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Res. 04395-2016 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 01/04/2016
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*160028120007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del uno de abril de dos mil dieciseis .
Recurso de amparo interpuesto por CARL WILHELM JENSEN PENNINGTON, cédula de identidad 0601090656 y MARY CATHERINE GHESQUIERE VIPOND, cédula de residencia 184000444219, contra la MUNICIPALIDAD DE CARTAGO y el TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y, con excepción del considerando IV, lo redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
CONSIDERANDO:
Reclaman los accionantes que el 4 de octubre de 2011 interpusieron una denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo, en relación con la empresa industrias Alimenticias del Volcán en Tierra Blanca de Cartago. Sostienen que el Tribunal recurrido emitió la resolución N° 1388-11-TAA dentro del expediente 384-11-03-TAA y le dio traslado a la Municipalidad recurrida, la cual respondió que, efectivamente, no había licencia municipal de movimiento de tierra ni de construcción y que se estaban haciendo los apercibimientos respectivos. Reprochan que han transcurrido más de cuatro años y todavía no se ha resuelto dicho proceso administrativo. Señalan que la Municipalidad pudo constatar el hecho pero no tomó acciones en el asunto. Aducen que el 24 de febrero pasado presentaron una denuncia verbal por una nueva etapa que se está construyendo, ante la Municipalidad. Reclaman que cuando se pidió una copia de la denuncia a la Municipalidad, esta les fue negada así como el Certificado de Uso de Suelo para el inmueble, para la construcción de bodegas y uso industrial, bajo el argumento de que la actividad solicitada es incompatible con el uso de suelo oficial.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, ya sea porque así fueron acreditados o porque no fueron controvertidos por las partes:
III.SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 41 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, POR PARTE DEL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA. De previo a analizar el fondo del alegato –por la presunta violación del derecho a un procedimiento pronto y cumplido– debe aclararse que, a partir de la sentencia No. 2008-02545 de las 8:55 hrs. de 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa –con algunas excepciones– aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales o los plazos razonables para la resolución de los asuntos que son sometidos a su conocimiento, por acto final, sea instruido de oficio o a instancia de parte, o conocer de los recursos administrativos procedentes.
Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues, se está ante un procedimiento de tutela al medio ambiente, ya que se aduce una falta de estudios de impacto ambiental para las construcciones cuestionadas, y esta es, justamente, una de las excepciones establecidas por esta Sala para analizar el asunto por el fondo por violación al artículo 41 de la Constitución Política. Los recurrentes reclaman que en el mes de octubre del 2011 presentaron una denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo, relacionada con las actividades de construcción de la empresa Industrias Alimenticias del Volcán en Tierra Blanca de Cartago. Al respecto, dicho órgano refiere que es cierto que al recibir la denuncia se emitió la resolución N° 1388-11-TAA de las 8:30 horas del 20 de diciembre del 2011, mediante la cual se ordenó al Alcalde de la Municipalidad de Cartago que indicara si existe permiso de construcción o de movimiento de tierra a nombre de Industrias Alimenticias del Volcán S.A. y otros aspectos.
También consta que mediante oficio AM-TCI-193-12, de fecha 6 de febrero del año 2012, el Alcalde de la Municipalidad de Cartago, remitió la información indicando que no existía licencia municipal, sea para obras propiamente constructivas para movimientos de tierra para el caso al que se refiere la denuncia, sino que lo que existía era una simple solicitud que se tramita bajo el expediente número 104251, de Plataforma de Servicios Municipales, para edificar ampliación de bodegas. Esta Sala ha establecido en reiterada jurisprudencia, en relación con los reclamos en torno a la mora administrativa o judicial, que la duración de los procedimientos administrativos o de los procesos judiciales, dependerán de las particularidades de cada caso concreto y de la jurisdicción o la competencia que los conozca y no le compete a esta Sala determinar cuáles son los plazos razonables para cada tipo de proceso.
Sin embargo, también se ha indicado que desde la perspectiva de los derechos y garantías constitucionales, se deben analizar parámetros objetivos de proporcionalidad, para determinar si la tardanza en la resolución de las gestiones ha lesionado el derecho a una justicia pronta y cumplida, consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política. En este sentido, al determinarse con claridad una tardanza injustificada o una paralización irrazonable de un proceso de cualquier índole, que debe ser resuelto por un órgano judicial o administrativo, se acredita una lesión a un derecho constitucional que debe ser declarado en esta jurisdicción. En el caso bajo estudio, justamente, después de la resolución referida, dictada en el mes de diciembre de 2011, no consta que la autoridad accionada haya realizado ningún otro acto o trámite, tendiente a continuar con la denuncia planteada, hasta su concreta resolución.
No es sino con ocasión del recurso de amparo interpuesto, y la notificación del curso realizada el 4 de marzo de 2016, que el Tribunal Ambiental Administrativo dicta la resolución N° 230-2016-TAA de las 7:04 horas del 4 de marzo del año 2016, mediante la cual se acuerda realizar una inspección ocular "in situ" el día jueves 17 de marzo del año 2016 a las 8:30 horas, en el lugar referido en la denuncia mencionada por los recurrentes. Esto significa, no solo que a pesar de haber transcurrido más de 4 años, la denuncia planteada por los acciones no ha sido resuelta formalmente, sino también que se abrió un procedimiento administrativo que la autoridad accionada tuvo inactiva por todo este plazo. Para esta Sala Constitucional, lo anterior representa una actuación negligente y deciente por parte de la Administración, que roza sensiblemente con el derecho de obtener una justicia pronta y cumplida, en perjuicio de los gestionantes. Por las razones expuestas, en torno a este reclamo, el recurso de amparo debe ser declarado con lugar, con las consecuencias que se dirán en la parte dispositiva.
El artículo 50 de la Constitución Política dispone que el Estado asegurará a todos los habitantes de la República, el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esto, debe ser vigilado y garantizado por los diferentes órganos e instituciones creadas para tales fines, en el ámbito de sus competencias. Para que este Tribunal Constitucional pueda determinar que alguna actuación u omisión de la Administración ha lesionado este derecho constitucional, concretamente por afectación al medio ambiente o por violación al principio precautorio en materia ambiental que, eventualmente, pueda repercutir en un daño de esta naturaleza, tendría que contarse con elementos válidos y suficientes que permitan concluir que estamos frente a una situación de impacto nocivo para el ambiente o una actividad que sea potencialmente dañina y, por tanto, requiera estudios rigurosos que han sido denegados o evadidos por las autoridades encargadas.
Caso contrario, podríamos estar frente a una lesión al derecho de petición, de información o de justicia pronta y cumplida, como en el caso que nos ocupa, pero no necesariamente se tratará de una vulneración al derecho a un ambiente sano y equilibrado ecológicamente. De acuerdo con las actuaciones llevadas a cabo por parte de la Municipalidad de Cartago, así como del Tribunal Ambiental Administrativo, no se desprende una lesión a los derechos fundamentales de los recurrentes, en los términos referidos líneas atrás. En cuanto al Tribunal Ambiental, se ha establecido ya que el procedimiento relacionado con la denuncia interpuesta ha superado los plazos razonables para ser resuelto; no obstante, es lo cierto que para el mes de marzo de 2016 se tiene programada una inspección en el lugar de los hechos, para determinar si existe alguna irregularidad ambiental, por lo que aún no se cuenta con los criterios técnicos necesarios para abordar el tema.
Por otro lado, la Municipalidad recurrida demuestra en autos que, ante la prevención realizada por parte del Tribunal Ambiental en el 2011, se emitió el oficio AM-TCI-193-12 de esa Alcaldía, con el cual se remitió el documento DU-153-2012, del Director de Urbanismo Municipal, ambos del 06 de febrero de 2012, y refiere que se le dio seguimiento al asunto, que la parte denunciada tramitó y obtuvo la licencia municipal de construcción para obras destinadas a ampliación de edificio en una planta para bodega desde el 24 de febrero de 2012. También informan las autoridades municipales, bajo fe de juramento y realizadas las prevenciones de ley, que consta la viabilidad ambiental extendida por la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, mediante oficio RVLA-0606.20l2-SETENA de fecha 04 de julio de 2012, amén del cumplimiento de los demás requisitos exigidos para el desarrollo de la actividad desarrollada por la empresa acusada, dentro de los que destaca el uso conforme para construcción de bodegas para papas, por lo cual resultarían falsas las afirmaciones efectuadas por los recurrentes en el sentido de que las construcciones llevadas a cabo no tienen estudio ambiental o los permisos de ley para desempeñarse.
Ahora bien, los recurrentes se refieren a una denuncia interpuesta de manera oral, en el mes de febrero de 2016, en torno a una nueva construcción que la empresa Industrias Alimenticias del Volcán está llevando a cabo. Al respecto, debe aclararse que por tratarse de una denuncia verbal, no obliga a la Administración a seguir el procedimiento establecido legalmente o darle el trámite correspondiente a las denuncias interpuestas de manera forma, pues incluso para este estudio de constitucionalidad no consta documentación alguna sobre dicha queja. En todo caso, señala la Alcaldesa Municipal que se recibió un reclamo relacionado con el mismo inmueble y a partir de ese momento se inició todo un proceso de intervención que ha dado como resultado que se exigiera la tramitación de licencia para movimientos de tierra y la clausura de las obras movimientos de tierra lateral de la bodega existente, lo cual se realizó el 2 de marzo de 20l6 (antes de la notificación del curso del recurso de amparo que se llevó a cabo el 4 de marzo).
De esta forma, se descarta que las autoridades recurridas hayan lesionado los derechos fundamentales de los recurrentes, en relación con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política. Por otro lado, la Municipalidad de Cartago ha atendido las quejas interpuestas, e incluso le ha realizado a la empresa referida las prevenciones para que ajuste sus actuaciones a los parámetros legales establecidos. Por las razones señaladas, lo correspondiente es declarar sin lugar el recurso de amparo en cuanto a este extremo, como en efecto se dispone.
Los accionantes aducen en el escrito de amparo, que la Municipalidad de Cartago les denegó una copia de la denuncia interpuesta por ellos; no obstante, dicha denegatoria no es acredita por los gestionantes bajo algún medio. Por el contrario, informan el Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal de Cartago, bajo fe de juramento, que a la recurrente se le notificó el oficio URBOF-201-2016 del 04 de marzo de 2016, por medio del cual se atienden puntualmente una serie de requerimientos de información presentados por los gestionantes, y se les comunicó que bajo el actual Plan Regulador, de 20 de diciembre de 20l2, son posibles los usos de suelos relacionados con la actividad agropecuaria y residencial de baja densidad, dado que el inmueble en el que se asientan las actividades denunciadas se localiza tanto en zona agropecuaria como en zona residencial de baja densidad, por lo que al no contarse con elementos probatorios que demuestren alguna denegatoria de información por parte de la autoridad recurrida, el recurso de amparo debe ser declarado sin lugar, en cuanto a este extremo.
El Magistrado Salazar Alvarado, al igual que la mayoría de la Sala, declara también sin lugar el recurso, en relación con el artículo 50 constitucional, pero con base en las siguientes consideraciones redactadas por el Magistrado Jinesta Lobo y a las cuales se ha adherido en las decisiones sobre el tema que aquí se conoce:
VII.VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a Ligia Umaña Ledezma, en su calidad de Presidenta del Tribunal Ambiental Administrativo del Ministerio de Ambiente y Energía, o a quien en su lugar ocupe dicho puesto, que se resuelva el procedimiento administrativo relacionado con la denuncia interpuesta por los recurrentes el 4 de octubre de 2011, en un plazo no mayor a los TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia. Se advierte que, de no acatar las órdenes dichas, podrían incurrir en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes, en relación con el artículo 50 constitucional. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese a Ligia Umaña Ledezma, en su calidad de Presidenta del Tribunal Ambiental Administrativo del Ministerio de Ambiente y Energía, o a quien en su lugar ocupe dicho puesto, en forma personal.
Fernando Cruz C.
Presidente a.i Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Enrique Ulate C.
Jose Paulino Hernández G.
*1RJKDWX7UZE61*
*160028120007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del uno de abril de dos mil dieciseis .
Recurso de amparo interpuesto por CARL WILHELM JENSEN PENNINGTON, cédula de identidad 0601090656 y MARY CATHERINE GHESQUIERE VIPOND, cédula de residencia 184000444219, contra la MUNICIPALIDAD DE CARTAGO y el TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO.
RESULTANDO:
Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y, con excepción del considerando IV, lo redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
CONSIDERANDO:
Reclaman los accionantes que el 4 de octubre de 2011 interpusieron una denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo, en relación con la empresa industrias Alimenticias del Volcán en Tierra Blanca de Cartago. Sostienen que el Tribunal recurrido emitió la resolución N° 1388-11-TAA dentro del expediente 384-11-03-TAA y le dio traslado a la Municipalidad recurrida, la cual respondió que, efectivamente, no había licencia municipal de movimiento de tierra ni de construcción y que se estaban haciendo los apercibimientos respectivos. Reprochan que han transcurrido más de cuatro años y todavía no se ha resuelto dicho proceso administrativo. Señalan que la Municipalidad pudo constatar el hecho pero no tomó acciones en el asunto. Aducen que el 24 de febrero pasado presentaron una denuncia verbal por una nueva etapa que se está construyendo, ante la Municipalidad. Reclaman que cuando se pidió una copia de la denuncia a la Municipalidad, esta les fue negada así como el Certificado de Uso de Suelo para el inmueble, para la construcción de bodegas y uso industrial, bajo el argumento de que la actividad solicitada es incompatible con el uso de suelo oficial.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, ya sea porque así fueron acreditados o porque no fueron controvertidos por las partes:
III.SOBRE LA ALEGADA VULNERACIÓN AL ARTÍCULO 41 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, POR PARTE DEL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA. De previo a analizar el fondo del alegato –por la presunta violación del derecho a un procedimiento pronto y cumplido– debe aclararse que, a partir de la sentencia No. 2008-02545 de las 8:55 hrs. de 22 de febrero de 2008, esta Sala ha remitido a la jurisdicción contencioso administrativa –con algunas excepciones– aquellos asuntos en los que se discute si la administración pública ha cumplido o no los plazos pautados por la Ley General de la Administración Pública (artículos 261 y 325) o las leyes sectoriales para los procedimientos administrativos especiales o los plazos razonables para la resolución de los asuntos que son sometidos a su conocimiento, por acto final, sea instruido de oficio o a instancia de parte, o conocer de los recursos administrativos procedentes.
Precisamente, en el sub lite, se plantea un supuesto de excepción, pues, se está ante un procedimiento de tutela al medio ambiente, ya que se aduce una falta de estudios de impacto ambiental para las construcciones cuestionadas, y esta es, justamente, una de las excepciones establecidas por esta Sala para analizar el asunto por el fondo por violación al artículo 41 de la Constitución Política. Los recurrentes reclaman que en el mes de octubre del 2011 presentaron una denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo, relacionada con las actividades de construcción de la empresa Industrias Alimenticias del Volcán en Tierra Blanca de Cartago. Al respecto, dicho órgano refiere que es cierto que al recibir la denuncia se emitió la resolución N° 1388-11-TAA de las 8:30 horas del 20 de diciembre del 2011, mediante la cual se ordenó al Alcalde de la Municipalidad de Cartago que indicara si existe permiso de construcción o de movimiento de tierra a nombre de Industrias Alimenticias del Volcán S.A. y otros aspectos.
También consta que mediante oficio AM-TCI-193-12, de fecha 6 de febrero del año 2012, el Alcalde de la Municipalidad de Cartago, remitió la información indicando que no existía licencia municipal, sea para obras propiamente constructivas para movimientos de tierra para el caso al que se refiere la denuncia, sino que lo que existía era una simple solicitud que se tramita bajo el expediente número 104251, de Plataforma de Servicios Municipales, para edificar ampliación de bodegas. Esta Sala ha establecido en reiterada jurisprudencia, en relación con los reclamos en torno a la mora administrativa o judicial, que la duración de los procedimientos administrativos o de los procesos judiciales, dependerán de las particularidades de cada caso concreto y de la jurisdicción o la competencia que los conozca y no le compete a esta Sala determinar cuáles son los plazos razonables para cada tipo de proceso.
Sin embargo, también se ha indicado que desde la perspectiva de los derechos y garantías constitucionales, se deben analizar parámetros objetivos de proporcionalidad, para determinar si la tardanza en la resolución de las gestiones ha lesionado el derecho a una justicia pronta y cumplida, consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política. En este sentido, al determinarse con claridad una tardanza injustificada o una paralización irrazonable de un proceso de cualquier índole, que debe ser resuelto por un órgano judicial o administrativo, se acredita una lesión a un derecho constitucional que debe ser declarado en esta jurisdicción. En el caso bajo estudio, justamente, después de la resolución referida, dictada en el mes de diciembre de 2011, no consta que la autoridad accionada haya realizado ningún otro acto o trámite, tendiente a continuar con la denuncia planteada, hasta su concreta resolución.
No es sino con ocasión del recurso de amparo interpuesto, y la notificación del curso realizada el 4 de marzo de 2016, que el Tribunal Ambiental Administrativo dicta la resolución N° 230-2016-TAA de las 7:04 horas del 4 de marzo del año 2016, mediante la cual se acuerda realizar una inspección ocular "in situ" el día jueves 17 de marzo del año 2016 a las 8:30 horas, en el lugar referido en la denuncia mencionada por los recurrentes. Esto significa, no solo que a pesar de haber transcurrido más de 4 años, la denuncia planteada por los acciones no ha sido resuelta formalmente, sino también que se abrió un procedimiento administrativo que la autoridad accionada tuvo inactiva por todo este plazo. Para esta Sala Constitucional, lo anterior representa una actuación negligente y deciente por parte de la Administración, que roza sensiblemente con el derecho de obtener una justicia pronta y cumplida, en perjuicio de los gestionantes. Por las razones expuestas, en torno a este reclamo, el recurso de amparo debe ser declarado con lugar, con las consecuencias que se dirán en la parte dispositiva.
El artículo 50 de la Constitución Política dispone que el Estado asegurará a todos los habitantes de la República, el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esto, debe ser vigilado y garantizado por los diferentes órganos e instituciones creadas para tales fines, en el ámbito de sus competencias. Para que este Tribunal Constitucional pueda determinar que alguna actuación u omisión de la Administración ha lesionado este derecho constitucional, concretamente por afectación al medio ambiente o por violación al principio precautorio en materia ambiental que, eventualmente, pueda repercutir en un daño de esta naturaleza, tendría que contarse con elementos válidos y suficientes que permitan concluir que estamos frente a una situación de impacto nocivo para el ambiente o una actividad que sea potencialmente dañina y, por tanto, requiera estudios rigurosos que han sido denegados o evadidos por las autoridades encargadas.
Caso contrario, podríamos estar frente a una lesión al derecho de petición, de información o de justicia pronta y cumplida, como en el caso que nos ocupa, pero no necesariamente se tratará de una vulneración al derecho a un ambiente sano y equilibrado ecológicamente. De acuerdo con las actuaciones llevadas a cabo por parte de la Municipalidad de Cartago, así como del Tribunal Ambiental Administrativo, no se desprende una lesión a los derechos fundamentales de los recurrentes, en los términos referidos líneas atrás. En cuanto al Tribunal Ambiental, se ha establecido ya que el procedimiento relacionado con la denuncia interpuesta ha superado los plazos razonables para ser resuelto; no obstante, es lo cierto que para el mes de marzo de 2016 se tiene programada una inspección en el lugar de los hechos, para determinar si existe alguna irregularidad ambiental, por lo que aún no se cuenta con los criterios técnicos necesarios para abordar el tema.
Por otro lado, la Municipalidad recurrida demuestra en autos que, ante la prevención realizada por parte del Tribunal Ambiental en el 2011, se emitió el oficio AM-TCI-193-12 de esa Alcaldía, con el cual se remitió el documento DU-153-2012, del Director de Urbanismo Municipal, ambos del 06 de febrero de 2012, y refiere que se le dio seguimiento al asunto, que la parte denunciada tramitó y obtuvo la licencia municipal de construcción para obras destinadas a ampliación de edificio en una planta para bodega desde el 24 de febrero de 2012. También informan las autoridades municipales, bajo fe de juramento y realizadas las prevenciones de ley, que consta la viabilidad ambiental extendida por la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, mediante oficio RVLA-0606.20l2-SETENA de fecha 04 de julio de 2012, amén del cumplimiento de los demás requisitos exigidos para el desarrollo de la actividad desarrollada por la empresa acusada, dentro de los que destaca el uso conforme para construcción de bodegas para papas, por lo cual resultarían falsas las afirmaciones efectuadas por los recurrentes en el sentido de que las construcciones llevadas a cabo no tienen estudio ambiental o los permisos de ley para desempeñarse.
Ahora bien, los recurrentes se refieren a una denuncia interpuesta de manera oral, en el mes de febrero de 2016, en torno a una nueva construcción que la empresa Industrias Alimenticias del Volcán está llevando a cabo. Al respecto, debe aclararse que por tratarse de una denuncia verbal, no obliga a la Administración a seguir el procedimiento establecido legalmente o darle el trámite correspondiente a las denuncias interpuestas de manera forma, pues incluso para este estudio de constitucionalidad no consta documentación alguna sobre dicha queja. En todo caso, señala la Alcaldesa Municipal que se recibió un reclamo relacionado con el mismo inmueble y a partir de ese momento se inició todo un proceso de intervención que ha dado como resultado que se exigiera la tramitación de licencia para movimientos de tierra y la clausura de las obras movimientos de tierra lateral de la bodega existente, lo cual se realizó el 2 de marzo de 20l6 (antes de la notificación del curso del recurso de amparo que se llevó a cabo el 4 de marzo).
De esta forma, se descarta que las autoridades recurridas hayan lesionado los derechos fundamentales de los recurrentes, en relación con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política. Por otro lado, la Municipalidad de Cartago ha atendido las quejas interpuestas, e incluso le ha realizado a la empresa referida las prevenciones para que ajuste sus actuaciones a los parámetros legales establecidos. Por las razones señaladas, lo correspondiente es declarar sin lugar el recurso de amparo en cuanto a este extremo, como en efecto se dispone.
Los accionantes aducen en el escrito de amparo, que la Municipalidad de Cartago les denegó una copia de la denuncia interpuesta por ellos; no obstante, dicha denegatoria no es acredita por los gestionantes bajo algún medio. Por el contrario, informan el Alcalde y el Presidente del Concejo Municipal de Cartago, bajo fe de juramento, que a la recurrente se le notificó el oficio URBOF-201-2016 del 04 de marzo de 2016, por medio del cual se atienden puntualmente una serie de requerimientos de información presentados por los gestionantes, y se les comunicó que bajo el actual Plan Regulador, de 20 de diciembre de 20l2, son posibles los usos de suelos relacionados con la actividad agropecuaria y residencial de baja densidad, dado que el inmueble en el que se asientan las actividades denunciadas se localiza tanto en zona agropecuaria como en zona residencial de baja densidad, por lo que al no contarse con elementos probatorios que demuestren alguna denegatoria de información por parte de la autoridad recurrida, el recurso de amparo debe ser declarado sin lugar, en cuanto a este extremo.
El Magistrado Salazar Alvarado, al igual que la mayoría de la Sala, declara también sin lugar el recurso, en relación con el artículo 50 constitucional, pero con base en las siguientes consideraciones redactadas por el Magistrado Jinesta Lobo y a las cuales se ha adherido en las decisiones sobre el tema que aquí se conoce:
VII.VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO:
Se declara parcialmente con lugar el recurso. En consecuencia, se ordena a Ligia Umaña Ledezma, en su calidad de Presidenta del Tribunal Ambiental Administrativo del Ministerio de Ambiente y Energía, o a quien en su lugar ocupe dicho puesto, que se resuelva el procedimiento administrativo relacionado con la denuncia interpuesta por los recurrentes el 4 de octubre de 2011, en un plazo no mayor a los TRES MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia. Se advierte que, de no acatar las órdenes dichas, podrían incurrir en el delito de desobediencia y que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley la Jurisdicción Constitucional, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes, en relación con el artículo 50 constitucional. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso. Notifíquese a Ligia Umaña Ledezma, en su calidad de Presidenta del Tribunal Ambiental Administrativo del Ministerio de Ambiente y Energía, o a quien en su lugar ocupe dicho puesto, en forma personal.
Fernando Cruz C.
Presidente a.i Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Enrique Ulate C.
Jose Paulino Hernández G.
*1RJKDWX7UZE61*
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