y manejo de fondos públicos. Así, en la resolución número 2013-6023 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2013, la Sala determinó:

“En lo que respecta a información relativa al salario devengado por los funcionarios o servidores públicos, esta Sala Constitucional, en la sentencia número 2008-12852 de las 12:46 hrs. de 22 de agosto de 2008, se pronunció de la siguiente manera:

“(…) Esta Sala con anterioridad se ha referido al acceso a la información pública, así en la resolución número 2007-006100 de las diecisiete horas y cuatro minutos del ocho de mayo del dos mil siete, dispuso:

“V.- Ahora bien, partiendo de lo dicho, para el caso concreto bajo estudio conviene analizar si, ante la solicitud del amparado, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos está en la obligación de suministrar los expedientes laborales sus funcionarios públicos. Al respecto, si bien, por una parte, el artículo 30 de la Constitución Política establece la garantía del libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, quedando a salvo los secretos de Estado, también es lo cierto que, por otra parte, el artículo 24 constitucional garantiza el derecho a la intimidad. No puede considerarse que facilitar el público, sino que es más bien un asunto de índole privada, razón por la que salvo que exista una orden judicial, no es obligación de la Institución recurrida suministrar tal información, pues sería invadir la esfera privada de los funcionarios.

En ese orden de ideas, se considera que los expedientes laborales de los funcionarios públicos a los que sea tener acceso el recurrente, son de carácter confidencial, de modo que no pueden ponerse a disposición de un tercero para satisfacer asuntos que no son de interés público, salvo aquellos casos expresamente previstos por la ley. Tal circunstancia le fue debidamente comunicada al recurrente, ya que el mismo día en que éste se apersonó a las instalaciones de la ARESEP, a fin de solicitar los expedientes laborales en mención se le informó de la imposibilidad de facilitárselos, por ser de carácter confidencial, con lo cual es evidente se le brindó respuesta aún cuando ésta no fue favorable a las pretensiones del administrado, lo cual en reiteradas ocasiones se ha admitido como válido por este Tribunal pues lo que interesa es que se brinde respuesta a la gestión formulada y no necesariamente que se conceda el fondo de las pretensiones planteadas.

Sin embargo, a pesar de lo dicho, aunque el acceso al expediente personal de los funcionarios públicos está vedado, salvo autorización expresa del mismo funcionario u orden judicial, parte de la información que allí se consigna sí puede ser solicitada por cualquier sujeto interesado. Es decir, aún sin tener acceso propiamente al expediente personal de un funcionario público, cualquier interesado puede solicitar se le indique el tipo de puesto que ocupa, las funciones asignadas a dicho puesto, los requisitos para el puesto y si el funcionario los cumple, entre otros, todos ellos aspectos que en nada comprometen el derecho a la intimidad del funcionario público pues son aspectos de interés público.´(el subrayado no es del original).

En el presente caso, como se acredita de los autos nos encontramos frente a una petición de información contenida en los registros de una entidad pública (la Universidad Nacional), y al recurrente se le denegó parcialmente la información solicitada, por considerarse información personal de los funcionarios. Se observa en el expediente, que la información solicitada es relativa al nombre de los profesores y al salario que perciben por prestar servicios para la UNA por medio de la FUNDAUNA. Con respecto a lo anterior, considera este Tribunal que sin duda la información requerida es de naturaleza pública, y de interés general, pues está de por medio el adecuado control y manejo de fondos públicos, así como la pertinencia de los servicios públicos que a través de ésta se prestan. En razón de lo indicado en la resolución parcialmente transcrita, el brindar el nombre, el cargo y las funciones de profesores de esa universidad - educación de naturaleza pública- así como el salario que se devenga en dichas funciones, vinculadas con fondos públicos, no se puede considerar información personal de los funcionarios.

Además en atención del deber de transparencia que debe caracterizar la función pública, según dispone el artículo 11 constitucional, no puede la Administración negar el acceso a la información que revista interés público, a menos que estemos ante secretos de Estado, datos confidenciales o datos cuya divulgación puede afectar gravemente el interés general, situación que en el presente caso no se demuestra. En consecuencia, procede acoger el recurso (…)” (el subrayado no corresponde al original) Adicionalmente, en la sentencia número 2008- 13951 de las 9:20 hrs. de 19 de setiembre de 2008, este Tribunal Constitucional indicó lo siguiente: “(…) El recurrente reclamó que las autoridades de la Universidad de Costa Rica no le brindaron, en su totalidad, la información que solicitó el 3 de abril de 2008, relacionada con el monto del salario de varios funcionarios de la entidad de educación superior, pues se facilitaron los datos de forma general, según se consigna en el Manual de Puestos de la Institución, y no de manera individualizada, como lo requirió inicialmente.

Al respecto, la Rectora de la Universidad de Costa Rica, buscó salvaguardar el derecho a la intimidad de los funcionarios. Este Tribunal considera que tal alegato no es de recibo. En primer lugar, la información solicitada por A.B.S., en su condición de Director Ejecutivo de la Unidad de Rectores de Universidades Privadas de Costa Rica (UNIRE), reviste un marcado interés público, ya que, está inherentemente vinculada con el manejo de fondos de esa naturaleza. En segunda instancia, si bien es cierto, tal y como se resaltó en el considerando anterior, el derecho a la intimidad, contenido en el artículo 24 de la Constitución Política, es un límite extrínseco del derecho de acceso a la información administrativa, en este caso no es oponible, pues los datos exigidos no son de aquellos que se pueden calificar como sensibles, por constituir el núcleo de la esfera de intimidad del individuo, entonces, su entrega no implica una intromisión excesiva.

A partir de lo anterior, resulta claro que el principio de transparencia que debe permear toda actuación de los entes y órganos que forman parte de un Estado Social y Democrático de Derecho como el nuestro, impone que este tipo de información no pueda ser retenida, en consideración a que los salarios y complementos de los funcionarios sobre los cuales versa la gestión, son pagados con fondos provenientes del erario público. Por consiguiente, en este caso se debe tener por transgredido el derecho de acceso a la información administrativa de la institución amparada (…)” (el subrayado no corresponde al original) Como corolario de lo anterior, procede acoger el amparo en estudio y ordenar a la autoridad recurrida que brinde la información solicitada por el amparado, como así se dispone.” (En el mismo sentido, los votos 2011-16331 de las 2:30 horas del 29 de noviembre de 2011 y 2013-8279 de las 9:10 horas del 21 de junio de 2013) La necesidad de que exista transparencia en las finanzas públicas también puede afectar el derecho a la privacidad de los administrados.

En la jurisprudencia de la Sala, el derecho a la información y al acceso a la información ha prevalecido consistentemente, cuando la divulgación de los datos es necesaria para garantizar la transparencia de la hacienda pública. En la sentencia número 2120-03 de las 13:30 horas del 14 de marzo de 2013, se conoció un recurso de amparo interpuesto en contra de la Caja Costarricense de Seguro Social por haberse esta negado a proporcionar la base de datos de las personas beneficiarias Régimen no Contributivo de Pensiones, incluyendo información como los números de cédulas de los beneficiarios, montos de las pensiones y los motivos por los que fueron asignadas. La Sala estimó:

“En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política).” La divulgación de la información solicitada, aunque fuera perteneciente a particulares, fue avalada por la Sala Constitucional.

Ahora bien, cuando se trata de información relativa a funcionarios públicos y tomando en cuenta lo establecido por la Corte Interamericana en el citado caso Fontevecchia y D’amico v. Argentina, en cuanto al umbral de protección de los funcionarios públicos, a fortiori debe estimarse en el caso de marras que la información reviste interés público y es de libre acceso.

El razonamiento anterior es aplicable también a un caso en el que la Sala declaró con lugar un recurso de amparo incoado en contra de Tributación Directa por su negativa a proporcionar el nombre de las personas físicas y jurídicas morosas en el pago de impuestos, y el monto de la deuda. La Sala señaló:

“La información requerida reviste un claro interés público, puesto que, se refiere a la morosidad tributaria que impacta las finanzas públicas y, por consiguiente, la satisfacción de las necesidades colectivas.” (Resolución 2010-10982 de las 14:57 horas del 22 de junio de 2010) La jurisprudencia de esta Sala propugna la transparencia de la función pública. Ya se ha hecho mención al principio de máxima divulgación, apoyado por la jurisprudencia de la Corte Interamericana y de varios tribunales constitucionales, y a los instrumentos internacionales que garantizan el derecho a la información. La interpretación armoniosa de todo el ordenamiento jurídico obliga a considerar otras normas directamente vinculadas con el tema. La primera de ellas, de rango internacional, es la Convención Interamericana contra la Corrupción. En su preámbulo se señala:

“PERSUADIDOS de que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social; (…)

CONVENCIDOS de la importancia de generar conciencia entre la población de los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así como de la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción;” (El subrayado es agregado) Posteriormente, y con la finalidad de desarrollar los cometidos indicados en el preámbulo, la Convención establece en su articulado:

“Artículo III Medidas preventivas A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: (…)

4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.

5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.(…)

11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.” (El subrayado es agregado) En otras palabras, la Convención establece como mecanismo apto para combatir la corrupción el control de las finanzas personales (incluyendo los ingresos) de los funcionarios públicos y la posibilidad de publicar las declaraciones financieras de los mismos. La publicidad, se deduce, está destinada a fomentar el control y la transparencia mediante la participación civil. Esa publicidad también se promueve en los sistemas de contratación de funcionarios públicos.

Además, la Convención promueve la creación de mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil. Esa participación es de trascendental importancia pues contribuye a dar transparencia, fomentar el control de las finanzas públicas, evitar la corrupción y dar legitimidad a la Administración Pública.

El legislador nacional ha reconocido la importancia de la transparencia en las finanzas públicas. Aparte de los artículos 9 y 11 de la Constitución, los que establecen la participación ciudadana en el gobierno y la rendición de cuentas de la Administración y de sus funcionarios, es de relevancia la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales y, en particular, su artículo 7:

“Artículo 7º—Libre acceso a la información. Es de interés público la información relacionada con el ingreso, la presupuestación, la custodia, la fiscalización, la administración, la inversión y el gasto de los fondos públicos, así como la información necesaria para asegurar la efectividad de la presente Ley, en relación con hechos y conductas de los funcionarios públicos. (…)” El citado artículo es desarrollo del principio constitucional de transparencia. La información relativa al gasto de fondos públicos, incluidos los salarios de los funcionarios públicos, es de interés público. El legislador optó por dar libre acceso a dicha información como una manera de facilitar la participación ciudadana en el control de las finanzas públicas.

Ese control únicamente es posible si se provee al administrado de información real acerca de los gastos públicos. En el caso de marras, por ejemplo, sería inadecuado proporcionar únicamente la información referente al salario que devenga cada categoría de funcionario público, pues ello provee únicamente una imagen imprecisa y distorsionada de la situación real. Efectivamente, al salario base se suman ingresos por otros conceptos (anualidades, prohibiciones, dedicación exclusiva, beneficios laborales, etc.), los cuales pueden llegar a representar una parte significativa del salario del funcionario.

Con la entrada en vigencia de la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (Ley Nº 8968), se imponen limitaciones y restricciones a la divulgación de información personal, cuyo respeto es obligación de todo ciudadano y de interés particular para el Estado, según queda manifiesto en el carácter de orden público de dicha ley (artículo 1). Sin embargo, el interés público de la información solicitada por el amparado -el monto del salario de los funcionarios- se mantiene incólume. Dicha información no puede ser catalogada como dato personal de acceso restringido (artículo 3 de dicha ley), ya que ese tipo de dato se caracteriza por “ser de interés solo para su titular o para la Administración Pública”. En el caso del salario de los funcionarios públicos, la información trasciende el interés de su titular y el de la Administración Pública, pues también es del interés del administrado conocer el uso y destino de los fondos públicos, a los cuales se encuentra obligado a contribuir (artículo 18 de la Constitución Política).

Ciertamente, en virtud del principio de transparencia administrativa (el cual se mantiene vigente solamente si se posibilita el adecuado control y manejo de fondos públicos), el Estado se encuentra en la obligación de informar al administrado sobre cómo administra y gasta los fondos públicos, lo que implica el derecho de los administrados a conocer el monto de los salarios devengados por los funcionarios públicos. La ley no permanece ajena al mencionado principio; más bien lo perfila como derrotero y delimitador del derecho de autodeterminación informativa. En efecto, el artículo 8 señala:

“ARTÍCULO 8.- Excepciones a la autodeterminación informativa del ciudadano Los principios, los derechos y las garantías aquí establecidos podrán ser limitados de manera justa, razonable y acorde con el principio de transparencia administrativa, cuando se persigan los siguientes fines:

(…)

• c)La prevención, persecución, investigación, detención y represión de las infracciones penales, o de las infracciones de la deontología en las profesiones.

(…)

• e)La adecuada prestación de servicios públicos.
• f)La eficaz actividad ordinaria de la Administración, por parte de las autoridades oficiales.” (El subrayado es agregado) Así, se puede concluir que, de acuerdo con la citada ley, el derecho de autodeterminación informativa no es óbice para que se suministre a los administrados información de interés público, incluyendo la información salarial de los funcionarios públicos, toda vez que se trata de fondos públicos y del consecuente derecho de los administrados a conocer cómo estos son gastados. Está claro que suministrar tal información implica irremediablemente indicar a qué funcionario en concreto, debidamente identificado, le es asignada determinada remuneración, es decir, quién de manera precisa recibe cierto salario, puesto que una alusión genérica a un cargo (p. ej., el gerente de un banco estatal recibe tal remuneración) constituye una excelente medida para disimular que detrás de la administración de fondos públicos, se oculten relaciones de amigos o nepotismos. En esta materia debe regir la máxima de que el ciudadano tiene derecho no solo a conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quién se hace.

Ahora bien, algunos argumentos que se esgrimen en contra de la divulgación de los salarios de los funcionarios públicos se relacionan con la posibilidad de que dichos datos sean utilizados para actividades criminales o en perjuicio de los funcionarios. Se dice, por ejemplo, que la circulación de los datos los hace más propensos a robos o secuestros. También se afirma que los datos pueden ser tratados con medios informáticos (por ejemplo, la minería de datos o data mining) para obtener información personal del funcionario. En el caso de la minería de datos, valga la aclaración, ella pretende encontrar patrones en la información mediante procedimiento analítico y estadístico. El tratamiento estadístico implica inicialmente despersonalizar los datos, pues el procesamiento masivo únicamente puede realizarse con datos homogéneos –característica contraria al nombre personal, el cual particulariza a la persona. El resultado de la operación puede llevar a descubrir anomalías dentro de la base de datos (por ejemplo, el salario no corresponde al grupo) o a realizar predicciones (un funcionario nuevo devengará el salario de su grupo).

Dichos argumentos deben descartarse pues someterían la aplicación de la normativa y los principios constitucionales antes citados a parámetros inciertos y aleatorios, lo que sería contrario a su objetivo esencial. (En ese sentido, véase el caso Rechnungshof v Österreichischer Rundfunk y otros del Tribunal de Justicia europeo; además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Guatemala supra citada) Debe enfatizarse, sin embargo, que el objetivo de la publicidad de los datos señalados es posibilitar el control de las finanzas públicas y su transparencia. Por ello, nada impide que el uso inadecuado de esos datos genere responsabilidad civil o penal, si con ellos se pretende alcanzar fines ajenos a aquellos amparados constitucional y legalmente. La Ley no tutela el abuso de derecho, sino su ejercicio adecuado y de buena fe. (Artículos 21 y 22 del Código Civil) En aplicación de la jurisprudencia citada y los razonamientos expuestos, la Sala considera que la información solicitada por el recurrente reviste carácter público, es susceptible de ser requerida por los administrados y, planteada la solicitud, es de obligado suministro por parte de la Administración".

En similar sentido, en la sentencia número 2015-002874 de las nueve horas cinco minutos del veintisiete de febrero de dos mil quince, esta Sala resolvió:

"I.- Objeto del recurso.- La recurrente señala que el 18 de diciembre de 2014, al ser las 12:03 horas, la periodista Jimena Soto, de CR Hoy, publicó la siguiente nota periodística "Universidades Pública pagan diferencias salariales de hasta 1000% en puestos iguales". Afirma que en esa noticia se adjuntó una lista exhaustiva de salarios universitarios con los siguientes contenidos: número patronal, nombre del patrono, nombre del trabajador, monto de salarios y descripción de la ocupación. Alega que en esa publicación se utilizaron nombres completos y salarios brutos, lo que -en su criterio- es información privada, por lo que estima lesionado el derecho a la intimidad.

II.Sobre lo discutido en el amparo. El tema objeto de conocimiento en este recurso, fue analizado por esta Sala en sentencia número 2014-019066 de las 09:05 horas del 21 de noviembre de 2014, donde se estableció lo siguiente:

" III.- Sobre el fondo. La Sala en reiterada jurisprudencia ha indicado que el derecho a la información sobre determinada actividad, ventaja o derecho que un particular ostente estaría vedado por lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política; sin embargo, ello no sucede en cuanto al funcionario público, por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informado de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica -salarios, en dinero o en especie, pluses, dietas, etcétera- pues en tratándose de fondos públicos, son los administradores en general -o como usuarios del servicio los que pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos.

Además, el salario de los funcionarios públicos proviene de fondos de igual naturaleza, por lo que resultan aplicables los principios de control y transparencia. De ahí que la información contenida en la base de datos acerca el salario mensual, aguinaldo y salario escolar devengado por los empleados públicos no corresponde a un dato sensible ni privado. Lo anterior en aras de la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos y en especial, tratándose de materia presupuestaria, que afecta a la colectividad en su conjunto, por envolver el manejo de fondos públicos por parte del Estado. Este régimen, a diferencia del privado en el que la información salarial si es parte del derecho a la intimidad, implica necesariamente consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos (criterio expuesto, entre otras, en la sentencia No. 2003-014997 de las 15:59 hrs. del 17 de diciembre del 2003).

Motivo por el cual, se considera que el requerimiento de información sobre el salario devengado, entre otros, por el recurrente, al Rector de la Universidad de Costa Rica por parte de los diputados recurridos, no violenta derecho alguno en su perjuicio. Se reitera que al ser pagado el sueldo del recurrente con fondos provenientes del erario público, se justifica su divulgación en virtud de los principios de transparencia y de control de las finanzas que debe observar la Administración.

IV.Conclusión. En mérito de lo dicho, al considerarse que con los hechos impugnados no se ha dado ninguna vulneración a normas o principios constitucionales en perjuicio del recurrente, lo procedente es desestimar el amparo, como en efecto se ordena".

IV.Sobre el fondo.- Los precedentes supracitados resultan de aplicación al caso concreto porque, tal y como se desprende del oficio CP-EMD-043-2014 de fecha 20 de agosto del 2014, la información que solicitó el Diputado Otto Guevara Guth, en su condición de Jefe de Fracción del Movimiento Libertario, hace referencia al salario y puesto de funcionarios públicos, lo cual constituye información pública, de manera que su entrega no violenta derecho alguno en perjuicio del recurrente. Como ya se indicó en la sentencia Nº 2014- 004037 de las 11;02 horas del 21 de marzo de 2014, de acuerdo con la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (Ley Nº 8968), el derecho de autodeterminación informativa no es óbice para que se suministre a los administrados información de interés público, incluyendo la información salarial de los funcionarios públicos, toda vez que se trata de fondos públicos y del consecuente derecho de los administrados a conocer cómo estos son gastados.

Está claro que suministrar tal información implica irremediablemente indicar a qué funcionario en concreto, debidamente identificado, le es asignada determinada remuneración, es decir, quién de manera precisa recibe cierto salario, puesto que una alusión genérica a un cargo (p. ej., el gerente de un banco estatal recibe tal remuneración) constituye una excelente medida para disimular que detrás de la administración de fondos públicos, se oculten relaciones de amigos o nepotismos. En esta materia, debe regir la máxima de que el ciudadano tiene derecho, no sólo a conocer en qué se invierten los fondos públicos, sino también en quién se hace. A su vez, el hecho que la misma haya sido publicada en el perfil de la página de facebook del recurrido, la cual es una red social, y en medios periodísticos de circulación nacional, tampoco lesiona derecho constitucional alguno, pues constituyen medios de comunicación; y, la información publicada, como se dijo líneas atrás, es de carácter pública, la que consta físicamente en las dependencias administrativas.

De esta forma, el aquí accionado, como usuario de la red, y/o como ciudadano, tiene el derecho a expresar libremente sus opiniones, por lo que una red social como facebook, o un medio de noticias, no solo provee información, sino que, además, consiste en un canal para expresarse. Nótese que, el derecho a la información, tiene por fin crear una opinión pública libre y fomentar el pluralismo democrático. Cercenar esta última es, en el fondo, un debilitamiento del sistema democrático. Ahora bien, si el recurrente considera que el contenido de la información publicada por el Diputado accionado, no es correcta, deberá de alegarlo, si a bien lo tiene, en la vía administrativa o judicial correspondiente. Así las cosas, lo procedente es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.

V. NOTA DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO

El principio de transparencia es aplicable en todos los casos en que se invierten fondos públicos o en los que existe el deber de contribuir económicamente con el Estado, como sucede con las obligaciones tributarias; de igual forma, cuando los particulares reciben fondos públicos o recaudan fondos públicos con ocasión de una concesión. En estos casos la regla que se aplica respecto de los salarios pagados con fondos estatales, debe también aplicarse, sin excepciones, para los casos recién citados, aunque intervengan sujetos de derecho privado. La opacidad no se justifica en función de los sujetos intervinientes, sino en función de la naturaleza pública de la actividad desarrollada y los fondos que se administran sujetos particulares. Los sujetos privados también pueden ejercer un poder que tiene un claro interés público y debe cumplir con los principios de transparencia y exclusión de la opacidad, como corresponde a estado constitución de derecho.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Jinesta Lobo, da razones adicionales. Los Magistrados Cruz Castro y Hernández Gutiérrez ponen notas separadas.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.

Aracelly Pacheco S. José Paulino Hernández G.

Carpeta #15-010286-0007-CO Johanán D. León Torres vs CCSS y otro.

Res. # 2015019330 de 10.48 horas de 09.XII.2015 Nota del Magistrado HERNANDEZ GUTIÉRREZ

I.Que, tal y como lo expresé al resolver los casos #12-016855-0007-CO, y #13-004098-0007-CO, concuerdo en general con la opinión mayoritaria respecto del carácter público de la actividad de los servidores públicos recurrentes (gerencia bancaria, en el primer caso), y de la fuente de donde provienen los recursos financieros con que se satisfacen sus ingresos económicos. Pero debo hacer la siguiente matización y precisión: Es verdad que el salario, sueldo o estipendio en cuestión, se paga con recursos públicos, y en la medida que cada administrado contribuye a sufragarlos, tiene interés en saber cómo se invierten, utilizan o emplean esos fondos. Es decir, el egreso por salarios, con cargo a un presupuesto público, en cuanto dato objetivo con el que se retribuyen o pagan puestos o cargos públicos (presidencias, gerencias, jefaturas, etc.), de elección popular o no, es un dato al alcance de todos en cuanto con su aporte contribuyen a sostener las cargas públicas.

Pero también es cierto que el detalle del salario individual en cuanto ingresa al patrimonio de la persona, se privatiza, deja de ser público. No hay que confundir el origen de los recursos y su destino, con su apoderamiento y disfrute. En este sentido estimo que el contenido de la información relativa al salario, ha de suministrarse en forma objetiva, señalando cuál es el salario asignado al puesto (gerencia, presidencia o puesto público respectivo), cuáles pluses, rubros, componentes o ítems (dietas, dedicación exclusiva, prohibición, anualidades, carrera profesional, etc.) integran el salario asignado, cómo se calcula o cómo se adquiere derecho a recibir determinado rubro (anualidad, por ejemplo), y el porcentaje, si lo hubiere.

II.Que, la forma en que se administra e invierte el presupuesto del Estado, en general, es más importante que el nombre en sí de cada servidor (a) o trabajador (a) acreedor de una parte alícuota, por concepto de salario. Su fiscalización tanto por la sociedad en su conjunto, como por los órganos competentes, depende de lo primero, y no de la exposición de lo segundo. En la actualidad, la transparencia hace sospechoso todo aquello que no se somete a la visibilidad. El derecho a la información pública, la libertad de comunicación, la necesidad de contribuir o participar de algún modo en el mercado de las ideas, convierte toda distancia, en signo incompatible con aquella y, por tanto, obliga a su eliminación. Pero esta hipervisibilización que obliga a al tiempo que la somete a riesgos e inseguridades innecesarios. Frente a esta coacción que impone la absolutización del valor de la exposición, frente a las exigencias de crear relaciones simétricas, es preciso ponderar el valor agregado que ciertos datos puedan tener dentro de la masa de información que se quiere poner en circulación.

La anonimización del dato, no vacía el contenido esencial del derecho a la información y comunicación. Dicho en otro giro: la hiperinformación e hipercomunicación, no contribuye a mejorar el control y fiscalización que se busca, ni a reducir el gasto o a hacer más eficiente la gestión pública. Más bien sugiere contaminar la imparcialidad y objetividad del análisis sereno del tema.

III.Que el principio de ponderación obliga a bastantear los diversos valores o intereses constitucionales implicados. En un caso como este, debe sopesarse tanto el perjuicio individual, personal, como el beneficio general o social que se deriva de la revelación nominal de quien singularmente recibe determinado salario, y en qué medida este dato puede contribuir al debate público emprendido. Este ejercicio permite determinar si la publicación sin el dato nominal, bastaría para alcanzar los fines públicos generales perseguidos, relativos a la adecuada gestión pública de los recursos. En nuestra opinión, al hacer ese juicio (que en el caso no hizo la Administración recurrida) concluimos que la revelación del nombre de todas y cada una de las personas servidoras públicas, no contribuye a ampliar el contenido del derecho y libertad de información y comunicación y, por tanto, es un dato que debe omitirse siempre.

JOSE PAULINO HERNANDEZ G.

Res. 19330-2015 RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO Una vez revisada la sentencia No. 2015-19330 de las 10:48 hrs. de 9 de diciembre de 2015, considero que resulta innecesario recurrir a razones adicionales o diversas a las vertidas en el criterio de mayoría de este Tribunal. Estimo que en los considerandos de dicha sentencia, quedan plasmadas las razones por las cuales debe desestimarse el recurso de amparo.

Ernesto Jinesta L.