State Administration of Natural Heritage Does Not Violate Municipal AutonomyAdministración estatal del patrimonio natural no lesiona autonomía municipal

*150118710007CO* *150118710007CO* Case File: 15-011871-0007-CO Decision No. 2015016362 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty a.m. on veintiuno de octubre de dos mil quince.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by JORGE ISAAC HERRERA PANIAGUA, of legal age, married once, sociologist, holder of identity card number four-ciento catorce-cero quinientos ochenta y siete, in his capacity as Mayor of the Municipalidad de San Rafael de Heredia, pursuant to decision cero veintidós-E-once-dos mil once of the Tribunal Supremo de Elecciones, issued at ten fifteen a.m. on tres de enero del dos mil once, for the statutory term running from siete de febrero del dos mil once to treinta de abril del dos mil dieciséis; challenging the second paragraph of Article 13 of Ley N° 7575 of 5 de febrero de1996, as amended by Leyes N° 7609 of 11 de junio de1996, N° 7761 of 2 de abril de 1998, and N° 7788 of 30 de abril de 1998.

Background:

1. 1By a written submission received by the Chamber’s Secretariat at eleven fifty-three a.m. on 10 de agosto del 2015, the petitioner requests that the second paragraph of Article 13 of Ley N° 7575 of 5 de febrero de1996, as amended by Leyes N° 7609 of 11 de junio de1996, N° 7761 of 2 de abril de 1998, and No. 7788 of 30 de abril de 1998, be declared unconstitutional. He alleges that the entity he represents owns a property known as cerro “El Chompipe,” classified as forest heritage land (terreno de patrimonio forestal). Recently, the Instituto Costarricense de Electricidad undertook telecommunications installation work on that property. However, the entity he represents has not granted any construction permit or other authorization for that purpose. When the Institute in question was formally called upon to address the matter, it not only failed to respond but proceeded with the execution of the works.Consequently, the Concejo Municipal filed the corresponding complaint with the Secretaría Técnica Ambiental, but to date that institution has taken no action. In response to the I.C.E.’s violation of the aforementioned regulations, the Municipalidad filed an action for protection of legality (amparo de legalidad). The State appeared in those proceedings and asserted that, because the property forms part of the forest heritage, it must be transferred to MINAET. In those proceedings, the constitutionality of the application of the provision on which the State relies—namely, the second paragraph of Article 13 of the Ley Forestal—has been challenged. In the petitioner’s representative’s view, the provision violates Articles 169 and 170 of the Constitución Política, which govern municipal autonomy (autonomía municipal). Municipalities enjoy autonomy derived from the hierarchically superior rule, namely the Constitución Política.Because of this special status, the law cannot impose different conditions that limit the exercise of municipal autonomy within the canton. Municipalities administer their territories pursuant to the mandate imposed by the political charter to manage local interests. If the intent is to sever or dismember the municipality’s territory or jurisdiction, the logical course is to resort to expropriation proceedings (proceso de expropiación). The State may not appropriate territories without paying for them, particularly because they are not under its exclusive administration. This would violate the most basic rules governing the peaceful coexistence of public entities, as well as the municipality’s constitutional right to administer its territory in accordance with its interests, including, in the present case, land suitable for forestry (terrenos de vocación forestal) or protection zones (zonas de protección).To hold otherwise would be to assert that the State may appropriate the protection zones in the upper reaches of Cantón de San Rafael that are regulated by Decreto Ejecutivo N° 25902 and for which the municipality itself has established zoning as a protection zone. The same applies to areas administered by the State under a special regime, such as national parks, reserves, and protected refuges, through which the municipality’s territory is effectively dismembered without the municipality receiving a single cent. It is evident that the current unconstitutional wording of the challenged provision has consequences involving the co-administration of territory and unlawful confiscation. On the one hand, in disregard of the constitutional powers conferred on municipalities in territorial matters, the challenged provision grants the State authority to administer municipal territories without any justification.Clearly, the purpose pursued by the Ley Forestal regarding natural heritage (patrimonio natural) is its preservation, but there is no rationale or justification for necessarily assigning its administration to the State in order to achieve that purpose, thereby severing a percentage of the territory from the local government. Indeed, that law and other related laws permit conservation areas (áreas de conservación) to be used for compatible purposes, and they could therefore continue to generate revenue for the municipality without undermining the ultimate statutory purpose. In contrast to what occurs with private property, regardless of the title under which the canton’s municipality acquired the land, once it is designated as natural heritage, the municipal territory is confiscated. Not only is the constitutional principle of Local Government based on territorial location disregarded, but it is also determined, without any justification whatsoever, that the State alone may administer those territories, even though the Constitución, the various laws, and domestic case law all make clear that each Municipalidad has the authority to administer its local territories.Why does the challenged provision draw a distinction where none exists? What additional guarantee or legal certainty is afforded to the preservation of natural heritage by confiscating it from the local government and placing its administration in the hands of the Central Government?
2. 2To establish his standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, he states that it derives from the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. The underlying matter is a plenary proceeding (proceso de conocimiento) being heard under case file 12-000631-1028-CA.
3. 3By a decision issued at eleven forty-three a.m. on once de agosto de dos mil quince, the petitioner was ordered to submit authorization or empowerment from the Concejo Municipal to bring the action of unconstitutionality, or ratification of the actions taken to date.
4. 4By a written submission filed with the Secretaría de la Sala Constitucional at three twenty p.m. on catorce de agosto último, the petitioner complied with that order.
5. 5Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional authorizes the Chamber, at any time and even upon filing, to summarily dismiss on procedural grounds or on the merits any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, when it considers that sufficient grounds exist to reject it, or when it is merely a reiteration or reproduction of a previously rejected identical or similar application.

Justice Armijo Sancho authors the decision; and,

Considering:

I.Subject matter of the action.- The petitioner seeks a declaration that the second paragraph of Article 13 of Ley N° 7575 is unconstitutional. It provides:

“Article 13.- Establishment and administration The State’s natural heritage shall consist of the forests and forest lands (terrenos forestales) within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of their assets.

The Ministerio del Ambiente y Energía shall administer the heritage. Where appropriate, acting through the Procuraduría General de la República, it shall register the land in the Registro Público de la Propiedad as individually identified properties owned by the State. (…).”

II.Standing of the Municipal Mayor to bring an action of unconstitutionality in defense of the autonomy of the territorial corporation. The Mayor of the Municipalidad de San Rafael de Heredia brings an action of unconstitutionality against the second paragraph of Article 13 of Ley N° 7575, deeming it contrary to Articles 168 and 169 of the Constitución Política and alleging that it essentially infringes municipal autonomy. Beginning with Judgment N° 2007-07136, issued at four forty-six p.m. on veintitrés de mayo del dos mil siete, this Court held that an action of unconstitutionality brought by a municipal Mayor on behalf of a territorial corporation must necessarily be supported by a resolution of the Concejo Municipal authorizing and empowering the Mayor to do so. To that effect, it stated: “…the Municipal Government is vested in a deliberative, collegial body composed of the council members and traditionally and legally known as the Concejo Municipal.

That collegial body is responsible for exercising local government and adopting territorial-policy guidelines at the cantonal level. Consequently, it is the Concejo Municipal—as the quintessentially political, plural-member, and democratic body designated by the original Constituent Assembly—that is charged with defending and preserving the political autonomy of government proclaimed in the first paragraph of Article 170 of the Constitución. The Mayor—known before the 1998 Código Municipal as the ‘Ejecutivo Municipal’—is a single-member body of an eminently administrative and executive nature and does not possess the political function of the Concejo Municipal. From the perspective of Constitutional Law, the municipal Mayor’s fundamental authority is to execute everything decided by the Concejo Municipal; consequently, the Mayor may not assume political functions such as seeking to defend and preserve autonomy unless the latter body has expressed its position to that effect.

It should be added that the current circumstance—arising from the entry into force of the 1998 Código Municipal—that the Mayor is elected by popular vote does not alter the Mayor’s nature as an eminently administrative body and, therefore, one subordinate to the determinations of the collegial governing body. Likewise, the subconstitutional legal circumstance of assigning the Mayor the status of judicial and extrajudicial representative does not empower the Mayor to act separately from the political criteria established by the Concejo Municipal. Allowing the Mayor to bring actions of unconstitutionality without consulting and independently of the Concejo Municipal would fragment or divide the local government that was constitutionally entrusted exclusively to the Concejo.”

In the case under consideration, the Mayor was ordered to comply with that requirement and submitted the aforementioned resolution. In addition, the action satisfies the formal and standing requirements established by the Ley de la Jurisdicción, and its subject matter is among those specified in Article 10 of the Constitución Política and Article 73 of the cited Law. Accordingly, the action is admissible for consideration.

III.On the merits. The Municipality of San Rafael de Heredia considers that the challenged provision violates Articles 169 and 170 of the Political Constitution, which establish that the administration of local property falls to the Municipal Government and expressly provide for municipal autonomy (autonomía municipal). Protection of a healthy and ecologically balanced environment is among the so-called third-generation rights (derechos de la tercera generación). Since its creation, the Chamber has held that Article 50 of the Constitution implicitly protected the right to a healthy environment and has emphasized the importance and necessity of protecting it, as it is an indispensable condition for people to aspire to live in a quality environment, with dignity and well-being. Following the constitutional amendment to Article 50 through Law No. 7412 of June 3, 1994, the right of all persons to enjoy a healthy and ecologically balanced environment was expressly regulated.

Subsequently, this provision has been developed by the legislature in various laws in order to strengthen and give effect to environmental protection; Ley Forestal is one of them. The elements comprising the environment include air, water, the atmosphere, and, of course, the soil and all its components. All of this constitutes the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), a concept referenced by the challenged provision and addressed by this Court in judgment 2008-016975:

“(...) the State’s Natural Heritage is public-domain property (bien de dominio público), the conservation and administration of which are entrusted by law to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Ley Forestal, Arts. 6(a), 13, para. 2, and 14; Organic Environmental Law, Article 32, para. 2). It comprises two important components: a) Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), regardless of their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Ley Forestal 7575, Arts. 1, para. 2, and 3(i); Organic Environmental Law 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, Arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3(d) and (f), in conjunction with the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82(a)). b) The other forests and forest lands or lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) belonging to the State and public institutions (Article 13 of Ley Forestal), which are immediately subject to a statutory designation (afectación legal). With respect to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), Law 6043 itself (Article 73) excludes Protected Wilderness Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining forested areas and lands suitable for forestry along the coasts are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations (Ley Forestal, Article 13 and related provisions).”

In the case under consideration, the municipality argues that the challenged provision violates municipal autonomy because the Political Constitution grants those corporations the authority to administer local interests arising within their territory, including real property located within their jurisdiction. They argue that if the intention is to curtail or dismember the municipality’s territory or jurisdiction, the logical course is to resort to expropriation proceedings (proceso de expropiación). The State cannot appropriate territories without paying for them, particularly because they are not under its exclusive administration. The issue raised pits local interests against national interests, a matter analyzed by this Court in judgment 1998-001822:

“IV.- Regarding the municipal autonomy alleged to have been violated, the Chamber considers it necessary, for a better understanding of the ruling, to establish the scope of the term ‘local interest,’ since municipal autonomy relates to this type of interest. Section 5 of the Municipal Code states: ‘Municipal jurisdiction (competencia municipal), as defined in the preceding article, does not affect the powers conferred upon other entities of the Public Administration....’ Regarding municipal autonomy, as the petitioner correctly indicates, Section 170 of the Political Constitution establishes that municipal corporations are autonomous, a concept developed by secondary legislation in Article 7 of the Municipal Code, which states: ‘In exercising their powers, municipalities enjoy the autonomy granted to them by the Political Constitution, together with the governmental and administrative powers inherent therein....’ From a doctrinal standpoint, this autonomy must be understood as the capacity of Municipalities to decide freely and under their own responsibility everything relating to the organization of a particular locality.

Thus, some legal scholars have also stated that this autonomy entails the free election of their own authorities; free administration of matters within their jurisdiction; and the creation and collection of their own revenues, particularly everything related to regulatory, taxation, and administrative matters, defined in general terms as political, regulatory, taxation, and administrative autonomy. The Chamber is clear—and has so held in its extensive case law on the subject—that Article 170 of the Political Constitution and Section 7 of the Municipal Code, which implements it, have conferred upon municipalities the management and advancement of local interests and services under a clear framework of autonomy, which is undoubtedly freedom from the centralized Administration in adopting the entity’s fundamental decisions. Nevertheless, as already suggested, and as the Chamber expressly stated in judgment number 6469-97 at 16 :21 hours on October 8, 1997, ‘...the territorial decentralization (descentralización territorial) of the municipal system does not entail the restriction or elimination of powers constitutionally assigned to other State bodies... such that there are local interests whose safeguarding falls to the Municipalities, while alongside them there coexist other interests whose constitutional and statutory protection is assigned to other public entities.

This has been addressed very clearly by the legislature in Article 5 of the Municipal Code, which states that general municipal jurisdiction does not affect the powers conferred upon other entities of the Public Administration. That statement must, of course, be understood as a constitutionally permissible conclusion, but only as a matter of principle. This is so because, by including an indeterminate legal concept (concepto jurídico indeterminado) in Article 169—when specifying that the Municipality of each canton is responsible for administering “local” services and interests—the framers made it necessary, in order to clarify this concept, to consider the reality to which it applies. Thus, the only way to define or distinguish what is local from what is not must be through the law itself or through judicial interpretation of that content. (...) In other words, the local sphere has such a character that any definition of its scope by the legislature or the Court must preserve the integrity of local interests and services.

Accordingly, even the legislature could not enact regulations intended to dismember the Municipality (the territorial element) without following the procedures previously established in the Political Constitution (...). Put another way, there will be functions that, by their nature, are municipal and cannot be removed from the local sphere and converted into national services or interests, because doing so would dismantle the Municipality. It is therefore impossible to prescribe in advance the inviolable boundaries of the local sphere; rather, they must be examined in each specific case.’ In short, it is the legislature—subject to the requirement that it respect the essential framework of municipal powers—and, where appropriate, the Court, that must determine in each case whether the interest at issue is local or national.” (judgment 1998-001822).

V.Regarding Article 13, paragraph 2, of Ley Forestal and Cerro Chompipe.- The challenged provision establishes that MINAET is responsible for administering the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado). In the claimant’s view, this violates municipal autonomy because it prevents the corporation from administering real property located within its jurisdiction. The Chamber considers, however, that the provision is not unconstitutional, insofar as protecting the natural heritage is a matter of national interest, as indicated in the judgment partially transcribed above. The unitary nature of the Costa Rican State, as well as the legally protected interest (bien jurídico) at issue—the environment—has led this Court to consider its protection a matter of national interest. In this regard, in judgment 5606-96, and concerning the unitary nature of the Costa Rican State, the Chamber stated:

“III.- On the merits. Unitary and Centralized Structure of the State. Since its founding, the Costa Rican State has been a unitary State that seeks to achieve as efficiently as possible the political purposes, objectives, and goals protected by the legal system in force (Articles 1 and 9 of the Political Constitution; Article 1 of the General Law of Public Administration). Based on that unitary character, and for functional reasons and to limit power, our Political Constitution established an organizational design founded both on the separation of powers (Article 9) and on the creation of a model of administrative decentralization (descentralización administrativa): territorial decentralization (the Municipalities), as well as functional or institutional decentralization and corporate decentralization (descentralización corporativa).

That unitary character has been repeatedly recognized by constitutional case law (e.g., 4091/94; 7528/97), which describes Costa Rica as a centralized unitary State without any form of political decentralization, but one that recognizes a model of administrative decentralization to better serve local interests, as well as to provide services and carry out activities requiring technical specialization. Despite the differing degrees of autonomy under which the public entities comprising the decentralized administration are created, the State as a whole maintains, and must maintain, unity and harmony in its actions.

IV.Municipal autonomy (autonomía municipal); scope. Within this framework, this Chamber has recognized that the municipal system (régimen municipal) is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), in accordance with the very wording of the first paragraph of Article 168 of the Constitution. Its autonomy is defined primarily in Articles 169 and 170 of the Political Constitution, which state, insofar as relevant, that the “administration of local interests and services shall be entrusted to the Gobierno Municipal, formed by a popularly elected deliberative body and an executive official designated by law” (now the Alcalde Municipal); it is a “corporate system that enjoys autonomy and its own financial resources (budgetary authority).” From this statement of the principal legal characteristics of the municipal institution, certain elements derive, namely: the existence of territorial jurisdiction (jurisdicción territorial) to address local-level interests and services; the establishment of a population grounded in ties of neighborhood, such that every inhabitant of the Cantón is a municipal resident (munícipe); a government formed by two distinct bodies (Concejo and Alcalde), whose functions and relationships with one another are defined; the corporate nature of the institution; a constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter under its administration, consisting of everything that is or constitutes a “local interest and service.” From a political standpoint, municipalities are representative governments with authority over a specific territory (cantón), their own legal personality (personalidad jurídica), and public powers (potestades públicas) over their municipal residents (inhabitants of the cantón); they operate in a decentralized manner vis-à-vis the Gobierno de la República and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, which is manifested in political matters through the determination of their own goals and the regulatory and administrative means for providing every type of local public service in furtherance of the common good within their community.

In summary, municipalities or local governments may be described as territorial entities of a corporate, public, non-state nature, vested with autonomy in matters of governance and operation insofar as local interests and services are concerned. All of this necessarily implies that, in order to define correctly the structure of the Costa Rican State, there must be an exact coordination of the Municipal Governments, collectively and individually, in terms of their relationships and coordinated operation with the Gobierno de la República, so as to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origins and natures, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved.

V-. Although it is clear that the unity and concentration of the Costa Rican State mean that municipalities are neither sovereign nor independent States and that, therefore, they are required to coordinate with the Central Government, for historical reasons already set forth by this Chamber in the cited judgment 5445-99, the constituent legislature did grant them autonomy in two respects: “local” matters and with regard to their “territory.” (…) As to the first aspect, Article 169 of the Constitution guarantees the Gobierno Municipal the administration of “local interests and services”; and precisely in order to define what is “local” and what is not, it has been generally accepted—in our case, since 1963 through case law—that the local interests and services referred to in the cited constitutional article are both those designated by law and those recognized by case law. Corte Plena so defined them at its extraordinary session of 17 de marzo de 1963, in connection with a constitutional challenge (recurso de inconstitucionalidad) filed by the Municipalidad de Goicoechea against Ley 2726, which created the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (now AyA), concerning precisely the issue now under discussion. On this specific point, the majority opinion stated as follows:

“...since the Charter does not enumerate the local interests and services (referred to in Constitutional Art. 169), it must be understood that they shall be those specified by law—which the Asamblea Legislativa may amend or even repeal—or those carried out in practice, which shall of course retain their local status unless and until circumstances transform them into general or national matters.” Clearly, in addition to the foregoing, “local matters” also have a territorial limit, such that issues which, although of local interest, cannot be administered strictly within the respective territory lack that autonomous character. It should also be clarified that although legislation is a valid and recognized standard for determining when an interest is local or has ceased to be so by the will of the legislature, this power must not be understood as granting the legislature unrestricted freedom to use that instrument to “diminish” or “hollow out” municipalities and centralize local interests.

In cases of evident national interest, the legislature may establish other administrative bodies to address matters that might even be of local interest but relate to a broader territorial district, such as a zone, region, or province, as occurred with the creation of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, to exercise its authority throughout the national territory in matters of drinking water.” It is clear that issuing a national environmental policy is the responsibility of the central State. Article 50 of our Constitution grants it the power to plan, protect, and implement public policies for the benefit of natural resources, so as to achieve their conservation, ensure their proper use, and promote the enjoyment by individuals and communities of the right to a healthy environment (derecho al ambiente).

Because that right belongs to all persons, its preservation transcends any territorial limitation. In this regard, it is important to recall that environmental problems are, by their nature, general in scope: air pollution or the pollution of a river will always extend beyond local boundaries and affect the community as a whole. Local interests must yield to national interests in order to guarantee unified, coherent, and rational management of the natural resources that comprise the nation’s natural heritage (patrimonio natural). Because both interests coincide within the same territorial space, municipal corporations must exercise their functions in this area in a coordinated and harmonious manner, observing the objectives and guidelines of that policy in order to achieve sustainable development (desarrollo sostenible) that guarantees the preservation, recovery, and promotion of the environment.

At the same time, they retain the duties of biodiversity conservation imposed by the legal system. However, administration as such falls to MINAET, which is the governing body in this field pursuant to Articles 1° and 2 subsection ch) of Ley N° 7152 of 5 de junio de 1990.

VI.Conclusion.- The Chamber finds that the administration of the State’s natural heritage is a matter of national interest and that assigning its administration to the State does not violate the Political Constitution. For the foregoing reasons, the action must be dismissed. Magistrate Castillo Víquez files a separate note.

VII.Separate note by Magistrate Castillo Víquez. I have departed from the majority’s position that the alcalde may institute a constitutional challenge only with the approval of the concejo. From my perspective, there is no hierarchical relationship between the concejo and the alcalde, but rather an allocation of exclusive powers mandated by statute, not by operation of Constitutional Law (values, principles, and rules). Accordingly, the alcalde may indeed file an action in defense of local interests and services, as well as municipal autonomy—political and administrative—when the alcalde considers that a rule or omission affects them. This is all the more true since the alcalde and vicealcaldes are elected by universal suffrage, making it entirely possible for the two bodies—the collegial body and the individual officeholder—to hold different ideological, political, and legal views regarding the content of the indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados) of local interests and services, political and administrative autonomy, and other powers belonging to local governments.

Por tanto:

The action is dismissed on the merits.- Magistrate Castillo Víquez files a separate note.

Gilbert Armijo S.

Presiding Magistrate Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Alicia Salas T.

Yerma Campos C.

*6VPLRD4TQ7461* Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

*150118710007CO* *150118710007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del veintiuno de octubre de dos mil quince .

Acción de inconstitucionalidad promovida por JORGE ISAAC HERRERA PANIAGUA, mayor, casado una vez, sociólogo, con cédula de identidad número cuatro-ciento catorce-cero quinientos ochenta y siete, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, según resolución cero veintidós-E-once-dos mil once del Tribunal Supremo de Elecciones de las diez horas con quince minutos del tres de enero del dos mil once, para el período legal comprendido entre el siete de febrero del dos mil once y el treinta de abril del dos mil dieciséis; contra el artículo 13 párrafo segundo de la Ley N° 7575 del 5 de febrero de1996, reformado por leyes N° 7609 de 11 de junio de1996, N° 7761 de 2 de abril de 1998 y N° 7788 de 30 de abril de 1998.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cincuenta y tres minutos del 10 de agosto del 2015, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley N° 7575 del 5 de febrero de1996, reformado por leyes N° 7609 de 11 de junio de1996, N° 7761 de 2 de abril de 1998 y No. 7788 de 30 de abril de 1998; párrafo segundo. Alega que su representada es propietaria de un inmueble denominado cerro “El Chompipe”, cuya naturaleza es terreno de patrimonio forestal. Recientemente, el Instituto Costarricense de Electricidad procedió a realizar labores de instalación de telecomunicaciones en dicha propiedad. Sin embargo, su representada no ha otorgado ningún permiso de construcción ni autorización alguna, a tal efecto. Que al ser compelido el Instituto en cuestión, no solo no contestó, sino que procedió con la ejecución de las obras. En razón de ello, el Concejo Municipal procedió a presentar la denuncia respectiva ante la Secretaría Técnica Ambiental, sin que a la fecha se haya realizado gestión alguna por parte de esa institución.Ante la violación por parte del I.C.E. de la normativa señalada, la Municipalidad interpuso un amparo de legalidad. En dicho procedimiento se apersonó el Estado, quien manifestó que dado que la propiedad es patrimonio forestal debe ser traspasada al MINAET. En ese procedimiento se ha invocado la inconstitucionalidad de la aplicación de la norma en que se fundamenta el Estado, sea el artículo 13 párrafo segundo de la Ley Forestal. A juicio del representante de la accionante, la norma lesiona los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, que disponen sobre la autonomía municipal. Las municipalidades gozan de autonomía derivada de la norma jerárquicamente superior, sea la Constitución Política. En razón de esta especial condición no podría la ley venir a crear condiciones diferentes que limiten el ejercido de la autonomía municipal en el cantón. Las municipalidades son las administradoras de sus territorios, dado el mandato de administración de los intereses locales que le impone la carta política.Si lo que se pretende es cercenar o desmembrar el territorio o jurisdicción del municipio, lo lógico es acudir al proceso de expropiación. No puede el Estado apropiarse de territorios sin pagar por ellos, máxime que no son de su exclusiva administración. Esto resultaría violatorio de las más mínimas normas de convivencia pacífica de los entes públicos, y, además del derecho constitucional que tiene la municipalidad de administrar su territorio conforme convenga a sus intereses y en el caso en examen de los terrenos de vocación forestal o zonas de protección. Lo contrario sería afirmar que el Estado puede apropiarse de las zonas de protección de las partes altas del Cantón de San Rafael que se encuentran reguladas por el Decreto Ejecutivo N° 25902; y en donde el municipio ha definido la propia zonificación, como zona de protección. Igual condición aplica a las zonas que son administradas por el Estado bajo régimen especial, como los parques nacionales, las reservas y los refugios de protección; por los cuales incluso el municipio se le desmiembra su territorio y no percibe ni un céntimo.Es evidente que la inconstitucional redacción actual de la norma recurrida, tiene consecuencias de co-administración territorial y consecuencias ilegales confiscatorias. Por un lado, en despecho a las atribuciones constitucionales que en materia territorial se le otorgan a las Municipalidades, la norma reprochada, le otorga al Estado, la autoridad de administrar territorios municipales, sin justificación alguna. Evidentemente el fin perseguido por la Ley Forestal en torno al patrimonio natural, es su preservación, pero no existe motivación ni justificación para que a los fines de ese fin necesariamente deba otorgarse su administración al Estado, cercenando un porcentaje del territorio al gobierno local. Nótese que incluso dicha ley y otras conexas, permiten la utilización de las áreas de conservación con fines compatibles y en consecuencia podrían continuar siendo fuentes de ingreso para el municipio, sin demerito del fin legal último.Contrario a lo que sucede con el tema de la propiedad privada, independientemente del título adquirente que posea la municipalidad del cantón, ante la determinación de patrimonio natural se procede a confiscar el territorio municipal. No solo se ignora el principio constitucional de Gobierno Local en razón de la ubicación territorial, sino que además sin motivación de ningún tipo se define que el único que pude administrar esos territorios es el Estado, cuando desde la Constitución, pasando por las diferentes leyes y jurisprudencia patria, queda claro que la administración de los territorios locales es potestad de cada Municipalidad. ¿Por qué, la norma reprochada hace diferencia en donde no la hay? Que garantía o seguridad jurídica adicional se le otorga a la preservación del patrimonio natural, confiscándolo al gobierno local y dando su administración al Estado Central.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que deriva del artículo 75, párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El asunto previo es un proceso de conocimiento que se tramita en el expediente 12-000631-1028-CA.
3. 3Mediante resolución de las once horas cuarenta y tres minutos del once de agosto de dos mil quince se previno al accionante aportar autorización o habilitación del Concejo Municipal para interponer la acción de inconstitucionalidad o ratificación de lo actuado a la fecha.
4. 4Por escrito presentado en la Secretaría de la Sala Constitucional a las quince horas veinte minutos del catorce de agosto último, el accionante cumplió la prevención hecha.
5. 5El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I.Objeto de la acción.- El accionante pretende que se declare la inconstitucionalidad del artículo 13 párrafo segundo de la Ley N° 7575, el cual dispone:

“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado. (…).”

II.Legitimación del Alcalde Municipal para interponer una acción de inconstitucionalidad para la defensa de la autonomía de la corporación territorial. El Alcalde de la Municipalidad de San Rafael de Heredia interpone acción de inconstitucionalidad contra el artículo 13 párrafo segundo de la Ley N° 7575, por estimarlo contrario a los artículos 168 y 169 de la Constitución Política y lesionar, en esencia, la autonomía municipal. A partir de la sentencia N° 2007-07136 de las dieciséis horas cuarenta y seis minutos del veintitrés de mayo del dos mil siete, este Tribunal consideró que la acción de inconstitucionalidad interpuesta por un Alcalde municipal, en representación de una corporación territorial, debe contar, ineludiblemente, con un acuerdo del Concejo Municipal que así lo autorice y habilite. Al efecto, señaló: “…el Gobierno Municipal está en manos de un cuerpo deliberante y colegiado conformado por los regidores y, tradicional y legalmente, denominado Concejo Municipal.

Es a ese órgano colegiado al que le corresponde ejercer el gobierno local y adoptar los lineamientos de política territorial de nivel cantonal. Consecuentemente, es en el Concejo Municipal, como órgano político, plurimembre y democrático por antonomasia, el llamado por el Constituyente originario para defender y preservar la autonomía política de gobierno que proclama el párrafo primero del artículo 170 constitucional. El Alcalde - denominado antes del Código Municipal de 1998 “Ejecutivo Municipal”- es un órgano unipersonal de carácter eminentemente administrativo y ejecutivo, que no tiene la vocación política del Concejo Municipal. Desde la óptica del Derecho de la Constitución el Alcalde municipal tiene por competencia fundamental la ejecución de todo aquello que sea resuelto por el Concejo Municipal, consecuentemente, no puede arrogarse funciones de carácter político tales como procurar la defensa y preservación de la autonomía sin que éste último órgano no se haya pronunciado en ese sentido.

Debe agregarse, que la circunstancia actual -a partir de la entrada en vigencia del Código Municipal de 1998- de que el Alcalde sea nombrado en una elección popular, tampoco cambia su naturaleza de órgano eminentemente administrativo y, por consiguiente, subordinado a lo que disponga el órgano de gobierno de carácter colegiado. De la misma manera, la circunstancia jurídica de carácter infra-constitucional de asignarle al Alcalde la condición de representante judicial y extrajudicial, no lo habilita para que actúe de forma separada de los criterios políticos que establezca el Concejo Municipal. Admitir que el Alcalde puede interponer acciones de inconstitucionalidad de forma inconsulta y separada al Concejo Municipal implica fragmentar o escindir el gobierno local que, constitucionalmente, le fue otorgado en exclusiva al Concejo.”

En el caso en estudio, el Alcalde fue prevenido en tal sentido y aportó el acuerdo a que se ha hecho referencia. Adicionalmente, la acción cumple los requisitos formales y de legitimación que exige la Ley de la Jurisdicción y su objeto es de los indicados en los artículos 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada. En razón de ello, la acción sea admisible para su estudio.

III.Sobre el fondo. La Municipalidad de San Rafael de Heredia, considera que la norma impugnada lesiona los artículos 169 y 170 de la Constitución Política los cuales establecen que la administración de los bienes locales corresponde al Gobierno Municipal y dispone en forma expresa sobre la autonomía municipal. La tutela de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado forma parte de los llamados derechos la tercera generación. Desde su creación, la Sala sostuvo que el artículo 50 constitucional tutelaba de manera implícita el derecho a un ambiente sano y destacó la importancia y necesidad de protegerlo, por constituir este, una condición indispensable para que las personas puedan aspirar a vivir en un ambiente de calidad, con dignidad y bienestar. A partir de la reforma constitucional al artículo 50 mediante ley N° 7412 del 3 de junio de 1994, quedó regulado de manera expresa el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Posteriormente, esta norma ha sido desarrollada por el legislador en diversas leyes con el objeto potenciar y efectivizar la protección al medio ambiente; la Ley Forestal es una de ellas. Entre los elementos que conforman el medio ambiente están el aire, el agua, la atmósfera, y por supuesto el suelo y todos sus componentes. Todo esto forma el patrimonio natural del Estado, concepto que alude la norma impugnada y al cual este Tribunal se refirió en la sentencia 2008-016975:

“(…)el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya su conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.

Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes).” En el caso en estudio, la municipalidad aduce que la norma cuestionada lesiona la autonomía municipal, pues la Constitución Política otorga a esas corporaciones la potestad de administrar los intereses locales que se originan en su territorio, entre los cuales están, los bienes inmuebles localizados en su jurisdicción. Aducen que, si lo que se pretende es cercenar o desmembrar el territorio o jurisdicción del municipio, lo lógico es acudir al proceso de expropiación. No puede el Estado apropiarse de territorios sin pagar por ellos, máxime que no son de su exclusiva administración. El tema planteado enfrenta los intereses locales con los intereses nacionales, cuestión que fue analizada por este Tribunal en la sentencia 1998-001822:

“IV.- En relación con la autonomía municipal que se alega lesionada la Sala estima necesario, para una mejor comprensión del fallo, establecer los alcances del término "interés local", pues la autonomía municipal está referida a este tipo de intereses. El numeral 5 del Código Municipal expresa: "La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública...". En torno a la autonomía municipal, como bien lo indica la gestionante, el numeral 170 de la Constitución Política establece que las corporaciones municipales son autónomas, concepto que es desarrollado por la legislación secundaria en el artículo 7 del Código Municipal que dice "en el ejercicio de sus atribuciones las municipalidades gozan de autonomía que les confiere la Constitución Política, con potestades de Gobierno y de Administración inherentes a la misma...".

Desde el punto de vista doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad. Así, algún sector de la doctrina también ha dicho que esa autonomía implica libre elección de sus propias autoridades; libre gestión en las materias de su competencia, la creación, recaudación de sus propios ingresos, y tributarios y administrativos, definiéndolos, en términos generales, como autonomía política, normativa, tributaria, y administrativa. La Sala tiene claro, y así lo ha sostenido en su abundante jurisprudencia sobre el tema, que el artículo 170 de la Constitución Política y el numeral 7 del Código Municipal, que lo desarrolla, han conferido a las municipalidades la gestión y promoción de los intereses y servicios locales, bajo una clara situación de autonomía, que es, sin duda, libertad frente a la Administración centralizada para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.

Ahora bien, como ya se sugirió, y la Sala lo consignó expresamente en la sentencia número 6469-97 de las 16 :21 horas del 8 de octubre de 1997, "...la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado...de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellas, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la administración pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente en tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses "locales", se requiere para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación jurisprudencial que de estos contenidos se haga.(...)O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el Juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa, que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial) si no lo hace por los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política (...).En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales y no pueden ser substraídos de lo local para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que deberá ser examinado en cada caso concreto." En síntesis, es el legislador -que tiene como límite el respeto al marco esencial de las competencias municipales- y eventualmente el Juez, el que debe establecer, en cada caso, si estamos ante un interés local o nacional.” (sentencia 1998-001822).

V.Sobre el artículo 13 párrafo 2° de la Ley Forestal y el Cerro Chompipe.- La norma cuestionada establece que corresponde al MINAET la administración del patrimonio forestal del Estado. A juicio del accionante, ello lesiona la autonomía municipal, pues impide a la corporación administrar los bienes inmuebles localizados en su jurisdicción. La Sala estima, sin embargo, que la norma no es inconstitucional en tanto la tutela del patrimonio natural constituye un asunto de interés nacional tal y como se indicó en la sentencia parcialmente transcrita. El carácter unitario del Estado costarricense así como el bien jurídico que es objeto de protección –el medio ambiente-, han motivado a este Tribunal a considerar que la protección del mismo es un asunto de interés nacional. En este sentido, en la sentencia 5606-96 y en relación con el carácter unitario del Estado costarricense la Sala señaló:

“III.- Sobre el fondo. Estructura Unitaria y Concentrada del Estado. El Estado costarricense es desde su fundación, un Estado unitario, que procura alcanzar de la manera más eficiente los fines, objetivos y metas políticas que tutela el ordenamiento jurídico vigente (artículos 1 y 9 de la Constitución Política; 1 Ley General de la Administración Pública). Partiendo de dicho carácter unitario y por razones funcionales y de limitación del poder, nuestra Constitución Política estableció un diseño organizacional fundado tanto en la división de poderes (artículo 9), como en la creación de un modelo de descentralización administrativa, por territorio (las Municipalidades), y un modelo funcional o institucional y de descentralización corporativa.

Ese carácter unitario es reconocido por la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (vgr. 4091/94; 7528/97) que señala a Costa Rica como un Estado unitario concentrado, sin ningún tipo de descentralización política, pero que reconoce un modelo de descentralización administrativa para, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica. A pesar del distinto grado de autonomía con que se crean los entes públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado como un todo mantiene y debe mantener una unidad y armonía de su accionar.

IV.Autonomía Municipal; alcances. Dentro de este esquema, esta Sala ha reconocido que el régimen municipal es una modalidad de descentralización territorial, de conformidad con la propia redacción del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Su autonomía se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local".

Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público local para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de autonomía en materia de gobierno y funcionamiento en cuanto se trata de intereses y servicios locales. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.

V-. Si bien está claro que la unidad y concentración del Estado costarricense implica que las municipalidades no son soberanas ni Estados independientes, y que por lo tanto están obligadas a coordinar con el Gobierno Central, por razones históricas que ya ha expuesto esta Sala en la sentencia 5445-99 citada, el legislador constituyente sí las dotó de autonomía respecto de dos aspectos: la materia “local” y en atención a su “territorio.” (…) En cuanto al primer aspecto, el artículo 169 de la Constitución le garantiza al Gobierno Municipal la administración de los “intereses y servicios locales”, y precisamente para definir qué es “local” y que no lo es, se ha aceptado pacíficamente, en nuestro caso desde 1963 por medio de la jurisprudencia, que los intereses y servicios locales referidos en el artículo constitucional citado, serán tanto los que indique la ley como los que reconozca la jurisprudencia. Así lo definió Corte Plena en su sesión extraordinaria del 17 de marzo de 1963, con motivo de un recurso de inconstitucionalidad que presentó la Municipalidad de Goicoechea contra la Ley 2726 que creó el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (hoy AyA), precisamente sobre el tema que ahora se discute. Sobre este punto concreto, el voto de mayoría expresó al respecto lo siguiente:

"...desde que la Carta no enumera cuáles son los intereses y servicios locales (referidos en el art. 169 constitucional), precisa entender que serán los que la ley indique, ley que la Asamblea Legislativa puede modificar y aún derogar, o los que de hecho se realicen, que desde luego mantendrán su condición de locales en tanto la realidad no los transforme en generales o nacionales." Evidentemente que además de lo señalado, “lo local” tiene también un límite territorial, de tal forma que los temas aunque de interés local, que no puedan ser estrictamente administrados dentro del respectivo territorio, carecen de esa naturaleza autonómica. Cabe aclarar también que si bien la Ley, es un parámetro válido y reconocido para determinar cuándo un interés es local o ha dejado de serlo por voluntad del legislador, esta potestad debe entenderse que no le otorga al legislador una libertad irrestricta para utilizar este instrumento para “degradar” o “vaciar” a las municipalidades y centralizar los intereses locales.

Es en casos de evidente interés nacional, que el legislador puede constituir otras administraciones que se ocupen de materias que incluso podría ser de interés local, pero que están referidas a una circunscripción territorial más amplia, como una zona, región o provincia como ha sido el caso de la creación de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, para ejercer su competencia en todo el territorio nacional en materia de agua potable.” Es claro que corresponde al Estado central la emisión de una política nacional ambiental. El artículo 50 de nuestra Constitución, otorga le otorga la potestad de planificar, proteger y ejecutar políticas públicas a favor de los recursos naturales, de manera que logre la conservación de aquellos, procure su adecuado aprovechamiento y favorezca el disfrute del derecho al ambiente por parte de individuos y comunidades.

Siendo ese derecho uno que le asiste a todas las personas, su preservación va más allá de cualquier limitación territorial. En este sentido, es importante recordar que los problemas ambientales son, por esencia, de alcance general: la contaminación del aire, de un río, siempre sobrepasará los límites locales e incidirá en el colectivo general. El interés local debe ceder frente al interés nacional, con el objeto de garantizar un manejo unificado, coherente y racional de los recursos naturales que conforman el patrimonio natural de la nación. Por coincidir ambos intereses en un mismo espacio territorial, las corporaciones municipales deben ejercer sus funciones en esta materia de manera coordinada y armónica, atendiendo los objetivos y directrices de dicha política con el objeto de lograr un desarrollo sostenible que garantice la preservación, recuperación y promoción del medio ambiente. Al mismo tiempo, mantienen los deberes de conservación de la biodiversidad que el ordenamiento impone. Sin embargo, la administración como tal le corresponderá al MINAET que es el ente rector de esta materia según disponen los artículos 1° y 2 inciso ch) de la Ley N° 7152 del 5 de junio de 1990.

VI.Conclusión.- La Sala estima que la administración del patrimonio natural del Estado es un asunto de interés nacional y no lesiona la Constitución Política que su administración le corresponda al Estado. En razón de lo anterior, la acción debe ser rechazada. El Magistrado Castillo Víquez pone nota.

VII.Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Me he separado de la tesis de la mayoría, que sostiene que el alcalde solo puede incoar una acción de inconstitucionalidad si cuenta con el aval del concejo. Desde mi perspectiva, entre el concejo y el alcalde no hay una relación de jerarquía, sino de exclusión de competencias por mandato de ley, y no por imperio del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Así las cosas, bien puede el alcalde presentar una acción en defensa de los intereses y servicios locales, así como de la autonomía municipal –política y administrativa- cuando considere que una norma o una omisión los afecten. Lo anterior es mayormente cierto, a partir de la elección del alcalde y vicealcaldes por medio del sufragio universal, por lo que es un hecho probable que ambos órganos –el colegiado y el individual- tengan visiones ideológicas, políticas y jurídicas diferentes sobre el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados de intereses y servicios locales, de autonomía política y administrativa y de otras competencias propias de los gobiernos locales.

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción.- El Magistrado Castillo Víquez pone nota.

Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Alicia Salas T.

Yerma Campos C.

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