Constitutional Challenge over Environmental Approval for the Moín TerminalAmparo sobre viabilidad ambiental de la Terminal de Moín

Res. No. 2014-20750 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven forty on diecinueve de diciembre de dos mil catorce.

Amparo action (recurso de amparo) filed by JOSÉ LUIS CASTILLO SOLANO, holder of identity card 0302650540, and OTHERS against the SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).

Facts:

1. 1By a written submission received by the Court Chamber’s Secretariat at 11:21 on 15 de octubre de 2014, the petitioners filed an amparo action against the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). They state that on 23 de abril de 2009, the first notice of Public Tender with International Invitation No. 2009LI-000001-00200 was published in La Gaceta No. 78 for a public works concession with public services (Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos) for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the new Container Terminal in Puerto Moín. The project would be located on an artificial island extending 400 meters offshore into marine territory, measuring 1500 meters long and 420 meters wide, and encompassing more than 80 hectares that would have to be filled in within the existing marine territory, as well as another 50 hectares of seabed where dredging would be required.They explain that on 17 de marzo de 2011, Acuerdo No. 018-MOPT-H of 01 de marzo de 2011 was published in Digital Supplement No.16 of La Gaceta No. 54, through which the Poder Ejecutivo awarded the aforementioned public tender to the sole bidder, APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V. They note that on 21 de marzo de 2012, through official letter No. DCA-0692 from the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República, endorsement was granted to the contract resulting from International Public Tender No. 2009LI-000001-00200 conducted by the Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) with APM TERMINALS MOÍN S. A. and APM TERMINALS CENTRAL AMÉRDICA B.V. They state that on 29 de julio de 2013, SETENA sent official letter No. SG-AJ-633-13 to the Contraloría General de la República, asking that oversight body why the contract had been endorsed even though it lacked potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial).They maintain that on 30 de julio de 2013, through official letter No. 07824, the Contraloría General de la República responded to SETENA regarding the lack of potential environmental viability as follows: “First, it is essential to state that the endorsement of contracts is under no circumstances an audit of the entire management process involved in the various procurement projects, but rather a prerequisite for effectiveness through which this Contraloría General de la República verifies the legality of the contractual clauses. Accordingly, it is legally unfeasible and materially impossible for the legality oversight body, at the final stage of the contracting phase, to take the place of the Administration in performing the duties incumbent upon it, much less in making discretionary decisions (…)”. They complain that, in this specific case, official letter No. SG-AJ-633-13 from SETENA establishes that potential environmental viability approval was granted neither before the stated tender was published nor, much less, before it was awarded, which they consider a violation of Article 50 of the Constitución Política.Finally, because this is a project in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the Asamblea Legislativa should have granted the concession pursuant to Article 75 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre. They request that the action be granted and that the stated tender and the concession contract be declared “unconstitutional.”
2. 2By a ruling issued at 17:04 on 20 de octubre de 2014, the amparo proceeding was admitted and the corresponding reports were requested.
3. 3Freddy Bolaños Céspedes, in his capacity as Secretary General of the Secretaría Técnica Ambiental, reports under oath. He states that it is not his responsibility to report on the public tender contract promoted by the Consejo Nacional de Concesiones, its award, or its endorsement by the Contraloría General de la República. He states that, through official letter No. SG-AJ-633-2013, the Contraloría General de la República was consulted regarding the Comptroller’s endorsement and potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial), specifically as to why the endorsement had been issued when environmental viability had not yet been granted. The Contraloría General de la República responded by official letter No. DCA-1794 of 30 July 2013. He explains that the oversight body clarified that prior environmental viability was not required for purposes of endorsement; given the contractual arrangement used, once the contract had been endorsed, it was the concessionaire’s responsibility to undertake, entirely at its own risk, the procedures required to obtain final environmental viability.This was because the design of the works would be completed after endorsement of the contract, at which point it would be the concessionaire’s responsibility to obtain that viability (see clause 5.2.2, subsection 13, of the contract). The CGR also noted the existence of resolution No. 274-2009-SETENA of 10 February 2009, which granted potential environmental viability to the project (under expediente No. 1510-2008-SETENA for the project entitled “Ampliación de Obras Portuarias Complejo Portuario,” submitted by JAPDEVA). He states that the CGR transcribed part of judgment No.153-2012-VI of the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, Anexo A, which analyzed the project’s environmental viability and indicated that, because the concession contract was complex and encompassed the design of the works, it was not possible, before awarding it, to have all the elements necessary to obtain final environmental viability.He emphasizes that the project’s potential environmental viability was processed through a separate administrative file. Through official letter No. UE-DEA-0046-2013-SETENA, the Departamento de Evaluación Ambiental determined the relationship between expediente No. 1510-2008-SETENA, which holds the potential environmental viability, and No.D1-7968-2014-SETENA, concluding that their components are highly similar: they have the same geographical location, a similar design for the ocean-based portion, and the same ancillary works, such as breakwaters, harbor basins, an access channel, and a loading and unloading terminal; the difference between them lies in the description of certain onshore works. He clarifies that expediente No.1510-2008-SETENA does not contain the same level of detail as expediente 7968-2012-SETENA because the former is a master plan rather than a specific project like the latter.He notes that the judgment issued in the administrative litigation proceedings determined that, because it concerned a master plan, the potential environmental viability covered a series of works for the expansion of the port at Moín, and that resolution No.274-2009-SETENA clearly establishes that form D1 must be submitted for each project; the potential environmental viability was granted at the express request of JAPDEVA’s Executive President so that the Poder Ejecutivo and JAPDEVA could initiate the tendering procedure under the public works and services concession model; the final design could not be prepared in detail until the concession process had been completed and all contract formalities had been concluded, and therefore it could not coincide 100% with the more general design covered by the potential environmental viability. He observes that the central argument of the amparo proceeding—namely, the existence of potential environmental viability for the project—is procedurally barred at the administrative level because expediente No. D1-7968-2012-SETENA, Proyecto Nueva Terminal de Contenedores de Moín, contains an application for annulment (recurso de nulidad) filed on 30 October 2013 in which the applicant raised the same argument, and which was decided by resolution No. 2777-2013-SETENA of 8 November 2013.Regarding the regulations governing potential environmental viability, it is regulated by Decreto Ejecutivo No.31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. Article 3, subsection 64, defines potential environmental viability (VAP) as the “temporary environmental clearance granted by SETENA to activities, works, or projects that conduct an Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial) and still require the submission of other environmental impact assessment documents (documentos de evaluación de impacto ambiental, EIA) in order to obtain final environmental viability (VLA).” He adds that Article 11 states that compliance with the EIA procedure does not exempt the developer of an activity, work, or project from completing the procedures required by other administrative authorities in accordance with their current powers, or from fulfilling the obligations or responsibilities arising from its activities.However, obtaining potential environmental viability would authorize the developer of the activity, work, or project to initiate procedures before other public and private entities, particularly those conducted before the Dirección de Aguas, SINAC, MINAE, ARESEP, and financial institutions. This is subject to the understanding that activities may begin only once environmental viability (environmental license (licencia ambiental)) has been granted, which would occur only after the corresponding phase of the EIA process has been completed and the terms of reference and guidelines requested by SETENA have been fully and completely satisfied. Article 28 of the same body of regulations likewise clearly states: “Activities, works, or projects for which a specific law requires the preparation and approval of an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) may alternatively comply with either of the following two procedures: 1.Completion of the Initial Environmental Assessment procedure by submitting the Environmental Assessment Document (Documento de Evaluación Ambiental, D1) to SETENA in order to obtain potential environmental viability and the terms of reference for preparing the EsIA.” Finally, Article 29, in the final paragraph of point 8, again refers to VAP as follows: “For activities, works, or projects that do not have potential environmental viability previously granted by an administrative resolution of SETENA, the final decision on environmental viability shall be subject to the conclusion reached upon review of the EsIA.” Thus, the granting of VAP would occur as the logical consequence of verifying compliance with the initial requirements imposed by the Secretaría, which consist of correctly completing the D-1. Once VAP has been granted, the developer must be advised that it may not carry out any works until final environmental viability has been granted.Such final viability would be the logical consequence of compliance with the terms of reference issued by that authority, as well as the submission of any additional documents or information. He contends that, under the applicable legal provisions and from the standpoint of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, there has been no violation whatsoever of Article 50 of the Constitution because:1) for purposes of applying for and/or obtaining the environmental viability of any project, obtaining potential environmental viability beforehand is not a prerequisite, because the latter serves the developer by enabling it to undertake procedures before other institutions, but not before the Secretaría itself;2) as of this date, the project in expediente 7969- 2012- SETENA is undergoing analysis of the Anexo and the comments received concerning the Environmental Impact Study; consequently, no final resolution has been issued, no environmental viability has been granted, and no works are under way; and3) as decided both administratively and in the administrative litigation proceedings, the project does hold potential environmental viability, and the resolution granting it makes clear that no works of any kind may begin until final environmental viability has been obtained in each case, which is what is currently being assessed. He states that, in his opinion, the dissenting opinion issued in resolution 2014- 003840 in expediente No. 13- 012067-007-CO) is applicable. He requests that the appeal be dismissed.
4. 4In a written submission received on 14 November 2014, the appellant Castillo Solano disputed the contents of the report submitted by SETENA. Specifically, he asserted that an attempt was being made to mislead the Chamber by stating that resolution No.274-2009-SETENA, issued in expediente No.1510-2008-SETENA, had approved the potential environmental viability of the project known as the Ampliación de Obras Portuarias Complejo Portuario de Moín and, automatically, to deem approved the potential environmental viability of the project processed under expediente No. D1-7968-2012-SETENA for construction of the new mega-port. He requests that a hearing be held.
5. 5The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceedings.

Justice Jinesta Lobo delivers the opinion; and,

Considerando:

I. SUBJECT MATTER OF THE APPEAL

The appellant complains that no potential environmental viability approval was granted either before publication of Public Tender with International Invitation No. 2009LI-000001-00200 for a Public Works Concession with Public Services for the financing, design, construction, operation, and maintenance of the new Terminal de contenedores de Moín, or before that contract was awarded to APM Terminals Moín S.A. and APM Terminals Central America B.V and endorsed. This is particularly significant, he argues, because the project is intended to be built on an island opposite playa Moín and adjacent to a wetland (humedal). He further complains that, because the project is located in the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre), it was the responsibility of the Asamblea Legislativa to grant the concession pursuant to the Ley de la Zona Marítimo Terrestre. He considers that the foregoing violates Articles 21 and 89 of the Constitution, as well as the precautionary principle (principio precautorio), and therefore requests a “declaration of unconstitutionality” of international public tender No.2009LI-000001-00200 and of the concession contract awarded to APM Terminals Moín S.A. and APM Terminals Central America B.V.

II. PROVEN FACTS

The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter:

• 1)Administrative expediente No D1-7968-2012-SETENA concerning the so-called Proyecto Terminal de Contenedores Moín, submitted in the name of APM Terminals Moín S.A., is being processed by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (see the report of the Secretario Nacional Ambiental in the Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales, hereinafter SCGDJ).
• 2)On 21 de marzo de 2012, by official letter No. DCA-0692, the Contraloría General de la República endorsed the concession agreement for the Proyecto Terminal de Contenedores Moín (see the copy of the document submitted by the respondent authority in the SCGDJ).
• 3)On 2 de abril de 2013, the Director of APM Terminals Moin S.A., the concessionaire, submitted the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) for the Proyecto de terminal de contenedores de Moín (see the copy of the document submitted on a CD).
• 4)By official letter No. SG-AJ-633-2013 of 26 de julio de 2013, the Secretario General of SETENA consulted the Contraloría General de la República regarding the Comptroller’s endorsement and potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial, VAP) (see the Secretary’s report and the copy of the document in the SCGDJ).
• 5)By official letter No. DCA-1794 of 30 de julio de 2013, the Gerente de la División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República responded to the request submitted by SETENA (see the report and document in the SCGDJ).
• 6)By resolution No. 277-2013-SETENA issued at 14:00 hours on 8 de noviembre de 2013, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental denied the motion for nullity (incidente de nulidad) filed by SINTRAJAP against resolution No. 2539-2013-SETENA, as well as the motion for absolute nullity of the hearing and request to reschedule the public hearing filed by the petitioner against resolution No.2539-2013-SETENA (see the report and copy of the resolution in the SCGDJ).
• 7)As of 27 de octubre de 2014, the date on which the report was submitted, the project at issue was undergoing analysis of the annex and the comments received from various institutions consulted regarding the environmental impact study (see the report of the Secretario Técnico Nacional Ambiental in the SCGDJ).
• 8)To date, no work implementing the Proyecto de terminal de contenedores de Moín has begun (report in the SCGDJ).

III. SPECIFIC CASE

The petitioner’s principal grievance is that the Proyecto Terminal de Contenedores Moín, processed by SETENA under administrative expediente No. D1-7968-2012-SETENA, lacks potential environmental viability and that, in his view, the public tender and concession granted to APM Terminals must therefore be annulled. Under oath, the Secretario General of the Secretaría Técnica Ambiental explained that the project in question does have a VAP, which was processed at the time under expediente No. 1510-2008-SETENA, “Ampliación de Obras Portuarias Complejo Portuario,” submitted by JAPDEVA. He further emphasized that, as of the date on which the report was rendered, the comments received concerning the environmental impact study were still under review; consequently, no final resolution had been issued, nor was any work underway. He likewise stressed that obtaining potential environmental viability is not a prerequisite for applying for and obtaining the environmental viability (Viabilidad Ambiental) of any project, because the former serves the developer’s purposes and enables the developer to complete procedures before other institutions, but not before the Secretaría itself.

The Sala considers that the foregoing claim must be dismissed. Whether potential environmental viability should have been obtained—which, pursuant to article 3, subsection 65 of Decreto Ejecutivo No.31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, is defined as the temporary environmental approval granted by SETENA to activities, works, or projects that undergo the initial environmental assessment (Evaluación Ambiental Inicial) but still require the submission of other environmental impact assessment documents (documentos de EIA) to obtain final environmental viability—is not a matter for determination by this Sala; rather, that dispute must be reserved for the appropriate legal proceedings. Indeed, according to the report of the respondent Secretary, that argument was raised in the administrative litigation proceedings (vía contencioso administrativa), and judgment No. 0153- 2012-VI of the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, Anexo A determined that potential environmental viability applies solely for advancing procedures before other entities or institutions and that, in all cases, final environmental viability is required (see the report and evidence submitted in the SCGDJ).

Thus, setting aside the dispute as to whether the VAP granted under expediente No. 1510-2008-SETENA corresponds to the public-works concession project (proyecto de concesión de obra pública) at issue in expediente No. D1-7968-2012-SETENA, what matters to this Sala for purposes of the constitutional protection of the environment is establishing that the competent authority has been processing the project’s environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), while no work has begun even as of today.

Accordingly, determining whether, under subconstitutional regulations (normativa infraconstitucional), a particular project or megaproject such as this one requires that temporary license—which, by definition, remains contingent upon the granting of final environmental viability—is a matter exceeding the summary jurisdiction of amparo proceedings (proceso de amparo). Therefore, this Sala does not find that, as of this date, the respondent authority has violated the environmental protection regime, and the appeal must consequently be dismissed.

IV.As a second grievance, the petitioner alleged that because the project is located in the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre), it is incumbent upon the Asamblea Legislativa to grant the concession pursuant to the Ley de la Zona Marítimo Terrestre. This argument was considered by this Tribunal Constitucional in a prior amparo appeal—processed under expediente No.14-08863-0007-CO—in which vote No.2014-10174 was issued at 9:05 hours on 27 de junio de 2014. On that occasion, this Sala rejected the claim in the following terms:

V.Lastly, the petitioner contends that article 5 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre provides that “unless otherwise provided, only the Asamblea Legislativa may grant permits or concessions in areas permanently covered by the sea and adjacent to the coastlines”; nevertheless, APM Terminals Moín Sociedad Anónima will construct a pier in the sea, extending approximately 1 kilometer from the coast, without having the permits required by that provision. He also alleges that the company intends to exploit natural resources in the adjacent sea to fill in the area and create an artificial island, without having the permits required by the Código de Minería. In this regard, the petitioner must be reminded that the Sala Constitucional does not oversee the legality of the acts or resolutions of the respondent authorities, nor may it replace the active Administration in the exercise of its powers; therefore, it is not for this Sala to act as an appellate body in the matter and review whether the project for construction of the Nueva Terminal de Contenedores de Moín complies with the laws currently in force, much less to usurp the powers of the respondent by determining beforehand whether all applicable statutory and regulatory requirements for authorizing the project have been met, since all of these are matters of ordinary legality that must be resolved through ordinary administrative or judicial proceedings.

Moreover, according to SETENA, environmental viability does not in itself mean that the developer may begin the project; instead, it is a requirement that the developer must satisfy before obtaining the other authorizations or permits from other authorities necessary to construct, operate, or otherwise carry out the desired activity. Accordingly, compliance with all prerequisites, studies, concessions, permits, and authorizations required under the legal system currently in force before work may begin must be verified in the appropriate legal proceedings.”

Because there are no grounds for reconsidering the position adopted on that occasion, when this Sala unanimously dismissed that argument, the appeal must consequently also be denied with respect to this particular issue.

V. CONCLUSION

As a corollary to the foregoing, the appeal must be declared without merit in all respects.

Por tanto:

The appeal is declared without merit. Magistrates Armijo and Cruz submit a separate note.

Gilbert Armijo S Presiding Magistrate Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Ana María Picado B. Rosa María Abdelnour G.

Note by Magistrates Cruz Castro and Armijo Sancho, drafted by the former.

We did, indeed, concur in the majority vote declaring this appeal without merit. Nevertheless, we refer to the arguments we expressed in vote number 13-015693, where I stated that a comprehensive analysis of subsection 14) of article 121 of the Constitution, particularly in relation to its final paragraph, supports the conclusion not only that piers may not, under any arrangement, be removed from State ownership, but also that they may not be operated by private parties. Therefore, if the Constitution does not permit it (the concession of piers), then no type of legal arrangement that removes such property from State ownership is admissible. Based on these arguments, we consider subsections 2) and 3) of article 2 and subsection 4) of article 5 of Ley Nº 7762 del 14 de abril de 1998, entitled “Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicio Público,” as well as the Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, to be unconstitutional.

Fernando Cruz C. Gilbert Armijo S.

Magistrate Magistrate

Res. Nº 2014-20750 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cuarenta minutos del diecinueve de diciembre de dos mil catorce.

Recurso de amparo interpuesto por JOSÉ LUIS CASTILLO SOLANO, portador de la cédula de identidad 0302650540 y OTROS contra la SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:21 horas de 15 de octubre de 2014, los recurrentes interponen recurso de amparo en contra de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Indica que el 23 de abril de 2009 en la Gaceta No. 78 se publicó el primer aviso de la Licitación Pública con invitación internacional No. 2009LI-000001-00200 para la Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la nueva Terminal de Contenedores en Puerto Moín, el cual es un proyecto que se ubicará en una isla artificial que invadirá el terreno marino 400 metros mar adentro por 1500 metros de largo y 420 metros de ancho, y que abarcará más de 80 hectáreas que deberán ser rellenadas en el actual terreno marino, más otras 50 hectáreas de suelo marino, donde se deberá de dragar el terreno. Explica que el 17 de marzo de 2011, en el Alcance Digital No.16 de la Gaceta No. 54, se publicó el Acuerdo No. 018-MOPT-H del 01 de marzo de 2011, por medio del cual el Poder Ejecutivo adjudicó la citada licitación pública al único oferente, APM TERMINALS CENTRAL AMERICA B.V.Señala que el 21 de marzo de 2012, mediante oficio No. DCA-0692 de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, se otorgó el refrendo al contrato derivado de la licitación pública internacional de la Junta Administradora Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) y las empresas APM TERMINALS MOÍN S. A. y APM TERMINALS CENTRAL AMÉRDICA B.V., derivado de la Licitación Pública Internacional No. 2009LI-000001-00200. Indica que el 29 de julio de 2013, la SETENA envió el oficio No. SG-AJ-633-13 a la Contraloría General de la República, por medio del cual se consultó a dicho órgano contralor el motivo por el cual se otorgó el refrendo al contrato, siendo que éste no posee la viabilidad ambiental potencial. Sostiene que el 30 de julio de 2013, mediante oficio No. 07824 la Contraloría General de la República respondió a la SETENA, indicando respecto a la falta de viabilidad ambiental potencial lo siguiente: “En primer término es fundamental indicar que el refrendo de contratos no es, bajo ninguna circunstancia una auditoria de todo el proceso de gestión que abarcan los distintos proyectos compras, sino un requisito de eficacia, mediante el cual esta Contraloría General de la República verifica la legalidad del clausulado contractual.De tal suerte que es jurídicamente inviable y materialmente imposible que el órgano de control de legalidad, en una etapa final de la fase de contratación sustituya a la Administración en la realización de las tareas que le son propias y menos aún en la toma de decisiones discrecionales (…)”. Reclama que, en el caso concreto, con base en el oficio No. SG-AJ-633-13 de la SETENA, se constata que ni previo a publicarse la licitación indicada ni menos antes de su adjudicación se dio la aprobación de una viabilidad ambiental potencial, lo que estima lesiona lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política. Finalmente, por tratarse de un proyecto en zona marítimo terrestre, debió ser la Asamblea Legislativa la que otorgó la concesión en aplicación de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. Solicita que se declare con lugar el recurso y se declara “la inconstitucionalidad” de la licitación indicada y el contrato de concesión.
2. 2Mediante resolución de las 17:04 horas de 20 de octubre de 2014 se dio curso al amparo y se solicitó los informes correspondientes.
3. 3Informa bajo juramento Freddy Bolaños Céspedes, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Ambiental. Indica que no le corresponde informar sobre el contrato de licitación pública promovido por el Consejo Nacional de Concesiones, su adjudicación y el refrendo de la Contraloría General de la República. Indica que por oficio No. SG-AJ-633-2013 se consultó a la Contraloría General de la República en relación con el refrendo contralor y la viabilidad ambiental potencial, por qué se había procedido con el refrendo si aún no se ha otorgado la viabilidad ambiental. La Contraloría General de la República dio respuesta mediante el oficio No. DCA-1794 de 30 de julio de 2013. Explica que el órgano contralor aclaró que para efectos del refrendo no se requería contar con la viabilidad ambiental de previo; en razón del esquema contractual utilizado le corresponde al concesionario, una vez refrendado el contrario, realizar bajo su entera responsabilidad los trámites para obtener la viabilidad ambiental definitiva.Lo anterior, por cuanto, el diseño de las obras se concluye con posterioridad al refrendo del contrato y es ahí donde compete al concesionario obtener esa viabilidad (ver cláusula 5.2.2 inciso 13 del contrato). Asimismo, la CGR sostuvo la existencia de la resolución No. 274-2009-SETENA de 10 de febrero de 2009 en la que se otorgó la viabilidad ambiental potencial al proyecto (así bajo expediente No. 1510-2008-SETENA para el proyecto denominado “Ampliación de Obras Portuarias Complejo Portuario” presentado por JAPDEVA). Indica que la CGR transcribió parte de la sentencia No.153-2012-VI del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, Anexo A, en el que se analizó el tema de la viabilidad ambiental del proyecto, indicando que al ser el contrato de concesión complejo y abarcar el diseño de la obra, no es posible de previo a otorgarlo, tener todos los elementos necesarios para obtener la viabilidad ambiental definitiva.Subraya que la viabilidad ambiental potencial del proyecto se tramitó por medio de otro Departamento de Evaluación Ambiental determinó la relación entre el expediente No. 1510-2008-SETENA que tiene la viabilidad ambiental potencial y el No.D1-7968-2014-SETENA, concluyéndose que los componentes de ambos guardan gran similitud, siendo la misma ubicación geográfica, diseño similar en la parte oceánica, mismas obras complementarias como rompeolas, dársenas, canal de acceso, una terminal de carga y descarga, siendo que la divergencia entre ambos es la descripción de algunas obras en tierra. Aclara que el expediente No.1510-2008-SETENA no tiene en nivel de detalle del expediente 7968-2012-SETENA debido a que el primero es un plan maestro y no proyecto específico como el segundo. Señala que en la sentencia dictada en sede contenciosa se determinó que la Viabilidad Ambiental Potencial, por ser un plan maestro abarcó una serie de obras para la ampliación portuaria de Moín, siendo que la resolución No.274-2009-SETENA establece, en forma clara, que para cada proyecto deberá aportarse el formulario D1; la viabilidad ambiental potencial se dio por solicitud expresa del Presidente Ejecutivo de JAPDEVA para que el Poder Ejecutivo y JAPDEVA iniciaran el procedimiento de licitación bajo la figura de la concesión de obra pública y servicios; el diseño final no podría realizarse en detalle hasta tanto fuera realizado el proceso de concesión y se formalizaran todos los trámites del contrato, el mismo no puede coincidir al 100% con el diseño de la viabilidad ambiental potencial por ser más general.Apunta que el argumento central del amparo, sea, la existencia de viabilidad ambiental potencial para el proyecto está precluido en sede administrativa debido a que en el expediente No. D1-7968-2012-SETENA Proyecto Nueva Terminal de Contenedores de Moín existe un recurso de nulidad interpuesto el 30 de octubre de 2013, en el que el recurrente argumentó lo mismo, el cual fue resuelto por resolución No. 2777-2013-SETENA de 8 de noviembre de 2013. En relación a las regulaciones de la viabilidad ambiental potencial se tiene que la misma está normada en el Decreto Ejecutivo No.31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC que es el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, siendo que en el artículo 3, inciso 64 se define la viabilidad ambiental potencial (VAP) como el “visto bueno ambiental, de tipo temporal, que otorga la SETENA a aquellas actividades, obras o proyectos que realizan la Evaluación Ambiental Inicial y todavía requieren de la presentación de otros documentos de EIA para la obtención de la VLA definitiva”.Agrega que el artículo 11 indica que el cumplimiento del procedimiento de EIA no exime al desarrollador de una actividad, obra o proyecto del trámite a cumplir ante otras autoridades de la Administración de conformidad con las competencias vigentes ni de cumplir con sus obligaciones o responsabilidades que de su gestión deriven. Sin embargo, la obtención de la Viabilidad Ambiental Potencial habilitaría al desarrollador de la actividad, obra o proyecto a iniciar gestiones de trámites ante otras entidades públicas como privadas, en particular, aquellos que se gestionan ante la Dirección de Aguas, SINAC, MINAE, ARESEP y entidades financieras. Lo anterior, en el entendido que el inicio de las actividades podrían darse, únicamente, con el otorgamiento de la viabilidad (licencia ambiental), la cual obtendría hasta que finalice la respectiva fase del proceso de EIA y se cumpla de forma cabal e íntegra los términos de referencia y lineamientos que la SETENA ha solicitado.Asimismo el artículo 28 de ese mismo cuerpo normativo, claramente indica que: “Aquellas actividades, obras o proyectos para los cuales existe una ley específica que ordena la elaboración y aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental, podrán cumplir alternativamente cualquiera de los siguientes dos procedimientos: 1. Cumplimiento del trámite de Evaluación Ambiental Inicial, presentando a la SETENA el Documento de Evaluación Ambiental (D1) con el fin de obtener la viabilidad ambiental potencial y los términos de referencia para la elaboración del EsIA.” Finalmente, el artículo 29 en el párrafo final del punto 8 hace, nuevamente, referencia a la VAP en el sentido que: “Para aquellas actividades, obras o proyectos que no disponen de una viabilidad ambiental potencial otorgada de forma previa por resolución administrativa de la SETENA, la decisión final sobre la viabilidad ambiental estará sujeta a la conclusión que se obtenga de la revisión del EsIA.” Así, el otorgamiento de la VAP vendría a darse y sería la lógica consecuencia de corroborarse el cumplimiento de los requisitos iniciales que solicita la Secretaría y que se constituyen en el llenado correcto del D-1.Una vez otorgada la VAP, se hace necesario indicar al desarrollador que no puede llevar a cabo obras hasta tanto no sea otorgada la Viabilidad Ambiental definitiva, la cual sería la consecuencia lógica si se cumpliera con los términos de referencia emitidos por esa autoridad, así como la presentación de cualquier documentación o información adicional. Aduce que, conforme a la normativa legal aplicable, desde el punto de vista de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, no existe violación alguna al artículo 50 Constitucional debido a:1) para efectos de solicitar y/o otorgar la Viabilidad Ambiental de cualquier proyecto, no es requisito previo, obtener la Viabilidad Ambiental Potencial, debido a que la misma funciona para efectos del desarrollador y para que él pueda realizar trámites ante otras instituciones pero no ante la misma Secretaría;2) el proyecto del expediente 7969- 2012- SETENA a la fecha está en el proceso de análisis del Anexo y observaciones recibidas sobre el Estudio de Impacto Ambiental, de manera que no se ha emitido la resolución final, ni se ha otorgado Viabilidad Ambiental alguna y en consecuencia no existen obras en ejecución;3) el proyecto según se ha resuelto, administrativamente, y en sede de lo Contencioso Administrativo, si cuenta con la Viabilidad Ambiental Potencial, estando claro en la resolución que la otorga que no se puede iniciar ningún tipo de obras hasta tanto se obtenga para cada caso la Viabilidad Ambiental definitiva, que es la que en este momento se está valorando. Indica que, en su criterio, resulta aplicable el voto salvado dictado en la resolución 2014- 003840 del expediente No. 13- 012067-007-CO). Solicita que se desestime el recurso planteado.
4. 4Por escrito recibido el 14 de noviembre de 2014, el recurrente Castillo Solano refutó los términos del informe rendido por la SETENA. En concreto, apunó que se pretende inducir a error a la Sala al señalar que con la resolución No.274-2009-SETENA, dictada en el expediente No.1510-2008-SETENA se había aprobado la viabilidad ambiental potencial del denominado proyecto de ampliación de obras portuarias complejo portuario de Moín y automáticamente, tener por aprobada la viabilidad ambiental potencial del proyecto tramitado en el expediente No. D1-7968-2012-SETENA para la construcción del nuevo mega puerto. Solicita que se realice una vista.
5. 5En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:

I. OBJETO DEL RECURSO

El recurrente reclama que ni previo a publicarse la Licitación Pública con invitación internacional No. 2009LI-000001-00200 de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos para el financiamiento, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la nueva Terminal de contenedores de Moín ni antes de adjudicarse o refrendarse ese contrato a las empresas APM Terminals Moín S.A. y APM Terminals Central America B.V, se dio la aprobación de una viabilidad ambiental potencial, sobre todo, porque se trata de un proyecto que se pretende construir en una isla frente a playa Moín y a un humedal. Asimismo, reclama que por tratarse de un proyecto ubicado en la zona marítima terrestre, le correspondía a la Asamblea Legislativa otorgar la concesión en virtud de lo dispuesto en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. Estima que con lo descrito se lesiona lo dispuesto en los artículos 21, 89 constitucionales así como el principio precautorio, por lo que solicita la “declaratoria de inconstitucionalidad” de la licitación pública internacional No.2009LI-000001-00200 y del contrato de concesión otorgado a APM Terminals Moín S.A. y APM Terminals Central America B.V.

II. HECHOS PROBADOS

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

• 1)En la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se tramita el expediente administrativo No D1-7968-2012-SETENA del denominado Proyecto Terminal de Contenedores Moín presentado a nombre de APM Terminals Moín S.A. (ver informe del Secretario Nacional Ambiental en el Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales, en adelante, SCGDJ).
• 2)El 21 de marzo de 2012, por oficio No. DCA-0692, la Contraloría General de la República otorgó el refrendo al contrato de concesión Proyecto Terminal de Contenedores Moín (ver copia del documento aportado por la autoridad accionada en el SCGDJ).
• 3)El 2 de abril de 2013 el Director de APM Terminals Moin S.A., empresa concesionaria, entregó el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) del Proyecto de terminal de contenedores de Moín (ver copia del documento aportado en un CD).
• 4)Mediante oficio No. SG-AJ-633-2013 de 26 de julio de 2013 el Secretario General de la SETENA consultó a la Contraloría General de la República, sobre el refrendo contralor y la viabilidad ambiental potencial (ver informe del Secretario; copia del documento en el SCGDJ).
• 5)Mediante el oficio No. DCA-1794 de 30 de julio de 2013 el Gerente de la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República contestó la solicitud planteada por la SETENA (ver informe y documento en el SCGDJ).
• 6)Mediante resolución No. 277-2013-SETENA de las 14:00 horas de 8 de noviembre de 2013, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental rechazó el incidente de nulidad interpuesto por SINTRAJAP contra la resolución No. 2539-2013-SETENA y el incidente de nulidad absoluta de audiencia y solicitud de reprogramación de audiencia pública formulado por el recurrente en contra de la resolución No.2539-2013-SETENA (ver informe y copia de la resolución en el SCGDJ).
• 7)Al 27 de octubre de 2014, fecha de presentado el informe, el proyecto de marras estaba en el proceso de análisis del anexo y observaciones recibidas por partes de distintas instituciones consultadas sobre el Estudio de Impacto Ambiental (ver informe del Secretario Técnico Nacional Ambiental en el SCGDJ).
• 8)A la fecha, no se han iniciado obras de ejecución del proyecto de terminal de contenedores de Moín (informe en el SCGDJ).

III. CASO CONCRETO

El recurrente reclama, como agravio central, que el Proyecto Terminal de Contenedores Moín, tramitado en la SETENA en el expediente administrativo No. D1-7968-2012-SETENA no cuenta con la viabilidad ambiental potencial (VAP), por lo que, en su criterio, debe ser anulada la licitación pública y la concesión a APM Terminals. Bajo juramento, el Secretario General de la Secretaría Técnica Ambiental explicó que el proyecto en cuestión sí cuenta con una VAP que se tramitó en su momento, en el expediente No. 1510-2008-SETENA “Ampliación de Obras Portuarias Complejo Portuario” presentado por JAPDEVA. De otra parte, recalcó que, a la fecha de rendido el informe, estaba en proceso de análisis de las observaciones recibidas en relación con el Estudio de Impacto Ambiental, por lo que no se había emitido la resolución final ni tampoco existen obras en ejecución. De igual modo, recalcó que para solicitar y otorgar la Viabilidad Ambiental de cualquier proyecto, no es requisito previo, obtener la Viabilidad Ambiental Potencial, debido a que la misma funciona para efectos del desarrollador y para que pueda realizar trámites ante otras instituciones pero no ante la misma Secretaría.

Considera la Sala que el extremo señalado debe ser desestimado. Si en criterio del recurrente debió contarse con la viabilidad ambiental potencial —que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 3, inciso 65 del Decreto Ejecutivo No.31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, se define como el visto bueno ambiental, de tipo temporal que otorga la SETENA a aquellas actividades, obras o proyectos que realizan la Evaluación Ambiental Inicial y todavía requieren de la presentación de otros documentos de EIA para la obtención de la viabilidad definitiva—, es una cuestión que no compete ser definida por esta Sala sino que esa disputa deberá reservarse a las vías de legalidad correspondientes. De hecho, según lo informado por el Secretario recurrido, ese alegato fue planteado en la vía contencioso administrativa, siendo que mediante sentencia No. 0153- 2012-VI del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, Anexo A determinó que la Viabilidad Ambiental Potencial rige solo para adelantar trámites ante otros entes o instituciones y que, en todo caso, se requiere de la viabilidad ambiental definitiva (ver informe y pruebas aportadas en el SCGDJ).

De este modo, prescindiendo de la discusión que se plantea en cuanto a que la VAP otorgada dentro del expediente No. 1510-2008-SETENA no corresponde al proyecto de concesión de obra publica discutido en el expediente No. D1-7968-2012-SETENA, para esta Sala lo que interesa a efecto de tutela constitucional del medio ambiente es acreditar que la autoridad competente ha estado tramitando la evaluación de impacto ambiental del proyecto, siendo que aún hoy, no se han iniciado las obras. De ahí que, definir si, conforme la normativa infraconstitucional, un determinado proyecto o megaproyecto como el presente requiere o no de esa licencia temporal que, por definición, queda supeditada al otorgamiento de la viabilidad ambiental definitiva, es una cuestión que excede la competencia sumaria del proceso de amparo. Así las cosas, no aprecia esta Sala que a la fecha, exista una vulneración al régimen tutelar del medio ambiente por parte de la autoridad recurrida y, en esa medida, se impone desestimar el recurso.

IV.Como segundo agravio, el actor adujo que por tratarse de un proyecto ubicado en la zona marítima terrestre, corresponde a la Asamblea Legislativa otorgar la concesión en virtud de lo dispuesto en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. Este alegato fue conocido por este Tribunal Constitucional en un recurso de amparo anterior —tramitado en el las 9:05 horas de 27 de junio de 2014. En esa oportunidad, esta Sala rechazó ese extremo bajo los siguientes términos:

V.Por último, el recurrente sostiene que el artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre señala que "salvo disposición en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales"; sin embargo, la empresa APM Terminals Moín Sociedad Anónima construirá un muelle en el mar, saliendo aproximadamente 1 kilómetro de la costa, sin contar con los permisos que dispone dicha norma. Acusa también que la empresa pretende explotar los recursos naturales en el mar adyacente para rellenar y crear una isla artificial, sin tener los permisos que exige el Código de Minería. Al respecto, debe recordársele a la parte accionante que la Sala Constitucional no es un contralor de la legalidad de las actuaciones o resoluciones de las autoridades recurridas, tampoco puede reemplazar a la Administración activa en la gestión de sus competencias, de modo que no le corresponde hacer las veces de alzada en la materia y revisar si el proyecto de la construcción de la Nueva Terminal de Contenedores de Moín se ajusta o no a la normativa legal vigente, y mucho menos usurpar las atribuciones de la parte recurrida, valorando de previo si se han cumplido con todos los requisitos legales y reglamentarios del caso para autorizar el proyecto, pues todos estos son aspectos de legalidad ordinaria que deben dirimirse en la vía común, administrativa o jurisdiccional.

Además, de acuerdo con lo dispuesto por la SETENA, la viabilidad ambiental no implica por sí misma que el desarrollador pueda iniciar el proyecto, sino que es un requisito que debe cumplir y después obtener las demás autorizaciones o permisos ante otras autoridades, para que pueda construir, operar o, en general, desarrollar la actividad deseada. Así las cosas, será en la vía de la legalidad donde se deberá comprobar el cumplimiento previo de todos los requisitos, estudios, concesiones, permisos y autorizaciones necesarias, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, para aprobar el inicio de la obra”.

Dado que, no existen razones para reconsiderar el criterio vertido en esa oportunidad, en la que esta Sala, en forma unánime, desestimó ese alegato, en consecuencia, lo procedente es rechazar el recurso también en cuanto a este aspecto particular.

V. CONCLUSIÓN

Como corolario de lo

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. Los Magistrados Armijo y Cruz ponen nota.

Gilbert Armijo S Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Ana María Picado B. Rosa María Abdelnour G.

Nota de los Magistrados Cruz Castro y Armijo Sancho, con redacción del primero.

Ciertamente hemos concurrido con el voto de mayoría donde se consideró declarar sin lugar este recurso. Sin embargo, hacemos remisión a los argumentos que hemos expresado mediante el voto número 13-015693, donde indico que un análisis integral del apartado 14) del artículo 121 de la Constitución, particularmente con relación al último párrafo, permite concluir, no sólo que los muelles no pueden salir, bajo ninguna modalidad, del dominio del Estado, sino que, tampoco permite que sean no lo permite (concesionar muelles), entonces no es admisible cualquier modalidad de figura jurídica que excluya dichos bienes del dominio del Estado. Conforme a estos argumentos, consideramos que los incisos 2) y 3) del artículo 2 y el inciso 4) del ordinal 5 de la Ley Nº 7762 del 14 de abril de 1998, denominada “Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicio Público” y, el Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio Público para el Diseño, Financiamiento, Construcción, Operación y Mantenimiento de la Terminal de Contenedores de Moín, resultan inconstitucionales.

Fernando Cruz C. Gilbert Armijo S.

Magistrado Magistrado