Amparo on river material extraction and alleged environmental harm in GuácimoAmparo por extracción de material de río y supuesta afectación ambiental en Guácimo

Constitutional Chamber Case File: 15-018051-0007-CO Type of Matter: Amparo Appeal Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER *150180510007CO* Res. No. 2016001293 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and thirty minutes on January twenty-ninth, two thousand sixteen.

An amparo appeal processed under case file number 15-018051-0007-CO, filed by MARÍA SHIRLEY DEL CARMEN RODRÍGUEZ SUÁREZ, identity card number 0203980880, on her own behalf and on behalf of JOSÉ JOAQUÍN SEGURA BOLAÑOS, identity card number 0202810758, against the MUNICIPALIDAD DE GUÁCIMO.

Whereas:

1.- By document received in the Chamber at 11:15 a.m. on December 4, 2015, the appellant files an amparo appeal. She states that the respondent local government is the responsible concession holder of Concession No. 8-2004. In order to allow the entry of machinery and operational personnel to the conceded riverbed in the Río Guácimo, an agreement was made authorizing said entry through private property (real property registration number 7-63097-000). However, entry was illegally made through her property (real property registration number 9113-000), which is excluded from the agreement. To do this, barbed-wire fences were broken and stone-faced columns were destroyed. She argues that the concessionaire, for ease of access to the public road, discriminated by initiating extraction works in the lower part of the Río Guácimo riverbed and overexploited the central part of the concession, real property registration number 63097-000, with a direct impact on the left bank of the river, which the Mining Code protects. She maintains that the protection levees (diques de protección) built due to the vulnerability of properties located in that area, in compliance with judgment No. 2001-6503 of this Chamber, issued concerning amparo appeals No. 00-10524-007-CO and No. 01-008510-0007-CO, were razed and turned into additional ballast (lastre) for roads, given the proximity to the exit road. At the same time, the respondent municipal authority signed a controversial agreement with the private company Maquinaria Especializada AJIMA F y M, S.A. and made the material extracted from her property available to it for commercialization for the benefit of a third party. She maintains that this action has created a suction of the waters from the main river channel into the interior of her property, as well as from other neighboring properties—including the Colegio Técnico Profesional de Guácimo. She asserts that the material removed without control by the Municipal Inspector exceeds the volume permitted by the Dirección General de Minas and was deposited on a private property located 300 meters north of the local office of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. She maintains that part of the events she reported were addressed by the Concejo Municipal, which committed in December 2013, through agreements 10 and 1 of Minutes 76 and 80, respectively, to carry out mitigation works and to condition river access as stipulated in the municipal agreement. She adds that there is also a report from the Municipal Audit on the questions raised regarding the private company (Minute No. 6, of ordinary session No. 04-2014). However, as of the date this appeal was filed, there has been passivity on the part of the respondent authorities in resolving the situation and suspending the execution of the reported works. She affirms that she filed a complaint before the Dirección de Geología y Minas regarding the described events, so that the concession would not be renewed. She considers that the foregoing violates her fundamental rights and those of the protected party. She requests that the appeal be granted and that an order be issued to reintegrate the extracted material to the left bank of the Río Guácimo, on the affected properties, as well as to channel the main river course in the area of interest.

2.- By resolution at 4:02 p.m. on December 8, 2015, the amparo appeal was granted leave to proceed.

3.- By document received in the Chamber at 3:06 p.m. on December 21, 2015, Gerardo Fuentes González, in his capacity as Mayor of Guácimo, reports under oath that the respondent Municipalidad is the holder of the permanent concession on a public-domain riverbed (case file No. 8-2004 of the Registro Minero of the Ministry of Environment and Energy), which dates from 2004. He affirms that the events to which the appellant refers apparently occurred between 2000 and 2001 and are unrelated to the Municipalidad. He affirms that the Municipalidad has always had a respective geologist, who acts as the environmental manager (regente ambiental) for said concession. Likewise, the activity and exploitation are under the inspection and oversight of the Dirección Nacional de Geología y Minas. He considers that it is the responsibility of that authority or the Registro Nacional Minero to address complaints or grievances regarding environmental impacts or irregularities in extraction techniques within the public-domain riverbed concession. He states that none of those agencies has certified or warned of the actual commission of the alleged impacts indicated by the appellant. He emphasizes that the plaintiff has not provided any technical evidence suggesting, at least to a degree of probability, that an impact has occurred on the left bank of the river or on protected areas. He considers that many of the claims raised are matters of legality. He considers the claims to be unfounded.

4.- According to a certification dated January 8, 2016, from this Court, it does not appear that from January 17, 2015, to January 7, 2016, the President of the Council of the Municipalidad de Guácimo submitted the requested report.

5.- By resolution at 10:43 a.m. on January 12, 2016, the parties to the appeal are expanded, and the Director of Geología y Minas of the Ministry of Environment and Energy was ordered to submit a report on the alleged facts upon filing of the appeal.

6.- By document received in the Chamber at 2:17 p.m. on January 21, 2016, Ileana María Boschini López, in her capacity as Director of Geología y Minas of the Ministry of Environment and Energy, reports under oath that her Directorate is responsible for processing concession applications, ensuring compliance with exploitation programs, keeping the mining registry updated, and more. She cites report DGM-CMRHA-014-2014 of January 29, 2014, prepared by the Mining Coordinator of the Región Huetar Atlántica, in response to complaint 08-2014: "(...) Field Visit: The visit was conducted on January 16, 2014 (...) Conclusions: The following anomalies were observed from a technical standpoint: The current logbook for the period was not available; an access road was opened without the authorization granted by the DGM; and during the month of December 2013 and January 2014, the extraction rate permitted by the DGM, which is 2000 m3 per month, was exceeded, according to Granting Resolution R-427-2006-MINAE (…)" She affirms that the Executive Branch granted a concession (resolution R-427-2006-MINAE at 8:20 a.m. on November 10, 2006, case file No. 8-2004) for the exploitation of sand and stone materials in the public-domain riverbed of the Río Guácimo to the Municipalidad de Guácimo for a period of 5 years, starting from May 3, 2007, the date on which the registration of the respective granting title was requested before the Registro Nacional Minero. She acknowledges the existence of a cooperation agreement under the participatory intervention modality for the extraction of material from the Río Guácimo, executed between the indicated Municipalidad and the company Maquinaria Especializada AJIMA F y M S.A., for the purpose of extracting material from the riverbed and reordering flows to mitigate bank erosion. She affirms that said Coordinator verified that there was evidence of extraction within the granted concession, but on that occasion could not technically determine whether the extraction work under the agreement with the company AJIMA S.A. had been carried out on December 20—as indicated by the managing geologist—or whether the company had carried out work without the knowledge or authorization of the Municipalidad during the holidays (December 28, 2013, to January 4, 2014), and whether said extraction work was not covered by the cited agreement. By virtue of this, the Dirección General will shortly proceed to conduct mining control through a new field inspection in the concession area (case file No. 8-2004) in accordance with resolution No. 15 at 2:45 p.m. on January 20, 2016, which addresses and responds to the complaint at hand. She affirms that the Constitutional Chamber will be informed of the results obtained from these new proceedings. She reiterates that the complaint was addressed by the Coordinator. She considers that the allegations are matters of legality. She requests that the appeal be dismissed.

7.- In the proceedings followed, the legal requirements have been observed.

Drafted by Judge Rueda Leal; and,

Considering:

I.- Object of the appeal. The appellant claims that the agreement authorizing entry for the exploitation of a concession has been breached, since entry was made through a property different from the one stipulated in the agreement, causing damage. She accuses that materials were extracted from a property in excess of the authorized amount, affecting the left bank of the river and causing a suction of the waters.

II.- Proven Facts.- Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly demonstrated, either because they have been thus accredited or because the respondent omitted to refer to them, according to what was ordered in the initial writ:

a. By resolution R-427-2006-MINAE at 8:20 a.m. on November 10, 2006, the Executive Branch granted a concession to the respondent Municipalidad for the exploitation of sand and stone materials in the public-domain riverbed of the Río Guácimo. (See report rendered and evidence provided).

b. On January 15, 2014, a complaint related to the extraction of materials through said concession was received. (See report rendered and evidence provided).

c. In report DGM-CMRHA-014-2014 of January 29, 2014, it was concluded: “Regarding the management of extraction and methodology, no anomaly was observed; the extraction fronts (frentes de extracción) are located within the concession area and are aimed at keeping the flow centered in the left arm of the river and reducing erosion rates during floods.” (See evidence provided with the report rendered).

d. By resolution No. 15 at 2:45 p.m. on January 20, 2016, the Dirección de Geología y Minas dismissed the referenced complaint, since it was not possible to establish with certainty whether the irregular work (opening a road without authorization, exceeding the approved extraction rate) was performed by the company AJIMA S.A. without authorization and outside the agreement signed with the concessionaire. Said resolution was notified to the complainant. (See report rendered and evidence provided).

III.- Regarding the specific case. The plaintiff presents various disagreements to the Chamber. On one hand, she accuses a breach of the agreement authorizing entry for the exploitation of a concession. Likewise, she claims that materials have been extracted in excess of the amount authorized in the concession. In this regard, the Chamber clarifies that the determination of a contractual breach, the interpretation of the terms of an agreement or concession, and problems in its execution are matters of legality—and, therefore, proper to the ordinary jurisdiction. Hence, the claim is unfounded in this venue. Likewise, the administrative authority that heard the complaint concluded, in resolution No. 15 at 2:45 p.m. on January 20, 2016, that it was not possible to establish with certainty that the irregular work (opening a road without authorization, exceeding the approved extraction rate) was performed without authorization and outside the agreement signed with the concessionaire. By virtue of the foregoing, the claim is dismissed.

IV.- On the other hand, the existence of a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution) does fall within the competence of this venue, as would be the irregular creation of a water suction effect that ostensibly affects the river and adjoining properties. After analyzing the evidence, the Chamber observes that the field visit concluded the following: "Regarding the management of extraction and methodology, no anomaly was observed; the extraction fronts (frentes de extracción) are located within the concession area and are aimed at keeping the flow centered in the left arm of the river and reducing erosion rates during floods." This statement and the absence of counter-evidence allow the Chamber to dismiss the claim raised, since the technical activity carried out made it possible to rule out an anomaly such as that alleged by the appellant. Consequently, this point is declared without merit.

V.- DIFFERENT REASONS OF JUDGES JINESTA LOBO AND SALAZAR ALVARADO, with drafting by the first. Judges Jinesta Lobo and Salazar Alvarado dismiss the appeal for different reasons, which are as follows:

1.- RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT AND ITS INFRACONSTITUTIONAL DEVELOPMENT THROUGH A VAST NORMATIVE FRAMEWORK. Article 50 of the 1949 Constitution, in the year 1994 (Law No. 7412 of June 3, 1994), underwent a partial reform to introduce in its second paragraph, as an express and clearly defined fundamental right, the right of “Every person” to enjoy “a healthy and ecologically balanced environment.” This fundamental right, before the constitutional reform of 1994, was extensively developed by progressive and protective jurisprudence of this Constitutional Court, all based on the existing regulations in International Human Rights Law, which fostered and established the conditions for the partial reform of Article 50 of the Constitution. After the partial reform to Article 50 of the Constitution in 1994, a dense, broad, and detailed infraconstitutional normative framework has been developed for the effective protection of the enjoyment and exercise of the right to a healthy and ecologically balanced environment, given that the third paragraph provided that “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; constitutional imperatives and obligations that have led the Costa Rican State to establish a vast and extensive infraconstitutional normative framework, which translates into various laws, regulations, and executive decrees, covering substantive and procedural matters for the guarantee, protection, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Additionally, this sub-constitutional legal system has established an extensive and complex administrative organization to act upon the constitutional imperatives and obligations contained in the third paragraph of Article 50 of the Constitution. Within this block or parameter of legality, created to develop Article 50 of the Constitution, the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 4, 1995 stands out, which, among other points, develops and regulates priority issues such as citizen participation in environmental matters (Chapter II), environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) (Chapter IV), protection and improvement of the environment in human settlements (Chapter V), territorial planning and environmental protection (Chapter VI), protected wilderness areas (Chapter VII), marine, coastal, and wetland resources (Chapter VIII), biological diversity (Chapter IX), natural resources such as air, water, and soil (Chapters XI, XII, XIII), as well as forestry and energy resources (Chapters X and XIV), pollution (Article XV), environmental administrative organization (XVII), and the creation of an Administrative Environmental Tribunal for the protection, defense, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (Chapter XXI). Also noteworthy in this dense and vast legislative framework are the Ley Forestal, No. 7575 of February 5, 1996, and its reforms; the Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 of April 8, 1997; the Law on the concession and operation of tourist marinas, No. 7744 of December 19, 1997; the Ley de Biodiversidad, No. 7788 of April 30, 1998; the Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 of April 30, 1998; and, more recently, the Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 of June 24, 2010. Furthermore, even before Article 50 of the Constitution was partially reformed, there were already sectoral laws for the protection and defense of certain aspects of the environment, such as the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, and its reforms; the Ley General de Salud, No. 5395 of October 30, 1973, and its reforms; the Ley de Salud Animal, No. 6243 of May 2, 1978; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 of October 21, 1992, and its reforms; the Ley de Hidrocarburos, No. 7399 of May 3, 1994; and the Law on the rational use of energy, No. 7447 of November 3, 1994. The normative framework, at the infralegal level, is even more extensive, with various executive regulations of those laws and decrees regulating the protection, conservation, and defense of the environment. At this hierarchical level of protection, by way of example, Decreto Ejecutivo No. 31849 of May 24, 2004 stands out, which is the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) that meticulously regulates all aspects of the Environmental Impact Assessment procedures for activities, works, and projects, according to predefined categories, to prevent any damage or injury to the environment, its review and environmental feasibility, its subsequent control and follow-up, complaints, participation mechanisms, the environmental manager, compliance and performance guarantees, and a sanctioning regime. Also notable is Decreto Ejecutivo No. 34136 of June 20, 2007, which is the procedural regulation of the Administrative Environmental Tribunal responsible for hearing and resolving complaints regarding threats of infringement or actual violation of the legislation protecting the environment and natural resources, and for establishing compensation for damages or injuries thereto.

2.- NEED TO DELINEATE CONSTITUTIONALITY CONTROL AND LEGALITY CONTROL IN MATTERS OF PROTECTING THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. The dense normative framework or infraconstitutional legal system that develops and strengthens the right to a healthy and ecologically balanced environment, as set forth in Article 50 of the Constitution and that seeks its guarantee, protection, and preservation, obligates this Constitutional Court to have to delineate, in this matter, the sphere of constitutionality control from the sphere of legality control. In the case of the mechanisms or questions of constitutionality, as Title IV of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is titled, a concept that includes the unconstitutionality action and the constitutionality consultation—legislative and judicial—the delimitation between constitutionality control and legality control is clear and unequivocal, since, without a doubt, this Constitutional Court has the competence to hear and resolve such matters exclusively and to the exclusion of all others (Articles 10 of the Constitution, 1°, 2°, subsection b), 73 to 108 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). So, for example, when it is argued that a legal or regulatory provision is unconstitutional for violating Article 50, that is, the right to a healthy and ecologically balanced environment, the values and principles underlying it. The real problem in delimiting both spheres of control arises with respect to the amparo appeal or process, for several obvious reasons, which are as follows: a) The transversal nature of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which penetrates all layers or strata of the legal system; b) the open texture of constitutional norms, whereby any grievance may appear to have a constitutional nature; and c) the tendency to use the amparo process as a substitute avenue for ordinary jurisdiction. However, some criteria can be established, based on Article 7° of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, that allow the amparo process to be delimited from other ordinary jurisdictional processes. Thus, when a public authority—administrative entity or body—has intervened with respect to an activity, work, or project, conducting studies, assessments, reports, or evaluations of any nature, by application of the dense and vast infraconstitutional legal system, it is clear that the matter must be brought before the ordinary jurisdiction and not the constitutional one. The same applies when a public authority has failed to comply with the obligations imposed upon it, in matters of protection of the environment and natural resources, by the infraconstitutional legal system, whether of a legal or regulatory nature. Under this understanding, this Constitutional Court should hear and resolve a matter in the amparo process only when no public authority has intervened in the exercise of its supervisory or authorization powers, and a conduct, potentially or actually harmful to the right to a healthy and ecologically balanced environment, is being carried out; additionally, the violation of that right must be evident and manifest or easily verifiable—without the need for greater production or presentation of evidence—and, moreover, it must be of great relevance or significance and be serious. If a public authority has failed to comply with the obligations and duties established by the infraconstitutional legal system, the matter should also not be heard by the constitutional jurisdiction, since, in addition to the complaint mechanisms provided for at the administrative level, the ordinary jurisdiction, especially the administrative litigation jurisdiction, has sufficient competence to oversee the material or formal omissions of public entities. From the moment a public authority has intervened in the exercise of its legal and regulatory powers, substantiating a proceeding—a concatenated series of administrative actions—and issuing administrative acts, the matter will be outside the sphere of constitutionality control, and the same applies if it fails to comply with or omits its legal and regulatory obligations. The amparo appeal is, essentially, a summary process governed by simplicity or, in the terms of Article 25 of the American Convention on Human Rights, a remedy that must be simple and prompt. Consequently, when it is necessary to review various administrative actions—proceedings and formal acts that translate and materialize in an administrative case file—the matter ceases to be a subject for amparo, since one must resort to a process of full cognition, that is, a full-knowledge process that can only be substantiated before the ordinary jurisdiction. Amparo is not designed to contrast or review technical or legal criteria rendered in light of the infraconstitutional legal system or to introduce new evidence to contrast what exists in an administrative case file that has been processed over prolonged periods and at a measured pace. The amparo process, ultimately, cannot be converted into an ordinary full-cognition process ("making it ordinary"), as this denatures and perverts its ends and purposes; hence, when a public authority has intervened by conducting studies, endorsing or approving expert reports presented by interested parties, rendering reports, issuing administrative resolutions, permits, licenses, or any other formal administrative act, or, in general, substantiating one or more administrative procedures, the amparo process is not the avenue to oversee such actions, but rather the administrative litigation process. The administrative intervention that can be verified or proven is decisive for considering that the matter is located on the plane or level—inherently abstract and open—of constitutionality or within the denser plane of legality. Nor should this Constitutional Court enter to hear and resolve the failure to comply with the obligations imposed by the legal or regulatory normative framework, since, for such purpose, powerful and efficient instruments exist at the administrative level (sanctioning regime, complaints, the Administrative Environmental Tribunal) and, ultimately, an administrative litigation jurisdiction whose function is to control the legality of the administrative function (Article 49 of the Constitution), which includes legal or regulatory omissions, whether material or formal, an ordinary jurisdiction that is now, with the new procedural legislation, more flexible, expeditious, swift, full, and universal.

3.- COROLLARY. For the reasons stated, we consider that the present amparo appeal should have been rejected outright at the outset (ad limine litis), as it entails a matter proper to legality control; however, since this was not the case, we consider that it should be dismissed, without ruling on the merits of the matter, since it is the responsibility of the ordinary jurisdiction, particularly the administrative litigation jurisdiction, to determine whether the administrative actions and conduct deployed (active or omissive) in the sub-lite case conform, substantially, to the infraconstitutional legal system for the protection, guarantee, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VI.- Separate note by Judge Hernández López regarding the claim for violation of Article 50 of the Political Constitution.

1. The historical context that at one time prompted the Chamber's extensive intervention in environmental matters has undergone a considerable variation that requires this body to reconsider the conditions for its participation in ensuring the right of individuals to a healthy and balanced environment, as protected under Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the current situation—characterized by a vast production of laws and regulations that includes substantive rules, procedures, and the creation of bodies for compliance with what is mandated in the Carta Fundamental—is radically different from the previous one, in which the absence of regulations and state authorities with appropriate competence imposed on the Chamber a role as the protagonist, almost the only one, in the defense of the aforementioned constitutional right.

2. Today, we find ourselves facing a "dense framework" of environmental regulations—as has been accurately described by Judge Jinesta Lobo in his dissenting vote on this issue—which has produced two relevant phenomena: the first and most obvious is the emergence of a comprehensive legal regulation regarding activities whose impact on the environment was poorly or scarcely regulated, and thus the creation of state bodies with powers of surveillance and control over the effects of human activity on the environment. The second phenomenon is that this increasing juridification—predominantly legislative and regulatory—brings with it an unavoidable entry into the scene of both administrative justice and ordinary jurisdiction—primarily administrative litigation, but also criminal jurisdiction. Within these, in accordance with the importance of environmental law, broad procedural avenues and inclusive means of legal standing have been established so that those subject to administration can assert what is established in that broad legal order related to environmental matters.

3. In this context, it is neither legally appropriate, nor from a functional standpoint, for the Constitutional Chamber to displace, or—even worse—substitute for, ordinary justice bodies in the performance of their task, also of constitutional rank, of ensuring the effective compliance with laws and regulations. It is legally improper because in the vast majority of these cases, what is requested is that it interpret and enforce legal and regulatory norms, thereby risking an overlap of its competencies with those of other jurisdictional bodies that—indeed—have been created to execute such tasks; and it is also functionally incorrect, because the design of its processes is ill-suited to the complexity present in numerous environmental conflicts, which consist of series of factually, technically, and legally complex events and acts.

On both matters there are well-known examples in which this Chamber has handed down a half-baked or technically incomplete resolution, or unnecessary friction and impacts on legal certainty have been generated.

4. As part of the technical aspects I have assessed, I add the fact that this jurisdiction does not have sentence-enforcement judges who would allow proper follow-up on judgments — which are generally complex — sometimes involving the monitoring of remedial plans, among others, with inter-institutional coordination and follow-up lasting months and even years.

5. From that perspective, the decision of this Court to step aside in environmental matters should not be seen as an abandonment of the environmental field, but rather the opposite: as its proper protection in the instance that best suits the nature of its complexity and diversity. Likewise, it should not be viewed as this instance declining its task of protecting the constitutional rights imposed upon it by the Political Constitution and its Organic Law, which, from my point of view, remains reserved in this area for specific cases. It is, instead, an exercise of rearranging the burdens and tasks that correspond to the different state bodies, so that each of them can fully deploy its work within the scope assigned to it, as well as an exercise of setting its own competence, as established in Article 7 of its Organic Law.

6. It is clear that the Chamber is not proposing to abandon the task of protecting individuals’ rights in environmental matters to other jurisdictions. It is well known that although every claim for infringement of legal and regulatory norms can be brought back to the constitutional sphere, there are cases whose resolution requires nothing more than the application of constitutional law. The goal, then, is for the Chamber to become a protagonist alongside others, so that — all together and each in its own space — the full variety of situations presented by the protection of the right to a healthy and balanced environment can be covered within a society in which there are also other equally pressing needs. With this position, I firmly believe that the citizen does not lose an iota of protection, but there is a substantial gain in breadth, in perspective, and in respect for the balance and distribution of powers, this last principle being of obligatory consideration, since it governs the constitutional dynamics of any liberal and democratic system such as ours.- 7. In line with the above, I maintain that this Chamber must abstain from hearing the claims brought before it for alleged infringement of Article 50 of the Political Constitution, in order to leave their hearing in the hands of the administrative justice system and the administrative contentious jurisdiction (jurisdicción contenciosa administrativa). The foregoing is asserted on a general basis, without prejudice to recognizing the existence of particular cases or groups of cases that, in my opinion, would still be better protected by this Chamber and must therefore be heard and resolved by it.- Within such groups of cases, and without this enumeration being considered a closed and definitive list, I can point out that the Chamber must reserve for itself the hearing of situations such as, for example, claims for environmental infringements that also put people’s health, or access to or quality of water, at direct risk; cases of gross and direct violations of the environment in which a manifest absence of protection by state authorities is verified, provided also that the nature of the claim allows it to be addressed through the instrument of amparo (amparo) as a summary and special procedural institute, since I also consider that the amparo should not be “ordinary-fied” in order to address, even in these cited cases, matters that exceed the capacity to be adequately attended to within it.

8. In the specific case, according to the proven facts, none of the exceptions mentioned are present, and the situation presented falls within those cases in which the intervention of the Administration’s protective means and the ordinary courts proves to be an ample and complete avenue for the matter discussed, which requires abundant evidence, follow-ups, and studies that exceed the scope of the amparo. Thus, Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) should have been applied and the recourse dismissed outright; however, since that did not occur, it is now appropriate to declare the amparo filed without merit.

VII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if any document on paper has been provided, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or device produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 working days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, as provided in the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial”, approved by the Full Court (Corte Plena) in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary (Consejo Superior del Poder Judicial), in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The recourse is declared without merit. Magistrates Jinesta Lobo and Salazar Alvarado hold different reasons. Magistrate Hernández López issues a separate note.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *VAWD15KEQOI61*

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL *150180510007CO* Res. Nº 2016001293 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del veintinueve de enero de dos mil dieciseis .

Recurso de amparo que se tramita en el expediente número 15-018051-0007-CO, interpuesto por MARÍA SHIRLEY DEL CARMEN RODRÍGUEZ SUÁREZ, cédula de identidad 0203980880, a su favor y de JOSÉ JOAQUÍN SEGURA BOLAÑOS, cédula de identidad 0202810758, contra la MUNICIPALIDAD DE GUÁCIMO.

Resultando:

1.-Por escrito recibido en la Sala a las 11:15 horas del 4 de diciembre de 2015, la recurrente interpone recurso de amparo. Manifiesta que el gobierno local recurrido es el adjudicatario responsable de la concesión No. 8-2004. A fin de permitir el ingreso de maquinaria y personal operativo al cauce concesionado en el Río Guácimo, se realizó un convenio en el cual se autorizó dicha entrada a través de propiedad privada (matrícula de folio real No. 7-63097-000). No obstante, se procedió a ingresar de forma ilegal, a través de la finca de su propiedad (matrícula de folio real No. 9113-000), la cual está excluida del convenio. Para lo anterior, se rompieron cercas de púas y se destruyeron columnas con enchape de piedra. Aduce que la concesionaria, por comodidad de acceso al camino público, discriminó iniciar las labores de extracción del cauce del río Guácimo en la parte inferior y realizó una sobreexplotación en la parte central de la concesión matrícula de folio real No. 63097-000, con una afectación directa sobre la margen izquierda del río, el cual protege el Código de Minería. Sostiene que los diques de protección construidos ante la vulnerabilidad de las propiedades ubicadas en esa zona en acatamiento a la sentencia No. 2001-6503 de esta Sala, dictada a propósito de los recursos de amparo No. 00-10524-007-CO y No. 01-008510-0007-CO, fueron arrasados y se convirtieron en lastre adicional de caminos, dada la cercanía con el camino de salida. Paralelamente, la autoridad municipal recurrida firmó un convenio controversial con la empresa particular Maquinaria Especializada AJIMA F y M, S.A. y puso a su disposición el material extraído de su propiedad, a fin de comercializarlo, a favor de un tercero. Sostiene que dicha acción ha creado una succión de las aguas del caudal principal del río hacia el interior de su propiedad, así como de otras ubicadas aledañas –incluido el Colegio Técnico Profesional de Guácimo-. Asegura que el material sacado sin control del Inspector Municipal sobrepasa el volumen permitido por la Dirección General de Minas y fue depositado en una finca particular ubicada 300 metros al norte de la oficina local del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Sostiene que parte de los hechos fueron denunciados por su persona fueron atendidos por el Concejo Municipal, el cual se comprometió en diciembre de 2013, por medio de los acuerdos 10 y 1 de las Actas 76 y 80, respectivamente, a realizar obras de mitigación y acondicionar un acceso al río según lo estipulado en el convenio municipal. Agrega que también existe un informe de la Auditoria Municipal sobre los cuestionamientos a la empresa particular (Acta No. 6, de la sesión ordinaria No. 04-2014). No obstante, a la fecha de interposición del recurso, ha existido una pasividad de las autoridades recurridas en resolver la situación y suspender la ejecución de las obras denunciadas. Afirma que presentó denuncia ante la Dirección de Geología y Minas por los hechos descritos, a fin de que no se renovara la concesión. Estima que lo anterior es violatorio de sus derechos fundamentales y los del amparado. Solicita que se declare con lugar el recurso y se ordene reintegrar el material extraído a la margen izquierda del río Guácimo, en las propiedades afectadas, así como canalizar el cauce principal del río en el área de interés.

2.- Por resolución de las 16:02 horas 8 de diciembre de 2015, se dio curso al amparo.

3.- Por escrito recibido en la Sala a las 15:06 horas del 21 de diciembre de 2015, informa bajo juramento Gerardo Fuentes González, en su condición de Alcalde de Guácimo, que la Municipalidad recurrida es titular de la concesión permanente en cause de dominio público (expediente Nº 8-2004 del Registro Minero del Ministerio de Ambiente y Energía), la cual es de 2004. Afirma que los hechos a los que refiere la recurrente acontecieron aparentemente entre 2000 y 2001 y son ajenos a la Municipalidad. Afirma que la Municipalidad siempre ha dispuesto del respectivo geólogo, quien actúa como regente ambiental en dicha concesión. Asimismo, la actividad y explotación está bajo la inspección y fiscalización de la Dirección Nacional de Geología y Minas. Considera que corresponde a dicha instancia o al Registro Nacional Minero atender las denuncias o quejas por afectaciones ambientales o irregularidades en las técnicas de extracción en la concesión sobre cause de dominio público. Refiere que ninguna de esas dependencias ha acreditado o advertido sobre la efectiva comisión de las supuestas afectaciones que señala la recurrente. Recalca que la accionante no ha aportado prueba técnica alguna que sugiera, al menos en grado de probabilidad, que se haya dado afectación sobre la margen izquierda del río o sobre las zonas protegidas. Estima que muchos de los reclamos planteados son temas de legalidad. Considera que los reclamos son improcedentes.

4.- Según constancia del 8 de enero de 2016 de este Tribunal, no aparece que del 17 de enero de 2015 al 7 de enero de 2016, el Presidente del Concejo de la Municipalidad de Guácimo haya rendido el informe solicitado.

5.- Mediante resolución de las 10:43 horas del 12 de enero de 2016, se amplían las partes del recurso y se previno a la Directora de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, para que rindiera informe sobre los hechos alegados a la interposición del recurso.

6.- Por escrito recibido en la Sala a las 14:17 horas del 21 de enero de 2016, informa bajo juramento Ileana María Boschini López, en su condición de Directora de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, que su Dirección es la encargada de tramitar las solicitudes de concesión, velar por el cumplimiento de los programas de explotación, mantener actualizado el padrón minero y demás. Cita el informe DGM-CMRHA-014-2014 del 29 de enero de 2014, elaborado por el Coordinador Minero de la Región Huetar Atlántica, en atención a la denuncia 08-2014: " (...) Visita de campo: La visita se realiza el día 16 de enero de 2014 (…) Conclusiones: Se observaron las siguientes anomalías desde el punto de vista técnico: No se contaba con la bitácora vigente del periodo, se abrió un camino de acceso sin la autorización dada por la DGM; y durante el mes de diciembre de 2013 y enero de 2014 se superó la tasa de extracción permitida por la DGM que es de 2000 m3 mensuales, según la Resolución de Otorgamiento R-427-2006-MINAE (…)” Afirma que el Poder Ejecutivo otorgó concesión (resolución R-427-2006-MINAE de las 8:20 horas del 10 de noviembre de 2006, expediente Nº 8-2004) para la explotación de materiales arena y piedra en cauce de dominio público del río Guácimo a la Municipalidad de Guácimo por un periodo de 5 años, contado a partir del 3 de mayo de 2007, fecha en la cual se solicitó la inscripción del título de otorgamiento respectivo ante el Registro Nacional Minero. Reconoce la existencia de un convenio de cooperación bajo la modalidad de intervención participativa para la extracción de material en el río Guácimo, efectuado entre la Municipalidad señalada y la empresa Maquinaria Especializada AJIMA F y M S.A., con el fin de extraer material en el cauce del río y el reordenamiento de los flujos para mitigar la erosión de las márgenes. Afirma que dicho Coordinador constató que existían evidencias de extracción dentro de la concesión otorgada, pero en esa oportunidad no pudo determinar técnicamente si las labores de extracción bajo el convenio con la empresa AJIMA S.A. se habían realizado el 20 de diciembre -como indicó el geólogo regente- o si la empresa había realizó labores sin conocimiento ni autorización de la Municipalidad durante las vacaciones (28 de diciembre de 2013 al 4 de enero de 2014), y que dichas labores de extracción no estuvieran cubiertas por el convenio de cita. En virtud de ello, la Dirección General procederá próximamente a realizar control minero a través de una nueva inspección de campo en el área concesionada (expediente Nº 8-2004) de conformidad con la resolución Nº 15 de las 14:45 horas del 20 de enero de 2016, la cual atiende y responde la denuncia que nos ocupa. Afirma que se estará informando a la Sala Constitucional sobre el resultado obtenido de estas nuevas gestiones. Reitera que la denuncia fue atendida por el Coordinador. Estima que los alegatos son materia de legalidad. Solicita que se declare sin lugar el recurso.

7.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso. La recurrente reclama que se ha incumplido el convenio de autorización de ingreso para la explotación de una concesión, toda vez que se ingresó por una finca diferente a la estipulada en el convenio, causando daños. Acusa que se extrajeron materiales de una propiedad por encima de la cantidad autorizada, afectando la margen izquierda del río y ocasionando una succión de las aguas.

II.- Hechos Probados.- De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:

a. Por resolución R-427-2006-MINAE de las 8:20 horas del 10 de noviembre de 2006, el Poder Ejecutivo otorgó concesión a la Municipalidad recurrida para la explotación de materiales arena y piedra en cauce de dominio público del río Guácimo. (Ver informe rendido y prueba aportada).

b. El 15 de enero de 2014 se recibió una denuncia relacionada con la extracción de materiales mediante dicha concesión. (Ver informe rendido y prueba aportada).

c. En el informe DGM-CMRHA-014-2014 del 29 de enero de 2014 se concluyó: “ Con respecto al manejo de la extracción y metodología no se observa ninguna anomalía; los frentes de extracción se encuentran dentro del área concesionada y son tendientes a mantener el flujo centrado en el brazo izquierdo del río y disminuye las tasas erosivas durante las crecidas .” (Ver prueba aportada con el informe rendido).

d. Mediante resolución Nº 15 de las 14:45 horas del 20 de enero de 2016, la Dirección de Geología y Minas declaró sin lugar la denuncia referida, toda vez que no fue posible establecer con certeza si las labores irregulares (apertura de un camino sin autorización, sobrepasar la tasa de extracción aprobada) fueron realizadas por la sociedad AJIMA S.A. sin autorización y fuera del convenio firmado con la concesionaria. Dicha resolución fue notificada al denunciante. (Ver informe rendido y prueba aportada).

III.- Sobre el caso concreto. La accionante expone diferentes disconformidades a la Sala. Por un lado, acusa el incumplimiento del convenio de autorización de ingreso para la explotación de una concesión. Igualmente, reclama que se ha extraído materiales por encima de la cantidad autorizada en la concesión. Al respecto, la Sala aclara que es materia de legalidad -y, por lo tanto, propia de la vía ordinaria- la determinación de un incumplimiento contractual, la interpretación de los extremos de un convenio o concesión y los problemas en su ejecución. De ahí que el reclamo resulte improcedente en esta sede. Asimismo, la instancia administrativa que conoció la denuncia concluyó, en la resolución Nº 15 de las 14:45 horas del 20 de enero de 2016, que no era posible establecer con certeza que las labores irregulares (apertura de un camino sin autorización, sobrepasar la tasa de extracción aprobada) fueran realizadas sin autorización y fuera del convenio firmado con la concesionaria. En virtud de lo expuesto, se desestima el reclamo.

IV.- Por otro lado, sí resulta competencia de esta sede la existencia de violación a derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), como lo sería la creación irregular de un efecto de succión de aguas que afectara ostensiblemente el río y las propiedades colindantes. Tras analizar la prueba, la Sala observa que la visita de campo concluyó lo siguiente: “Con respecto al manejo de la extracción y metodología no se observa ninguna anomalía; los frentes de extracción se encuentran dentro del área concesionada y son tendientes a mantener el flujo centrado en el brazo izquierdo del río y disminuye las tasas erosivas durante las crecidas.” Dicha manifestación y la ausencia de contraprueba permite a la Sala desestimar el reclamo planteado, toda vez que la actividad técnica realizada permitió descartar una anomalía como la acusada por la recurrente. En consecuencia, se declara sin lugar el extremo.

V.- RAZONES DIFERENTES DE LOS MAGISTRADOS JINESTA LOBO Y SALAZAR ALVARADO, con redacción del primero. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado declaran sin lugar el recurso por razones diferentes que son las siguientes:

1.- DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO Y SU DESARROLLO INFRA CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE UN VASTO ENTRAMADO NORMATIVO. El artículo 50 de la Constitución de 1949, en el año de 1994 (Ley No. 7412 de 3 de junio de 1994) sufrió una reforma parcial para introducir en el, párrafo 2°, como un derecho fundamental expreso y claramente tipificado el que tiene “Toda persona” de gozar “a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Este derecho fundamental, antes de la reforma constitucional de 1994, fue ampliamente desarrollado por una jurisprudencia progresista y tuitiva de este Tribunal Constitucional, todo con fundamento en la normativa existente en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo que propició y estableció las condiciones para la reforma parcial del artículo 50 de la Constitución. Después de la reforma parcial al numeral 50 de la Constitución en 1994, se ha venido desarrollando un denso, amplio y prolijo marco normativo infra constitucional para la protección efectiva del goce y ejercicio del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, habida cuenta que el párrafo 3° dispuso que “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”; imperativos y obligaciones constitucionales que han llevado al Estado costarricense a establecer un vasto y extenso entramado normativo infra constitucional que se traduce en diversas leyes, reglamentos y decretos ejecutivos, los que se encargan de cuestiones sustantivas y formales para la garantía, tutela y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Adicionalmente, ese ordenamiento jurídico sub constitucional, ha establecido una organización administrativa extensa y compleja para actuar los imperativos y obligaciones constitucionales contenidas en el párrafo 3° del artículo 50 constitucional. Dentro de este bloque o parámetro de legalidad, creado para desarrollar el artículo 50 de la Constitución, destaca la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la que, entre otros extremos, desarrolla y regula temas de primer orden como la participación ciudadana en materia ambiental (Capítulo II), la evaluación del impacto ambiental (Capítulo IV), la protección y mejoramiento del ambiente en asentamientos humanos (Capítulo V), el ordenamiento territorial y la protección del ambiente (Capítulo VI), las áreas silvestres protegidas (Capítulo VII), los recursos marinos, costeros y humedales (Capítulo VIII), la diversidad biológica (Capítulo IX), los recursos naturales como el aire, agua y suelo (Capítulos XI, XII, XIII), así como los forestales y energéticos (Capítulos X y XIV), la contaminación (artículo XV), la organización administrativa ambiental (XVII) y la creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para la tutela, defensa y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Capítulo XXI). También destacan, en ese denso y vasto entramado legislativo, la Ley Forestal, No. 7575 de 5 de febrero de 1996 y sus reformas, la Ley de Protección Fitosanitaria, No. 7664 de 8 de abril de 1997, la Ley de concesión y operación de marinas turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, la Ley de Uso, manejo y conservación de suelos, No. 7779 de 30 de abril de 1998 y, más recientemente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010. De otra parte, incluso, antes de reformarse parcialmente el artículo 50 de la Constitución, ya existían leyes sectoriales de protección y defensa de ciertos aspectos del medio ambiente, tales como la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y sus reformas, la Ley General de Salud, No. 5395 de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, la Ley de Salud Animal, No. 6243 de 2 de mayo de 1978, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992 y sus reformas, la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 de 3 de mayo de 1994 y la Ley del uso racional de la energía, No. 7447 de 3 de noviembre de 1994. El marco normativo, en el plano infra legal, es aún más nutrido con diversos reglamentos ejecutivos de esas leyes y decretos que regulan la protección, conservación y defensa del medio ambiente. En este nivel jerárquico de protección, a modo de ejemplo, destaca el Decreto Ejecutivo No. 31849 de 24 de mayo de 2004 que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que regula, prolijamente, todas las aristas de los procedimientos de Evaluación del Impacto ambiental de actividades, obras y proyectos, según categorías predefinidas, para prevenir cualquier daño o lesión al ambiente, su revisión y la viabilidad ambiental, su control y seguimiento posterior, denuncias, mecanismos de participación, el responsable ambiental, las garantías de cumplimiento y de funcionamiento y un régimen sancionador. También descuella el Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007 que es el Reglamento de procedimiento del Tribunal Ambiental Administrativo encargado de conocer y resolver las denuncias por amenaza de infracción o violación efectiva a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales y para establecer las indemnizaciones por daños o lesiones a éstos.

2.- NECESIDAD DE DESLINDAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE LEGALIDAD EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. El denso marco normativo o ordenamiento jurídico infra constitucional que desarrolla y fortalece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el artículo 50 de la Constitución y que procura su garantía, tutela y preservación, obliga a este Tribunal Constitucional a tener que deslindar, en la materia, la órbita del control de constitucionalidad de la esfera del control de legalidad. Tratándose de los mecanismos o de las cuestiones de constitucionalidad, tal y como se denomina el Título IV de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, concepto que comprende a la acción de inconstitucionalidad y la consulta de constitucionalidad –legislativas y judiciales-, la delimitación entre el control de constitucionalidad y de legalidad es clara e inequívoca, por cuanto, sin duda alguna, le compete a este Tribunal Constitucional conocer y resolver tales materias de manera exclusiva y excluyente (artículos 10 de la Constitución, 1°, 2°, inciso b), 73 a 108 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) así, por ejemplo, cuando se aduce que una norma legal o reglamentaria es inconstitucional por quebrantar el artículo 50, sea el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los valores y principios subyacentes en éste. El problema real en la delimitación de sendas esferas de control, surge respecto del recurso o proceso de amparo, por varias razones evidentes que son las siguientes: a) El carácter transversal del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que penetra todas las capas o estratos del ordenamiento jurídico; b) la textura abierta de la normas constitucionales con lo que cualquier agravio puede parecer que tiene naturaleza constitucional y c) la tendencia de utilizar el proceso de amparo como una vía sustitutiva de la jurisdicción ordinaria. Empero, pueden establecerse algunos criterios, con fundamento en el artículo 7° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que permiten delimitar el proceso de amparo de otros procesos jurisdiccionales ordinarios. Así, cuando respecto de una actividad, obra o proyecto haya intervenido un poder público –ente u órgano administrativo- efectuando estudios, evaluaciones, informes o valoraciones de cualquier naturaleza, por aplicación del denso y vasto ordenamiento jurídico infra constitucional, es claro que la cuestión debe ser residenciada ante la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Lo mismo sucede cuando un poder público ha omitido cumplir con las obligaciones que le impone, en materia de protección del ambiente y de los recursos naturales, el ordenamiento jurídico infra constitucional sea de naturaleza legal o reglamentario. Bajo esta inteligencia, este Tribunal Constitucional debe conocer y resolver un asunto en el proceso de amparo, únicamente, cuando ningún poder público haya intervenido ejerciendo sus competencias de fiscalización o de autorización y se esté desarrollando una conducta, potencial o actualmente, lesiva del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, adicionalmente, debe tratarse de una violación de ese derecho evidente y manifiesta o fácilmente constatable –sin mayor producción o evacuación de prueba- y, además, debe revestir gran relevancia o trascendencia y ser grave. Si un poder público ha incumplido las obligaciones y deberes que desarrolla el ordenamiento jurídico infra constitucional, el tema tampoco debe ser conocido por la jurisdicción constitucional, por cuanto, además de los mecanismos de denuncia previstos en sede administrativa, la jurisdicción ordinaria, en especial la contencioso-administrativa, tiene competencia suficiente para fiscalizar las omisiones materiales o formales de los entes públicos. Desde el momento en que un poder público ha intervenido ejerciendo sus competencias legales y reglamentarias, sustanciando un procedimiento –serie concatenada de actuaciones administrativas- y dictando actos administrativos, el asunto estará fuera de la órbita del control de constitucionalidad, lo mismo si incumple u omite sus obligaciones legales y reglamentarias. El recurso de amparo es, esencialmente, un proceso sumario y regido por la simplicidad o, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, un recurso que debe ser sencillo y rápido. Consecuentemente, cuando es menester revisar diversas actuaciones administrativas –procedimientos y actos formales que se traducen y materializan en un expediente administrativo- el asunto deja de ser materia del amparo, por cuanto, debe acudirse a un proceso de cognición plenaria, sea un proceso de conocimiento pleno que solo es posible sustanciarlo ante la jurisdicción ordinaria. El amparo no está diseñado para contrastar o revisar criterios técnicos o jurídicos vertidos a la luz del ordenamiento jurídico infra constitucional o para evacuar nuevos elementos de convicción para contrastar los que obran en un expediente administrativo que ha sido tramitado durante lapsos prolongados y reposadamente. El proceso de amparo, en definitiva, no puede ser convertido en un proceso ordinario de cognición plena (“ordinariarlo”), por cuanto, se desnaturaliza y pervierte en sus fines y propósitos, de ahí que, cuando un poder público ha intervenido efectuando estudios, avalando u homologando experticias presentadas por las partes interesadas, rendido informes, emitiendo resoluciones administrativas, permisos, licencias o cualquier otro acto administrativo formal o, en general, sustanciando uno o varios procedimientos administrativos, el proceso de amparo no es la vía para fiscalizar tales actuaciones sino el proceso contencioso-administrativo. La intervención administrativa que se logre verificar o comprobar, es determinante para estimar que el asunto se ubica en el plano o nivel, de por sí abstracto y abierto, de la constitucionalidad o en el más denso de la legalidad. Tampoco, este Tribunal Constitucional debe entrar a conocer y resolver el incumplimiento de las obligaciones que impone el marco normativo legal o reglamentario, puesto que, para tal efecto, existen poderosos y eficientes instrumentos en sede administrativa (régimen sancionador, quejas, el Tribunal Ambiental Administrativo) y, en último término, una jurisdicción contencioso-administrativa cuya función es controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 constitucional), dentro de la que figuran las omisiones legales o reglamentarias, materiales o formales, jurisdicción ordinaria que ahora, con la nueva legislación adjetiva, es más flexible, expedita, célere, plenaria y universal.

3.- COROLARIO. Por lo expuesto, estimamos que el presente recurso de amparo debió haber sido rechazado de plano ad limine litis por entrañar una cuestión propia del control de legalidad, sin embargo, no habiendo sido así, consideramos que se debe declarar sin lugar, sin pronunciarnos en cuanto al mérito del asunto, por cuanto, le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en particular, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisivas) en el sub-lite se ajustan o no, sustancialmente, al ordenamiento jurídico infra constitucional de protección, garantía y preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VI.- Nota separada la Magistrada Hernández López respecto del reclamo por infracción del artículo 50 de la Constitución Política.

1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único , en la defensa del precitado derecho constitucional.

2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.

3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente , ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace , o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.

4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.

5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado , así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.

6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas , o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.

8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía amplia y completa para el tema discutido, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto VII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE . Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Jinesta Lobo y Salazar Alvarado dan razones diferentes. La Magistrada Hernández López pone nota separada.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jose Paulino Hernández G.

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