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Res. 00415-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 13/01/2016
OutcomeResultado
The Chamber denied the action because eliminating a specific vehicle-age limit and adopting transitional exceptions were not unconstitutional where other technical controls existed, leaving claims of actual enforcement failures to amparo or ordinary legality proceedings.La Sala declaró sin lugar la acción porque la eliminación de un límite específico de antigüedad y las excepciones transitorias no eran inconstitucionales mientras existieran otros controles técnicos, dejando la falta concreta de fiscalización para la vía de amparo o de legalidad.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber denied the challenge to Article 46 and Transitional Provisions I, II, and IV of Executive Decree No. 36627-MINAET governing fuel transportation. It held that eliminating the ten-year age limit for tanker vehicles did not necessarily violate the rights to health and a healthy environment because vehicle age alone does not guarantee safety and may be replaced by technical testing, periodic inspections, and other controls. The judgment clarified that Decision No. 2010-005996 did not constitutionalize any particular mechanism for inspecting fuel-transport units. It also found the transitional rules justified: they avoided retroactively imposing new requirements on previously authorized vehicles, allowed already registered units to regularize their operating status, and established staggered deadlines for submitting documentation. Any actual failure by the authorities to inspect the vehicles, or any delay in carrying out statutory or regulatory duties, did not establish that the challenged provisions were themselves unconstitutional and had to be litigated through an amparo proceeding or the appropriate ordinary legality process.La Sala Constitucional rechazó la acción promovida contra el artículo 46 y los transitorios I, II y IV del Decreto Ejecutivo n.º 36627-MINAET, relativo al transporte de combustibles. Determinó que la derogación del límite de diez años para las cisternas no lesionó necesariamente los derechos a la salud y a un ambiente sano, porque la antigüedad del vehículo no constituye por sí sola una garantía de seguridad y puede ser sustituida por pruebas técnicas, revisiones periódicas y otros controles. La sentencia aclaró que el voto n.º 2010-005996 no constitucionalizó un mecanismo específico de fiscalización. También consideró justificadas las reglas transitorias: evitaban aplicar retroactivamente nuevos requisitos a vehículos autorizados, permitían regularizar unidades ya inscritas y escalonaban la presentación de documentos. La eventual falta de fiscalización administrativa o el retraso en cumplir deberes reglamentarios no demostraban la inconstitucionalidad de esas normas y debían discutirse mediante amparo o en la vía de legalidad correspondiente.
Key excerptExtracto clave
VII. Conclusion. This action must be dismissed. Regarding the challenge to Article 46 of the contested decree, under the challenged regulations, age—both for new and existing concession holders—does not operate as a deadline after which a transport unit becomes unusable. New concession holders may operate transport units more than five years old, and the repeal of Article 22 does not entail discriminatory treatment. Defining an age parameter is unquestionably a matter of policy and expediency for the Executive Branch. Omitting an age parameter does not necessarily violate the environment if other means of control are established. Regarding Decision 2010-005996, it is important to note that the decision did not constitutionalize ONE particular means of controlling fuel-transport units. For the reasons stated, Article 46 of the challenged regulation is not found unconstitutional. As for the constitutional challenge to Transitional Provisions I, II, and IV of the contested decree, these are transitional rules whose exceptions are justified under constitutional law. The exclusion of previously authorized vehicles from the factory specifications and characteristics stated on identification plates under Transitional Provision I serves precisely to avoid imposing requirements retroactively; in any event, this does not mean that they are exempt from the remaining requirements and corresponding periodic controls. For those possessing fuel-transport units duly registered in the National Property Registry but lacking an operating and public-service permit when the regulation took effect, Transitional Provision II gives them time to regularize their status and likewise avoids imposing requirements retroactively. Finally, concerning the staggered deadlines in Transitional Provision IV, allegations of delay in fulfilling legal duties fall outside constitutional-review proceedings. The action must therefore be denied, and the claimant must pursue amparo or the appropriate legality proceedings for allegations concerning inadequate inspection of fuel-transport units or delays in fulfilling statutory or regulatory duties. Therefore: The action is DENIED.VII.- Conclusión.- Procede la desestimatoria de esta acción. En cuanto al alegato de inconstitucionalidad del art. 46 del decreto impugnado, en vista de que, en la normativa impugnada, la antigüedad (tanto para los nuevos como para los existentes concesionarios) no opera como plazo de inutilización de la unidad de transporte. Los nuevos concesionarios pueden operar con unidades de transporte de más de 5 años, sin que la derogatoria del art.22 implique trato discriminatorio. Es indudable que la definición de un parámetro de antigüedad, es una cuestión de oportunidad y conveniencia del Poder Ejecutivo. La omisión de establecer un parámetro de antigüedad, no conlleva necesariamente una violación al ambiente, si se establecen otros medios de control. Respecto del voto 2010-005996, es importante señalar que dicha decisión no constitucionalizó UN determinado medio de control de unidades de transporte de combustible. Conforme a los argumentos expuestos, no se constata que el art. 46 del reglamento impugnado, sea inconstitucional. En cuanto al alegato de inconstitucionalidad de los transitorios I, II y IV del decreto impugnado, en vista de que se trata de normas transitorias, cuyas exclusiones encuentran justificación conforme al Derecho de la Constitución, pues, en el caso de la exclusión a quienes tengan vehículos ya autorizados de las especificaciones de fábrica y características determinadas en las placas (transitorio I), se trata justamente de no imponerles requisitos de forma retroactiva, además, en todo caso, ello no significa que no deban cumplir el resto de requisitos y estar sometidos a los controles periódicos correspondientes. En el caso de quienes posean unidades de transporte de combustible debidamente inscritas en el Registro Nacional de la Propiedad, y que no tengan a la fecha el permiso de operación y prestación del servicio (transitorio II) se trata de darles un plazo para ponerse a derecho e igualmente de no imponerles requisitos de forma retroactiva. Y finalmente, en cuanto al transitorio IV, donde se establece plazos diferenciados, los alegatos sobre dilación en el cumplimiento de deberes legales materia ajena a la acción de inconstitucionalidad. Así se impone la declaratoria sin lugar de esta acción, y referir al accionante a la vía de amparo o la vía de legalidad, para que en dichas instancias se conozcan los alegatos de falta de fiscalización de las condiciones de las unidades de transporte de combustible o las dilaciones a deberes reglamentarios o legales. Por tanto: Se declara SIN lugar la acción.-
Pull quotesCitas destacadas
"De todo ello no se observa inconstitucionalidad alguna. Nótese en primer lugar que se trata de normas transitorias."
"None of this reveals any unconstitutionality. It should first be noted that these are transitional rules."
Considerando VI
"De todo ello no se observa inconstitucionalidad alguna. Nótese en primer lugar que se trata de normas transitorias."
Considerando VI
"En el caso de la exclusión a quienes tengan vehículos ya autorizados de las especificaciones de fábrica y características determinadas en las placas (transitorio I), se trata justamente de no imponerles requisitos de forma retroactiva, además, en todo caso, ello no significa que no deban cumplir el resto de requisitos y estar sometidos a los controles periódicos correspondientes."
"The exclusion of previously authorized vehicles from the factory specifications and characteristics stated on identification plates under Transitional Provision I serves precisely to avoid imposing requirements retroactively; in any event, this does not mean that they are exempt from the remaining requirements and corresponding periodic controls."
Considerando VI
"En el caso de la exclusión a quienes tengan vehículos ya autorizados de las especificaciones de fábrica y características determinadas en las placas (transitorio I), se trata justamente de no imponerles requisitos de forma retroactiva, además, en todo caso, ello no significa que no deban cumplir el resto de requisitos y estar sometidos a los controles periódicos correspondientes."
Considerando VI
"Y finalmente, en cuanto al transitorio IV, donde se establece plazos diferenciados para presentar documentación a solicitud para el otorgamiento del permiso por primera vez o para renovación, tampoco se observa inconstitucionalidad alguna, siendo los alegatos sobre dilación en el cumplimiento de deberes legales materia ajena a la acción de inconstitucionalidad."
"Finally, Transitional Provision IV establishes staggered deadlines for submitting documents when applying for an operating permit for the first time or seeking its renewal; no unconstitutionality is evident, and allegations of delay in fulfilling legal duties fall outside constitutional-review proceedings."
Considerando VI
"Y finalmente, en cuanto al transitorio IV, donde se establece plazos diferenciados para presentar documentación a solicitud para el otorgamiento del permiso por primera vez o para renovación, tampoco se observa inconstitucionalidad alguna, siendo los alegatos sobre dilación en el cumplimiento de deberes legales materia ajena a la acción de inconstitucionalidad."
Considerando VI
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Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by MARCO LEVY VIRGO, seeking a declaration that Article 46 and Transitional Provisions I, II, and IV of Decreto Ejecutivo No. 36627-MINAET are unconstitutional because they are deemed contrary to Articles 21 and 50 of the Constitución Política. Also participating in the proceeding were the representative of the Procuraduría General de la República, the representatives of the Ministerio de Ambiente y Energía, and the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
Findings:
In the event of noncompliance, the DGTCC shall recommend that the head of MINAET suspend or revoke the operating permit (permiso de operación) or the authorization to provide the public service (autorización de la prestación del servicio público), as applicable. “At the regulatory level, it considers that there is no omission or violation whatsoever of the population’s right to a healthy environment and to health, since vehicles authorized to transport fuel must comply with the technical standards and undergo the periodic inspections conducted in this area, and are also subject to the authority of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible. Additionally, Ley 7593 grants the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos broad powers to control and oversee the activity. It is therefore clear that the challenged provisions (normas impugnadas) cannot be interpreted in isolation and that the legal system provides sufficient safeguards to ensure that the public service is provided under conditions that protect safety and the environment.
Notwithstanding all of the foregoing, it states that the problem may be occurring at the practical level in the application of the aforementioned technical standards, given the lack of resources available to the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE. However, this is a matter that must be examined in the writ of amparo (recurso de amparo) underlying this action, with respect to the specific acts or omissions of the Ministerio de Ambiente y Energía and ARESEP; this does not, however, imply per se that the challenged provisions are themselves unconstitutional. Accordingly, it considers that the heads of those institutions must explain to the Sala the technical basis for their specific actions and the measures being taken to properly apply the existing standards in this area.
Magistrado Cruz Castro drafts the opinion; and
Considering:
I.Subject matter of the challenge.- The claimant challenges the provisions of artículo 46 and transitorios I, II and IV of the Reglamento para la Regulación del Transporte de Combustible, decreto ejecutivo 36627-MINAET, which entered into force on 14 de junio del 2011. The claimant considers that regulation unconstitutional for the following reasons:
<![if !supportLists]>1) <![endif]>Artículo 46 repealed decreto no.24813-MAE in its entirety, including artículo 22, which established the maximum permissible age range for tanker units. This was done without any technical basis or statement of reasons, in violation of the principle requiring the objective substantiation of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) (SCV 2006-17126) and the rights to health, the environment, and personal safety. This permits the operation of aging equipment without oversight, contrary to what the Sala Constitucional had ordered in voto 2010-5996. The age limit set forth in artículos 12 and 23 of the decreto applies only to new permits or equipment replacements, but not to operating concessions (concesiones).
<![if !supportLists]>2) <![endif]>Transitorios I and II established an unlawful and unconstitutional exception by exempting an undetermined number of fuel transport units from compliance with the technical regulations, because the requested factory specifications and the characteristics indicated on the plates were required only for vehicles undergoing initial registration. All of this violates the rights to the environment and health.
<![if !supportLists]>3) <![endif]>Transitory Provision IV introduced new periods delaying compliance with the RTCA technical regulation and with the order issued by the Sala Constitucional (SCV 10-5996). This is the fifth occasion on which MINAE has expressly delayed compliance with its obligations (the other four delays are under consideration in expediente 13-6383). All of this reveals a pattern of institutional conduct that is entirely permissive and accommodating toward those concessionaires whose equipment fails to comply with the technical regulations and the age standard. All in violation of the rights to a healthy environment and to health.
In general, the claimant’s arguments concern the excessive permissiveness of these new regulations and, consequently, the unconstitutional omissions that he believes the decree contains by failing to establish an age limit for currently operating vehicles (the unconstitutionality of Article 46) and by exempting currently operating vehicles from the requirements (Transitory Provisions I, II, and IV), to the detriment of the rights to health, a healthy environment, and personal safety. As is apparent from the ruling admitting this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) for consideration, the foregoing are the issues admitted for examination in these proceedings. All of the claimant’s remaining allegations concerning the alleged weakness of the system, accidents, failure to comply with orders of this Chamber, lack of oversight, lack of technical criteria and reasoning for administrative acts, grounds for nullity, violations of regulations, and violations of the hierarchy of legal sources are not matters to be examined through a constitutional challenge; rather, they concern either amparo proceedings (materia de amparo) or questions of legality (materia de legalidad), and therefore no specific ruling is made regarding them.
II.The claimants’ standing in this case.- The claimant has standing, both because this Chamber, by resolution no.2013-010293 of 14:30 hours on July 31, 2013, granted him a period in which to file this challenge and because his arguments revolve around the defense of the diffuse interest (interés difuso) in a healthy environment. The claimant therefore has sufficient standing to challenge the constitutionality of the contested provisions, without needing a prior proceeding to serve as the basis for this challenge. This is because he appears in defense of an interest concerning the national community as a whole, namely the right to a healthy environment. Moreover, this is indeed a matter whose constitutionality may properly be reviewed through this proceeding. Finally, the claimant complied with the requirements set forth in sections 78 and 79 of the governing procedural law (Ley de rito). In conclusion, this challenge is admissible, and the subject and merits of the matter must therefore be addressed immediately.
III.Methodology for analyzing the challenge.- To facilitate the study of the contested regulations, each of the arguments presented by the claimants will be analyzed in the following recitals (considerandos), beginning with a recital explaining the constitutional principles applicable to fuel transportation because it is a public service (recital IV), followed by an examination of the allegations concerning the unconstitutionality of Article 46 (recital V) and Transitory Provisions I, II, and IV (recital VI) of the contested decree.
IV.Fuel Transportation as a public service.- As the Procuraduría General de la República states in its report, fuel transportation is a public service, as established in the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos N°7593 (Article 5(d)), and therefore requires express authorization from the Ministerio de Ambiente y Energía. Consequently, like any other public service, this activity is governed by a series of constitutional principles that the Administration must guarantee to ensure its continuity, efficiency, adaptation to changes in the legal regime or in the social need it serves, and equal treatment of its recipients, users, or beneficiaries. The issuance of the contested decree, the “Reglamento para la regulación del transporte de combustible,” must be understood in this context. It principally regulates: the conditions and requirements necessary to obtain fuel-transportation permits; the powers of the Dirección General de Transporte y Comercialización de combustibles; the requirements for operating a fuel-transportation unit; the frequency and type of technical tests for ground-transportation units; operational and safety measures during fuel unloading; the obligations and prohibitions applicable to public-service providers; and the penalties, suspensions, and revocation of authorization for fuel transportation.
This regulation, issued in June 2011, repealed the prior decree no. DE-24813-MAE of November 23, 1995, entitled “Reglamento del Transporte y Acarreo de derivados del petróleo.” With respect to the latter, it should be noted that this Chamber, in judgment number 2010-005996 of 10:09 hours on March 26, 2010, held as follows:
“This Chamber finds that the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones is the entity responsible for controlling and overseeing activities related to the transportation of hydrocarbon derivatives so that they do not impair the right to enjoy a healthy environment or endanger public health. That obligation has been neglected because it has not adopted the necessary and appropriate measures to guarantee not only compliance with the age requirement, but also the implementation of actions ensuring effective oversight of the requirements that tanker trucks must meet. For these reasons and in view of the foregoing, the Chamber finds that the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones bears responsibility for the facts reported by the petitioner. It is therefore appropriate to order the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones to proceed immediately, within the scope of his powers, to issue the measures necessary to ensure compliance with Decretos Ejecutivos 24813-MAE and 32921-COMEX-MINAE-MEIC.” That judgment thus made clear that the Ministry’s failure to enforce the measures established in that decree—at the time, the age standard—with respect to tanker trucks transporting hydrocarbon derivatives resulted in a violation of the rights to a healthy environment and to health.
Accordingly, in granting the amparo petition (recurso), it ordered that “the necessary measures be adopted within six months to ensure compliance with Decretos Ejecutivos 24813-MAE and 32921-COMEX-MINAE-MEIC, that the age standard established in Article 22 of Decreto Ejecutivo 24813-MAE be enforced with respect to tanker trucks transporting hydrocarbon derivatives, and that the situation be brought into compliance with the law.” However, because that decree was repealed, it must be determined whether an age standard currently exists for tanker trucks transporting fuel, whether that standard operates as a deadline after which the transportation unit may no longer be used, or whether other means were established to ensure the safety of fuel transportation. This is precisely what will be examined in the following recital.
V.Article 46 (repeal of Article 22 of Decreto Ejecutivo 24813-MAE of November 23, 1995, Reglamento del Transporte y Acarreo de Derivados del Petróleo) of the Reglamento para la Regulación del Transporte de Combustible, Decreto Ejecutivo 36627-MINAET, of June 14, 2011.- The contested provision states as follows:
“Article 46.- Decreto Ejecutivo Nº DE-24813-MAE, of November 23, 1995, published in the Diario Oficial La Gaceta Nº 243 on December 22, 1995, ‘Reglamento del Transporte y Acarreo de Derivados del Petróleo,’ is hereby repealed.” In turn, Article 22 of the repealed decree provided as follows:
“Article 22.- The Ministerio del Ambiente y Energía shall conduct studies to determine the age and technical and mechanical condition of the fleet currently in operation, in order to identify the necessary mechanisms and implement the fleet’s gradual replacement so that, within three years, no vehicle in the national fleet is more than 10 years old, with this standard being maintained permanently. For this purpose, the Ministerio del Ambiente y Energía may authorize inspection companies and workshops, with the cost of inspection to be borne by the carrier.” The claimant contends that the unconstitutionality lies in the fact that the new Decreto 36627-MINAET eliminated the 10-year age limit for currently operating vehicles. It establishes only a 5-year limit, and then solely for new permits and equipment replacements, pursuant to Articles 12 and 23 of the same decree. Thus, currently operating vehicles providing the public fuel-transportation service were left without any age limit.
According to the Procuraduría General de la República, however, the decree in question does not disregard the age criterion; rather, it respects Article 129 of the Constitución Política, under which legal provisions may not apply retroactively to a person’s detriment. It further states that the fleet authorized before that decree is not free to operate without restriction; instead, the decree establishes a series of technical requirements for authorized transportation and requires annual technical inspections for units more than 10 years old. It therefore concludes that authorized fuel transportation is not left unrestricted merely because no age limit is imposed, since units more than ten years old undergo technical testing every year. Moreover, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE is responsible for exercising the powers to impose penalties and to suspend or revoke authorizations for that service, as well as for adopting measures to prevent environmental damage (Articles 37 et seq. of Decreto 36627).
Likewise, Decreto Ejecutivo 30101 of December 20, 2001, Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, establishes the authority of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE to safeguard safety and environmental protection in the commercialization of hydrocarbon-derived products intended for final consumers. In his report, the Minister maintains that the claimant’s argument is unfounded because new transportation units undergo technical testing within the first year and every five years thereafter, while transportation units manufactured more than ten years ago must undergo such testing every two or four years. The obsolete ten-year expiration period was amended so that technical testing would apply under the terms established by this Chamber in judgment number 2000-004257. Finally, the Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos states that, when the repealed regulations were in effect, the country did not have an accredited entity to evaluate the technical and mechanical condition of vehicles used to transport hydrocarbons; furthermore, subjecting transportation units to several technical tests is a suitable and more technically rigorous means of achieving the same purpose.
In this regard, this Chamber’s review of the contested regulations and the allegations of all participants reveals that the claimant’s interpretation is erroneous, for the following reasons.
-Age (for both new and existing concessionaires (concesionarios)) does NOT operate as a deadline for rendering the transport unit unusable: The challenged regulation does NOT establish the age of transport units, whether for new concessionaires or existing ones, as grounds for expiration or for rendering such units unusable. As the Minister explains in his report, not only do the rules of Community Law (Derecho Comunitario) impose no obligation whatsoever on States to establish an age limit for transport units, but the limit established in the previous regulations (art.22 del decreto no.24813-MAE del 23 de noviembre de 1995) was eliminated entirely pursuant to this Chamber’s ruling number 2000-004257, in which, with respect to those regulations, it held that: “it is not constitutionally valid to decree that a vehicle owned by the carrier is unusable without having established, on the basis of an appropriate technical assessment relating to the specific case, that it fails to comply with the minimum technical standards for safe operation, so as not to endanger the life, physical integrity, or health of other persons; for this reason, the provisions must be declared contrary to the Constitution for violating Articles 45 and 46 thereof, as well as the principles of reasonableness and proportionality.” -New concessionaires may operate transport units more than 5 years old: The following can be inferred from Articles 12 (“Article 12.- To process the replacement of a fuel transport unit or one of its components, all corresponding requirements described in Article 6 must be submitted, provided that the replacement transport unit is not more than 5 years old from the date of manufacture”) and 23 (“Article 23.- For the granting of any new public-service authorization, the transport unit shall be required not to exceed five years of age from the date of manufacture at the time the application for the operating permit is submitted.”) of the challenged decree: for the replacement of transport units or new authorizations for the public fuel-transportation service, the transport unit may not be more than 5 years old.
For current public-transportation-service concessions, transport units are not subject to an age limit. Thus, in the first case, the 5-year period does not operate as grounds for expiration or for rendering the vehicle unusable, because, for example, a person requesting a new authorization in 2015 may be required to prove that the transport unit was manufactured no earlier than 2010; however, once the permit has been obtained, that transport unit—which is exactly five years old—may continue operating for several more years, provided that it passes the technical tests. The petitioner is therefore incorrect in asserting that new concessionaires are subject to a 5-year limit that does not apply to existing concessionaires. The petitioner has misinterpreted the matter: under the current regulations, transport units are not required to cease being used to provide the public fuel-transportation service once they reach five years of age.
Nor is there discriminatory treatment, to the detriment of the right to the environment, between new and current concessionaires with respect to the age of transport units; rather, in both cases, there is NO age limit. In both cases, whether involving new or current concessionaires, they may at some future time operate transport units beyond five years or beyond ten years, provided that they pass the technical tests.
-Repeal of art.22 does not entail discriminatory treatment: The repeal of all the previous regulations, including Article 22, which provided that the national fleet could not be more than 10 years old, in no way results in discriminatory treatment between current and new concessionaires, because in neither case does the age of the transport unit operate as an impediment to continuing as a concessionaire. As the Minister explains in his report, the new regulations eliminated that age requirement and gave priority to the technical assessment of vehicles.
-Establishing a specific age parameter is a matter of expediency and suitability within the authority of the Executive Branch: If the petitioner’s argument is that an age limit must be imposed in all cases to render transport units unusable after a specified number of years has elapsed, that is an argument concerning expediency and suitability that may be raised before the Executive Branch authorities, but it does not render unconstitutional the provision repealing the establishment of such a limit.
-The absence of a defined age parameter does not necessarily entail a violation of the right to the environment if other means of oversight are established: It is not possible to conclude categorically that the failure to impose an age limit on transport units necessarily implies or entails a violation of the right to the environment. This is particularly so because the reports indicate that safety oversight of transport units providing the public fuel-transportation service has not been eliminated; rather, such oversight is no longer conducted BY MEANS of rendering the vehicle unusable after a specified number of years, but is now conducted BY MEANS of periodic technical assessments. The challenged regulations state that, for new units, these assessments shall be conducted within the first year and every five years thereafter, while units more than ten years old shall undergo testing every two or four years, depending on whether the tank is made of steel or aluminum, in addition to an external visual inspection (inspección visual externa) every year.
In this regard, the challenged regulations opted for periodic individualized technical assessments rather than a parameter based on time or age. Note that Article 7 of the same challenged regulation establishes a table containing the age range of the transport unit, the type of test to be submitted—which includes external visual inspection, internal visual inspection (inspección visual interna), leak-tightness testing (prueba de hermeticidad), pressure testing (prueba de presión), thickness testing (prueba de espesores), and assessment of the components of an articulated tank vehicle in service (evaluación de los componentes de la cisterna articulada en servicio)—and the frequency—which ranges from the beginning of the permit through every five years, with some tests conducted every two or four years. Article 8, for its part, requires a visual inspection every year as an additional technical test for transport units manufactured more than ten years earlier. No unconstitutionality is found in the change to the means used to verify the safety of fuel transport units.
-Ruling 2010-005996 did not constitutionalize ONE particular means of overseeing fuel transport units: Although this Chamber held in ruling number 2010-005996 that the right to the environment and the right to health had been violated because the age parameter was not enforced, it should be noted that this was decided in an amparo proceeding (recurso de amparo) intended to determine whether the Ministry of Environment’s omissions concerning the oversight and monitoring of the transportation of hydrocarbon derivatives entailed a violation of fundamental rights. Under the new regulations, however, where the MEANS established for overseeing and monitoring those activities is NOT an age parameter but technical testing, this Chamber is clear that neither means can be constitutionalized in such cases, nor does the cited ruling mean that the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) was committed to the age parameter. What matters is oversight and monitoring through the means established by the Executive Branch itself. The technical-testing criterion may, if anything, be even more protective because, regardless of age, if a relatively new vehicle fails those tests, it must be subjected to the measures adopted by the competent body.
-The principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental) is not affected by the change in regulations: The principle of progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos) has been recognized by International Human Rights Law (Derecho Internacional de los Derechos Humanos). Among other international instruments, it is enshrined in Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these provisions, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent permitted by its capabilities and development, the levels of human-rights protection, with special consideration for rights that, like the right to the environment (art. 11 del Protocolo), require multiple affirmative actions by the State for their protection and full enjoyment by all rights holders.
In this regard, upon examining this principle in the action filed, although the petitioner alleges that the principle was violated, it could not be established that changing the means used to oversee and monitor fuel transport units constituted regression. On the contrary, it appears that the new means—technical testing—goes beyond assessing age and, far from violating the principle of non-regression in environmental matters, instead strengthens it.
Finally, if the petitioner is challenging the manner in which oversight of fuel transport units is being conducted, that is not a regulatory issue or problem, but one involving the regulations’ practical application. Accordingly, it will be in the amparo proceeding filed as the underlying matter for this action that it must be examined whether the transportation, sale, and storage of fuel are in fact subject to inadequate oversight and whether that lack of oversight entails any violation of fundamental rights. In conclusion, given that, under the challenged regulations, age—for both new and existing concessionaires—does not operate as a deadline for rendering a transport unit unusable; that new concessionaires may operate transport units more than 5 years old; that the repeal of art.22 does not entail discriminatory treatment; that establishing a specific age parameter is a matter of expediency and suitability within the authority of the Executive Branch; that the failure to establish an age parameter does not necessarily entail a violation of the right to the environment if other means of oversight are established; and that ruling 2010-005996 was not a decision constitutionalizing ONE particular means of overseeing fuel transport units, the arguments summarized above do not establish that art. 46 of the challenged regulation is unconstitutional.
VI.Regarding Transitory Provisions I, II, and IV of the Regulations Governing Fuel Transportation (Reglamento para la Regulación del Transporte de Combustible), decreto ejecutivo 36627-MINAET, del 14 de junio del 2011.- The challenged provisions state as follows:
“Transitory Provision I.- The requested factory specifications and the characteristics specified on the plates shall be required only for vehicles undergoing initial registration. If those factory specifications are absent from vehicles that already hold an operating permit granted by the DGTCC, they must, under the public-service provider’s responsibility, be supplied by submitting documents from previous registrations or other similar documents as evidence Transitory Provision II.- As a temporary exception to the vehicle-age parameter (parámetro de antigüedad) established in Articles 12 and 23 of these regulations, all natural or legal persons who own fuel transport units duly registered with the Registro Nacional de la Propiedad and who, as of this date, do not hold an operating and public-service provision permit (permiso de operación y prestación del servicio público) are granted a mandatory period of one month from the publication of these regulations to apply for the corresponding permit.
Every application must comply with the requirements established in these regulations, particularly the technical tests referred to in Article 7.” “Transitory Provision IV.- As of the publication of these regulations, any public-service provider submitting an application for the initial issuance or renewal of an operating permit for a transport unit must submit the corresponding documentation to the DGTCC according to the following schedule: tanker license plates ending in 1 and 2 shall have a period of three months; license plates ending in 3 and 4 shall have a period of 4 months; license plates ending in 5 and 6 shall have a period of 5 months; license plates ending in 7 and 8 shall have a period of 6 months; and license plates ending in 9 and 0 shall have a period of 7 months.
During the periods described in the preceding paragraph, all fuel transport units shall, in each case, have an additional one-month authorization to purchase fuel at RECOPE facilities.
The foregoing is without prejudice to applicants for fuel transport authorizations satisfying all the aforementioned requirements before the deadline stipulated for any license-plate number.” The petitioner considers that the unconstitutionality lies in exempting an indeterminate number of transport units from the factory specifications and characteristics indicated on their identification plates, since these are required only of vehicles being registered for the first time (Transitory Provision I); in excluding from the five-year vehicle-age limit all those lacking an operating and public-service provision permit (Transitory Provision II); and in establishing a delay in the duty to comply with technical requirements (Transitory Provision IV). For its part, according to the Procuraduría General de la República, at the regulatory level there is no omission or violation whatsoever of the population’s rights to the environment and health, because vehicles authorized to transport fuel must comply with the technical standards and periodic inspections conducted in this area and are also subject to the authority of the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible.
Additionally, Ley 7593 grants the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos broad powers to control and oversee the activity. Thus, if any practical problem were to arise in applying the indicated technical standards because of the limited resources available to the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE, that issue must be examined in the amparo proceeding (recurso de amparo) underlying this action, with respect to the specific acts or omissions of the Ministerio de Ambiente y Energía and ARESEP; however, this does not per se mean that the challenged provisions are themselves unconstitutional. Accordingly, the heads of those institutions must explain to the Chamber the technical basis for their specific actions and the measures being taken to properly apply the existing rules in this area. In his report, the Minister states, with respect to Transitory Provision I, that there is no defect whatsoever because it seeks to respect vested rights and provide certainty to public-service providers; moreover, all of them are required to pass the Central American tests, and measures may be taken if doubts arise.
With respect to Transitory Provision II, requiring those conditions of a group of carriers would have been disproportionate because they had already acquired their units in good faith. Furthermore, all units must pass and submit the Central American tests and satisfy the other requirements of the regulations. And with respect to Transitory Provision IV, it merely seeks to bring order to a new area within the shortest possible period, taking into account national circumstances and the capacity of each component of the distribution chain. In this regard, it is observed that the petitioner’s arguments are directed against the exclusions made in the transitory provisions, as follows:
-Factory specifications and characteristics indicated on the identification plates are required only of vehicles being registered for the first time, thereby excluding all others—that is, all vehicles already authorized (Transitory Provision I). In summary, WHO (vehicles already authorized) is excluded from WHAT (factory specifications and characteristics indicated on the identification plates).
-On the one hand, the vehicle-age limit excludes anyone who owns fuel transport units duly registered with the Registro Nacional de la Propiedad and who, as of this date, does not hold an operating and public-service provision permit; on the other hand, such persons are given one month to apply for the permit (Transitory Provision II). This creates two categories: first-time permit holders are subject to the five-year vehicle-age limit, while service providers without permits are not subject to any vehicle-age limit. In summary, WHO (service providers without permits) is excluded from WHAT (the five-year vehicle-age limit).
-Different deadlines for submitting documentation with an application for the initial issuance or renewal of a permit (Transitory Provision IV).
No unconstitutionality whatsoever can be discerned from any of the foregoing. First, it should be noted that these are transitory provisions. Furthermore, the justification given for the established exclusions is consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución). In the case of excluding those with vehicles already authorized from the factory specifications and characteristics indicated on the identification plates (Transitory Provision I), the purpose is precisely to avoid imposing requirements retroactively; moreover, in any event, this does not mean that they are not required to satisfy the remaining requirements and undergo the corresponding periodic inspections. In the case of those who own fuel transport units duly registered with the Registro Nacional de la Propiedad and who, as of this date, do not hold an operating and service-provision permit (Transitory Provision II), the purpose is to give them time to bring themselves into compliance with the law and, likewise, to avoid imposing requirements retroactively.
Finally, no unconstitutionality whatsoever is evident in Transitory Provision IV, which establishes different deadlines for submitting documentation with an application for the initial issuance or renewal of a permit, since arguments concerning delays in complying with legal duties fall outside the scope of an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad).
VII.Conclusion.- This action must be dismissed. Regarding the allegation that art. 46 of the challenged decree is unconstitutional, under the challenged rules, vehicle age—both for new and existing concession holders—does not operate as a deadline after which the transport unit becomes unusable. New concession holders may operate transport units more than 5 years old, and the repeal of art.22 does not entail discriminatory treatment. There is no doubt that defining a vehicle-age parameter is a matter of policy and expediency for the Poder Ejecutivo. The failure to establish a vehicle-age parameter does not necessarily entail a violation of the environment if other means of control are established. Regarding voto 2010-005996, it is important to note that this decision did not constitutionalize ONE particular means of controlling fuel transport units. Based on the arguments set forth, it has not been established that art. 46 of the challenged regulations is unconstitutional.
Regarding the allegation that Transitory Provisions I, II, and IV of the challenged decree are unconstitutional, these are transitory provisions whose exclusions are justified under Constitutional Law because, in the case of excluding those with vehicles already authorized from the factory specifications and characteristics indicated on the identification plates (Transitory Provision I), the purpose is precisely to avoid imposing requirements retroactively; moreover, in any event, this does not mean that they are not required to satisfy the remaining requirements and undergo the corresponding periodic inspections. In the case of those who own fuel transport units duly registered with the Registro Nacional de la Propiedad and who, as of this date, do not hold an operating and service-provision permit (Transitory Provision II), the purpose is to give them time to bring themselves into compliance with the law and, likewise, to avoid imposing requirements retroactively.
Finally, with respect to Transitory Provision IV, which establishes different deadlines, arguments concerning delays in complying with legal duties fall outside the scope of an action of unconstitutionality. This action must therefore be declared without merit, and the petitioner must be directed to seek relief through an amparo proceeding or ordinary legality proceedings (vía de legalidad), so that those forums may hear the allegations concerning the failure to inspect the condition of fuel transport units or delays in fulfilling regulatory or legal duties.
Therefore (Por tanto):
The action is declared WITHOUT merit.- Ernesto Jinesta L.
President Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Luis Fernando Salazar A. Nancy Hernández L.
José Paulino Hernández G. Yerma Campos C.
jsegurag jsegurag 3 0 2016-05-30T16:40:00Z 2016-05-30T22:01:00Z 11 10514 57829 pj 481 136 68207 12.00 Clean 21 false false false ES X-NONE X-NONE MicrosoftInternetExplorer4 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once y cincuenta horas del trece de enero de dos mil diéciseis.
Acción de inconstitucionalidad promovida por MARCO LEVY VIRGO, para que se declare inconstitucional del el artículo 46 y Transitorios I, II y IV del Decreto Ejecutivo No. 36627-MINAET, por estimarlos contrarios a los artículos 21 y 50 de la Constitución Política. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, los representantes del Ministerio de Ambiente y Energía y de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
Resultando:
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y
Considerando:
I.Objeto de la impugnación.- El accionante impugna lo dispuesto en el artículo 46 y en los transitorios I, II y IV del Reglamento para la Regulación del Transporte de Combustible, decreto ejecutivo 36627-MINAET, en vigencia el 14 de junio del 2011. Estima el accionante que tal reglamento es inconstitucional, en vista de las siguientes razones:
<![if !supportLists]>1) <![endif]>El artículo 46 derogó en su totalidad el decreto no.24813-MAE, y con ello el artículo 22, que contenía el rango de antigüedad máximo a las unidades cisterna. Lo anterior, sin ningún criterio técnico, sin motivación, en violación del principio de objetivación de la tutela ambiental (SCV 2006-17126), el derecho a la salud, al ambiente y a la seguridad de las personas. Lo cual implica la operación de equipos con condiciones de antigüedad sin fiscalizar, en contraposición con lo que había ordenado la Sala Constitucional en el voto 2010-5996. Siendo que, el límite de antigüedad que se contempla en los artículos 12 y 23 del decreto lo es solamente para permisos nuevos o cambios de equipo, pero no para concesiones en operación.
<![if !supportLists]>2) <![endif]>El transitorio I y II establecieron una excepción ilegal e inconstitucional por eximir a un número indeterminado de unidades de transporte de combustible, del cumplimiento de la normativa técnica, debido a que las especificaciones de fábrica solicitadas y características determinadas en las placas se exigía sólo a los vehículos de primer registro. Todo en violación del derecho al ambiente, la salud.
<![if !supportLists]>3) <![endif]>El transitorio IV introdujo nuevos plazos de dilación del cumplimiento del reglamento técnico RTCA y de lo ordenado por la Sala Constitucional (SCV 10-5996). Siendo esta la quinta ocasión en que el Minaet retrasa expresamente el cumplimiento de sus obligaciones (las otras cuatro dilaciones son objeto de conocimiento en el expediente 13-6383). Todo lo cual revela un modelo de comportamiento institucional completamente permisivo y complaciente hacia aquellos concesionarios cuyos equipos incumplen la normativa técnica y el parámetro de antigüedad. Todo en violación del derecho al ambiente, la salud.
En general, los argumentos del accionante se refieren a la gran permisibilidad de esta nueva normativa, y consecuentemente, en las omisiones inconstitucionales que considera incurre el decreto, al no establecer límite de antigüedad para los vehículos actuales (inconstitucionalidad del art.46) y eximir de los requisitos a los vehículos actuales (transitorios I, II y IV), en menoscabo del derecho a la salud, al ambiente y a la seguridad de las personas. Conforme se desprende de la resolución que le da curso a esta acción, los anteriores son los aspectos admitidos para examen en este proceso. Todo el resto de alegatos del accionante relacionados con la supuesta debilidad del sistema, accidentes, falta de acatamiento de órdenes de esta Sala, falta de controles, falta de criterios técnicos y fundamentación de los actos administrativos, vicios de nulidad, violación a reglamentos, violación a la jerarquía de las fuentes, no corresponden examinarse mediante una acción de inconstitucionalidad, sino que, corresponden a materia de amparo o a materia de legalidad, por lo que se omite pronunciamiento particular al respecto.
II.La legitimación de los accionantes en este caso.- El actor goza de legitimación, tanto porque esta Sala, mediante resolución no.2013-010293 de las 14:30 horas del 31 de julio del 2013 le dio plazo para interponer esta acción, como porque su argumentación gira en torno a la defensa del interés difuso al ambiente. Así el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. Además, se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Finalmente, el actor cumplió los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.
III.Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizarán cada uno de los argumentos expuestos por los accionantes, iniciando con un considerando que explica los principios constitucionales aplicables al transporte de combustible por ser un servicio público (considerando IV), para luego examinar los alegatos referidos a la inconstitucionalidad del art.46 (considerando V) y a los transitorios I, II y IV (considerando VI) del decreto impugnado.
IV.Sobre el Transporte de Combustible como un servicio público.- Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, el transporte de combustible es un servicio público, según lo establecido en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos N°7593 (artículo 5 inciso d), motivo por el cual requiere de una autorización expresa del Ministerio de Ambiente y Energía. Lo cual tiene como consecuencia que, al igual que cualquier otro servicio público, dicha actividad está impregnada de una serie de principios constitucionales que la Administración debe garantizar para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación al cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios. Bajo este contexto debe entenderse la emisión del decreto impugnado, que es “Reglamento para la regulación del transporte de combustible” donde se regulan, principalmente: las condiciones y requisitos necesarios para la obtención de los permisos para el transporte de combustible; las competencias de la Dirección General de Transporte y Comercialización de combustibles; los requisitos para la operación de una unidad de transporte de combustible; la periodicidad y el tipo de pruebas técnicas de la unidades de transporte terrestre; las medidas de operación y seguridad durante la descarga de combustibles; las obligaciones y prohibiciones del prestador del servicio público; y las sanciones, suspensiones y revocatoria de la autorización para el transporte de combustible.
Este reglamento, emitido en junio del 2011, derogó el decreto anterior no. DE-24813-MAE del 23 de noviembre de 1995 denominado “Reglamento del Transporte y Acarreo de derivados del petróleo”. En cuanto a este último, cabe resaltar que, esta Sala mediante el voto número 2010-005996 de las 10:09 horas del 26 de marzo del 2010 estableció lo siguiente:
“Estima la Sala que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones es el ente encargado de controlar y vigilar de actividades relacionadas con el transporte de derivados de hidrocarburos a fin de que no afecte el derecho a disfrutar de un ambiente sano y no se ponga en peligro la salud de la población, obligación desatendida pues no ha adoptado las medidas que sean necesarias y pertinentes para garantizar no sólo que se cumpla con el requisito de antigüedad, sino también que se implementen las actuaciones para que haya un control efectivo sobre de los requisitos que deben cumplir los cisternas. Por tales razones y en mérito de lo dicho, considera la Sala que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones tiene responsabilidad en los hechos denunciados por el recurrente, con lo cual es procedente ordenar al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones que proceda de manera inmediata, dentro del ámbito de sus competencias, a dictar las medidas que sean necesarias para que se cumpla con lo dispuesto en los Decretos Ejecutivos 24813-MAE y 32921-COMEX-MINAE-MEIC.” Así quedó claro que en dicho voto que, la omisión del Ministerio de cumplir las medidas establecidas en dicho decreto (que eran en su momento, el parámetro de antigüedad) respecto a los cisternas que transportan derivados de hidrocarburos, resultó en una violación al derecho al ambiente y a la salud, y por ello al acoger el recurso ordenó: “se adopten dentro de un plazo de seis meses las medidas necesarias para dar cumplimiento a los Decretos Ejecutivos 24813-MAE y 32921-COMEX-MINAE-MEIC y se cumpla con el parámetro de antigüedad que dispone el artículo 22 del Decreto Ejecutivo 24813-MAE con respecto a los cisternas que transportan derivados de hidrocarburos y se ajuste a derecho.” Ahora bien, al derogarse dicho decreto, corresponde analizar si actualmente existe un parámetro de antigüedad de las cisternas que transportan combustible, si tal parámetro opera como un plazo de inutilización de la unidad de transporte, o si se establecieron otros medios para asegurar la seguridad en el transporte de combustible. Ello es justamente lo que se examinará en el considerando siguiente.
V.Sobre el artículo 46 (derogatoria del artículo 22 el Decreto Ejecutivo 24813-MAE del 23 de noviembre de 1995, Reglamento del Transporte y Acarreo de Derivados del Petróleo) del Reglamento para la Regulación del Transporte de Combustible, decreto ejecutivo 36627-MINAET, del 14 de junio del 2011.- La norma impugnada dispone lo siguiente:
“Artículo 46.- Deróguese el Decreto Ejecutivo Nº DE-24813-MAE, del 23 de noviembre de 1995, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 243, el día 22 de diciembre de 1995, “Reglamento del Transporte y Acarreo de Derivados del Petróleo”.
A su vez, el decreto derogado establecía en su artículo 22 lo siguiente:
“Artículo 22.- El Ministerio del Ambiente y Energía realizará estudios para determinar la antigüedad y las condiciones técnico-mecánicas de la flota que opera actualmente para buscar los mecanismos necesarios e implantar la sustitución progresiva de la flota, de manera que en un plazo de tres años, la flota nacional no sea de una antigüedad mayor a 10 años, manteniéndose este parámetro en forma permanente. Para ello el Ministerio del Ambiente y Energía podrá autorizar empresas y talleres de verificación, cuyo costo de inspección será cubierto por el transportista” Considera el accionante que la inconstitucionalidad radica en que, en el nuevo decreto 36627-MINAET se eliminó el límite de antigüedad de 10 años para los vehículos actuales. Estableciendo únicamente un límite de 5 años, pero únicamente para los permisos nuevos y cambios de equipo, según los artículos 12 y 23 del mismo decreto.
Así que, los vehículos actuales que brindan el servicio público de transporte de combustible, quedaron sin límite de antigüedad. Por su parte, según la Procuraduría General de la República, el Decreto en cuestión no desconoce el criterio de antigüedad, sino lo que hace es respetar lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política, en el sentido de que las normas no tienen vigencia retroactiva en perjuicio. Además indica que, no es que la flotilla autorizada de previo a dicho decreto pueda funcionar a la libre, sino que, allí se establecen una serie de requerimientos técnicos para el transporte autorizado, obligando a la revisión técnica anual si tiene más de 10 años de antigüedad. Por ello concluye que, dicha norma evidencia que, el transporte de combustible autorizado no queda a la libre, aun cuando no se le exija un plazo de antigüedad, pues es sometido a pruebas técnicas todos los años, si tiene más de diez años.
Además de que, compete a la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, ejercer las potestades sancionatorias, de suspensión y revocatoria de la autorización para dicho servicio e inclusive adoptar las medidas de prevención de daños al ambiente (artículos 37 y siguientes del Decreto 36627). Asimismo, el Decreto Ejecutivo 30101 del 20 de diciembre de 2001, Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, establece la competencia de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, para velar por la seguridad y la protección ambiental en materia de comercialización de productos derivados de los hidrocarburos, destinados al consumidor final. En su informe el Ministro considera que el accionante no lleva razón, pues para las unidades de transporte nuevas se les aplican pruebas técnicas dentro del primer año y cada cinco años, y para las unidades de transporte con más de diez años de fabricación deben cumplir con esas pruebas cada dos o cuatro años.
Siendo que el obsoleto plazo de caducidad de diez años fue reformado para aplicar pruebas técnicas en los términos en que esta Sala lo resolvió mediante el voto número 2000-004257. Finalmente, el Regulador General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos indica que, en la época de la normativa derogada el país no contaba con un ente acreditado que evaluara el estado técnico mecánico de los vehículos dedicados al transporte de hidrocarburos; además, la aplicación de varias pruebas técnicas a las unidades de transporte es un instrumento idóneo y de mayor rigurosidad técnica para cumplir el mismo cometido.
Al respecto, del estudio que hace esta Sala de la normativa impugnada y los alegatos de todos los intervinientes, se observa una errónea interpretación del accionante, con fundamento en las razones siguientes.
-Antigüedad (tanto para los nuevos como para los existentes concesionarios) NO opera como plazo de inutilización de la unidad de transporte: El reglamento cuestionado NO establece la antigüedad de las unidades de transporte, ni a los nuevos concesionarios, ni tampoco a los ya existentes, como una caducidad o inutilización de dicha unidad. Tal como lo explica el Ministro en su informe, no sólo las normas del Derecho Comunitario no establecen obligación alguna para los Estados de establecer un límite de antigüedad a las unidades de transporte, sino que, el límite que se establecía en la normativa anterior (art.22 del decreto no.24813-MAE del 23 de noviembre de 1995) fue eliminado del todo en virtud de lo que estableció esta Sala mediante el voto número 2000-004257, cuando, respecto de esa normativa estableció que: “no resulta constitucionalmente válido decretar la inutilización de un vehículo propiedad del transportista, sin haber comprobado, con base en una valoración técnica adecuada referida al caso específico, que el mismo no cumple con las normas técnicas mínimas para circular bajo normas de seguridad, de modo que no se ponga en peligro la vida, la integridad física o la salud de las demás personas, y por esta razón las normas deben ser declaradas contrarias a la Constitución, por infracción de sus artículos 45 y 46, así como de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.” -Concesionarios nuevos pueden operar con unidades de transporte de más de 5 años: De los artículos 12 (“Artículo 12.- Para tramitar la sustitución de la unidad de transporte de combustibles o uno de sus elementos, se requiere aportar todos los requisitos correspondientes descritos en el artículo 6°, siempre y cuando la unidad de transporte sustituta no tenga una antigüedad mayor a 5 años de fabricación”) y 23 (“Artículo 23.- Para el otorgamiento de toda nueva autorización de servicio público, se exigirá que la unidad de transporte no exceda una edad mayor a cinco años de fabricación al momento de presentar la solicitud del permiso de operación.”) del decreto impugnado, se desprende lo siguiente: para la sustitución de unidades de transporte o autorizaciones nuevas de servicio público de transporte de combustible, la unidad de transporte no puede ser mayor a 5 años.
Para las concesiones actuales del servicio público de transporte, las unidades de transporte no tienen límite de años. Así que el plazo de los 5 años, en el primer caso, no opera como una caducidad o inutilización del vehículo, pues es posible, por ejemplo, que quien pida una nueva autorización en el año 2015, deba probar que la unidad de transporte no haya sido fabricada más atrás que el año 2010; sin embargo, una vez obtenido el permiso, esa unidad de transporte –que tiene justamente cinco años- puede seguir operando por varios años más, en el tanto supere las pruebas técnicas. Así que no lleva razón el actor al indicar que existe un límite de 5 años a los concesionarios nuevos, que no tienen los concesionarios ya existentes. Se observa una errónea interpretación del accionante, no se trata, en la normativa actual de que, una vez que las unidades de transporte cumplan cinco años, ya deben dejar de ser utilizadas para la prestación del servicio público de transporte de combustible.
Ni tampoco de un trato discriminatorio, en perjuicio del derecho al ambiente, entre los concesionarios nuevos y los actuales, respecto de la antigüedad de las unidades de transporte, sino que en ambos casos, NO existe límite de antigüedad. En ambos casos (concesionarios nuevos o actuales) pueden operar, en algún momento en el futuro, con unidades de transporte más allá de los cinco años o más allá de los diez años, siempre que superen las pruebas técnicas.
-Derogatoria de art.22 no implica trato discriminatorio: La derogatoria del toda la normativa anterior, en cuenta, del artículo 22, que establecía que la flota nacional no sea de una antigüedad mayor a 10 años, en nada ocasiona trato discriminatorio entre los concesionarios actuales y los nuevos, pues en ninguno de los dos casos, la antigüedad de la unidad de transporte opera como impedimento para seguir siendo concesionario. Tal como lo explica en el Ministro en su informe, la nueva normativa lo que vino fue a eliminar tal antigüedad y privilegiar la valoración técnica de los vehículos.
-Establecer un parámetro de antigüedad determinado es una cuestión de oportunidad y conveniencia competencia del Poder Ejecutivo: Si el argumento del accionante es que, en todos los casos, deba imponerse un límite de antigüedad para inutilizar las unidades de transporte, luego de transcurrido un determinado número de años, ello es un argumento de oportunidad y conveniencia que puede plantearse ante las autoridades del Poder Ejecutivo, pero que no convierten en inconstitucional la norma que deroga el establecimiento de tal límite.
-La indefinición de un parámetro de antigüedad, no conlleva necesariamente una violación al ambiente, si se establecen otros medios de control: No es posible llegar a concluir, categóricamente que, la omisión de imponer un límite de antigüedad en las unidades de transporte implique o conlleve, necesariamente, una violación al derecho al ambiente. Máxime que se indica en los informes que, no es que no haya control sobre la seguridad de las unidades de transporte que prestan el servicio público de transporte de combustible, sino que, dicho control no se realiza ya por MEDIO de la inutilización del vehículo luego de pasado un determinado número de años, sino que, ahora se hace por MEDIO de valoraciones técnicas periódicas. Las cuales se indican, en la normativa impugnada, que para las unidades nuevas serán dentro del primer año y cada cinco años, y para las unidades de más de diez años, las pruebas se aplicarán cada dos o cuatro años, según sea el tanque fabricado con acero o con aluminio, además de una inspección visual externa cada año.
En este sentido la normativa impugnada optó, ya no por un parámetro de temporalidad o antigüedad sino por valoraciones técnicas individualizadas, realizadas de forma periódica. Nótese como el artículo 7 del mismo reglamento impugnado establece un cuadro con el rango de edad de la unidad de transporte, el tipo de prueba a presentar (que van desde inspección visual externa, inspección visual interna, prueba de hermeticidad, prueba de presión, prueba de espesores y evaluación de los componentes de la cisterna articulada en servicio) y la periodicidad (que van desde al inicio del permiso hasta cada cinco años, y algunos cada dos o cuatro años); y por su parte el artículo 8 indica la inspección visual cada año como prueba técnica adicional a las unidades de transporte con más de diez años de fabricación. No encontrándose inconstitucionalidad alguna en el cambio del medio de verificación de la seguridad de las unidades de transporte de combustible.
-El voto 2010-005996 no constitucionalizó UN determinado medio de control de unidades de transporte de combustible: Pese a que esta Sala consideró mediante el voto número 2010-005996 que hubo una violación al derecho al ambiente y a la salud por no cumplirse con el parámetro de antigüedad, nótese que ello se resolvió dentro de un recurso de amparo, tendente a establecer si las omisiones del Ministerio de Ambiente referidas a las actividades de control y vigilancia del transporte de derivados de hidrocarburos, conllevaron una violación de derechos fundamentales. Pero ahora, con la nueva normativa, donde el MEDIO establecido para el control y vigilancia de esas actividades NO es el parámetro de antigüedad sino pruebas técnicas, esta Sala tiene claro que, en estos casos, no se puede constitucionalizar uno u otro medio, ni tampoco significa que en el voto mencionado haya matriculado el Derecho de la Constitución con el parámetro de antigüedad. Lo que interesa es el control y vigilancia, por los medios que el mismo Poder Ejecutivo establezca. Siendo, si se quiere, aún más proteccionista el criterio de pruebas técnicas, pues, más allá de la antigüedad, si un vehículo relativamente nuevo no supera esas pruebas, entonces debe someterse a las medidas que adopte el órgano competente.
-El principio de no regresión en materia ambiental no se ve afectado con el cambio de normativa: El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares.
En este sentido, examinando este principio en la acción presentada, pese a que el accionante alega como violado este principio, no logró establecerse que el cambio de medio para el control y vigilancia de las unidades de transporte de combustible, implicara una regresión. Antes bien, parece que el nuevo medio (pruebas técnicas), al ir más allá de la valoración de la antigüedad, lejos de violar el principio de no regresión en materia ambiental, más bien lo fortalece.
Finalmente, si el accionante lo que hace es impugnar la forma como que se está llevando a cabo el control de las unidades de transporte de combustibles, ello no es una cuestión o problema normativo, sino de su aplicación práctica. Así será, en el recurso de amparo, presentado como asunto base de esta acción, donde corresponderá examinarse si en efecto, sobre la actividad de transporte, comercialización y almacenamiento de combustible no existe el control debido, y si esa ausencia de control conlleva alguna violación de derechos fundamentales. En conclusión, en vista de que, en la normativa impugnada, la antigüedad (tanto para los nuevos como para los existentes concesionarios) no opera como plazo de inutilización de la unidad de transporte; que los concesionarios nuevos pueden operar con unidades de transporte de más de 5 años; que la derogatoria de art.22 no implica trato discriminatorio; que establecer un parámetro de antigüedad determinado es una cuestión de oportunidad y conveniencia competencia del Poder Ejecutivo; que la omisión de establecer un parámetro de antigüedad no conlleva, necesariamente, una violación al ambiente, si se establecen otros medios de control; en cuanto al voto 2010-005996, no fue una decisión que constitucionalizara UN determinado medio de control de unidades de transporte de combustible. En virtud de los argumentos expuestos sintéticamente, no se constata que el art. 46 del reglamento impugnado, sea inconstitucional.
VI.Sobre los Transitorios I, II y IV del Reglamento para la Regulación del Transporte de Combustible, decreto ejecutivo 36627-MINAET, del 14 de junio del 2011.- Las normas impugnadas disponen lo siguiente:
“Transitorio I.- Las especificaciones de fábrica solicitadas y características determinadas en las placas, sólo se exigirán a los vehículos de primer registro. En ausencia de estas especificaciones de fábrica en los vehículos que ya cuentan con el permiso de operación otorgado por la DGTCC, y bajo la responsabilidad del prestador de servicio público, las mismas deberán ser subsanadas aportando documentos de registros anteriores u otros similares como medio de prueba Transitorio II.- Como medida de excepción temporal al parámetro de antigüedad dispuesto en los artículos 12 y 23 del presente reglamento, se otorga a todas aquellas personas físicas o jurídicas que posean unidades de transporte de combustible debidamente inscritas en el Registro Nacional de la Propiedad, y que no tengan a la fecha el permiso de operación y prestación del servicio público, un plazo perentorio de un mes, a partir de la publicación del presente reglamento, para solicitar el permiso respectivo.
Toda solicitud deberá cumplir con los requisitos establecidos en este reglamento, especialmente con las pruebas técnicas a que se refiere el artículo 7°.” “Transitorio IV.- A partir de la publicación del presente reglamento, el prestador de servicio público que presente la solicitud para el otorgamiento por primera vez del permiso de operación de una unidad de transporte o deba renovarlo, deberá presentar a la DGTCC, la documentación de estas según el siguiente orden: las placas de la cisterna terminadas en 1 y 2 contarán con un plazo de tres meses; las placas terminadas en 3 y 4 contarán con un plazo de 4 meses; las placas terminadas en 5 y 6 contarán con un plazo de 5 meses; las placas terminadas en 7 y 8, contarán con un plazo de 6 meses; y las placas terminadas en 9 y 0 contarán con un plazo de 7 meses.
Durante los plazos descritos en el párrafo anterior, todas las unidades de transporte de combustible contarán con una autorización de un mes adicional en cada caso para comprar combustibles en los planteles de RECOPE.
Lo anterior, sin perjuicio de que los solicitantes de las autorizaciones para el transporte de combustibles puedan cumplir todos los requisitos citados, antes del plazo estipulado para cualquier número de placa.” Considera el accionante que la inconstitucionalidad radica en eximir a un número indeterminado de unidades de transporte en cuanto a las especificaciones de fábrica y características determinadas en las placas, pues estas se exigen sólo a los vehículos de primer registro (transitorio I), en cuanto a excluir del límite de antigüedad de cinco años a todos los que no tengan permiso de operación y prestación del servicio público (transitorio II) y en cuanto a establecer una dilación al deber de cumplimiento de requisitos técnicos (transitorio IV). Por su parte, según la Procuraduría General de la República, a nivel normativo no existe omisión o violación alguna al derecho al ambiente y a la salud de la población, pues los vehículos autorizados para el transporte de combustible deben someterse a las normas técnicas y a las revisiones periódicas que se realizan en esta materia, así como a la competencia de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible.
Adicionalmente, la Ley 7593 otorga a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, amplias facultades de control y fiscalización de la actividad. Siendo que, si existiera algún problema a nivel práctico con la aplicación de las normas técnicas indicadas, por la falta de recursos con que cuenta la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, este es un tema que debe analizarse en el recurso de amparo base de esta acción, en cuanto a las actuaciones u omisiones concretas del Ministerio de Ambiente y Energía y de la ARESEP, pero ello no implica per se, que las normas impugnadas sean en sí mismas inconstitucionales. Así las cosas, serán los jerarcas de dichas instituciones los que deban explicar a la Sala el fundamento técnico de sus actuaciones concretas, y las medidas que se están tomando para aplicar adecuadamente las normas existentes en esta materia.
En su informe el Ministro indica, respecto del transitorio I que no hay vicio alguno pues se trata de respetar los derechos otorgados y dar seguridad a los prestatarios del servicio público, además de que a todos se les solicita aprobar las pruebas centroamericanas y en caso de dudas se pueden tomar medidas. Respecto del transitorio II resultaba desproporcional exigir a un grupo de transportistas esos requisitos, pues ya habían adquirido su unidad de buena fe. Además, todas las unidades deben aprobar y aportar las pruebas centroamericanas y demás requisitos del reglamento. Y respecto del transitorio IV sólo trata de poner en orden en una materia nueva, dentro del menor plazo posible atendiendo a la realidad nacional y la capacidad de cada uno de los componentes en la cadena de distribución. Al respecto, se observa que los alegatos del accionante se dirigen en contra de las exclusiones que se realizan en los transitorios, en los términos siguientes:
-Especificaciones de fábrica y características determinadas en las placas sólo se exigen a los vehículos de primer registro. Excluyendo al resto, es decir, a todos los ya autorizados (transitorio I). En síntesis, QUIEN (vehículos ya autorizados) resulta excluido de QUE (especificaciones de fábrica y características determinadas en las placas).
-Por un lado, se excluye del límite de antigüedad de los vehículos a todo el que posea unidades de transporte de combustible debidamente inscritas en el Registro Nacional de la Propiedad, y que no tengan a la fecha el permiso de operación y prestación del servicio público; y por otro lado, se les da el plazo de un mes soliciten el permiso (transitorio II). Así se crean dos supuestos: los permisionarios por primera vez quedan sujetos al límite de antigüedad de cinco años, y los prestadores del servicio sin permiso no quedan sujetos a límite de antigüedad alguno. En síntesis, QUIEN (prestadores del servicio sin permiso) resultan excluidos de QUE (límite de antigüedad de cinco años).
-Plazos diferenciados para presentar documentación a solicitud para el otorgamiento del permiso por primera vez o para renovación (transitorio IV).
De todo ello no se observa inconstitucionalidad alguna. Nótese en primer lugar que se trata de normas transitorias. Además, la justificación que se da, para las exclusiones establecidas, resulta acorde al Derecho de la Constitución. En el caso de la exclusión a quienes tengan vehículos ya autorizados de las especificaciones de fábrica y características determinadas en las placas (transitorio I), se trata justamente de no imponerles requisitos de forma retroactiva, además, en todo caso, ello no significa que no deban cumplir el resto de requisitos y estar sometidos a los controles periódicos correspondientes. En el caso de quienes posean unidades de transporte de combustible debidamente inscritas en el Registro Nacional de la Propiedad, y que no tengan a la fecha el permiso de operación y prestación del servicio (transitorio II) se trata de darles un plazo para ponerse a derecho e igualmente de no imponerles requisitos de forma retroactiva. Y finalmente, en cuanto al transitorio IV, donde se establece plazos diferenciados para presentar documentación a solicitud para el otorgamiento del permiso por primera vez o para renovación, tampoco se observa inconstitucionalidad alguna, siendo los alegatos sobre dilación en el cumplimiento de deberes legales materia ajena a la acción de inconstitucionalidad.
VII.Conclusión.- Procede la desestimatoria de esta acción. En cuanto al alegato de inconstitucionalidad del art. 46 del decreto impugnado, en vista de que, en la normativa impugnada, la antigüedad (tanto para los nuevos como para los existentes concesionarios) no opera como plazo de inutilización de la unidad de transporte. Los nuevos concesionarios pueden operar con unidades de transporte de más de 5 años, sin que la derogatoria del art.22 implique trato discriminatorio. Es indudable que la definición de un parámetro de antigüedad, es una cuestión de oportunidad y conveniencia del Poder Ejecutivo. La omisión de establecer un parámetro de antigüedad, no conlleva necesariamente una violación al ambiente, si se establecen otros medios de control. Respecto del voto 2010-005996, es importante señalar que dicha decisión no constitucionalizó UN determinado medio de control de unidades de transporte de combustible.
Conforme a los argumentos expuestos, no se constata que el art. 46 del reglamento impugnado, sea inconstitucional. En cuanto al alegato de inconstitucionalidad de los transitorios I, II y IV del decreto impugnado, en vista de que se trata de normas transitorias, cuyas exclusiones encuentran justificación conforme al Derecho de la Constitución, pues, en el caso de la exclusión a quienes tengan vehículos ya autorizados de las especificaciones de fábrica y características determinadas en las placas (transitorio I), se trata justamente de no imponerles requisitos de forma retroactiva, además, en todo caso, ello no significa que no deban cumplir el resto de requisitos y estar sometidos a los controles periódicos correspondientes. En el caso de quienes posean unidades de transporte de combustible debidamente inscritas en el Registro Nacional de la Propiedad, y que no tengan a la fecha el permiso de operación y prestación del servicio (transitorio II) se trata de darles un plazo para ponerse a derecho e igualmente de no imponerles requisitos de forma retroactiva.
Y finalmente, en cuanto al transitorio IV, donde se establece plazos diferenciados, los alegatos sobre dilación en el cumplimiento de deberes legales materia ajena a la acción de inconstitucionalidad. Así se impone la declaratoria sin lugar de esta acción, y referir al accionante a la vía de amparo o la vía de legalidad, para que en dichas instancias se conozcan los alegatos de falta de fiscalización de las condiciones de las unidades de transporte de combustible o las dilaciones a deberes reglamentarios o legales.
Por tanto:
Se declara SIN lugar la acción.- Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.
Luis Fernando Salazar A. Nancy Hernández L.
José Paulino Hernández G. Yerma Campos C.
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